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ORGANIZATIONOFAMERICANSTATES

ELECTORALOBSERVATIONMISSIONELECTIONSOFLOCALAUTHORITIES

REPUBLICOFCOLOMBIA

OCTOBER27,2019

FINALREPORT

TABLEOFCONTENTSI. FINALREPORTTOTHEPERMANENTCOUNCIL ......................................................... 1

A. BACKGROUND .............................................................................................................. 1 B. PRE-ELECTIONSTAGE ................................................................................................ 2

C. ELECTIONDAY ............................................................................................................. 7

D. FINDINGSANDRECOMMENDATIONS ...................................................................... 8

- ElectoralOrganization ....................................................................................... 8

- ElectoralTechnology ........................................................................................ 12

- PoliticalParticipationofWomen ................................................................... 16

- ElectoralJustice ................................................................................................. 19

- ElectoralViolence ............................................................................................. 21

- CampaignFinancing ......................................................................................... 22

- CombatingFakeNews ....................................................................................... 24

E. ACKNOWLEDGEMENTS ................................................................................................. 25

II. ANNEXES(AvailableinSpanishOnly) ....................................................................... 26

- INFORMESPORTEMA ................................................................................................... 26

A. ORGANIZACIÓNELECTORAL ....................................................................................... 26

B. TECNOLOGÍAELECTORAL ............................................................................................ 42 C. PARTICIPACIÓNPOLÍTICADELAMUJER .................................................................. 61 D. JUSTICIAELECTORAL .................................................................................................... 78

E. VIOLENCIAELECTORAL ................................................................................................ 94 F. FINANCIAMIENTOPOLÍTICOELECTORAL .............................................................. 101

- DENUNCIAS ................................................................................................................... 111

- INTEGRANTESDELAMISIÓN .................................................................................... 114

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I. FINALREPORTTOTHEPERMANENTCOUNCIL1

A. BACKGROUND

OnOctober27,2019,37,136,581citizenscasttheirballotsfortheelectionoflocalauthoritiesinColombia. These electionswere to fill theoffices of 32 governors, 1,101mayors, 418legislativedeputies,12,063 towncouncilors, and6,814membersofLocalAdministrativeBoards(JAL).

InalettertotheSecretaryGeneraloftheOrganizationofAmericanStates(OAS)datedJuly18,2019, theNationalElectoralCouncil (CNE)and theColombianNationalCivilRegistry[RNEC]invitedtheOAStodeployanElectoralObservationMission(EOM).2InaletterdatedJuly29,2019,theGeneralSecretariatwelcomedtheinvitationandconfirmeditsintentiontodeployamissionsubjecttotheavailabilityoffunds.

The General Secretariat of the Organization of American States (GS/OAS) and theGovernmentoftheRepublicofColombiasigned3anagreementonprivilegesandimmunities,whichispartoftheregulatoryframeworkgoverninganElectoralObservationMissioninthehostcountry.AnagreementonobservationprocedureswiththeNationalElectoralCouncil,theNationalCivilRegistry,andtheMinistryoftheInterioroftheRepublicofColombiawasalsosigned.4

The Organization of American States has deployed 19 electoral observationmissions toColombiasince1994.Thesemissionshaveobservedvarioustypesofelectoralprocesses,including legislative, local, and presidential elections, as well as exercises of directdemocracy.

SecretaryGeneralLuisAlmagroappointedDr.LeonardoValdésZurita,theformerPresidentoftheFederalElectoralInstituteofMexico,toheadthemission.ThemissionarrivedinthecountryonOctober18,andwascomprisedby30internationalobserversandspecialistsof19 nationalities, who were deployed in 15 departments throughout the country and inBogotá.

TheOAS/EOMconductedasubstantivereviewofthekeyfeaturesoftheelectoralprocessrelated to electoral organization and technology, campaign financing, electoral justice,politicalparticipationofwomen,andelectoralviolence.Basedonitsreviewofthesesubjectsandoninformationgatheredonsite,theMissionpresenteditspreliminaryreportonOctober22,2019.

1 AsummaryofthisreportwaspresentedtotheOASPermanentCouncilonSeptember25,2020bytheChiefofMission,Dr.LeonardoValdésZurita.TheofficialversionofthisreportisintheSpanishlanguage. 2 InColombia,theOASElectoralObservationMissionusesadifferentnameinSpanish(MisióndeVeeduríaElectoral,MVE)than what is used by observationmissions in other countries (Misión de Observacion Electoral, MOE), because “MOEColombia” refers to theplatformof civil societyorganizations thatpromotes therightsof citizens toparticipate in theshaping,exercise,andcontrolofpoliticalpower.Inthisdocument,unlessindicatedtothecontrary,referencewillbemadetotheElectoralObservationMission[MisióndeObservaciónElectoralorMisióndeVeeduríaElectoral]inreferringtotheOASMission.3InBogota,onSeptember16,2019,andinWashington,DC,onOctober2,2019.4InWashington,DConOctober11,2019,andinBogotáonOctober22,2019.

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OnNovember7,2019,theNationalCivilRegistrysentNote0200-DRN-RDE-131addressedtotheDirectoroftheDepartmentofElectoralCooperationandObservation(DECO),inwhichit expressed its appreciation for the interest and efforts shown by the OAS/EOM, andinformed the Director of the ongoing efforts of the RNEC to “evaluate and implementmeasurestoconsolidateanelectoralsystemwithfullguaranteesforallofitsstakeholders.”Along these same lines, the note provided detailed information and clarifications on thefindings and recommendations of the OAS/EOM’s preliminary report. The MissionappreciatesalltheinformationprovidedbytheRNECandacknowledgedtheeffortsmadebythatinstitutiontoimplementOASrecommendations.Theexplanationsandcommentsinthe document sent by the RNEC were taken into consideration by the Mission and arereflectedinthisreport.

The Mission would like to highlight the work of the electoral authorities to ensure asuccessfulelectoralprocess,despitethecomplexcontextinwhichitwasheld.Itwouldalsolike toacknowledgetheeffortsmadebytheNationalCivilRegistry to implementvariousmeasurestopromotetransparency,includingthecreationoftheComprehensiveElectoralTrainingSystem(SICE),whichservedbothtoinformthecitizensandvariousstakeholdersinvolvedintheprocess,aswellastoidentifyandreportfakenews.Othermeasuresworthnoting include theuseof aplatform for the registration andoversight of election judges[jurados de votación], the gradual expansion of the biometric identification system, andpublication(forthefirsttime)oftheE-14ClaverosForms.

Finally,theMissionwelcomesthejointinitiativeoftheelectoralauthoritieswhointroducedaprojectlawofanewElectoralCodetotheNationalCongressonAugust24,2020foritsconsideration.TheOAS/EOMappreciatestheeffortsbytheauthoritiesaimedtomodernizeboththelegalframeworkandadministrativeproceduresgoverningtheColombianelectoralsystem.

TheMissionrecognizesthatnumerousOASrecommendationsarepartofthisnewelectoralcode. Among them, the change in themethod for selecting polling stationmembers, theprohibitionofgenderbasedpoliticalviolence,theestablishmentofanongoingproceduretocleanse and update the electoral roll, the increment of the gender quota to 40%, thedeterminationthatallappealsagainstthecandidatesforanelectionmustberesolved30calendardayspriortothedateoftheelection,theattributiongrantedtotheCNEtoregulatetheandsetlimitstoexpendituresforthestageofsignaturecollectionofsignificantgroupsof citizens5, amongothers.Finally, theMissionvalues therecognitionof thenationalandinternationalelectoralobservationintheprojectlaw.

B. PRE-ELECTIONSTAGE

Inthedaysleadinguptotheelection,theMission’sleadershipheldmeetingswithelectoralandgovernmentauthorities,12politicalpartiesandmovements,andsevenrepresentativesofacademiaandcivilsocietyorganizations,toheartheirimpressionsregardingtheelectoralprocess. During their deployment, the observers also held meetings with electoralauthorities,aswellaswithrelevantpoliticalandsocialactorsatalocallevel.

5 In Spanish, Grupo Significativo de Ciudadanos, is a group of natural persons who get together for a particular election and present a list of candidates. It is not a formal political organization and is only temporary.

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TheMissionnotedthecomplexityofthiselectoralprocess,notonlyduetothelargenumberofpositionstobeelected(atotalof20,428)andover116,000candidates,butalsobecauseintheseelections,themajorityoftheindividualcandidates6werepresentedbycoalitions,7thereby reducing party influence and strengthening local leaderships. The Mission alsoobservedanincreaseinthenumberofSignificantCitizenGroupsregisteredintherace,withanationallevelofparticipation55%greaterthanin2015.8 Inthiscontext,andgiventheformationofalliancesandnominations,theMissionwasinformedofthepracticewherebypoliticalpartiessellendorsements.

Finally,itisimportanttopointoutthatthiswasthefirstlocalelectionsincethesigningofthePeaceAccordsbetweenthenationalgovernmentandtheRevolutionaryArmedForcesofColombia(FARC,byitsSpanishacronym),whichintroducedtheFARCpoliticalpartyintheelections,with 308 candidates for town councils, departmental assemblies, andmayoraloffices.Oftotalcandidates(62%menand38%women),onethirdwereformercombatants.9

- ViolenceThe Organization of American States, through its Mission to Support the Peace Process(MAPP)10andtheInter-AmericanCommissionofHumanRights,11inadditiontotheUnitedNations,throughitsSecurityCouncil,12expressedtheirconcernovertheactsofviolencethatoccurred in Colombia during the pre-electoral phase. The OAS/EOM, in its PreliminaryReport,“vigorouslyrejectedallformsofphysicalandpsychologicalaggressionthatoccurredduringtheelectionprocess[…] insomeregionsofthecountry.” ItalsourgedColombianauthorities“toinvestigateeachoftheseactstoensurethattheydonotgounpunished.”13

AccordingtotheinformationprovidedbytheMinistryoftheInterior,duringtheelectoralcampaign(fromJuly27toOctober26,2019),sevencandidates14weremurdered,16wereattacked,andonewaskidnapped15(uptoFebruary2020,hehadnotbeenreleased).16The

6Fortheseelections,thepoliticalmovementsandpartiesformed3,142party-basedcoalitions,endorsing5,694candidatesthroughoutthecountry(MinistryoftheInterior,25October2019).7ElectoralKit,“MOEColombia”.8Ibid.9 United Nations, “MOE Colombia”, Report of the Secretary General S/2019/780. Available at:https://colombia.unmissions.org/sites/default/files/sp_-_n1928700.pdf10 Organization of American States,Mission to Support the Peace Process, (OAS/MAPP) repudiates themurder of thecandidateforMayorofSuarezandthepoliticalviolenceagainstwomeninColombia(September3,2019).Availableat:https://www.mapp-oea.org/mapp-oea-repudia-asesinato-de-candidata-a-alcaldia-de-suarez-y-violencia-politica-contra-mujeres-en-colombia/11OrganizationofAmericanStates,Inter-AmericanCommissiononHumanRights,IACHRexpressesconcernoverviolenceduringtheelectoralprocessinColombia.(September10,2019).Availableat:https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2019/221.asp12 United Nations. Press Release of the Security Council on Colombia SC/13988. (October 15, 2019). Available at:https://colombia.unmissions.org/comunicado-de-prensa-del-consejo-de-seguridad-sobre-colombia-sc1398813OrganizationofAmericanStates.PreliminaryReportof theElectoralObservationMission toColombia. (October29,2019).14Ofwhom fourwere candidates to theCouncil and threewere candidates formayor. Thesedatadonot include themurdersofotherpoliticalactors,suchasmembersoftheCommunityActionBoards[JuntasdeAcciónComunal],indigenousleaders,andhumanrightsactivists.15TulioMosqueraAsprilla,CandidateforMayorofAltoBaudó,Chocó.16TheELNdemands$3.000millionforthereleaseofformercandidateTulioMosquera,inChocó.Reportavailableat:https://www.rcnradio.com/colombia/pacifico/eln-exige-3000-millones-por-liberacion-de-excandidato-tulio-mosquera-en-choco.

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Missionnotedcitizens’deepshockoverthemurderofKarinaGarcíaSierra,17acandidateforMayorofSuarez(Cauca).

In addition, representatives of the Colombian Communist Party (PCC), the CommonAlternative Revolutionary Force (FARC), and the Patriotic Union (UP) reported to theMissionthattheirheadquarterswereattackedbygunfireandbombs.InthecaseoftheFARCparty,itwasalsonotedthatafteritdecidedtoformapoliticalparty,itsparticipationintheelectionswasstigmatized.

TheMissionwasconcernedtoreceiveinformationtotheeffectthatsomethreatsandactsofviolenceoriginated inarmedandcriminalgroupsseeking to influence localelections. Insomecases,specificreferencewasmadetotransnationaldrug-traffickinggroups.

Accordingtodatapublishedbytheorganization“MOEColombia”initsReportonPoliticalViolenceagainstPolitical, Social, andCommunity Leaders, 135 candidateswere victimsofpoliticalviolenceduringtheelectioncampaignperiod18(110menand25women).Themostcommon form of violence was threats, which affected 110 candidates (88 men and 22women).TheReportgoesontosaythatthenumberofhomicidesincreasedincomparisontothe2015elections:fivehomicidesin2015andsevenin2019(sixmenandonewoman).Inaddition,itisimportanttoemphasizethatiftheperiodunderreviewisextendedtocoverstart of the electoral process (October 27, 2018), the number of political, social, andcommunityleaderswhowerevictimsofviolencewouldriseto532.Ofthese,119or22%weremurdered.19

TheMissionnotedthatboththecentralgovernmentanddistrictgovernmentsimplementedspecificprogramstoprotectcandidates,andalsoestablishedsecurityandcommunicationprotocols.

Inthisregard,theMinistryoftheInteriorestablishedtheAgoraPlan(PlanforTransparencyandSecurity forLocalElections). This initiative focusedon combatingpolitical violence,electoralcrimes,andillegalcampaignfinancing,amongothers.20

TheAgoraPlanwascoordinatedthroughthemunicipal,departmental,andnationalelectionmonitoring commissions [Comisiones de Seguimiento Electoral], with the participation ofnumerous government institutions,21 as well as representatives of political parties andmovements and significant citizens’ groups. OAS observers were present in seven

17Thecandidatewasthevictimofabrutalmurder,despitehavinganarmoredvehicleandtheprotectionofbodyguardsassignedbytheNationalProtectionUnit.18BetweenJuly27,2018(thedeadlineforregistrationofcandidates)andOctober25,2019(thestartofelectoralsilence).19ElectoralObservationMission(“MOEColombia”).Thereportonpoliticalviolenceagainstsocialandcommunityleaders,October25,2019.Availableat:https://moe.org.co/wp-content/uploads/2019/10/20191025-_Informe_ViolPol.pdf20TheAgoraPlanwascomposedoftheDemocracyPlanandtheImmediateElectoralReactionGroup(GRIE).21RepresentativesofthefollowingentitiesparticipatedinmeetingsoftheNationalCommission:MinistryoftheInterior;MinistryofForeignAffairs;MinistryofFinanceandPublicCredit;MinistryofNationalDefense;MinistryofInformationTechnologies;SecretariatofTransparency,OfficeofthePresidentoftheRepublic;theMilitary;theNationalPolice;NationalProtectionUnit;FinancialAnalysisandInformationUnit;FinancialSuperintendency;SpecialAdministrativeUnit,TaxandCustomsDirectorate;SpecialMigrationAdministrativeUnit;NationalTelevisionAuthority.Thefollowingarealsoinvitedon a permanent basis: the Fiscalía General de la Nación; High Judiciary Council [Consejo Superior de la Judicatura];ProcuraduríaGeneralde laNación;Officeof theControllerGeneralof theRepublic;Officeof theOmbudsman;NationalElectoralCouncil;NationalCivilRegistry.

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departmentalelectoralmonitoringcommissions22andatthefinalnationalmeetingheldonOctober21,2019.

Anothermeasureimplementedduringthepre-electoralstagetopreventelectionviolenceincluded programs to protect candidates by the National Protection Unit. This serviceprovidedguards,distressbuttons,andarmoredvehicles,amongotherthingstoover2,160peoplecompetinginthiselection.23

Therewere4,800requestsforphysicalprotectionforthiselectoralprocess24and945weregranted,25whichwasdouble the totalnumberof475granted in2015. TheMissionwasinformedthat,withtheexceptionofafewcasesinvolvingsmallorrecentlyformedparties,theaccelerateddecision-makingprocessused in thiselection involvedrepresentativesofpartyorganizationsintheprocessfordeterminingthelevelsofprotectionrequired.

TheMissionwas informed that, in some cases, threatsweremade to familymembersofcandidates who did not have access to protection, including in cases in which it wasdeterminedthatthecandidaterequiredsuchprotection.

- SimulationTheMissionobservedthesimulationonOctober19,2019,eightdayspriortotheelections.Theexercisewasplannedtobeginat9:00a.m.andtoendat4:00p.m.TheMissionnotedthatchallengesaroseandweresubsequently remedied,and theyhadno impactatallonelectionday.Scannerswereinstalledatthe2,755pollingstationstotransmitthetallysheetsthroughafiletransferservice(ftp)toawebserverlocatedattheCentralDataCenter,sothattheE-14Claverosformscouldbepublishedonthewebpage.Itisimportanttomentionthatthiswasthe first electoral process in which E-14 Claveros forms were published, a measure oftransparencythattheOAS/EOMconsidersnoteworthy.

During thesimulation, itwasobserved thatmostof thedataentryclerkswereusing thesystemforthefirsttime,andsotheprocessingeneralwasslow.Aroundnoon,with12.91%oftheE-14Claverosformsscannedandpublished,OASspecialistsobservedthattherewereissueswiththewebserver.Thisserverwasnotallowingreceptionoftherecordsthatwerebeingtransmittedfromthevote-tallycommitteesthroughthefiletransferservice(ftp).Thisincidentproducedabacklogofpendingfilesatanationallevel.TheMissionwasinformed26thatthisincidentwascausedbyachangeintheplatformmadebythecontractor48hoursearlier,withoutinformingtheNationalCivilRegistry.

22HeldinMedellín,Antioquia;Cúcuta,NortedeSantander;Pasto,Nariño;SantaMarta,Magdalena;Barranquilla,Atlántico;Florencia,Caquetá;and,Suárez,Cauca.23LawN°1289/2019https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/resolucion_1289_de_2019.pdf24Dataprovidedby theNationalProtectionUnit. Someof these requestsareduplicatedas theyarepresentedby thecandidateandthepartyseparately.25InformationprovidedbytheNationalProtectionUnitonOctober27,2019.26BytheCoordinatorofDevelopmentandProgrammingoftheInformaticsDepartmentatRNEC.

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Asaresult,whenthetransmissionprocesshadnotbeencorrectedby12:30p.m.,theRNECdecided to suspend the transmission and continueonlywithdata entry of the results tocompletethevote-countsimulationat100%.

Itwasalsonotedthatconsolidationoftheinformationgeneratedintheauxiliarycommittees,whichwasthensupposedtogotothedistrictcommitteeandsubsequentlytothegeneralcommittee,suffereddelaysduetolackoffamiliaritywithproceduresandtechnicalaspects.

TheMissionobservedthatfewtechnicaldelegatesfrompoliticalorganizationswerepresentduringthesimulation. However,OASobserversnotedthatattheendofthesimulation,arecordwith the observations presented by the delegate of theMIRA political partywasprepared, indicating that the system experienced delays due to an electoral appeal filedregardingcomplaints.

- ElectoralOrganizationTheMissionobservedthatthewarehousefacilityfunctionedinanorderlymannerandthatelectoralmaterialsweredulyprotectedinBogotá.Italsowitnessedthatthematerialwasshippedtothedifferentdepartmentsinthecountryinanorderlyandsecuremanner.The observer deployed in Chocówas informed that on Tuesday, October 21, ten laptopcomputers were stolen from the Processing Center of the Quibdo Technological Unit inChoco.Theequipmentwasreturnedthefollowingday.ThatinformationwasconfirmedbyRNEC.

According to informationreceived, thecompanycontractedby theNationalCivilRegistrytookaseriesofstepsthatincludedthereplacementoftheequipmentandpersonnelassignedtothatplace.TheOfficeoftheAttorneyGeneralopenedaninvestigationonthecase.Foritspart,theMissionreceivedacomplaintfromacandidateforgovernor,whoconsideredthattheincidentcouldbetreatedasanattempttomanipulatedata.

Although this was an isolated incident and did not represent a risk for the elections inQuibdo, it affected the integrity and credibility of the process in the area. In addition, itshowed that there was a need for the police to protect all the electoral materials andequipmentfromthetimeofinstallationuptoelectionday.

TheMissionattendedvarioustrainingsessionsthatcovered76.47%ofthepollingstationmembersforthiselection.Thetrainingmethodologyentailedtheuseofseparatemodulesand included evaluations at each stage tomeasurewhat hadbeen learned. TheMissionwould like to congratulate the authorities on the training methodology used, that wasinformativeandprovedtobeefficientonelectionday.

Finally, the Mission was informed that, the location of 18 polling stations in themunicipalities of Nariño, Cesar, Antioquia, and Cundinamarca was changed. It is worthnoting that most of the changes occurred as a result of weather conditions or forinfrastructurereasons,andnotforreasonsofpublicorder.

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C. ELECTIONDAY

Onelectionday,observersvisited390pollingstationsin119votingcenterslocatedin41municipalitiesof15departmentsandthecapitaldistrict.Inordertoobserveallaspectsoftheprocess, theywerepresentat theopeningof thepolling stationsand throughout theactualday,aswellasduringthevotetallyandtransmissionoftheresults.TheMissionnotedthatwithafewexceptions,thepollingplaceswerepreparedontimeandhadallofthenecessaryvotingmaterials.TheMissionobservedtwostationsinBarranquillathatwerenotable tobeginthevotingprocessuntilaround10:00a.m.,sincetheelectionmaterialsdidnotincludetheballotsfortheLocalAdministrativeBoards[JAL].Althoughthesituationwasresolvedwiththearrivaloftheballots,theyranoutinashortperiodoftime,and theproblempersisted. This situation isnotnew inColombia, therefore theMissionremindstheelectoralauthoritiesoftheirdutytotakethenecessaryprecautionstoguaranteetherighttovoteforallcitizensonequalterms.

Throughout election day, the OAS/EOM observed that the majority of the poll stationmemberswerefamiliarwiththegeneralvotingprocessandhowtohandleit.Asinpreviousyears,theplacementofthepollingstationscould, insomecases,result intheviolationofvotingsecrecy.Insomemunicipalities,observersnotedlonglinestoenterthevotingcenteror to cast their ballot, especially in the municipalities of Cartagena, Quibdó, Mocoa,Bucaramanga,andCali.

The OAS/EOM received two formal complaints of vote buying in Cúcuta and Nariño.However,variousstakeholderssharedtheirconcernregardingvotebuying,allegingthatthispracticepersistedonelectionday.

Whenthepollingstationsclosed,theOAS/EOMnotedthatthevotecountwascarriedoutinaccordancewithestablishedproceduresandinanorderlymanner.Inthevastmajorityofthe voting stations observed, political parties representatives were able to oversee andphotographtherecords.

Publication of the results was done by bulletins released every five, 10, or 20minutes,dependingontheofficeinquestion.Citizenslearnedoftheresultsofthepreliminarycountopportunelyduringtheafternoonoftheelectionday.

TheobserversfollowedthetallysheetsuptotheTallyCommitteesandnoticedthattherewas no uniform procedure for delivery of the envelopes with the records to the TallyCommittees. Thisresultedinbottlenecksandcausedaccumulationswhichinsomecaseshamperedtheworkofthecommittees. Moreover,insomecases,itwasreportedthatthemembersoftheTallyCommitteeswerenotfamiliarwiththeproceduretheyshouldfollowinordertodotheirwork.

TheMissionobservedthatpublicsecurityforceshadanimportantpresenceatthepollingstationsthroughouttheday. Nonetheless, isolatedincidentsofviolencewerereported insomemunicipalities.IncidentsworthnotingincludedtheblockingofvotingcentersandthedestructionofelectoralmaterialsintheMagdalenadepartment,aswellasthetake-overandburningof theNationalCivilRegistry inSanZenón, anddisturbances thatprevented thecontinuation of voting in Pijiño del Carmen. In addition, the Mission learned of the

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regrettable event that occurred in Povidencia in the Department of Nariño, wheredemonstratorsburnedtheNationalCivilRegistry,theMayor’sOffice,andthepersonalhomeofthemayor,aswellaselectoralmaterials.TheMissionobservedthepromptresponseofgovernmentofficialsandlawenforcementagents,whowereabletocontaintheincidentsinthemajorityofcases.

Observerswere informedthat theeventsofviolencewere, for themostpart,motivedbydisagreementwiththeresultsand/orcitizenswhowereunabletoexercisetheirrighttovotebecausetheiridentificationcardshadbeenrevokedattheaddresswheretheyusuallyvoted.

D. FINDINGSANDRECOMMENDATIONS

Basedonthedirectobservationsofspecialistsandobservers,themeetingsheldwithvariousactorsinvolvedintheprocess,andananalysisofthecurrentlegalframework,theOAS/EOMpresentsitsfindingsandfinalrecommendationsbelow,aimedtocontributetothepolitical-electoralreformprocessthatwillallowthemodernizationofboththelegalframeworkandtheadministrativeproceduresoftheColombianelectoralsystem.

- ElectoralOrganizationPollingstationmembersThepollingstationsaremadeupoffour(4)principalmembersandfour(4)alternates,whomustbecitizensnotolderthan65years.Theseindividualsopenthepollingstations,receivetheballots,andcountthevotes.Theyareappointedbydistrictandmunicipalregistrarsonarandombasis fromdatabases inpublicandprivatecompanies,educational institutions,andpoliticalpartiesandmovements. For this electoralprocess, adatabaseof2,320,856citizens,providedby37,824companies,educationalinstitutions,andpoliticalorganizationswasconsolidated.

Therewere728,027designatedpollmembers,comprisingprincipalandalternateofficers,andsubstitutesorextras.27

TheMissionnotedthatforthefirsttime,forthiselectoralprocessanapplication(APP)wasused to allow citizens, parties and movements to see the companies and educationalinstitutionsauthorizedtonominateindividualstoserveaspollingstationmembers. Thistoolmadeitpossibletoverifytheinformationonthecompaniesandthenumberoftheiremployees.Incaseswhereirregularitieswereobserved,complaintswerepresentedtotheelectoral authority, who adopted corrective measures. The Mission welcomes theimplementation of this app as a measure of transparency and oversight by politicalorganizationsandotheractors,inlinewiththerecommendationoftheOAS/EOMin2018.

Nevertheless, some actors indicated to the Mission that they were concerned that theselectionmechanismofelectionjudgesgrantspowertomunicipalregistrarstoselectattheirdiscretion the companies authorized toprovide the informationof their employees,whowouldsubsequentlyparticipateintheselectionofthemembersofthepollingstations.Theyalsoindicatedthattheydidnotknowthecriterionusedtoselectacompanythatcompliedwithalloftherequirementsoverothers.

27Theextrasarepartofareservegroupintheeventoftheabsenceoftheprincipalsandalternates.

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In response to this concern, the RNEC expressed to the Mission28 that the municipalregistrarsmustbeguidedfirstbythecompaniesreportedbythechambersofcommerceandtheeducationalinstitutionsreportedbytheMinistryofEducationofColombia,andsecondlyby the number of poll workers required according to the DIVIPOLE (Electoral PoliticalDivision–numberofpollingstationsandvotingplacesoperatingineachmunicipality).

Totrainthepollworkers,theNationalCivilRegistry(RNEC)conductedin-persontrainingsessionsineachofthedepartmentsofthecountry,whichincludedtheoreticalandpracticalsections.Thejudgesreceivedprintededucationalmaterial,includingthevoterregistrationdocuments.

In addition, the RNEC provided a virtual platform called the Comprehensive ElectoralTrainingSystem(SICE),29whereitwaspossibletoconsultvariousdocumentsfordifferentelectoral actors, including multimedia content to strengthen the in-person training ofelectionjudges.SICEalsomadeitpossibleforelectionjudgestoreceivevirtualtraining.

The OAS/EOM recognizes that for these elections, the training covered30 79.75% of thejudges, or 564,849 judges. The Mission observed that the information system in placeenabledtheregistrarsknowthetrainingattendanceatthelevelofvotingcenter.However,thesystemdoesnotprovideinformationwithrespecttotrainingattendanceatthelevelofpollingstation.Inotherwords,therearenomeasurestoguaranteethatatleastoneofthepollworkersreceivedthetrainingneededtoperformtheirduties.

Inlightoftheseobservations,theMissionrecommends:

- Allowingalleducational institutions,aswellaspublicandprivatecompanies(thatmeetthelegallyestablishedcriteria)tonominatetheiremployees,facultymembersorstudentstobeincludedinthedatabaseofpollworkerscandidates;

- Implementingimprovementsintheinformationsystemforthepollworkers,sothatregistrarscanmonitor the trainingat the levelofpollingstations,and in thiswayensurethatthereisatleastonepollworkerwhohasattendedthetrainingateverystation;

- Eliminating the possibility for political parties andmovements to nominate theirmembersaselection judges, since theyhave the right tobepresentat thepollingstationsthroughtheirpollwatchers.Thismeasurewouldalsoencouragepartiesandmovementstoincreasethenumberoftheirpollwatchers.

PollWatchers

The poll watchers are delegates of the political parties in charge of making sure thateverything is done properly on election day. These persons are assigned to the pollingstationsortheTallyCommitteesandcontributetoguaranteetheintegrityoftheelection.TheMissionobserved,however,thattherewerefewpollwatchersworkingonelectionday.

28Note0200-DRN-RDE-131ofNovember7,2019.29https://wsr.registraduria.gov.co/-Sistema-Integral-de-Capacitacion-Electoral-30AsreportedbytheRegistryinitsNote0200-DRN-RDE-131ofNovember7,2019.

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TheRNECusedanapptoregisterpollwatchersinordertofacilitateandencouragetheirparticipationintheprocess.However,theMissionobservedthatthepartiesandmovementsfound it difficult to use the app, and as a result they were unable to register their pollwatchersbythedeadlinesetbytheelectoralauthority(theFridaybeforetheelection).

AccordingtotheRNEC31,theproblemsregardingthefunctionalityoftheapphadtodowitha delay in uploading the information provided by the political groups, who receivedmessagesregardinginconsistenciesorerrorswhentheyenteredthefiles.Theseproblemswere resolved once they were reminded of the correct way to proceed and upload thedocuments.

Giventhisdifficultyandthedelayofthepartiesinuploadingthepersonalinformationofthepoll watchers, the National Electoral Council (CNE) decided to extend the period forregistrationtothedaybeforetheelection.Atotalof633,122pollwatcherswereregisteredforthiselection.

Itisthereforesuggested:

- Toevaluatetheappwiththeintentionofmakingitmoreuser-friendlyandeasiertohandle.

- Tostrengthenthetrainingthatpoliticalgroupsreceiveregardingtheuseoftheappfor registration of poll watchers. It could be worth considering organizing anadditionaltrainingsessiononeweekpriortotheelection.

- Toencourage thepartiesandmovements toregister theirdelegates to thepollingstations and Tally Committees sufficiently in advance of the election, since theycontributetocompliancewithestablishedprocedures.

AccessibilityMeasuresandVotingBooths

TheMissionacknowledgestheeffortsbytheelectoralauthoritytofacilitatetheexerciseoftherighttovoteofpersonswithdisabilities.Forthispurpose,theRNECpreparedaregistryof the location and description of persons with disabilities, and established specificmeasures, including the following: accessible polling stations; Braille sheets for all ofballots;aprotocolforspecialcareandadaptationofboothstolowerthem,aswellasthepossibilityofhavingassistantstohelpthesepersonscasttheirballots.

Inaddition,theMissionapplaudstheRNECforhavingimplementedtherecommendationofpriorOASMissionstoimprovethevotingboothsbyaddingsidewingsandaroof,toprotectvotingsecrecy.Nonetheless,theMissionobservedthatinsomecases,thevotingboothswereplacedtooclosedtoeachother,which,couldhaveriskedthesecrecyofthevote.

Consequently,theMissionrecommends:

• Toprepareguidelines forplacementof thevotingbooths, inorder toestablishaminimumdistancebetweeneachother.

31CommunicationDRN-RDE-131ofNovember7,2019.

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Transhumance

The Mission noted that, in the case of these elections, the phenomenon known astranshumanceonceagainpresentedaconsiderablechallenge.32

In the event that persons change their residence, theymust request the change in theirregistrationwithin the year prior to the electoral process, and up to twomonths beforeelectionday.33Duringthemonthstheregistrationprocesslasted,3,684,092citizensavailedthemselvesofthisprocedure,afigurethatistwiceashighasforthe2018elections,when1.641,635personasregistered.

IftheCNEdetectsanyirregularregistrationsinreviewingthecases,itrevokesthemandthepersonsaredeclaredtranshumantandarenotpermittedtovoteatthemostrecentresidenceregistered(andrevoked),butmustreturntothepreviouslyregistereddomicile.Ifpersonsconsiderthattheirtranshumancewasimproperlydecreed,theymaycontestitinanappealforreversal.Transhumanceresolutionsarenotifiedbyannotationintheregistry,34buttheymustbepublishedforaperiodoffivedays.Oncethisperiodhasexpired,theyhavefivedaystofileanappealforreversal.35

As a result of the reviews to check residency, the National Electoral Council revoked1,065,741voter registrations.36 This figureentailedanenormousworkload forelectoralofficials,andespeciallytheCNE,theentitythatcontinuedreceivingandresolvingcasesuptotheFridaybeforeelectionday.TheMissionwasinformedthatsomeregistrationswererevokedevenat the lastmeetingheldby theCNEprior to theelection,which tookplacebarelytwodaysbeforethevote,.37Itisimportanttopointoutthatthepersonsaffectedbythisdecisionhadnoeffectivewaytorequestareview,sinceeveniftheyhadmanagedtofileanappealforreversal,theissuecouldnothavebeenresolveduntilaftertheelections,whentheCNEwentbackintosession.

It isalso important tonotethat, insomecases, themechanismsfornotificationwerenotefficient and citizens did not know for certain where they were supposed to vote untilelectionday.Thissituationcreateddiscontentandconfusion,inadditiontohavingadirectimpactonoperationalaspectsoftheorganizationoftheelection.Asaresult,theNationalCivilRegistryhashadtotakespecialsteps,suchasupdatingthevoterregistriesofthepollingstationsandprovidingfortheinstallationofadditionalvotingplaces,toguaranteetherighttovoteofColombiansaffectedbyrecentchangesintheelectoralcensus.38

32Article316oftheNationalConstitution.33Article48oftheLawofOrganizationofParties.34Article70oftheAdministrativeCode.35Article12ofCNEResolution2857of2018.36https://www.cne.gov.co/prensa/comunicados-oficiales/192-1-318-excombatientes-declarados-trashumantes-fueron-habilitados-para-votar-cne-presenta-informe-final-de-trashumancia-237Theseresolutionscanbeconsultedhere:https://www.cne.gov.co/component/phocadownload/category/88-decisiones-de-audiencias-publicas38https://wsr.registraduria.gov.co/Registraduria-toma-medidas-para-garantizar-derecho-al-voto-de-afectados-por.html

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TheMission considers that, despite the effortsmade by the authorities, the time periodestablishedbytheapplicablelegislationareinsufficienttoensurethatpriortoelectionday,(1)the CNE could review the electoral census and, as appropriate, (2) revoke irregularregistrations;(3)theaffectedpersonscouldcontestsaidrevocationsasaviolationoftheirrights;(4)theappealswouldberesolvedopportunely,and,intheeventtheyareupheld,(5)thenecessary stepswouldbe takenby theNationalCivilRegistry to correct theviolatedright.

It isimportanttopointoutthattheMissionnotedthatthereisnosingledefinitionoftheconceptofresidence,andsotheinstitutionswouldbeoperatingonthebasisofacriteriondifferentfromtheonethatwouldeffectivelyconstituteacaseoftranshumance.

Ontheonehand,theCouncilofStatedefines39votingresidenceastheplacewherecitizens(a)live,(b)regularlyreside,(c)exercisetheirprofessionortrade,and/or(d)possessoneoftheirbusinessesorplacesofemployment.Ontheotherhand,Law163statesthatresidenceis“theplacewherevotersareregisteredintheelectoralcensus.”40Thesetwodefinitionsaredifferent fromtheone thatappears in thePenalCode,whichdefinesas transhumantpersonswhoregistertovoteat“alocality,municipality,ordistrictotherthantheonewheretheywerebornorreside.”TheMissionpointsoutthatthesedifferentlegaldefinitionsmakeit impossible to have certainty regarding one of the key elements for determiningtranshumance.

TheMissionthereforerecommendsasfollows:

- To redefine the deadlines and mechanisms for review of the electoral census,includingclosingitearlier.Incaseswhereanirregularityisdiscoveredinregistriesandtranshumanceisdeclared,thiswouldmakeitpossiblefortheaffectedpersonstochallenge the ruling and this would allow the authorities to resolve the matteropportunely,withafinalcensusissuedpriortoelectionday,andwouldenableallthenecessarystepstobetakenforitsorganization.

- To standardize the concept of voter residence for all entities that issue decisionsrelatedtoit.

- ElectoralTechnologyVote-countsimulationThevote-countsimulationonOctober19,2019presentedsignificantchallengesthatmadeit impossible to transmit and disseminate all of the tally sheets, as had been planned.AccordingtowhatMissionspecialistsweretold,thetransmissionerrorwasduetoalast-minute change by the contracting firm. Itwas also noted that the officials had not beenpreviouslytrained.Afterthesimulation,ameetingtoevaluatetheexercisewasheld,and,atthe request of representatives of the electoral body, it was held without observers ordelegatesfrompoliticalorganizations.

Basedontheseobservations,theMissionrecommendsthefollowing:

39http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/218/11001-03-28-000-2018-00049-00.pdf40Article4ofLaw163of1994.

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- Improve the communication between contractors and the RNEC, the entityresponsible for the electoral process. Controls and guidelines should also beestablished so that contractors may not make any changes without the priorauthorizationoftheelectoralbody.

- Ensure that RNEC has full knowledge and control of the contingency methodsestablishedbythecontractingfirmtoguaranteethecontinuityofthedigitalizationandpublicationoftheresultsintheeventproblemsariseonelectionday.

- Prepareaproceduralmanualthatshowsthestepstofollowforconsolidationoftheelection results to persons responsible for district or municipal and the generalcommittees.

- Traintheofficialswhowork(orinteractwiththesystems)inthevotetallygroupsorinthepre-countpriortothesimulations,sothattheseexercisescanbecarriedoutmorerapidly.

- Drawupcontingencyplansandscenariostobeputintopracticepriortoandduringsimulations,inordertomeasuretheireffectivenessopportunely.

- Include intermediate tests between simulations to measure the system’sperformance.

- Allowrepresentativesofpoliticalgroupsandnationalandinternationalobserverstoparticipateinthesessionsforevaluationandanalysisofincidentsthatoccurduringsimulations.

Preliminaryandofficialvote-countsystems

Thepreliminarycountsystemisanappdesignedforrapidprocessingoftheresultssothatcitizenscanreceive theresultsassoonaspossible, throughnewsbulletins issuedby theRNEC.Whilethisprocesshasnolegalvalue,isafundamentaltooltokeepcitizensinformed.

ThissystemoperatesbytransmittingbytelephonetheE-14record41totheDataProcessingCenters(CPD),whichperformthefollowingfunctions:(1)receiptandmanualtranscriptionoftheresultsofeachoftheofficestobefilledontheformwithopticalcharacterrecognition(OCR)calledtheTelephoneReceiptForm(FRT),(2)digitalizationandvisualverificationofthe FRT, (3)consolidation of the results, and finally (4) transmission to the NationalConsolidationCenter.

Asfortheofficialvotecountsystem,itisanappusedbytheTallyCommittees.Thistoolmakes it possible to enter the data on the results on the E-14 “Claveros” form, forconsolidationanddissemination.

Asinpreviousyears,theOAS/EOMnotedthattheapplications(software)ofthepreliminaryandofficialcountsystemsweredevelopedandownedbythirdparties.Inaddition,itwasinformedthateachsystemhasaprimaryandaseparatecontingencyDataCenter,andthattheir technological components (hardware) are ownedby contracting firms thatmanagethemandprovidetechnicalsupport.

41Thisisthevotetallyrecordthatcontainstheresultsofeverypollingstationateachleveloftheelection.

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TheMissionwelcomestheRegistry’s initiativetopublishtheE-14Claverosformsforthefirst time. The EOM understands that the innovationmakes the electoral processmoretransparent,inthatitallowscitizenstoconsultthecontentofthereportsusedbytheTallyCommittees,which,onceprocessed,containtheofficialelectionresults.

TheEOMobserved that, inorder to fill-outboth thepreliminaryand theofficial the tallysheets,manyprocedureswereperformedmanually.Forexample,itisnoteworthythatinthepollingstations,thepollworkersmusttranscribethreecopiesoftheE-14.

Inordertoreducerisksandthemarginoferrorthatcouldunderminetheconfidenceplacedin the electoral process prior to delivery and dissemination of the results, the Missionrecommendsthefollowing:

- Simplifying the formatof theE-14 tally sheetsandproducea copydocument thatcouldbeused to feed intoboth thepreliminary count systemaswell as theTallyCommittees;

- Establishingmoreautomatedprocessestohelpdisseminatepreliminaryresultswithlessriskofhumanerror;

- Using a virtual private network (VPN) as a safeway for the Tally Committees totransmitdata;

- Considering alternatives to replace the current voice-to-voice telephonetransmission,sinceitisnotasafetransmissionchannel.Tothisend,considerationcouldbegiventoimplementingacomputerizeddataentryandtransmissionsystemthroughadedicatedandencryptedcommunicationchannelfromthepollingstations(oranotherentity);

- Establishasystemforentryordigitationof theresultswithcharacterrecognitionformats (OCR/ICR) from polling or digitalization places, with elements forauthenticationandencryptionusingsecuritykeys(PKI)tosendtherecordssafely.

Contractingoftheprocesses

Theefficiency,competence,andassistanceprovidedbyprivatecompaniesinsupportoftheelectoralprocessispositive.However,itwasnotedthatthesefirmshavetechnicalcontrolover the applications andplatformswhich theydevelop and implement for the electoralprocesses. Evidenceofthiscontrol isseeninaspectssuchascustodyofthesourcecode,previouschangesinthesimulationwithouttheknowledgeoftheelectoralbody,andlimitedaccessbytheRNECtoinformationontheinfrastructureofcertainsystems,suchasbiometricrecognition, which, being the property of the contractor, are considered confidential.Moreover,certainphysicalspaces,suchasthemainComputerCenter,arethepropertyofthecontractor,andwerenotmadeavailabletoobserverstovisit.TheMissionthereforerecommendsthefollowing:

- That all systems used in the electoral process be the property of the RNEC andultimatelyoftheColombiangovernment;

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- Establishclearcontrolsoverthevote-countingsystembytheelectoralbodyandbyactorsinvolvedinoversightoftheprocess,asindicatedbytheCouncilofStateinitsrulingofFebruary8,2018;

- Submit the source code to a prior technical certification process by auditors orinstitutions of higher education duly recognized and authorized by Colombianlegislation.Oncethispublicscrutinyisperformed,itshouldbedeliveredtotheRNEC,whichwouldhavecustodyof itandmanage it, inrepresentationof theColombiangovernment;

- Implementmechanisms to verify and exercise control over the software versionsusedinthedifferentsystemstoensurethattheyaretheonespreviouslycertifiedandprotected;

- Ultimate the logistic and physical technology platform in a timely manner andsufficientlyinadvancetoavoidlast-minutechangesthatcouldaffectthecomputationprocessonelectionday;

- Defineanddocumenttestsinadvanceandcarrythemoutinthepresenceofpoliticalparties and civil society, so that the technologies used can be evaluated todemonstratethatthesystemhastheguaranteesneededforitsimplementation;

- Perform(duringthepre-electoralstage)adetailedreviewofthesoftware,devices,and technological infrastructure at the various levels, including the securityarchitectureusedindatastorageandtransmission.

BiometricIdentification

The National Civil Registry (RNEC) has been gradually implementing a system for thebiometric identification of voters since 2011. For this election, the RNEC implemented14,500authenticationstationsat1,187votingcentersin190municipalitieslocatedin26ofthecountry’sdepartments.Withthisnumberofstations,10.24%ofthevotingplacesinthecountrywerecovered,enabling8,978,177citizenstoverifytheirvotingplacethroughthistool.

Thebiometricidentificationsystemwasincorporatedintothosevotingcenterswherethereweregreaterrisksofvoterfraud.Toidentifythesecenters,ariskmapwasdrawnupbyacommittee42madeupoftheNationalElectoralCouncil,theNationalCivilRegistry,theOfficeof theAttorneyGeneralof theNation, and theorganizationMOEColombia. TheMissionrecognizestheeffortsmadebytheRNECinthisregard,sincethisisameasuredesignedtomitigatevoterfraud.

TheMissionwasinformedofconcernsregardingtheconfidentialityofpersonalinformationloadedinthedevicesusedatthebiometricauthenticationstations.Inresponse,theRNECprovidedtheMissionwithprotocolsandproceduresestablishedtoerasethepersonaldataofcitizensfromtheharddrivesofthecomputersusedforthispurpose,whichwasdoneaftertheelection,oncealloftheequipmenthadbeentakenbackbythecontractorforstorage.

42NationalCivilRegistryannouncedtransparencymeasuresforthe2019elections.Availableat:https://www.registraduria.gov.co/IMG/pdf/revista/2019/Revista-Julio-Web.pdf

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Inthisregard,theMissionrecommendsthefollowing:

- Tograduallyexpandtheuseofbiometricidentificationbetocovertheentirecountry;

- To conduct mass campaigns to inform citizens of the benefits of using thesetechnologiesandtheproceduresfortheiruse;

- To conduct an audit to ensure that the information was duly erased from theequipment.

- PoliticalParticipationofWomen

TheEOMwelcomestheeffortsbytheVice-President,theMinistryoftheInterior,andtheelectoralauthoritiestopromotethepoliticalparticipationofwomen.TheMissionwishestohighlighttheinitiative“MoreWomenMoreDemocracy”,43whichsoughttomakeaseriesoftoolsavailabletofemalecandidatestostrengthentheirparticipationintheelectionsoflocalauthorities.Throughthiswebpage,womencouldcreatetheirownprofilesandgivemorevisibilitytotheircampaigns,gainaccesstoinformationoncalendarsofactivitiespromotedbypartnersofthestrategy,andobtaingeneralinformationofinteresttothosecompetingintheelections.

Notwithstandingtheeffortsmade,theMissionstressestheneedtotakethenecessarystepsto accelerate substantive equalities betweenmen andwomen in politics in the country,primarilyrelatedtoreformoflawsanddemocratizationwithinpoliticalparties.Despitethefactthatwomenaccountfor51.57%oftotalvotersinthecountry,itcontinuestobeverychallenging for Colombian women to enter the field of politics, since it is still a male-dominatedandfrequentlyhostileworld.Thismakesitdifficultforthemnotonlytoobtainaccesstogovernmentoffices,butalsotoremaininthosepositions.

The2011lawmarkedsignificantprogressintermsofincreasingwomen’selectoralchances,byguaranteeingthatatleast30%ofthecandidates(fordepartmentswithfiveseatsormore)mustbewomen. Along thesame lines, the2015reformof theColombianConstitution44establishedthat“thecompositionofthelistsshallprogressivelyadheretotheprinciplesofparity,poweralternation,anduniversality,asdeterminedbylaw.”Itisnoted,however,thatalthoughvariouslegislativeinitiativeshavebeenintroducedtodeveloptheseconstitutionalprecepts,nonehaveprosperedinthepastfouryears.

Inthiselection,thepercentageofwomencandidateswas37%fordeputies,37.8%fortowncouncilors,and43.9%fortheLocalAdministrativeBoards.DatafromtheCNEindicatethatofthe1,587candidatesrevoked,45884wereduetononcompliancewiththegenderquotaforthelist.Thisaffected134lists,31ofwhichwereinvalidatedbecauseallcandidatesweremale.

TheOAS/EOMlearnedthattheexpression“fillercandidates”iscommonlyusedtorefertothebehaviorofpoliticalpartieswithregardtothegenderquota.Thisreflectsthelackofa

43Toobtaininformationonthisinitiative,consultthewebpage:http://masmujeresmasdemocracia.mininterior.gov.co44Article262.45CutdoneonOctober22,2019.

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realwilltoincludewomenonthelistsofpossiblecandidatestobeelected.ItisworthnotingthatthemajorityofthepresidentsofColombianpoliticalpartiesaremen,andthatthereisnolawrequiringorganizationstoapplyagenderquotainmanagementpositions.

Todate, the increase infemalecandidates isnotreflectedindepartmentalandmunicipalorgans, where the political participation of women has never reached 20%. There is ageneralconsensusthatthequotahasbecomeaceilingforwomen.Onthispoint,theMissionwelcomestheCNE’sdecisionnottorevokethelistsofcandidatestodepartmentsmadeuponlyofwomen.TheimportanceofthisdecisionliesintherecognitionbytheCNEthatthelegal quota established in 2011 is an affirmative action in favor of women, designed toeliminate historical discrimination and to close the existing gaps in the area of politicalparticipation.

Asregardscandidatesforgovernorandmayor,wherethequotadoesnotapply,thegendergap is enormous. In other words, the more powerful the position, the fewer femalecandidates. Data from the Civil Registry indicate that only 20women competed for thepositionofgovernor,46in13ofthe32departmentsinthecountry,whichrepresentonly12%ofthetotal;753womenranformayorinthecountry,accountingfor15.2%ofthetotal.Datafrom theOffice of Vice-President indicate that over 500municipalities did not have anyfemalecandidatesformayor.

In addition, the Mission observed that in these elections, the majority of individualcandidates were presented by coalitions, thereby reducing party protagonism andstrengthening local leaders. The Mission also observed an increase in the number ofSignificant Citizens Groups. Different women interviewed by the Mission indicated thatdiversification of the types of nominations requires a rethinking of themechanisms forapplying affirmative action measures and possible legislation on parity, since these aremeasuresthatprimarilyapplytopoliticalparties.In 2019, twowomen governorswere elected (6.3%) out of a total of 32 governors; 132womenwereelectedasmayors(12%)outofatotalof1,101mayoralraces.Theseresultsconfirmtheneedforurgentreformstofavorequalaccesstodecision-makingpositions.ThedatashowthatpoliticalrepresentationofwomeninlocalgovernmentpostsinColombiahasstagnated. Under-representationin individualoffices, themostpowerfulpositionsupforelectionandtheoneswherenoquotaisapplied,areofparticularconcern.AsfortheAssemblies,73womenwereelected(17.5%)outofatotalof418positions.IntheMunicipalandDistrictCouncils,thepercentageofcandidateselectedwassimilar:ofatotalof12,043posts,2,157(17.9%)areoccupiedbywomenatpresent.Finally,asregardstheLocalAdministrativeBoards(JAL),itisnotedthat42.4%ofthepositionsareoccupiedbywomensincethemostrecentelection.Itisimportanttonote,however,thatalthoughtheyarepartoftheexecutivebranch,theprimaryfunctionoftheJAListoexercisecontrolandoversightoflocalgovernment.47

46Fourcandidatesfewerthaninthe2015election.47DocumentondifferencesbetweentheLocalAdministrativeBoards(JAL)andtheCommunityActionBoards(JAC)editedbytheNationalRegistryandavailableat:https://www.registraduria.gov.co/descargar/jac-jal.pdf

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TheMissionpointsoutthatakeyaspectofformulatingeffectivepoliciestoadvancegenderequityintheelectoralprocessisinformation.Inthisregard,theMissionwouldnotethatitencountereddifficultiesingainingaccesstodataonparticipationthatwerebrokendownbygender, and when that information was requested, some authorities recommended theMissionaddressothernongovernmentalagents.

Insummary,theMissionhasobservedthatshortcomingspersistataninstitutionallevelthatpreventaneffectiveapproachtotheproblemofgenderinequalityinelections.Thepresenceofwomenamongtheauthoritiesisminimalintheorganization,threearenogenderpoliciesor institutionalizedstructures,anddespiterecentefforts, the informationsystemsonthepoliticalparticipationofwomenintheelectoralprocessarestillweak.

In an effort to contribute to developing an effective gender equity policy, the Missionrecommendsthefollowing:

- AdoptaparitylawalongthelinesestablishedbytheConstitution.

- Promotestudiestoobservetheparticipationofmenandwomeninthenewelectoralplatforms, analyzing gender implications, and identifyingmeasures to ensure thatpoliciestoincreasethepoliticalparticipationofwomeninthecountryoffersolutionsadjustedtothenewpoliticaldynamics.

- Extendthe30%quota(Law581of2000)48toelectoralorgans,andincreaseitto50%,toensuregreaterequalitybetweenfemaleandmaleelectoralauthorities.

- Establish, in electoral laws, clear functions for electoral organs related to genderequalityandthepromotionoftheelectoralrightsofwomen,andallocatepersonnelandresourcestoimplementthem.

- Improve information and the systematization of data referring to the electoralprocessbrokendownbysex.

Gender-basedviolence

The EOM stresses that gender-based political violence against women takes on specificformsandhasdifferentiatedeffects.For this reason, itmustbedistinguished fromotherformsofpoliticalviolence. It isalso important tounderstandthatensuring thatpoliticalparticipationoccursinsafeandadequatesurroundingsrequiresadifferentfocuswhentheactsaredirectedtowomen.

TheMinistryoftheInteriorinformedtheEOM,throughtheUnitforImmediateReceptionofElectoralTransparency(URIEL),thatithasreceivedmorethan300complaintsofgender-based political violence against women in 2019. All of the complaints were filedanonymously,whichreflectshowharditisforwomentomakethisviolencevisible.SomeofthecomplaintsreceivedbyURIELhavetodowithsexualviolenceagainstwomenbypolitical

48Law581of2000establishestheparticipationofwomenatdecision-makinglevelsinthedifferentbranchesandorgansof government at aminimumof thirtypercent (30%).This lawapplies tonational, departmental, regional, provincial,district,andmunicipallevels,andincludespoliticalappointmentsoftheJudicialBranch.

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leaders in exchange for endorsements, threats to female candidates’ families, the use ofphysicalviolencetosilencefemalecandidatesatpublicevents,etc.

Furthermore,theEOMpointsouthowthisviolenceagainstwomendiscouragesthemfromparticipating in public life, which deepens the gender inequality that already exists inColombianpolitics.

TheEOMwelcomes the incipienteffortsof theColombianState toaddressgender-basedpolitical violence againstwomen. In addition toURIEL, theAttorneyGeneral’s office hasestablishedachannelforreportingthreatsagainstwomenleadersandcandidates

Inlightoftheabove,theMissionrecommendsthefollowing:

- Institute legal reform that defines political gender violence and establishes bothpunitiveandadministrativesanctions;

- Establish clear mandates for the responsible government institutions to prevent,sanction,anderadicatethisviolence;

- Designprotocolsandmeasuresproposedtopreventthistypeofviolenceandmakethemavailabletokeyactors,suchasthepoliticalpartiesandmovements,themedia,andsocialnetworks;

- Offerguaranteesofprotectionsothatwomencanexercisetheirpoliticalrightsfreeofviolence;

- Review protective programs from a gender perspective, and make sure that themeasurescovertheentireelectoralcycle.

- ElectoralJusticeScatteredrulesAshasbeenpointedoutinOAS/EOMreportssince2011,theregulationofelectionsandthesystem of electoral justice is spread out over various documents: the Constitution, theAdministrativeCodeofProcedure,laws,decrees,legislativeacts,andresolutions.TheEOMonce again sawhow this causes confusion as towhich rules apply, and this has a directnegativeimpactonlegalcertainty.

Forthisreason,theMissionrecommendsthefollowing:

-Unifytherulesregulatingelectionsandthesystemofelectoraljusticeintoasingleelectoralcode,whichwouldfacilitatecertainty.

Disqualificationofcandidates

UptoOctober20,theCNEreportedthattherecordsof3,130candidateswerechallenged,resultinginthedisqualificationof1,571.49

Itshouldbenotedthatthere isnodeadline for filingcomplaintsregardingthepresumeddisqualificationofcandidates.TheEOMbelievesthatthismakesitimpossibletobecertain

49OnMonday,October20,accordingtoCNEdata.

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thattheregistrationofacandidatethatoneplanstovoteforintheelectionisvalid,becausetheycanbechallengedevenonedaybeforetheelection.

The Mission observed specific cases, such as that of a candidate for town councilor inBarrancabermeja,Santander,whoseregistrationwasdecidedatthelastmeetingoftheCNEheldonFriday,October24,50orinotherwordsthreedaysbeforeelectionday.Theballotshad already been printed and distributed, but neither the candidate nor the voters hadcertaintyregardingthecandidateinquestion.

Itisalsoimportanttopointoutthatalthoughdisqualificationofcandidatesmayoccureventhedaybeforetheelection,thepossibilityofmakingsubstitutionsendsonemonthpriortoelectionday.51Inotherwords,althoughthepossibilityofdisqualifyingcandidatesexists,thepartieshavenolegalpossibilitytoreplacethepersonsdisqualifiedduringthelastmonthofthecampaign.

The decisionsmade by the CNE and the National Civil Registrymay be disputed by theCouncil of State as well as other administrative judges. Therefore, candidates could bechallengedagain,evenafterelectionday,sincetheCouncilofState,inrespondingtopetitionstonullifyanelection,mayreviewwhetheracandidateshouldbedisqualified.52Thisleadstoapotentialviolationoflegalcertaintybyallowingthesamecandidacytobereviewedbytwodifferententities(theCNEandtheCouncilofState),withoutestablishingthatthesecondinstance body should review the decision of the first. This also implies challengingcandidaciesattwodifferentpointsintime,onebeingafterelectionday,orinotherwordsaftervotershavegonetothepollstoexpresstheirwill.

Finally,itisworthmentioningthatthecontroversyregardingdisqualificationofcandidaciescanoccurbothinelectionsaswellasthroughawritforprotectionofconstitutionalrights(acciónde tutela, inSpanish).53 Incaseof the latter, itmaybebroughtbeforeany judge,accordingtowhattheMissionwastold,andtherearenoapprovedcriteriaregardingitslegalbasisforcontestingsuchcasesofdisqualification.Thisimpliesthepossibilitythatthereareconcurrent jurisdictions for reviewing the same act, since a challenge of disqualificationcouldbebroughtbeforetheCNEitself,whileatthesametimeanaccióndetutelaispresentedagainst the same disqualification, which means that there is a risk that contradictorydecisionscouldbehandeddown.

TheMissionthereforerecommendsthefollowing:

- Introduce a systematic approach to challenges so that exclusively jurisdictionaldecisionsonagivenmatter—regardlessoftheentityissuingthem—willbebinding

50Resolution6699of2019thatrevokedresolution5803of2019.51Article31ofLaw1475of2011.52Accordingtoparagraph5ofArticle275oftheAdministrativeCode,oneofthecausesofnullificationofanelectionisthatcandidatesdonotfulfilltheconstitutionalorlegalrequirementsandqualificationsforeligibility,orthattheyhaveincurredcausefordisqualification.AAnAccióndeTutelaisamechanismforprotectingthefundamentalrightsofColombians,thatcanbebroughtbeforeanycourt,andonlyproceedsifthereisnospecificrecourseforprotectionoftherightsthatwereallegedlyviolatedorifitisusedtopreventirreparableharm.

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on the authorities in charge of reviewing matters related to the same case,particularlyinmattersrelatedtocandidates;

- Establishfixed,shortdeadlinesbothforanychallengestocandidatesandfortheirresolution. These deadlines should allow for final resolution of all challenges inadvanceofelectionday,inordertocontributetothelegalcertaintyoftheelectoralprocess;

- Clearlydeterminethefieldofcompetenceoftheauthoritiesthatmayreviewelectoralrecords.

- ElectoralViolence

Duringthe2019electoralprocess,incidentsofviolencewererecorded,includingthreatstoandmurdersofpoliticalactors,bothduringselectionofcandidatesandthecampaignperiod.

TheMissionreiteratesthatitrejectsallformsofphysicalandpsychologicalaggression.ItalsocallsupontheColombianauthoritiestoinvestigateeachoftheseactstoensurethattheydonotgounpunished.

ManyactorstoldtheEOMthatthemeasuresadoptedbythenationalgovernmentintheformoftheAgoraandDemocracyPlanswerecriticaltoeffortstoputahalttoviolentincidentsthatoccurredduringthetimeleadinguptotheelections.Theactiontakenwasappreciatedandvaluedbythepoliticalparties,especiallyfortheopportunitiesitprovidedtohavetheirconcernsaddressed.

However,anumberofactorstoldtheMissionthatadditionalresourcesneedtobeallocatedinordertoguaranteethesecurityofalargenumberofcandidateswhorequestedprotection.TheMissionlearnedthatspecialprotectionsfortheelectoralprocessbeganthreemonthsbeforetheelections,andthattheywereprovidedonlytothecandidates,despitethefactthatthreatsandactsofviolencewerealsodirectedagainsttheheadquartersofpoliticalparties.Itisalsoimportanttopointoutthatinthezoneswiththemostconflict,localregistrarsandotherelectoralauthoritieswerealsovictimsofviolenceduringthepost-electoralstage.Ontheotherhand,variouspoliticalactorsalsoexpressedtheirconcernovertheterminationofprotectiveprogramsforthelosingcandidatesonthedayfollowingtheelection.

TheMissionthereforerecommendsasfollows:

- Start theAgoraPlan, including the ImmediateElectoralReactionGroup (GRIE), assoonastheelectionsareannounced(oneyearpriortoelectionday),sothataspiringcandidatescanseekvoters´supportwithoutfearingfortheirsafety;

- Provide protection to the headquarters of political parties, aswell as to the localregistrarswhoareworkingonelectiondayinhigh-riskzones;

- ProvidetheNationalProtectionUnitwithanincreasedbudget,aswellashumanandmaterialresources,inviewoftheincreaseinprotectivemeasures;

- Strengthenthedialoguewithpoliticalpartiesandmovements,especiallynewones,(aswellaswithcandidateswhenevernecessary),tocoordinateprotectivemeasures;

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- Establishprogramsforpreventionofelectoralviolence,overandabovethephysicalprotectionofcandidates.

- CampaignFinancing

Financingsystem

Colombiahasamixedcampaignfinancingsystem.TheStatedisbursespublicfundsdirectlyin the form of advances before the election54 and then reimburses campaigns after theelection based on valid votes received.55 In addition, indirect public financing is alsoprovidedthroughfreemediatime. Asforprivatecampaigncontributions,theColombianelectoralsystemallowspoliticalorganizationsandSignificantCitizenGroups(GSC)toacceptcontributionsfromindividualsorlegalentities,aslongastheyadheretothelimitof10%ofthefullauthorizedamountforcampaignspending.56

As explained earlier,while Colombian legislation allows for a combination of public andprivatemoneytofundelections,theEOMobservedthatthevastmajorityoffundingcamefromprivatesources.AccordingtoinformationcompiledbytheMission,thiswasbecause,inthefirstplace,acandidate’sownmoneyanddonationsfromspousesorlifepartnersandrelativestothefourthdegreearenotsubjecttothelimitof10%ofthecampaign-spendingceiling. In the second place, the procedure for accessing public funds involves lengthyperiods toprocess and receive the funds.This creates a situationof uneven competitionbecause it benefits candidates and families that have the means to finance their owncampaign.

As forpublic contributions, the law indicates thatpoliticalorganizationsmustallocateatleast15%toactivitiestotrainyouth,women,andethnicminorities.Finally,thelawincludesan incentive of 5% of the corresponding budget appropriation among all politicalmovementsandparties,inproportiontothenumberofwomenelectedtopublicoffices.Inthisregard,variousactorsindicatedtotheMissionthatitiscommonpracticeforpoliticalorganizationstodivertfundsreceivedtostrengthenpoliticalleadershipofwomentootherpurposes,anactwhichisaviolationofthelawandabarriertothepoliticalparticipationofwomen.Inlightofthesefindings,theMissionrecommendsasfollows:

- Accelerate procedures for access to public financing, in an effort to reduce theinfluenceofprivatecontributions inelectioncampaigns,asmentionedby theOASElectoralObservationMissionsin2014and2018.

- Reinforcecontrolsoverspendingticketedforpoliticalstrengtheningofwomen,sothatfundsarespentinaccordancewithlegalprovisions.Thiscouldbeincorporatedintothe“CuentasClaras”app.

54Article22ofLaw1475of2011.55Article21ofLaw1475of2011.56Article24ofLaw1475of2011establisheslimitsoncampaignspendingthatvaryaccordingtotheofficeincontention.LimitsfortheseelectionsweredeterminedbyResolution0253of2019.

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SignificantCitizenGroups

TheEOMalsonotedthattheruleoncollectingsignaturesfromSignificantCitizenGroups(GSC)doesnotestablishaspendinglimit.AswasmentionedbytheOAS/EOMduringthepresidentialelectionsof2018,suchasituationcouldleavethecompetitionunbalancedbyfavoring these kinds of campaigns, since the process of gathering signatures resemblescampaigning in that it entails fundraising and raises thepublic profile of the candidates,while the funds taken in are not subject to any controls. To address this, the Missionrecommends:

- EstablishinglegallimitsonspendingapplicabletothestageofgatheringsignaturesfromtheSignificantCitizenGroups.

Mediainvolvementincampaigns

With respect to indirect public financing, theEOMnoted thatwhile the Colombian Stateallocates the spaces for campaign publicity on both the public and private media, thecandidatesarealsofreetobuytheirownairtimeandmediaspace.Inaddition,themediaareallowedtomakecampaigncontributionsasdonorsandnegotiatepricesforadvertisingspaceaccordingtotheirownpreferences.TheOAS/EOMbelievesthatthisleadstounfaircompetitionbecauseacandidate’slevelofmediaexposureisbasedonhis/herresources.

On another note, theMission observed that the information that themedia andpoliticalorganizationsreportthroughCuentasClarasonelectionpublicitycontractedisnotavailabletothecitizenryforconsultation.

Inlightofthis,theMissionrecommends:

- Establishlimitsoncontractingprivatemediaspace,inordertoreducetheinfluenceofthesecompaniesontheelectionsandtoavoidunfaircompetition;

- Make information on contracting of private media space for campaign purposesavailabletothepublicontheCuentasClarasportal.

- Prepareacatalogueofratesforadvertisingspaceonprivatemedia.Thiswouldavoiddiscretional pricemanagement for electoral propaganda andwould contribute toequalityinaccesstothesespaces.

Accountability

Bylegalprovision,politicalmovements,parties,andsignificantcitizengroupsarerequiredto present consolidated reports of income and expenses to the CNE’s National PoliticalFinancingFundwithintwomonthsfollowingelectionday(December27,2019),usingtheCuentasClarasapplicationandalsoinperson.Inaddition,byadministrativeresolutionofthe National Electoral Council (CNE), they must present partial reports of income andexpendituresduringtheeightdaysfollowingthedayonwhichtheoperationsarecarriedout.57.

57Resolution30972013,Art.3.“Accountingentriesintheledgermoduleofincomeandexpensesmustbesubmittedwithineightdaysfollowingthedayonwhichtheoperationswerecarriedout.”

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Despitetheseprovisions,theMissionobservedwithconcernthatonlyaminorpercentageofcandidatesreportedtothecitizenrytheoriginsandusesoftheircampaignresourcespriortotheelections.TheEOMwasinformedthatjustthreedaysbeforetheelections,only17%of the candidates had published their accounting data. According to a report by “MOEColombia,”only24.3%ofcandidateshadreportedtheirincomeandexpensesontheCuentasClarasapp.58

OnDecember30,2019(after thedeadine forpresentationof theconsolidatedreportsofincomeandexpenses)theCNEreportedthat96.97%ofthepoliticalorganizationspresentedtheirreportsonCuentasClaras,foratotalof18,149consolidatedreports.59

SomeactorsstatedthatalthoughimplementationofCuentasClarasrepresentedamajorstepforward in terms of transparency, the candidates and leaders in some rural areasencounteredobstaclestoitsuseduetoweakinternetconnectivity.

Forthesereasons,theMissionrecommendsthefollowing:

- Establishing a framework for sanctions with the potential of preventing under-reportingofcampaignfunds.

- Establishingexplicitlybylawtheobligationtopresentpartialreportsonhandlingofadvancepaymentsandotherexpendituresmadeusingtheirownfunds.

- Encouragingtrainingprogramsontheapplicablerulesandregulationsonfinancingwithin the parties, since noncompliance entails criminal liability and financialpenalties.

BankAccounts

Inaddition,inviewoftheobligationtoopenabankaccounttohandlecampaignfunds,theMissionlearnedthatbankshavediscretioninselectingwhocanownanaccountandmayrefusetoopenanaccountforsomeone.Thiscouldunderminethefairnessoftherace,sincenoteveryonewillhaveaccessonthesameconditions.

Thus,itisrecommended:

- Toestablishsanctions-viathefinancesuperintendency-tobanksthatdenyapoliticalorganizationthepossibilitytoopenanaccountortothosewhorequestadditionalrequirementsthanwhatitisnormallyneededinordertoopenabankaccount.

- CombatingFakeNews

Among other measures, the electoral authority launched a program called theComprehensiveElectoralTrainingSystem(SICE),aninitiativewhichconsistsofeducation

58“MOEColombia”(November2019).Fifthreportoncandidateselectedtotheofficesofgovernorandmayor.Availableat:https://moe.org.co/wp-content/uploads/2019/11/Reporte-5_Reposici%C3%B3n-vs.-gastos_Alcald%C3%ADas-capitales-y-gobernaci%C3%B3n.pdf59 CNE (December 2019). Political organizations complied with presentation of campaign income and expense reports.Availableat:https://www.cne.gov.co/prensa/comunicados-oficiales/277-organizaciones-politicas-cumplieron-con-la-presentacion-de-sus-informes-de-ingresos-y-gastos-de-campanas-2

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in civics and how to identify fake news. The authority also signed the Ethical Pact onmisinformationwith politicalmovements and parties, andmemoranda of understandingwith the major media outlets to shield the elections from deliberate disinformationcampaigns.

PursuanttotherecommendationmadebytheOAS/EOMin2018,theMissionacknowledgesthe efforts made by the Registry to fight fake news and specifically the creation of the#VerdadElecciones2019platform,which includesvariouscoursesofaction to reduce theimpactoffakenewsandtopromotethedisseminationoftruthfulinformationinthecontextoftheelectoralprocess.

E. ACKNOWLEDGEMENTS

TheOAS/EOMthankstheGovernmentofColombia,includingtheMinistryofForeignAffairsandtheMinistryoftheInterior,fortheinvitationtoobservetheseelections.Italsoextendsits gratitude to the National Civil Registry and the National Electoral Council, for theiropenness,which enabled theMission todo itswork. Finally, it appreciates the financialcontributions from Brazil, France, Germany, Italy, Mexico, the Netherlands, Panama,SwitzerlandandtheUnitedStates,whichenabledthisMissiontoperformitswork.

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II. ANNEXES(AvailableinSpanishOnly)- INFORMESPORTEMA

A. ORGANIZACIÓNELECTORAL

1. MarcojurídicoElSistemaElectoralColombianoserigeprincipalmenteporlaConstituciónPolíticade1991yelCódigoElectoralde1986.Noobstante,ycomoproductodediversasreformasquehanbuscadofortalecer losprocesoselectorales,sehanadoptadonumerososdecretos, leyesyreglamentos.Loanteriorhageneradounagrandispersiónnormativaenmateriaelectoral,asícomoconfusiónacercadelavigenciaoprevalenciadeunasnormassobreotras.

2. OrganizaciónelectoralLa organización electoral de Colombia está conformada por un conjunto de organismosautónomosquetienenlafunciónderegularlaexpresiónciudadanaatravésdeprocesosdeelecciónpopular.

ConsejoNacionalElectoral(CNE)

Eselórganoencargadodeinspeccionar,vigilarycontrolarlosprocesoselectoralesdelpaís.Es autónomo e independiente. Por mandato constitucional, el CNE también regula,inspecciona, vigila y controla toda la actividad electoral de los partidos y movimientospolíticos,grupossignificativosdeciudadanos,ydesusrepresentanteslegales,directivosycandidatos. Dentro de sus funciones está la designación de la máxima autoridad de laRegistraduríaNacionaldeEstadoCivil.ElCNEcuentaconnueve(9)magistrados,abogadosdeprofesión,conunmandatodecuatro(4)años,propuestosporlospartidos,elegidosporelCongresoyquedebenrepresentardemaneraproporcionala las fuerzaspolíticas. Sinembargo,el acto legislativo03del23demayode2017yelAutoN°499/17delaCorteConstitucionalestablecieronladesignacióntransitoriadeunmagistradodelpartidoFARCanteelConsejoNacionalElectoralquepodráparticiparenlasdeliberacionesdeesacorporación.Porestarazón,paralaelecciónde2019,elCNEestaríacompuestopordiez(10)magistrados.60

RegistraduríaNacionalDelEstadoCivil(RNEC)Está encargada de organizar, dirigir y vigilar las elecciones y los mecanismos departicipaciónciudadana,asícomotodolorelacionadoconlaidentidaddelaspersonasyelregistrocivil.LaoelRegistradorNacionalseeligemedianteconcursodeméritosporlaCorteConstitucional,laCorteSupremadeJusticiayelConsejodeEstado.CuentaconRegistradoresDistritales,MunicipalesyAuxiliares.Convieneseñalarquetambiénlasalcaldíastienenunpapelenloscomicios,debiendoprestarauxiliologísticoymaterialalaRegistraduríaparalapreparacióndelajornadaelectoral.Losnivelesdecolaboracióndependenenbuenamedidadelosrecursoseconómicos,humanosylogísticosquetenganlosgobiernoslocales.

60 En la práctica, durante parte del proceso electoral el CNE estuvo compuesto por 9 integrantes, dado que el 6 deseptiembrede2019fallecióelentoncesmagistradopresidente,HeribertoSanabria.

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TribunalesAdministrativosyelConsejodeEstado

ElConsejodeEstadoeselTribunal Supremode loContenciosoAdministrativoyCuerpoSupremo Consultivo del Gobierno, forma parte de la rama judicial y está integrado portreintayun(31)magistrados.Ejercesusfuncionespormediodetressalas:SaladeGobiernoconformadaporelpresidenteyvicepresidentedelConsejoylospresidentesdelasdemássalas,laSalaPlena,SaladeConsultayServicioCivil,ySaladeloContenciosoAdministrativo.Siendo esta última junto a los tribunales administrativos (inferior jerárquico de locontenciosoadministrativo)aquieneslecompetenlosasuntosdelSistemaElectoral.

EstosentranaformarpartedelSistemaElectoraleneleventodedemandasdepérdidadeinvestidurapor irregularidades en las elecciones. Seocupande lamateria jurisdiccionalpues“lasresolucionesdelosorganismoselectoralessonconsideradascomodenaturalezaadministrativayporlotantoimpugnablesentodomomento”61.LasalaquintadelConsejodeEstadoatiendeenvíadeapelaciónlasdemandaspresentadasprimeroantelostribunalescontenciosoadministrativosde la circunscripciónelectoraldondeseprodujo la supuestainfracción.Contrasusdecisionesnoprocederecursoalguno.Esdecir,lasdecisionestomadasporelCNEy laRegistraduría,puedenserdiscutidasenelConsejodeEstadoy los JuecesAdministrativos.Existen otros organismos del Estado que brindan apoyo y cumplen con determinadasfunciones en periodo electoral. Entre ellos el Poder Ejecutivo a través delMinisterio delInterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa y otrasdependencias;laFuerzaPública;laFiscalíaGeneraldelaNación;ylaProcuraduría.

3. SistemaelectoralMecanismodeeleccióndeautoridadeslocalesEnestaselecciones,estuvieronendisputa32cargosparagobernaciones,1.101alcaldías,418 diputaciones, 12.063 concejalías y 6.814 integrantes de las Juntas AdministrativasLocales(JAL)entotalde20.428cargosdisputados,anteunaofertaelectoralde116.44662entrecandidatosycandidatas,quesepresentaronparaestacontienda.En las elecciones locales se disputan cargos tanto de carácter uninominal: alcaldes ygobernadores, como de carácter plurinominal: diputados departamentales, concejalesmunicipalesyediles.Estotienecomoconsecuenciaquelasformasdeelecciónseandistintasdependiendodelcargodelqueseestéhablando.Enelcasodeeleccionesuninominales,laformadelacandidaturaespersonalyseutilizaelsistemamayoritario.Enelcasodelaseleccionesplurinominalesodecorporacionespúblicas,lacandidaturaadoptalaformadelistaelectoral.

61 Jaramillo, J. (2007).«Losórganoselectoralessupremos»,enDieterNohlenetal.(compiladores),TratadodeDerechoElectoralComparadodeAméricaLatina.México:FondodeCulturaEconómica,p.400–401.62ConsejoNacionalElectoral.Datospublicadosal4deagostode2019víaInfocandidatos2019.

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Laseleccionesdecorporacionespúblicasempleanelsistemaproporcional,nohayunaúnicalistaganadora,sinoqueseseleccionanpersonasdevariaslistasmedianteelestablecimientodeunumbralylaaplicacióndeunacifrarepartidoraparalaconversióndevotosencurules.63DefiniciónlocalA nivel Departamental, a excepción de los habitantes de Bogotá D.C., se eligieron: 1)gobernadores; y 2) diputados de las asambleas departamentales. Bogotá no elige cargospúblicosdepartamentales,yaque laConstituciónPolíticade1991 le confirióunrégimenespecial que le otorga independencia electoral frente aCundinamarca, por tratarsede lacapital de la República. En consecuencia, en los comicios de autoridades locales losciudadanos inscritos en el censo electoral de Bogotá eligieron: alcalde mayor, concejodistritalyjuntasadministradoraslocales.

EnelnivelMunicipal,todoslosciudadanoseligieron:1)alcaldesmunicipalesydistritales,2)concejalesmunicipalesydistritalesy;3)edilesocomuneros.64DerechoalvotoSegúnlaConstitucióndelaRepúblicadeColombia,puedenejercersuderechoalsufragiolosciudadanosmayoresde18añosdeedad,habilitadosensusderechospolíticosyciviles,quenoformenpartedelafuerzapública65,noesténenunprocesodeinterdicción,yquenohayansido condenados. Las personas que se encuentran en centros de reclusión, tales comocárceles o reformatorios, podrán votar en los establecimientos que determine laRegistraduríaNacional.ElsufragioenColombiaesfacultativo66.

Losextranjerosdebidamente inscritosenelcensoelectoral fueronhabilitadosparavotarparalaseleccionesdealcalde,concejoyjuntaadministradoralocal,peronoparticiparonenlaeleccióndegobernadoresnideasambleasdepartamentales,segúnloqueestipulalaLey1070de200667.

CalendarioelectoralEl 11 de octubre de 2018, la RNEC aprobó el calendario electoral68 para la elección deautoridades locales. La tabla 1 a continuación presenta algunas de las fechas másimportantesdelcalendario:

Tabla1:ActividadesarealizarsesegúncalendarioElectoralFECHA SOPORTELEGAL DESCRIPCIÓN

27deoctubrede2018 Art.49LeyEstatutaria1475de2011

Inicia la inscripciónde ciudadanosparavotar, por cambiode lugardedomicilioresidencia.

63Cartilla-SistemaElectoral–EleccionesdeAutoridadesLocales–B-QuintaEdición64Cartilla–SistemaElectoral:EleccionesdeAutoridadesLocalesB-QuintaEdición65Artículo219delaConstituciónPolíticadeColombia.66CódigoElectoral,Art1.67Artículos2y4.68Resolución14778disponibleen:https://www.registraduria.gov.co/IMG/pdf/RES-14778-11-OCT-2018-CALENDARIO-ELECTORAL-AUTORIDADES-LOCALES.pdf

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27dejuniode2019 Art.30LeyEstatutaria1475de2011

Inicia el período de inscripción decandidatosylistas.

27dejuliode2019 Art.35LeyEstatutaria1475de2011

Propaganda electoral empleandoespaciospúblicos.

Art.8Ley6de1990 Publicacióndelcensoelectoral.

Art.30LeyEstatutaria1475de2011

Venceinscripcióndecandidatosylistas.

31dejuliode2019 Art.10Ley6de1990 Los registradores, de acuerdo con elalcalde, establecerán medianteresolución, los lugares en donde seinstalaránmesasdevotación.


Inicia propaganda electoral a través delosmediosdecomunicaciónsocial.

2deagostode2019 Art.31LeyEstatutaria1475de2011

Vence modificación de candidatos porrenunciaonoaceptación.


Publicación del listado de candidatosinscritos, en un lugar visible de susdependenciasyenlapáginaeninternet.

La RNEC remite a los organismoscompetentes la relación de candidatoscuyasincripcionesfueronaceptadasparacertificarsobrecausalesdeinhabilidad.


Cierredeinscripcióndeciudadanos.


Se inician los espacios gratuitos en losmediosdecomunicaciónsocialquehacenuso del espectro electromagnético, deacuerdoconlaasignacióndelCNE.

27 de septiembre de2019

Art.31inciso1,LeyEstatutaria1475de2011

Revocatoriadelainscripciónporcausasconstitucionales o legales, inhabilidadsobreviniente o evidenciada conposterioridadalainscripción.

11deoctubrede2019 Art.148,157y158delCódigoElectoral(Decreto2241de1986)

Designacióndecomisionesescrutadorasyclaverosporlostribunales.

12deoctubrede2019 Art.101delCódigoElectoral(Decreto2241de1986)

Fechalímiteparalarealizacióndelsorteoy publicación de listas de jurados devotación

16deoctubrede2019 Art.31inciso2,LeyEstatutaria1475de2011

En caso demuerte o incapacidad física,podráninscribirsenuevoscandidatos.

25deoctubrede2019 Art.2,3y5delaresolución4138de2015CNE

Postulación, acreditación y publicacióndellistadodetestigoselectorales.

27deoctubrede2019 Art.1Ley1631994 Díadelaelección.Art. 41 Ley Estatutaria 1475 de2011

Inicio de los escrutinios distritales,municipalesyauxiliares.

29deoctubrede2019 Art. 43 Ley Estatutaria 1475 de2011

Iniciodeescrutiniosdepartamentales

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Entérminosgenerales,laMisiónobservóelcumplimientodelasfechasestablecidasenelcalendarioelectoral.Unadelasexcepcionesqueseconstatófuelaextensióndelplazoparala acreditaciónde testigoselectoralesdebidoa fallas conel sistemaenelque losdebíanregistrarlos.AgrupacionespolíticasDeacuerdoconlaLey130de1994:

Lospartidospolíticos“soninstitucionespermanentesquereflejanelpluralismopolítico,promuevenyencauzanlaparticipacióndelosciudadanosycontribuyenalaformaciónymanifestacióndelavoluntadpopular,conelobjetodeaccederalpoder,aloscargosdeelecciónpopularydeinfluirenlasdecisionespolíticasydemocráticasdelaNación”.

Los movimientos políticos “son asociaciones de ciudadanos constituidas librementeparainfluirenlaformacióndelavoluntadpolíticaoparaparticiparenlaselecciones”.69

Porotrolado,existenlosgrupossignificativosdeciudadanos, loscuales“nosuponenunaorganización permanente sino la simple coyuntura de postular listas y candidatos en undeterminadocertamenelectoral.Difieredelmovimientosocial,enlamedidaqueelgruposignificativodeciudadanossólopuedeestarconformadoporpersonasnaturales.70

Deestamanera,lasyloscandidatosqueparticiparonenlaseleccionesde2019tuvieronqueoptarporpresentarsemedianteelavaldeunodelos17partidospolíticosomovimientospolíticos con personería jurídica o a través del respaldo de un grupo significativo deciudadanos. También existieron coaliciones de partidos que presentaron candidaturas anivellocal.

Tabla2:Númerodecandidaturasportipodeagrupaciónpolítica

Agrupaciónpolítica Númerodecandidaturas PorcentajePartidoPolítico 108.451 93.13%Coaliciones 5.634 4.84%

MovimientosSocialesoGrupossignificativosdeciudadanos

2.361 2.03%

Total 116.446 100%Fuente:ConsejoNacionalElectoral71.

69Ley130de1994.Art.270ConsejoNacionalElectoral:https://www.cne.gov.co/tramites-y-servicios/grupos-significativos71Datosdisponiblesvía:https://wapp.registraduria.gov.co/electoral/Elecciones-2019/infocandidatos2019.php#tabBuscar-descarga

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Tabla3:CandidatosporPartidoyCargo

Fuente:MOEColombia-PanoramaPolítico:EleccionesdeAutoridadesLocales2019.

4. Característicasespecíficasdelaorganizaciónelectoral

Padrónelectoral

Eltotaldeciudadanoshabilitadosparavotarparaestaelecciónfuede36.602.752.Deloscuales18.876.756(51,57%)eranmujeresy17.725.996(48,43%)eranhombres.Adicionalmente, según los datos proporcionados por laRegistraduría, 535.166 eranciudadanoscondiscapacidady1.677eranextranjeros.

Ilustración1.Totaldeciudadanoshabilitadosparavotar,desagregadoporsexo

Trashumancia

Latrashumanciatienecomofundamentoconstitucionalelartículo316queseñalaque,enlasvotacionesdeeleccioneslocales,solopuedenparticiparlasylosciudadanosresidentesenelmunicipio.EnlaRepúblicadeColombia,lainscripcióndelosciudadanosyciudadanasenelcensoelectoralserealizademaneraautomáticaalexpedirlascédulasdeciudadanía72.En caso de que una persona cambie su residencia, debe solicitar la modificación de suregistrodentrodelañoanterioralprocesoelectoralyhastadosmesesantesdelajornadadevotación73.Durantelosmesesqueduróelprocesodeinscripcióndecédulas,3.684.092

72Artículo76delCódigoElectoral.73Artículo48delaLeydeOrganizacióndePartidos.

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ciudadanosyciudadanasrealizaronestetrámite,cifradosvecesmayoralaregistradaparaloscomiciosde2018,enelqueseinscribieron1.641.635personas.Esimportanteseñalarque,sibienserequiereacreditartenermásde18añosylaidentidaddelsolicitante,noesunrequisitoquequiensolicitaelcambioderesidenciaacreditelanuevaresidencia74.

Paraasegurarlaveracidaddelcensoelectoral,laRegistraduríadebecruzarperiódicamentela información de su registro con las bases de datos de diversas entidades, y enviarmensualmentealCNEdichainformación75paraquereviselalegalidaddelasinscripciones.Esto,enelentendidodequeelpropioCNEpuederequerirelcrucedeinformaciónconotrasbasesdedatos76.SialrevisarloscasoselCNEdetectaalgúnregistroirregular,lorevocaylapersona declarada trashumante no puede votar en el último domicilio registrado (yrevocado),sinoquedebeacudiraldomicilioregistradopreviamente.

Así,derivadodeldiseñonormativo,elcensoelectoralquedeberevisarelCNEsetienetansolodosmesesantesdelajornadaelectoral,locualimplicaqueconindependenciadelasrevisiones que preliminarmente pueda ir realizando, es hasta ese momento que el CNEcuenta con un censo cierto sobre el cual puede trabajar para, en su caso, identificar losregistrosirregulares.Esdecir,elcensoquesecierradosmesesantesdelajornadatodavíanoeselcensodefinitivo,puesesnecesarioqueelCNEloreviseyensucaso,seresuelvanlasimpugnacionesrelativasalastrashumanciasdecretadas.Estotieneunimpactonegativonosoloenlasautoridadesquedebenrealizaruntrabajocomplejoenmuypocotiempo,sinoenla ciudadanía pues, derivado de dichas revisiones, puede decretarse la trashumancia depersonasquenoesténconformescondicharesolución.

Ahorabien,sialgunapersonaconsideraquesutrashumanciafuedecretadairregularmente,puedecontrovertirlamedianteelrecursodereposición.Lasresolucionesdetrashumanciasenotificanmediante la simpleanotaciónenel registro77 perodebenpublicarsedurantecinco días en las sedes de la Registraduría correspondiente, en la página web de laRegistraduría78ydelCNE79.Unavezconcluidoeseplazo,setienencincodíasparainterponerlareposición80.

Conelfindegarantizarquelaspersonasdeclaradastrashumantestuvieranlaposibilidadderecurrir tal decisión, en los casos en que contaba con los correos de contacto, el CNE seencargódenotificaralosciudadanosyciudadanaspormedioselectrónicos.Además,publicóensupáginawebunformatode“RecursodeReposición”81parafacilitarleslasolicituddeunarevisión.Porúltimo,seestablecióquelosrecursospresentadosfueradetérminodebíanserrevisadosendetalleparadeterminarsihabíaelementosquepermitieranconcluirqueel

74Artículo62delCódigoElectoral.75Artículos2.3.1.8.3y2.3.1.8.5delDecreto1066de2015(modificadoporelDecreto1294de2015).76Artículos2.3.1.8.3delDecreto1066de2015(modificadoporelDecreto1294de2015).77Artículo70delCódigoAdministrativo78CabemencionarquelasresolucionesdetrashumanciasepublicantantoenlasedefísicadelaRegistraduríacomoensupáginaweb,apesardeseractosemitidosporelCNE.Estofacilitaquelaspersonasinvolucradasendichasresoluciones,puedanconocerlas.79ArtículoDécimoPrimerodelaResolución2857de2018delCNE.80ArtículoDécimoSegundodelaResolución2857de2018delCNE.81Páginaconsultadael10deoctubre:https://www.cne.gov.co/2-institucional/111-trashumancia

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conocimientode laresolucióndetrashumanciahabíasidoenfechaposteriora losplazosindicados.

Derivadode lasrevisionesparacotejar laresidencia,elConsejoNacionalElectoral (CNE)revocó 1.065.741 cédulas82. Esta cifra supuso una importante carga de trabajo a lasautoridades electorales, especialmente al propio CNE, órgano que continuó recibiendo yresolviendo casos hasta el viernes previo a la jornada. Lo anterior tiene qué ver con lainexistenciadeplazospararevisarlasinscripcionesy,ensucaso,decretarlastrashumancias,porloqueenlamismasemanadelaelecciónseseguíanrecibiendocasos.

LaMisiónfueinformadadeque,inclusoenlaúltimasesióndelCNEprevioalaelección,lacualtuvolugarapenasdosdíasanteslavotación,serevocaronalgunosregistros83.Esprecisoadvertirquelaspersonasafectadasporestadecisiónnotuvieronunaposibilidadefectivadesolicitarlarevisiónpues,auncuandohubiesenlogradointerponerunrecursodereposición,éstenohabríapodidoserresueltosinohastadespuésdeloscomicios,cuandoelCNEvolvióasesionar.LaMisiónconsideraqueelmarconormativoactual,quepermitelasrevocacionescontanpocaanticipaciónalajornadaelectoral,constituyeunobstáculoparaelaccesoalajusticiayposiblemente,alderechoalvoto.

Se advierte, por otra parte, que -a pesar de los esfuerzos del CNE por comunicar susresoluciones-enalgunoscasoslosmecanismosdenotificaciónnoresultaroneficientesylaciudadaníanoconocióconcertezasulugardevotaciónhastaeldíadelaelección.Loanteriorcausódescontentoyconfusión,ademásdeimpactardirectamenteenlosaspectosoperativosde laorganizaciónde loscomicios,puestoque fuenecesarioque laRegistraduría tomaramedidasespeciales,talescomopreverlainstalacióndemesasdevotaciónadicionalesparagarantizar el derecho a votar de las y los colombianos afectados por los movimientosrealizadosenelcensoelectoralenlosúltimosdías84.Porotraparte,lafaltadeoportunidaden tener una definición de la validez del censo electoral impacta en otras cuestionesnecesarias para la organización de la jornada electoral -las que deben hacer con ciertaantelaciónalajornadaelectoral-,talescomolaintegracióndelosjuradosdevotación85.

LaMisiónconsideraque,apesarde losesfuerzosquerealizanlasautoridades, losplazosestablecidos por la legislación aplicable son insuficientes para que antes de la jornadaelectoral: (1) el CNE revise el censo electoral y en su caso, (2) revoque los registrosirregulares,(3)queseimpugnendichasrevocacionesporquieneslasconsiderenviolatoriasde sus derechos, (4) que esos recursos se resuelvan oportunamente y, en caso de serprocedentes,(5)serealicenporpartedelaRegistraduría,losactosnecesariospararepararelderechoviolado.

Es importante aclarar que la trashumancia no solo es sancionada por el CNE con larevocacióndelregistro,sinoquepuedeserpenalizadaconprisiónymulta,sielcasoderivaenlajusticiapenal.Seadvierte,sinembargo,quenohayunadefiniciónúnicadelconcepto

82https://www.cne.gov.co/prensa/comunicados-oficiales/192-1-318-excombatientes-declarados-trashumantes-fueron-habilitados-para-votar-cne-presenta-informe-final-de-trashumancia-283 Dichas resoluciones pueden consultarse aquí: https://www.cne.gov.co/component/phocadownload/category/88-decisiones-de-audiencias-publicas84https://wsr.registraduria.gov.co/Registraduria-toma-medidas-para-garantizar-derecho-al-voto-de-afectados-por.html85Artículos101y108delCódigoElectoral.

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de residencia, por lo que se opera bajo un criterio diferente acerca de qué constituyeefectivamenteuncasodetrashumancia.

EnunBoletínemitidoen201886,elConsejodeEstadodefinióalaresidenciaelectoralcomoellugarenelqueunciudadano/a(a)habita,(b)demaneraregularestádeasiento,(c)ejercesuprofesiónuoficioy/o(d)poseealgunodesusnegociosoempleo.Estadefinicióndifieredeaquellaestablecidaenelartículo4de laLey163de1994,segúnlacual,residenciaes“aquella en donde se encuentre registrado el votante en el censo electoral”. Estas dosdefinicionessondistintas,asuvez,deaquellaquefiguraenelCódigoPenal,elcualsancionacomotrashumanteaquienregistresucédulaen“localidad,municipioodistritodiferenteaaqueldondehayanacidooresida”.

Esdecir,mientrasqueelConsejodeEstadonoconsideracomounodelosparámetrosparadefinirlaresidenciaelectoralellugardenacimiento,elCódigoPenal-aplicadoporlaFiscalíaaldeterminarlaexistenciaonodetaldelito-,sílohacey,adiferenciadeéstos,laLey163de1994 reconoce como residencia electoral la que declara la persona inscrita (conindependenciadecuálsealarazóndetalresidencia).LaMisiónadviertequeestadiversidaddedefinicioneslegalesimpidetenercertezarespectoaunodeloselementosclavesparaladeterminacióndelatrashumancia.

Hastaaquísehavistoelefectodelatrashumanciaenlaspersonasvotantes,sinembargo,laMisión entiende que dicha figura tiene como objetivo disuadir la comisión de prácticasirregulares que impactan negativamente en la integridad de las elecciones, como quedóevidenciadoenelprocesoelectoralobservado:enelDepartamentodeChoco,elporcentajedecédulasdetrashumantesfuemayoraladiferenciaentreel1°y2°lugardelavotación87,yhubomunicipiosenqueelporcentajedecédulasdeclaradasdetrashumantessuperóel30%88.

Composicióndelasmesasdevotación:juradosdevotaciónLas mesas de votación se conforman por cuatro (4) jurados principales y cuatro (4)suplentes,quienesdeberánserciudadanosnomayoresde65años.Losjuradosdevotaciónrealizanlainstalacióndelamesa,recepcióndesufragiosyescrutiniodevotos.

Son designados por los registradores distritales y municipales a más tardar 15 díascalendarioantesdelarespectivaelección.89Suselecciónesaleatoriaentrebasesdedatosprovenientes de empresas públicas y privadas, instituciones educativas y los partidos ymovimientos políticos. Para este proceso electoral se consolidó una base de datos de2.320.856 ciudadanos en ejercicio, suministrada por 37.824 empresas, institucioneseducativasyorganizacionespolíticas.

86http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/218/11001-03-28-000-2018-00049-00.pdf87EnChoco,elcensoelectoralfuede323.430personas,yloscasosdetrashumanciadeclaradosporelCNEfueron23.772,equivalentesal7,35%devotantes.EnesteDepartamento,elcandidatoelectoalaGubernaturaobtuvoel42,45%delosvotosyel2°lugar37,12%,esdecir5,33%porcientomenosqueel1°lugar.[DatosconsultadosenelInformeFinaldeTrashumanciadelCNEyenelportaldelasEleccionesRegionalesdeColombiaqueseencuentraalojadoenlapáginawebdelGobiernodelaRepúblicadeColombia)https://www.colombia.com/elecciones/2019/regionales/resultados/gobernador.aspx?C=GO&D=17]88SegúnelInformeFinaldeTrashumanciadelCNE,enLaJaguadelPilar,eltotaldetrashumantesfueel66,34%delcensoelectoral,enRicaurteel41,89%,enCarméndelDariénel35,52%,enNariñoel31,32%yenAtratoel31,27%.89Art.101delCódigoElectoral.

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Sedesignarona728.027juradosdevotación,entrelosqueseincluyeprincipales,suplentesyremanentes.Losremanentesformanpartedeungrupodereservaencasoquefaltenlosprincipales y suplentes. Del total, aproximadamente 8% de los jurados fueronrepresentantesdepartidospolíticos.

LaMisión constató que para este proceso electoral se implementó por primera vez unaaplicaciónquepermitióalaciudadanía,partidosymovimientosvisualizarlasempresaseinstitucioneseducativashabilitadasparapresentarjurados.Estaherramientafueutilizadaporlospartidosymovimientosparaverificarlainformaciónrespectoalasempresasysunúmero de empleados. En los casos de observación de irregularidades, se presentaronreclamacionesalaautoridadelectoral,quientomómedidascorrectivas.

AlgunosactoresmanifestaronpreocupaciónalaMisiónporqueelmecanismodeselecciónde jurados otorga la potestad a las y los registradores municipales de escogerdiscrecionalmentelasempresashabilitadasparaingresarlainformacióndesusempleadasyempleados,quienesposteriormenteparticiparíandelsorteoparaconformarlasmesasdevotación. Más específicamente, expresaron desconocimiento del criterio utilizado paraescogeraunaempresaquecumplacontodos losrequisitossobreotras.LapropuestadevariosactoresentrevistadosporlaMVE/OEAfuequelaseleccióndeempresastambiénseademaneraaleatoria.

Respecto a lo anterior, la RNEC manifestó a la Misión90 que las y los registradoresmunicipales deben guiarse, primero, por las empresas reportadas por las cámaras decomercio y las instituciones educativas reportadas por el Ministerio de Educación deColombia,y,segundo,porlacantidaddejuradosdevotaciónrequeridossegúnlaDIVIPOLE(División Política Electoral – cantidad de puestos y mesas que funcionarán en cadamunicipio).

Porsuparte,elsorteoyasignacióndelasylosjuradosdevotaciónserealizaatravésdeunaherramientainformática.Elprocedimientoeselsiguiente:

1. Creación de empresas, instituciones educativas, partidos,movimientos políticos ygrupossignificativosdeciudadanosenelsistemadeinformacióndejurados.

2. Notificación a cada institución por parte de las y los registradores distritales,especialesymunicipales.Cadaunorecibesurespectivousuarioycontraseña.

3. Institucionescarganlainformacióndesusempleados,estudiantes,osimpatizantesqueformaránpartedelabasededatosparaelsorteodejuradosdevotación.

4. RNECrealizadepuración:seexcluyenpersonasquetienenerrorenlosnúmerosdecédula,mayoresde60años,personasquetenganunniveleducativoinferioradécimogradodebachilleratoyquienesnotuvieraninscritalacédulaenelmunicipiodondeserealizaríaelsorteodejuradosdevotación(porserunaeleccióndecarácterlocal).

5. SorteodejuradosdevotaciónenpresenciadelMinisterioPúblico,laMOEColombiaylasagrupacionespolíticas.

6. DesignacióndeseisjuradosdevotaciónporcadaunadelasmesasdeacuerdoconlaDIVIPOLE establecidapara el proceso electoral del que se tratase. El sistema estáconfiguradodetalmaneraqueningunamesadelmunicipioquedeconseisjuradosdelamismafiliaciónpolítica.

90Nota0200-DRN-RDE-131del7denoviembrede2019.

36

CapacitacióndejuradosdevotaciónPara capacitar a las y los jurados de votación, la RegistraduríaNacional del Estado Civil(RNEC)realizócapacitacionespresencialesencadaunodelosdepartamentosdelterritorionacional.Dichos espacios teníanuna sección teórica y unapráctica. Los jurados recibíanmaterialdidácticoimpreso,incluyendolacartillaelectoral.

Adicionalmente,laRNECdispusodeunaplataformavirtualdenominadaSistemaIntegraldeCapacitaciónElectoral(SICE)91,enlaquesepodíanconsultarvariascartillasparadiferentesactores electorales, entre los que se destaca el contenido multimedia para fortalecer lacapacitación presencial de jurados de votación. El SICE también permitía a los juradosrealizarsucapacitaciónvirtual.

La MVE/OEA reconoce que para estos comicios el porcentaje de capacitación llegó92 al79,75%, es decir, 564.849 jurados. LaMisión observó que el sistema de información dejuradospermitealosregistradoresdelpaísdeterminarlaasistenciadejuradosporpuestosdevotación.Noobstante,enlaactualidadnosellevauncontrolsobrelacantidaddejuradosde votación que tomaron la capacitación por mesa, es decir, no existen medidas paragarantizar que por lo menos una de las personas haya recibido la capacitación para elejerciciodesusfunciones.

TestigoselectoralesLas y los testigos electorales son personas delegadas de los partidos políticos que seencargandeverificarelcorrectodesarrollodelajornada.Talesfigurassonasignadasalasmesasdevotaciónoalascomisionesescrutadorasyrepresentanunamedidadegarantíadelaintegridaddelprocesoelectoral.LaMisiónregistró,sinembargo,labajaparticipacióndetestigosparaacompañareldesarrollodelajornadaelectoral.LaRegistraduríautilizóunaplicativodeinscripcióndetestigoselectoralescuyoobjetivofuefacilitar su inscripcióny fomentar suparticipaciónenelproceso. Sin embargo, laMisiónobservó que los partidos ymovimientos tuvieron dificultad para utilizar la herramienta,resultando en la incapacidad de registrar a sus testigos en el plazo determinado por laautoridadelectoral(elviernesantesdelaelección).

Segúnloinformado93porlaRNECalaMisión,losinconvenientessobrelafuncionalidaddelaplicativo obedecieron a una demora en la carga de la información por parte de lasagrupacionespolíticas, quienes recibíanmensajes respecto a inconsistencias o errores almomentode ingresar los archivos, que fueron resueltos una vez que se les recordaba elmecanismocorrectoparadiligenciarycargarlosdocumentos.

Adicionalmente,laRNECinformóalaMVE/OEAqueparaesteprocesoelectoralsellevarona cabo cinco jornadas con agrupaciones políticas: dos reuniones94 “para recoger sussolicitudesysugerencias,ypoderasí retroalimentarelaplicativo”y trescapacitaciones95para informarles sobre elmecanismo para cargar la información de testigos electorales.

91https://wsr.registraduria.gov.co/-Sistema-Integral-de-Capacitacion-Electoral-92SegúnloreportadoporlaRegistraduríaenlaNota0200-DRN-RDE-131del7denoviembrede2019.93ComunicaciónDRN-RDE-131del7denoviembrede2019.94El23denoviembreyel3dediciembrede2018.95El14deagosto,11y13deseptiembrede2019.

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Asimismo,sepusoasudisposiciónenlapáginadelaRNECvideostutorialesymanualesyseimplementóunamesadeayudaencasodeteneralgunainquietud.

Apesardeloanterior,ydadaslasdificultadesencontradasyelretrasodelospartidosencargar la información de las y los testigos, el Consejo Nacional Electoral determinó laprórroga del plazo de registro hasta el día anterior a la elección. El total de testigosregistradosparaestaelecciónascendióa633.122.

ParticipaciónelectoralEl total de ciudadanos que estuvieron acreditados para votar en las elecciones deautoridades localesqueserealizaronel27deoctubrede2019 fuede36.602.752,de loscuales22.189.083emitieronsuvotosegúndatosdelpre-conteo,loquerepresentaun61%departicipaciónelectoral.Gráfico1:Porcentajedeparticipaciónelectoralenlasúltimas5elecciones

Fuente:Elaboraciónbasadaenladivulgacióndeboletinessistemadepre-conteo2019.

Tabla3:Censoselectoralesytotaldevotosencadaunadelas5últimaseleccionesde

autoridadeslocalesAño: 2003 2007 2011 2015 2019Censo

Electoral24.738.332 27.515.450 30.615.725 33.792.602 36.602.752

VotosTotales

11.549.477 15.348.004 17.543.463 20.046.944 22.189.063

Fuente:RNEC

MedidasdeaccesibilidadLa Misión reconoce los esfuerzos de la autoridad electoral para facilitar el ejercicio delderecho al sufragio a las personas condiscapacidad. Para ello, se elaboróun registro delocalización y caracterización de personas con discapacidad, conformado por 535.166ciudadanasyciudadanos.LaRNECidentificóque44%deestosvotantesteníandiscapacidadfísica,15%intelectual,14%múltiplesdiscapacidades,12%visual,9%auditiva,entreotras.Conelobjetivodedarfacilidadesaestosvotantes,laRNECestableciópuestosdevotaciónaccesibles,incorporó105.000plantillasBrailleparatodosloscargosaelegir,unprotocolodeatencióndiferenciadaylaadaptacióndecubículosdetallabaja,asícomolaposibilidaddecontarconacompañantesparavotar.

47.00%56.00% 57.00% 59.00% 61.00%

0.00%20.00%40.00%60.00%80.00%

Elecciones 2003 Elecciones 2007 Elecciones 2011 Elecciones 2015 Elecciones 2019

Participación Electoral en Elecciones Autoridades Territoriales 2003 a 2019

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Materialelectoral

FormulariosE-10yE-11

LosformulariosE-10(ListadeSufragantes)yE-11(ActadeInstalaciónyRegistroGeneraldeVotantes)sonlosinstrumentosqueseutilizanparacorroborarlaidentidaddelasciudadanasyciudadanoshabilitadosparasufragareldíadelaelecciónyregistraraquellosqueemitieronsuvoto.El procedimiento establecido requiere al jurado de votación “ubicar y resaltar, en elformulario E-10, el número de cédula y entregar del documento al siguiente jurado,indicándole el número de página y orden de la misma para efectuar el registrocorrespondiente”.Posteriormente,recibidalacéduladeciudadanía,“eljuradoubicaráenelformularioE-11lapáginaynúmerodeordencorrespondiente–constatandoqueelnúmerode cédula coincida con el documento de identidad recibido-, y registrará los apellidos ynombresdelelector”.96Respectoaloanterior,laMisiónconstatóqueelformatodelmaterialobligaalosmiembrosdemesaaconsultaralmenostresdocumentosparallevaracaboelprocesodeidentificacióny registrodel sufragio (la cédulade identidady los formulariosE-10yE-11).Asimismo,observóque,apesardequelaRNECcuentaconlafotografíadelasyloselectores,lalistadesufragantesnoincorporafotosquepermitanfacilitarlaidentificaciónvisualdelelectorporpartede losmiembrosdevotación.Adicionalmente, seobservóqueel procedimientonoestablecequeelolaelectoradebafirmarelregistrodevotantescomoconstanciadehaberejercidoelsufragio.

FormularioE-10ListadeSufragantes

FormularioE-11ActadeInstalaciónyRegistroGeneral

deVotantes

La implementacióndeunpadrón fotográficohasidounarecomendaciónde laOEAenelpasado. Al respecto, la RNEC informó a la Misión que esta medida no ha podido serimplementadaporconsideracionesdeseguridaddeinformaciónpersonaldelaciudadaníaquetienenqueverconelcontextodelconflictoarmadoqueatravesóelpaís.Altratarsede

96Cartilladejuradodevotación.

39

laprimeraeleccióndespuésdelafirmadelosacuerdosdepaz,yamedidaqueColombiaavanzaenllevaracabocomiciosfueradeuncontextodeconflicto,seabreunaoportunidaddemejoraparafuturo.FormulariosE-14

Alcierredelajornada,losjuradosdevotaciónrealizanelprimerescrutinio(contabilizaciónde los votos) a nivel de mesa. Estos datos se transcriben a las actas E-14 en sus trescomponentes:E-14transmisión,E-14delegados,yE-14claveros.Lostresdocumentosseutilizanparaactividadesquesellevanacabodemaneraparalela.Elprimeroparabrindarinformacióndepre-conteo,elsegundoparaserdigitalizadoysubidoalapáginaweb,yeltercero para ser trasladado a las comisiones escrutadoras. Este último constituye eldocumentomedianteelcualseprocesanlosresultadosoficialesdeloscomicios,atravésdediversasinstancias,paraculminarenladeclaratoriadelaelección.LaMisiónobservóquelatranscripcióndelosdatosenlostrescuerposdelformularioE-14requiereunprocesomuymanual,locualpodríagenerarunmargendeerrorrespectoalosresultadosquesecomputanencadasección.

FormularioE-14

Cubículosdevotación

LaMisioncelebraquelaRegistradurıahayaimplementadolarecomendaciondeMisionespreviasdelaOEAparamejorarloscubıculosdevotacion.Lasylosobservadoresconstataronquelaadiciondeltechoylasaletaslateralescontribuyoaprotegerlasecrecıadelvoto.

Noobstante, laMision constato que la ubicacionde los cubıculosmuyproximos entre sıcontinuasiendoundesafıoque,enocasiones,pudohabervulneradolasecrecıadelsufragio.

Hallazgosyrecomendaciones:

Materialelectoral

- LaMisionobservoquelalistadesufragantesnocuentaconlafotografıadelelector.LaMVEreiteralarecomendaciondeMisionesanterioresdelaOEAdeconsiderarlaimplementaciondeunregistrodeelectoresfotograficoquefacilitelaidentificacion

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visual del electorpor losmiembrosde lamesade votacion. Lo anterior añadeunelementodeseguridadadicionalparacomprobarlaidentidaddelciudadano.

- Eldiseñoactual delmaterial electoral no contemplaque las y los ciudadanosqueejercenelderechoalsufragioacreditenhaberlohechomediantesufirmaohuellaenelregistrogeneraldevotantes.LaMisiónrecomiendaincorporaruncampoadicionalcomomedidadecotejoquepermitacontrastarlaspersonasqueejercieronelsufragioylostarjetonesutilizados.

- Elnuevodiseñodeloscubículosdevotaciónesunavanceparagarantizarlasecrecíadelvoto.Noobstante, laMisiónconstatóquealubicar loscubículosmuycercanosunosdeotros,éstapuedeservulnerada.LaMisiónrecomiendaqueseelaborenguíasparasuubicación,estableciendounadistanciamínimaentrecadacubículo.

Juradosdevotación

Los jurados de votación son seleccionadosmediante sorteo entre las personas que seaningresadasaunabasededatospropuestaporinstitucioneseducativas,empresaspúblicasyprivadas,yorganizacionespolíticas.Paraestaelecciónsedesignarona728.027juradosdevotación,entrelosqueseincluyeprincipales,suplentesyremanentes.Deestetotal,el8%eransimpatizantesdeorganizacionespolíticas.Algunosactoresmanifestarona laMisiónqueelmétododeseleccióndeinstitucionesautorizadaspararegistrarpersonasqueseríanconsideradasparaelsorteodejuradosdevotaciónesdiscrecional.

- Permitiratodaslasinstitucioneseducativas,asícomoempresaspúblicasyprivadas(quecumplanconloscriterioslegalmenteestablecidos)apostularasusempleados,docentesy estudiantespara formarpartedelbancodedatosde juradosdemesa.Alternativamente, se podría realizar un sorteo público entre las empresas quecumplan con los requisitos para escoger demanera aleatoria a las entidades queseránhabilitadasparapostularjuradosdemesa.

- Implementar mejoras al sistema de información de jurados, de modo que losregistradores puedan realizar un seguimiento de capacitación de jurados hasta eldetalledelamesadevotación,ydeesamaneragarantizarqueexisteporlomenosunjuradodevotaciónquehayaasistidoalacapacitaciónpormesa.

- Eliminarlaposibilidaddequelospartidosymovimientospolíticosproponganasusmiembros como jurados de votación. Lo anterior en virtud de que ellos tienen elderechodehacersepresentesen lospuestosdevotaciónmediantesus testigosdemesa. Esta medida además podría contribuir a que los partidos y movimientosincrementenelnúmerodesustestigos.

Testigos

LaRegistraduríautilizóunaplicativodeinscripcióndetestigoselectoralescuyoobjetivoerafacilitarsuinscripciónyfomentarsuparticipaciónenelproceso.Lasagrupacionespolíticastuvieron dificultad para cargar a sus testigos. Ante esta dificultad y dado el retraso quellevaban,elConsejoNacionalElectoraldeterminólaprórrogadelplazoderegistro.Porloanterior,laMisiónrecomienda:

41

- Realizarunaevaluacióndelaplicativoconelobjetivodehacerlomásamigableydefácilmanejo.

- Reforzar las capacitaciones a las agrupaciones políticas respecto al manejo de laaplicación para registro de testigos. Se podría considerar realizar una jornada decapacitaciónyregistroenlasemanapreviaalaelección.

- Motivar a los partidos y movimientos que inscriban sus delegados a mesas ycomisiones escrutadoras con la debida anterioridad al evento electoral, ya quecontribuyenconelcumplimientodelosprocedimientosestablecidos.

Trashumancia

LaMisiónconsideraque,apesarde losesfuerzosquerealizanlasautoridades, losplazosestablecidos por la legislación aplicable son insuficientes para que antes de la jornadaelectoral: (1) el CNE revise el censo electoral y en su caso, (2) revoque los registrosirregulares,(3)queseimpugnendichasrevocacionesporquieneslasconsiderenviolatoriasde sus derechos, (4) que esos recursos se resuelvan oportunamente y, en caso de serprocedentes,(5)serealicenporpartedelaRegistraduría,losactosnecesariospararepararelderechoviolado.Porloanterior,laMisiónrecomienda:

- Redefinirlosplazosymecanismosderevisióndelcensoelectoral,afindeque,encasodedetectaralgunairregularidadenlosregistrosydeclararalgunatrashumancia,laspersonas afectadas puedan impugnar tal determinación y esto se resuelva de talmaneraquelasautoridadescuenten,oportunamente,conuncensodefinitivoprevioalajornadaelectoral,quelespermitarealizartodaslasaccionesnecesariasparasuorganización.

LaMisiónconstatóquenoexisteunadefiniciónúnicadelconceptoderesidenciaelectoral,porloquelasdistintasautoridadesadministrativasyjurisdiccionalesoperanbajouncriteriodiferentedequéconstituyeefectivamenteuncasodetrashumancia.LaMisiónrecomienda:

- Homologarelconceptoderesidenciaelectoralparatodaslasinstanciasqueemitenresolucionesrelacionadasconelmismo.

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B. TECNOLOGÍAELECTORAL

1. Marcojurídico

La Constitución de la República de Colombia, señala que “la organización electoral estáconformadaporelConsejoNacionalElectoral,porlaRegistraduríaNacionaldelEstadoCivilypor losdemásorganismosqueestablezcala ley.Tieneasucargolaorganizacióndelaselecciones,sudirecciónyvigilancia,asícomolorelativoalaidentidaddelaspersonas97.”Eneste sentidoyde acuerdo conelDecretoN°1010del6de juniode2000, sedefinen lasfuncionesdelregistrador,delosdelegadosdelregistradorydelagerenciadeinformática.Es con base en este fundamento que la RNEC realiza la contratación de los serviciostercerizados bajo lamodalidad de Licitación Abreviada y se concretan los componentessiguientesdelatecnologíaelectoral:pre-conteo,digitalización,escrutinio,consolidaciónydivulgación de los resultados oficiales electorales en las Elecciones de las AutoridadesLocalesquesellevóacaboel27deoctubrede2019.

Es importanteseñalarque,en la legislaciónde laRepúblicadeColombia, se incorporó laimplementación del voto electrónico en los procesos electorales con la promulgación enprimerainstanciadelaLey892de2004,conelfindequeseestablecieraestamodalidaddevotaciónantesde2009.Dosañosmástarde,conelartículo39delaLey1475del14dejuliode2011,sereiteródichadisposición,exigiendosucumplimientoantesdelaseleccionesparael Congresodel año2014.A la fecha el avance en estamodalidaddevotaciónha sido laimplementacióndeunplanpilotodeMesadeVotaciónElectrónicaAsistidaenelpuestodevotaciónColegioLaMedallaMilagrosa,con16mesasenBarranquilla.

2. Estructuraytecnologíautilizadaenelproceso

Para el cómputo de los resultados electorales, la RNEC utilizó programas (software) yequipos (hardware) tecnológicos, desarrollados, implementados, administrados ysoportados técnicamente por terceros, bajo elmismo esquema utilizado en los comiciosllevados a cabo en el año 2018. El procesamiento consistió en entregar a la ciudadaníaresultadospreliminares(nooficiales)yoficiales,utilizandolossistemasdepre-conteoyelde escrutinio, respectivamente. Estos sistemas consistieron en transmitir, digitalizar(escanear), y digitar (capturar) los resultados, así como la publicación de éstos. LadigitalizaciónypublicacióndelosformulariosE-14Delegadosfueunadelasnovedadesdeesteprocesoelectoralenmateriadetecnología.

- InfraestructuradispuestaparaelprocesoParaestaelecciónsedispusountotalde2.775comisionesescrutadoras:

Fuente:DatosremitidosporlaRNEC

97Art.120.

Comisionesescrutadorasauxiliares(zonificadasyno

zonificadas)

Comisionesescrutadorasmunicipales(zonificadas)

Comisionesescrutadoras

departamentales(generales)

ComisiónEscrutadoraNacional(CNE)

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Tabla1:Totaldesitiosqueconformaronlainfraestructuratecnológicaparael

procesamientodelosresultadosdelpre-conteoSitios Cantidad Ubicación Rol

CentrosdeProcesamientodeDatos

(CPD)

33 32Departamentosy

1Distrito(Bogotá)

Recepción,transcripciónmanualydigitalizacióndelos

resultados

CentrosdeContingenciaRegional

(CCR)

2 1Bogotáy1Barranquilla

SuplirfallasdealgunodelosCPD

CentrodeConsolidación

1 Bogotá Centralizaciónderesultadosdepre-conteoparasupublicación

atravésdeboletinesinformativos

Totaldesitios 36 Fuente:RNEC

Tabla2:CantidaddePuestosdeDigitalizaciónparalapublicacióndelosE-14

delegadosTipodePuesto Cantidad Característicassegúnubicación

Puestosdedigitalización

800 Enpuestosdevotacióncongrannúmerodevotantes,puestosenáreasdedifícilaccesoyenpuestosdevotaciónenáreas

noseguras.Centrosdeacopiode

digitalización55 Enlascapitalesdepartamentalesy

ciudadesgrandes.Total 855

Fuente:ConsorcioUTSIE2019.

Enadicióna loanterior, laRNECestablecióunEscritoriodeAyudaparabrindarsoportetécnicoremoto,elcualcontócon240técnicos,entresoportede1ernivel(soportebásico),2donivel(soporteespecializado)ysupervisores.

- Solucionestecnológicasutilizadas

Encumplimientocon lodispuestoenelCódigoElectoralde198698, laRNECconsignóelcontratoN°042conelconsorcioUniónTemporalSolucionesInformáticasElectorales2019(UT SIE 2019), para el desarrollo, implementación, administración y soporte técnico desistemasparalaautomatizacióndelprocesoelectoral.Enesecontexto,laRNEC,dispusodelossistemasdepre-conteoyescrutinio,dosprocesosparalelos,peronoiguales.LaUTSIE2019tuvoacargolatotalidaddeldesarrollodeestasaplicaciones.Paraelaplicativodepre-conteoseutilizóelsoftwareparaambienteswebJAVA

98Decreto2241del15dejuliode1986,porelcualseadoptaelCódigoElectoral.CapítuloVIIIAutomatización,SistematizaciónyFondoFiduciario.

44

versiónJDK1.8,conunsistemagestordebasededatosMySQL5.7Enterpriseparaelmanejoyalmacenamientodelosdatos.Acontinuación,sedetallanlasprincipalesaplicacionesquefueronaplicadasenelcómputodelosresultados:Sistemadepre-conteo(resultadospreliminaresonooficiales)Estesistemarealizaelprocesamientorápidodelosresultados,conelpropósitodequelaciudadaníaconozcadeformarápidayenelmenortiempoposiblelosresultadoselectoralesatravésdeboletinesinformativos.Elprocesofuncionaldelsistemadepre-conteosedetallaacontinuación:

Fuente:ElaboraciónsegúninformacióndelaRNEC

Elpre-conteoiniciaenelpuestodevotación,conunprotocolodetransmisiónyrecepcióntelefónicavozavoz99.EltransmisorautorizadoremitealCentrodeProcesamientodeDatos(CPD)delDepartamentocorrespondientelosresultadostranscritosenelformularioE-14.

Posteriormente,enelCentrodeProcesamientodeDatos,serealizanlossiguientesprocesos:- El receptor valida la información recibida por voz al transmisor.

Elreceptortranscribelosresultadosenelformularioderecepcióntelefónica(FRT),queesunformularioconreconocimientoópticodecaracteres(OCR).

- ElFRTsedigitaliza(escanea)yposteriormentesetrasladaeldocumentofísicoaunaSección de Archivo Electrónico (AE) para la validación de su captura o deidentificacióndeinconsistencias,conlautilizacióndeunlectordecódigosdebarrastipopistola,yaqueelFRTtienecomoelementouncódigoúnicodebarras.

- DelaseccióndeAE,elFRTdigitalizadoenelsistemapasaalaSeccióndeVerificación,dondeserealizaunavalidaciónvisualdelFRTconlosresultadostranscritosporpartedelreceptor.

UnavezdadodealtaelFRT, losresultadosseconsolidanenelCPDysontransmitidosalCentrodeConsolidación.Tabla3:Infraestructuradispuestaparapre-conteo

Función Cantidad UbicaciónLíneasfijasparatransmisión 9.754 Puestosdevotaciónencabeceras

municipalesCelularesparatransmisión,llamadastambiénlíneas

negativas

3.018 Puestosdevotaciónenzonasinsegurasdondenosepueden

instalarlíneasfijas

99MemorandoN°01645del22deoctubrede2019emitidoporlaRegistraduríaNacionaldelEstadoCivil.

Pre-conteoTransmisióndelE-14VozaVoz

RecepcióndelFRT Digitalización Consolidación

CPD

TransmisiónyConsolidación

Nacional

45

Teléfonossatelitales 340 ZonasdedifícilaccesoPuestosdevotacióncondificultad

deenergíaeléctrica567 24Departamentos,paraestossitios

seutilizanradioteléfonosproporcionadosporlosestamentosdeseguridadquecomponenlas

FuerzasArmadasKioscosdigitales 219 Ubicadosenáreasruralesyque

brindanserviciodeconectividad.Seutilizanpormotivoscomo

inclemenciasdeltiempoquelimitanlatransmisiónporcualquier

dispositivotelefónicoCentrosdeProcesamientode

Datos(CPD)33 32Departamentosy1enelDistrito

deBogotáTotal 13,931

Fuente:RNEC

- Arquitectura

La arquitectura de la solución para laConsolidación de Resultados está basada en undiseñodesoftwaredenominadocliente-servidor.EncadaCentrodeProcesamiento(CPD)yCentrodeContingenciaRegionalsedispusodedos servidores, uno dispuesto para actuar como activo (principal) y otro pasivo(secundario),configuradosconunIPvirtual.LaMisiónconstatóque,altratarsedeunIPvirtual,estobrindabafacilidadderealizarundireccionamientoautomáticohaciael servidorpasivo (secundario), comounamedidadecontingencia en caso de alguna necesidad. Al realizarse esta redirección, el servidorsecundario pasaría a ser el activo, lo cual garantizaría continuidad en el cómputo de losresultados.Porotrolado,laarquitecturaparalaDivulgacióndeResultadoscontóconuncanaldedicadoy seguro de comunicación para el envío de los boletines departamentales ymunicipalesdesdelosCentrosdeProcesamientohastalosCentrosdeContingenciaRegional(CCR),lugarenelqueseconsolidabalainformacióndelosdepartamentos.Apartirdeallísetransmitíalainformación,atravésdeotrocanaldedicadoyseguro,aundatacenter(DC)dedivulgacióndeboletines.Estedatacentercontóconunanillodeseguridadperimetralconformadoporcortafuegos100(firewall)yeraelencargadodepublicarlainformacióndelosboletinesdetodoslosDepartamentosatravésdeunapáginaweb.

100Equiposdiseñadosparabloquearelaccesonoautorizado.

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Ilustración1:Arquitecturadedivulgaciónderesultados

Fuente:RNEC.

Ilustración2:Arquitecturageneraldeconsolidaciónderesultados

Fuente:RNEC

Escrutinioderesultados

Para las elecciones de autoridades locales de 2019 se dispuso la conformación de 2.775comisiones escrutadoras (auxiliares, municipales, departamentales y nacional). Cadacomisióndebíaestarconformadapor8miembros:

- 2escrutadores:delegadosdelTribunalSuperiordelDistritoJudicial(jueces,notarios,registradoresdeinstrumentospúblicos,“personasdereconocidahonorabilidad”).

- 1secretario/a:funcionario/adelaRegistraduría.

47

- 1digitador/a:personaencargadadelatranscripcióndelosE-14claveros.- 1soportetécnico:personaldelcontratistadelsoftware.- 3claveros: seencarganderesguardarelmaterialelectoraldepositadoenel “Arca

Triclave”decadacomisión.o 1representantedelTribunalSuperiordelDistritoJudicialo 1representantedelaRegistraduríaNacionaldelEstadoCivilo 1 representante del Gobierno (municipal, departamental o nacional, según

corresponda).Unavezsefinalizadoelescrutinio, losresultadossetrasladabanalsiguientenivelparairconsolidandolosresultados,segúnsedetallaacontinuación:

Tabla4.Comisionesescrutadorassegúnámbitogeográfico

Fuente:ElaboraciónpropiaconinformaciónrecabadadelaRNEC.

SistemadeescrutinioLaRNECdispusodeunaplicativodesarrolladoporelcontratistayqueesutilizadoporlascomisionesescrutadoras,conel finderealizarelcómputodelosresultadosoficiales,queincluyeladigitalizaciónypublicacióndedatos.

Fuente:ElaboraciónsegúninformacióndeRNEC

- Iniciaconeltrasladodelospaquetesobolsasdecadapuestodevotaciónhacialos

sitiosdondeseencuentranlascomisionesescrutadoras.CadapaquetecontienelosE-14claverosdecadaunodeloscargosendisputa.

- Unavezquelleganalarespectivacomisiónescrutadora,eljuezverificapreviamenteelclaveroaescrutar.

- SedigitalizaelactaE-14clavero.Posteriormente,laimagendelactaesproyectadaenunapantallagrande,amaneradequetodoslosmiembrosdelacomisiónytestigospuedanvisualizarsucontenido.

- SedictaaldigitadorlosresultadosdelactaE-14clavero,quienrealizalatranscripción(captación)delosdatos.

Porapelaciónodesacuerdos,declararesultadosdegobernacionesoasambleas.

COMISIÓNESCRUTADORANACIONAL(CNE)(NIVELNACIONAL)

Declararesultadosdegobernacionesyasambleas(oalcalde/samayorenelcasodeBogotá).

COMISIONESESCRUTADORASGENERALESDEPARTAMENTALES

(NIVELDEPARTAMENTO)

Declararesultadosdealcaldíasyconcejos.

COMISIONESESCRUTADORASMUNICIPALES

(NIVELMUNICIPIO)

DeclaraJuntasAdministradorasLocales

COMISIONESESCRUTADORASAUXILIARES(NIVELZONAL)

EscrutinioTraslado del E-

14claveros

Digitalización del E-14claveros

Transcripción digital de los

resultadosConsolidación Divulgación

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- Unavezcaptados todos losresultados,estossonenviadosa travésdel serviciodetransferenciadearchivos(FTP)alCentrodeConsolidación,paraladivulgacióndelE-14claverodigitalizadoenlapáginaweb,comolosresultadosoficiales.

- Lacomisiónescrutadorageneralossiguientes3nuevosdocumentos:o ElE-24:cuadrodelacomisiónescrutadoradondeseconsignan,unoporuno,

losresultadosdecadamesadevotación.o ElE-26:seregistralavotacióntotaldelacomisiónescrutadora.o AGE: Acta General que recoge lo acontecido en la comisión escrutadora,

incluyendo su conformación, los descansos, resultados parciales, lasobjecionesdelostestigosylosresultadosfinales.

Unavezfinalizadoslospasosanteriores,losresultadossetrasladabanalasiguienteinstanciaocomisión,atravésdemediosmagnéticos(CD-room).

Cuadro1.Logísticadekittecnológicodeescrutinioparalas2.755comisionesescrutadoras

DescripcióndeEquipo

Cantidad Función

Computadoraportátil

1 Paralacaptacióndelosdatos

Lectoresbiométricos

2 Paraelregistrodelahuelladelosmiembros(1dispositivoesderespaldo)

Impresora 1 ParalageneracióndelosformulariosE-24,E-26yAGEProyectoro

monitorde19”1 Losproyectoressonparalasmunicipiosgrandesyel

monitorde19”paralosmunicipiosnozonificadosopequeños.

Totaldeequipos 5 Fuente:RNEC

LaMisiónfueinformadadequelaRNEClogró,porprimeravez,suplirenuncientoporciento(100%)decomputadorasportátilesalascomisionesescrutadoras.Estoesdestacabledadoque,enlaseleccionespresidencialesde2018,el10%delascomisionestuvoquetrabajarconcomputadorespersonalesdeescritorio, locualsignificabaunalogísticamáscomplejaparasumovilidadytrasladoporlacantidaddeequiposyperiféricos(CPU,monitor,tecladoymouse).

Los sitios en donde se encontraban las comisiones escrutadoras debían disponer de uncentrodeacopiodeequiposderespaldo.Esdecir,encasodequealgúnequipofallara,enesteespacioseresguardabanequiposdecontingencia,amaneradereemplazarlosquenofuncionaranypoderdarcontinuidadalescrutinio.

Característicasdelsoftwaredeescrutinio

LaMisiónobservóqueelsoftwaredeescrutiniodisponíadeuncódigodeverificación(ID)quepermitíazonificarelequipo.Alencenderlo,elsistemarealizabaunregistroúnicodelequipoatravésdelID.

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Paralatransferenciadelosarchivosplanos(serviciodetransferenciadearchivosFTP),elcanaldecomunicaciónestablecidoerasolodesalida(enunasolavía)yentiemporeal.AcriteriodelaMisión,estaconfiguracióndabaseguridadalsistemapuestoqueseestablecióunúnicopuntodeacceso (tambiénconocidocomoAPN).Loanterioresunamedidaquepermitegarantizarqueúnicamentesetransmitanlosarchivosquecontienenlosresultados.

Otra medida de seguridad eran los lectores biométricos que iban conectados a lascomputadorasportátiles.Estoseranutilizadospararegistrarlashuellasdelos3miembrosclaveros y permitirles acceso a: a) abrir el sistema; b) generar reportes; c) modificarvotación;d)darpor concluidoel escrutinio (momentoenque se imprimen y firman lasactas).

La Misión fue informada de que, en algunos casos, la falta de una de las tres huellasrequeridasimpidiólaaperturadelsistema,yporendenosepodíaejecutarningunadesusfunciones.

LaRNECtambiénincorporómedidasdecontingenciaencasodenecesitarreemplazar101aalgunodelosmiembrosprincipalesdelacomisiónescrutadora.Elprocedimientoconsistíaen que uno de los otros jueces (claveros), debía generar una resolución y notificar alEscritoriodeAyuda(atravésdelpersonaldesoportetécnicodisponibleencadacomisión),quienesgenerabanunaclavedeseguridad(token)conelregistroúnicodelequipoportátilde la respectiva comisión escrutadora. El sistema, a travésdeun algoritmo criptográfico(conocido como hash) validaría el token generado con el registro único de la portátil, ypermitiríaregistrarbiométricamenteaunnuevomiembro,locualpermitiríalarealización(ocontinuación)delprocesodeescrutinio.

SimulacrodeescrutinioLaMisiónobservóelsimulacrodeescrutinioefectuadoel19deoctubrede2019,ochodíasantesdeloscomicios.Elejercicioestuvoplanificadoparainiciaralas9:00amyfinalizaralas 4:00 pm. El simulacro utilizó los formularios E-14 que fueron generados durante elsimulacrodepre-conteorealizadoel12deoctubrede2019.Losnivelesdeescrutinioquesecontemplaronparaelsimulacrofueron:zonal,municipalygeneral.Elordendecómputodelos votos se realizó según lo establecido en la resolución N° 2276 de 2019 CNE, el cualestipuló el siguiente orden: alcaldía, gobernaciones, concejos, asambleas y juntasadministradoraslocales(JAL).

En las2755 juntas escrutadoras se instalaron escáneres, los cualesdebían transmitir lasactas a través de un servicio de transferencia de archivos (FTP) hacia un servidor webubicadosenelCentrodeDatosCentral,conelpropósitodequelasactasylosformulariosE-14 delegados queden publicados en la página web. Asimismo, se instalaron a) lascomputadorasportátilespararealizarladigitacióndelosresultadosenelFormularioE-14claveros;b)loslectoresdehuellasparaelregistrodelosmiembrosqueconformaríanlasjuntas escrutadoras; y c) las impresoras multifuncionales para la impresión de losformulariosAGE(actasgenerales),E-24(cuadroderesultadosdeescrutinio),yE26(actaparcialdeescrutinio).

101Poralgunasituaciónfortuitaoajenaalproceso.

50

LaMisiónconstatóqueenelsimulacrosepresentarondesafíosquefueronposteriormenteremediadosyquenotuvieronimpactoalgunoeneldíadelaelección.

Duranteelsimulacroseobservóquelamayoríadelosdigitadoresestabanconociendoporprimera vez la funcionalidad del sistema, por lo que el proceso en general fue lento.Alrededor del mediodía, con el 12,91% de los formularios E-14 claveros digitalizados(escaneados) y publicados, los especialistas de la OEA observaron que se presentaroninconvenientesconelservidorweb.Dichoservidornoestabapermitiendolarecepcióndelas actas que se transmitían desde las comisiones escrutadoras a través del servicio detransferencia de archivos (FTP). Esto produjo una cola de archivos pendientes a nivelnacional. La Misión fue informada102 de que este incidente se debió a un cambio en laplataformaque fue realizadopor el contratista 48horas antes, sin haber informado a laRegistraduría.

Debidoaloanterior,alas12:30pm,alnolograrnormalizarelprocesodetransmisión,laRegistraduríadecidió suspender la transmisióny continuarúnicamente con ladigitación(captura)delosresultadosparalograrcompletarelescrutinioal100%.

A su vez, se observó que la consolidación de la información que se generaba en lascomisiones auxiliares que debían pasar a la comisión distrital y posterior a la comisióngeneral,sufriódemoraspordesconocimientosprocedimentalesydecaráctertécnico.Porotro lado, la Misión observó poca presencia de delegados técnicos de organizacionespolíticas.

Alfinalizarelsimulacroseelaboróunactadeobservacionestomadasporeldelegadodelpartido político MIRA, que indicaba que el sistema tuvo demoras al tratar un recursoelectoralsobrereclamaciones.Posterioraello,laRegistraduríallevóacabounareunióndeevaluacióndelsimulacro, lacual fue llevadaacabosinobservadoresorepresentantesdepartidospolíticos,debidoaqueelórganoelectoraldecidióqueéstaseríadecarácterinternoinstitucional.

TercerizaciónenelprocesoelectoralAligualqueenañosanteriores,laMisióndelaOEAconstatóquelosaplicativos(software)delossistemasdepre-conteoyescrutiniohansidodesarrolladosporysonpropiedaddeterceros.Asimismo,fueinformadadequecadasistemadisponedecentrosdedatos(datacenter)principalyotrodecontingenciaporseparado,dondesuscomponentesdetecnología(hardware) son también propiedad de empresas contratistas, quienes la administran ysoportan técnicamente. En reiteradas ocasiones, la Misión fue informada que ciertosaspectos eran considerados confidenciales por la empresa contratista, quien tuvo pocaaperturaparaquelosobservadorespudieranaccederaalgunosaspectosimportantesdelproceso.

La eficiencia, capacidad y acompañamiento que brindan las empresas en el soporte delproceso electoral es positivo. Sin embargo, fue evidente (particularmente durante el

102 Por el Coordinador del Área de Desarrollo y Programación de la Gerencia de Informática de la RNEC.

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simulacro)elcontroltécnicoqueejercensobrelosaplicativosyplataformasdesarrolladaseimplementadasporellosmismos.

Respectoaloanterior,laRegistraduríaNacionaldelEstadoCivilmanifestóalaMisiónque,luegodeunanálisisquetomóencuentaquelosprocesoselectoralesnosolamenteimplicanelusodesoftware,sinotambiéndeinfraestructuraycapacidadhumanayqueéstosnosonnecesarios demanera permanente, concluyó que existen “más ventajas que desventajasfrentealacontratacióndelproceso”.Adicionalmente,ensuanálisis,lainstituciónconsideróque no cuenta con el equipo técnico necesario “para realizar el mantenimiento yactualización frente a la normatividad” y que “los desarrollos de software, así como losequiposdecómputo,coneltiemposevuelvenobsoletos”103.

ResguardodeequiposelectoralesLaMision tuvo conocimiento que elmartes 21 de octubre diez computadoras portatilesfueronsustraıdasdelcentrodeprocesamientodelaUnidadTecnologicadeQuibdo,Choco.Los equipos hurtados fueron devueltos al dıa siguiente. Ante este incidente, y segun lainformacion recabada, la empresa contratada por la Registradurıa tomo una serie demedidas,queincluyeronelreemplazodelosequiposydelpersonalasignadoaeselugar.LaFiscalıa General de la Republica inicio una investigacion del caso. Por su lado, laMisionrecibiounadenunciaporpartedeuncandidatoa lagobernacion,quienconsideroqueelhechopodrıatratarsedeunintentodemanipulaciondedatos.

SibienestefueunincidenteaisladoynosignificounriesgoparalaeleccionenQuibdo,afectola percepcion respecto a la integridad y credibilidad del proceso. Asimismo, puso enevidencialanecesidaddequelaPolicıaNacionalresguardetodoslosequiposymaterialeselectoralesdesdeelmomentodesuinstalacionhastaeldıadeloscomicios.

SistemadeidentificaciónbiométricaElsistemadeidentificaciónbiométricafueincorporadoenaquelloscentrosdevotaciónenlosqueexistíanmayoresriesgosdesuplantacióndevotantes.Paraidentificarloscentros,seelaboróunmapade riesgo a travésdeun comité104 conformadopor el CNE, laRNEC, laProcuraduría General de la Nación y laMOE Colombia. Para este proceso electoral, estesistemafueimplementadoen1.187puestosdevotaciónde190municipiosubicadosen26departamentosdelpaís.Lacoberturasignificóque8.978.177ciudadanospodíanverificarsupuestodevotaciónatravésdeestaherramienta.Cuadro2:Implementacióndelossistemasbiométricosdesdeelaño2011a2019

Año CantidadDepartamentos

CantidaddeMunicipios

CantidaddePuestosdeVotación

CantidaddeEstacionesdeTrabajo

Votantesregistradosenel

Sistema2011 3 10 333 2.700 1.333.0462015 16 211 930 9.339 3.039.5402018 22 99 803 10.036 3.361.2262019 26 190 1.187 14.500 8.978.177

103Comunicación0200DRN-RDE-131del7denoviembrede2019104RegistraduríaNacionalanunciómedidasdetransparenciaparalaselecciones2019.Disponibleen:https://www.registraduria.gov.co/IMG/pdf/revista/2019/Revista-Julio-Web.pdf

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Fuente:RNECParalacreacióndelabasededatosdevotantesquedebíanvalidarsuidentidadconestesistema, inicialmente se realizó un censo de biometría. La Dirección Nacional deIdentificación y la Coordinación de Protección de Datos, a través de un Acuerdo deConfidencialidad,entregaron lasminucias(huellas) juntoconelnúmerode identificaciónciudadanadelvotantealaDireccióndeCensoElectoral(DCE)delaRegistraduríaNacionaldel Estado Civil (RNEC). Los datos recibidos en la DCE fueron unificados (match) conaquellosdelaDivisiónPolíticaAdministrativa(DIVIPOLE).

Posteriormente, se prepara un bloque de datos encriptados (hash) a nivel nacional y sedistribuyela información–atravésdematrices-acadadepartamentodelpaís.Parahacerposiblelacargadelosdatosencadaunadelascomputadorasportátiles,serequeríantresclavescompartidas,conformadasportresusuarios:unodelaRNEC,unodelaProcuraduríayunodelaempresacontratista.

LaMisiónfueinformadadeque,altérminodelavotación,encadapuestosedebíarealizarunrespaldodelasbasesdedatoscargadaslocalmenteenlascomputadorasportátilesydelservidor que guarda los registros (logs) de los votantes que validaron su identidad.Posteriormente,losequiposdebíansertrasladadosnuevamentealabodegadelaempresacontratista. Ya en la bodega, se contempla el procedimiento de borrado seguro, cuyaduraciónpuedeserde30díasomás. Según informacióncompartidaa laMisión,paraelborradodebenestarpresentespersonalde laProcuraduría,deProteccióndeDatosde laRNECydelaempresacontratista.Altérminodeesteprocesoselevantaunactadecierre.

Esimportantedestacarlosesfuerzosrealizadosparacontarconlapresenciadeestesistemaenmás puestos de votación, fortaleciendo con ello la verificación y autenticación de losvotantes.DurantelaMisióndeVeeduría,laRNECnosexpusoelprocedimientoparaqueunavezqueseretirasenlosequiposydispositivosquecomponenestesistema,lainformaciónde los ciudadanos, que es de índole confidencial, sería resguardada previamente y actoseguido,seríaborradadelosdiscosdurosdelascomputadoras.Porestarazón,esdesumaimportanciaquelaRegistraduríagaranticequesecumplaesteprocesounavezculminadoelproceso electoral, como parte de la seguridad de los datos personales y que debe iracompañadadeunarevisióncomopartedelcontroldecalidadyunaauditoríaquegaranticequelainformaciónhaquedadodebidamenteliberadadelosequipos.Esdeigualimportanciaque el organismo electoral continúe haciendo lo necesario a fin de avanzar en próximascontiendaselectoralesconlaimplementacióndeestesistemabiométrico,paraalcanzarlatotalidad de los votantes. Asimismo, se sugirió la realización de campañas masivas desensibilizaciónalosciudadanosrespectoalosbeneficiosdeutilizarestastecnologíasylosprocedimientosparasuutilización.

InfovotantesLaRNECpuso a disposición de la ciudadanía varias opciones para consultar su lugar devotación,susasignacionescomojuradodevotaciónytambiéninformaciónrespectoalasyloscandidatosquesedisputabanlosdistintoscargosdeautoridadeslocales.Atravésdelapáginaweboficialopormediodeunaplicativomóvil(APP),losusuariospodíaningresaralatiendamóvilensudispositivoydescargarloparasuutilización.

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LaMisión conoció que la RNEC implementómedidas para soportar un gran volumendeconsultasquesepodríantenersimultáneamentedíasantesyduranteloscomicios.Paraesto,dispusieron una red de distribución de contenidos (Control Delivery Network – CDN),servicioquepermitíahasta20,000consultasporminuto.

Ilustración3.PantalladeappdeINFOVOTANTESdesdeundispositivomóvil

SeguimientoydifusiónderesultadosLaRNECimplementóelsistemadepre-conteo,locualpermitióalaciudadaníaconocerdemanerapreliminaryexpeditalosresultadosdelaelección.LaMisiónconstatóquealas4:09pmsedivulgóelprimerboletíninformativoenlapáginawebdelaautoridadelectoral.LosresultadossepublicarondeacuerdoconelordendelcómputoestablecidoenlaResoluciónNo.2276de2019delConcejoNacionalElectoral(CNE).Losboletineseranpublicadoscada5minutos (alcaldías y gobernaciones), 10minutos (asambleas y concejos) y 20minutos(juntasadministradoraslocales),respectivamente.

LaMisiónpresencióelavancedeladivulgaciónderesultadosdesdeelCentrodeConsolidación.Acontinuación,sedetallaelprogresodedivulgaciónportipodeelección:

Gráfico1:Progresodemesasinformadasyparticipaciónelectoral–alcaldías

Fuente:Elaboraciónbasadaenladivulgacióndeboletinessistemadepre-conteo.

0.01%

20.77%

86.41%96.18% 98.60% 99.85%

0.01%

10.15%

52.13%59.45% 59.91% 60.65%

0.00%20.00%40.00%60.00%80.00%100.00%120.00%140.00%160.00%180.00%

4:09p.m. 4:59p.m. 5:59p.m. 6:59p.m. 7:59p.m. 12:14a.m.28/10/2019

ALCALDIAS

MesasInformadas ParticipaciónElectoraldeVotantes

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Gráfico2:Progresodemesasinformadasyparticipaciónelectoral-gobernaciones

Fuente:Elaboraciónbasadaenladivulgacióndeboletinessistemadepre-conteo

Gráfico3:Progresodemesasinformadasyparticipaciónelectoral-Asamblea

Fuente:ElaboraciónbasadaenladivulgacióndeboletinessistemadePre-conteo

0.03% 7.44%

73.96%93.33% 97.61% 99.75%

0.01%2.53%

44.19%

57.22% 59.97% 61.28%

0.00%20.00%40.00%60.00%80.00%100.00%120.00%140.00%160.00%180.00%

4:15p.m.

5:00p.m.

6:00p.m.

7:00p.m.

8:00p.m.

12:14a.m.28/10/2019

GOBERNACIONES

MesasInformadas ParticipaciónElectoraldeVotantes

0.77% 2.87%20.84%

58.88%

86.65%98.38%

0.05% 0.49%

9.21%

32.89%

51.84%

69.19%

0.00%

20.00%

40.00%

60.00%

80.00%

100.00%

120.00%

140.00%

160.00%

180.00%

5:17p.m. 5:47p.m. 6:47p.m. 7:47p.m. 8:48p.m. 12:14a.m.28/10/2019

ASAMBLEAMesasInformadas ParticipaciónElectoraldeVotantes

56

Gráfico4:Progresodemesasinformadasyparticipaciónelectoral-Consejo

Fuente:Elaboraciónbasadaenladivulgacióndeboletinessistemadepre-conteo

Gráfico5:Progresodemesasinformadasyparticipaciónelectoral–Juntas

AdministradorasLocales

Fuente:Elaboraciónbasadaenladivulgacióndeboletinessistemadepre-conteo.

CómputoelectoraloficialLascomisionesescrutadorasiniciaronsuslaboresenlanochedel27deoctubrede2019.SegúndatosdivulgadosenlapáginawebdelaRNEC,al11denoviembrede2019,habíanalcanzadoel99%delasactasparatodosloscargosqueestuvieronendisputa.

1.04% 3.89% 11.59%

48.28%

80.07%98.00%

0.08% 0.75%4.13%

25.82%

46.79%

59.23%

0.00%20.00%40.00%60.00%80.00%100.00%120.00%140.00%160.00%180.00%

5:16p.m. 5:46p.m. 6:16p.m. 7:16p.m. 8:16p.m. 12:14a.m.28/10/2019

CONSEJOMesasInformadas ParticipaciónElectoraldeVotantes

4.61%

30.05%

55.66%

89.47%98.66% 99.32%

1.43%

16.26%28.51%

48.47%54.47% 55.19%

0.00%

20.00%

40.00%

60.00%

80.00%

100.00%

120.00%

5 : 4 1 P . M . 6 : 4 1 P . M . 7 : 4 1 P . M . 8 : 4 2 P . M . 9 : 1 6 P . M .1 2 : 1 4 A . M . 2 8 / 1 0 / 2 0 1 9

JUNTASADMINISTRADORASLOCALESMesasInformadas ParticipaciónElectoraldeVotantes

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Hallazgosyrecomendaciones

SimulacrosElsimulacrodeescrutinio llevadoacaboel19deoctubrede2019presentó importantesdesafíosquenopermitieronalórganoelectorallatransmisiónydivulgacióndelatotalidaddelasactasE-14.Además,seobservóquelasylosfuncionariosnohabíansidocapacitadospreviamente.Conbaseenloanterior,laMisiónrecomienda:

- Mejorar la comunicación entre los contratistas y la Registraduría, entidadresponsable del proceso electoral. Se debería además establecer controles ylineamientosquedeterminenquenosepuedanrealizarcambiossinlaautorizaciónpreviadelórganoelectoral.

- Permitir a los representantes de partidos políticos y observadores nacionales einternacionales participar de las sesiones de evaluación y análisis de incidentespresentadosduranteel/lossimulacro(s).Estopermitirátransparentarlasmedidasadoptadas para evitar que se repitan los mismos incidentes de cara al procesoelectoral.

- Tener pleno conocimiento y control respecto a los métodos de contingenciaestablecidos por la empresa contratista para continuar con la digitalización ypublicacióndelosresultadosencasosepresentendesafíoseldíadelaelección.

- Preparar y divulgar entre quienes tienen la responsabilidad de las comisionesdistritales/municipalesygeneralunmanualdeprocedimientosquepermitaconocerlospasosaseguirparalaconsolidacióndelosresultadoselectorales.

- Capacitaralosfuncionariosquetrabajaránenlasjuntasescrutadorasy/oenelpre-conteoenunafechapreviaalsimulacro,demaneraqueesteejerciciopuedallevarseacaboconmayoragilidad.

- Elaborarplanesyescenariosdecontingenciaquesepuedanpresentarparaquesepongan en práctica antes y durante los simulacros, lo que permitirá mediroportunamentesuefectividad.

- Incorporarpruebasintermediasentresimulacrosquepermitanmedirelrendimientodelsistema.

FormulariosE-14ysistemadepre-conteo.LaMisiónobservóqueexisteunconsiderablefactorhumanoinvolucradoenlaelaboracióndelosformulariosE-14(actasdeescrutinio),tantoenlatranscripcióndelostrescuerposqueconformanelE-14enlasmesasdevotación,comodurantelatransmisiónyrecepcióndevozavozdelE-14de transmisión,queposteriormentecontinuaconel llenadode losresultadosenelFormulariodeRecepciónTelefónica(FRT)quetambiénserealizadeformamanualomanuscritaparaelpre-conteo.

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Conelobjetivodereducirriesgosyelmargendeerrorentrelosresultadosdelpre-conteoydelescrutiniofinal,laMisiónrecomienda:

- SimplificarelformatodelasactasdeescrutinioE-14yproducirundocumentocopiaquesirvaparaalimentartantoelsistemadepre-conteocomoelde lascomisionesescrutadoras.

- Establecer procesos más automatizados que ayuden a difundir resultadospreliminaresconmenoresmárgenesdeerrorhumano.

- Implementar una red privada virtual (VPN) como una medida segura en latransmisióndedatosqueserealizanenlascomisionesescrutadoras.

- Evaluaralternativasparareemplazarelactualsistemadetransmisióntelefónicavozavoz,debidoaquenoesuncanalsegurodetransmisión.Paraello,sepodríaevaluarimplementar un sistema automatizado de captación y transmisión a través de uncanaldecomunicacióndedicadoyencriptadodesdelospuestosdevotación(oenotrainstancia).

- Disponerdeunsistemadecapturaodigitaciónde los resultadoscon formatosdereconocimientodecaracteres(OCR/ICR)desdelospuestosdevotaciónopuestosdedigitalización,conelementosdevalidaciónyencriptaciónconlaadministracióndellavesdeseguridad(PKI)paraelenvíosegurodelasactas.

ContratacióndelosprocesosElusodeempresasprivadasparatareasdesoporteenelprocesoelectoralespositivo.Sinembargo, fue evidente el control técnico que ejercen sobre los aplicativos y plataformasdesarrolladaseimplementadasporéstas.Porloanterior,laMisiónrecomienda:

- QuelossistemasdeunprocesoelectoralseanpropiedaddelaRNECyporendedelEstadocolombiano.

- Establecercontrolesclarosporpartedelórganoelectoralylosactoresinvolucradosen la fiscalizacióndelproceso,en loparticularen lorelacionadoconelsistemadeescrutinio,talcomolodispusoelConsejodeEstadoensufallodel8defebrerode2018.

- Someter el código fuente a un proceso previo de certificación técnica por entesauditores o instituciones académicas superiores, debidamente reconocidas yautorizadas por la legislación colombiana, para que una vez que pasen por estarevisión, sean entregados, custodiados y administrados por la RNEC enrepresentacióndelEstadocolombiano.

- Implementarmecanismosquepermitanverificaryllevaruncontroldelasversionesdelsoftwareutilizadoenlosdiferentessistemasparaasegurarquecorrespondealospreviamentecertificadosyresguardados.

59

- Realizaruncierreintegralyoportunodelaplataformatecnológica(lógicoyfísico)yconel suficiente tiempodeantelación, a findeevitar cambiosdeúltimahoraquepuedanafectarelprocesodecómputoeldíadeloscomicios.

- Llevaracabopruebasdebidamentedefinidasydocumentadas,quecuentencon lapresenciapermanentedelospartidospolíticosylasociedadcivil,detalmaneraquese puedan evaluar las tecnologías que se utilizan para demostrar que el sistemadisponedelasgarantíasnecesariasparasuimplementación.

- Establecer (en la etapa pre-electoral) una revisión detallada del software,dispositivos e infraestructura tecnológica en sus diversos niveles, además de laarquitecturadeseguridadutilizadaenelalmacenamientoytransmisióndelosdatos.

EscrutinioEn la fase de consolidación de resultados que realizan las comisiones escrutadoras, losarchivos con la información de resultados se remitenmanualmentemediante unmediomagnético(CD)alasiguienteinstanciasuperior.Conelobjetivodereducirlosmárgenesdereservaenrelaciónalacadenadecustodiadelosresultadoselectoralesquesegeneren,laMisiónrecomienda:

- Mejorarlaseguridadenlatransmisióndedatosquesevanprocesandomediantelaincorporacióndeunaredprivadavirtual(VPN).

- Implementarunprocesodereconocimientointeligentedecaracteres(ICR)juntoaunavalidaciónciegaoanónimadelainformación(OCR/ICR)durantelatranscripcióndelainformacióndelformularioE-14claveros.Conello,sepodríareducirelerrorhumanoyseaceleraríalavelocidadenelprocesamientodelosdatos.

Votoelectrónico

Con la promulgación de la Ley 892 de 2004 se incorporó la implementación del votoelectrónicoenlosprocesoselectorales,conelfindequeseestablecieraestamodalidaddevotaciónantesdelaño2009.Dosañosmástarde,enlaLey1475del14dejulio2011,sereiteró dicha disposición105, exigiendo su cumplimiento antes de las elecciones para elCongresodelaño2014.LaMisiónconstatóque,alafecha,elavanceenestamodalidaddevotación ha consistido en la implementación de un plan piloto de Mesa de VotaciónElectrónicaAsistidaenelpuestodevotaciónColegioLaMedallaMilagrosa,con16mesasenBarranquilla.

- Respectoa loanterior, laMisión invitaa lasautoridadeselectoralesydegobierno(ejecutivoy legislativo)aevaluar laarmonizaciónde lanormativaelectoralconelsistemaelectoralutilizadoenlapráctica.

Sistemadeidentificaciónbiométrica.Paraestaelección laRNEC implementó14.500estacionesdevalidaciónde identificaciónbiométrica en 1.187 puestos de votación, representando una cobertura del 10,24%. LaMisión conoció los procedimientos establecidos para borrar los datos personales de la

105 Artículo 39.

60

ciudadaníadelosdiscosdurosdelascomputadorasutilizadasparaestepropósito,elcualserealizaposterioralajornadaunaveztodoslosequiposhansidoreplegadosenlabodegadelcontratista.

Respectoaloanterior,laMisiónrecomienda:

- Expandirelusodelaidentificaciónbiométricademaneraprogresivahastaabarcarlatotalidaddelpaís.

- Implementarcampañasmasivasdesensibilizacióna losciudadanosrespectoa losbeneficiosdeutilizarestastecnologíasylosprocedimientosparasuutilización.

- Realizar una auditoría para garantizar que la información haya sido debidamenteborradadelosequipos.

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C. PARTICIPACIÓNPOLÍTICADELAMUJER

1. Marcolegalysistemaelectoral

Instrumentosinternacionalesyregionalesenmateriadegéneroratificadosporelestadoobservado

LaConstituciónPolíticaincluyevariasdisposicionesqueincorporanelderechoalaigualdadentre hombres y mujeres en todos los ámbitos de la vida y la obligación estatal depromoverlo, de garantizar su efectividad y de adoptar medidas a favor de gruposdiscriminados.Unodelosámbitosdondeseaplicaestederechoeslapolíticayloscargosdeelecciónpopular,atravésdelossiguientesartículos:

- Artículo 2: establece que uno de los fines esenciales del Estado es “facilitar laparticipación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,política,administrativayculturaldelaNación”.

- Artıculo13:desarrollaelderechoalaigualdadentretodaslaspersonassinningúntipo de discriminación por razones de sexo, y ordena al Estado promover lascondicionesparaquelaigualdadseaefectivayadoptarmedidasafavordegruposmarginados.

- Artículo40:indicaquetodociudadanotienederechoaparticiparenlaconformacióndelpoderpolíticoyqueunadelasformasdehacerloessiendoelegidoyaccediendoaldesempeñodefuncionesycargospúblicos.Demaneraespecífica,indicaque“lasautoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en losnivelesdecisoriosdelaadministraciónpública”.

- Artıculo 43: senala que “la mujer y el hombre tienen iguales derechos yoportunidades.Lamujernopodrasersometidaaningunaclasedediscriminación”.

- Artículo107:establecequeunode losprincipiosquedetermina laorganizaciónyfuncionamientodelospartidosymovimientospolíticoseslaequidaddegénero.

El Acto Legislativo 02 de 2015 o la llamada Reforma Política “Equilibrio de Poderes”,modificoelartículo262delaConstituciónyestableció,paralaconformacióndelaslistas,losprincipiosdeparidad,universalidad106, y alternancia,demaneraquemujeresyhombresdeberánalternarseenlascandidaturas.Elredactadoliteraldelnuevoartículoquedócomosigue:

“Artículo 262. Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos deciudadanosquedecidanparticiparenprocesosdeelecciónpopular,inscribiráncandidatosylistasúnicas,cuyonúmerodeintegrantesnopodraexcedereldecurulesocargosaproveerenlarespectivacircunscripción,exceptoenlasqueseeligenhastadosmiembros,lascualespodránestarintegradashastaportres(3)

106 De aplicación en todas la circunscripciones.

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candidatos. La selección de los candidatos de los partidos y movimientospolíticosconpersoneríajurídicaseharamediantemecanismosdedemocraciainterna,deconformidadconlaleyylosestatutos.Enlaconformacióndelaslistasse observarán en forma progresiva, entre otros, los principios de paridad,alternanciayuniversalidad,segúnlodeterminelaley”.

Estosprincipiosconstitucionalesdebenserreglamentadosatravésdelaaprobacióndeunaleyestatutariaqueestablezcasu implementación.Sehanpresentadovarias iniciativasenestesentido,peroningunahasidoaprobada.Por otro lado, la Ley 581 de 2000 establece la participación de la mujer en los nivelesdecisoriosdelasdiferentesramasyórganosdelpoderpúblicoenunmínimodeltreintaporciento (30%). Esta ley aplica en los niveles nacional, departamental, regional, provincial,distrital ymunicipal, incluidos los cargos de libre nombramiento y remoción de la ramajudicial.

Porotraparte,laLey1475de2011establecelasreglasdeorganizaciónyfuncionamientodelospartidosymovimientospolíticos,asícomodelosprocesoselectorales.Estaleydefinelosprincipiosde funcionamientoyorganizaciónde lospartidospolíticosyestableceque“envirtuddelprincipiodeequidadeigualdaddegénero,loshombres,lasmujeresylasdemásopcionessexualesgozarándeigualdadrealdederechosyoportunidadesparaparticiparenlas actividades políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debateselectoralesyobtenerrepresentaciónpolítica”.Demaneraconcreta,estaLeyestablececuatronormas para promover una mayor igualdad de mujeres y hombres en la participaciónpolítica:

1) Losestatutosdelospartidosymovimientospolíticosdebenincluirdisposicionesquedesarrollen los principios que determinan su organización y funcionamientoestablecidosenelartículo107delaConstituciónPolítica,yquecomomínimodebe,entreotrosasuntos,contenernormassobre:“postulación,seleccióneinscripcióndecandidatos a cargos y corporaciones de elección popular mediante mecanismosdemocráticos,teniendoencuentaeldeberdegarantizarlaequidaddegénero”.

2) Cuotadegéneroparalaslistaselectorales:laslistasdondeseelijancinco(5)omáscurulespara corporacionesde elecciónpopular o las que se sometan a consulta -exceptuandosuresultado-deberánconformarsepormínimoun30%deunodelosgéneros.

3) En relación con la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos,incorpora un incentivo al establecer que, en la apropiación presupuestalcorrespondiente a las organizaciones partidistas, se distribuirá el 5% por partesigualesentretodoslospartidosomovimientospolíticosenproporciónalnúmerodemujereselegidasenlascorporacionespúblicas.

4) Enmateriadeformacióndelasmujeresseñalaque,“(...)paralasactividadesdesuscentrosdepensamiento,larealizacióndecursosdeformaciónycapacitaciónpolíticayelectoral,yparalainclusiónefectivadejóvenes,mujeresyminoríasétnicasenelprocesopolítico,lospartidosymovimientosdestinaránensuspresupuestosanualesunasumanoinferioral15%delosaportesestatalesquelecorrespondieren”.

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Asimismo,enmateriadeigualdaddegénero,destacanlaLeydeVíctimasyRestitucióndeTierras,aprobada en 2011, con disposiciones importantes sobre igualdad de género; asícomolaLey1257"porlacualsedictannormasdesensibilización,prevenciónysancióndeformasde violencia ydiscriminación contra lasmujeres", de2008; y la Ley1719, por lacualseadoptanmedidasparagarantizarelaccesoalajusticiadelasvíctimasdeviolenciasexual,enespeciallaviolenciasexualconocasióndelconflictoarmado,aprobadaenelaño2014.

En cuanto a la normativa internacional, Colombia es signataria de los principalesinstrumentos internacionales e interamericanos relacionados con los derechos de lasmujeres,entrelosquedestacanlaConvenciónparalaEliminacióndeTodaslasFormasdeDiscriminaciónsobrelaMujerenelplanoglobalylaConvenciónparaPrevenir,SancionaryEliminarlaViolenciacontralasMujeresenelplanointeramericano.

2. Laparticipacióndehombresymujeresenlaseleccionesobservadas

Inclusividadenlaseleccionesdesdelaperspectivadegénero

- Equidaddegénerodentrodelosórganoselectorales

Colombiacuentacondosórganoselectorales,laRegistraduríadelaRepúblicayelConsejoNacionalElectoral.Lacomposicióndelasdosinstitucionesmuestraunaasimetríadegénerocontundente.Almomentodelaelecciónde2019,laRegistraduríaestabaencabezadaporunhombre,cuyomandatofinalizóendiciembre2019.Lapersonaqueloreemplazóestambiénun hombre. El Consejo Nacional Electoral, órgano colegiado, es integrado por nuevemagistrados/as. Sin embargo, en 2017 se estableció la designación transitoria de unapersonaadicionaldelpartidoFARCparaconformarelplenodelCNE.Deestamanera,paralaelecciónde2019,elCNEdebíaestarcompuestopor10magistrados/as107.

LaMisiónobservóque,deuntotalde10magistrados/asenelCNE,habíaúnicamenteunamagistradamujer.LaPresidenciadelCNEtambiénesejercidaporunhombre.Asimismo,constatóqueningunodelosdosorganismoselectoralescuentaconunaunidaddegéneroniconplanesdetrabajoenestamateria.EnelCNE, laúnicamagistradamujer impulsa,porcompromisopersonal,lostemasdeigualdaddegénero.

Unaspectofundamentalparapoderobservarlaequidaddegéneroenelprocesoelectoralesla información. Ha llamado la atención de la Misión las dificultades para acceder ainformación sobre el proceso electoral desagregado por sexo y el hecho de que algunasautoridades,enelmomentoderequerirlesdicha información,handerivadoa laMisiónaotrosagentesnogubernamentalescomolaMOEColombiauONUMujeres.

En suma, laMisiónha observadoquepersistendeficiencias a nivel institucional para unabordajeefectivodelproblemade ladesigualdaddegéneroenel ámbitoelectoral.En la

107Enlapráctica,partedelprocesoelectoralestuvocompuestopor9integrantesdadoqueel6deseptiembrede2019fallecióelentoncesmagistradopresidente,HeribertoSanabria.

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organización electoral la presencia de las mujeres entre las autoridades es mínima, noexisten políticas de género ni estructuras institucionalizadas, y a pesar de los esfuerzosrecientes, lossistemasde informaciónsobre laparticipaciónpolíticade lasmujeresenelmarcodelprocesoelectoralsontodavíadébiles.

- EquidaddegéneroenlasmesasdevotaciónLosdatosrecabadosporlos/lasobservadoresdelaMisióneldíadelaelecciónindicanunequilibrioentremujeresyhombresentretitulares,suplentesyenlaspresidenciasdelamesasobservadas.

Tabla 1. Equidad en las mesas de votación Tipodejuradodevotación Mujeres Hombres

Titulares 55% 45%Suplentes 57% 43%

Presidiólamesa 47% 53%

- EquidaddegéneroenlafiscalizacióndelavotaciónEncuantoalaspersonasqueenrepresentacióndelasorganizacionespolíticasfiscalizaronlavotación,losdatosdelaMisiónindicanunasobrerepresentacióndelasmujeresenesterolenelmomentodelaaperturadelasmesaselectorales,siendoellasel62%,mientrasquelos hombres representaron el 38%de las personas en esta función. Esta distribución semantuvo muy similar al mediodía, y descendió al momento del cierre, cuandoaproximadamentelamitaderadecadasexo.Competitividadenlaseleccionesdesdelaperspectivadegénero

- Equidaddegéneroenelsistemaelectoral

LaLeyEstatutaria1475de2011estableciólainclusióndeporlomenosun30%delosdosgénerosenlaslistasdecandidaturasacorporacionesenlasquesedisputencincoescañosomás108.Laleynoaplicaalospuestosuninominalesypresentaalgunosdefectosqueimpidensu plena implementación en las candidaturas plurinominales. Así, la ley no establece unmandato de posición para la cuota, ni señala expresamente sanciones ante elincumplimiento, sino que deja a la autoridad electoral la aceptación o rechazo deinscripciones,mediantelaverificacióndelcumplimientoderequisitosformales.Apesardelosdefectos,valelapenaremarcarquelaaprobacióndelaleydecuotasfueunlogronotableenlahistoriademocráticadelpaís.Lanormafueresultadodeundifícilprocesoqueinicióen1991,añoenquesepresentaronlasprimerasiniciativas,perolacuotalegalnoselogróhasta2011(ATENEA,2019).

Enelmarcodeestaelección,losdatosindicanquelacuotadel30%secumplióenlaslistasplurinominales,mientrasqueelporcentajedecandidatasaloscargosuninominales,enlos

108 Esta restricción no aplica en la práctica en las elecciones a concejos y asambleas departamentales. Los concejosmunicipalesestánconformadosporunmínimodesieteyunmáximodeveintiúnintegrantes,deacuerdoconlapoblacióndelmunicipio.Paraeltemaelectoral,elmunicipioeslacircunscripción,demaneraque,entodoslosmunicipiosdelpaís,lacuotadegéneroesaplicableparalaeleccióndeconcejos.Igualsituaciónocurreconlasasambleasdepartamentalesylasjuntasadministradoraslocales(ATENEA,2019).

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quenoaplica la cuota, fuemuchomenoral30%.Enotraspalabras, amáspoder,menoscandidatas. Datos de la Registraduría109 indican que solamente 20 mujeres presentaroncandidaturaalasgobernaciones(cuatrocandidatasmenosqueenlaelecciónde2015),en13delos32departamentosdelpaís,querepresentaun12%deltotal.Másaún,loanteriorsignificaqueen18departamentosnohubomujeresaspirandoalasgobernaciones.

Respecto a las alcaldías, un total de 753mujeres fueron postuladas, lo que únicamenterepresentóel15,2%deltotaldecandidaturasaestenivelysupusounleveincrementoconrespectoalporcentajedecandidatasen2015,quefuedel14%.DatosdelaVicepresidenciadel país, además, indican que en algomás de 500municipios no hubo candidatas a lasalcaldías110.

Con respecto a las candidaturas en listas plurinominales, el porcentaje de mujerescandidatasalasdiputacionesfuedel37%,alasconcejalíasdel37,8%yalasJALde43,9%.DatosdelCNEindicanquedelas1.587candidaturasrevocadas111,884fueronporincumplirla cuota de género en la lista. Lo anterior afectó a 134 listas, de las cuales 31 fueroninvalidadasporestarintegradasúnicamenteporhombres.

Además de la ausencia demecanismos igualadores en los puestos uninominales y de laexistencia deuna cuota insuficiente para los puestos plurinominales, también se puedenidentificaralgunosfactoresdelsistemaelectoralcolombianoquenofavorecenlaeleccióndemujeres.Lautilizacióngeneralizadadelvotopreferentepuededisminuirlasposibilidadesdelasmujeresderesultarelectas.Medianteestesistemalaspersonaspuedenvotarporlaorganizaciónpolíticayporunacandidaturadeterminadadentrodeesalista,opuedenvotarsolamente por la lista. Debido a que se puede elegir no solamente listas sino tambiéncandidatos/as,conelvotopreferentenosolohaycompetenciainterpartidaria,sinotambiénintrapartidaria, lo que perjudica a lasmujeres, para quienes de entrada esmás costosolevantarcandidaturasfuertes.Elvotopreferentetampococombinabiencon laausenciadelmandatodeposiciónen laslistas.DeacuerdoconArchentiyTula(2007),antelaausenciademandatodeposición,laexperienciamuestraquelasmujeresseacumulanalfinaldelalista,quedandoinvisibilizadasa ojos del votante112. Una revisión del lugar que ocuparon las mujeres en listas a laseleccionesdelasasambleasdepartamentalesen2015realizadaporONUMujeresySismaMujer (2016) evidenció que de las 1.259 mujeres que fueron candidatas a diputada, la

109InfoCandidatos2019.110ParticipaciónyRepresentaciónPolíticadelasMujeres.RetosyprospectivasenColombia.Disponibleen:https://www.scribd.com/document/431916200/Participacio-n-y-representacio-n-poli-tica#from_embed111InformaciónproporcionadaporelConsejoNacionalElectoral.Cortea22deoctubrede2019112Archenti,NelidayTula,MariaInes.CuotasdegéneroytipodelistaenAméricaLatina.EnrevistaOpin.Públicavol.13no.1Campinas Junio 2007 (pag. 199). Disponible en https://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762007000100007&lng=en&nrm=iso&tlng=esSobreelproblemadelaacumulacióndelasmujeresalfinaldelaslistaselectoralestambiénsepuedeconsultarelcasodeElSalvadorenLaparticipacióndesdelasmujeres:Eleccioneslegislativas,parlamentocentroamericanoyconcejosmunicipales,2015.InstitutodelaMujer,ElSalvador,2015.ParasabermássobreelefectodelvotopreferenteenColombia,sepuedeconsultarCardozo,FlorentinayQuintero,Alexandra.Colombiaalfinalde laola: la implementacióndel sistemadecuotaselectoralesy su impactoen laparticipaciónpolíticade lasmujeres enArchenti,NelidayTula,MaríaInés(Coord.).LaRepresentaciónimperfecta,logrosydesafíosdelasmujerespolíticas.Eudeba,Argentina,2014.

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mayoríaseubicoenlospuestosfinales(40%),ycentrales(33%)delas listasynoenlosprimeroslugares(27%).

Por otra parte, la Misión destaca que el diseño de las listas electorales, que estánconformadaspornúmerosynoporlosnombresdeloscandidatos/as,nofavorecelaeleccióndemásmujeres. Sibienel/lavotantepuedesolicitaralamesaeldossierinformativoqueincorporalacorrespondenciadelosnúmerosconlosnombresdelos/lascandidatos/as,laMisiónconsideraqueestediseñodelascandidaturasafectanegativamentealainformacióndelvotantealavezqueinvisibilizalascandidaturas,hechoqueafectanegativamenteyenmayormedidaalasmujeresporsuhistóricaausenciadelaarenapolítica.

Porotraparte,secontinúafavoreciendoelliderazgopolíticodeloshombres.Juntoconunamayorpresenciadehombresenlospuestosdedireccióndelospartidos,enColombiasehaidentificado la falta de voluntad de los partidos políticos para la aplicación real de lalegislaciónde cuotas. LaMisión fue informadadeque las agrupacionespolíticas otorganavales a mujeres que realmente no están compitiendo en la elección, conocidas comocandidatas“derelleno”.

Adicionalmente,existeunconsensogeneralenque lacuotasehaconvertidoenuntechoparalasmujeres.Enestalínea,laMisiónsaludaladecisióndelConsejoNacionalElectoraldenorevocarlaslistasdecandidatasacorporacionespúblicasconformadassolopormujeres.La importanciadeestadecisiónradicaenel reconocimientoporpartedelCNEdeque lacuotalegalestablecidaen2011esunaacciónafirmativaafavordelasmujeres,dirigidaaeliminar la discriminación histórica y a cerrar las brechas existentes en materia departicipaciónpolítica.

ElinformepreliminardelaMisióndestacoque,adiferenciadeotrotipodeeleccionesenquelas postulaciones responden a liderazgos partidarios nacionales, en estos comicios lamayoría de las candidaturas unipersonales fueron presentadas por coaliciones,disminuyendoelprotagonismodelospartidosyreforzandolosliderazgoslocales.LaMisióntambién observo un incremento en la cantidad de grupos significativos de ciudadanosinscritosenlacontienda,conunaparticipaciónanivelnacional55%superioralacifrade2015.

Distintasmujeres con las que se entrevistó laMisión señalaron que, al diversificarse lasformasdepostulaciónesnecesariorepensarlosmecanismosdeaplicacióndelasmedidasdeacciónafirmativaydeunaeventuallegislaciónenmateriadeparidad,yaquesetratademedidasqueprincipalmenteactúansobrelospartidospolíticos.

Porotraparte,esimportantedestacarlaaprobacióndelEstatutodelaOposición(Ley1909dejuliode2018).Enelartículo5dedichaley,quehacereferenciaalosprincipiosrectoresdelEstatuto,seincluyeunmandatodeigualdaddegéneroenlossiguientestérminos:“Lasorganizaciones políticas, incluidas aquellas que se declaren en oposición, compartirán elejerciciodelosderechosquelesonpropiosentrehombresymujeres,demaneraparitaria,alternanteyuniversal”.LaMisiónnoharecibidoinformaciónconrespectoalcumplimiento

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de dichomandato, pero considera importante que el órgano electoral compile los datossobrelosresultadosdelaaplicacióndedichomandatodesagregadosporgénero.

Finalmente,laMisiónsaludalainiciativa“MásMujeresMásDemocracia”113,lacualsesumaalosesfuerzosquedesdehacevariosañosadelantaelGobiernoNacional-MinisteriodelInteriorylaConsejeríaPresidencialparalaEquidaddelaMujerquecuentanconelapoyodelaMesadeGénerodelaCooperaciónInternacional-,quetienecomoobjetivopromoverelliderazgo,lainclusiónylaparticipaciónpolíticadelasmujeresenelmarcodelaseleccionesdeautoridadeslocalesdel2019.

Deacuerdoconlapáginaweb,estacampañaponeadisposicióndelasmujerescandidatas,de los partidos políticos y de las organizaciones de la sociedad civil, herramientas paracomprendermejor el desarrollode las eleccionesde2019yparticipardemaneramejorinformadaenellas.Atravésdeestapáginaweb,lasmujerespodíancrearsuspropiosperfilesyvisibilizarsuscandidaturas,accedera informaciónsobre loscalendariosdeactividadesimpulsadasporlossociosdelaestrategiaycontarconinformacióngeneraldeinterésparalacontiendaelectoral.

- Equidaddegéneroenlospartidosuorganizacionespolíticas

LaLeyEstatutaria1475de2011señalalaobligacióndelospartidospolíticosdepromoverla igualdad de género en sus normativas y en las estructuras internas, incluyendo lasdirigencias.De losaportesestatales, la leyseñalaqueelpartidopolíticodebedestinaralmenosel15%aaccionesdecapacitacióndejóvenes,mujeresyminoríasétnicas.Finalmente,laleyincorporaunincentivodel5%delaapropiaciónpresupuestalcorrespondienteentretodoslospartidosomovimientospolíticosenproporciónalnúmerodemujereselegidasenlascorporacionespúblicas.LaMisiónobservaquenoexisteunanormaenelpaísqueobliguea los partidos políticos a aplicar una cuota de género en las instancias de dirección,únicamentelaLey1475de2011incorporaunmandatogeneralparalospartidospolíticosrelativosalaigualdadylaequidaddegénero.

Atravésdelasentrevistasrealizadasylainformaciónconsultada,laMisiónhaconocidoquelaexpresión“candidatasrelleno”114escomúnenColombiaparareferirsealcomportamientode los partidos políticos en relación con la cuota de género, y refleja la ausencia de unavoluntadrealdelospartidospolíticosporincorporarmujeresenlaslistasconposibilidadesdesalirelectas.

LaMisiónrecibiódelaRegistraduríainformaciónsobrelacomposiciónporgénerodelasestructuras partidarias. Sin embargo, no pudo obtener conclusiones claras porque lainformaciónpresentadanoestababienorganizadanieracomparable.Otrosmecanismosdemedición de la participación de las mujeres en los partidos políticos han encontrado elmismoproblema(ATENEA,2019).

113Paraobtenerinformaciónsobreestainiciativapuedeconsultarselapáginawebhttp://masmujeresmasdemocracia.mininterior.gov.co

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- Elsistemadefinanciamientopolítico

Unestudio115publicadoporTransparenciaInternacionalyONUMujeres(2019)reportólabrechadegéneroenelaccesoalfinanciamientoenlaseleccionesde2018ycómolospartidospolíticosapoyaronenmayormedidalascandidaturasdeloshombres.Tambiéncomprobóeldesvíode los recursosque lospartidospolíticos recibenparael fortalecimientode losliderazgospolíticosdelasmujereshaciaotrosfines,hechoqueconstituyeunaviolacióndelaleyyunabarreraalaparticipaciónpolíticadelasmujeres.

En estemarco, laMisión resalta la preocupación que le han trasladado varios actores alrespectodecómolasmujerescandidatashanmanejadosupresupuestodecampaña,sinqueelpartidopolítico leshayabrindadocapacitaciónalgunasobre lanormativaaplicable.Elincumplimientodelasdisposicionesenmateriadefinanciamientodecampañasderivaenresponsabilidades penales y sanciones económicas. En este sentido, la Misión hace unllamadoalConsejoNacionalElectoralamonitorearelprocesodefiscalizacióndeingresosygastosdelascampañasconenfoquedegéneroparadetectarestetipodesituacionesy,deconfirmarse, adoptar las medidas necesarias para prevenir esta situación en futurascontiendaselectorales.

CargospúblicoselectivosdesdelaperspectivadegéneroLosresultadosdelaseleccionesdeautoridadeslocaleshanprofundizadolabrechadegéneroenelpaísdeacuerdoconelesquemade“máspoder,menosmujeres”.LosdatosmuestranquelarepresentaciónpolíticadelasmujeresenloscargosdegobiernolocalesdeColombiasehaestancadoeinclusoretrocedeenlasgobernacionesylasalcaldías.Laevidenciadeladesigualdadescontundente.Lasubrepresentacióndelasmujeresenlospuestosuninominales,lospuestosdemáspoderde los que estaban en disputa y en los que no aplica la cuota, son particularmentepreocupantes.En2019hanresultadoelectasdosmujeresgobernadoras(6,3%)deuntotalde32gobernaciones;y132alcaldesas(12%)deuntotalde1.101alcaldías.Laelecciónporprimeravezdeunamujerparaocuparlaalcaldíadelacapitaldelpaís,Bogotá,hasidounodeloshechosmásrelevantesdeestaeleccióndesdeelpuntodevistadegénero.TambiénharesultadoelectaunamujerparaocuparlaalcaldíadeSantaMarta.Lapresenciademujeresalcaldesasendosciudadescapitales,BogotáySantaMarta,esunavancerespectoalperiodoanteriorenelquenoresultóelectaningunamujerenciudadescapitales.Valelapenamencionarqueelcolectivo“EstamosListas”,quepresentólistaselectoralesconunamayoríademujeres,obtuvounacurulenelConcejodeMedellín.EnestaseleccionesseaplicaporprimeravezelEstatutodelaOposiciónenelnivellocal,loqueimplicaquelascandidaturasquealcanzaronlasegundavotacióntantoparaalcaldíascomo para gobernaciones obtienen una curul en concejos municipales y asambleas

115 Análisis sobre el acceso a recursos para la inclusión efectiva de las mujeres en la política. (2019) Disponible en:https://transparenciacolombia.org.co/2019/09/27/analisis-inclusion-mujeres-politica/

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departamentales, respectivamente. Por esta razón, se abre la posibilidad para que 132mujerescandidatasalaalcaldíay4mujerescandidatasalagobernación,puedanocuparunacurulenconcejosyasambleas,decisiónqueestasujetaalavoluntaddelascandidatas(ONUMujeresyRegistraduría,2019).Acontinuación,sepresentanlosdatosde losresultadosde laseleccionessegregadosporsexo y para cadaunode los cargos en competencia (gobernaciones, alcaldías, asambleasdepartamentales,concejosdepartamentalesylocales;yjuntasadministradoraslocales),delosaños2007,2011,2015y2019.

Tabla2.ResultadosdegobernacionesdesagregadosporsexoELECCIONES MUJERES % INDICADOR HOMBRES % TOTALDE

CARGOS2007 1 3,1% - 31 96,9% 322011 3 9,4% ÝSUBIÓ 29 90,6% 322015 5 15,6% ÝSUBIÓ 27 84,4% 322019 2 6,3% ßBAJÓ 30 93,7% 32

Fuente:GestiónElectoralRNEC,proporcionadoalaMVE/OEAporelConsejoNacionalElectoral,Colombia.SolodosmujerescandidatasalasGobernacioneshansidoelectasdeuntotalde32cargos,rompiendolalevetendenciaalalzaqueveníaregistrándosedesdelaseleccionesde2007.Ha sido en los departamentos de Valle del Cauca (Clara Luz Roldan) y Atlantico (ElsaNoguera), representando el 6,35% del total de las gobernaciones. Esto significa unadisminución respecto al periodo anterior, en el que fueron electas cinco mujeres,representandoun15,6%.

Tabla3.ResultadosdealcaldíasdesagregadosporsexoELECCIONES MUJERES % INDICADOR HOMBRES % TOTALDE

CARGOS2007 99 9% - 997 91% 10962011 108 9,8% ÝSUBIÓ 993 90,2% 11012015 134 12,2% ÝSUBIÓ 964 87,8% 10982019 132 12% ßBAJÓ 968 88% 1101Fuente:GestiónElectoralRNEC,proporcionadoalaMVE/OEAporelConsejoNacionalElectoral,Colombia.Losdatosmuestranunabrechadegénerosignificativaenlasalcaldíasquehadisminuidomuypocodesde2007.Enelprocesode2019hanresultadoelectas132mujeresdeuntotalde1.100cargosencompetencia,querepresentael12%deltotaldelasalcaldías.Laeleccióndemujeresenlasalcaldíashadisminuidolevementerespectoalaúltimaelección(12,2%).LaRegistraduríajuntoconONUMujerespresentóunbalancedelosresultadoselectoralesconperspectivadegénero,enelqueindicanlosiguiente:

- Los cuatro departamentos con mayor porcentaje de mujeres alcaldesas para elperiodo2020-2023son:Caqueta(25%),Meta(21%),Sucre(19%)yCauca(19%).

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- 5departamentoscontinúansinteneralcaldesasmunicipales:SanAndrés,Guaviare,Vichada,AmazonasyGuainía.

- 12departamentosdisminuyensusporcentajesdemujeresalcaldesas,conrespectoalperiodo2015-2019.Seresaltaespecialmente:• ElDepartamentodelCesarpasadetener6alcaldesasatenerninguna.• Araucaquepasadetenerunaalcaldesaatenerninguna.• LaGuajiraquepasadetenerunaalcaldesaatenerninguna.

Tabla4.Resultadosdeasambleasdepartamentalesdesagregadosporsexo

ELECCIONES MUJERES % INDICADOR HOMBRES % TOTALDECARGOS

2007 73 17,5% - 345 82,5% 4182011 75 17,9% ÝSUBIÓ 343 82,1% 4182015 70 16,7% ßBAJÓ 348 83,3% 4182019 73 17,5% ÝSUBIÓ 345 82,5% 418

Fuente:GestiónElectoralRNEC,proporcionadoalaMVE/OEAporelConsejoNacionalElectoral,ColombiaEncuantoalasasambleas,hansidoelectas73mujeres(17,5%)deuntotalde418cargos.Este resultado representa un leve aumento con respecto a 2015, cuando se eligieron 70mujeres. Desde 2007, el porcentaje demujeres en las asambleas departamentales no hasuperadoel20%enningunaelección.Tabla5.ResultadosdeconcejosmunicipalesydistritalesdesagregadosporsexoELECCIONES MUJERES % INDICADOR HOMBRES % TOTALDE

CARGOS2007 1.710 14,1% - 10.394 85,9% 12.1042011 2.054 17% ÝSUBIÓ 10.007 83% 12.0612015 2.126 17,6% ÝSUBIÓ 9.928 82,4% 12.0542019 2.157 17,9% ÝSUBIÓ 9.886 82,1% 12.043

Fuente:GestiónElectoralRNEC,proporcionadoalaMVE/OEAporelConsejoNacionalElectoral,ColombiaEn2019sehanelegido2.157mujeresenlosconcejosmunicipalesydistritalesdeuntotalde12.043cargos.Laeleccióndemujeresparaocuparlosconcejosmunicipalesydistritalesha registrado un leve incremento con respecto a la elección anterior y desde 2007, losconcejosregistranunalevetendenciaalalza,aunquenuncasinsuperarel20%demujeresenlarepresentación.

Tabla6.ResultadosdejuntasadministradoraslocalesdesagregadosporsexoELECCIONES MUJERES % INDICADOR HOMBRES % TOTALDE

CARGOS2007 1.379 33,2% - 2.772 66,8% 4.1512011 1.654 40,5% ÝSUBIÓ 2.432 59,5% 4.0862015 1.565 39,8% ßBAJÓ 2.369 60,2% 3.394

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2019 1.394 41,3% ÝSUBIÓ 1.982 58,7% 3.376Fuente:GestiónElectoralRNEC,proporcionadoalaMVE/OEAporelConsejoNacionalElectoral,Colombia

Desde2011,laparticipacióndelasmujeresenlasJuntasAdministradorasLocales(JAL)hasidoalta,rondandoel40%.En2019resultaronelectas1.394mujeresdeuntotalde3.376cargos,querepresentaun42,3%deltotal.Esteporcentajerepresentaunleveaumentodemujeresenloscargosconrespectoalosdosperiodosanteriores.Esimportantemencionarque,aunqueformanpartedelpoderejecutivo,lafunciónprincipaldelasJALesejercercontrolyveeduríaalgobiernolocal116,esdecir,notienencapacidadparalatomadedecisiones.Enestemarco,llamalaatenciónelaltonúmerotantodecandidaturasdemujerescomodemujereselectas,yresultauncampodeanálisisdeinterésporque,aunperteneciendoalámbitopolítico,muestrapatronesdeparticipaciónpolíticadelasmujeresmuydistintasalosdemáscuerpospolíticosanalizadosenesteinforme.

En suma, la brecha de género en los resultados electorales evidencia la urgencia deencaminarmedidasparafortalecerlaigualdadylosderechospolíticosdelasmujeresenlademocraciacolombiana,empezandoporlacomprensióndequelaausenciademujeresenlatomadedecisiones tiene implicacionesde formayde fondo.En losgobiernos locales lasmujeresestánrepresentadasenunaproporciónmuchomenordeloquerepresentanenlapoblación,algomásdel50%.Porello,losgobiernosseinicianconundéficitsignificativoderepresentatividad,ylatomadedecisionesfavoreceráalgrupomayoritario,enestecaso,losvarones.Esimportantetenerencuentaque,laparticipacióndelasmujeresenlatomadedecisionesgarantizalaaccióngubernamentalparadisminuirlasdesigualdadesdegénero,requisitoparalacreacióndesociedadessegurasyparaundesarrollosostenible.

Casosdeviolenciay/oacosopolítico

Laviolenciapolíticacontralasmujeresenrazóndegéneroadoptaformasespecíficasytieneefectos diferenciados, y por ello es necesario distinguirla de otras formas de violenciapolítica. Asimismo, es importante comprender que se requiere un enfoque distinto paraasegurarquelaparticipaciónpolíticasedesarrolleenentornossegurosyadecuados.

LaMisión condena enérgicamente todas las formas de violencia contra lasmujeres queparticipan en la vida política y remarca que esta violencia constituye un ataque a lademocracia.LaMisióncondenaelviolentoasesinatodelacandidataalaalcaldíadeSuárez,enelCauca,KarinaGarcía,ydesuscincoacompañantes,entreloscualesseencontrabasumadre.ValelapenaseñalarqueelComitédeExpertasdelMecanismodeSeguimientoalaConvencióndeBelémdoParádelaOEAcondenóelasesinatodeKarinaGarcíaymanifestósu profunda preocupación por la situación de riesgo y desprotección que enfrentan lasmujereslíderes,candidatasydefensorasdederechoshumanosenelpaís.LaMisiónllamaalEstadocolombianoarealizarlainvestigacióndeestecrimenconladebidadiligenciayconperspectivadegénero,yrecuerdaqueelsistemainteramericanohaestablecidoqueeldeber

116 Documento sobrediferencias entre las JuntasAdministradoras Locales (JAL) y las JuntasdeAcciónComunal (JAC)editadoporlaRegistraduríaydisponibleenhttps://www.registraduria.gov.co/descargar/jac-jal.pdf

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delEstadodeinvestigartienealcancesadicionalescuandosetratadeunamujerquesufreunamuerte,maltratooafectaciónasulibertadpersonalenelmarcodeuncontextogeneraldeviolenciacontralasmujeres.

LaMisiónalertasobrelosefectosdeestaviolencialetalsobrelasmujeres.Losfeminicidiosenpolíticatienenunefectodisuasoriosobrelasvíctimasdirectas,yenvíanunmensajesocialinhibitorioalasmujeresquebuscanparticiparenlavidapública,loquepuedereforzarladesigualdaddegéneroexistenteenlapolíticacolombiana.

LaMisiónsaludalosesfuerzosincipientesdelEstadocolombianoparaabordarlaviolenciapolíticacontralasmujeresenrazóndegénero.ElMinisteriodelInterior,atravésdelaURIEL,asícomolaProcuraduríadelaRepúblicahabilitaronuncanaldedenunciasobreamenazasamujereslideresasycandidatas.Enlamismalínea,laMisiónresaltalaimportanciadelacampañadesensibilizaciónyprevencióndeestaviolencia“SúbetealBus”impulsadaporelConsejoNacionalElectoral,que,desdeabrilhastaseptiembredel2019,alcanzóamásdemilmujeresendistintosdepartamentosdelpaís.Sinembargo,setratademedidasinsuficientesenelcontextodeviolenciapolíticaqueafectaparticularmenteadeterminadaszonasdelpaís,ylapreocupaciónporelasesinatodemujeresdefensorasdelosderechoshumanos,que,deacuerdoconlasNacionesUnidas,enelaño2019aumentóenun50%”encomparaciónconelaño2018117.

ElMinisteriodelInteriorinformóalaMisiónqueen2019,atravésdelaURIEL,recibiómásde300denunciasdeviolenciapolíticacontramujeresenrazóndegénero.Algunasdeesasdenunciasestánrelacionadasconelusodelaviolenciasexualcontralasmujeresporpartedelíderespolíticosacambiodelaobtencióndeavales,amenazasalascandidatasatravésde sus familias, el uso de violencia física para callar a las mujeres candidatas en actospúblicos,entreotros.Todaslasdenunciashabíansidoefectuadasdeformaanónima,hechoquereflejaelcostoquetieneparalasmujeresvisibilizarestaviolencia.LaMisiónademásfueinformada de que, a pesar de estos esfuerzos, el Ministerio del Interior no disponía demedidasinstitucionalespararesponderadichasdenuncias.

Enestemismomarco,laMisióndestacalanecesidadderevisarlosesquemasdeproteccióndesdelaperspectivadegénero.Enprimerlugar,deabordarlaviolenciapolíticacontralasmujeresenrazóndegéneroaliniciodelcicloelectoralytambiénenelmomentoposteriorala elección. Por esta razón, la recomendación efectuada por la Misión en su informepreliminardedarinicioalosesquemasdeprotecciónenlaetapapreviaaladefinicióndecandidaturas,esparticularmenterelevanteparalasmujeres.

Asimismo, laexperienciaregionalhamostradoqueelhostigamientoy lasamenazasa lasmujerespara la renunciade los cargosoel abandonodedeterminadasagendaspolíticasocurrenconfrecuenciatraslaelección,particularmenteenelámbitolocal,yalertansobrelanecesidaddeabordarestaproblemáticadeunamaneraintegralyaproveercondicionesdeseguridad durante todo el ciclo político. En este sentido, resulta importante que los

117NoticiasONU.LaimpactanteviolenciaenColombiacontralosdefensoresdelosderechoshumanoscausapreocupación.(Enero2020).Disponibleen:https://news.un.org/es/story/2020/01/1467912

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organismoselectoralesrealicenunmonitoreosobrelapermanenciadelasmujeresenloscargosparalosquefueronelectasyelaborenunregistrosobrecasosdeviolenciapolíticacontra mujeres electas. En esta línea, la Misión estima que la protección de mujerescandidatasdeberíaextendersealosfamiliaresdelacandidataquelorequieraademásdealosequiposdecampaña,yaquelasamenazasyataquesatravésdelasfamiliassonunaformadeviolenciaquesehautilizadofrecuentementecontralasmujerespolíticas.Desdeelpuntodevistadegénero,esrelevanteelhechoquelacandidataKarinaGarcíaviajabaconsumadreenelmomentodelasesinato.

LaMisiónhaceunllamadoalgobiernoarealizarinvestigacionesqueanalicenlaviolenciapolíticadegéneroocurridaenelmarcodeestaelección;larespuestadelEstado,quepodríaincluirunarevisióndesdeelenfoquedegénerodelPlanÁgoraydelPlanDemocracia;yqueofrezcarecomendacionesparalaprotecciónefectivadelasmujerescandidatas,asícomodelasmedidasquelasinstituciones,partidospolíticosyotrasorganizacionesdeberíanadoptarconvistasalaprevención,atenciónyerradicacióndeestaviolencia.

En el marco de una reforma legal que reconozca esta violencia, la Misión recomiendaestablecermandatosclarosalasinstitucionesestatalesresponsablesdeprevenir,sancionaryerradicarestaviolenciadesdeunenfoquequecontempletantolavíapunitivacomolavíaadministrativa para sancionarla, y que involucre a otros actores clave como los partidospolíticos, los medios de comunicación y las redes sociales. La legislación debe otorgargarantíasdeprotecciónparaquelasmujerespuedanejercersusderechospolíticoslibresdeviolencia.

3. Recomendaciones

ElinformepublicadoporlaVicepresidenciadeColombiasobrelascandidaturasenelmarcodelaelecciónde2019señalaque“[l]osdatoscontinúanexpresandonosolorezagosrespectodelacuota,sinolaestabilizaciónsinmayorescambiosenlosindicadoresdeelectas,loquedenotalanecesidaddereforzarmedidaseintegraralosprocesoselectoralesalospartidospolíticos, el avance hacia la reglamentación de la reforma política, la cualificación de lasaccionespara laprevencióny atenciónde las violenciaspolíticas contra lasmujeres y eldesarrollodeprocesossosteniblesparaelfortalecimientodecapacidadesquepermitanlacualificaciónformaldelasmujeresenasuntosdeparticipaciónyrepresentaciónpolítica”.

Enestamismalínea,laMisiónpresentasusrecomendacionesenmateriadeparticipaciónpolíticadelasmujeres.Accesodelasmujeresaloscargosdeelecciónpopular

Losresultadosdelaseleccionesdeautoridadeslocales2019reflejanunaprofundizacióndelabrechadegéneroenelpaísdeacuerdoconelesquemade“máspoder,menosmujeres”.LosdatosmuestranquelarepresentaciónpolíticadelasmujeresenloscargosdegobiernolocalesdeColombiasehaestancadoeinclusoretrocedeenlasgobernacionesylasalcaldías,loscargosdemayorpoderdisputadosenestaelección.

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En2015,seefectuóunaimportantereformadelaConstitucióncolombianaqueestableciólosprincipiosdeparidad,alternanciayuniversalidad,yaunquesehanpresentadodiversasiniciativasdeleydesarrollandoestospreceptosconstitucionales,cuatroañosmástardenosehanreglamentado.Laexperienciaregionalmuestraque laparidaden lascandidaturaselectoraleseslamedidamásefectivaparalograrelejerciciorealdelderechoaserelectaporpartedelasmujeres.

Adicionalmente, laMisión observóque en estos comicios lamayoría de las candidaturasunipersonales fueron presentadas por coaliciones, disminuyendo el protagonismo de lospartidosyreforzandolosliderazgoslocales.LaMisióntambiénobservounincrementoenlacantidad de grupos significativos de ciudadanos. Estas nuevas formas de postulación decandidaturaspuedentenerimplicacionesdegéneroyaquepuedenmodificarlasdinámicasdepoderenlosespaciospolíticosypuedenafectartambiénalasdinámicasdepoderentrelos géneros. Al diversificarse las formas de postulación es necesario repensar losmecanismosdeaplicacióndelasmedidasdeacciónafirmativaydeunaeventuallegislaciónenmateria de paridad, ya que se trata demedidas que principalmente actúan sobre lospartidospolíticos.Porotraparte,esimportantedestacarlaaprobacióndelEstatutodelaOposición(Ley1909de julio de 2018), el cual incluye un mandato de igualdad de género en los siguientestérminos: “Las organizaciones políticas, incluidas aquellas que se declaren en oposición,compartiránelejerciciode losderechosque le sonpropiosentrehombresymujeres,demaneraparitaria,alternanteyuniversal”.

Enesecontexto,laMisiónrecomienda:

- AvanzardeformaprioritariahacialareglamentacióndelaparidadestablecidaenlaConstitucióndelpaísdesde2015,yextenderlaaplicaciónaloscargosuninominalesincorporandolaparidadhorizontal.

- En las listas electorales, estudiar la oportunidad de sustituir los números de lascandidaturasporlosnombresdeloscandidatosycandidatas;

- DarseguimientoalaaplicacióndelEstatutodeOposiciónyobservarlosresultadosdesagregadosporsexoconelfindeidentificarsiestemecanismoesneutrodesdelaperspectivadegénero.

- Que las autoridades electorales impulsen la realizaciónde estudios para observarcual ha sido la participación de hombres y mujeres en las nuevas plataformaselectorales,analizarlasimplicacionesdegéneroeidentificaraccionesparaasegurarquelaspolíticasparaincrementarlaparticipaciónpolíticadelasmujeresenelpaísofrezcansolucionesajustadasalasnuevasdinámicaspolíticas.

ParticipacióndelasmujeresenorganizacionespolíticasLaMisiónobservóquenoexisteunanormaenelpaísqueobliguealospartidospolíticosaaplicarunacuotadegéneroenlasinstanciasdedirección,únicamentelaLey1475de2011incorporaunmandatogeneralparalospartidospolíticosrelativosalaigualdadylaequidad

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de género. La Misión recibió de la Registraduría información sobre la composición porgénero de las estructuras partidarias. Sin embargo, no pudo obtener conclusiones clarasporquelainformaciónpresentadanoestababienorganizadanieracomparable.Por otro lado, laMisión ha conocido que la expresión “candidatas relleno” es común enColombiaparareferirsealcomportamientodelospartidospolíticosenrelaciónconlacuotadegénero,yreflejalaausenciadeunavoluntadrealdelospartidospolíticosporincorporarmujeresenlaslistasconposibilidadesdesalirelectas.Porloanterior,laMisiónrecomienda:

- Quelasorganizacionespolíticasimplementenmedidasenelámbitoorganizacional,comolaadopcióndenormasrelacionadasconlaigualdaddegéneroensusestatutos,queimpulsenofortalezcanlasecretaríademujeres;asícomotambiénenelámbitoelectoral, que promuevan de forma efectiva condiciones igualitarias de lacompetenciaelectoral,yadoptenlaparidadylaalternanciaparalaconformacióndelaslistaselectorales.

- Que el órgano electoral competente para recoger los datos de partidos políticosidentifique (con información desagregada por sexo) las máximas instanciasejecutivasnacionalessegúnseansusfuncionesyelrangoqueocupen,paraasegurarqueseestánmidiendoinstanciascomparables.

Financiamiento

De los aportes estatales, la ley señala que las organizaciones políticas deben destinar almenosel15%aaccionesdecapacitacióndejóvenes,mujeresyminoríasétnicas.Finalmente,laleyincorporaunincentivodel5%delaapropiaciónpresupuestalcorrespondienteentretodoslospartidosomovimientospolíticosenproporciónalnúmerodemujereselegidasenlas corporacionespúblicas.Al respecto,diversosactoresmanifestarona laMisiónqueescomún el desvío de los recursos que las organizaciones políticas reciben para elfortalecimiento de los liderazgos políticos de las mujeres hacia otros fines, hecho queconstituyeunaviolacióndelaleyyunabarreraalaparticipaciónpolíticadelasmujeres.Portanto,laMisiónrecomienda:

- Fortalecer el control del gasto etiquetado para el fortalecimiento político de lasmujeres, demaneraque sea ejecutadodeacuerdo con lo establecidoen la ley. LoanteriorpodríaserincorporadoenelmarcodelaplicativoCuentasClaras.

- Establecer incentivos a través de los fondos públicos que reciben los partidospolíticosparalograrunrepartoequitativoentremujeresyhombrescandidatos.

Órganoselectorales

LaMisiónhaobservadoquepersistendeficiencias anivel institucional paraun abordajeefectivodelproblemadeladesigualdaddegéneroenelámbitoelectoral.Enlaorganizaciónelectorallapresenciadelasmujeresentrelasautoridadesesmínima,noexistenpolíticasde

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géneroniestructurasinstitucionalizadasy,apesardelosesfuerzosrecientes,lossistemasde información sobre la participación política de las mujeres en el marco del procesoelectoralsontodavíadébiles.

LaLey581de2000establecelaparticipacióndelamujerenlosnivelesdecisoriosdelasdiferentesramasyórganosdelpoderpúblicoenunmínimodeltreintaporciento(30%).Esta ley aplica en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital ymunicipal,incluidosloscargosdelibrenombramientoyremocióndelaramajudicial.Portanto,laMisiónrecomienda:

- Extenderlacuotadel30%(Ley581de2000)alosórganoselectorales,yvalorarsuextensiónal50%,paraasegurarunamayorigualdaddemujeresyhombresentrelasautoridadeselectorales;

- Establecerenlalegislaciónelectoralfuncionesclarasrelacionadasconlaigualdaddegéneroylapromocióndelosderechoselectoralesdelasmujeres,yasignarpersonalyrecursosparasuejecución.Serecomiendaademásincluirelmandatodeproducirinformacióndesagregadaporsexo,amododevisibilizarlasproblemáticasdegénero,facilitarlatransparenciaenelprocesoyorientarlatomadedecisionesparamejorarlaparticipaciónpolíticadelasmujeres.

Violenciacontralasmujeresenlapolítica

LaMisión fue informada por elMinisterio del Interior que en 2019 recibiómás de 300denuncias de violencia política contramujeres en razón de género. Todas las denunciashabían sido efectuadas de forma anónima, hecho que refleja el costo que tiene para lasmujeresvisibilizarestaviolencia.Seidentificóademáslaausenciademandatosclarosalasinstitucionesestatalesresponsablesdeprevenir,sancionaryerradicarlaviolenciapolíticadegénero.

La Misión alerta sobre los efectos de esta violencia sobre las mujeres. En política, losfeminicidios tienenun efectodisuasorio sobre las víctimasdirectas y envíanunmensajesocial inhibitorio a las mujeres que buscan participar en la vida pública, lo que puedereforzar la desigualdad de género existente en la política colombiana. Si bien saluda losesfuerzos incipientes del gobierno colombiano por abordar el tema, se trata demedidasinsuficientesenelcontextodeviolenciapolíticaqueafectaparticularmenteadeterminadaszonasdelpaís.

Laexperienciaregionalhamostradoqueelhostigamientoylasamenazasalasmujeresparala renuncia de los cargos o el abandono de determinadas agendas políticas ocurren confrecuenciatraslaelección,particularmenteenelámbitolocal,yalertansobrelanecesidaddeabordarestaproblemáticadeunamaneraintegralyaproveercondicionesdeseguridaddurantetodoelciclopolítico.

Conbaseenloanterior,laMisiónrecomienda:

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- Establecerunareformalegalatravésde lacualsetipifique laviolenciapolíticadegénero. Esta ley debe incluir mandatos claros a las instituciones estatalesresponsablesdeprevenir,sancionaryerradicarestaviolenciadesdeunenfoquequecontempletantolavíapunitivacomolavíaadministrativaparasancionarla.

- Diseñar protocolos y medidas sugeridas para prevenir este tipo de violencia yponerlasadisposicióndeactoresclavescomolospartidosymovimientospolíticos,losmediosdecomunicaciónylasredessociales.

- Otorgargarantíasdeprotecciónparaquelasmujerespuedanejercersusderechospolíticoslibresdeviolencia.

- Revisarlosesquemasdeproteccióndesdelaperspectivadegénero,asegurandoquelasmedidasabarquentodoelcicloelectoral.

- Impulsar investigaciones sobre esta problemática en elmarco de la elección, queayuden a caracterizar esta violencia y a la toma de decisiones sobre lasmedidasadecuadasparaprevenirla,atenderlayerradicarla;

- Establecerunsistemadeindicadoresenmateriadeviolenciacontralasmujeresenlapolíticaquepermitaclasificarlasdenunciasrecibidas.

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D. JUSTICIAELECTORAL

1. Marconormativo

El mayor reto al que se enfrentan quienes participan de los procesos electorales en laRepúblicadeColombiaesladispersióndelasnormaselectorales,lascuales,apesardesernumerosas,noregulan la totalidadde losactoselectorales.Paracubrirestas lagunas, lasautoridades-nolegislativas-hanemitidomúltiplesresolucionesbuscandodarcertezaalosactorespolíticosyalaciudadanía.

Apesardeello,persistenimportantesvacíos.Unaspectoquerequiereespecialatencióneslafaltadeprocesosespecíficosparaloslitigioselectorales.Actualmente,lanormaprocesalque se aplica de manera general es el Código de Procedimiento Administrativo y de loContenciosoAdministrativo(CódigoAdministrativo),quesibientieneunapartadoparaelprocedimientodenulidadelectoral-elúnicoqueloregulademaneraespecífica-,disponequeaésteylosdemásprocesoslessonaplicableslasdisposicionesdelosprocedimientosordinarios.Éstos, sinembargo,nosonadecuadospararevisar lasactuacioneselectoralesdebidoalarapidezconquesucedenlasetapasdelprocesoelectivo.

Legislaciónenmateriadedelitoselectorales

La regulación de los delitos electorales forma parte importante del sistema de justiciaelectoralal regular lasconductasqueelEstadoconsideracomomásgravesoquemayorimpactonegativotienenenlacontiendaelectoral.Atravésdesutipificacióncomodelitos,sepretendedisuadirsucomisiónafindegarantizarlaintegridaddelaselecciones.

En2017,elCódigoPenaldelaRepúblicadeColombiafuereformado.Entreloscambiosmásimportantesparaelpresenteinforme,sedestacalainclusión-comodelitoselectorales-delaviolación de los topes de gastos de campaña118, la elección a cargo popular estando lapersonainhabilitadaparasudesempeño119ylatrashumancia,esdecir,cuandounapersonainscribesucédula-demanerafraudulenta-enunlugardondenoreside120.

2. Sistemadeimparticióndejusticiaelectoral2.1. Autoridades:integración,responsabilidadesyautonomía

El sistema de justicia electoral colombiano descansa en distintas instituciones. Acontinuación, se presentan las responsabilidades y competencias de cada una de lasautoridadesqueintervienenenlaadministracióndelsistemadejusticiaelectoral.

RegistraduríaNacionaldelEstadoCivil(Registraduría)

Está encargada de organizar, dirigir y vigilar las elecciones y los mecanismos departicipaciónciudadana,asícomotodolorelacionadoconlaidentidaddelaspersonasyelregistro civil. A pesar de ser una institución de naturaleza administrativa, tiene

118Acciónquetambiénimplicalapérdidadelcargo,entérminosdelartículo109delaConstitucióny26delaLey1474de2011.119Respectoaestedelito,laFiscalíaGeneraldelaNaciónestabaconsiderandorevisaralgunosregistroscanceladosparadeterminarsirealizabaonolasimputacionesdeldelito.(Cfr.https://www.eltiempo.com/justicia/servicios/candidatos-inhabilitados-para-elecciones-locales-del-2019-400690)120Antessolamentesepenabaaquienconsiguieraqueotrapersonarealizaradichoregistro.

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competenciaspararesolver,enprimerainstanciayendeterminadosasuntos,losrecursosquesepresentanfrenteasuspropiasdecisiones.

ElRegistradoroRegistradoraNacionalesdesignadaporquienesocupanlaspresidenciasdelaCorteConstitucional,laCorteSupremadeJusticiayelConsejodeEstado121porunperiododecuatroaños122.Estadesignaciónse llevaacabomedianteunconcursodeméritosqueinvolucra un examen, una entrevista y la evaluación de la trayectoria profesional de laspersonaspostuladas123.Encuantoasuremuneración,laleyprevéqueseaigualaladequienocupeunamagistraturadelConsejodeEstado124.

Para ser titular de la Registraduría125 se tienen las mismas inhabilidades eincompatibilidadesdequienesintegranlaCorteSupremadeJusticia126.Dichaspersonasnopuedenserreelectas127,debenserabogadas128,nopuedenhaberactuadoenundirectoriopolítico ni haber sido electas para alguna corporación popular durante los dos añosanteriores a su nombramiento129, no pueden recibir nominación para ciertos cargosseñaladosenlaConstituciónPolíticadeColombia(Constitución),niserelegidasauncargodeelecciónpopulardentrodeunañoposterioraquedejendeejercersus funciones130ytampoco pueden formar parte de las actividades de los partidos ymovimientos y de lascontroversiaspolíticas131.

EncuantoalasylosfuncionariosdelaRegistraduría,sonpersonasservidoraspúblicasquepertenecen a una carrera especial a la cual se ingresa exclusivamente por concurso deméritos132. LaMisión destaca la existencia de un servicio de carrera profesional, el cualcontribuye a incrementar el conocimiento y la capacidad técnica del personal de laRegistraduría.

ConsejoNacionalElectoral(CNE)

Está encargado de vigilar el cumplimiento de las normas sobre partidos políticos yelecciones, realizar los escrutinios, distribuir los aportes para el financiamiento de lascampañasyreglamentar losespaciostelevisivospara ladivulgaciónde ideas,entreotrasfunciones. Al igual que la Registraduría, se trata de una institución de carácteradministrativo (no jurisdiccional), a pesar de lo cual, tiene competencias para hacer ladeclaratoriadelaelecciónyresolverlosrecursosinterpuestoscontrasuspropiasdecisionesylasdelaRegistraduría.

DeacuerdoconlainformaciónrecibidaporlaMisión,lamayoríadelascontroversiasqueresolvióelCNEenelprocesoelectoralde2018estánrelacionadasconlatrashumanciayla

121Artículo266delaConstitución.122Artículo27delCódigoElectoral.123Acuerdo002de2019.124Artículo31delCódigoElectoral.125Artículo28delCódigoElectoral.126Artículo264delaConstitución.127Artículo126delaConstitución.128Artículo232-2delaConstitución.129Artículos17y29delCódigoElectoral.130Artículo126delaConstitucióny8y16y22(CNE)delCódigoElectoral.131Artículo127delaConstitución.132Artículo266delaConstitución.Inclusoexisteunaleyqueregulaesteserviciodecarrera:Ley1350de2009.

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determinaciónde(in)habilitacióndecandidaturas.CabemencionarquelaMisiónsepercatódelaconfusiónexistenteenlapoblaciónrespectoalasatribucionesdelaRegistraduríayelCNE,siendocomúnquelacancelaciónderegistrosdecédulasportrashumancia,realizadasporelCNE,fueranimputadasalaRegistraduría133.

En relación con los mecanismos de integración del órgano, cabe señalar que las y losmagistradosdelCNEsonpersonasdesignadasporelCongresoporcuatroaños,apropuestadelospartidosomovimientospolíticos134.SuremuneraciónesdesignadaanualmenteporelGobiernoNacionalydebeserequivalenteporlomenosal75%delaremuneracióndelasConsejeríasdeEstado135.

En diversas entrevistas sostenidas por la Misión se advirtieron visiones contradictoriasrespecto delmecanismo de designación de lasmagistraturas del CNE:mientras algunaspersonasafirmanqueesunórganoeminentementepolíticoyporellosuintegracióndebeserdefinidaporlospartidos,otrasvocesconsideranqueestoesunadeficienciadelsistema,puesexisteelriesgodequeresuelvansinlaobjetividadnecesaria.

LaMisiónconsideraimportanteseñalar,porotraparte,queelCNEnoestuvointegradoensu totalidad en laúltima fasedepreparacióndel proceso electoral, debido al lamentablefallecimiento -el 6 de septiembrede quien fuera su magistrado presidente, HeribertoSanabriaAstudillo136.Almomentoqueseencontrabaenterreno,nosehabíadesignadosureemplazoyseconstatóquelalegislaciónnoesclaraencuantoalamaneradedesignaraquiendebasustituirunavacante137.

Las personas que integran el Pleno del CNE tienen las mismas inhabilidades,incompatibilidades, restricciones, requisitos y características que fueron señalados en elapartadoque refiere a lapersona titularde laRegistraduría. Además, nopuedenejercercomo abogados o abogadas, litigantes o brindar asesoría en asuntos electorales ocontractualesdeDerechoPúblico-salvosiesendefensadelaAdministración-,nicelebrarpersonalmentecontratosconelEstadoduranteunañoposterioralafechaenquedejendedesempeñarsucargo138.Tampocopuedenformarpartedelasactividadesdelospartidosymovimientosydelascontroversiaspolíticas139.

Porúltimo,enrelaciónconlaindependenciafinancieradelainstitución,elartículo265delaConstituciónestablecelaautonomíapresupuestalyadministrativadelCNE.Noobstanteesta

133Esto fueconstatadomedianteentrevistasrealizadasadiversaspersonasenBogotáyseevidenciaenalgunasde lasdenunciasrecibidaspor laMisiónenque losdatosde la institucióndenunciadaencasosdetrashumanciaaparecenenblancooseseñalaerróneamentealaRegistraduría.134Artículo15delCódigoElectoral.Sibienlasmagistraturassonnueve,elactolegislativo03del23demayode2017yelAutoN°499/17de laCorteConstitucional establecieron ladesignación transitoriadeunmagistradoomagistradadelpartidoFARCanteelConsejoNacionalElectoralquienocuparádichocargohastael20dejuliode2026.135Artículo25delCódigoElectoral.136ElCNE informómedianteuncomunicadodeprensade fecha10de septiembrede2019queelmagistradoHernánPenagosGiraldohabíasidoelectopresidentededichoórgano,ycomovicepresidenteelmagistradoJorgeEnriqueRozo.Dicho comunicado puede ser consultado aquí: https://www.cne.gov.co/prensa/comunicados-oficiales/166-el-consejo-nacional-electoral-en-sala-plena-eligio-como-presidente-para-el-periodo-2019-2020-al-dr-hernan-penagos-giraldo-y-como-vicepresidente-al-dr-jorge-enrique-rozo-2137El14denoviembrede2019,elSenadoeligióaVirgilioAlmanzaOcampocomoreemplazodeHeribertoSanabria.138Artículo23delCódigoElectoral.139Artículo127delaConstitución.

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disposición,elpresupuestodelConsejoesincluidoeneldelaRegistraduríaporloquesupersonal es contratado -formalmente- por ésta140. Ello a pesar de que, en términos delartículo12delCódigoElectoral,elpropioCNEesquienlonombra.

ConsejodeEstadoylosTribunalesAdministrativos

ElConsejodeEstadoeselTribunalSupremode loContenciosoAdministrativoyCuerpoSupremoConsultivodelGobierno.Formapartedelaramajudicialyestáintegradopor31magistraturas,seleccionadasporelpropioórganodeunalistaelaboradaparatalefectoporelConsejoSuperiordelaJudicatura,quedebejustificarcadapostulación141.AlinteriordelConsejodeEstadoexisteunacarreradejudicial142.

ElConsejoejercesusfuncionespormediodetressalas:SaladeGobiernoconformadaporlaoelpresidenteyvicepresidentedelConsejoyquienespresidanlasdemássalas;laSalaPlena,SaladeConsultayServicioCivil;ySaladeloContenciosoAdministrativo.Esaestaúltima,junto a los tribunales administrativos (inferior jerárquico de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo),aquieneslescompetenlosasuntoselectorales143.

EstosentranaformarpartedelSistemaElectoraleneleventodedemandasdepérdidadeinvestiduraporirregularidadesenlaselecciones.Lasdemandassonpresentadasprimeroante los Tribunales Administrativos de la circunscripción electoral donde se produjo lasupuestainfracción,pudiendoserapeladasantelasalaquintadelConsejodeEstado.Estasalatiene,además,competenciasparaconocerde:

- Procesosdesimplenulidadyrestablecimientodelderechocontraactosdecontenidoelectoral,distintosdelosdecarácterlaboral.

- Procesoselectoralesrelacionadosconeleccionesonombramientos.- Recursos,incidentesydemásaspectosrelacionadosconlosprocesosejecutivospor

jurisdiccióncoactiva.

LaCorteConstitucional

Sibiennoesformalmentepartedelaestructuradelsistemadejusticiaelectoral,laCorteConstitucionalestáfacultadaparallevaracaboelcontrolconstitucionaldelasleyesentodasycadaunadelasmaterias, incluyendolaelectoral.CualquierfalloquerealicelaCorteenejerciciodeestaatribución,deberátenersecomocosajuzgadaconstitucional.

LaConstituciónfacultaatodapersonaapromoverdemandasdeinconstitucionalidadcontraleyes o decretos, por lo que no solo incluye mecanismos para cuestionar violaciones aderechos fundamentales, sino que permite a cualquier persona cuestionar la emisión denormaseincluso,demandarlainconstitucionalidaddelosactosreformatoriosdelapropia

140SegúnfueinformadoalaMisiónporpersonaldelCNE.141Artículo231delaConstituciónyartículos34y53delaLey270de1996.142CapítuloIIdelTítuloVIdelaLey270de1996.143 Artículo122delCódigoAdministrativo. LosTribunalesAdministrativos son creadospor la SalaAdministrativadelConsejoSuperiordelaJudicatura,quiendeterminatambiénelnúmerodemagistraturasquelosintegran-debensertresporlomenos-.

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Constitución144.Sefacultaalaspersonasjuzgadorasaemitirdecisionesdetutelaoresolveraccionesorecursosprevistosparalaaplicacióndelosderechosconstitucionales.

Los magistrados y magistradas de la Corte Constitucional son personas elegidas por elSenadoporunperíododeochoaños,nopudiendoserreelectas145.Parasertitulardeunamagistratura,serequiereserpersonacolombianadenacimientoytenerlaciudadaníaenejercicio,serabogada,nohabersidocondenadaporsentenciajudicialopenaprivativadelalibertad146 y haber desempeñado, durante 15 años, cargos en la Rama Judicial o en elMinisterio Público, o haber ejercido, por elmismo tiempo, la profesión de abogada o lacátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidosoficialmente147.Nopuedenserelectasenestoscargosquienesduranteelañoanteriorasuelección hubieren desempeñado el cargo de ministro o ministra de Despacho, o algunamagistraturaenlaCorteSupremadeJusticiaodelConsejodeEstado148.

ProcuraduríaGeneraldelaNación(Procuraduría)

En la impartición de la Justicia Penal Electoral intervienen la Procuraduría y la FiscalíaGeneraldelaNación.LaProcuraduríaesunórganoautónomo,encargadodeprotegerlosderechos humanos y el interés público149. Las y los procuradores delegados intervienencomoministeriopúblicoenlosprocesoselectoralescontencioso-administrativosconocidosporelConsejodeEstado150,yantelasautoridadesadministrativasydepolicía,paradefenderelordenjurídico,lasgarantíasylosderechosfundamentales-entreotrascuestiones-151.

LapersonatitulardelaProcuraduríaeselegidaporcuatroañosporelSenado.EstaelecciónsehacedeentrelaspersonasqueintegranunaternaformadaconlaspersonasquedesignenquienesocupenlaPresidencia,laCorteSupremadeJusticiayelConsejodeEstado152.ElolatitulardelaProcuraduríanopuedetenervínculosdeparentescodentrodelcuartogrado,omatrimonioouniónconalgunadelasylossenadoresqueintervienenensudesignación,niconquienpostulasunombreen la terna153.Tampocopuededesempeñarotroempleo,nicelebrar contratos con entidades públicas, o de prestación de servicios con entidadesprivadas154.

EncuantoalfuncionamientodelaProcuraduría,seadviertequeesautónomaadministrativa,financieraypresupuestalmente155.Asimismo,aligualqueenelcasodelaRegistraduría,lamayoríade laspersonasque trabajanen laProcuraduría formanpartedeun sistemadecarrera156.

144Artículo241incisos1y4delaConstitución.145Artículo233.Constitución.146Exceptopordelitospolíticosoculposos.147Artículo232delaConstitución.148Artículo240delaConstitución.149Artículo118delaConstitución.150Artículo30delDecreto262de2000.151Artículo27delDecreto262de2000.152Artículo276delaConstitución.153Artículo4delDecreto262de2000.154Artículo5delDecreto363de2000.155Artículo1°delDecreto262de2000.156Artículos182y183delDecreto262de2000.

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FiscalíaGeneraldelaNación(Fiscalía)

EncuantoalaFiscalía,formapartedelaRamaJudicial157ytienedentrodesusfunciones,eladelantodelejerciciodelaacciónpenalylainvestigacióndehechosquepuedanserdelitos,de manera oficiosa o que lleguen a su conocimiento por denuncia, petición especial, oquerella158. La persona titular de la Fiscalía es designada por cuatro años por la CorteSupremade Justiciadeuna ternaenviadaporquienocupe laPresidenciaynopuedeserreelegidooreelegidaenelcargo159.ApesardeformarpartedelaRamaJudicial,laFiscalíaesautónomaadministrativaypresupuestalmente160.

2.2. Carácterdelasdecisionesdelórganoelectoral

Las decisiones del Consejo Nacional Electoral no son definitivas, sino que pueden serrecurridasanteelConsejodeEstado.CualquierciudadanoociudadanatienelaposibilidadderecurriralConsejodeEstadopara,a travésde lanulidadelectoralonulidaddeactosadministrativos, solicitar el control judicial de posibles irregularidades a lo largo delproceso.

LadeclaratoriadeelecciónhechaporelCNEtampocoesdefinitiva,puestoquepodráserrevisada judicialmente, aun cuando los resultados estén consumados -atendiendo a losrequisitosdeprocedenciaderespectivos-.

DadoqueelConsejodeEstadoeseltribunalsupremodelocontenciosoadministrativo,susdecisionesconstituyenlaúltimainstanciaenelámbitodesuscompetencias161.Sinembargo,losactosemitidosporelConsejodeEstadoestánsometidosacontrolconstitucional.SilaCorteConstitucionalencuentraviciosdeprocedimientoenalgúnactosujetoasucontrol,tienelaatribucióndedevolverloalaautoridadresponsabledelmismoparaqueenmiendeeldefectoobservado162.

2.3. Controldeconstitucionalidad

EnlaRepúblicadeColombia,lasautoridadesadministrativasestánfacultadaspararealizarcontroldeconstitucionalidaddesusactos.Esto lopuedenhacerapeticióndeparteodeoficio. Así, una de las causales de revocación de los actos administrativos es la noconformidad de éstos con la Constitución163. En sede jurisdiccional, el control deconstitucionalidad es competencia, principalmente, de la CorteConstitucional164 quien loejerce contra reformas constitucionales, leyes y actos de carácter general emitidos porentidadesdistintasalGobiernoNacional-comoelCNE-165.

4. Accesoalajurisdicción

157Artículo249delaConstitución.158Artículo250delaConstitución.159Artículo249delaConstitución.160Artículo249delaConstitución.161OrganizacióndelosEstadosAmericanos.MisióndeVeeduríaElectoral.Eleccioneslegislativasypresidenciales2018.InformeanteelConsejoPermanente.162Ibidem.163Artículo93delCódigoAdministrativo.164Artículo241delaConstitución.165Artículo135delCódigoAdministrativoenrelaciónconel237delaConstituciónylasentenciaC-400-13de3dejuliode2013.

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4.1. Mediosdeimpugnación

Enlaprimerainstancia-antelapropiaRegistraduríayelCNE-procedencincorecursos:

(i) Lareposición,queresuelvequienexpidiólaresoluciónimpugnada166,procedecontradiversosactosadministrativoselectorales.

(ii) La apelación, que resuelve la o el superior jerárquico de quien emitió el actoimpugnado167,procedecontradiversosactosadministrativoselectorales.

(iii) Laqueja,queresuelve laautoridadsuperiordequienrechazó laapelación,procedecontradichanegativa168.

(iv) Larevocación,queresuelvelaautoridadresponsableosusuperiora,procedecontraactos contrarios a la Constitución, al interés público o social, o por un agravioinjustificado169.

(v) Lasreclamaciones,quesonimpugnacionescontraactossucedidoseldíadelavotaciónoenlosescrutinios,ycuyacompetenciaparaserresueltasvaría170.

Demaneraespecífica,segúnfueinformadoalaMisión,hubodostemasquegeneraronunagrancantidaddereposicionesyapelacionesenlaseleccionesobservadas:lascancelacionesde inscripciones de cédulas por trashumancia y los registros o cancelaciones decandidaturas171.

Eldíadelajornadaelectoralpuedepresentarsereclamacionescontralosescrutiniosenlasmesasdevotaciónquesonresueltasporlosjuradosdevotacióncuandosuobjetoessolicitarelrecuentodevotos172.Lasreclamacionescontraotrotipodeirregularidadessonresueltasporlacomisiónescrutadoraquerevisaelescrutiniodel jurado173.Lasresolucionesdelascomisionesescrutadoraspuedenserobjetodereclamaciónoapelaciónysonresueltasporla delegación del CNE -encargada del escrutinio general-174 cuyos actos -excepto ladeclaraciónde validezde la elección-pueden ser apelados ante el CNE, en cuyo caso, sesuspendeladeclaracióndevalidezdelaelección175.

La legislacióncontempla también laposibilidaddepresentarrecursosante las instanciasjurisdiccionales (tribunales administrativos y Consejo de Estado) en diversas etapas delproceso electoral. Las personas interesadas pueden combatir las resoluciones del CNE,presentando -ante los tribunales administrativos correspondientes- la solicitud dedeclaracióndenulidaddeactosadministrativos.Asimismo,existelaposibilidaddeimpugnar

166Artículo74delCódigoAdministrativo.167Artículo74delCódigoAdministrativo.168Artículo74delCódigoAdministrativo.169Artículo93delCódigoAdministrativo.170EstánreguladasenelCódigoElectoral(artículos122,166y192).171Ver,enadiciónalInformeFinaldeTrashumanciadelCNE,elreportedelaProcuraduríadecandidaturasconposiblesinhabilidades:https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/Informe_Inhabilitados20190812_1.pdf172Artículo122delCódigoElectoral173Artículo166delCódigoElectoral.174Artículos166y167delCódigoElectoral.175Artículos166y180delCódigoElectoral.

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losactosoresultadoselectoralesensedejurisdiccional,atravésdeunpedidodenulidadelectoral176.

Esimportantedestacarquecuandoseinvoquecomocausaldenulidadlaalteracióndelosdocumentoselectoralesoquecontengandatosfalsos,asícomoelcómputodevotosquenoseapeguealsistemaestablecidoparadistribuirloscargos,talescuestionesdebenhabersidosometidasaexamendelaautoridadadministrativaelectoral-porcualquierpersona-antesdeladeclaratoriadelaelección177.

Finalmente, existe en la República de Colombia la Acción de Tutela178, mecanismo deproteccióndelosderechosfundamentalesdelasyloscolombianosquepuedenpromoverantecualquierjuzgadoyquesoloprocedesinoexisteunrecursoespecíficoparatutelarlosderechosqueseaducenvulneradososeutilizaparaevitarunperjuicioirremediable179.

4.2. Legitimaciónyrequisitos

EnlaRepúblicadeColombia,laimparticióndelajusticiaelectoralesgratuita180yaunqueporreglageneral,quienescomparecenaunprocesojudicialdebenhacerloporconductodeabogadooabogada181,lainterposicióndelosrecursoscontraactosadministrativos-comolamayoríadelosactoselectorales-puederealizarsedemaneradirecta182.

Enrelaciónconlalegitimaciónparapromovermediosdeimpugnaciónelectorales,laMisióndestacaquelanulidaddelosactosdeelecciónporvotopopularocuerposelectoralespuedeserinterpuestaporcualquierpersonainteresada183,locualaseguraunalegitimidadampliaparaladefensadelaintegridadelectoral.Seadvierte,sinembargo,quelasirregularidadessucedidas durante los escrutinios solamente pueden ser impugnadas por quienes soncandidatosocandidatas,testigoselectorales,orepresentanunacandidaturapostuladaporgrupossignificativosdeciudadanos(yciudadanas)184.

Comoconsecuenciadeestadisposición, laescasapresenciade testigoselectoralesen loscentros de votación- señaladas en el apartado de organización electoral- impactónegativamenteenlaposibilidaddesolicitar larevisióndelosactoselectoralesdurantelajornadaelectoral.Comoseexplicó, los testigossonde lospocosactores legitimadosparapresentarrecursosenestaetapa.

Debetenerseencuenta,además,queencasodequeseestéinconformeconlarevisiónysedecida apelarla, no es posible alegar cuestiones distintas a las señaladas en la primerainstancia185, las cuales deben haber sido presentadas por escrito en el acto mismo del

176Elartículo275delCódigoAdministrativoseñalaquelosactosdeelecciónsonnulosenloseventosprevistosenelartículo137,quehacereferenciaalanulidadgeneraldelactoadministrativo,yendiversassituacionesespecíficasrelacionadasconelprocesoelectoral.177Artículo161delCódigoAdministrativo.178Decreto2591de1991.179Artículos1,6y29delDecreto2591de1991.180Artículo6delaLeydeAdministracióndeJusticia.181Artículo160delCódigoAdministrativo.182Artículo77delCódigoAdministrativo.183Artículo139delCódigoAdministrativo.184Artículos121,122,164y192delCódigoElectoral.185Segundopárrafodelartículo193delCódigoElectoral.

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escrutinio186. Por lo tanto, los testigos presentes durante este procedimiento sonfundamentales y su ausencia torna sumamente difícil la posibilidad de impugnar actosrelacionadosconlosconteos.

4.3. Plazos

Laregulaciónactualcontemplaplazosmuyvariadosparaimpugnarlosactoselectoralesyen algunos casos, no son especiales para la materia electoral, pues las acciones paracombatirlos son genéricas (contra actos administrativos). El efecto de esto es la falta degarantía de procesos rápidos que permitan cerrar demanera definitiva cada una de lasetapasque integranelprocesoelectoralotorgandocertezaa lasociedadya laspersonascontendientesrespectoaloresueltoencadaetapa.

LaMisiónobservóquelosplazosparainterponerlosdistintosmediosdeimpugnaciónenlasinstanciasadministrativas(CNEyRegistraduría)varíannosoloentreunrecursoyotro,sinoque dependen también del acto que se impugna o la norma que regula el recurso187.Asimismo,seconstatóquealgunosdelosplazosderesoluciónestablecidosenlanormativano se ajustan a los tiempos del proceso electoral. Como se verá en el apartado sobretrashumanciaeinhabilitacióndecandidaturas,bajolalegislaciónactual,puedeocurrirquerecursosinterpuestosantesdelajornadaelectoral,seresuelvanpasadaslasvotaciones188.

En cuanto a los recursos que se presentan ante instancias jurisdiccionales, la legislaciónseñalaquelasdemandasdenulidaddeunactoadministrativoelectoraldebenpresentarsedentrodelos30díassiguientesasudeclaraciónopublicación189,yquelasapelacionesdesentencia deben promoverse dentro de los cinco días posteriores a su notificación190.Respectoasuresolución,apesardequeelCódigoAdministrativono incluyeunplazo,elartículo264delaConstituciónseñalaquelasaccionesdenulidadelectoraldebenresolverseenunplazomáximodeunañooseismesesencasodequeseresuelvaenúnicainstancia191.Las accionesde tutela, al tener como finalidad laproteccióndederechos fundamentales,debenresolversedentrodelos10díasposterioresasupresentación192.

5. GarantíasdeProcesosJustosyEfectivos5.1. Derechoaladefensaynotificación

Todoslosmediosdeimpugnaciónqueexistenenmateriaelectoralcontemplanlaposibilidadformaldedefensa-incluidalapresentacióndepruebas-,locualesacordeconelartículo29

186Artículo167delCódigoElectoral,aexcepcióndelEscrutinioGeneralimpugnadoanteelCNEquepuedeinterponersealdíasiguiente(Resolución744de2018).187Porejemplo,elCódigoAdministrativoseñalaensuartículo76quelareposiciónylaapelacióndebenpresentarsedentrodelos10díasposterioresalanotificacióndelactoqueseimpugna,sinembargo,elCódigoElectoralindicaensuartículo109quelosrecursosdereposicióncontralasmultasimpuestaspornohaberdesempeñadolalabordejuradodevotación,sepuedeninterponerenunplazode30días.188CabeseñalarquelaMisiónfueinformadadequeeldíadelajornadahabíaasuntosrelacionadosconlaseleccioneslocalespendientesdeserresueltos,informaciónquenopudosercorroboradapuesnofueposibleencontrar,enlapáginawebdelCNE,losdatosrelativosalosasuntosqueestánentrámiteypendientesderesolución.189Artículo164,párrafo2delCódigoAdministrativo.190Artículo292delCódigoAdministrativo.191 Aunque este artículo regula facultades del CNE, data de 2003, siendo que en 2009 se reformó el artículo 237constitucionalparaseñalarquelaaccióndenulidadelectoralescompetenciadelConsejodeEstado.192Artículo29delDecreto2591de1991.

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delaConstitución.Seadvierte,sinembargo,quelasnormasqueregulanlasnotificacionesdelosactoselectorales,enocasiones,nogarantizandemaneraadecuadaelconocimientodeéstosporpartedelaspersonasperjudicadas,loqueimpactadirectamenteenelderechoaladefensaadecuada.Porejemplo,elartículo70delCódigoAdministrativoestablecequelascuestiones registrales (como la trashumancia) se entienden notificadas con la simpleinscripciónenelregistro,sinpreverotrocanaldecomunicación.Noobstanteello,laMisióndestaca la labor del CNE que, a través de resoluciones, ha establecidomecanismos parapromoverelconocimientodeestosactosporpartedelaspersonasinvolucradas.

5.2. Regulacióndelosprocedimientosadministrativos

LaMisión celebra la emisiónde la resolución2857de2018del CNE193 en que reguló elprocedimientoparalarevisióndelainscripcióndecédulasdeciudadanía.Estopermitequelasociedadtengamayorcertezade lasreglasespecíficasqueseseguiráen larevisióndeestoscasos.

Se advierte, sin embargo, que existen otros procedimientos -como la revocación decandidaturasinscritas-quenohansidoadecuadamentereglamentados.TalcomoseñalólaMOE Colombia en el reporte “Justicia y Democracia: La revocatoria de inscripción decandidatosacargosdeelecciónpopular”,medianteresoluciónnúmero921de2011,elCNEregulóelprocedimientopararevocarlasinscripcionesdecandidaturasacargosdeelecciónpopular.Sinembargo,estareglafuedeclaradanulaporelConsejodeEstado,porloqueelCNE no cuenta con reglas procedimentales sobre cómo decidir las quejas o peticionesciudadanas en cuanto a eventuales irregularidades o tachas de la inscripción decandidaturas.

5.3. Inhabilitacióndecandidaturas

Hastael20deoctubre,elCNEreportólaimpugnacióndelosregistrosde3.130candidatosycandidatas,resultandoenlainhabilitaciónde1.571194.

Esprecisoseñalarquenoexisteunafechalímiteparainterponerdenunciasporpresuntainhabilitacióndecandidaturas.LaMisiónconsideraqueestoimpidetenercertezasobrelavalidezdelregistrodelascandidaturasporlasquesevotaenloscomicios,puespuedenserdenunciadasinclusoeldíaantesdelaelección.

LaMisiónobservó casos específicos, comopor ejemplo ladeun candidato al ConcejodeBarrancabermeja, Santander cuya inscripción fue resuelta en la última sesión del CNEcelebrada el viernes24de octubre195, es decir, a tres días de la jornada electoral. Ya lasboletasestabanimpresasydistribuidas,peronielcandidatonilaciudadaníateníancertezasobrelacandidaturaencuestión.

Asimismo,esnecesarioadvertirque,aunquelainhabilitacióndecandidaturaspuedetenerlugarinclusiveeldíaanterioraloscomicios,laposibilidadderealizarsustitucionesconcluye

193Enrelaciónconestosprocedimientos,laMisiónadvirtióciertasdiferenciasensutratamiento,porloquesugiererevisarlaResolución2857de2018paraincluirmecanismosadicionalesquepermitanunainstrucciónhomologadadelosasuntosqueasegureelmismotratoencasosiguales.194Allunes20deoctubre,segúndatosdelCNE.195Resolución6699de2019querevocólaresolución5803de2019.

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un mes antes de la votación196. Es decir, pese a que existe la posibilidad de inhabilitarcandidaturas, lospartidosnotienenlaposibilidadlegaldereemplazaralaspersonasqueseaninhabilitadasenelúltimomesdelacampaña.LaMisión considera que, más allá de la falta de plazos adecuados, el propio diseño delsistemadejusticiaelectoralimpidequelavalidezdelascandidaturassedefinaantesdequeelelectoradoacudaavotar.ElprocesoparadeterminarlascandidaturashabilitadasparacompetircomienzaenlaRegistraduría,quienrevisaúnicamentelosrequisitosformalesy,sise cumplen, procede a la inscripción. En la siguiente etapa, el CNE recibe de distintasautoridadesinformaciónrespectoalaexistenciaonodecausalesdeinhabilidad197.ElCNE(autoridadadministrativa)debeanalizarestainformación,asícomolasdenunciasrecibidascontralosregistros.Posteriormente,resuelvelosrecursosdereposicióninterpuestoscontrasuspropiasresoluciones,definiendoquiénesseencuentranhabilitadosohabilitadasparacompetir.

Sumado a lo anterior, las decisiones tomadas por el CNE y la Registraduría pueden serdiscutidasenelConsejodeEstadoylosJuecesAdministrativos.Portanto,lascandidaturaspuedanvolveraserimpugnadas,inclusounavezconcluidalajornadaelectoral,dadoqueelConsejodeEstado,alatenderlasdemandasdenulidaddeelección,puederevisarsialgúncandidato o candidata está inhabilitada198. Esto deriva en la posible vulneración de laseguridad jurídicaalpermitirqueunamismacandidaturasea revisadaendos instanciasdiversas(CNEyConsejodeEstado)sinestablecerquelasegundainstanciareviseloresueltoporlaprimera.Estoimplica,adicionalmente,laposibilidaddecuestionarlavalidezdelascandidaturasendosmomentosdistintos,unode loscualessucededespuésde la jornadaelectoral,esdecir,yaqueelelectoradoacudióalasurnasaexpresarsuvoluntad.

Ensíntesis,bajoelmarconormativoactual,puededemandarseanteelConsejodeEstadolanulidaddeunaelecciónporestarinhabilitadalapersonaqueganó,conindependenciadeque el CNE hubiera determinado, en elmismo proceso electoral y respecto de lamismapersona,quenoseencontrabainhabilitadaysuresoluciónnohubierasidoimpugnada.

Finalmente,cabemencionarquelacontroversiarespectoalainhabilitacióndecandidaturaspuedepresentarsetantoporlavíaelectoralcomopormediodeunaaccióndetutela199.Enelcasodelaaccióndetutela,éstapuedeserpromovidaantecualquierjuezojuezay,segúnfueinformadoalaMisión,noexistencriterioshomologadosentornoasuprocedenciaparacombatirdichas inhabilitaciones.Esto implica laposibilidaddequeexistancompetenciasconcurrentespararevisarunmismoacto,puespodríaimpugnarseunainhabilitaciónanteel

196Artículo31delaLey1475de2011.197Artículos32y33delaLey1475de2011.198Segúnelinciso5delartículo275delCódigoAdministrativo,unadelascausalesdenulidadeslaeleccióndecandidatosocandidatasquenoreúnanlascalidadesyrequisitosconstitucionalesolegalesdeelegibilidad,oquesehallenincursasencausalesdeinhabilidad.199 Laaccióndetutela esunmecanismodeproteccióndelosderechosfundamentalesdelasyloscolombianosquepuedenpromoverantecualquier juzgado,quesoloprocedesinoexisteunrecursoespecíficopara tutelar losderechosqueseaducenvulnerados,oseutilizaparaevitarunperjuicioirremediable.

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propioCNEmientrassepromuevesimultáneamente,unaaccióndetutelacontralamismainhabilitación,locualconllevaelriesgodelaemisiónderesolucionescontradictorias.

6. Gestiónytransparenciadelajusticiaelectoral

TantolapáginawebdelaRegistraduríacomoladelCNEcuentanconunbuscadorparaquelaciudadaníaconsultelasresolucionesemitidasenrelaciónconlosprocesoselectoralesencurso200.Sinembargo,estasresolucionesnoestánsistematizadasniordenadasdemaneracronológica por lo que la consulta de casos específicos resulta complicada. Se advierte,asimismo,quenielCNEnilaRegistraduríapublicaninformaciónestadísticasobreelnúmeroderecursosrecibidos,eltratamientodadoacadaunoylostiemposdelasresoluciones.

En loque respecta alConsejodeEstado, seobservóque solamente tienenel carácterdepúblicaslasactasdesussesionesdedeliberaciónenqueconstenlosdebates,actuacionesydecisiones judiciales adoptadas a favor de la integridad del orden jurídico, para hacercumplirunaleyounactoadministrativodecaráctergeneral,yparaprotegerlosderechoseintereses colectivos frente a la omisión o acción de las autoridades. Por el contrario, lassesionesrelativasadecisionesjudicialesodisciplinariasdecarácterindividual,degrupoocolectivos201, son reservadas a las partes, lo que impide que la sociedad conozca lasdiscusionesydebatesquellevanalCNEatomardichasdecisiones.

Porotraparte,apesardequeexisteunapestañaespecialparaconsultarlaestadísticadelaSección Quinta del Consejo de Estado (Sección Electoral)202, ésta no tiene informacióncargadayhacereferencia,enelcasomásreciente,acálculosrealizadosen2017porunainstituciónexterna(“CorporaciónExcelenciaenlaJusticia”).

Porúltimo,laMisiónconstatóqueningunadelasresolucionespublicadasporlasinstanciasadministrativasojurisdiccionalesqueimpartenjusticiaelectoralsonrealizadasenformatodedatosabiertos,apesardequeasílorequierelaLey1712de2014deTransparenciaydelDerechodeAccesoalaInformaciónPúblicaNacional203.Estetipodepublicaciónfortaleceríala rendiciónde cuentas y permitiría unmayor ymejor estudioporparte de la sociedad,periodistasyacademia,de lasresolucionesy laboresde lasautoridadesencargadasde laadministracióndejusticiaelectoral.

Adiferenciadelosucedidoconlasinstanciasjurisdiccionaleselectorales,laProcuraduríaylaFiscalíasítienenalgunosdatosestadísticosqueesposibleconsultarensuspáginasweb.Sinembargo,estainformaciónnoseencuentradisponibleenformatodedatosabiertoyescomplejonavegarlaplataforma.

7. Justiciaelectoraleninstanciaspenales7.1. Principiosrectoresdelprocesopenalyderechoaladefensa

200 Las resoluciones de la Registraduría pueden ser consultadas aquí: https://wsp.registraduria.gov.co/publicaciones/resoluciones.phpLas resoluciones del CNE pueden ser consultadas aquí: https://www.cne.gov.co/component/phocadownload/category/10-resoluciones-cne201Artículo57delaLey270de1996.202http://www.consejodeestado.gov.co/seccion-5ta/203Artículo11incisoKenrelaciónconlosartículos5eincisosbyj,yartículo5.

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El Código de Procedimiento de Proceso Penal garantiza la igualdad, la imparcialidad, lalegalidad y la presunción de inocencia. Asimismo, establece la garantía de no autoimputación,lagratuidad,ladobleinstanciaylaimposibilidaddeserjuzgadoojuzgadodosvecesporelmismodelito204.

De acuerdo con el Código, la persona imputada de un delito electoral tiene garantizado,además, el derecho a la defensa y al debido proceso. La persona imputada debe podercomunicarseconquienledefiendayconocerloscargosqueseleimputan205.Encasodequeno cuente con los recursos para costear un abogado o abogada, el Estado debeproporcionárselo.

Asimismo, las víctimas tienen derecho a ser asistidas por una persona abogada, a tenergarantizada su seguridad, a recibir información acerca de los hechos desde el primercontactoconlasautoridades,aconocerlaverdaddeloocurrido,yatenerinformaciónacercadelapersecuciónpenal206.CaberesaltarquelaFiscalíanopuederenunciaralapersecuciónpenalsalvodemaneraexcepcional207.

7.2. Denuncias

LaMisión constató que existieron dos canales para presentar denuncias. Por un lado, laciudadaníapodíaconcurrirdirectamentealaFiscalíaoalaProcuraduría.Enestoscasos,lasdenunciasdebíanpresentarseverbalmente,porescritoopormediotécnicoquepermitieraidentificar a su autoro autora208. Además, debían conteneruna relacióndetalladade loshechos denunciados, fundamento y evidencias o datos concretos que permitieran lainvestigación209.

ElsegundocanalfueatravésdelaUnidaddeRecepciónInmediataparalaTransparenciaElectoral (URIEL),plataformaquepermitióa laciudadaníadenunciarhechos irregulares.Cabedestacarque lapresentacióndedenunciasante laURIELsípuedeseranónima.Sinembargo, laURIELsolamenterecibelasdenunciasy lasremitea la instanciacompetente,queposteriormenteprocedesegúnlalegislaciónaplicable.Deacuerdoconelprocedimientoestablecido,lasdenunciastramitadasatravésdeURIELfueronanalizadasporpersonaldedichaunidadyremitidasalasautoridadescompetentesparasutratamiento.

204Artículos29delaConstituciónydel4al8,13,15,16,18,20y21delCódigodeProcedimientoPenal.205Artículo8delCódigodeProcedimientoPenal.206Artículo11delCódigodeProcedimientoPenal.207Artículo250delaConstitución.208Elartículo69delCódigodeProcedimientoPenalseñalaquelasdenunciasanónimasquenoproporcionenevidenciasodatosconcretosquepermitanencauzarunainvestigacióndebenarchivarse.209Artículo69delCódigodeProcedimientoPenal.

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Ilustración1.Folletodelos11delitos,fraudesoirregularidadesdetipoelectoral,quelosciudadanosdebenconocerparadenunciaranteURIEL

Fuente:MinisteriodelInteriorhttps://participacion.mininterior.gov.co/electoral/delitos-electorales

Deacuerdoconlainformaciónrecibida,atravésdeURIELsecanalizaronuntotalde9.056denuncias, en las cuales se hace referencia a 9.857 delitos electorales (las denunciaspresentadasenalgunasocasionesincluyenmásdeunaconductairregular)210.Porsuparte,aldaraconocerelreportedelosucedidoenlajornadaelectoral,elasesordeldespachodelFiscalGeneralseñalóquesehabíanabierto975investigacionespordelitoselectorales211.Las diferencias entre ambas cifras indican una preferencia de la ciudadanía a presentardenunciasatravésdeURIELantesquedirectamenteenlaFiscalíaolaProcuraduría.

Losdatosrecolectadosindicanqueun53,5%delosdelitosreportadosatravésdeURIELfueronremitidosporlaMisióndeObservaciónElectoral(MOE)Colombia,un23,13%fuerondenunciadosmediantelapáginawebdelaURIELyun11,24%víacorreoelectrónico.DelasdenunciasrecibidasporlaURIEL,el30,80%defueronremitidasalaFiscalíayel23,87%alaProcuraduría212.

DeacuerdoconlosdatosproporcionadosalaMisión,losdelitosmásreportadosatravésdeURIELfueron-consideradosconjuntamente-“corrupciónalsufragante”y“constreñimiento

210 En total se registraron 3.302 denuncias de corrupción al sufragante, 2.007 de trashumancia electoral, 1.767 deconstreñimientoalsufragante,894defraudeeninscripcióndecédulas,866deinscripcióndecandidaturasinhabilitadas,744definanciacióndecampañasconfuentesprohibidas,277defraudealsufragante.211 Ver notas en El Heraldo: https://www.elheraldo.co/judicial/en-video-975-investigaciones-por-delitos-durante-elecciones-locales-fiscalia-676216 en Radio Nacional de Colombia:https://www.radionacional.co/radionacional.co/noticia/actualidad/fiscalia-delitos-electorales y enAsuntos: Legales: https://www.asuntoslegales.com.co/actualidad/fiscalia-abrio-975-investigaciones-por-delitos-electorales-2926093212SegúndatosproporcionadosporpersonaldelaURIELconcorteal28deoctubre.

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alsufragante”,sobrelosqueserecibieronuntotalde5.069denuncias(18,44%deltotal213.Elsiguientedelitomásreportadofuela“intervenciónenpolíticadeservidorespúblicos”con3.424denuncias(12,46%)ylatrashumanciatuvo2.901denuncias(11,05%deltotal)214.

Entotal,laintervencióndepersonasfuncionariasylacompradevotossumanmásdel30%delasdenunciaspresentadas.Sibienalafechadelaelaboracióndelpresenteinformeestasdenuncias no han culminado en sentencias que -derivado de una investigación y debidoproceso-permitantenercertezaacercadelaexistenciarealdetalesactos,nodejandeserun indicador que puede ser tomado en cuenta por el Estado Colombiano para redoblaresfuerzosenlaprevencióndetalesilícitos.

Considerandoloanterior,laMisiónconsiderapertinentereflexionaracercadelaefectividaddelasmedidastomadasentornoalatipificaciónpenaldeciertasconductasyelaumentoenlassanciones,ylaposibilidaddeimplementarmecanismosalternosparalograrerradicarlasprácticasquedañanlaintegridaddelaselecciones.

8. Recomendaciones- Comosehaseñaladodesde2011enreportesdeMisionesdelaOEA,laregulaciónde

losprocesoselectoralesseencuentradispersaendiversosdocumentos:Constitución,Código Administrativo, Código Electoral, leyes, decretos, actos legislativos yresoluciones. La Misión recomienda unificar las normas que regulan el procesoelectoralyelsistemadejusticiaelectoral,facilitandosuconocimientocierto.

- Bajoelmarconormativoactual,esposiblequeunamismacandidaturasearevisadaendosinstanciasdiversas(CNEyConsejodeEstado)sinestablecerquelasegundainstancia revise lo resueltopor laprimera. LaMisión recomienda sistematizar losmediosdeimpugnacióndetalmaneraquelasresolucionesdecaráctermaterialmentejurisdiccional -con independencia del órgano que las emita-, vinculen a lasautoridades revisoras de los diversos actos relacionados con el mismo caso,especialmentetratándosedelascandidaturas.

- Lalegislaciónvigentepermitecuestionarlavalidezdelascandidaturasdespuésdelajornadaelectoral.LaMisiónsugiereque,antesdequeelelectoradoacudaalasurnasaexpresarsuvoluntad,sehayaresuelto,demaneradefinitivaysinposibilidaddeunaposterior impugnación, quiénes se encuentran habilitados/as para competir en laelección.

- LaMisiónobservóquelaregulaciónactualcontemplaplazosque,enalgunoscasos,noseajustanalostiemposdelprocesoelectoral.LaMisiónrecomiendaestablecerplazos fijos y breves tanto para la interposición de los medios de impugnaciónrelacionadosconlainscripcióndecandidaturascomoparasuresolución.Estosdebenpermitir la resolución final de la cadena impugnativa con cierta anterioridad a lajornada,afindecontribuiradarcertezaalprocesoelectoral.

213 De manera individual, las denuncias por corrupción a la persona sufragante fueron 3.302 (12,01%) y las deconstreñimientofueron1.767(6,43%).Enlamismalínea,sedestacaque7delas21denunciasrecibidasporlaMisión(33%)fueronporconceptodecompradevotos.214SegúndatosproporcionadosporpersonaldelaURIELconcorteal28deoctubresumandolosrubrosde“trashumanciaelectoral”y“fraudeenlainscripcióndecédulas”.

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- LaMisiónobservóquelasdecisionesdelCNEydelaRegistraduríapublicadasensuspáginas web no están sistematizadas ni ordenadas de manera cronológica. Serecomienda el rediseño de los repositorios y motores de búsqueda de estasplataformas para facilitar la consulta de casos específicos. Se sugiere, asimismo,publicarlasresolucionesenformatodedatosabiertos,entérminosdelaLey1712de2014deTransparenciaydelDerechodeAccesoalaInformaciónPúblicaNacional.

- Dentrode lasposibles impugnacionescontraunadeclaratoriade inhabilitacióndecandidaturas,seencuentranlasaccionesdetutela.Éstaspuedenserpromovidasantecualquierpersonajuzgadoray,segúnfueinformadoalaMisión,noexistencriterioshomologadosentornoasuprocedenciaparacombatirdichasinhabilitaciones.Estoimplica la posibilidad de que existan competencias concurrentes para revisar unmismoacto,puespodríaimpugnarseunainhabilitaciónanteelpropioCNEmientrassepromuevesimultáneamenteunaaccióndetutelacontralamismainhabilitación,locual conlleva el riesgo de la emisión de resoluciones contradictorias. La Misiónconsidera que se debe determinar de manera clara las competencias de lasautoridadesquepuedenrevisarlosactoselectorales.

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E. VIOLENCIAELECTORAL

1. ContextoEl panorama político-electoral colombiano ha sido redefinido posterior a la firma delAcuerdodePazentreelGobiernodeColombiaylasFuerzasArmadasRevolucionariasdeColombia(FARC)de2016.Estosignificóunareconfiguraciónsocialypolíticadelpaíslacual,por un lado, abrió espacios para la competencia política a nuevos actores políticos yorganizacionessocialesy,porotro, causóun incrementodecandidatosnoasociadosconpartidospolíticostradicionalesylanecesidaddeestablecercoaliciones.

DeacuerdoconlaDefensoríadelPueblo,elaumentodecandidaturas“notradicionales”hallevado,enalgunoscasos,aconfrontacionesquehansidoresueltasdemaneraviolenta.Deigualmanera, laDefensoría reportóque,posterior a laFirmadelAcuerdodePaz, y antecampañas de desprestigio entre precandidatos, ha observado un “creciente ambiente depolarizaciónyestigmatizaciónpolítica”quedio lugara “escepticismoe incertidumbredediversos sectores políticos y sociales sobre la existencia de garantías efectivas para laparticipaciónyrealizacióndelaspróximaselecciones”.215

Sibienestoscomicios localesconstituyeronel tercerprocesoelectoraldesde la firmadelAcuerdodePaz,fuelaprimeraocasiónenqueestuvieronenjuegounnúmeroelevadodeposicioneslocales.Deestamanera,tambiéneslaprimeraocasiónenqueelpartidopolíticoFARCcompiteparaposicionarsepolíticamenteanivellocal.

Colombianoesajenaa laviolenciaelectoral.Noobstante, laMisiónconstatóqueenestaocasión no enfrentó a un actor principal con capacidad desestabilizadora del procesoelectoralanivelnacional.Eldesafíodelaseleccioneslocalesdel2019seconcentrómásbienenlaluchadenuevosactorespolíticosyactoresalmargendelaleyquebuscabanelpoderpolíticoanivellocalydistrital.

Es importante destacar que, en términos generales, las elecciones locales presentanmásincidentesdeviolenciaqueaquellasenlasquesedisputancargosanivelnacional,porloquelasmedicionescomparativasqueseabordanenesteinformerefierenalaseleccioneslocalesde2015y2019.

Asimismo, la Misión considera positiva la apertura con la que el gobierno nacional,organizacionesdesociedadcivilypartidospolíticoshandiscutidoymanejadolosdesafíosqueocasionalaviolenciaelectoralalolargodelprocesoelectoral.

2. Programas/iniciativasparaprevenirlaviolenciaenlaseleccionesLa Misión constató que, tanto el Gobierno central como los gobiernos distritalesimplementaron distintos programas para la protección de candidaturas, así como elestablecimientodeprotocolosdeseguridadycomunicación.

Enesesentido,elMinisteriodelInteriorestablecióelPlanÁgora(PlandeTransparenciaySeguridad para las Elecciones Locales) que buscó establecer sinergias de acción entre el

215DefensoríadelPueblo,ALERTATEMPRANANo035-19RiesgoElectoral2019,Nombredelproceso/subproceso:PrevenciónyProtección,31deagostode2019.

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Gobierno Nacional, la Rama Judicial, la organización electoral y el Ministerio. Además,coordinólaactuacióndelMinisteriodeDefensa216.

Lainiciativaseenfocóencombatirlaviolenciapolítica,losdelitoselectorales,lafinanciaciónilegaldecampañas,entreotrosyestuvocompuestopor:

- El Plan Democracia, desarrollado por la Policía Nacional en coordinación con lasinstitucioneselectorales,elcualestuvoenfocadoengarantizarlaseguridaddecuatrozonasdel país: 1)Arauca, CatatumboyLaGuajira; 2)BajaOrinoquía y el noresteamazónico;3)elPacífico;4)elUrabáyelMagdalenaMedio.

- El Grupo de Reacción Inmediata Electoral (GRIE), que tuvo las facultades deinteligencia e investigación criminal, con articulación con la FiscalíaGeneral de laNación.217 Entre las prioridades del GRIE está el dar protección a candidatos,especialmenteaaspirantesdelpartidoFARC218.

LacoordinacióndelPlanÁgoraserealizóatravésdecomisionesdeseguimientoelectoralanivelmunicipal,departamentalynacional,delascualesparticipannumerosasinstitucionesdelEstado219.Asimismo,fueroninvitadoslasylosrepresentantesdepartidosymovimientospolíticos con personalidad jurídica vigente, de los movimientos sociales y de grupossignificativos de ciudadanos que postulen candidatos, quienes tienen la oportunidad deintervenir(convoz)enlacomisiónyformularsusinquietudesenrelaciónconelprocesoelectoralparagarantizarelnormaldesarrollodeloscomicios.Porotrolado,soninvitadoslos Directores Ejecutivos de la Federación Colombiana de Departamentos, la FederaciónColombiana deMunicipios, y laMisión deObservación Electoral (MOE). Adicionalmente,paraesteprocesoelectoral,lasylosobservadoresdelaOEAestuvieronpresentesensietecomisiones departamentales de seguimiento electoral220 así como en la última reunión anivelnacionalcelebradael21deoctubrede2019.LaMisión desea reconocer el esfuerzo de lasmás altas autoridades del gobierno, de lasfuerzasdeseguridadydelaorganizaciónelectoralporestablecerespaciosdecomunicacióncon representantesdepartidosymovimientospolíticos en los cuales se logródialogarytomarmedidasespecíficasparaatendersusinquietudesynecesidades,conelobjetivodeprevenirlaviolenciaelectoral.

216DeacuerdoconloestablecidoenlaDirectivaTransitoriaNo17/2019.217 https://www.elespectador.com/noticias/politica/gobierno-lanza-plan-agora-para-garantizar-transparencia-y-seguridad-en-elecciones-regionales-articulo-869834218 inhttps://www.procuraduria.gov.co/portal/-Procuraduria-alerta-que-plan-Agora-para-proteger-las-elecciones_-incluya-a-lideres-sociales.news219EnlasreunionesdelaComisiónNacionalparticipanrepresentantesdelassiguientesentidadesdelEstado:MinisteriodelInterior;MinisteriodeRelacionesExteriores;MinisteriodeHaciendayCréditoPúblico;MinisteriodeDefensaNacional;MinisteriodeTecnologíasde la Informacióny lasComunicaciones;SecretaríadeTransparenciade laPresidenciade laRepública;FuerzasMilitares;PolicíaNacional;UnidadNacionaldeProtección;UnidaddeInformaciónyAnálisisFinanciero;SuperintendenciaFinanciera;UnidadAdministrativaEspecialDireccióndeImpuestosydeAduanasNacionales;UnidadAdministrativaEspecialMigraciónColombia;AutoridadNacional deTelevisión.Asimismo, son invitadospermanentes:FiscalíaGeneraldelaNación;ConsejoSuperiordelaJudicatura;ProcuraduríaGeneraldelaNación;ContraloríaGeneraldelaRepública;DefensoríadelPueblo;ConsejoNacionalElectoral;RegistraduríaNacionaldelEstadoCivil.220CelebradasenMedellín,Antioquia;Cúcuta,NortedeSantander;Pasto,Nariño;SantaMarta,Magdalena;Barranquilla,Atlántico;Florencia,Caquetá;ySuárez,Cauca.

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OtramedidaimplementadaparalaprevencióndelaviolenciaelectoralincluyelosesquemasdeprotecciónacandidatasycandidatosporpartedelaUnidadNacionaldeProtección.Esteserviciofacilitóescoltas,botonesdeauxilio,vehículosblindados,entreotros,amásde2.160personasquecompetíanenestaelección.Adicionalmente,merecereconocimientoespecialelesquemadetomadedecisiónaceleradasobrelaproteccióndecandidatasycandidatosdiseñadoporelComitédeCoordinaciónyRecomendación de Medidas de Protección en el Proceso Electoral (CORMPE)221. LassolicitudesdeprotecciónfísicaalCORMPEllegarona4.800222.Deltotaldesolicitudes,paraesteprocesoelectoralseotorgaron945medidasdeprotección223,númeroqueseduplicóencomparaciónconlas475otorgadasenelaño2015.LaMisiónfueinformadadeque,salvocasospuntualesdepartidospequeñosodereciente formación,esteesquemadetomadedecisión acelerada involucró a representantes de las organizaciones partidarias en losprocesosdedeterminacióndenivelesdeprotección.

Estos planes de acción surgen de losmecanismos establecidos para coordinar la acciónestatalentemasdeprevención,atenciónysancióndelaviolenciaelectoral,incluyendo:

• Decreto-Ley 895 de 2017: Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de laPolítica(SISEP).

• PlanNacionaldeGarantíasElectoralesensussecciones1.1.dSubcomisiónNo.4delOrdenPúblicoy1.1.eSubcomisiónNo.5deProtecciónestablecelasmedidasatomaren dichas materias y enumera los asuntos que sobre la materia requierenseguimiento.

Finalmente,cabetambiéndestacarlalaborrealizadaporlaDefensoríadelPuebloatravésdesuSistemadeAlertasTempranasylapublicacióndeestudiossobreviolenciaelectoralymapasderiesgo,asícomolosinformesdelObservatoriodeViolenciaPolíticaySocial224delaMOEColombia.Asimismo,seresaltalacoordinacióndetodaslasentidadesdegobiernoysociedadcivilparalaelaboracióndemapasderiesgo.AtravésdelSistemadeAlertaTempranaAT035-19225,laDefensoría del Pueblo identificó 402 municipios y 16 áreas no municipalizadas de 33departamentos con riesgo electoral por incidencia de grupos armados ilegales, quecorrespondena36%delosmunicipiosdelpaís.

221LeyN°1289/2019https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/resolucion_1289_de_2019.pdf222DatosotorgadosporlaUnidadNacionaldeProtección.Algunasdeestassolicitudesseduplicanalserpresentadasporelcandidatoyelpartidodemaneraseparada.223InformaciónproporcionadaporlaUnidadNacionaldeProtecciónal27deoctubrede2019.224Disponiblesen:https://moe.org.co/informes-de-violencia-contra-lideres-politicos/225Disponibleen:https://www.defensoria.gov.co/es/nube/destacados/8276/Informe-de-seguimiento-a-la-alerta-temprana-035-19.htm

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Fuente:SistemadeAlertaTempranaN°035-2019,DefensoríadelPueblo

NumerososactoresmanifestaronalaMisiónqueelfortalecimientodemedidasdelGobiernoNacionalfuecrucialparaponerfrenoalosincidentesviolentosquesepresentarondurantelaetapapreviaaloscomicios.Lasaccionestomadasfueronvaloradasyagradecidasporlospartidospolíticos,enparticularporlosespaciosdecomunicaciónquepermitieronatendersusinquietudes.Esimportantemencionarquelasproteccionesespecialesenelmarcodelprocesoelectoralsedanúnicamentealasyloscandidatos,apesardequelasamenazasyactosdeviolenciacotidianamente recaen también en otros integrantes de la campaña y sedes de partidospolíticos.LaMisiónfueinformadaqueenalgunoscasos,seregistraronamenazasafamiliaresdecandidatosycandidatas,quienesnotuvieronaccesoaprotección,inclusiveenaquelloscasosenquelaoelcandidatosílatuvo.DeigualmaneralaMisiónescuchóreiteradamentesobre la preocupación que existe ante la terminación de esquemas de protección acandidatasycandidatosquenoseanelegidos,temiendoqueaccionesdeajustesdecuentasporpartedecontrincantespudieranesperarhastaelfinaldelejercicioelectoral,unavezqueseanretiradoslosequiposdeprotección,enelperiodoposelectoral.

Porotrolado,lasmayorescríticassobreestosprogramasestablecidosporelGobiernohanestadodirigidasalanecesidadderecursosadicionalesparadarseguridadalgrannúmerodecandidatosquehansolicitadoprotección.

3. ViolenciaenlaetapapreelectoralLaOrganizacióndelosEstadosAmericanos,atravésdesuMisióndeApoyoalProcesodePaz (MAPP)226 y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos227, así como lasNacionesUnidas,atravésdesuConsejodeSeguridad228,expresaronsupreocupaciónporloshechosdeviolenciaqueocurrieronenColombiadurantelaetapapre-electoral.Porsuparte, la MVE/OEA rechazó “de manera enérgica todas las formas de agresión física y

226OrganizacióndelosEstadosAmericanos,MisióndeApoyoalProcesodePaz.MAPP/OEArepudiaasesinatodecandidataaAlcaldíadeSuarezyviolenciapolíticacontramujeresenColombia.(3deseptiembrede2019).Disponibleen:https://www.mapp-oea.org/mapp-oea-repudia-asesinato-de-candidata-a-alcaldia-de-suarez-y-violencia-politica-contra-mujeres-en-colombia/227OrganizacióndelosEstadosAmericanos,ComisiónInteramericanadeDerechosHumanos.CIDHexpresapreocupaciónporviolenciaduranteelprocesoelectoralenColombia.(10deseptiembrede2019).Disponibleen:https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2019/221.asp228NacionesUnidas.ComunicadodePrensadelConsejodeSeguridadsobreColombiaSC/13988.(15deOctubrede2019).Disponibleen:https://colombia.unmissions.org/comunicado-de-prensa-del-consejo-de-seguridad-sobre-colombia-sc13988

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psicológicaquesedieronenelámbitodelprocesoelectoral,hechosquebuscaronempañare inhibir el ejercicio ciudadano de participación política en algunas regiones del país”.Asimismo,hizounllamadoalasautoridadescolombianas“ainvestigarcadaunodeestoshechosparaquenoquedenenlaimpunidad”229.

DeacuerdoconinformaciónproporcionadaporelMinisteriodelInterior,duranteelperíodode campaña electoral (desde el 27 de julio hasta el 26 de octubre de 2019) sietecandidatos/as230fueronasesinados,16sufrieronatentadosyunofuesecuestrado231(hastafebrerode2020nohabíasidoliberado)232.LaMisióntomónotadelagranconmociónquecausóen la ciudadaníaelhomicidiodeKarinaGarcíaSierra233, candidataa laAlcaldíadeSuárez(Cauca).

Asimismo, representantes del Partido Comunista Colombiano (PCC), Fuerza AlternativaRevolucionariadelComún(FARC)ydelaUniónPatriótica(UP)informaronalaMisiónquesus sedes fueron atacadas condisparos y bombas. En el caso del partido FARC, tambiénresaltaronquesuparticipaciónenlacontiendaestuvocaracterizadaporlaestigmatizacióntrassuinserciónalavidapolítica.

LaMisiónrecibióconpreocupacióninformacióndequealgunasamenazasyactosviolentostuvieronsuorigenengruposarmadosycriminalesquebuscabaninfluirenlascontiendaslocales.Enalgunoscasossehizoreferenciaespecíficaagruposvinculadosalnarcotráficotransnacional.

Según datos publicados por laMOE Colombia en su Informe de Violencia Política contralíderes políticos, sociales y comunales, 135 candidatas y candidatos fueron víctimas deviolenciapolíticaduranteelperíododecampañaelectoral234(110hombresy25mujeres).La formadeviolenciamásrecurrente fue laamenaza,queafectóa110candidaturas (88hombresy22mujeres).Asimismo,elInformeindicaqueelnúmerodehomicidiosaumentórespectodelaelecciónde2015:cincohomicidiosen2015ysieteen2019(seishombresyunamujer).Adicionalmente,esimportanterecalcarquesiseextiendeelperíododeanálisisalafechadeconvocatoriadelprocesoelectoral(27deoctubrede2018),elnúmerodelíderespolíticos,socialesycomunalesvíctimasdeviolenciaasciendena532.Deéstos,119(22%)fueronasesinados.235

229OrganizacióndelosEstadosAmericanos.InformePreliminardelaMisióndeVeeduríaElectoralenColombia.(29deoctubrede2019).230Deloscuales4erancandidatosalconcejoy3erancandidatosalaalcaldía.Estosdatosnoincluyenlosasesinatosdeotros actores políticos, como miembros de Juntas de Acción Comunal, dirigentes indígenas y activistas de derechoshumanos.231TulioMosqueraAsprilla,CandidatoalaAlcaldíadeAltoBaudó.Chocó.232ELNexige$3.000millonesporliberacióndeexcandidatoTulioMosquera,enChocó.Noticiadisponibleen:https://www.rcnradio.com/colombia/pacifico/eln-exige-3000-millones-por-liberacion-de-excandidato-tulio-mosquera-en-choco.233LacandidatafuevíctimadeunbrutalasesinatoapesardecontarconunvehículoblindadoyproteccióndeescoltasasignadosporlaUnidadNacionaldeProtección.234Entreel27dejuliode2018(plazolímiteparaelregistrodecandidaturas)yel25deoctubrede2019(iniciodelsilencioelectoral).235MisióndeObservaciónElectoral(MOEColombia).InformedeViolenciaPolíticacontralíderespolíticos,socialesycomunalesal25deoctubrede2019.Disponibleen:https://moe.org.co/wp-content/uploads/2019/10/20191025-_Informe_ViolPol.pdf

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LaMisióndeseadestacarque,entérminosgenerales,losdatosrespectoalosactosviolentoscon contexto electoral que publicaron las distintas instituciones del Estado y lasorganizacionesdesociedadcivileransimilares.

4. ViolenciadurantelajornadaelectoralLaMisión observó una importante presencia de las fuerzas de seguridad pública en lospuestosdevotación.Apesardeloanterior,sereportaronincidentesaisladosdeviolenciaenalgunos municipios. Se destacan incidentes en el departamento de Magdalena como elbloqueodepuestosdevotación,destrozosdelmaterialelectoraly la tomayquemade laRegistraduría en San Zenón, así como disturbios que impidieron la continuación de lavotaciónenPijiñodelCarmen.Asimismo,laMisiónconociósobreellamentablehechoquesepresentóenProvidenciaenelDepartamentodeNariño,dondemanifestantesquemaronlaRegistraduría,laAlcaldíaylacasapersonaldelalcalde,asícomoelmaterialelectoral.

Lasylosobservadoresfueroninformadosquelosacontecimientosviolentosensumayoríaestabanmotivadosporinconformidadconlosresultados,porfaltadetarjetoneselectorales,y/ociudadanosociudadanasquenopodíanejercersuderechoalsufragioporhabersidorevocadasucédulaeneldomiciliodondefrecuentabanvotar.

Otrasituaciónquegeneróinconformidadyrequiriólaintervenciónpolicialfueronlaslargasfilas para votar que se presentaron en algunasmesas de votación que por primera vezimplementabanunsistemadeverificaciónbiométricodelvotante.Anteelenojodealgunosvotantes,laRegistraduríaestablecióunprocesoderevisiónaleatoriaparapermitirquelafilaavanzaramásrápidamente.Sinembargo,enalgunoscasoslosvotantesseinconformaronporestadecisiónporconsiderarquerestabacertezaenelproceso.

SeobservaronaccionesdequemadevotosyataquesafuncionariosdelaRegistraduríaenCundinamarca, Nariño, Atlántico y Magdalena por parte de grupos inconformes con losresultadoselectorales.

Durantelajornadaelectoral,laPolicíaNacional,enelmarcodelPlanDemocracia,establecióel Puesto de Mando Unificado, el cual estuvo encabezado por el Ministro de Defensa ycomandantesdelaPolicíaNacional,Ejército,FuerzaAérea,Marina,asícomorepresentantesdelaRegistraduría,Fiscalía,Procuraduría,DefensoríadelPueblo,yotrosentesdegobierno.Desde ese recinto se coordinó la acción de respuesta a situaciones de violencia que sepresentaron.

DesdeelPuestodeMandoUnificado, laMisiónpudoobservar lapronta respuestade lasautoridadesdegobiernoydelasfuerzaspúblicas,queenlamayoríadeloscasoslograroncontenerlosincidentesdescritos.

Todosloshechosdeviolenciadebenseratentidosydebentomarselasmedidasnecesariasparaquenoocurranen futuraselecciones.Noobstante, laMisióndeseadestacarque loshechosviolentosreportadosdurantelajornadaelectoralfueronaisladosyrespondieronaconfrontacionespolíticaslocales,noasituacionesdeíndoledeconflictoarmadoodegruposorganizadosquebuscaroninterrumpirlajornadaelectoral.

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5. Hallazgosyrecomendaciones

- Elprocesoelectoral2019registróincidentesdeviolenciaqueincluyeronamenazasyhomicidios dirigidos a actores políticos, tanto en la etapa de definición decandidaturascomoenelperíododecampaña.Conelobjetivodequedurantelaetapapreviaaladefinicióndecandidaturas,lasylosaspirantespuedanbuscarapoyossintemerporsuseguridad,laMisiónrecomiendadarinicioalPlanÁgora,incluyendoelGrupo de Reacción Inmediata Electoral (GRIE), a partir de la convocatoria aelecciones(unañoantesdeloscomicios).

- LaMisiónconocióquelasproteccionesespecialesenelmarcodelprocesoelectoralsedanúnicamentea las y los candidatos, apesardeque las amenazasy actosdeviolencia cotidianamente recaen también en sedes de partidos políticos. Por loanterior, laMisiónrecomiendaextenderlaprotecciónalassedesdelospartidosymovimientospolíticos.

- Durantelajornadaelectoral,seregistraronincidentesdeviolenciaqueamenazaronla integridad física de registradores locales, así como la toma y quema de lasinstalacioneselectoraleslocales.Enesesentido,serecomiendaextenderlasmedidasdeseguridadalasylosregistradoreslocalesquedesempeñensuslaboreseldíadelaelecciónenzonasdealtaconflictividad.

- Lamayorcríticasobrelosprogramasdeprotecciónestablecidosporelgobiernohanestadodirigidosa lanecesidadderecursosadicionalesparadarseguridadalgrannúmero de candidatos que lo solicitan. LaMisión recomienda atender la falta depresupuesto, recursoshumanosymaterialesde laUnidadNacionaldeProtección,considerandoel incrementoen lasmedidasdeprotecciónquese registraronparaestoscomicios.

- LaMisión fue informadadeque, salvocasospuntualesdepartidospequeñosodereciente formación; este esquema de toma de decisión acelerada involucró arepresentantesdelasorganizacionespartidariasenlosprocesosdedeterminacióndenivelesdeprotección.Enesesentido,laMisiónrecomiendafortalecereldiálogoconpartidosymovimientospolíticos,especialmentelosderecienteformación(asícomo con candidatos en los casos que fuera necesario) para la coordinación demedidasdeprotección.

- Establecerprogramasdeprevencióndeviolenciaelectoral,másalládelaprotecciónfísicadecandidatos.

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F. FINANCIAMIENTOPOLÍTICOELECTORAL

1. Introducción

Colombia cuenta con un modelo mixto de financiamiento polıtico-electoral. El Estadodesembolsa financiación pública directamediante anticipos previos a las elecciones236 yreposición por votos válidos posterior a los comicios237. Sumado a lo anterior, entregafinanciamientopúblicoindirectoatravésdeespaciosgratuitosenmediosdecomunicación.Conrespectoalosaportesprivadosalascampañas,elsistemaelectoralcolombianopermiteque las organizaciones políticas y los grupos significativos de ciudadanos recibancontribucionesdepersonasnaturalesojurídicas.

Enmateria de rendición de cuentas, desde el 2013 el Consejo Nacional Electoral (CNE)determinóobligatorioelusodelaplataformaCuentasClaras238,librocontableenlíneaenelcual los candidatos deben registrar sus gastos e ingresos de campañas. La herramientafacilitalastareasdecontroldelasautoridadesyfavoreceelvotoinformado,alpermitirlafiscalizacióndecuentasdecampañasporpartedelCNEydelaciudadanía.

Apesardelprogresodelosúltimosaños,seobservaqueColombiadebeseguiravanzandoeneldiseñodereformaspolítico-electoralesqueincremententantolatransparenciacomola equidad de la contienda electoral. En primer lugar, se debe abordar la problemáticaasociada al sub-registro de gastos, característico de los procesos electorales en el país.Asimismo,sedebe trabajarparareducir los tiemposenquesedesembolsan losrecursoscorrespondientesalfinanciamientoestatal,paraquelospartidoscuentenconestosfondosal inicio de las campañas y no dependan de donaciones privadas. El presente informedesarrollaendetallelasdebilidadesyfortalezasdelsistemadefinanciamientocolombianoeincorporaunaseriederecomendacionesdecaraafuturosprocesoselectorales.

2. Marcolegal

Lasnormasquerigenelfinanciamientopolítico-electoralenlaseleccionessonlassiguientes:

- ConstituciónPolítica(1991)- Ley 1475 (2011) sobre la organización y funcionamiento de los partidos y

movimientospolíticos- Ley130(1994)acercadepartidosymovimientospolíticos- Ley330(2007)pormediodelacualseestableceelprocesoparaelregistrodelibros

ypresentacióndeinformesdeingresosygastosdecampañaselectoralesyconsultaspopularesinternas

- Ley1864(2017)quereformaalaLey599(2000)sobredelitoselectorales- DecretoLey2241(1986)porelcualseadoptaelCódigoElectoral- Ley996(2005)sobregarantíaselectorales

236Artículo22delaLey1475de2011.237Artículo21delaLey1475de2011.238Resolución3097/2013.

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- Ley1712(2014)pormediodelacualsecrealaLeydeTransparenciaydelDerechodeAccesoalaInformación

AlasleyescitadasanteriormentesesumanunaseriederesolucionesemitidasporelCNE.Algunasdeestasson:laResolución3476(2005)porlacualsereglamentanlossistemasdeauditoríainternayexternadelosingresosyegresos;laresolución330(2007)queregulalapresentacióndeinformesderendicióndecuentasdefinanciamientoelectoral;laresolución3097(2013)quenormaelaplicativoCuentasClaras;laresolución2797(2017)porlacualsedefineelnúmeromáximodecuñasradiales,deavisosenpublicacionesescritasydevallaspublicitarias;laresolución2798(2017)pormediodelacualseregulalafinanciaciónyelreportedegastosdecampaña;laresolución0252de2019porlacualsereajustanlosvaloresdelasmultasseñaladasenlaLey130de1994ylaresolución0253de2019,pormediodelacual se fijan los límites a losmontosde gastosde las campañas electoralesde cara a laspasadaseleccionesdeautoridadeslocales.

Tal como se observa, la normativa que regula el financiamiento político en Colombia esnumerosayseencuentradispersaendistintos instrumentos jurídicos.DiferentesactoresconloqueseentrevistólaMisiónmanifestaronqueestadispersióndificultaelconocimientodelasreglasaplicables.

3. Sistemadefinanciamientopolíticoelectoral3.1. Equidadenelfinanciamiento

3.1.1. Financiamientopúblico

Pormandatodelartículo109delaConstituciónPolítica,elEstadoaportaalafinanciacióndelfuncionamientopermanentedelospartidospolíticos(PP)ymovimientospolíticos(MP)conpersonería jurídica a travésdel FondoNacionaldeFinanciaciónPolíticadelCNE.DeacuerdoconlaLey1475,lospartidospuedenutilizarestosrecursosprincipalmentepara239:

- Financiarelfuncionamientodesusestructurasregionales,localesysectoriales.

- Propiciarlainclusiónefectivademujeres,jóvenesyminoríasétnicasenelprocesopolítico.

- Financiarelfuncionamientodesuscentrosyfundacionesdeestudio,investigaciónycapacitación.

- Darapoyoyasistenciaasusbancadas.

- Financiarcursosdeformaciónycapacitaciónpolíticayelectoral.

- Financiarladivulgacióndesusprogramasypropuestaspolíticas.

- Hacer posible el ejercicio demecanismos de democracia interna previstos en susestatutos.

239Art18.Ley1475

103

Lasreglasparaladistribucióndeestefondoseencuentranestablecidasenelartículo17delaLey1475de2011:

- Eldiezporciento(10%)sedistribuyeporpartesigualesentretodoslospartidosomovimientospolíticosconpersoneríajurídica.

- El quince por ciento (15%) se distribuye por partes iguales entre los partidos omovimientospolíticosquehayanobtenidoel3%omásdeltotaldevotosemitidosválidamenteenelterritorionacionalenlaúltimaeleccióndeSenadodelaRepúblicaodeCámaradeRepresentantes.

- Elcuarentaporciento(40%)sedistribuyeporpartesigualesentretodoslospartidosomovimientosenproporciónalnúmerodecurulesobtenidasenlaúltimaeleccióndelCongresodelaRepública.

- Elquinceporciento(15%)sedistribuyeporpartesigualesentretodoslospartidosomovimientospolíticos enproporciónalnúmerode curulesobtenidas en laúltimaeleccióndeConcejosMunicipales.

- Eldiezporciento(10%),sedistribuyeporpartesigualesentretodoslospartidosomovimientospolíticos enproporciónalnúmerode curulesobtenidas en laúltimaeleccióndeAsambleasDepartamentales.

- Elcincoporciento(5%),sedistribuyeporpartesigualesentretodoslospartidosomovimientos políticos en proporción al número de mujeres elegidas en lascorporacionespúblicas.

- Elcincoporciento(5%),sedistribuyeporpartesigualesentretodoslospartidosomovimientos políticos en proporción al número de jóvenes elegidos en lascorporacionespúblicas.

Talcomoseobserva,loscriteriosestablecidosenelnumeral6y7buscangenerarincentivosparaquelospartidosincluyanasectoresquetradicionalmentehansidomarginadosdelosprincipalescargosderepresentación,enestecaso,lasmujeresylosjóvenes.Seobserva,noobstante,quelosrecursosdistribuidosconestepropósitosonminoritarios.Talcomomarcalanormativavigente,elprincipalcriteriodedistribucióndefinanciamientoparalaactividadpermanentedelasorganizacioneseslafuerzaelectoral.

Demanera complementaria a los fondos que se entregan para el funcionamiento de lospartidos,elEstadocontribuyeconelfinanciamientodelascampañaselectoralesatravésdedosvías:losanticipospreviosalaselecciones240ylareposiciónporvotosválidosposterioralaelección241.Medianteelprimermecanismo,lospartidospuedensolicitaralCNEhastaun 80% de la financiación estatal antes de los comicios242. El CNE debe evaluar dichasolicitud con base en la disponibilidad presupuestal y, si decide entregarlo, elmonto se

240Artículo22delaLey1475de2011.241Artículo21delaLey1475de2011.242Artículo22delaLey1475de2011.

104

calculaapartirdelafinanciaciónestatalrecibidaporelsolicitanteenlacampañaanteriorpara elmismo cargo. Si la organización en cuestión no participó en la elección anterior,entonceselanticiposecalculaconsiderandoelmenorvalordereposiciónpagadoparaelrespectivocargoenlaelecciónanterior243.Lasumaadelantadasededucedelafinanciaciónquelecorrespondaalpartidoomovimientopolíticoogruposignificativodeciudadanosporconceptodereposicióndegastosdelacampaña244.

LaMVE/OEArecibióquejasrespectode lacomplejidaddelprocesodeaprobaciónde losanticipos, así como de la tardanza de su cancelación. Distintos actores con los que seentrevistó la Misión señalaron que, debido a las demoras de este procedimiento, loscandidatosdependendelasdonacionesprivadasparapodercomenzarsusactividadesdeproselitismo.

Se observó, asimismo, que el proceso de obtención de anticipos trae como requisito lapresentacióndepólizasdegarantía,mecanismoquerespaldaalaautoridadelectoralencasodequeelpartidonotenga,enelfuturo,capacidadparasolventarelvalorrecibido.LaMisiónconstatóquedichaobligacióngenerainequidadenlacontienda,porquelospartidosnuevoso pequeños no tienen envergadura financiera suficiente para lograr obtener las pólizas,viéndoseimposibilitadosdeaccederalosanticipos.

En cuanto a la segundamodalidad de financiación pública de campaña, la reposición degastos,seactivacuando lacampañayahaconcluido.Posteriora laselecciones,elEstadoreponegastosenfuncióndelosvotosválidosobtenidosporcadaunadelasorganizacionesquehayansuperadoundeterminadoumbral245.

LaMisiónconstatóquelareposicióndegastossuelesertardía.Deacuerdocontestimoniosrecabados, en algunos casos, el CNE se ha demorado hasta cuatro años en efectuar losreembolsos.Debidoaqueelprocedimientopara laobtenciónde fondospúblicos implicalargos períodos de tramitación y de recepción del recurso, en la práctica los candidatosdependensignificativamentedefondosprivados,seanestospropios,aportesdefamiliaresodonacionesdeterceros.

Adicionalmentealfinanciamientopúblicodirecto,elEstadoentregafinanciamientopúblicoindirectoatravésdeespaciosgratuitosenradioytelevisión.Estossesorteanporfranjasdehorario teniendoen cuenta la audienciao sintoníade cada franja, y garantizandoque seotorgarálamismacantidaddeminutosalaireatodaslascampañasinscritasenunamismacircunscripción246.

Los candidatos y candidatas también poseen la libertad de contratar publicidaddirectamente. Los medios de comunicación pueden, asimismo, aportar contribuciones acampañas como donantes y tienen la potestad de negociar los valores de acuerdo a suspreferencias.LaMVE/OEAconsideraqueestafacultadgeneradesequilibrioenlacontienda,

243Ibídem244Ibídem245Artículo21delaLey1475de2011.246Artículo36delaLey1475de2011.

105

alpermitirqueelniveldeexposiciónmediáticaestébasadoenlacantidadderecursosqueconsiguecadacandidatura.

3.1.2. Regulacióndelfinanciamientoprivado

Para laseleccionesdeautoridades locales, los candidatosy candidataspuedenrecurriradistintas fuentes de financiamiento privado: créditos o aportes que provengan delpatrimoniodeloscandidatos;cónyugesoparienteshastacuartogrado;recursospropiosquelosPPyMPdestinenparalacampaña;contribuciones,donacionesocréditos,endinerooespecie, que realicen particulares; créditos obtenidos en entidades financieras; ingresosoriginadosenactospúblicosyactividadeslucrativasdelasorganizaciones247.

Encuantoalasfuentesdefinanciamientoprohibidas,laleyenumeralassiguientes248:

- Lasqueprovengan,directao indirectamente,degobiernosopersonasnaturalesojurídicasextranjeras,exceptolasqueserealicenatítulodecooperacióntécnicaparaeldesarrollodeactividadesdistintasalascampañaselectorales.

- Las que se deriven de actividades ilícitas o tengan por objeto financiar finesantidemocráticosoatentatoriosdelordenpúblico.

- Las contribuciones o donaciones de personas titulares del derecho real, personal,aparente o presunto, de dominio, respecto de bienes sobre los cuales se hubiereiniciadounprocesodeextincióndedominio.

- Lascontribucionesanónimas.

- Las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación oimputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación,pertenenciaopromocióndegruposarmadosilegales,narcotráfico,delitoscontralaadministraciónpública,contralosmecanismosdeparticipacióndemocráticaydelesahumanidad.

- Lasqueprovengandepersonasquedesempeñanfuncionespúblicas,exceptodelosmiembrosde corporacionespúblicasdeelecciónpopular, quienespodrán realizaraportesvoluntariosalasorganizacionespolíticasalasquepertenezcan,condestinoa la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en las queparticipen,deacuerdoconloslímitesalafinanciaciónprivadaprevistosenelartículo25delapresenteley.

- Lasqueprovengandepersonasnaturalesojurídicascuyosingresosenelañoanteriorse hayan originado en más de un 50% de contratos o subsidios estatales; queadministrenrecursospúblicosoparafiscales,oquetenganlicenciasopermisosparaexplotarmonopoliosestatalesojuegosdesuerteyazar.

247Artículo20delaLey1475de2011.248Artículo27delaLey1475de2011.

106

Deacuerdoconelartículo23delaLey1475,lasumadelosaportesprovenientesdefuentesprivadas no puede, en ningún caso, superar el tope de gastos que se ha fijado para lacampaña. Este límite se define por cada candidato a cargo uninominal o por lista acorporacionesdeelecciónpopular,loqueimplicaqueexistenmúltiplestopesdependiendodelcargoaelegirylacircunscripciónlocal249.

Laleyestablece,asimismo,quelasdonaciones-individualmenteconsideradas-nopuedensuperarel10%dellímitedegastos250.Estadisposición,sinembargo,noaplicaparaelusoderecursospropiosylasdonacionesdecónyuge,compañeropermanenteoparienteshastaelcuartogrado.Loanteriorcontribuyealacreacióndeunescenariodedesigualdadenlacontienda,dadoquebeneficiaaloscandidatosyfamiliasquegozanderecursosparacostearsuspropiosactosdeproselitismo.

Porotraparte,laMisióntomónotaquelanormativaqueregulaelprocesoderecoleccióndefirmasdeGrupossignificativosdeciudadanos(GSC)noestablecetopesdegastos.Talcomomencionó laMVE/OEA desplegada para las elecciones presidenciales de 2018, laMisiónvuelve a advertir que dicho escenario puede generar condiciones de desigualdad en lacontiendaafavordeesetipodecandidaturas,yaqueelprocesodeacopiodefirmasestácaracterizadoporactividadesdeproselitismoquebuscanrecabarfondosydarvisibilidadpúblicaalascandidaturas,sinqueestosgastosesténsujetosacontrol.

3.2. Transparenciaenelfinanciamiento3.2.1. Rendicióndecuentas

Elartículo19delaLey1475estipulaquedentrodelosprimeroscuatromesesdecadaañolospartidosdebenpresentaranteelCNEunadeclaracióndepatrimonio,ingresosygastos.LapresentacióndeestainformacióndebehacerseatravésdelaplicativoCuentasClaras,librocontableenlíneaquepuedeserconsultadoporlaciudadaníaentiemporeal.

Encuantoalosfondosdestinadosespecíficamentealascampañas,laLey1475establecequelasdonacionesprivadasqueexcedanlos200salariosmínimosdebenseradministradosporgerentesdecampañas,quienesdebenabrirunacuentabancariaúnicaparalarecepciónymanejodelosrecursos251.LaMisiónfueinformadadequelosbancostienenladiscreciónparaseleccionarquiénespuedensertitularesdecuentasyaquiénesselesniegalaaperturadeésta,loquepuedeminarlaequidadenlacontienda.

Enrelaciónconlosprocesosderendicióndecuentas,laLey1475252estipulaquelosPP,MPyGSCdebenpresentarinformesconsolidadosdeingresosyegresosdecampañadentrodelosdosmesessiguientesaldíadelaelección.Losgerentesdecampañasycandidatosdeben,a su vez, presentar informes individuales de ingresos y gastos a sus respectivasorganizacionespolíticasdentrodelmessiguientealafechadelavotación.ElreportedelainformaciónfinancieradelascampañasalCNEdebehacerseatravésdeCuentasClarasy

249Loslímitesparaesaseleccionesfuerondeterminadosporlaresolución0253de2019.250Artículo23delaLey1475de2011.251Artículo25252Ibídem

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constituyeunrequisitoparaaccederalfinanciamientopúblicoporconceptodereposicióndegastos253.

Además de presentar informes consolidados, los partidos ymovimientos políticos estánobligados a remitir informes parciales de financiamiento. La resolución N° 3097 (2013)establecióquelos ingresosygastosdebenregistrarseenCuentasClarasdurantelosochodíassiguientesaldíaenelcualserealizaronlasoperaciones.Sinembargo,laMisiónobservóconpreocupaciónque,faltandotresdíasparaloscomicios,soloun17%delascandidaturashabíanpublicadosusdatoscontables.Porotrolado,segúnunreportedelaMOEColombia,al31deoctubrede2019,solamenteel24,3%decandidatoshabíareportadosusingresosygastosenelaplicativo254.

El30dediciembrede2019,unavezvencidoelplazoparalapresentacióndelosinformesconsolidadosde ingresos y egresos, el CNE reportóque el 96,97%de las organizacionespolíticaspresentaronsusinformesenCuentasClaras,loquecorrespondea18.149informesconsolidados255.

DiversosactoresinformaronalaMisiónque,sibienlaimplementacióndeCuentasClarashasidoungranavanceentérminosdetransparencia, loscandidatosydirigentesdealgunaszonasruralesenfrentanobstáculosparasuusodebidoalaescasaconectividadainternet.

3.2.2. Control

ElcontroldelasfinanzasdelascampañaselectoralesescompetenciadelCNEyserealizaapartirdelainformaciónquelospartidosreportanatravésdelportalCuentasClaras.Unavezconcluido el proceso electoral, los contadores y especialistas del Consejo revisan losinformesconsolidadosdeingresosygastosdelascampañasparaverificarelcumplimientode lasdisposicionessobre financiamiento: límitesalgasto, limitesa losaportesprivados,aperturadecuentasbancarias,designacióndegerentedecampañaycorrectacategorizacióndelaserogaciones.

TalcomosehaseñaladoenMisionesanteriores,elCNEnorealizaunarevisiónentiemporealdela informaciónfinancieray,apesardequecuentaconcompetenciaspararealizarauditorías,enlaprácticasonpocoslosejerciciosdeestetipoquesellevanadelante.Comose indicó, los informes entregados por los partidos se someten a un control formal, quepermiteidentificarinconsistenciascontables,peronosecuentaconfuentesdeinformaciónalternativaparacontrastarloreportadoporlasorganizacionespolíticas.

253ResoluciónN°3097(2013),254 MOE Colombia (noviembre, 2019). Quinto reporte de candidatos electos a Gobernación y Alcaldía. Disponible en:https://moe.org.co/wp-content/uploads/2019/11/Reporte-5_Reposici%C3%B3n-vs.-gastos_Alcald%C3%ADas-capitales-y-gobernaci%C3%B3n.pdf255CNE(Diciembre,2019).Organizacionespolíticascumplieronconlapresentacióndesusinformesdeingresosygastosdecampañas. Disponible en: https://www.cne.gov.co/prensa/comunicados-oficiales/277-organizaciones-politicas-cumplieron-con-la-presentacion-de-sus-informes-de-ingresos-y-gastos-de-campanas-2

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LaMisiónobservó,porotraparte,queelCNEnocuentaconsistemademonitoreodelusodelosespaciospublicitariosenTVyradio.Paracontrolarlosgastosenesterubro,elConsejocontrastaloreportadoporlospartidosconlonotificadoporlosmediosdecomunicación,loscuales están obligados a brindar la información sobre las contrataciones de publicidadelectoralatravésdelaplicativoCuentasClaras.TalcomohanseñaladoanterioresMisionesde laOEA,enunescenarioenque losmediospuedenhacercontribucionesdirectasa loscandidatos, contrastar la información reportada por estos dos actores no resulta elmecanismomás efectivo para controlar el principal rubro de gasto de las campañas. Seadvierte,porotraparte,quelainformacióndelascontratacionesnoestádisponibleparaserconsultadaporlaciudadanía.

3.2.3. Régimendesanciones

El artículo 10 de la Ley 1475 (2011) establece los actos sancionables en materia definanciamiento político, entre ellos, permitir la financiación con fuentes prohibidas y laviolacióndelostopesdegastos.EstamismaleyestablecesancionesparalosdirectivosdelosPPyMPencasodeincurrirenfaltas,lasquevandesdeamonestaciónescritaypública,suspensióndelcargoyexpulsióndelaorganización.Asimismo,existensancionesaplicablesa los partidos y movimientos que dependen de la gravedad de las faltas, tales como lasuspensiónoprivacióndefinanciamientoestatal,suspensiónocancelacióndepersoneríajurídica,disolución,entreotros.

ElCNEeselenteencargadodeimponerlassancionesenestoscasos.Encualquieretapadelprocesode investigacióndepresuntas faltas,elCNEpuedesuspender la financiacióno lapersoneríajurídicadelasorganizaciones.LadecisiónrespectodefaltasysancionespuedenserdemandadasanteelConsejodeEstado.

Algunasconductaselectoralesprohibidasconstituyendelitosy,comotales,sonobjetodesancionespenales.LaLey1864(2017),quemodificóelCódigoPenal,sancionalacorrupcióndelsufragante(entregadedádivasparainfluirenelvoto)conpenasdeprisióndecuatroaochoaños,másunasancióneconómica.Adicionalmente,sepenalizalaviolacióndelostopesdegasto,imponiendoaquienadministrelacampañaunapenadeentrecuatroyochoañosde cárcel, durante el cual estará inhabilitado para el ejercicio de las funciones públicas,debiendoademáspagarunamulta igual almontoexcedido.La leypenaliza, asimismo,el“tráficodevotos”(comercializaciónmasivadevotosatravésdedinero)conpenasdeprisióndesdecuatroanueveaños,másmultaendinero.

4. Recomendaciones- LanormativaqueregulaelfinanciamientopolíticoenColombiaseencuentradispersa

endistintosinstrumentosjurídicos.Conelobjetodefacilitarelconocimientodelasreglasaplicablesenlamateria,serecomiendalaelaboracióndeunúnicocódigoqueincorporetodas lasdisposicionesreferentesa la financiacióndepartidospolíticos,movimientosyGrupossignificativosdeciudadanos.

- Delosaportesestatales,laleyseñalaquelasorganizacionespolíticasdebendestinaralmenosel15%aaccionesdecapacitacióndejóvenes,mujeresyminoríasétnicas.Adicionalmente,laleyincorporaunincentivodel5%delaapropiaciónpresupuestal

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correspondienteentretodoslospartidosomovimientospolíticosenproporciónalnúmero de mujeres elegidas en las corporaciones públicas. Al respecto, diversosactoresmanifestaron a laMisión que es común el desvío de los recursos que lasorganizacionespolíticasrecibenparaelfortalecimientodelosliderazgospolíticosdelasmujeres hacia otros fines, hecho que constituye una violación de la ley y unabarreraalaparticipaciónpolíticadelasmujeres.

- Debidoaqueelprocedimientoparalaobtencióndefondospúblicosimplicalargosperíodos de tramitación y de recepción del recurso, en la práctica los candidatosdependensignificativamentedefondosprivados.ComohanmencionadolasMisionesde Veeduría Electoral de la OEA de 2014 y 2018, se recomienda acelerar losprocedimientosdeaccesoalfinanciamientopúblico,buscandodisminuirlainfluenciadelosaportesprivadosenlascampañaselectorales.

- Si bien la legislación colombiana establece límites a las donaciones de personasnaturales,estostopesnoaplicanparalosaportesdelospropioscandidatosodesusfamiliares.SereiteralarecomendaciónhechaporlaMisióndelaOEAen2018,sobrela necesidad de fijar límites al uso de recursos propios en las campañas y a lascontribucionesdefamiliares.

- LaMisión tomónotadeque lanormativaque regulaelprocesode recoleccióndefirmasdeGrupossignificativosdeciudadanosnoestablecetopesdegastos.Sesugieredefinirporleyestoslímitesparaevitardesequilibriosenlacontienda.

- Se observó que no existen límites a la contratación de publicidad electoral. Serecomiendaestablecerlímitesalacontratacióndeespaciosdepublicidadprivadosenmediosdecomunicación,conelobjetivodeinhibirlainfluenciadeesasempresasenelprocesoelectoralyevitardesequilibriosenlacontienda.

- La información que los medios reportan a través de Cuentas Claras sobre lascontratacionesdepublicidadelectoralnoestádisponibleparaserconsultadaporlaciudadanía. Se sugiere publicar esta información de manera tal que los electorespuedanconocerlosgastosdepublicidaddecadaunadelascampañas.

- La normativa vigente permite que los medios de comunicación puedan aportarcontribuciones a campañas comodonantes, quienes además tienen la potestaddenegociarlosvaloresdeacuerdoconsuspreferencias.LaMisiónrecomiendaelaboraruncatálogodetarifasparalosespaciosdepublicidadenmediosprivados.Loanteriorevitaríaelmanejodiscrecionaldelospreciosparapautaselectoralesycontribuiríaalaequidadenelaccesoaestosespacios.

- LaMisióntomóconocimientodequelosbancostienenladiscreciónparaseleccionarquiénes pueden ser titulares de cuentas y a quiénes se les niega su apertura. Loanteriorpuedeminarlaequidadenlacontienda,dadoquelalegislaciónobligaalasorganizaciones políticas a contar con una cuenta bancaria para el manejo de losrecursos de campaña. LaMVE recomienda establecer sanciones -pormedio de lasuperintendenciafinanciera-paraaquellosbancosquesenieguenaabrirunacuentaparaelmanejoderecursosdecampañaoquesolicitenalasagrupacionespolíticas

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mayoresrequisitosquelosqueserequierenparalaaperturadeunacuentabancarianormal.

- LaMisiónobservóconpreocupaciónque,faltandotresdíasparaloscomicios,soloun17%delascandidaturashabíanpublicadosusdatoscontables.Sesugiereestablecerun marco de sanciones con potencial de inhibir el sub-reporte de recursos decampañas,asícomoestableceruncanalderendicióndecuentasdocumental,paraaquellas candidaturas que no tengan acceso a la plataforma en línea. Se sugiere,además, fomentar losmecanismosdecapacitaciónsobre lanormativaaplicableenmateriadefinanciamientodentrodelospartidos,paragarantizarqueéstosconozcanqué,cómoycuándodebenreportarsuinformación.

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- DENUNCIAS

LUGAR FECHA PERSONA(S)OENTIDAD(ES)DENUNCIADA(S)

NOTAS

1. Registraduría(Bogotá)

25.10.19 CNE CandidatodenuncialarevocacióndelregistrodesucandidaturaalaAlcaldíadeSimitiBolívarpordoblemilitancia,lacualocurrió,segúnafirma,fueradelplazo.

2. Quibdó,Choco 25.10.19 Registraduría Personerodenuncialamanipulacióndedatosenlajornadadelpróximo27porlasustraccióndelascomputadorasportátilesquelaempresatieneenelcentrodeprocesamiento.AdjuntalasolicituddeinformaciónformuladaalaspersonasdelegadasdelaRegistraduríaenChocóparaqueinformenlasactuacionesfrentealadenunciainterpuestaporPatrocinioSánchez,candidatoalaGubernatura.

3. Bogotá 25.10.19 RobertoOrtizUreña Candidatoremitecopiadeladenuncia(presentadael14deoctubre)antelaComisiónInteramericanadeDerechosHumanosporladifusióndeinformaciónfalsaquehahechoeldenunciadodurantelacampaña.Eldenuncianteexpresaquesehavulneradoelderechoalainformacióndelelectoradoylohacolocadoensituaciónderiesgoyamenazas.

4. Bogotá 16.06.19 Indefinido CandidatosolicitaalaOEAqueserealicenlasaccionesnecesariasparaimpedirqueserepitanlosdelitosqueafirmasucedieronenelprocesoelectoralde2015(trashumancia,fraudeyconstreñimientodevotantes,compraytráficodevotos,votofraudulento,moraenlaentregadematerialelectoralyalteraciónderesultados).

5. Cúcuta 26.10.19 RenovaciónparaelDesarrollo(Partido

Verde,UyFirmesconElZilia)

Denunciasobrecorrupcióndevotantesmediantecompradevotos.Manifiestaqueexistealtoriesgodecompradevotosdurantelajornada.*AdjuntacopiadeladenunciapresentadaenURIEL(21.oct)

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6. Bogotá 26.10.19 ÁguilasNegras DenunciaamenazasrecibidasporpartedelasÁguilasNegras.

7. Bogotá 26.10.19 CNEyRegistraduría DenunciadelPartidoFARCporrobodepropaganda.Elpartidosufrióataques,lequitaronmaterialdecampañadesusede.Aleganque,comofueelprimeroenaceptarlanormadeusodemediosvisuales(pancartas)enespaciospúblicosynotuvorecursosparareponerelmaterialperdido,quedóendesventajaenlacontienda.

8. Bogotá 27.10.19 Vicepresidentedeljuradodevotación

Denunciaporcorrupcióndelvoto.Eldenuncianteafirmahaberobservadoaunapersonasinidentificaciónvisibleconunlectordefirma,observandoeltarjetónelectoraldeunvotante,entrequeemitióelvotoylodepositóenlaurna.Apesardequenoobservóelvoto,pidióqueserevisaralafirmadeljurado.

9. Itaguí 27.10.19 (CNE) Denunciaporresoluciónindebidadetrashumancia.Elafectadoafirmaque,cuandosepresentóavotar,aparecíanotificadocomotrashumanteyremitidoaotromunicipioparavotarapesardequehavotadoenestesitiodurantelosúltimoscincoañosyvivepermanentementeaquí.

10. Itaguí 27.10.19 Noseindica Ciudadanoafirmaqueelmiércolesanterioralaelecciónlehablaron(departedeunacampaña)porteléfonoparaconfirmarquefueraairavotaryleinformaronlamesaenquelecorrespondíavotar,peroalllegaralamesaledijeronquesucédulahabíaquedadoregistradaenotromunicipioynopodríavotar.

11. Nariño 27.10.19 PolicíayRegistraduría

Denunciaporconstreñimientodelvoto.Partidopolíticoafirmaquesibienseacordóquesolosepermitiríaacompañaravotantescuandofueran“mayoresdeedad”(edadavanzada)oconnecesidadesespeciales,enlaprácticalaPolicíaylaRNEChandejadoqueacompañenavotantesqueporleydeberí[email protected]ás,denuncianquelosjuradosdevotacióndoblanlostarjetoneselectoralesavotantes(mesa8).

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12. Nariño 27.10.19 Votanteyjurad@sdevotación

Denunciasobreconstreñimientodelvoto.Eldenuncianteafirmaqueunseñordelaterceraedadmanifestónosaberporquiénvotaryfueindebidamenteacompañadoporotrapersona,quienmarcósuvoto.

13. ValledeCauca 27.10.19 Nodice

Denunciasobreconstreñimientodelvoto.Representantedeunpartidopolíticodenunciaqueenvariasmesaslaspersonassufragantestomaronfotodesusvotossinqueselosimpidieran.

14. Nariño 27.10.19 PolicíaNacional Unaciudadanaquetraíapropagandaensumochila,alserinspeccionadaporlapolicía,lequitaronelmaterialylaprocesaron.Laciudadanadijoqueelmaterialespararepartirasimpatizantesdelpartidoyenseñarlescómovotar.Denunciaelactuardelapolicía,dadoque,segúnalega,laleysoloprohíbeladistribucióndelmaterial,nosuportación.

15. Nariño 27.10.19 Registraduríayjurado(mesa18)

Representantedeunpartidodenunciaquesepermitióvotaraunapersonaenunamesaquenoletocabaydespuésvotóenlaquesí.Asimismo,denunciaquenosepermitióvotara3personasporquesusnombresyaestabanmarcados.

16. Bogotá(Chapinero)

27.10.19 Registraduría CiudadanadenunciaqueregistraronsucédulaenTeusaquilloperolarevocaronytuvieronquevotarenChapinero.Sequejaporquenopudovotarporsuedil.

17. Soledad 27.10.19 FundaciónAMUSCARIMujeresLíderesComunitarias

Ciudadanadenunciaque,apesardehabersidoidentificadabiométricamenteyhaberleasignadolamesa26,nolepermitieronvotarynoledijeronporqué.*Anexaelcomprobantedelcentrobiométrico.

18. Soledad 27.10.19 Empresacontratista(enrealidadesCNE)

Denunciasobretrashumanciaindebidamentedecretada.Enellistadoapareceinhabilitado,peronoleexplicanporquéynolepermitenvotar,locualelciudadanoalegaesunavulneracióndesuderechoalvoto.

19. Barranquilla 27.10.19 Nodice Representantedepartidopolíticodenunciaquepersonasdelaterceraedadacudenavotaracompañadasdeotraspersonasquelesindicanporquiénvotar.

114

20. Quibdó,Choco 27.10.19 Registraduría Representantedepartidopolíticodenunciaquehaydemasiadohacinamientoenlasmesasdevotaciónyesoviolalasecrecíadelvoto.Porelhacinamiento,lasfilasdelasmesassemezclanylagenteseconfunde.

21. Nariño 27.10.19 Mesas1,2,4,6,8,10y13deInst.

EducativaJuanPabloII

Representantedeungrupodeobservaciónnacionaldenunciaque:1.Enlasmesashayjurad@sdeunsolopartidoyactúandemaneraparcial(PartidoConservador).2.Granafluenciadevotantesquenoresidenenelmunicipio.3.Obliganavotarenlamesa,enseñarelsentidodelvotoytomanfotoconsuscelulares.Además,haypersonasquevotanacompañadas,aunquenolonecesitan.4.ExisteCompradevotoeneláreadevotación.

- INTEGRANTESDELAMISIÓN

NOMBRE PAÍS POSICIÓN GÉNERO

LeonardoValdésZurita México JefedeMisión M

YerutíMéndez Paraguay SubjefadeMisión F

DanielTovar Venezuela CoordinadorGeneral M

InáJost Brasil CoordinadoradeMetodologías F

DiegoTello Ecuador EspecialistaenOrganizaciónElectoral M

OmarAlexander Panamá EspecialistaenTecnologíaElectoral M

ClaudiaAdame México EspecialistaenFinanciamientoPolítico F

MartaMartínez España EspecialistaenGénero F

RobertoDondisch México EspecialistaenViolenciaElectoral M

MaríaSilvaRojas México JusticiaElectoral F

AnjaBrenes CostaRica OficialdePrensa F

MaríaFernandaStory EstadosUnidos OficialFinanciero F

FranciscoJavierGozategui

Chile OficialdeSeguridad M

LeaWiedmann Alemania ObservadoraInternacional F

MarianaLachman Argentina ObservadoraInternacional F

MarceloOchoa Argentina ObservadorInternacional M

115

ChristianRodríguez Bolivia ObservadorInternacional M

RenéRodríguez Bolivia ObservadorInternacional M

MaríaCeciliaCáceres Chile ObservadoraInternacional F

GabrielRocha Chile ObservadorInternacional M

MariaJoséValdivieso España ObservadoraInternacional F

NathalieGarro Francia ObservadoraInternacional F

HerbertOrtega Guatemala ObservadorInternacional M

HéctorRodríguez México ObservadorInternacional M

AmaliaMorales Nicaragua ObservadoraInternacional F

FranciscusRuijs PaísesBajos ObservadorInternacional M

MiguelPiaggio Perú ObservadorInternacional M

MaxOser Suiza ObservadorInternacional M

ChristineBéguelin Suiza ObservadoraInternacional F

organization of american states electoral …scm.oas.org/pdfs/2020/cp42974ereportmoas.pdf · 2020....

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