Informe 4 de la Unión Europeasobre Silvicultura Tropical

Forest Policy and Environment Group

Perfeccionamiento de la Prestación de Ayuda:Complementariedad entre Paises Anfitriones,

Donantes y la Comunidad Internacionalen pos de una Mayor Efectividad dela Asistencia en el Sector Forestal

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INFORME 4 DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE SILVICULTURA TROPICAL

PERFECCIONAMIENTO DE LA PRESTACIÓN DE AYUDA:COMPLEMENTARIEDAD ENTRE PAÍSES ANFITRIONES, DONANTES Y LACOMUNIDAD INTERNACIONAL EN POS DE UNA MAYOR EFECTIVIDADDE LA ASISTENCIA EN EL SECTOR FORESTAL

Forest Policy and Environment Group

Investigadores: David Brown, Michael Richards, Kate Schreckenberg, Gill ShepherdInvestigadora Asociada: Sandrine Tiller

Traducción: Manuel Toledo

Overseas Development InstituteLondres

Comisión EuropeaBruselas

1999

Este informe fue financiado por la Comisión de las Comunidades Europeas, pero no refleja necesariamentela opinión de la Comisión.

© Overseas Development Institute 1999ISBN 0 85003 475 2

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ÍNDICE DE MATERIAS

Resumen Ejecutivo vi

1. Introducción 11.1 La naturaleza del sector forestal 11.2 Cambios de la política de ayuda que repercuten sobre los bosques tropicales 11.3 El desafío de la prestación efectiva de ayuda en el sector forestal 11.4 Cuestiones tratadas en el presente trabajo 3

2. La Relación Cambiante de los Actores en la Prestación de Ayuda 42.1 Donantes 42.2 Capacidad del gobierno anfitrión 42.3 Papeles que desempeña la sociedad civil 52.4 El sector privado 6

3. Desafíos Clave para la Prestación de Ayuda 93.1 El problema del bajo número de propiedades 93.2 Descentralización 103.3 Aprendizaje institucional 103.4 Prestación de ayuda y complementariedad de donantes 14

4. Opciones: Algunas Perspectivas Futuras para la Prestación de Ayuda 164.1 Pasos hacia la adopción de un enfoque de mayor participación sectorial 164.2 Programas de Acción Forestal Tropical (PAFT) 174.3 Enfoques sectoriales (SWAP) 194.4 Programas forestales nacionales 204.5 Experiencia hasta la fecha de los programas forestales nacionales 224.6 Experiencias para el sector forestal 23

5. Prestación de Ayuda y los Programas Forestales Nacionales en el Contexto de losCambios Nacionales e Internacionales 245.1 Los programas forestales nacionales y los aspectos de la prestación de ayuda

en el ámbito nacional 245.2 Los programas forestales nacionales y los procesos y aspectos de la prestación

de ayuda en el ámbito internacional 265.3 La repercusión de los procesos internacionales sobre el ámbito nacional 275.4 La prestación de ayuda y los programas forestales nacionales: Conclusiones 30

6. Conclusiones6.1 Introducción 316.2 Afrontando los problemas sectorialmente 326.3 Cuestiones relacionadas con la propiedad 316.4 Cuestiones relacionadas con la descentralización 326.5 Aprendizaje institucional 326.6 Complementariedad de los donantes: innovadores de gestión intensiva y

responsables por la implementación de larga escala 326.7 Aspectos internacionales 33

Referencias 35

Apéndice A: Resumen del Taller 38

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LISTA DE CUADROS

Cuadro 1: Papeles potenciales que deberán desempeñar los agentes de la sociedad civil acargo de la prestación de ayuda en el sector forestal 6

Cuadro 2: Organizaciones de la sociedad civil como agentes de la prestación de ayuda: ElPrograma Frontera Agrícola (PFA) en América Central 7

Cuadro 3: El sector privado como agente de la prestación de ayuda: El Proyecto de GestiónForestal Berau de Indonesia 8

Cuadro 4: Puntos fuertes y débiles de la utilización de las consultorías 9Cuadro 5: Desafíos para la prestación de ayuda: donde no hay dueños – el Monte Elgon de

Uganda 11Cuadro 6: Incremento de la efectividad de los actores del ámbito local: el Proyecto Social de

Desarrollo Forestal de Indonesia 13Cuadro 7: Desafíos para el PAFT 1990-94 de Tanzania 18Cuadro 8: Perspectivas para los enfoques sectoriales 21Cuadro 9: Instrumentos y principios de los programas forestales nacionales 22Cuadro 10: Análisis de las similitudes entre los enfoques sectoriales, los programas forestales

nacionales y los PAFT 23Cuadro 11: Cuatro tipos de disposiciones y mecanismos internacionales relativos a todos los

tipos de bosques y sus opciones asociadas 27Cuadro 12: Marcos nacionales para los programas forestales nacionales de tres países en vías

de desarrollo 28

LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Características del sector forestal con implicaciones para la prestación de ayuda 2Tabla 2: Diferentes modelos para la gestión descentralizada de la ayuda de donantes 12Tabla 3: Asistencia oficial para el desarrollo al sector forestal en 1993 15

LISTA DE DIAGRAMAS

Diagrama 1: Convenciones internacionales que tienen importantes repercusiones sobre lagestión forestal sostenible 29

Diagrama 2: Políticas en el ámbito nacional que tienen importantes repercusiones sobre lagestión forestal sostenible 29

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RECONOCIMIENTOS

Los autores desean expresarle su gratitud a lassiguientes personas por sus contribuciones aldesarrollo del presente trabajo: Mike Arnold, Ronniede Camino, John Hudson, Reidar Persson y los demásparticipantes en el taller del ODI sobre la prestación deayuda, celebrado en Merton College, Oxford, enseptiembre de 1999. Nuestro agradecimiento especialpara los tres investigadores asociados del ODI queprepararon estudios de caso para este taller: JonathanDavies (América Central), Thomas Enters (Indonesia) yFred Golooba-Mutebi (Uganda).

Gracias también a Jagmohan Maini y el resto delpersonal de la Secretaría del FIB en Nueva York, antequienes se hizo, en octubre de 1999, una presentaciónpreliminar de algunos de los argumentos que aparecenen el presente trabajo, y a Anne de Ligne y losmiembros del Grupo Europeo de Asesores deSilvicultura Tropical (European Tropical ForestryAdvisers’ Group), ante quienes se hizo otrapresentación, en Bruselas, en noviembre de 1999.Finalmente, los autores desean agradecer a lasAdministradoras del ODI Cathy Waterhouse yCaroline Wood por su ayuda en la preparación deltaller, así como en el diseño y el formateado delpresente texto. El estudio recibió financiación bajocontrato de la Línea Presupuestaria B7-6201“Acciones a Favor de los Bosques Tropicales” de laComisión Europea.

Las otras publicaciones en esta serieincluyen:

EUTFP 1: ‘Internalización de las Externalidades’de la Forestería Tropical: Estudio de losMecanismos Innovadores deFinanciación e IncentivaciónMichael Richards

EUTFP 2: Principles and Practice of Forest Co-Management: Evidence from West-Central AsiaDavid Brown(sólo disponible en inglés y francés)

EUTFP 3: Cuestiones Forestales en la Región delEscudo de las Guayanas: UnaPerspectiva sobre Guyana y SurinamPhilippa Haden

EUTFP 5: The Use of Economics to AssessStakeholder Incentives in ParticipatoryForest Management: A ReviewJonathan Davies and Michael Richards(sólo disponible en inglés)

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RESUMEN EJECUTIVO

El presente estudio considera la repercusión que tienesobre la prestación de ayuda el contexto internacional, enrápida evolución, de la asistencia al desarrollo aplicada alsector forestal.

La ayuda al sector forestal siempre ha sido compleja,debido a los múltiples valores que los bosquesrepresentan, los largos marcos de tiempo que requieren ylas influencias extrasectoriales a que están sujetos. Enaños recientes, sin embargo, la situación se ha complicadoaún más, ya que los servicios forestales nacionales hantenido que hacer frente a las metas cambiantes de losdonantes, la ampliación de las circunscripcionesnacionales e internacionales y las reducciones de su propiacapacidad.

En este trabajo se consideran, en primer lugar, lasimplicaciones que tienen para la efectividad de la ayudalos agentes cambiantes de la ayuda, la descentralizacióntanto de los donantes como de los sistemas de entrega delos receptores, la capacidad creciente de aprendizajeinstitucional y los intentos de fomentar una propiedadnacional más amplia de los procesos de ayuda. Estoscambios han conducido a una ampliación importante de lagama de actores que participan en la gestión forestalfinanciada por la ayuda, lo que ha implicado nuevasformas de participación, con diferentes grados de éxito, delas organizaciones de la sociedad civil y del sector privadoatraídas por los donantes de la ayuda. Las organizacionesde la sociedad civil, en especial las ONG, han demostradoser efectivas como organismos de control y propugnación,aunque no tanto en el manejo de las dimensiones políticasy de tenencia que son esenciales a la gestión forestal. Ladelegación de la gestión de proyectos a consultoríasconstituye una respuesta a las presiones políticas yeconómicas que los donantes enfrentan en estosmomentos, aunque puede ocasionar nuevos problemas enrelación tanto con el aprendizaje institucional como con lacapacidad de innovación y experimentación.

Los gobiernos anfitriones, por su parte, con frecuencia sehan visto forzados a ceder parte de su control de losbosques. Cuando esto se ha logrado mediantecondicionamientos de la ayuda, el éxito ha sido parcial, enel mejor de los casos. La creciente diversidad de lasestructuras que los gobiernos utilizan para tratar degestionar los servicios forestales ha incorporado unanueva dimensión de complejidad al proceso y, en algunoscasos, ha tendido a generar nuevos conflictos de interésentre los diferentes actores.

A la par de estos cambios, los donantes han comenzado aafrontar algunos de los problemas más genéricosasociados con la ayuda internacional, que suelenexagerarse en el caso de los bosques, debido a lasfunciones globales y nacionales opuestas que éstosrepresentan, la centralidad de la dimensión política y, enalgunos países, la fuerza de los grupos de presión

industriales. Como resultado, cada vez es mayor el interésen el empleo de enfoques sectoriales como plataformacomún para los diferentes actores nacionales einternacionales.

Este trabajo considera las experiencias de iniciativassectoriales de tres tipos: en primer lugar, los Programas deAcción Forestal Tropical (PAFT) de la década de 1980,que han tenido cierto éxito en cuanto al aumento de lainversión de donantes al sector, pero que generalmente seconsideran fallidos, en gran medida debido a suincapacidad de atraer una participación nacional másamplia y de unir a los donantes en un enfoque coordinado.En segundo lugar, están los enfoques sectorialespatrocinados por el Banco Mundial (SWAP), que han sidopromisorios en sectores sociales tales como la salud y laeducación, aunque no tanto en la gestión de recursosnaturales. La experiencia de los programas sectoriales enestos otros sectores ofrece algunas pistas acerca de dóndey de qué forma se podrían desarrollar programas forestalesnacionales satisfactorios. Por lo general, las perspectivaspara el establecimiento en el sector forestal de enfoquesSWAP completamente coordinados e integrados no sonbuenas, aunque la experiencia puede variar según el paísde que se trate, en función de la calidad de los bosques y delos intereses que éstos sirven.

La tercera clase de iniciativas que se considera en elpresente trabajo son los programas forestales nacionales,que han contado con el fuerte aval internacional de laPropuesta de Acción del PIB y el apoyo constante del ForoIntergubernamental sobre Bosques (FIB). Estos programas,en su forma actual, presentan determinadas ventajas eneste sector, en gran medida gracias a la aceptación porparte de la comunidad internacional del valor de unenfoque flexible y con incrementos periódicos, que tengaen cuenta la capacidad y el potencial de cada situaciónnacional. El trabajo considera exhaustivamente el enfoquede los programas forestales nacionales, en específico encuanto a su capacidad de afrontar algunos de los desafíosclaves de la prestación de ayuda que se identifican en elpresente estudio (propiedad, descentralización, aprendizajeinstitucional y complementariedad de donantes).

El estudio concluye con un análisis de la posición de losprogramas forestales nacionales en el contexto internacionalmás amplio, donde las fuerzas internacionales dominantesen la actualidad son las diferentes convenciones (enespecial, la Convención sobre la Diversidad Biológica, laConvención Marco sobre el Cambio Climático y laConvención Internacional de Lucha contra laDesertificación). Se cuestiona la posible capacidad delproceso de los programas forestales nacionales a nivelnacional de dirigir la gestión forestal sostenible sin elbeneficio del apoyo internacional, por ejemplo, el de uninstrumento global.

En estos momentos, se están sometiendo a consideraciónuna serie de soluciones en el marco del proceso del FIB,que van desde la continuación del status quo –

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deliberaciones ad hoc jurídicamente no vinculantes –hasta el establecimiento de un instrumento jurídicointegral, armonizado con las convenciones actuales. Sinembargo, se mantiene el riesgo de que las complejidadesdel sector y la diversidad de los argumentos amenacen unavez más con eclipsar, en palabras de la CNUMAD, “lagestión, conservación y el desarrollo sostenible de todoslos tipos de bosques”, a favor de preocupaciones máspartidistas.

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SIGLAS

BFMP Proyecto de Gestión Forestal BerauBTH Bosque Tropical HúmedoCCDB Convención sobre la Diversidad

BiológicaCGIF Grupo Consultivo sobre los Bosques

IndonesiosCILCD Convención Internacional de Lucha

Contra la DesertificaciónCMCC Convención Marco sobre el Cambio

ClimáticoCNUMAD Conferencia de las Naciones Unidas

sobre el Medio Ambiente y elDesarrollo (“Cumbre de la Tierra”, Ríode Janeiro, 1992)

COP Conferencia de los PartidosETFAG Grupo Consultivo Europeo sobre

Silvicultura TropicalFAO Organización de las Naciones Unidas

para la Agricultura y la AlimentaciónFIB Foro Intergubernamental sobre BosquesFMI Fondo Monetario InternacionalFMMA Fondo Mundial para el Medio AmbienteIFAG Grupo Internacional de Expertos

ForestalesIFAP Programa Indonesio de Acción ForestalITFF Grupo Operativo entre Agencias sobre

los BosquesNEAP Plan Nacional de Acción

MedioambientalNORAD Agencia Noruega para el Desarrollo

InternacionalODA asistencia oficial para el desarrolloOIMT Organización Internacional de las

Maderas TropicalesONG Organización No GubernamentalONGI Organización No Gubernamental

InternacionalONU Organización de Naciones UnidasOPM Oxford Policy ManagementPAFT Programa de Acción Forestal TropicalPEAP Plan de Acción para la Erradicación de

la PobrezaPFA Programa Frontera AgrícolaPIB Panel Intergubernamental sobre

BosquesPNB Producto Nacional BrutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para

el DesarrolloPPME Países Pobres Muy Endeudados

(Iniciativa para la Reducción de LaDeuda)

SFDP Proyecto Social de Desarrollo ForestalSIDA Autoridad Sueca de Desarrollo

InternacionalSIP Programa de Inversión SectorialSWAP enfoque sectorialUICN Unión Internacional para la

Conservación de la Naturaleza

UNESCO Organización de las Naciones Unidaspara la Educación, la Ciencia y laCultura

WRI Instituto Mundial sobre Recursos

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1. INTRODUCCIÓN

1.1 La naturaleza del sector forestal

La ayuda al sector forestal siempre ha sido compleja,debido a los largos marcos de tiempo que implica lagestión de los bosques tropicales, los valores de múltiplesniveles que los bosques representan y la repercusión extra-sectorial sobre éstos (ver Tabla 1). Pero dicha ayudaresulta cada vez más compleja y ambiciosa en cuanto a susobjetivos. Ante todo, las metas de los donantes en loreferente al sector forestal han cambiado. La preocupaciónde apoyar a los bosques por su valor como recursoproductivo nacional ha sufrido un lento desplazamiento, afavor de un mayor compromiso con el apoyo de éstos alsustento, su prestación de servicios medioambientales ysus valores internacionales, además de los nacionales y loslocales. En los últimos quince años, también se le haotorgado un reconocimiento mucho más explícito a la granvariedad de actores que tienen un interés en el recurso, y laayuda al sector ha reconocido gradualmente que puedencoexistir muchas visiones con diferentes intereses en lorelativo a los bosques, que se deben negociar. Lasprincipales áreas de conflictos potenciales son, en estosmomentos, las siguientes:

• aunque los bosques sean de propiedad nacional, quienlos suele utilizar en el ámbito local es la población rural,que puede representar hasta dos tercios de la poblacióndel país;

• la explotación forestal comercial privada y lasilvicultura del sector público, financiada sobre todomediante ayudas, ocurren de manera paralela y, hastacierto punto, compiten entre sí; y

• la presión internacional a favor del establecimiento deáreas protegidas puede ir en contra de las preferenciasnacionales y locales sobre la utilización de los bosques,ya que éstos representan bienes públicos internacionales,además de nacionales.

1.2 Cambios de la política de ayuda querepercuten sobre los bosques tropicales

En el caso de la silvicultura, se han reflejado otros cambiosmás generales en la política y estilos de ayuda, así como enlas prioridades de los donantes. Los más importantes detodos son los cambios en el papel que desempeña el Estadoen las sociedades de los países en vías de desarrollo. Hastaa mediados de la década de 1980, las preocupaciones deestos países se centraban fundamentalmente en elestablecimiento de la nación y la integración social, lo queimplicaba un papel dominante del Estado. En la últimadécada, sin embargo, el énfasis ha cambiado a favor de unareducción dramática de la intervención estatal. Esto haresultado en la aminoración de las funciones del sectorpúblico, la disminución de los costes recurrentes, ladescentralización del poder político y la redefinición delpapel del gobierno central como intermediario de losdiferentes grupos de interés (Carney y Farrington, 1998).

Una gran gama de actores – del sector comercial privado,organizaciones no gubernamentales y organizacionescomunitarias – se ha beneficiado de esta racionalizaciónde las actividades gubernamentales. Las organizacionesmencionadas participan ahora en modalidades de laprestación de servicios que antes les estaban vedadas, porejemplo, en lo relativo a los bosques, en el suministro debienes públicos globales y nacionales que anteriormentese consideraban del dominio exclusivo del Estado. Losdebates sobre el desarrollo reflejan estos papelescambiantes: se pone énfasis en el establecimiento deasociaciones, la responsabilidad y la autoridaddemocráticas, el pluralismo y el fortalecimiento de lasociedad civil.

Las implicaciones de los cambios, en lo que concierne a laasistencia internacional para el desarrollo concebida enfunción de la equidad, han sido profundas y de granalcance. La ayuda ha dejado de centrarse en proyectos deprestación de servicios e infraestructura relativamentefáciles de gestionar y se ha esforzado por ejercer unainfluencia radical sobre la política pública y por acrecentarla capacidad y propiedad nacionales. Además, a medidaque ha aumentado la diversidad de los participantes que sereconocen como legítimos, se ha acentuado la sospecha deque los sistemas de prestación de ayuda no estabanrespondiendo con suficiente rapidez a los nuevos desafíos.

1.3 El desafío de la prestación efectiva deayuda en el sector forestal

Cuando se emprendió, hace dos años, el importanteanálisis del Overseas Development Institute sobre elapoyo de la Comisión Europea y los Estados miembros alsector forestal, The EU Tropical Forestry Sourcebook (ElLibro de Consulta de la UE sobre Silvicultura Tropical)(Shepherd et al., 1998), los donantes entrevistadosmanifestaron sus preocupaciones en tres ámbitosparticulares:• la necesidad de examinar el papel cambiante de los

gobiernos como agentes de la prestación de ayuda, a laluz de sus propios procesos de descentralización;

• la necesidad de reconsiderar la efectividad de losmecanismos descentralizados de ayuda de donantes y elimpacto que éstos tienen sobre la coordinación dedonantes y el aprendizaje institucional; y

• la necesidad de que se establezcan sistemas innovadorespara la coordinación de donantes.

Como seguimiento al “Sourcebook”, ODI celebró untaller de dos días de duración en Merton College, Oxford,en septiembre de 1999, sobre “La Diversificación de lasEstrategias de Asistencia para el Desarrollo en el SectorForestal: Lecciones de la Experiencia Europea”, con el finde considerar con mayor detenimiento los problemas quepresenta la prestación de ayuda, así como sus solucionesposibles (ver Apéndice A). El presente trabajo se nutre delos debates que tuvieron lugar durante ese taller y, amanera de respuesta a las críticas que surgieron entonces,considera las vías para mejorar los sistemas de prestaciónde ayuda en el sector.

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Tabla 1: Características del sector forestal con implicaciones para la prestación de ayuda

Característica Consecuencias Implicaciones para la prestación deayuda

Marcos de largoplazo

Alto costo del apoyo.Se requiere una consistentepresencia en el campo.

Favorece a las agencias nacionales ylas relaciones de largo plazo condonantes.Constituye un reto a la memoriainstitucional.No favorece a las ONG locales.

Suministro debienes públicosnacionales yglobales

Fuerte agenda internacional.Requiere la regulación de lasfuerzas de mercado.

Exige capacidades para interpretar lasconvenciones internacionales y lapolítica nacional, para su aplicación alas realidades del ámbito local.El fortalecimiento de la capacidadreguladora nacional es vital.A veces un fuerte papel de ONGinternacionales.

Alto valorextractivo delBosque TropicalHúmedo

Interés del sector privado y elgobierno.Potencial para un comportamientode busca de favores especiales.

Los donantes relativamente carecende influencia – necesitan trabajar conel sector privado.Comportamiento gubernamentalimportante.Organizaciónes implementadoras delas ONG son actores débiles.

Importancia de lasrestricciones detenencia ylegislativas

El Estado y el gobiernodesempeñan papeles centrales.Gran parte de la silvicultura selleva a cabo privadamente entierras públicas, limitando elpotencial de la devolución.

Es posible que se requieran accionesde los donantes paraampliar/modificar políticas: unaspecto vital de algunos proyectosforestales.Las organizaciones comunitarias y lasorganizaciones locales resultanvulnerables si las políticas las ignorano no las favorecen.

Cuestionesextrasectorialesimportantes

Necesidad de promover lacoordinación de la políticaintersectorial.

La colaboración de donantes y lasensibilización extrasectorial soncruciales.

La mayor parte dela financiación noindustrial tienelugar a través deasistencia para eldesarrollo

Las modas cambiantes de losdonantes inciden en que lastendencias y opciones a largoplazo resulten difíciles degestionar.

Se requiere un interés por lainnovación y la experimentación.El apoyo al proceso del país es vital.Se requieren agencias que puedan:• adoptar enfoques de proceso de

los proyectos.• controlar los cambios de manera

efectiva.• mantener la memoria institucional.

Gestióncomunitariafavorecida por losdonantes

El gobierno puede mostrarserenuente a perder el control ante lasociedad civil.Suele dar preferencia a laexplotación forestal por parte delsector comercial y privado.

La priorización de los actores localesy la pobreza necesita apoyo de losdonantes a nivel político.Los enfoques de proceso de losproyectos y la asistencia técnicaresidente suelen ser esenciales.Los funcionarios locales necesitanuna nueva formación.Las ONG tienen ventajascomparativas.

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La ayuda a la silvicultura suele ser difícil de gestionar(“con un 2% de dinero y un 98% de problemas” como dijo,memorablemente, el Banco Mundial hace unos años) ytiende a decrecer (Madhvani, 1999). El sector tambiéntiene características que generan problemas particularespara el gobierno público. Sin embargo, los largos marcostemporales, determinados aspectos nacionales y globalesrelacionados con los bienes públicos, así comopreocupaciones relativas a la asistencia social ofrecen unajustificación importante para la participación internacionalen el sector. Lo mismo se puede decir de la necesidad deque la ayuda al sector forestal participe, tanto en el ámbitolocal como en el nacional, en un contexto político donde esposible que deba tratar cuestiones tales como laslimitaciones legislativas y de tenencia, el establecimientode precios e impuestos forestales y la evolucióninstitucional.

Por todos estos motivos, se requieren mecanismos másefectivos – e, idealmente, más sencillos – de prestación deayuda. Si se quiere que el sector sobreviva y prospere,tanto los gobiernos como los donantes deberán considerarla financiación de la silvicultura como algo valioso ymanejable.

1.4 Cuestiones tratadas en el presente trabajo

Este trabajo considera, especialmente, las implicacionesque tienen para la efectividad de la ayuda el cambio de losagentes de la prestación de ayuda, la descentralización y elmejoramiento del aprendizaje institucional. Tiene porobjeto ir más allá de la afirmación de que los donantesdeberían trabajar conjuntamente de manera más efectiva yanaliza las posibles ventajas comparativas de diferentesdonantes y cuál sería la mejor forma en que estos podríancomplementarse mutuamente. Examina, ante todo, lasimplicaciones cambiantes para la prestación de ayuda delcontexto cada vez más internacional con el que tiene queser congruente la ayuda al sector forestal en el ámbitonacional.

La Sección 2 considera las maneras en que han estadocambiando, en años recientes, las relaciones de ayudaentre los donantes, los países socios y los agentes de laprestación de ayuda. Los donantes, en especial losbilaterales, han cambiado sus estrategias de ayuda de lassiguientes formas:

• En primer lugar, ha existido un mayor interés en lagestión conjunta de bosques, con el objetivo de alcanzarpatrones de gestión que resulten en beneficios forestalespara una gama más amplia de personas.

• En segundo lugar, se ha hecho mucho más común unenfoque más experimental de “proceso”, en lugar de unode “programa” (“blueprint”), especialmente entre losdonantes bilaterales.

• En tercer lugar, se ha ampliado la variedad de los sociosque participan en la prestación de ayuda. El papel quedesempeña la sociedad civil, tanto a través de las

organizaciones no gubernamentales (ONG) como de lasorganizaciones comunitarias (OBC), ha crecidoenormemente en la última década, mientras que el delsector privado, tanto a nivel de país como en su carácterde agente de prestación de ayuda, también se ha hechomás prominente.

Sin embargo, en el ámbito de los países anfitriones, esteperíodo de innovación ha coincidido con recortes derecursos y despidos de personal en el sector forestal(aunque a veces también con la intensificación decapacidades en el sector medioambiental). Porconsiguiente, con mucha frecuencia las nuevas ideas yenfoques se han encontrado con una fuerza desalentada,que ha tenido gran dificultad en responder positivamente.

En la Sección 3, el trabajo examina cuatro áreas que losdonantes han señalado como problemáticas para laprestación satisfactoria de ayuda: la propiedad, ladescentralización, el aprendizaje institucional y lanecesidad de que exista una colaboración más efectivaentre los donantes:

• El aumento de la propiedad nacional de los procesos deayuda constituye una meta para la mayoría de losdonantes, aunque éstos no siempre son capaces deapoyar un contexto en el que pueda desarrollarse dichapropiedad. En algunos casos, por ejemplo, imponenagendas para el desembolso extremadamente rígidas,debilitan las estructuras administrativas existentes o noestán lo suficientemente conscientes de otrasreivindicaciones encontradas que atraen la atención desus interlocutores.

• La descentralización de donantes, que busca situar latoma de decisiones más cerca del nivel del país,probablemente haya funcionado mejor para algunos delos sectores dominantes, financiados mediante ayuda,que para el apoyo a los bosques. No se pueden enviarexpertos forestales a todas las oficinas nacionales/embajadas y, por ello, es posible que falte apoyoinstitucional a las decisiones relacionadas con el sector.

• La adquisición de experiencias de proyectos financiadostanto por donantes como por los países anfitriones sereconoce generalmente como un área problemática. Losproyectos, debido a su corta duración, acumulan ydispersan, alternativamente, al personal cualificado ysus experiencias, por lo que suele ser difícil sacar elmejor provecho de las experiencias. No siempre seestablecen de manera explícita las conexiones entre loscambios sociales más amplios y las metas de losproyectos, y tanto la privatización como ladescentralización resultan en dificultades adicionalespara el proceso.

• A medida que parece reducirse el volumen total de laayuda para las actividades del sector forestal, se hacemás urgente para los donantes estar consciente de susventajas comparativas y sacarles provecho. Por ejemplo,los donantes con un alto coeficiente de asesoría respecto

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a sus recursos financieros están mejor dotados paraemprender actividades piloto innovadoras, mientras quelos donantes con grandes recursos financieros, pero conuna menor capacidad para el proceso de gestión, son deun valor inestimable para las fases posteriores deimplementación a gran escala.

La Sección 4 examina la capacidad de las iniciativas dealcance sectorial para ocuparse de algunas de lascuestiones del sector forestal que se plantean en lassecciones 2 y 3. Los Programas de Acción ForestalTropical (PAFT), los enfoques sectoriales (SWAP) y losprogramas forestales nacionales se analizan bajo esteprisma. Aparentemente, la comunidad internacional, conel aval del FIB (Foro Intergubernamental sobre Bosques),ha decidido apoyar resueltamente a los programasforestales nacionales.

En la sección 5, se analizan las maneras en que losprogramas forestales nacionales, particularmente, puedenafrontar las cuestiones que se plantean en las secciones 2 y3. Se sostiene que el apoyo internacional que losprogramas forestales nacionales reciben del proceso delFIB tiene gran probabilidad de engendrar una mayoraceptación de éstos por parte de los donantes que lo quehan podido lograr otros modelos. Y que, al no existirningún tipo de instrumentos jurídicamente vinculantes, losprogramas forestales nacionales constituyen en laactualidad los únicos mecanismos a través de los cuales sepuede negociar un enfoque adecuado relacionado con losbosques, en el contexto de otras convencionespreexistentes. La Sección 6 contiene las conclusiones deltrabajo.

2. LA RELACIÓN CAMBIANTE DE LOSACTORES EN LA PRESTACIÓN DE AYUDA

2.1 Donantes

El hecho de que muchos donantes ahora centran suatención en la pobreza, la democracia y el buen gobiernono sólo influye en cuáles países escogen como socios, sinoque también conduce a un compromiso mucho más ampliocon la silvicultura de esos países. Los donantes seesfuerzan por no limitar su esfera de actividad a los sociosque tradicionalmente reciben la ayuda y buscan participarde manera más directa con otros sectores del gobierno, lapoblación local (a veces, a través de ONG yorganizaciones comunitarias) y el sector privado. Con estaampliación de horizontes también se ha llegado a lacomprensión, si bien no siempre la aceptación en el ámbitonacional, de que los nuevos grupos de interés conllevannuevas preocupaciones. Ahora la silvicultura debe teneren cuenta la naturaleza del apoyo de los bosques alsustento, la tenencia de tierras, los serviciosmedioambientales que ofrecen los bosques, así como losvalores internacionales, nacionales y locales. Losprogramas del sector forestal deben prestar ayuda deforma participativa y su relación con los bosques debeefectuarse en un contexto más amplio del uso de la tierra.

Como resultado, en la última década algunos donantes hanhecho grandes inversiones con el fin de apoyar ladevolución parcial de la gestión forestal a las poblacioneslocales. Desde los sistemas forestales comunitarios deNepal y la gestión forestal conjunta de la India, hasta lossistemas de gestión y mercadeo de leña de los bosques delas tierras firmes del Sahel francófono, los donantes hancuestionado el derecho exclusivo del Estado a determinarel destino de los bosques. Al mismo tiempo, han existidoalgunas dudas acerca de los criterios de lo que constituyeuna devolución satisfactoria y sobre el necesario balanceentre las necesidades y deseos locales, la capacidad de losdepartamentos forestales y las competencias de losdonantes en cuanto a la prestación de ayuda.

La implementación de tales proyectos conllevadeterminados desafíos, ya que los mismos requieren unhábil enfoque de proceso. Los agentes de la prestación deayuda tienen que ser capaces de negociar satisfactoriamentecon la sociedad civil, el Estado y los demás donantes,redefinir las disposiciones institucionales en el seno de losdepartamentos forestales y entre los interesados,identificar y hacer frente a los impedimentos políticos oinstitucionales que frenen el cambio, y resolver conflictos.Para los agentes de la prestación de ayuda que esténacostumbrados únicamente a la implementación, eltrabajo innovador implícito en los proyectos dedevolución les puede resultar demasiado ajeno. Además,es esencial la capacidad de decidir cuándo la devoluciónde la gestión forestal tiene muy pocas probabilidades deéxito o si ya no es pertinente. Forzar la devolución a travésdel condicionamiento, por ejemplo, es poco probable quesurta efecto. De manera similar, la devolución de lagestión forestal puede a la larga perder importancia, en lamedida en que aumente el ritmo de urbanización ydisminuya la dependencia directa de los bosques.

La lógica para lograr una mayor efectividad de la ayuda ala gestión forestal sostenible – teniendo en cuenta tanto losdesafíos intrínsecos de los bosques tropicales, que ahorase reconocen con mayor claridad, y las preocupaciones ymetas cambiantes – es que los donantes deben, más quenunca, buscar vías para trabajar conjuntamente, de unaforma económica y productiva. Esta cooperación debeclaramente estar a favor, y no en una posición antagónica,de una propiedad nacional valiosa y constructiva, lo queimplica no sólo la propiedad en manos del gobiernoanfitrión, sino también una participación nacional másamplia que la que ha existido tradicionalmente.

2.2 Capacidad del gobierno anfitrión

Paradójicamente, en momentos en que se exige cada vezmás del Estado en términos de la gestión forestal, lamayoría de los departamentos forestales cuentan conmenos recursos que nunca y se les pide constantementeque reduzcan su personal. Por consiguiente, las nuevasideas y enfoques se encuentran con una fuerza diezmada ydesalentada. Por eso es comprensible que se muestrenreticentes a compartir con tantos nuevos actores laautoridad y la financiación de los futuros forestales,

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incluso cuando se deban establecer nuevas alianzas entreun mayor número de interesados y desarrollar lascapacidades para posibilitarlo.

En años recientes, se han hecho genuinos esfuerzos poraumentar la propiedad de los recursos (tanto literal comometafóricamente) por parte de la sociedad civil, mediantela devolución de la gestión forestal a las poblacioneslocales. Frecuentemente, los donantes han insistido en eltraspaso parcial de los derechos de gestión forestal a lapoblación local, teniendo en cuenta tanto el sustento comocuestiones relacionadas con la sostenibilidad. Al mismotiempo, los gobiernos se han mostrado reacios a ceder susderechos sobre los bosques, incluso en los casos en que sugestión no ha sido satisfactoria. Sin lugar a dudas, parte deesta renuencia ha tenido una base financiera, motivada porel temor a perder los derechos a las entradas, tanto lasdirectas provenientes de los recursos madereros como lasde otros recursos naturales lucrativos, incluidos losminerales.

Los gobiernos también han tenido razones para sentirtemor por los efectos que tal devolución podría tener sobresu propia estabilidad política. En los casos en que losbosques todavía constituyen una zona de expansión y unaválvula de seguridad para aliviar las presiones de lapoblación sobre otros sectores de la sociedad, el principiode devolución puede alcanzar dimensiones étnicas ysociales amenazadoras. La devolución de derechos detenencia de tierras y árboles a las comunidades ruralesbajo tales condiciones puede tener repercusiones sobre laesfera política y requiere la toma de decisiones difíciles,más allá del sector forestal (Brown, 1999).

En pocas palabras: si se quiere que los gobiernos adoptenlos muchos cambios que ahora se les exige, se les deberáprestar mayor apoyo, tanto en la provisión de financiacióny personal para gestionar los cambios, como en el ámbitopolítico, para ayudarles a salir de situaciones en las que laestrategia política más segura es probablemente no hacernada. El dilema es que las malas relaciones entre losgobiernos anfitriones y sus donantes, en especial en laszonas de bosques altos, pueden encubrir los genuinosdesafíos que dichos gobiernos tienen que enfrentar. Aquí,una vez más, el fomento de la propiedad es esencial paracualquier panorama futuro legítimo, a pesar de que lascondiciones suelan no ser propicias.

El contexto de la descentralización administrativa ypolítica significa para algunos gobiernos la reestruc-turación y redefinición de las relaciones de poder. Porconsiguiente, los programas de donantes que se centran enla prestación de ayuda descentralizada pueden resultar enuna exacerbación de las luchas por el poder, si no están ensintonía con los procesos nacionales.

Por último, muchos países en vías de desarrollo ahoracuentan con una serie de agencias gubernamentales quetienen interés en los bosques. Además de la agenciaforestal propiamente dicha – que puede ser un ministerioaparte o pertenecer al ministerio de agricultura o al de

recursos naturales – los departamentos a cargo de la faunay flora o del turismo también pueden tener fuertesintereses forestales. A partir de finales de la década de1980, la mayoría de los países también tiene una agenciade protección medioambiental, que forma parte de unministerio o tiene competencia interministerial. Mientrasque, al principio, la mayoría de estas agencias se dedicabaprincipalmente al extremo “marrón” del espectro medio-ambiental, es decir, el de la contaminación, ahora sepreocupan cada vez más por cuestiones medioambientales“verdes” y participan más que nunca en la toma dedecisiones relacionadas con la gestión de los bosquesnacionales. En muchos países existen conflictos de interésno resueltos entre tales organismos y será necesario, parasu resolución, el establecimiento de una instituciónavalada por el gobierno, con la autoridad de llamarlos a lamesa de negociaciones.

2.3 Papeles que desempeña la sociedad civil

En años recientes, los esfuerzos por ampliar las esferas departicipación y responsabilidad públicas han ocupado unaposición determinante en la lógica de los donantes encuanto a la prestación de ayuda en todos los sectores. Eltérmino “sociedad civil” se ha empleado como metáforapara describir esta participación más abarcadora ydestacar la necesidad de que se logre un equilibrio depoder y autoridad entre el gobierno, el sector comercial yuna diversidad de actores cívicos, a favor de una formaóptima de gobierno.

ODA (1993) ha hecho énfasis en la importancia de queexista una sociedad civil fuerte y representativa, para quelas sociedades puedan reclamar los atributos de un buengobierno: altos niveles de legitimidad pública,responsabilidad y respeto por los derechos humanos y elimperio de la ley, así como exigencias en cuanto aldesempeño de las autoridades gubernamentales. Paul(1991) señala los importantes papeles que puedendesempeñar las organizaciones de la sociedad civil, enespecial las ONG, en dotar de una voz a las poblacioneslocales y organizaciones comunitarias que, de lo contrario,carecen de autoridad o acceso para hacerse escuchar. ElCapítulo 27 de Programa 21 se refiere al “papel vital” quedesempeñan las ONG en la “creación e implementación deuna democracia participativa... La independencia es unatributo importante de las organizaciones nogubernamentales y constituye la condición previa para queexista una participación real”.

El interés en los papeles de la sociedad civil en el gobiernotambién se inserta y coincide parcialmente con otrosdebates sobre el desarrollo cívico, tales como losrelacionados con el capital social (Putnam, 1993), laexclusión social (O’Brien et al., 1997; de Haan y Maxwell,1998), la democracia (Veit, 1998) y la responsabilidadpública (Moore, 1998; Ribot, 1996a, 1996b, 1999).

Los argumentos a favor de una mayor participación de lasociedad civil en la gestión forestal han dado gran apoyo ala visión más amplia de los papeles que desempeña la

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sociedad civil. El Cuadro 1 destaca algunos de estosargumentos. Las áreas en que se plantea que las ONGtienen una ventaja relativa incluyen su enfoque de bajocoste y su eficiencia relativa en la utilización de recursos,sus fuerzas para llegar a los sectores pobres y lograr suparticipación, su capacidad para el desarrollo institucionallocal, su orientación holística, su habilidad de manejaractividades que requieren un conocimiento intensivo anivel comunal, en particular en los contextos dedescentralización, su independencia de opinión y, porconsiguiente, su capacidad de abogar por los derechospúblicos.

Mientras que las ONG suelen considerarse como elvehículo principal para el crecimiento de la sociedad civilen el sector forestal, existen una serie de argumentoscontrarios que ponen en duda las capacidades de las ONG,especialmente en lo relativo a la gestión de los bosqueshúmedos tropicales con altos valores madereros. Estosargumentos tienen que ver con la centralidad de lasdimensiones políticas y de tenencia, en las que las ONG,sin lugar a dudas, carecen de derecho y autoridad paragobernar y es probable que tampoco cuenten con lacapacidad ni el compromiso para hacerlo. Por otra parte,las ONG tampoco tienen muchas posibilidades deintervenir con el fin de restringir el acceso a los recursosnaturales y limitar los derechos de los usuarios (que soncuestiones importantes para la gestión de las áreasprotegidas y la conservación de los bosques, especialmenteen entornos socialmente complejos).

Uno de los estudios de caso presentados en el seminario deODI en Oxford, el Programa Frontera Agrícola (PFA) deAmérica Central, examinó cómo organizaciones de lasociedad civil prestan ayuda específica, a nivel local, alsector forestal (Cuadro 2).

La experiencia del PFA indica los tipos de tensiones quepueden surgir cuando se cuenta con innovación ydescentralización en el extremo receptor de la ayuda, perolos donantes mantienen los mecanismos tradicionales decontabilidad y control en el centro.

2.4 El sector privado

En la actualidad, hay tres categorías de agencias del sectorprivado que guardan importancia para el sector forestal:las empresas privadas que participan en la gestión deplantaciones, las empresas privadas que participan en laexplotación comercial de los bosques naturales y lasconsultorías que llevan a cabo la gestión de proyectos departe de determinados donantes.

Empresas privadas que gestionan plantaciones yexplotan bosques con fines comercialesLas relaciones con las empresas privadas a cargo deplantaciones son relativamente poco problemáticas, perolos donantes suelen coincidir en que la falta de un contactoefectivo con las empresas privadas que explotancomercialmente bosques naturales constituye, confrecuencia, un obstáculo considerable para la efectividadde la ayuda. Es necesario que las relaciones mejoren conurgencia, si se quiere insertar las preocupacionesinternacionales sobre la sostenibilidad en los procesos degestión.

Aunque el optimismo inicial sobre la certificación no se havisto justificado, la misma sigue siendo un proceso conamplios beneficios potenciales para la silviculturasostenible. A pesar de que una cantidad mucho mayor depaíses en vías de desarrollo se ha interesado en probar ydesarrollar localmente criterios e indicadores adecuadospara la gestión forestal sostenible, queda por ver surepercusión positiva sobre las empresas madererasprivadas y los estándares que se espera que éstasratifiquen. Hasta cierto punto, puede que esto se deba a lafalta de comprensión adecuada, por parte de algunasempresas y los agentes gubernamentales encargados decontrolar sus actividades, de los criterios e indicadorespara la gestión forestal sostenible.

Como resultado, algunos donantes están considerando,como una variante de apoyo al sector forestal de países conbosques tropicales húmedos y una importante industriamaderera, la prestación de pericia forestal a tales

Cuadro 1: Papeles potenciales que deberán desempeñar los agentes de la sociedadcivil a cargo de la prestación de ayuda en el sector forestal

• creación de capacidades para la gestión forestal a nivel local, especialmente en los contextos de la devolución

• campañas a favor de cambios de política

• función de organismo de control de las actividades y el desempeño del sector forestal gubernamental y privado

• proyectos piloto a pequeña escala que empleen enfoques y técnicas medioambientales innovadores (porejemplo, el apoyo a las comunidades locales en ámbitos relacionados con la utilización sostenible de losbosques, tales como la comercialización de los productos no maderables)

• apertura de canales de comunicación entre los actores locales, nacionales e internacionales en el contexto local

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empresas, para trabajar a su lado y apoyar la reorientaciónde algunas de sus actividades. El Cuadro 3 (al dorso)muestra cómo un proyecto en Indonesia trabajódirectamente con un concesionario paraestatal y destacaalgunas de las ventajas de este enfoque.

Consultorías que gestionan los proyectos dedonantesLa utilización de consultorías del sector privado se haconvertido en algo corriente para los donantes que deseanreducir sus costes básicos y esperan poder tener acceso auna base de habilidades más amplia y diversa. Dicha

utilización puede resultar de una decisión política oeconómica, o ambas. Varios países que cuentan con unafuerte capacidad de control y evaluación han estadoevaluando el impacto de este enfoque, en cuanto arentabilidad, rendimiento y transparencia. El Cuadro 4 (aldorso) destaca algunos de los puntos fuertes y débiles de lautilización de consultorías.

Si un donante decide implementar la mayor parte de suayuda a través de consultorías, sus propios procedimientosdeberán adaptarse en consecuencia. Existen tres áreasprincipales en las que puede cuestionarse la efectividad

Cuadro 2: Organizaciones de la sociedad civil como agentes de la prestación deayuda

El Programa Frontera Agrícola (PFA) en América CentralLa gestión por organizaciones de la sociedad civil de "mini-proyectos" locales relacionados con la silviculturaconstituye el centro de la atención del Programa PFA en América Central. Mediante la financiación directa delos actores locales, este programa propone una devolución real del poder. Su mayor éxito ha sido en elfortalecimiento de la capacidad de organizaciones con base en la comunidad para desarrollar programasadecuados localmente. Sin embargo, su gestión orientada hacia el control y sus procedimientos excesivamenteburocráticos han debilitado tal devolución. Además, se han tenido muy pocas evidencias de replicabilidad fueradel área del proyecto.

El contextoAl finalizar los conflictos civiles de la región, los países centroamericanos comenzaron a poner en prácticaproyectos de ajuste estructural que, en muchos casos, han exacerbado las condiciones de los ciudadanos máspobres. Los desastres naturales recientes (el huracán Mitch y los incendios forestales) han devastado lainfraestructura y han tenido un enorme impacto sobre el medio ambiente de las áreas afectadas. Estos factores hanalentado a los donantes a renovar el énfasis en el apoyo a las áreas rurales y a colaborar con las organizacioneslocales. América Central cuenta con redes bien desarrolladas de instituciones locales que abarcan desdeasociaciones de productores hasta grupos de desarrollo comunitario.

Metas y objetivos del programaTrabajando sobre todo en cinco países, el proyecto financia organizaciones locales directamente y promueveintercambios horizontales entre los socios del proyecto. Su objeto es posibilitar el desarrollo de solucioneslocales a problemas de la agricultura, la agrosilvicultura y la gestión forestal, así como, a nivel regional,posibilitar que la experiencia local se divulgue a otros países y se le tenga en cuenta a la hora de tomar decisionespolíticas.

La tendencia a controlarEl proyecto ha tenido por objetivo devolver la prestación de ayuda a las instituciones del ámbito local, de maneraque éstas puedan llevar a cabo actividades que apoyen el sustento sostenible. Aunque el proyecto trata de serparticipativo y descentralizar la prestación de ayuda a través de las organizaciones locales, ha tenido unaestructura centralizada, tendiente a controlar, que ha incidido negativamente en la devolución. Como resultado,las organizaciones locales han tenido que ser fuertes para poder ajustarse a los complicados procedimientosadministrativos y soportar las cargas financieras ocasionadas por las demoras de los desembolsos.

Oportunidades perdidas de aprendizaje institucionalLos vínculos entre el campo y los foros para la toma de decisiones políticas a nivel regional y nacional han sidomás débiles que lo que se esperaba, ya que el flujo de la información del campo se ha tenido que centrar encuestiones administrativas. La documentación sobre las experiencias del proyecto fue limitada y el control y laevaluación, inadecuados. Esto ha reducido las posibilidades de aprender a partir de esas experiencias y deaprovechar los puntos fuertes del proyecto. Sin embargo, los vínculos horizontales entre las organizacionescomunitarias han posibilitado el aprendizaje y cierta difusión de la información dentro de estos países.

Fuente: Davies, 1999

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del donante debido al empleo de empresas externas para lagestión de gran parte de su programa de ayuda: laexperiencia directa del proyecto, la experimentación einnovación y la generación y retención de la memoriainstitucional.

Ninguna de estas áreas presenta problemas insuperables,pero parece que los donantes menores se han mostradoreticentes a gastar dinero en la preparación de personal y el

establecimiento de sistemas para ocuparse de estosámbitos potencialmente débiles, pues consideran que noes legítimo desviar dinero del total de la ayuda para lospaíses de que se trate. Sin embargo, al no hacerlo, correnel riesgo de malgastar gran parte del resto del presupuestode ayuda.

Por último, pueden surgir tensiones debido a las relacionesambiguas entre las oficinas centrales de los donantes en el

Cuadro 3: El sector privado como agente de la prestación de ayuda

El Proyecto de Gestión Forestal Berau (BFMP) de IndonesiaEl trabajo directo con un agente del sector privado que tenga estrecho vínculos con el gobierno puede ser unaexperiencia gratificante tanto para los beneficiarios, pues pueden obtener apoyo político para sus actividades,como para el sector privado en general. Este tipo de relaciones puede servir de ejemplo para otros organismosdel sector privado del área y de otras partes, como ilustra el Proyecto de Gestión Forestal Berau.

El contextoLa silvicultura se ha convertido en una industria extremadamente importante para la economía indonesa. Laproducción total del sector es de aproximadamente US$ 8 millones, lo que representa el 7% del PNB. Si seincluyeran en las estadísticas oficiales los productos y servicios no cuantificados, la contribución al PNB podríaser de más del 10%. La poderosa industria maderera de Indonesia ofrece resistencia a cualquier tipo de cambiosen el sistema actual de explotación forestal, lo cual, sumado a las recientes crisis políticas y financieras y a laspocas capacidades de las agencias forestales, ha resultado en un contexto difícil para los proyectos forestales.

Metas y objetivos del proyectoEl proyecto tiene por meta garantizar que los bosques continúen suministrando materias primas así comoservicios medioambientales y socioeconómicos. El proyecto planifica, implementa y evalúa pruebas de campoy parcelas experimentales permanentes, y controla y evalúa los componentes técnicos, financieros y de gestiónde las operaciones de gestión forestal sostenible, poniendo énfasis en la extracción de bajo impacto. El proyectoalienta la participación de las comunidades locales en la planificación e implementación de los programas dedesarrollo comunitario.

Nuevos sociosEl socio en la implementación del proyecto es INHUTANI I, un concesionario de propiedad estatal y empresamaderera a quien se suelen asignar concesiones que se hayan revocado del sector privado debido a su malagestión.

Es parte de su responsabilidad promover las buenas prácticas y llevar a cabo actividades de desarrollo a nivel depueblos. El trabajo de esta organización ha sido particularmente satisfactorio en la gestión de proyectos. Losresultados que el proyecto pueda alcanzar serán mucho más dignos de crédito y aceptables para las empresasforestales del sector privado de Indonesia que las de los proyectos que se lleven a cabo sólo a través de lasagencias gubernamentales.

Sirviendo de vínculo entre las actividades locales y los responsables por la toma de decisiones en el nivelcentralEl proyecto BFMP ha logrado establecer una relación de trabajo positiva tanto con las fuerzas políticas delámbito nacional (a través del ministerio) como con los actores locales. Como resultado, las actividades localesse han visto complementadas por un nivel razonable de apoyo político. Se desarrollaron estrechos vínculos entrela administración del proyecto y el socio responsable por la implementación, un concesionario estatal, y lasoficinas centrales del proyecto están situadas dentro del ministerio. Gracias a esto, la información del proyectoha estado disponible a nivel ministerial y tanto el socio responsable por la implementación como laadministración del proyecto han tratado los problemas con honestidad y han intentado resolverlos de maneraconjunta. Al mismo tiempo, el proyecto ha obtenido acceso a una arena más internacional, mediante suparticipación en el CGIF (un mecanismo de coordinación de donantes).

Fuente: Enters, 1999

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norte, las consultorías contratadas por éstas, la oficina deldonante en el país receptor y el gobierno anfitrión. Confrecuencia, la oficina del donante en el país receptor noestá debidamente informada de los contratos otorgados aconsultorías para trabajar en sus áreas de responsabilidad,carece de autoridad de gestión respecto a éstas y tienepoco control de sus relaciones con el gobierno del paísanfitrión. Una vez más, las normas de prestación de ayudaparecen no haberse puesto al nivel de las nuevasrealidades, resultando en una disminución de laefectividad.

3. DESAFÍOS CLAVE PARA LA PRESTACIÓNDE AYUDA

3.1 El problema del bajo número depropiedades

La noción de la propiedad ocupa un lugar central en eldebate sobre la prestación de ayuda. El deseo de dar realcea la propiedad nacional es fundamental para la

reestructuración de las iniciativas de asistencia para eldesarrollo, bien se trate de cuestiones relacionadas conimportantes cambios en las relaciones de ayuda (como esel caso de los programas forestales nacionales y losprogramas de inversión sectorial: ver la Sección 4) osencillamente de términos de referencia establecidos paraintervenciones de proyectos específicos. Decir que elestablecimiento de la propiedad se considera,universalmente, como una condición esencial para el éxitopodrá ser una perogrullada, pero los bajos niveles depropiedad nacional siguen siendo la norma en la mayoríade las intervenciones del sector forestal.

Parte del problema radica en las peculiaridades de lasrelaciones de ayuda, sea el sector que sea, sobre todo enpaíses con altos niveles de dependencia de la ayuda (verMoore, 1998). Pero las características del sector forestaltambién influyen. Por consiguiente, la propiedad podráresultar especialmente problemática en los casos dondeexista una fuerte industria forestal, que tenga mayorinfluencia sobre el gobierno nacional que la comunidad dedonantes. De manera similar, algunos de los debates sobre

Cuadro 4: Puntos fuertes y débiles de la utilización de las consultorías

Puntos fuertes• Los donantes ahorran dinero al importar capacidades,

porque no tienen que retener un personal deasistencia técnica muy grande.

Puntos débiles• Los donantes no logran desarrollar sus propias

habilidades internas, basadas en experiencias decampo de calidad.

• Las consultorías tienen buenas habilidades técnicas. • Es posible que las consultorías no tengan suficienteshabilidades en las ciencias sociales.

• Las consultorías tienen una amplia experienciacomparativa (regionalmente, internacionalmente).

• Las consultorías cuentan con amplias experienciassectoriales, que suelen incluir experiencias detrabajo con diferentes donantes, tanto bilateralescomo multilaterales.

• Los proyectos descentralizados requieren habilidadessociales, familiaridad con los enfoques de proceso,voluntad de experimentación y habilidades decreación de capacidades. Pocas consultorías tienenuna ventaja comparativa en esto: muchas prefierenimplementar proyectos pre-definidos dentro de unmarco contractual claramente delinéado.

• Las consultorías responden a los intereses y a lasdemandas de los clientes.

• La dependencia excesiva de los donantes de unapequeña cantidad de personas y empresas.

• Las consultorías interesadas en la renovación de suscontratos podrían optar por reafirmar las opinionesde los donantes.

• Las consultorías que trabajan estrechamente y casiexclusivamente con un solo donante (por ejemplo,algunas consultorías escandinavas) pueden sermejores depositarios de la memoria institucional queel propio donante.

• Las consultorías cuentan con buenas capacidades deevaluación y habilidades de aprender de lasexperiencias.

• Las consultorías pueden proteger el conocimientopara obtener ventajas comerciales, lo cual no esconsistente con los enfoques de una "cultura deaprendizaje".

• Posible renuencia a compartir los resultados deproyectos que hayan fracasado, por motivoscomerciales.

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la importancia global de los bosques pueden provocarconflictos entre los gobiernos nacionales y los donantes.Aunque el derecho de los gobiernos nacionales adeterminar el destino de sus bosques ha sido refrendadoconstantemente a través de los procesos de PIB e FIB, estáclaro de que, con frecuencia, la dimensión medioambientalha resultado dominante en los debates del sector y se hapromovido una agenda global, en detrimento de losintereses nacionales, a veces con una dependencia muyexagerada del condicionamiento punitivo (Dubash ySeymour, 1999).

La política de los donantes tampoco es completamenteconsistente en todos los casos, incluso a escala estratégica.El deseo manifestado de que los gobiernos nacionalesencabecen la ofensiva por la propiedad puede seguirestando en conflicto con los mecanismos de prestación deayuda. Esto se observa cuando las consultorías u otrossubcontratistas de la prestación de ayuda tienen queregirse por objetivos predefinidos, calendarios muyrígidos para la prestación y estándares negociados fueradel país anfitrión. Cuando (como en el caso del plan dezonage de Camerún) un contratista reciba financiaciónsegún su rendimiento, pero se le contrate para prestarservicios de una naturaleza esencialmente participativa yconcebidos en función del proceso, sólo se puede esperarque la participación se interprete de una manera más bienrestringida y “rentable” (Brown, 1999).

Promoción de la propiedadLa propiedad de ideas, objetivos y métodos resulta delinterés de todos los participantes. Pero esta visióncompartida no se puede dictar o comprar. Susprobabilidades de hacerse valer son mayores con eltiempo, como parte de un proceso, y por ello se le deberíaincluir desde el principio en la estrategia del programa oproyecto. Cuando no está presente (como en el caso delProyecto del Monte Elgon – ver Cuadro 5), incluso lasintervenciones potencialmente positivas y productivaspueden sufrir una crisis de identidad y dirección, quelimite severamente sus posibilidades de éxito. La claveestá en que haya claridad y concordancia entre losdiferentes actores que participan en el proceso, en cuantoa sus papeles y responsabilidades. Sin esto, los proyectospueden resultar víctimas de maniobras políticas.

3.2 Descentralización

La descentralización de la gestión de la ayuda es una de lasvías que los donantes están utilizando para tratar demejorar su efectividad. Éste ha resultado ser un procesodifícil, pues implica la redistribución del poder y unaimportante reestructuración organizativa. Incluso en lamás descentralizada de las estructuras, persisten losconflictos entre el centro y la periferia. Surgen tensionesentre el personal situado en el ámbito local, que creeconocer bien la situación, y el personal del nivel central,que cree tener una perspectiva más global y ser másneutral. El proceso de consulta completo de todo elpersonal participante y la verificación de la informacióndisponible de todas las fuentes suele conllevar la

duplicación de funciones. Esto puede resultar en altoscostos para los donantes y en la dilapidación de lasenergías del personal. La Tabla 2 (al dorso) bosquejaalgunos de los modelos utilizados por los donantes yalgunos de sus puntos fuertes y débiles.

Flujos de informaciónUno de los principales cambios a que han destacado losintentos por descentralizar la gestión de la ayuda ha sido suefecto sobre los tipos de flujo de información entre elcentro y las regiones. Si el centro no recibe adecuadainformación de la reacción de las regiones, la toma dedecisiones políticas puede verse seriamente afectada,sobre todo cuando esto se asocia a reducciones delpersonal central y a la ampliación de las competenciascentrales (ver el Cuadro 6 al dorso). También se debe teneren cuenta el valor de los intercambios horizontales deinformación entre los países y las regiones. Aunque confrecuencia se ha dispuesto de financiación para realizarintercambios a nivel de proyectos, constituye un mayordesafío asegurar que éstos ofrezcan procesos deaprendizaje a la comunidad; lo mismo sucede con lainserción de estas experiencias en la política.

3.3 Aprendizaje institucional

En los últimos veinte años, la silvicultura se hacaracterizado por una evolución positiva. En muchospaíses, se ha reconocido que la utilidad de los bosques vamucho más allá de su capacidad de proveer madera, quehay más dueños de facto que lo promulgado por la estrechavisión del Estado de lo que es la propiedad y que, ademásde los silvicultores, una mayor gama de disciplinas puedey debe participar productivamente en la gestión forestal.Es más, estas verdades se percibieron mucho antes en losproyectos de ayuda al sector forestal que en el contexto dela investigación forestal. De la misma forma, todas lasdefiniciones de la gestión forestal sostenible que hansurgido a partir de la Cumbre de la Tierra celebrada en Ríode Janeiro en 1992, probadas mediante diferentesprocesos de Criterios e Indicadores, incluyen componentesmedioambientales y sociales, además de los componenteseconómicos tradicionales que tuvieron su origen en elcontexto más estrecho de la silvicultura de rendimientosostenido.

Sin embargo, muchos proyectos individuales suelen nolograr su cometido y causa gran descontento la idea de quela financiación de la silvicultura no se haya vistocompensada por un adecuado aprendizaje institucional.Muchos procesos formales han ido a la zaga, por variosaños, de la mejor información disponible y con frecuenciano se entiende cómo se llega a un consenso sobredeterminados enfoques.

Sin dudas, es necesario acortar el proceso de aprendizajey garantizar que las mejores prácticas que eventualmentese adoptarán, se comprendan y empleen en una etapa mástemprana. De lo contrario, las experiencias generadas porlos proyectos sólo serán útiles a sus participantes directosy, de hecho, se perderán para los demás.

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Cuadro 5: Desafíos para la prestación de ayuda: donde no hay dueños

El Proyecto de Conservación y Desarrollo del Monte Elgon de UgandaLa devolución de la responsabilidad por el proyecto no aumenta automáticamente la propiedad del mismo,como demuestra el caso del Proyecto de Conservación y Desarrollo del Monte Elgon de Uganda. Este proyectofue gestionado originalmente por una ONG internacional, UICN, pero, en su tercera fase, la ejecución setransfirió al gobierno. El donante ha adoptado un enfoque de "no intervención" en el proyecto. Sin embargo,debido a la competencia por su control por parte de diferentes instituciones gubernamentales cuyas funcionescoinciden parcialmente, el proyecto va a la deriva, sin ser propiedad de nadie en particular.

El ContextoUganda ha estado sufriendo grandes transformaciones tanto en el contexto político como en el institucional. Ladescentralización política y administrativa tiene grandes repercusiones sobre el sector forestal, ya que losdistritos comienzan a trazar sus propios planes de desarrollo y las agencias locales tienen cada vez másresponsabilidades. La reestructuración de las agencias gubernamentales ha conllevado a reducciones delpersonal y a la división de las responsabilidades entre diferentes agencias. Como resultado, hay una considerablefalta de capacidad institucional dentro del gobierno. El sector forestal se ha convertido en un escenario sobre elcual compiten varias agencias gubernamentales con responsabilidades coincidentes y cuyas visiones a largoplazo sobre el desarrollo de estas áreas están en conflicto.

La política gubernamental relativa a los Parques Nacionales ha sido de proteger a los bosques, excluyendo a lascomunidades locales, lo que se ha logrado mediante desalojos a gran escala, que han tenido un alto costo socialy económico.

Metas y objetivos del proyectoEste proyecto opera dentro y en los alrededores del Parque Nacional Monte Elgon de Uganda oriental, donde unacombinación de altas densidades de población humana y dependencia de la agricultura de subsistencia haconllevado a altos niveles de dependencia, por parte de las comunidades locales, de los recursos del parque, yaque la escasez de tierras se ha agudizado en las áreas circundantes. El proyecto busca, entre otras cosas, promoverla participación activa de los miembros de las comunidades adyacentes al Parque en la gestión y la conservaciónde los recursos naturales del Parque y sus alrededores. De esta manera, espera reconciliar e integrar la gestión delParque a las necesidades sociales y económicas locales.

¿Disposiciones institucionales inadecuadas?El Ministerio de Tierras, Agua y Medio Ambiente es la agencia que implementa el proyecto. Sin embargo, laAutoridad de Flora y Fauna Silvestres (Wildlife Authority) de Uganda está a cargo de las actividadescomunitarias en el parque. La asistencia técnica a las instituciones que llevan a cabo la implementación delproyecto todavía la suministra la Oficina Nacional de UICN en Uganda. La financiación del proyecto la proveeNORAD, compartiendo los costos con el Gobierno de Uganda.

Las tensiones entre las dos instituciones gubernamentales bajo cuya autoridad cayó el proyecto condujeron a laparalización de algunas de sus actividades, debido a que los informes retrasados en una agencia u otra provocabanla demora de los pagos por parte de los donantes. Además, esto ha limitado el apoyo político a actividadescruciales del proyecto y, de hecho, ha restringido cualquier aporte positivo a la política gubernamental.

El aprendizaje de los donantes a partir del proyecto ha sido extremadamente limitado, ya que no han estadopresentes en la escena del proyecto y, a pesar de que el proyecto ofrece informes periódicos, los donantes tienenmuy pocos conocimientos de sus actividades y mucho menos de sus éxitos. UICN, que ha tenido una largarelación con el proyecto, se ha relegado a una posición de asesoría, limitando su propia participación yaprendizaje.

Debilitación del potencial localLas actividades del proyecto se han centrado en el desarrollo de los recursos humanos. La formación ha sidobastante amplia y ha contado con la participación de una gran variedad de actores locales (tanto gubernamentalescomo no gubernamentales). El objeto de estas actividades es fortalecer la capacidad local. Sin embargo, elproyecto prefirió pasar por encima del sistema administrativo existente a nivel de distrito, socavando a esasinstituciones locales, que ya eran de por sí bastante débiles. Como resultado, se ha frenado cualquier potencialpara la propiedad local y se ha limitado la posibilidad de que la formación se traduzca en nuevas actitudes oactividades.

Fuente: Golooba-Mutebi, 1999

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Tabla 2: Diferentes modelos para la gestión descentralizada de la ayuda de donantes

Opciones Características Puntos fuertes Limitaciones

Centralizada Funciones en el centro: PolíticaPresupuestoToma de decisiones NegociaciónProcedimientos y normasResponsabilidad

Funciones localesControl y evaluaciónNo hay cambios de loscostos dentro del contratoen el centro

La información fluye haciael centro

Menos costoso

Favorece los proyectosmayores

Más fácil de resolverconflictos a nivel deproyecto, ya que laparticipación política sereduce

Los enfoquesestandarizados pueden noser adecuados

La necesidad de unacoherencia global puedeexcluir a las varianteslocales – la administracióny el control puedenconvertirse en el principalcentro de la atención, lo quepodría resultar difícil paralos proyectos del tipo deproceso

Una débil comunicación delas reacciones desde el nivellocal puede tener seriasimplicaciones para la tomade decisiones políticas

A nivel regional Las oficinas geográficasregionales que desarrollanla política regional, lasupervisión de proyectos yla asistencia técnica (lapolítica global en el centroy la ejecución del proyectoa nivel local)

El flujo de la informaciónva del ámbito local alregional, de la región alcentro y entre regiones

Potencial para elestablecimiento de vínculosentre países

Es más rentable contar conequipos de asistenciatécnica especializada

No tiene alcance global nilocal

Las oficinas regionalespueden resultar totalmenteaisladas

Debido a esta “capaadicional” entre el nivellocal y el centro, los flujosde información resultan máscomplejos

A nivel local En el marco de presupuestoacordado centralmente, eldonante local puede escogerproyectos, socios y asesores

La toma de decisionespolíticas es un resultado deldiálogo entre el centro y laregión

Más programas hechos a lamedida

Puede defender los intereseslocales

Las organizaciones desocios pueden descubrir quees más fácil tratar con eldonante local

Puede estimular lacoordinación de donantes(rentabilidad)

Puede ser beneficioso parael aprendizaje institucional,pues las experienciasadquiridas tienen aplicacióninmediata

Se propicia la propiedad, yaque hay una mayorparticipación de los actoreslocales

Los flujos de lacomunicación requieren unmayor énfasis, de maneraque puedan contribuir alaprendizaje institucional

Mayor movimiento depersonal – reducción de lacurva de aprendizaje

Menor coherencia política yvínculos globales

Menos especialistas en elterreno, pero puede obligara los donantes a buscarasistencia técnicalocal/regional

Puede resultar vulnerable alas presiones políticaslocales

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Dificultades perennes para los donantesMuchas de las dificultades son recurrentes. Confrecuencia, los donantes parecen estar renuentes a emplearsuficiente tiempo y dinero en garantizar un aprendizaje debuena calidad a partir de los proyectos que financian, o laasignación que hacen es nominal y no siguen adelante conella. Las fases de los proyectos suelen ser cortas, concambios frecuentes de personal, incluidos los defuncionarios de las agencias donantes. Por otra parte, ladocumentación de los proyectos, a pesar de servoluminosa en muchos casos, puede no aclarar quéexperiencias se adquirieron del proyecto ni quién lasadquirió. Por último, la propia naturaleza de un proyectoimplica que, a pesar de lo bueno que éste pueda ser, es unainstitución temporal, con personal temporal. Al llegar a sufin, su personal, sus experiencias, sus publicaciones y susvalores dejan de estar bajo un mismo techo y se dispersan.También parece ser que a algunos donantes les hayaresultado difícil comunicar lo que puedan haber aprendidode sus experiencias negativas y que, con frecuencia, se leshaya hecho mucha presión para que sólo cuenten las cosaspositivas, para el consumo de los Ministerios de Financiasy el público en general de sus países.

Algunos proyectos pueden contar una historia más fuerte,ya que tienen investigadores universitarios adscritos, cuya

tarea es documentar el proyecto, ofrecer consultoríasrelacionadas con el mismo y dar a conocer sus logros. Estesistema funcionó bien en el caso del proyecto Nepal-Australia y de algunos de los proyectos forestalesfinanciados por SIDA en la India y Tanzania. Pero pocosdonantes bilaterales – para qué hablar de los multilaterales– financian los aspectos de investigación de los proyectoscon suficientes perspectivas en cuanto a un mayor alcancey difusión. Esta tarea ha sido llevada a cabo de un modomás efectivo por instituciones más bien diferentes, comola Fundación Ford.

En el pasado, ha resultado extremadamente difícil que lasexperiencias sobrevivan el proyecto y las épocas, y ha sidonecesario preguntarles a los participantes individualescuáles creen que podrían ser las perspectivas a largo plazo.En la actualidad, sin embargo, gracias a los métodoselectrónicos de almacenamiento de datos, la accesibilidada los materiales resulta cada vez más fácil, dependiendo,por supuesto, de que, en primer lugar, se introduzcan losdatos adecuados al sistema. Los donantes – y de maneramás inmediata los administradores de proyectos –probablemente necesitan asistencia en esto. Debenrecurrir a escritores profesionales y velar por que lossumarios de las experiencias adquiridas en proyectosconcretos se almacenen donde puedan ser útiles.

Cuadro 6: Incremento de la efectividad de los actores del ámbito local: el ProyectoSocial de Desarrollo Forestal de Indonesia

El Proyecto Social de Desarrollo Forestal (SFDP) de IndonesiaEl proyecto SFDP de Indonesia ilustra la importancia del suministro de apoyo político a nivel nacional. En esteproyecto, los actores locales recibieron apoyo mediante una gama de actividades, pero en última instancia nose les protegió de las fuerzas locales y nacionales que se oponían a la descentralización del poder.

Metas y objetivos del proyecto(Consultar el Cuadro 3 para ver el contexto.) El SFDP es uno de los proyectos forestales activos más antiguos deIndonesia. Su objetivo central es desarrollar un sistema de gestión forestal comunitaria que responda por lagestión de los bosques naturales, incluidos la extracción, el procesamiento y la comercialización de la madera porparte de las comunidades locales. El proyecto comenzó como un proyecto forestal, pero gradualmente seconvirtió en un proyecto de desarrollo agrícola/rural con un componente forestal.

El aislamiento del ámbitoEl proyecto se caracteriza por ser altamente descentralizado, en un contexto de fuerte oposición contra ladescentralización política y administrativa, por lo que ha estado "nadando en contra de la corriente" durantemuchos años. Sin embargo, gracias a que en los últimos tiempos la descentralización ha contado con un mayorapoyo político, el SFDP se encuentra en un ambiente más fecundo.

Los comités reguladores establecidos en el nivel central, provincial y de distrito tuvieron como efecto unincremento de la burocracia del proyecto. Estos comités solían carecer de conocimientos de sus actividades y, sinembargo, ejercían una fuerte influencia sobre las mismas.

En un contexto que es favorable al control central, el proyecto ha tratado de descentralizar la responsabilidad alas instituciones locales, pero éstas han carecido de capacidad y de apoyo político, y han resultado vulnerablesa las luchas locales por el poder. En una ocasión, madereros ilegales quemaron la oficina del proyecto. Losprocedimientos complejos y la burocracia del proyecto incidieron en que las comunidades locales sintieran quetenían poca propiedad sobre el mismo.

Fuente: Enters, 1999

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Por último, hay cuestiones de las cuales se deben obtenernuevas perspectivas, que tal vez no emerjan directamentede los propios proyectos. Por ejemplo, los cambios de lapolítica de utilización de la tierra, índices de urbanización,fluctuaciones internacionales en los precios de lascosechas que compitan con los bosques o alienten lacontinuación de su existencia, pues todos estos cambiospueden repercutir sobre la planificación de buenasintervenciones forestales. Se debe llamar la atención delos donantes, de manera efectiva, mediante mecanismostales como sumarios de política y folletos con lainformación clave, sobre la investigación que se estéllevando a cabo en todas estas áreas.

Dificultades recientes generadas por ladescentralización y la privatizaciónEl aprendizaje de los donantes ahora se enfrenta a desafíosprovenientes de muchas direcciones diferentes. En primerlugar, como hemos visto, los propios donantes estándescentralizando muchas de sus operaciones a nivel depaís o región, lo que ofrece la oportunidad de un mayoraprendizaje a esos niveles, pero que, de hecho, puede tenerotro resultado. Por ejemplo, ha resultado difícil para losdonantes mantener un especialista forestal en cada uno desus centros descentralizados y los proyectos forestales anivel local pueden estar a cargo de un no especialista queno esté al tanto de la innovación forestal en otras partes, notenga fácil acceso a la misma para su aplicación local yque, por consiguiente, tenga pocas probabilidades detrasmitir la información pertinente a las oficinas centralesdel donante en su país sede. Es muy posible que las visitasde asesores forestales itinerantes no constituyan unacompensación adecuada.

En segundo lugar, la tendencia creciente de que losproyectos sean gestionados por consultorías puede frenarel flujo de aprendizaje. En el peor de los casos, es posibleque éstas insistan en retener la información de losproyectos que gestionan o en compartirla sólo de maneraparcial. Y, en particular, debido a preocupacionesrelacionadas con sus futuras posibilidades de empleo,pueden estar muy poco dispuestas a compartir susexperiencias negativas. Incluso en los casos que esto nosuceda, puede que los debates informales sobre proyectosen curso dejen de tener lugar en los ministerios oembajadas y se realicen aislados de aquellos a quienespodrían influir. Las ONG, por otra parte, pueden sermucho más abiertas en cuanto a los procesos quegestionan, pero es posible que también sean débiles a lahora del autocontrol y la evaluación, así como a la hora deaprender de sus experiencias.

Generar un flujo de información de calidad hacia y desdelas agencias de ayuda descentralizadas y los agentes deprestación de ayuda contratados es, sin lugar a dudas, algocomplejo. Por ello, el aprovechamiento efectivo de lasexperiencias adquiridas será incluso más difícil en elfuturo que hasta la fecha, a no ser que se le dedique mayoratención y recursos a la replanificación de las vías deaprendizaje institucional, en sintonía con los cambios enlas estructuras de prestación de ayuda.

Desafíos del aprendizaje institucional para losdonantes, a medida que se hacen más claras lasimplicaciones de otras convenciones para losbosquesYa que la conservación ha pasado a ocupar el centro de laatención, los silvicultores han tenido un controlrelativamente fuerte sobre los bosques. Durante unperíodo sostenido de experimentación, los donantes hanluchado, con cierto éxito, por incluir en la misma ecuacióna los bosques y a las poblaciones locales.

Pero la gestión forestal está resultando más complicada.Las implicaciones de la gestión forestal para labiodiversidad y posiblemente para las necesidades dealmacenamiento de carbono, así como para la utilizaciónhumana, son tremendamente complejas. Y las disposicionesgenerales del marco de toma de decisiones que senecesitan a nivel local, nacional, regional e internacionalcon el fin de armonizar estas diferentes necesidades,todavía están en pañales. Se requieren sólidasdisposiciones para el debate y las negociaciones en elámbito nacional, con el fin de complementar los debatesinternacionales, que necesariamente tienen su atenciónmucho más dispersa.

3.4 Prestación de ayuda y complementariedadde donantes

En momentos en que crece el número de interesesconvergentes y se hacen mayores demandas del sectorforestal, parece que los niveles de ayuda a los bosquesestán disminuyendo, a medida que desaparece el “efectode la Cumbre de Río”. Como resultado, lacomplementariedad de los donantes en pos de unaprestación de ayuda efectiva adquiere una importanciamucho mayor. ¿Cuáles son las ventajas comparativas delos diferentes tipos de donantes del sector, con los recursosfinancieros y de asesoramiento de que disponen?

De la Tabla 3, compilada para la Segunda Sesión del PanelIntergubernamental sobre Bosques que se celebró en1996, se puede obtener una idea del balance entre lascontribuciones a la silvicultura de los diferentes tipos deagencias, desde el punto de vista financiero. Laproporción de ayuda bilateral respecto a la multilateral fuede aproximadamente 60:40 en 1993. Del total,aproximadamente el 20% se debió a contribucionesbilaterales no europeas (el mayor donante fue EEUU),cerca del 26% a contribuciones de los Estados miembrosde la UE (el mayor donante fue Alemania) y la ComisiónEuropea contribuyó con aproximadamente el 14%.

En el ámbito multilateral, los bancos de desarrollocontribuyeron con cerca del 27% (el Banco Mundial conel 18% o dos tercios de la cifra anterior) y las agenciasmultilaterales de la ONU con el 13%. La financiación deéstas se distribuyó de una manera muy insatisfactoria,desde el punto de vista forestal, con el 8% empleado enproyectos silviculturales de “alimentos por trabajo” delPMA y un total de apenas el 4.5% dedicado a lasilvicultura, a través de PNUD, OIMT, FAO y FMMA.

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La Unión EuropeaEntre los donantes bilaterales, los Estados miembros de laUE forman el mayor grupo y, con la Comisión, sonresponsables por dos tercios del total de la ayuda bilateral.Los cinco donantes más importantes son Alemania,Francia, Países Bajos, Reino Unido y la Comisión, y lesiguen de cerca los donantes escandinavos. La capacidadde los mismos de coordinar sus enfoques en cuanto a laprestación de ayuda tiene considerable influenciapotencial y varios de los Estados miembros ya mantienenestrechos lazos de trabajo en este sector. El mayor desafíoque ellos enfrentan es encontrar vías para que sus recursosfinancieros en el sector forestal complementen de maneramás efectiva a los de la Comisión.

Desde el punto de vista estructural y político, tendríasentido que la Comisión Europea pudiera ir a lavanguardia en la formulación de la política forestaltropical de la UE, pero en la actualidad eso es raramenteposible. Los otros donantes forestales grandes de losEstados miembros tienen una mejor proporción deconsultoría respecto a los recursos financieros que lapropia Comisión y una mayor capacidad para poner enpráctica el control y la evaluación, así como para tratar dealcanzar el aprendizaje institucional. Por consiguiente,están mejor capacitados para trabajar en cuestionespolíticas, jurídicas e institucionales de una forma flexible,consultiva y práctica, y su capacidad para aprender de lasinnovaciones introducidas es mayor.

Tal vez lo mejor que se pueda hacer en estos momentospor la complementariedad de donantes en Europa es quelos Estados miembros emprendan políticas innovadoras ytrabajos piloto y que la Comisión utilice su solidez finan-ciera en la etapa posterior, de implementación a granescala. El ETFAG y otros contactos informales hanjugado un papel destacado en este sentido.

Relaciones entre donantes bilaterales dentro y fuerade la UELa medida en que los donantes bilaterales nopertenecientes a la UE colaboran de manera regular conlos de los Estados miembros es variable. A través delmecanismo del IFAG (International Forestry AdvisersGroup – Grupo internacional de expertos forestales),algunos de estos donantes se reúnen con regularidad ydesarrollan políticas conjuntamente. En el contexto delpaís anfitrión, se podrían establecer formas de mayorcolaboración en la prestación de ayuda, aprovechando queya muchos colaboran informalmente. Cuando donantescon enfoques muy diferentes hacia el apoyo al sectorforestal se estén causando problemas entre sí,evidentemente será necesario establecer mecanismos en elámbito nacional que permitan mejorar las comunicaciones.

Relaciones entre los donantes bilaterales y lasagencias multilaterales de la ONUTanto en el pasado como en la actualidad, se hanestablecido relaciones de complementariedad positivas y

Tabla 3: Asistencia oficial para el desarrollo al sector forestal en 1993 (US$m)

Fuente: Consejo Económico y Social de la ONU, 1996

Bilateral Agencia % del Presupuesto TotalNo Europea 20,0 307,1

Europa MS 26,0 394,6

CE 14,0 214,0

TOTAL bilateral 60,0 915,7

Multilateral

Bancos dedesarrollo

BM 18% 27,0 420,3

Agenciasmultilaterales de laONU

13,0 208,5

PMA 8,0 121

PNUD 2,0 33,5

OIMT 1,0 15,5

FAO 0,9 14,1

FMMA 0,6 10,3

Otras 0,5 10

TOTALmultilateral

40,0 28,8

TOTAL 100,0 1.544,5

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provechosas entre donantes bilaterales y la FAO, el PNUDy la OIMT. Entre las agencias multilaterales, la FAO hatenido una importancia especial. La FAO estuvo a cargo,junto con el PNUD, del proceso de los PAFT y ahoracoordina información sobre el proceso de programasforestales nacionales y administra proyectos en casi todoel planeta. Su departamento forestal todavía cuenta,probablemente, con el mayor grupo del mundo deingenieros forestales que colaboran en cuestiones desilvicultura tropical (aunque CIFOR le está pisando lostalones en este sentido). El Programa de “Funds-in-Trust”de la FAO “Bosques, Árboles y Personas” ha tenido unagran influencia en los últimos veinte años en el cambio delenfoque forestal hacia la aceptación de que, en lo referentea los bosques, tanto el sustento local como la producciónde madera son de importancia. De forma similar, losdonantes bilaterales trabajan activamente con el programaPROFOR del PNUD. Los vínculos entre los donantesbilaterales y las enormes inversiones en la silvicultura delPrograma Mundial de Alimentación son menos claros yparece que la cartera de los proyectos forestales de apoyoa la biodiversidad del FMMA todavía no ha entrado ensintonía con las preocupaciones de prestación de ayuda delos donantes bilaterales.

Desde la perspectiva de la prestación de ayuda, lacomplementariedad potencial entre los donantes multi-laterales y bilaterales tiene algunos elementos en comúncon la existente entre los Estados miembros de la UE y laComisión Europea. Los mejores donantes bilaterales handemostrado estar a la vanguardia en los enfoques innova-dores, experimentales, que buscan mejorar la prestaciónde ayuda a la silvicultura. Los donantes multilateralespueden, a veces, ayudar a los bilaterales con su mayor pesoy recursos, pero suelen verse frenados por la naturalezamás formal de sus relaciones con los gobiernos. Lasagencias bilaterales son capaces de mantener laflexibilidad y relacionarse con la sociedad civil y el sectorprivado, además de los gobiernos, lo cual parece másapropiado para los cambios actuales del sector forestal.

Relaciones entre los donantes bilaterales y losBancos de DesarrolloTodos los donantes bilaterales del sector forestalnecesitan trabajar estrechamente con el Banco Mundial,teniendo en cuenta que el poder de prestación del Banco enuna amplia gama de sectores significa que los gobiernosanfitriones también lo tomarán en serio en lo referente alsector forestal. Al mismo tiempo, el Banco tiene algunasdesventajas bien conocidas que los donantes bilateralessuelen poder subsanar. El arma principal del BancoMundial para fomentar el cambio en el sector forestal hasido el condicionamiento, lo que no ha resultado muyefectivo (Ross, 1996). El hecho de que ofrezca préstamosen lugar de subvenciones le alentó, en el pasado, a apoyarla silvicultura comercial, para detrimento parcial de lascuestiones sociales y medioambientales. Ahora estáreconsiderando seriamente estos aspectos de su antiguacartera forestal.

Dos tercios del dinero invertido en la silvicultura porbancos de desarrollo provienen del Banco Mundial. Elresto lo ofrecen varios bancos menores, de los cuales elmayor es el Banco Asiático de Desarrollo. Los bancosmenores, en general, no han tenido la capacidad deautoevaluación del Banco Mundial y ha sido menor suexposición a los debates sobre los cambios en el sectorforestal.

Cada vez cobra mayor importancia que la capacidad de losdonantes y la complementariedad en el sector forestal, asícomo la determinación de utilizarlos, gocen de un mejorreconocimiento, lo cual se multiplica en la medida en quelos donantes adopten formas más complejas decolaboración (ver la Sección 4).

4. OPCIONES: ALGUNAS PERSPECTIVASFUTURAS PARA LA PRESTACIÓN DEAYUDA

La experiencia ha mostrado que, sin un fuerte apoyosectorial, la silvicultura tiene muchas posibilidades de quese le margine en los debates internacionales sobre laayuda. En estos momentos, la silvicultura está en unacoyuntura crítica y necesita recursos sustanciales – tantofinancieros como intelectuales – para hacer frente a lacreciente complejidad de las demandas que se le hacen. Enuna situación así, el peligro es que los gobiernos y susdonantes se sientan alentados a trasladar el foco de suatención a otros sectores menos exigentes y controvertidos,con menores probabilidades de generar una publicidadhostil y que ofrezcan beneficios más inmediatos. Por eso,adquiere particular interés la atención que reciben en estosmomentos las iniciativas sectoriales forestales.

4.1 Pasos hacia la adopción de un enfoque demayor participación sectorial

En algunos de los países industrializados con mayorconcentración de bosques, se han implementadoprogramas de desarrollo del sector forestal desde ladécada de 1960 (Oksanen, 1999). Sin embargo, la exten-sión de ese concepto al trópico es una innovación bastantereciente, promovida ampliamente sólo desde a finales dela década de 1980 (Ball, 1999). Por consiguiente, aunque,por una parte, los programas forestales nacionales yacuentan con una historia y sirven de continuación ainiciativas previas, por otra, se promueven y percibencomo nuevos (Aho, 1999). La presión por unaformulación de este tipo proviene de varias fuentes.

• intentos, desde hace mucho tiempo, de crear un marco yuna estrategia para la gestión de los bosques tropicales,con el fin de responder a las preocupacionesinternacionales por los niveles de la deforestacióntropical y por la pérdida de la biodiversidad. De ahísurgieron, en primer lugar, los Programas de AcciónForestal Tropical (PAFT) de FAO-PNUD (y el InstitutoMundial sobre Recursos (WRI)) de a mediados de ladécada de 1980 – a los que, a partir de 1989, se les

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comenzó a llamar, en algunos países, Planes Nacionalesde Acción Forestal (PAFN) – y, luego, los PlanesNacionales de Acción Medioambiental (NEAP) delBanco Mundial.

• los procesos internacionales relacionados con losbosques que se pusieron en marcha a partir de la Cumbrede la Tierra de Río en 1992: los Principios Forestales yPrograma 21, el Panel Intergubernamental sobreBosques y, por último, el Foro Intergubernamental sobreBosques. El mensaje claro de la Cumbre de Río fue quelos países en vías de desarrollo poseedores de bosquesinsistieron en su derecho soberano a tomar sus propiasdecisiones respecto a los mismos. Por consiguiente, elmodelo de los PAFT, que en el caso de cada país lodirigía el mayor donante y no el propio país, se sustituyóformalmente, por éste y otros motivos, a pesar de laexistencia de procesos de PAFT muy satisfactorios enalgunos países.

• mayores presiones dentro de la comunidad de asistenciapara el desarrollo, como reacción ante el fracasopercibido de gran parte de la ayuda internacional delograr sus objetivos. Estas presiones han conducido a lapromoción, de forma más prominente por el BancoMundial, del enfoque sectorial (SWAP). Con el fin deapoyar e implementar el enfoque sectorial, el programade inversión sectorial (SIP) ofrece un instrumento deimplementación, que ahora goza de gran aceptación,junto a otras herramientas tales como los programas deajuste estructural, los exámenes de gastos públicos, lasreformas de la administración pública, los préstamos deprogramas adaptables a corto plazo, etc. (Akroyd yDuncan, 1998).

Esta sección considera, uno por uno, tres enfoquesdiferentes – los PAFT, los SWAP y los programasforestales nacionales – que tratan de unir a los gobiernos ya sus donantes de ayuda con el objetivo de propiciar unenfoque más coordinado. La evidencia de los dos primeros(respectivamente, en el sector forestal y fuera del mismo)se utiliza para dar una idea de las formas en que podríandesarrollarse satisfactoriamente los programas nacionalesde desarrollo forestal. Se alegará que existen condicionesen el sector forestal que generalmente podrían favorecerun enfoque modesto, y con incrementos periódicos, segúnel cual el crecimiento de los niveles de la coordinación dedonantes constituya el vehículo principal para lacoordinación sectorial y el medio para estimular lapropiedad nacional y la gestión sostenible.

4.2 Programas de Acción Forestal Tropical(PAFT)

Los antecedentes de los intentos actuales de promover losprogramas forestales nacionales se encuentran en laexperiencia de los PAFT en la década de 1980. ElPrograma de Acción Tropical Forestal lo lanzóoficialmente la FAO en octubre de 1985, con el objetivode “armonizar y fortalecer ... la cooperación en lasilvicultura tropical” (FAO, 1987; Winterbottom, 1990;

Humphreys, 1996). El Plan tuvo su origen en dos líneasconvergentes de pensamiento: el interés de la FAO deaumentar la financiación internacional de la silvicultura ylos intentos del WRI de sensibilizar a la opinión públicainternacional sobre la destrucción acelerada de losbosques tropicales del mundo. Estas dos líneas se unieronen 1987, cuando se revisó el programa, poniendo mayorénfasis en la amenaza de la deforestación, dentro de unmarco común cuya prioridad principal era incrementar elapoyo a la silvicultura tropical.

Así, desde el principio (aunque en aumento a partir de1987), dos grupos de intereses estaban en tensión. SegúnWinterbottom:

La FAO y varias agencias de ayuda veían a los PAFTprimariamente como un mecanismo para armonizar laasistencia al desarrollo en la silvicultura, mientras queel WRI y otros los percibían como un vehículo paralanzar un programa de base amplia, con el objetivo deafrontar las causas fundamentales de la deforestación(1990:4).

Los PAFT se centraban en cinco áreas de acciónvinculadas entre sí:• la silvicultura en la utilización de la tierra;• el desarrollo industrial de base forestal;• la leña y la energía;• la conservación de los ecosistemas forestales tropicales;

y• la creación de instituciones.

El principal instrumento para lograr beneficios en todasestas áreas iba a ser el incremento de la asistencia oficialpara el desarrollo (oda) en el sector forestal. Se esperabaque, gracias al aumento de las inversiones de los donantes,los países asociados experimentarían una gran variedad demejoras en ámbitos como el empleo, los salarios, laseguridad de tener alimentos, la productividad agrícola yla utilización de la tierra, el rendimiento de lasexportaciones del sector, la participación pública en lagestión forestal y la protección de la biodiversidad de losbosques (Winterbottom, 1990:5). El programa se centrabaen la preparación de planes nacionales de acción forestal.

El enfoque de los PAFT tenía por objeto tomar enconsideración todas las influencias extrasectoriales(particularmente, la necesidad de desarrollar unaagricultura sostenible), así como lograr la participacióncompleta de todos los elementos de la comunidadnacional, incluida la sociedad civil. Sin embargo, llegadoel momento, el énfasis en el aumento de las inversiones enel sector condujo a la marginalización de otraspreocupaciones, con resultados negativos. Se le restóimportancia a las causas de la deforestación, mientras quela ausencia de mecanismos que permitieran una ampliaparticipación pública incidió en que el programa nopudiera generar los tipos de compromisos políticos quepodrían haber abogado por una gestión más racional ysostenible. Otros factores, algunos de ellos institucionales,intervinieron para desviar al programa de sus objetivos.

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El PAFT de Tanzania constituye un ejemplo interesante.Aunque era uno de los más prometedores, finalmentefracasó debido a una serie de factores (ver Cuadro 7):• cambios de política en el ámbito nacional, con los cuales

se las hubiese podido arreglar de no haber tambiénexistido otros problemas más fundamentales;

• cambios a nivel nacional que lo socavaron fatalmente;• una brecha de la credibilidad entre los planes y los

mecanismos de implementación; y• el fracaso de los donantes al no colaborar estrechamente.

A pesar de que, al principio, tal vez era difícil prever, demanera general, las cuestiones forestales que sepresentarían más o menos a la mitad del proceso PAFT deTanzania, este país debería haberse adaptado a ellas atiempo. Aún más deprimente fue el hecho de que losdonantes trabajaran unos contra otros, competitivamente,sin ninguna consideración por los grandes esfuerzos quemuchos funcionarios tanzanos habían invertido en eldiseño del proceso PAFT, y sin aprovechar las bases que

ya existían. Debido a que los programas forestalesnacionales de muchos países se servirán de lasexperiencias de los PAFT, y a las grandes inversiones quese hicieron en ellos, sería muy útil que se hiciera un análisismás exhaustivo de los motivos por los que fracasó lacoordinación de los donantes, para tenerlo en cuenta a lahora de preparar futuros programas forestales nacionales.

El modelo PAFT ahora parece estrecho, verticalista y muypoco coherente. En la práctica, los donantes solían escogerde una “lista de compras” de proyectos y muchas vecesseleccionaban iniciativas de moda en esos momentos, enlugar de elementos que podrían haber resultado en unmayor apoyo central al sector forestal. No obstante, lasilvicultura estuvo entre los primeros en tratar deimplementar un enfoque global a un sector. El PAFT fue,en su día, una iniciativa importante, que forzó a lacomunidad de donantes, en especial al Banco Mundial, adesarrollar un enfoque más sectorial.

Cuadro 7: Desafíos para el PAFT 1990-94 de Tanzania

Cambios extrasectoriales en el período 1990-94 a los que el PAFT se tuvo que adaptar:• cambios macroeconómicos y políticos sustanciales;• adopción de un sistema político pluripartidista;• privatización de algunas operaciones paraestatales y gubernamentales;• cambios en el sistema nacional de planificación del desarrollo y presupuesto.

Cambios ocurridos en el sector de recursos naturales que invalidaron muchas de las suposiciones hechas en elmomento en que se redactaron los documentos originales del PAFT:• la impaciencia del Banco Mundial respecto a los PAFT y su determinación de lanzar sus propios instrumentos

– las Revisiones del Sector Forestal (Forest Sector Reviews) y los Planes Nacionales de AcciónMedioambiental – a pesar de que pudieran o no resultar coherentes para los países receptores;

• el desarrollo de una política medioambiental nacional y el establecimiento, en la oficina del Vicepresidente, deuna nueva División Medioambiental, a cargo de las cuestiones del sector.

Fracasos del PAFT:• El objetivo original era limitado: "la promoción de la autosuficiencia y el crecimiento de las exportaciones de

productos y servicios de base forestal; el aumento de la eficiencia de la producción y la utilización";• El PAFT trató de abarcar todas las cuestiones clave del sector y otras externas: el plan tenía 12 programas y 100

proyectos propuestos, por lo que carecía de una estrategia, prioridades y un enfoque claro;• El éxito del enfoque intersectorial del PAFT fue limitado. Los comités intersectoriales eran útiles para la

planificación, pero se diseñaron pocos mecanismos para la implementación intersectorial o multidisciplinaria;• El PAFT se concibió como un plan unificado, integral, pero los donantes prefirieron financiar la silvicultura y

la agricultura comunitarias y no proveyeron de suficientes fondos a la investigación, la conservación y lasindustrias forestales. Llegado el momento, el apoyo financiero que se recibió del gobierno y la comunidad dedonantes fue limitado, en comparación con lo que se había solicitado inicialmente.

Como resultado, a medida que progresaba la ejecución, se perdía el entusiasmo por el PAFT, sobre todo debidoa:• decepciones relacionadas con la financiación del PAFT;• cambios de las prioridades políticas;• el hecho de que no se aprobaran a tiempo los cambios necesarios en la política, legislación y administración

pública.

Fuente: Shepherd et al., 1999

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4.3 Enfoques sectoriales (SWAP)

La segunda clase de programas de la que tal vez tenganmucho que aprender los esfuerzos actuales por desarrollaruna forma más coordinada de prestación de ayuda al sectorforestal es la de los enfoques sectoriales (SWAP). Estetipo de enfoque cuenta ahora con gran apoyo del BancoMundial y se ha intentado adoptársele en una serie desectores, sobre todo en sectores sociales como la sanidady la educación, y en sectores de los recursos naturales,como la agricultura.1 Las bases teóricas del enfoque sepueden encontrar en una serie de documentos inspiradospor el Banco Mundial, de manera más notable en untrabajo seminal de Harrold sobre los programas deinversión en el sector (1995) y la evaluación de Johnson yWasty sobre los criterios de la propiedad (1993).

Según Jones (1999:4), los enfoques sectoriales “tratan deconcentrar todo el apoyo de los diferentes donantes a unsector dentro de una gestión común y de un marco deplanificación basado en un programa gubernamental degastos”. Esta es la respuesta a una serie de problemasgenéricos que acosan de forma casi universal a losprogramas de desarrollo financiados a través de ayuda.Entre esos problemas, se encuentran los siguientes(Harrold, 1995; Akroyd y Duncan, 1998):• el bajo nivel de propiedad del país anfitrión;• la falta de sostenibilidad, provocada por la incapacidad

del enfoque de los proyectos de crear un ambientepolítico que pueda resultar en una gestión sólida;

• proyectos de desarrollo fragmentados, que no lograncrear una sinergia;

• un carácter fungible excesivo, de manera que, directa oindirectamente, el dinero de los donantes puedaemplearse para fines diferentes de los planeados;

• el hecho de que el condicionamiento no suela ser unaherramienta positiva de desarrollo;

• la incapacidad de incluso muchos gobiernos serios deocuparse de la diversa gama de proyectos puestos enmarcha por sus socios internacionales.

El Programa de Inversión Sectorial (SIP) es unaherramienta destinada a apoyar el enfoque global. Esteconcepto suele emplearse sin mucho rigor para referirse acualquier programa de ayuda que apoye los objetivos delos SWAP, aunque los verdaderos SIP reúnen seisatributos clave (Harrold, 1995):1 son sectoriales e incluyen los gastos corrientes y

capitales;2 deben basarse en una clara estrategia sectorial y en un

marco político;

3 están totalmente bajo el control de los interesadoslocales, no sólo de los gobiernos sino también de losbeneficiarios, la sociedad civil y el sector privado;

4 cuentan con el apoyo de todos los donantesprincipales, quienes progresivamente subordinan suasistencia individual para el desarrollo a la delprograma en general;

5 todos los donantes tratan de apoyar los acuerdos deimplementación común, pasando progresivamentedel apoyo a proyectos individuales a un enfoque defondo común;

6 hay mayor dependencia de las capacidades localesque de la asistencia técnica extranjera.

Este enfoque conlleva una serie de requisitos que suelenser difíciles de cumplir: una capacidad de planificación ygestión efectivas por parte del gobierno anfitrión, laestabilidad económica y una gestión financiera integrada ysólida. Sin embargo, son ampliamente reconocidas susvirtudes como ayuda para contrarrestar las debilidadesactuales de gran parte de la ayuda internacional (lanecesidad de crear un ambiente político favorable y deaumentar la propiedad local, entre otras cosas).

La cuestión de la propiedad ocupa un lugar especialmenteimportante en las reflexiones acerca de los SWAP. Elanálisis de Johnson y Wasty sobre la relación general-mente inversamente proporcional entre el rendimiento dela ayuda y los niveles de propiedad local ha servido paradestacar la centralidad de esta cuestión. Killick (1998:87)caracteriza el ideal de la siguiente forma:

La propiedad gubernamental es más fuerte en los casosen que el liderazgo político [...], con amplio apoyo delas agencias del Estado y la sociedad civil, decide, porvoluntad propia, que es conveniente efectuar cambiospolíticos, escoge cuáles deben ser esos cambios,cuándo se les debe introducir y en qué momento pasana integrar los parámetros políticos y administrativosque gocen de la aceptación general.

Una amplia participación es un elemento inherente de estemodelo, aunque tenga lugar en un marco de coordinacióncentral por parte del Estado, necesario, entre otras cosas,para superar la tendencia de que la financiación de lasONG por los donantes pase por encima de los gobiernos ydilapide esfuerzos (OPM, 1998:31).

Cualquiera que sea el sector, este enfoque es relativamentede alto riesgo. Son varios los motivos de preocupación.Por ejemplo:

• los intentos de establecer SIP pueden fracasar debido ala incapacidad del gobierno, falta de consenso nacional,división de la comunidad de donantes;

• el enfoque puede exigir niveles elevados y no realistas dela capacidad de gestión del gobierno anfitrión, pasandopor alto la gran dependencia que muchos países menosdesarrollados tienen de la ayuda;

• la intención de promover la propiedad local es pococompatible con la defensa del proceso de inversión

1 Las presiones a favor de los enfoques sectoriales tienen muchasprobabilidades de aumentar, a medida que se conozcan lasimplicaciones de la reciente iniciativa para la reducción de la deuda delos Países Pobres Muy Endeudados (PPME), la cual requiere que losgobiernos que tengan derecho a la misma se encarguen de sus propiasestrategias de reducción de la pobreza, a través de una amplia consultacon la sociedad civil, y que, en general, adopten un papel de mayoriniciativa en la gestión de los programas de asistencia al desarrollo,incluidos los programas sectoriales, demostrando sus buenasintenciones y un buen desempeño durante cierto número de años.

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sectorial por parte del Banco Mundial: de esta manera, loque está previsto que ofrezca una alternativa alcondicionamiento del Banco puede conducir alcondicionamiento por otras vías;

• a algunos donantes bilaterales, el enfoque les inspiradesconfianza, pues lo ven como un vehículo para ladominación del Banco Mundial (OPM, 1998:2).

Sin embargo, cada vez es mayor el número de donantes ygobiernos que se suscriben al proceso; el interés esparticularmente fuerte en los países nórdicos. En general,el Banco Mundial mantiene una posición dominante y elenfoque SWAP se asocia mucho con ésta.

La trayectoria en otros sectoresResulta instructivo considerar la experiencia de algunosotros sectores en el desarrollo del enfoque sectorial, convistas a arrojar luz sobre los posibles futuros de losprogramas forestales nacionales.2

Los SWAP combinan enfoques familiares (“Considerableselementos del enfoque sectorial incorporado en los SIPconstituyen una buena práctica tanto en lo referente a laadministración pública del país beneficiado como a lagestión de ayuda.” OPM, 1997:17) con nuevos acuerdosentre el gobierno y sus socios sobre las estrategias para elsector y las demandas que esto implica de que lacoordinación de donantes se realice en un marco degestión gubernamental. El éxito depende de una serie defactores, incluida la naturaleza del sector, y se ha logradocon mayor facilidad en los casos en que:

• todas las partes están de acuerdo en la necesidad de quese establezca una estrategia para el sector;

• también existe un consenso de que el sector está en crisisy requiere una acción concertada de restitución;

• son pocos los donantes que deben coordinarse.

Algunas cuestiones pueden atravesar diferentes sectores(por ejemplo, los pagos del sector público) y en tales casostambién será necesario que exista una capacidad de acciónintersectorial.

Los resultados han sido muy diferentes según el sector ylos países de que se trate. La alta dependencia de los paísesafricanos de la ayuda, por ejemplo, ha sido un importanteimpedimento para la propiedad de los gobiernosnacionales y también ha tenido grandes repercusionessobre la capacidad de los mismos. En términos sectoriales,los mayores logros se han alcanzado en programas de lasalud, la educación (primaria/secundaria) y la construcciónde carreteras. Los programas de recursos naturales (cuyosejemplos más importantes hasta la fecha han pertenecido ala agricultura) y los de educación superior han tenidoresultados notablemente menos satisfactorios.

Entre las variables clave del éxito se encuentran lamagnitud del consenso sobre el papel que debendesempeñar el gobierno y las otras partes, la legitimidadque se le concede a la presencia de cada una de ellas y elpotencial de conflicto entre estos puntos.

Implicaciones para el sector forestalCualquier evaluación de la importancia de estasexperiencias para la gestión forestal tropical deberá teneren cuenta las variaciones significativas dentro del sector.Estas variables son en parte ecológicas y en parteespaciales, aunque las variaciones nacionales de losregímenes de tenencia, así como la fortaleza y autoridad dela agencia forestal y de la política forestal actual, tambiénson importantes.

El ámbito más obvio de división es el existente entre paísescon una industria maderera significativa y poderosa yaquellos en los que los beneficios del aprovechamientoforestal llegan a una gama más amplia de ciudadanos. Estadivisión guarda correlación en gran parte, aunque nocompletamente, con la distinción entre los bosquestropicales húmedos y los demás tipos de bosquestropicales. Quién gana y quién pierde debido a un enfoquesectorial coordinado es una cuestión crucial para losBosques Tropicales Húmedos (BTH), pues los perdedorespotenciales pueden ser muy poderosos. En otros tipos debosques, los costes y beneficios pueden estar distribuidosde una forma más pareja. El Cuadro 8 considera algunas delas características del sector forestal, en especial en paísesdonde predominan los BTH, ya que éstos son los másproblemáticos y a los que más falta le hace unaplanificación y gestión coherentes.

La conclusión obvia que se puede sacar es que el enfoquesectorial hacia los bosques realmente bajo propiedadnacional, pero también capaces de aportar beneficios tantoen términos medioambientales como sociales, no resultaráatractivo para todos. Es muy probable que éste sea el casode los países con BTH, mientras que aquellos con bajacobertura forestal o bosques de bajo valor comercialpodrían tener incentivos mucho mayores para trabajar deuna forma positiva con los donantes, en pos de un enfoquesectorial.

4.4 Programas forestales nacionales

Desde hace mucho tiempo, los programas forestalesnacionales se han considerado convenientes en el trópico,pero sólo a partir de PIB/FIB ha existido un fuerte interésinternacional a su favor. Una de las conclusiones de PIB(1995-7) fue que, no sólo todos los países deberíandesarrollar sus propios programas nacionales forestales,sino que esto también serviría de importante vehículo parala cooperación internacional al sector forestal. El FIB(1998-2000) desarrolló aún más este proceso y estableciólos principales elementos para el apoyo internacional.

Aho hace el siguiente resumen de la terminología de esteenfoque:

2 El debate se inspira, en gran medida, en las muchas reseñas preparadaspor Oxford Policy Management (OPM), sobre todo OPM (1997),Akroyd y Duncan (1998), y Jones (1999).

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i. Ambiente político: para que los programas del sector sean efectivos se requiere un ambiente político positivo, en elque tanto el gobierno como sus muchos socios concuerden en la necesidad de respaldar a la ofensiva a favor de lasostenibilidad. Muchos países tropicales carecen de tal ambiente positivo y, en general, entre más alto sea el valor de lamadera en pié, menor será la probabilidad de que se reconozca el hecho de que el sector está en crisis y es necesario haceralgo. También, con notables excepciones, los intentos de los donantes de promover un ambiente político progresista suelentratarse con cautela y el condicionamiento impuesto por éstos ha tenido poco efecto.

ii. Un fuerte sentido de propiedad gubernamental y nacional: una vez más, estos niveles de propiedad suelen faltary las maderas tropicales tienen grandes posibilidades de considerarse como un recurso que es de facto "poseído" por laindustria maderera y no por la sociedad en general. Entre las barreras que frenan la participación de los ciudadanos están lasleyes de tenencia heredadas de los tiempos coloniales, que se interponen entre la mayoría de los habitantes de los bosquesy sus recursos, y que los gobiernos postcoloniales no han cuestionado.

iii. Consenso sobre el papel desempeñado por el gobierno: el bajo consenso sobre el nivel de apoyo del Estado a otrossectores de los recursos naturales suele exacerbarse en el caso del sector forestal, donde es posible que el servicio estédemasiado próximo a la industria, se le dote de muchas oportunidades para desarrollar un comportamiento de busca defavores especiales y no cuente con un incentivo para apoyar a la población local en sus necesidades forestales.

iv. Consenso entre el gobierno y los donantes: en un ambiente como éste, los donantes pueden entrar en conflicto conel gobierno. Las convenciones que resultaron de la Cumbre de la Tierra, de aplicación tanto para los donantes como para lamayoría de los gobiernos nacionales, pueden causar tensiones, en las que podría parecer que los mandatos medioambientalesglobales, respaldados por los donantes, se sobreponen a las cuestiones relacionadas con la soberanía nacional.

v. Consenso entre los donantes: los donantes del sector forestal suelen estar divididos entre sí. Los que provienen depaíses con fuertes empresas madereras del sector privado o grupos de presión del sector medioambiental activos pueden teneruna perspectiva muy diferente de aquellos en cuyos países esto no sucede. Las políticas de prestación de ayuda, incluidos loscompromisos con la pobreza, el buen gobierno y la descentralización, pueden estimular a los donantes a esperar diferentescosas del apoyo al sector forestal.

vi. Participación de la sociedad civil: la noción de una sociedad civil que desempeñe un papel activo en la gestiónforestal y el gobierno público es algo atractivo. Hasta la fecha, el éxito en este ámbito ha sido mayor en las áreas donde losbosques son de bajo valor comercial y la competencia por ellos es predominantemente local. En las áreas forestales tropicaleshúmedas, la presencia de empresas comerciales internacionales y de intereses comerciales locales – así como,ocasionalmente, de ONG dedicadas a la conservación – han resultado, por lo general, en que la sociedad civil local tenga muypoca voz. Su participación habrá podido ser verdaderamente efectiva sólo en aquellos casos en que se hayan fortalecido ygarantizado los derechos locales a la tierra, de manera tal que los intereses locales opuestos sobre los bosques tengan quenegociarse con la población local.

vii. Necesidad de un enfoque coordinado: en sectores tales como la salud y la educación, pueden existir diferencias deopinión e interés entre las partes, pero generalmente hay una amplia aceptación de que el gobierno debe desempeñar un papelcentral de coordinación y de que la propia coordinación es vital. La salud, la educación (y las carreteras) son también de graninterés personal para los funcionarios del Estado a nivel urbano y de distrito. Lo mismo no ocurre necesariamente en lorelativo a los bosques. Para los funcionarios estatales no especialistas, los bosques pueden constituir apenas unapreocupación remota, cuya coordinación no vale la pena, mientras que, para los funcionarios estatales implicadosdirectamente, la existencia de un sector caótico y no transparente puede significar ventajas financieras personales.

viii. Implicaciones extrasectoriales: es debatible que el sector forestal se ve más afectado que la mayoría de los otros porlas influencias extrasectoriales, a pesar de que éstas pueden ser realmente mucho más poderosas en sectores tales como laagricultura, los cultivos estatales, la minería y el turismo. Evidentemente, entre mayor sea el número de sectores que necesitencoordinación, y entre más fuerte sea cada uno de ellos, más difícil será de lograrse un enfoque consistente.

ix. La debilidad de las autoridades forestales gubernamentales: los ministerios forestales suelen permanecer en unaposición más bien subordinada dentro de los gobiernos nacionales, sobre todo en las naciones inestables. En los paísesdominados por el bosque húmedo tropical, la mayor fuerza recae sobre el Ministerio de Finanzas y/o el Presidente, pues laindustria maderera constituye un vehículo especialmente útil para el patronazgo político. Se puede observar que a vecescoinciden, de manera interesante, los ciclos de actividad industrial (adjudicación de concesiones y licencias de exportación)con los ciclos electorales. Además, el sector forestal se presta para la liquidación fácil de capital en caso de que un país (orégimen) necesite saldar con urgencia obligaciones financieras. Por ello, está altamente sujeto a fuerzas macroeconómicas(Richards, comunicación personal). En países que poseen otros tipos de bosques, la autoridad forestal puede formar parte deun Ministerio de Agricultura o de Recursos Naturales.

x. El papel del Banco Mundial: el Banco suele estar en la mejor posición para coordinar la comunidad de donantes einfluir sobre los gobiernos con el fin de que acepten las responsabilidades que se les atribuyen. A la vez, puede haber perdidoparte de su interés en los países de bosque húmedo tropical, debido a su alto nivel de endeudamiento/baja credibilidad, a laatención que reciben de la comunidad de las ONG, en términos de medio ambiente y gobierno, y a la renuencia de muchosgobiernos a exponerse a esta publicidad negativa.

Cuadro 8: Perspectivas para los enfoques sectoriales forestales

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“Los programas forestales nacionales son los queimplementan los países. El apoyo sectorial al programaes lo que la comunidad internacional y los sociosproporcionan y entregan. Los tratados de asociaciónforestal constituyen un instrumento para la cooperaciónentre los socios nacionales e internacionales en laplanificación e implementación de los programasforestales nacionales, a través del apoyo sectorial a losmismos.” (1999:10).

En el Cuadro 9 se ofrecen los principales elementos de losprogramas forestales nacionales y los principios en queéstos se basan. Los partidarios de este enfoque hansubrayado el papel de los programas forestales nacionalescomo instrumento de desarrollo que permite a los paísescumplir, de manera progresiva, con sus compromisosnacionales e internacionales e insisten en que el conceptono tiene por objeto ofrecer un modelo o programa deactividades único, de ahí su énfasis en los procesositerativos y en el diálogo a largo plazo (Aho, 1999:11). Laestrategia del apoyo sectorial al programa se basaesencialmente en los mismos principios que el programade inversión sectorial: concretamente, la crítica de la

ayuda de proyectos (baja propiedad, vínculos deficientesentre el desempeño a nivel de proyecto y de sector, bajasostenibilidad). Hasta la fecha, esto ha conducido a unaminimización relativa de la importancia de los acuerdos deasociación forestal, por temor a que reduzcan la autoridadde los gobiernos anfitriones ante la comunidad de losdonantes (Skala-Kuhmann, 1997:5).

4.5 Experiencia hasta la fecha de los programasforestales nacionales

Los programas forestales nacionales ya han comenzado aimplementarse en muchas partes. FAO hizo un sondeo de190 países y por lo menos 142 de ellos habían puesto enmarcha un proceso de programa forestal nacional, 86 delos cuales ya están en una etapa avanzada, en laimplementación de proyectos (Ball, 1999). La idea de loque implica un programa forestal nacional es, sinembargo, algo muy variable y no todos se ajustarían almodelo ideal de los SWAP. En 107 de los 135 casos queestudió detalladamente la FAO, por ejemplo, el término“programa forestal nacional” se empleó sin excesivo rigorpara incluir una gran variedad de procesos: “cualquier

Cuadro 9: Instrumentos y principios de los programas forestales nacionales

Los instrumentos de los programas forestales nacionales• acuerdo sobre la silvicultura nacional (compromiso político a favor de la gestión forestal sostenible)

• revisión del sector forestal

• identificación de las cuestiones clave y prioridades

• formulación de la política forestal

• desarrollo de estrategias

• plan de acción para un ciclo de planificación

• programa de inversión para el sector público

Principios de los programas forestales nacionales (FAO, 1996; Aho, 1999, extracto)• siempre se respetan la soberanía nacional y el liderazgo del país

• consistencia garantizada con los acuerdos internacionales

• se alienta la asociación y participación de todas las partes interesadas

• los procesos de la toma de decisiones son transparentes e inclusivos

• se reconocen y respetan los derechos tradicionales

• las disposiciones relativas a la tenencia y propiedad de tierras están garantizadas

• se favorecen los enfoques holísticos e intersectoriales hacia el desarrollo/la conservación forestal

• se aplican enfoques de ecosistemas, que integran la conservación de la biodiversidad forestal y el usosostenible con los valores culturales y espirituales de la población

• un proceso iterativo, a largo plazo, de planificación, ejecución y control

• la atención se centra en la creación de capacidades del país

• consistencia de las reformas políticas e institucionales del sector con las políticas nacionales y loscompromisos globales

• sensibilización pública sistemática sobre las cuestiones forestales, en todos los niveles de la sociedad

• promoción sistemática de los compromisos nacionales e internacionales con la gestión y el desarrolloforestal sostenibles

Fuente: Skala-Kuhmann, 1997

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proceso nacional que abarque bosques, tierras boscosas y/o la plantación de árboles, el desarrollo o la conservación[que] ya ha comenzado o continúa llevándose a cabo”(Ball, 1999). En mayor o menor medida, muchos de losprogramas contaban con temas comunes; en el 51% de loscasos existían mecanismos participativos y en el 63%, elproceso total recibía apoyo de donantes externos. Aunquese da la impresión de que muchos programas forestalesnacionales surgen como resultado de un cambio de imagende algunas tentativas ya existentes para la coordinacióndel sector forestal, y no de un cambio radical de dirección,esto es algo probablemente positivo, pues implica unmejor aprovechamiento de las inversiones previas de lacapacidad local y los recursos de donantes en el análisis dela política, la experiencia a nivel de proyecto y lareorientación del personal. De los programas forestalesnacionales examinados, el 75% continúa avanzando,mientras que 37 de ellos (25%) se han detenido, 30 en lafase de planificación y 7 en la de implementación.

4.6 Lecciones para el sector forestal

Los SWAP y los programas forestales nacionales, ademásde tener mucho en común, como muestra el Cuadro 10,sirven de continuación a muchos elementos que ya estabanpresentes en los PAFT hace más de una década. Lacolumna de los PAFT en el cuadro muestra el ejemplo delPAFT tanzano, que fue uno de los más satisfactorios. Loselementos clave de cada uno de los tres procesosestudiados subrayan las grandes similitudes entre ellos.

Estos tres proyectos constituyen un desafío a los gobiernosanfitriones a generar una visión estratégica, mejorar sucapacidad de gestión y entablar un diálogo con el sectorprivado y la sociedad civil. En el caso de la comunidad dedonantes, los PAFT no lograron fomentar suficientementelos vínculos entre los donantes, para que apoyaran alsector forestal como un todo. Los programas forestalesnacionales son más desafiantes en este sentido y, de todos

Cuadro 10: Análisis de las similitudes entre los enfoques sectoriales, los programasforestales nacionales y los PAFT

PAFT de Tanzania 1988-9, ya partir de 1991

Programas forestales nacionales Enfoques sectoriales

• revisó políticas y anterioresesfuerzos de desarrollo

• preparó un plan de accióncon programas dedesarrollo y apoyoinstitucional

• llevó a cabo una ampliaconsulta rural

• apoyó el proceso depreparación de un nuevomarco legislativo y políticopara el sector

• desarrolló sistemas deinformación y control parael sector forestal; y formó apersonal a nivel regional,de distrito y local, con elfin de mejorar la capacidadde planificaciónintersectorial

• declaración de la políticaforestal nacional, indicando elcompromiso del gobierno conla gestión forestal sostenible

• proceso de revisión del sector,determinando las característicasprincipales del sector forestal ysus relaciones con otrossectores

• proceso de reformas políticas,legislativas e institucionales(sectorial e intersectorial)

• estrategia sectorialcomplementada por planes deacción a corto plazo, incluidosprogramas de inversión,coordinación, mecanismosparticipativos, control yevaluación

• una estrategia para elsector, indicando lospapeles respectivos delEstado y los sectoresprivados comerciales yno comerciales

• si corresponde, encoordinación conestrategias para otrossectores

• indicando medidaspolíticas clavenecesarias tanto dentrocomo fuera del sector

• presentó perfiles deproyectos para laimplementación del plan

• un marco de gestiónconjunta

• formuló una estrategia dedesarrollo a largo plazo yestableció metas,especificando los papelesdel sector privado, el sectorpúblico y la financiaciónexterna

• una estrategia de financiación,identificando los papeles delsector público y del privado, ylas organizaciónes de desarrollointernacionales

• un programa de gastosque integra lascontribuciones delgobierno y de losdonantes y especificalas prioridades de losgastos públicos

• compromisos definanciación (gobiernoy donantes)

(Shepherd et al.,1999) (Oksanen, 1999) (Akroyd y Duncan 1998;OPM, 1997)

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ellos, son los SWAP los que exigen el enfoque máscoordinado, renunciando progresivamente al derecho a laacción independiente. Otra distinción entre ellos es que,tanto los programas forestales nacionales como los SWAPprevén un marco de apoyo a largo plazo, mientras que losPAFT surgieron a partir de un llamado de emergencia a laacción, que implicaba el trabajo a largo plazo, pero que nolo definía de una manera clara.

En secciones anteriores de este trabajo se ha subrayado elhecho de que el sector forestal es, en gran medida, victimade los mismos tipos de problemas que el enfoque sectorialtiene por objeto resolver. El condicionamiento ha tenidomuy poco éxito en el sector forestal (Spears,comunicación personal), sobre todo en países en los que elmúsculo financiero de los grupos de presión industrialeses mucho más fuerte que el de la mayoría de los donantes(Ross, 1996) y donde los proyectos han demostrado ser uninstrumento relativamente débil para tratar cuestionespolíticas relacionadas con los bosques tropicales. Losniveles de propiedad, por parte del gobierno, de muchosde esos programas de desarrollo forestal son notablementebajos y puede ser frecuente que el ambiente de ayuda secaracterice más por sus conflictos que por su sinergia.

Aparentemente, el sector forestal parece reunir lascondiciones para la adopción de un enfoque más amplio.Sin embargo, por el momento, tanto los donantes como losgobiernos nacionales han comenzado a dejar a un lado losacuerdos de asociación forestal y el apoyo al enfoquesectorial. La experiencia reciente en otros sectores parecerespaldar esta vacilación. Sin embargo, ha crecido elentusiasmo por los programas forestales nacionales, pueséstos tienen la ventaja de ofrecer una sombrilla para unagran variedad de intentos de planificación y gestiónforestal integradas, aunque pocos de ellos estén tan biencoordinados como el arquetipo de los programassectoriales. Es posible comenzar sin muchos recursos eincorporar donantes y componentes poco a poco.

5. PRESTACIÓN DE AYUDA Y LOSPROGRAMAS FORESTALES NACIONALESEN EL CONTEXTO DE LOS CAMBIOSNACIONALES E INTERNACIONALES

Los programas forestales nacionales comparten muchosde los objetivos de los PAFT y NEAP del pasado, pero lohacen en un contexto que es dos veces diferente. Lasestructuras, a través de las que ahora debe trabajar el sectorforestal en los países en vías de desarrollo, son mucho máscomplejas que hace una década, debido tanto a loscambios en la prestación de ayuda iniciada por donantescomo a los compromisos adquiridos por los países a partirde la cumbre de Río. En esta sección, se examina la solidezde los programas forestales nacionales en esos doscontextos.

5.1 Los programas forestales nacionales y losaspectos de la prestación de ayuda en elámbito nacional

¿Hasta qué punto puede el enfoque de los programasforestales nacionales hacer frente a algunos de los desafíosclave de la prestación de ayuda: la propiedad, ladescentralización, el aprendizaje institucional y lacomplementariedad de los donantes? Aparentemente,algunos de los problemas de la prestación de ayudapodrían resultar más fáciles de manejar en el marco de unprograma forestal nacional, siempre y cuando el país encuestión estuviera genuinamente interesado en hacersecargo de su programa forestal.

PropiedadUna cuestión clave en que los programas forestalesnacionales tienen que diferir de los PAFT, y de muchosotros instrumentos aplicados desde el exterior, es queposiblemente, no sólo el gobierno anfitrión, sino tambiénlos donantes, tengan que cambiar sus patrones de trabajo.

Es muy posible que los gobiernos que han estadodependiendo de la ayuda durante muchos años tengan quearrancar lenta y modestamente cuando emprendan unprograma forestal nacional. Necesitarán donantes yagentes de la prestación de ayuda de los donantes quepuedan mantener un marco de tiempo flexible, así como unenfoque de proceso, y que faciliten los procesos políticosy la toma de decisiones sin asumir los mandos. En lascondiciones actuales, no todos los donantes puedentrabajar de esa forma: los donantes que se sientan bajopresión de desembolsar grandes sumas, de acuerdo a unhorario apretado, podrían encontrar un tanto difíciles a losprogramas forestales nacionales, especialmente en susetapas tempranas.

En los casos en que el principal problema del país radiqueen un deseo genuino de resolver las complejidades de unsector forestal que es el centro de conflictos cada vez mástirantes entre una gran variedad de intereses locales,nacionales e internacionales, es muy probable que unproceso de programa forestal nacional se acepte comoválido, una vez que se le entienda bien. Sin embargo, en loscasos en que el gobierno anfitrión esté luchando contraviejas fórmulas de los donantes y trate de evitar suresponsabilidad, con el fin de preservar un sistema depatrocinio y beneficio político indirecto, una mejorpropiedad del proceso de ayuda no constituye realmenteuna prioridad de ese país. Sería un error obligar a estospaíses a adoptar un falso proceso de programa forestalnacional, con el fin de complacer a los donantes, quienes ala larga tendrán que decidir si van a continuar trabajandoo no con esos países por otras vías. Muchos observadoresdirían que mantener algún tipo de presencia es esencial,con vistas a tiempos mejores.

Con la condición de que el proceso sea positivo, norenuente, las cuestiones relacionadas con la propiedad delconocimiento resultan más simples a través de un procesode programa forestal nacional. Desde la época de los

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PAFT, el potencial de las computadoras para almacenarinformación a largo plazo ha aumentado enormemente.Una vez que el conocimiento sobre los proyectos pasadose iniciativas actuales se almacene en sitios web y discoscompactos, en lugar de archivos tradicionales, y todo elmundo tenga acceso a ellos (algo que los países puedenexigir de los donantes), la propiedad del proceso, a largoplazo, de la evolución de las intervenciones forestales seconvierte en algo que pertenece al país, en lugar de a cadauno de los donantes por separado. Cada proyecto, al llegara su fin, no tiene por qué dividirse y dispersarse con supersonal, conocimiento, documentación y comprensióninstitucional; puede permanecer en el país en una formaque sea fácil de acceder.

La evolución de fuertes conceptos de propiedad noavanzará al mismo ritmo en todas partes y las experienciassugieren que muchos aspectos del proceso de losprogramas forestales nacionales resultarán mucho menosintimidatorios y más negociables en áreas de bosques debajo valor y no en los de alto.3

Los programas forestales nacionales y ladescentralización¿Cómo se compagina el compromiso de un donante con ladescentralización con su compromiso con el proceso delprograma forestal nacional?

Si se descentraliza la gestión de la ayuda de donantes alnivel nacional, a una oficina de ayuda o a la embajada deldonante, hay claras ventajas potenciales para el estableci-miento de relaciones productivas estrechas con el procesodel programa forestal nacional de un país. Es más fácilpara el país anfitrión tratar con los agentes del donante, porejemplo, y el acceso a la toma de decisiones financierasresulta más cercano.

Pero estas ventajas potenciales podrían no materializarse.Mientras que las oficinas nacionales de gestión de la ayudao las embajadas pueden aumentar enormemente laposibilidad del donante de hacer una aportaciónconstructiva a los procesos de programas forestalesnacionales, eso depende completamente del personalpresente en esos puestos de avanzada de los donantes.Algunos casos de descentralización de donantes hanresultado en la reducción del número de especialistas en elterreno y en un personal con muchas más responsabilidadesque las que puede asumir. Si no se cuenta con unrepresentante que esté realmente interesado en losbosques o en el proceso del programa forestal nacional, eldiálogo entre los representantes locales de los donantes ylos procesos de los programas forestales nacionales delpaís anfitrión tendrán muy poco valor.

Como ya se ha señalado, existe una importantecomplementariedad de donantes entre los innovadores y

quienes llevan a cabo la implementación. De modogeneral, se debe confiar en la capacidad innovadora deaquellos donantes bilaterales que han asumido un fuertecompromiso hacia los bosques y su visión debe guiar lasfases ulteriores de implementación que otros donantespuedan financiar: esta capacidad de innovar e inspirarconstituye una parte esencial de la combinación de losdonantes. Si la descentralización de donantes conduce aque los innovadores se transformen en responsables por laimplementación, con más tareas que las que puedenabarcar, la descentralización habrá dejado de cumplir sufunción más vital.

Problemas similares pueden tener lugar en el ámbitonacional. Si el país anfitrión está en medio de un proceso dedescentralización nacional de las funciones de gestión alnivel de distrito, algunos de los problemas que puedenobstaculizar la descentralización del donante a nivelnacional se replican en el ámbito nacional durante ladescentralización al distrito. Especialmente en África, estaexperiencia ha arrojado que no se cuenta con suficientesguardas forestales por distrito para establecerla. De hecho,la cartera de los recursos naturales no puede estar en manosde ningún tipo de especialista en estos recursos.

Si se quiere que la prestación de ayuda de los donantescomplemente y apoye la evolución de programasforestales nacionales de calidad en el contexto de ladescentralización del país, será necesario dedicar recursosadicionales para garantizar que las voces de los distritos seescuchen durante los debates en el ámbito nacional. Parallevar a cabo esta tarea, será de particular importancia quese cuente con agentes de prestación de ayuda adecuados.

Los programas forestales nacionales y el aprendizajeinstitucionalMás arriba (Sección 3.3), se señaló que tanto ladescentralización como la privatización constituyendesafíos para el aprendizaje de los donantes y exigenniveles mucho más fuertes de compromiso con el mismo.Además de estos cambios en las formas de la prestación deayuda, otros cambios externos relacionados con lascuestiones que el sector forestal, en general, debe ahoraafrontar y conocer debidamente, implican que losempleados nacionales del sector y los de los donantesdeban familiarizarse más, a todos los niveles, con unaamplia gama de cuestiones novedosas, desde labiodiversidad hasta el almacenamiento de carbono.

En el contexto de los programas forestales nacionales,resulta evidente que es esencial un proceso de aprendizajede doble sentido, sensible y práctico. Los encargados en elámbito nacional por los procesos de los programasforestales nacionales necesitan una gran cantidad deinformación del ámbito internacional y de otros países queestén lidiando con los mismos asuntos. Los donantes,además de tratar de suministrar esa información, deberánser capaces de trasladar las experiencias del proceso quetiene lugar en el ámbito nacional del país anfitrión a suspaíses de origen y, a través de sus oficinas centrales, a otras

3 De hecho, esta es una de las conclusiones de la reciente reunión sobrela Baja Cobertura Forestal, que se celebró en Teherán en octubre de1999 (J. Maini, comunicación personal).

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partes que estén trabajando con programas forestalesnacionales.

Una gran parte de las experiencias adquiridas en la décadapasada, y tal vez durante más tiempo, permanecearchivada en documentos de difíciles acceso y lectura. Porconsiguiente, no se les ha sacado el mayor provechoposible, ni en los países anfitriones ni en los de losdonantes. Parte de estas experiencias adquieren un nuevosignificado en el contexto de un proceso de programasforestales nacionales y quizá merezcan rescatarse. Losmétodos electrónicos de almacenaje y recuperación dedocumentos han mejorado tanto recientemente, quecomienza a ser posible el aprovechamiento del pasado demaneras que, incluso hasta hace dos o tres años, eranapenas viables.

El “aprendizaje” no es lo mismo que el “aprendizajeinstitucional”, pero constituye claramente un requisitoesencial de éste. Durante demasiado tiempo, muchosdonantes se las han arreglado con muy poco “aprendizajeinstitucional”, o, por lo menos, muy poco “aprendizaje”.Pero si la permanencia y la calidad de la informaciónrequerida a nivel nacional por los programas forestalesnacionales pasan a formar parte de lo que los donantesfinancian y apoyan, será casi inevitable que ellos tambiéntengan la oportunidad de aprender del proceso. Una vezque los procesos de gestión del conocimiento obtenido apartir de los programas forestales nacionales se hayanestablecido para fines del sector forestal nacional, serárelativamente fácil emplear la misma base de informacióncon el fin de mantener informadas a las oficinas de losdonantes en el país anfitrión y en su país de origen.

La propiedad que se ha buscado para los procesosnacionales – de conocimientos, documentación ycomprensión institucional – no sólo permanece en el paísde forma útil, sino que contribuye, al mismo tiempo, alaprendizaje institucional del donante.

Los programas forestales nacionales y lacomplementariedad de los donantesEn la Sección 3.4, se analizó la diversidad de losprincipales donantes al sector forestal y el potencial de unamayor complementariedad en su interacción.

Un problema importante en las etapas tempranas de laimplementación de un programa forestal nacional en unpaís determinado es el hecho de que algunos donantes yahabrán formado parte del proceso, mientras que otros no.A la larga, es importante que todos los donantes forestalesdentro de un país estén dispuestos a operar en el marco deun programa forestal nacional. A corto plazo, seránecesario establecer reglas de compromiso para protegeral proceso del programa forestal nacional de las demandasque los donantes que aún no pertenezcan al proyecto tratende imponer sobre los participantes. En este sentido elproceso de los programas forestales nacionales tiene unagran ventaja sobre los PAFT, pues cuenta con laaprobación del proceso FIB; por ejemplo, un ingenieroforestal que ocupa un puesto de responsabilidad en el

Banco Mundial escribió hace poco: “El Banco tambiénreconoce que el apoyo a los programas forestalesnacionales se ha expresado a través del diálogo políticointernacional de años recientes sobre el sector forestal yque esto basta para que el concepto sea digno de apoyo.”(Douglas, 1999).

5.2 Los programas forestales nacionales y losprocesos y aspectos de la prestación deayuda en el ámbito internacional

Los programas forestales nacionales parecen tener ungran potencial para fortalecer la prestación de ayuda anivel nacional. Sin embargo, este potencial sólo sealcanzará si el proceso de los programas forestalesnacionales recibe el apoyo de procesos internacionalesconstructivos. Éste es un ámbito en el que el estado de lasilvicultura4 ha devenido cada vez más anómalo a partir dela Conferencia de las Naciones Unidas sobre el MedioAmbiente y Desarrollo (“Cumbre de la Tierra”),celebrada en Río de Janeiro en 1992, y en el que serequiere que se tomen medidas con urgencia.

A partir de Río, las tres Convenciones acordadas allí sehan ratificado: la CCDB (Biodiversidad), CMCC(Cambio Climático) y CILCD (Desertificación). Todasellas tienen importantes implicaciones para los bosques,pero la falta de una convención forestal específica haconllevado a que no cuente con una entidad clara con lacual debatir y negociar. Estas convenciones gozan de unaposición jurídica que los bosques/la silvicultura no tienen.Para estos últimos, en los Principios Forestales yPrograma 21, se estableció una serie de decisiones novinculantes y ha tenido lugar un debate en la arena forestaldurante los últimos cinco años, primero en el PanelIntergubernamental sobre Bosques y, a partir de 1997,mediante un debate intergubernamental de política en elmarco del Foro Intergubernamental sobre Bosques ad hocde la ONU (Humphreys, 1996).

La Cumbre de la Tierra se celebró en un momento en quela propia profesión de la silvicultura estaba atravesandoun período de rápida evolución y el proceso de PIB/FIB,sobre todo mediante muchas de sus reuniones entresesiones, ha ofrecido oportunidades importantes para larealización de una serie de debates internos del sectorforestal y para que se llegara a acuerdos sobre una gama decuestiones clave.

Aunque la necesidad de relacionar “la gestión, laconservación y el desarrollo sostenible de todos los tiposde bosques” a una gama más amplia de cuestionesmedioambientales y de desarrollo ha estado sobre eltapete desde Río, hasta la fecha se ha avanzado muy pocoen ese sentido (IFAG, 1999). El PIB y el FIB, por serprocesos ad hoc y de tiempo limitado, indudablemente

4 La formulación negociada de CNUMAD es "gestión, conservación ydesarrollo sostenible de todos los tipos de bosques". Aquí utilizamos"silvicultura" como una manera conveniente de referirnos a esta frase deCNUMAD.

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gozan de poca autoridad para hacerlo, pero tambiénparece posible que la profesión de la silviculturanecesitara tiempo para consolidar su propia posición yadaptarse a algunos de sus propios cambios internos, antesde mirar al exterior y comenzar a negociar con otros.

Esto fue valioso, pero también ha tenido sus costos.Existen muchos intereses diversos en el sector forestal ygran parte de estos actores tiene visiones más biendiferentes en cuanto a los bosques que las expresadasdurante los procesos de PIB/FIB – generalmente ven a losbosques desde la perspectiva de alguna de las otrasconvenciones – y muchos consideran que “los bosques sondemasiado importantes para dejárselos a los ingenierosforestales”. De esta manera, mientras que el proceso dePIB/FIB ha desempeñado un papel muy valioso en lacentralización, para una audiencia forestal, de algunosaspectos de un debate cada vez más amplio, tiene una grantarea por delante para llevar esas cuestiones a otrosinteresados y concordarlas con las muy diferentespreocupaciones y actores que trabajan a través de las otrasconvenciones. Entre tanto, las reuniones CoP (“Conferenciade los Partidos”) de CBD han prestado atención a losbosques y el FMMA ha desembolsado grandes cantidadespara apoyar perspectivas sobre el futuro de los bosquesque a veces son muy diferentes de las que los ingenierosforestales hubiesen escogido.

En la última reunión del FIB (FIB4 en enero/febrero de2000), se deberá decidir cómo tratar estos problemas en elporvenir. Las opciones para los futuros arreglos ymecanismos internacionales que se debatirán en la reuniónse basan en las alternativas señaladas en el Cuadro 11.

Al menos que se pueda negociar algún tipo de acuerdojurídico en FIB4 (una de las opciones 7-10), se corre elriesgo de que se eclipse la opción de la gestión forestalsostenible, que debería ocupar una posición central en eldebate forestal. Los bosques podrían consumirse, comorespuesta a toda una serie de provisiones vinculantes y novinculantes, tanto las negociadas a partir de Río comomuchas anteriores. Muchas de éstas tienen la desventajade considerar sólo determinados aspectos de los bienes yservicios que los bosques ofrecen.

5.3 La repercusión de los procesosinternacionales sobre el ámbito nacional

La naturaleza fragmentada de las acciones forestalesinternacionales ha resultado en acciones paralelas y nocoordinadas a nivel nacional. Estas diferentes perspectivasse han traducido, en el ámbito nacional, en elestablecimiento de diferentes instituciones para la toma dedecisiones relacionadas con los bosques, que deberíanestar mucho más vinculadas entre sí que lo acostumbrado.La división más común es la existente entre unDepartamento Forestal más antiguo, quizás pertenecienteal Ministerio de Agricultura, y los nuevos Departamentos,Agencias o Comités Medioambientales. Desde la época delos PAFT y los NEAP, estas instituciones estabanfrecuentemente en conflicto, recibían apoyo de diferentesdonantes y trabajaban de manera independiente, en pos devisiones distintas del futuro de los bosques.

Cuadro 11: Cuatro tipos de disposiciones y mecanismos internacionales relativos atodos los tipos de bosques y sus opciones asociadas

Tipo I: Un foro intergubernamental para la deliberación de políticasOpción 1: Continuar las deliberaciones intergubernamentales ad hoc en curso sobre la política forestalOpción 2: Establecer un nuevo foro intergubernamental permanente para las deliberaciones sobre la política

forestal

Tipo II: Un mecanismo de coordinaciónOpción 3: Establecer un mecanismo para una mejor coordinación de las disposiciones actuales sobre los

bosquesOpción 4: Autorizar el papel central de una organización existente relacionada con los bosques

Tipo III: Un programa de implementación de la política forestalOpción 5: Mejorar los instrumentos jurídicamente no vinculantes relativos a los bosquesOpción 6: Establecer y poner en práctica un programa de ejecución de la política forestal

Tipo IV: Un instrumento jurídicamente vinculanteOpción 7: Extender el alcance de los instrumentos jurídicamente vinculantes actualesOpción 8: Reestructurar o crear nuevos instrumentos jurídicamente vinculantes, a nivel regional, relativos a

los bosquesOpción 9: Negociar una convención marco sobre los bosques, que dé cabida a protocolos regionalesOpción 10: Negociar un nuevo instrumento jurídicamente vinculante para todos los tipos de bosques.

Fuente: Naciones Unidas, 1999

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Ha existido una necesidad enorme de que se establezcanmecanismos de prestación de ayuda a nivel nacional, quetengan relaciones cooperativas, en lugar de competitivas,con todas estas instituciones y que puedan trabajar con supersonal y sus donantes a favor de una mejor sinergiaforestal. Era esto lo que se tenía en mente cuando serefrendaron y lanzaron los programas forestalesnacionales a nivel intergubernamental, al concluir el PIB4en 1997, y es por ello que han gozado de tanta aceptación.En la práctica, por consiguiente, su situación es sólida ycuasi jurídica.

El hecho de que los programas forestales nacionalessurgieran más recientemente que los Planes y Programasde Acción Forestal Tropical significa que se nutren de unsuelo mucho más fértil. Las experiencias de la silviculturaen lo referente a la plantación de árboles por campesinos ya la gestión conjunta de bosques con comunidades localesen las décadas de 1980 y 1990 han familiarizado a muchosprofesionales con la multiplicidad de participantes conintereses y conocimientos forestales, así como con lanecesidad de que exista una mayor gestión de uso múltiple.Muchos se han acostumbrado a prestar mayor atención alas necesidades locales y a trabajar con nuevos socios,tales como las ONG y organizaciones comunitarias.

Muchos países han revisado su política forestal ydiferentes ordenanzas, con el fin de simplificar el derecho

de la población local a participar en la gestión de losbosques o vender árboles que hayan sembrado. El sectorforestal también ha tenido una interacción mucho másestrecha con las empresas privadas en años recientes yuna mayor experiencia con la privatización en general.

Una serie de países, como muestran los tres ejemplos que,en el Cuadro 12, cuentan ya con procesos políticos queforman parte de un programa forestal nacional oconducen a uno.

Esta experiencia diferente es importante para elfuncionamiento de los programas forestales nacionales,pues también le ofrece a quienes estén situados en la líneadominante de la silvicultura, el derecho y el deber deconducir los programas forestales nacionales. De maneracontrastante, quienes tienen intereses medioambientalesy relacionados con la flora y la fauna se han encontradomás aislados tanto de los debates sobre el sustento local,como de los procesos políticos a nivel nacional. En laFigura 2, vemos en el nivel nacional (debajo de la Figura1, que muestra el nivel internacional) el espacio en elmedio, donde está situado el concepto de la gestiónforestal sostenible y donde, lógicamente, también sesitúan, como propiciadores, las agencias forestales y susdonantes. El enfoque sectorial “tradicional” hacia lasilvicultura ha perdido mucho terreno en años recientes,de lo que se han beneficiado preocupaciones que no

Cuadro 12: Marcos nacionales para los programas forestales nacionales de trespaíses en vías de desarrollo

Honduras posee cuatro elementos básicos que constituyen el marco para la implementación de las Propuestas delPIB: (i) La 'Nueva Agenda', el marco general de acción del nuevo gobierno de Honduras para 1998-2002, queincluye políticas y objetivos estratégicos para el sector forestal; (ii) PLANFOR, un plan estratégico sectorial para20 años, diseñado en 1996; (iii) el "Grupo Forestal Hondureño", una iniciativa conjunta del sector privado y elgobierno hondureños destinada a mejorar la competitividad internacional del sector forestal hondureño, a la vezque reconoce las funciones sociales del sector; y (iv) la Agenda Forestal Hondureña, un mecanismo de baseamplia para el diálogo y la consulta sobre cuestiones relacionadas con el sector forestal.

El programa nacional forestal de Indonesia forma parte de REPELITA VII, el plan de desarrollo quinquenal para1999-2003. REPELITA contiene secciones específicas para cada sector de la economía, incluido un perfil depolítica y programas básicos con proyectos especificados para el período de planificación. REPELITA VIIasimila a Programa 21, el Programa Indonesio de Acción Forestal (IFAP) y las directivas de la política de ajusteestructural que aparecían en una Declaración de Intenciones firmada con el FMI en enero de 1998. Indonesiatambién ha establecido un Grupo Consultivo sobre los Bosques Indonesios (CGIF), que desempeña unaimportante función como foro participativo para el diálogo sobre cuestiones relacionadas con la política forestal,la coordinación y la difusión de la información.

En Uganda, el marco de planificación forestal, que se empleó como parámetro para evaluar las Propuestas deAcción del PIB, incluye los siguientes elementos: (i) Visión 2025, un proceso participativo para desarrollar unmarco visionario de planificación para los próximos 25 años; (ii) el Plan de Acción para la Erradicación de laPobreza (PEAP) que, entre otras cuestiones, trata sobre la gestión y conservación sostenibles de los bosques y subiodiversidad, y (iii) el recién aprobado "Forest Sector Umbrella Programme" (programa que aglutina a variosgrupos del sector forestal), que también se percibe como proveedor de un marco y una estructura para un procesoiterativo de desarrollo de un programa forestal nacional.

Fuente: GTZ, 1998

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SFM

CAMBIO CLIMATICO POST-1992

BIODIVERSIDAD POST-1992

DESERTIFICACIONPOST-1992

‘WORLD HERITAGE’ UNESCO 1972

CITES 1973

RAMSAR 1971

ITTA 1983/94

SFM

PROTECCION MEDIOAMBIENTAL

PARQUESNATIONALES

DESARROLLORURAL TURISMO

AGRICULTURA

Figura 1: Convenciones internacionales que tienen importantes repercusionessobre la gestión forestal sostenible

Figura 2: Políticas en el ámbito nacional que tienen importantes repercusionessobre la gestión forestal sostenible

Note: SFM (gestión forestal sostenible) se emplea como sinónimo del concepto de "gestión, conservación y desarrollosostenibles de todos tipos de bosques" de CNUMAD.

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pertenecen al sector. Para que la silvicultura adquiera unaposición fuerte y central, los responsables por la gestión delos procesos de los programas forestales nacionalestendrán que ser capaces de trabajar dinámicamente con losnuevos socios que hayan pasado a formar parte de losmismos. Si logran hacerlo, el sector podrá redefinirse deuna forma nueva, que constituya un desafío; de locontrario, es muy probable que se pierda el terreno comúnen el centro para los enfoques abiertos hacia los bosques ysea sustituido por intereses especiales, en conflicto yfragmentados (GTZ, 1998:9).

5.4 La prestación de ayuda y los programasforestales nacionales: conclusiones

El vínculo nacional-internacional que ofrecen losprogramas forestales nacionales es muy importante. Losprogramas forestales nacionales, además de servir devehículo mediante el cual los compromisos jurídicosinternacionales contraídos por los gobiernos – y lasinconsistencias entre éstos – se pueden traducir a larealidad local, constituyen un laboratorio para estudiarcómo podrían funcionar esos procesos a nivelinternacional. Si es difícil negociar internacionalmente lasdemandas encontradas de diferentes convenciones, espotencialmente más difícil hacerlo con diferentesinteresados, incluidos donantes de todos tipos, a nivelnacional. Sin embargo, es a este nivel que se comprueba lafactibilidad de las convenciones y se destacan lasinconsistencias entre ellas.

Parece probable que los países con bosques más secos o demenor valor irán a la vanguardia y establecerán las normasde los programas forestales nacionales, mientras que lospaíses de BTH podrían estar indecisos o comenzar aparticipar en una etapa posterior. Ese fue el mismo patrónque se observó durante experimentos sobre la gestiónconjunta con la población local: las consultas con lasociedad civil resultan menos amenazadoras en los casosen que la competencia por los recursos forestales es menosviolenta.

Para resumir, existen probablemente siete razonesprincipales por las que los programas forestalesnacionales son tan importantes y tienen mayoresprobabilidades de éxito que sus predecesores:• los programas forestales nacionales ofrecen papeles que

pueden desempeñar países con todos tipos de bosques;• los programas forestales nacionales han surgido en un

momento en que la silvicultura ha sido objeto de unaserie de evoluciones de gran importancia y el sectorforestal se encuentra en una posición mucho más fuerteque en la época de la cumbre de Río, que le permitiríanegociar un futuro para los bosques con el que unaamplia gama de interesados estaría de acuerdo;

• los programas forestales nacionales constituyen el únicomecanismo existente que podría, potencialmente, reunira todos los interesados a nivel nacional alrededor de lamesa de negociaciones. Los ingenieros forestales demuchos países cuentan con suficiente experiencia pararespaldar el enfoque más amplio hacia los bosques que

ahora se requiere;• debido a que su naturaleza se caracteriza por

incrementos periódicos, los programas forestalesnacionales exigen menos, inicialmente, tanto de losgobiernos como de sus financieros y ofrecen laperspectiva de una evolución más gradual y menosradical hacia el apoyo sectorial integrado;

• los programas forestales nacionales han sido refrendadospor el proceso de PIB/FIB. Esto fortalece su importanciaa nivel nacional, algo que no ocurrió con las iniciativasprevias de los PAFT;

• el aval de PIB/FIB significa que diferentes tipos dedonantes – bilaterales, multilaterales y nogubernamentales – trabajarán en pos de una prestaciónefectiva de ayuda, en colaboración y nocompetitivamente;

• los programas forestales nacionales ofrecen unmecanismo útil, mediante el cual se pueden articular loscompromisos tanto a nivel internacional como nacional.

Ante la falta de cualquier tipo de instrumentosjurídicamente vinculantes para los bosques, la comunidadforestal internacional y el proceso de FIB están poniendoconsiderable énfasis en los programas forestalesnacionales y, de cierta manera, se les está pidiendo quedefiendan la línea de combate de la gestión forestalsostenible y de los enfoques más amplios hacia losbosques, hasta que se tomen otras decisiones. Podránhacerlo durante un tiempo, mientras dure el compromisode los donantes para con ellos y se perciba que tienenresultados positivos en por lo menos algunos países yprocesos. Pero a medida que se comiencen a implementarotras convenciones de manera más explícita a nivelnacional y no se pueda negociar un instrumento forestal, esmuy probable que las diferentes agencias de los paísesasociados se vean arrastradas desde diversas direcciones ypor ideas de diferentes organismos.

El Foro Intergubernamental Permanente de DeliberacionesPolíticas propuesto por el FIB ofrecerá, a nivelinternacional, un espacio para debatir las implicacionescontradictorias de diferentes convenciones. Porconsiguiente, hay razones para favorecer alguna forma deinstrumento jurídico, en un mundo donde ya existen otrasconvenciones que están atrayendo dinero y compromisosde los donantes. A pesar de los muchos obstáculosrelacionados con el estado de los bosques como territoriosoberano, el tiempo que ha pasado desde la conferencia deRío ha mostrado los tipos de desequilibrios que surgen alno existir un instrumento de esa naturaleza. La preguntaque queda en el aire es si los programas forestalesnacionales serán lo suficientemente fuertes como paracompensar esos desequilibrios por sí mismos.

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6. CONCLUSIONES

6.1 Introducción

La ayuda a la silvicultura siempre ha implicado uncompromiso con marcos de tiempo de largo alcance.Además, durante los últimos 10-15 años, los donantes alsector han centrado muchos de sus recursos en laresolución de conflictos a nivel local/nacional relacionadoscon los objetivos de la gestión forestal y los derechos deacceso, mediante una mayor participación y devolución, yen conferir un peso mayor a la silvicultura destinada alsustento rural, en lugar de la destinada a la industria. Másrecientemente, también han tenido que centrar su atenciónen la arena internacional, además de la local, y en losbienes públicos internacionales y los aspectos de losservicios medioambientales de los bosques. Sin embargo,en el momento preciso en que se ha revelado la diversidadde las cuestiones relacionadas con la silvicultura, losdepartamentos forestales de muchos países se handebilitado, como resultado de recursos gubernamentalescada vez más limitados, y en ocasiones del reajusteestructural, que les han obligado a reducir radicalmentesus tamaños. El sector en su totalidad ha comenzado aparecer tan complejo que en, muchas partes, se teme que,a no ser que los donantes perciban a la financiaciónforestal como algo útil, manejable y que podrá tener unimpacto, ésta desaparecerá gradualmente.

En este trabajo, se han considerado de manera particularlas oportunidades cambiantes para la prestación de ayuday la efectividad de ésta en la silvicultura tropical. Entre lasagencias de donantes, los cambios clave examinados hansido aquellos relacionados con la selección de agentespara la prestación de ayuda, la descentralización y lasmodalidades para un mejor aprendizaje institucional. Anivel de país, la cuestión clave es la propiedad. Pero estoscambios están teniendo lugar en un contexto más amplio,que también se ha examinado. Muchas de las cuestionesque solían limitarse a la relación entre el donante y el paísanfitrión o estaban vinculadas a la colaboración entredonantes ahora deben reexaminarse a la luz de la Cumbrede la Tierra, las nuevas convenciones que ésta generó, y,sobre todo, los últimos cuatro años del proceso PIB/FIB.Mediante estos procesos, se está reformando el contextonacional-internacional, tanto para los donantes como parasus socios en el sector forestal.

6.2 Afrontando los problemas sectorialmente

A principios y mediados de la década de 1980, el sectorforestal intentó por primera vez, a través de los Programasde Acción Forestal Tropical (PAFT), lidiar con lascuestiones forestales de los países en vías de desarrollo.Aunque la estrechez de sus objetivos, la propiedadlimitada de los gobiernos anfitriones y la renuencia de losdonantes a subordinar sus intereses a un marco impuesto einadecuado condujeron paulatinamente al colapso de lamayoría de los PAFT, incluso después de la Cumbre de laTierra el modelo estaba vigente en algunas partes. Las

acciones forestales que tuvieron lugar después de Ríoconstituyeron un segundo intento de enfoque sectorial, anivel internacional. También son importantes lasexperiencias del Banco Mundial con los enfoquessectoriales del tipo SWAP. Los SWAP, como algunas delas iniciativas forestales, tienen por objeto afrontar lacuestión de la baja propiedad de los países anfitriones,debido a la fragmentación del sector y a la bajasostenibilidad de algunas iniciativas, pero sus mayoreséxitos han tenido lugar en sectores donde el reparto debeneficios es relativamente sencillo, tales como la salud,la educación y las carreteras.

Los programas forestales nacionales, refrendados alfinalizar el proceso de PIB en 1997, constituyen el tercerintento del sector forestal de desarrollar iniciativassectoriales. Estos, de muchas formas, combinan lascuestiones de la propiedad nacional con los compromisosinternacionales. Experiencias anteriores sugieren que unenfoque cauteloso y paulatino para con los programasforestales nacionales, que haga hincapié en la propiedad yel compromiso, constituye su mejor vía de avance. Demanera empírica, es posible que sean los países con unacobertura forestal limitada o baja quienes, en laactualidad, estén más interesados en estos programas.

Los caminos por los que los donantes tienen queaventurarse, a medida que se vinculan al proceso de losprogramas forestales nacionales, les conducen acompromisos cada vez mayores. Las etapas tempranas queya se debaten incluyen el diseño de códigos de conducta delos donantes y el desarrollo de disposiciones comunessobre la presentación de informes. Otro paso en el que losbeneficios son fuertes y obvios desde el principio es el delaprovechamiento e intercambio de experiencias. Lasetapas finales y más difíciles – crear un fondo común,financiar y compartir la gestión – parecen distantes por elmomento.

6.3 Cuestiones relacionadas con la propiedad

Paralelamente al hecho de que más y más donantes utilizanla pobreza como uno de sus criterios clave para laselección de los socios que recibirán la ayuda, se haceevidente que las cuestiones relacionadas con la gestión delsector forestal significan compromisos a largo plazo paralos donantes. Por consiguiente, si éstos están dispuestos acomprometerse por mayor tiempo con los programasforestales nacionales de determinados países y, en pago, elsector forestal de estos países está preparado a trabajar, dealguna de las formas sugeridas, a través de un proceso deprograma forestal nacional, es muy probable que lascuestiones relacionadas con la propiedad dejen de ser,poco a poco, algo difícil. Incluso, en los casos en que elproceso comienza modestamente, con apenas uno o dosdonantes, es el país anfitrión quien dirige el proceso y nolo contrario.

La propiedad de los datos sobre éxitos y fracasos pasadostambién debe permanecer en el país, en un formato que seafácil de acceder: se le puede dar gran realce a la propiedad

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colocando este material, en un formato electrónico fácil deasimilar, en el país anfitrión y analizando comparativa-mente las experiencias adquiridas, en el decurso deltiempo, de las iniciativas pasadas y actuales.

Las cuestiones de la propiedad están estrechamentevinculadas a la naturaleza de la política y la capacidad delos donantes de emplear los mecanismos apropiados deprestación de ayuda, en el contexto de un programaforestal nacional. Si a las consultorías se les da programaspara su gestión, en lugar de proyectos de procesos, con lasagendas negociadas fuera del país anfitrión, la propiedaddel país anfitrión volverá a decaer.

6.4 Cuestiones relacionadas con ladescentralización

La descentralización de las actividades del donante a unaoficina en el país anfitrión puede fortalecer laparticipación del donante en el proceso del programaforestal nacional gracias a la proximidad, pero tambiénpuede debilitarla si nadie en la oficina local del donantecuenta con experiencias en el sector forestal. Elcompromiso por parte del donante con el programaforestal nacional debe conllevar la responsabilidad deproporcionar la capacidad adecuada al proceso, bien en elpaís anfitrión o, a intervalos regulares, del capital deldonante. Es vital que los relativamente pocos donantescon capacidad para apoyar debidamente a los programasforestales nacionales mediante procesos innovadoresrefuercen sus capacidades, en lugar de debilitarlas, si sedeciden a descentralizar.

Si el propio país anfitrión ha descentralizado su estructuraadministrativa, de manera que el peso haya pasado de lacapital al nivel de distrito, los donantes tendrán que velarpor invertir recursos en sus paquetes de apoyo a losprogramas forestales nacionales, para garantizar que laopinión a nivel de distrito se escuche en los debates a nivelnacional. Una vez más, un buen propiciador desem-peñando el papel de agente de la prestación de ayudatendrá un valor muy especial.

6.5 Aprendizaje institucional

Muchas fallas del aprendizaje institucional parecen surgirde la incapacidad de los donantes de reconocer dónde seencuentran sus ventajas comparativas. Algunos donantesbilaterales que probablemente se perciben a sí mismoscomo “innovadores de gestión intensiva” no han invertidosuficiente tiempo y dinero en el aprovechamiento de esaventaja, para garantizar que tanto ellos como otros sebeneficien de los resultados de los proyectos que hanfinanciado. Gran parte de los conocimientos de quedependen los donantes ha resultado disponible sólogracias al hecho de que individuos capacitados paraefectuar síntesis analíticas útiles habían sido contratadospor los donantes con ese fin.

Tanto la descentralización de la ayuda como la utilizaciónde consultorías privadas pueden constituir desafíos

adicionales para el aprendizaje institucional de losdonantes. Tales cambios han creado la necesidad demuchos otros tipos de adaptación por parte de los donantespara optimizar la efectividad, que no siempre se hanasumido. Al no aumentar la cantidad de recursosdestinados al aprendizaje institucional, los donantescorren el riesgo de desaprovechar las experiencias directasde los proyectos y los conocimientos que podrían servir debase para una experimentación e innovación mássatisfactorias.

El aprendizaje institucional ha resultado mucho másdifícil en el ámbito de los países anfitriones porque no seha contado con otros mecanismos que no sea el de lamemoria personal para garantizar que el aprendizaje sesiga aprovechando una vez que los proyectos hayanconcluido. Sin embargo, cada vez son más los métodoselectrónicos de almacenamiento de datos que permitenque el material sea más asequible, siempre y cuando seaposible almacenar los datos precisos, en un lugar donderesulte fácil su utilización. Los programas forestalesnacionales retan a los donantes y a los gobiernos de lospaíses anfitriones a reconsiderar su capacidad dealmacenamiento y a aprender de sus experiencias pasadas,así como a establecer las estructuras institucionalesnecesarias para mantener la continuidad.

Tanto los donantes como los gobiernos de los paísesanfitriones parecen estar interesados en levantar unamuralla entre los enfoques anteriores, más estrechos, delproceso de los PAFT y los programas forestalesnacionales de la actualidad. Esto quizá sea comprensibledesde el punto de vista político, pero, al mismo tiempo,constituye un buen ejemplo del deseo de renovaciónconstante en el ambiente de la ayuda y la renuencia aaprender del pasado: un aspecto, para resumir, presente engran parte de los fracasos del aprendizaje institucional. Enrealidad, parecería recomendable tratar de aprender todolo que fuera posible de los fracasos de los PAFT, así comode algunos de sus éxitos. No sólo constituyeron unasíntesis extremadamente positiva de los datos disponiblesen esos momentos, sino que a través de ellos se aprendiómucho, tanto positiva como negativamente, sobre lasestructuras necesarias para la gestión del proceso. Larelación de los PAFT/PAFN en el ámbito nacionalrespecto al proceso internacional también resultó muyinstructiva: por ejemplo, fue en el ámbito internacional, noen el nacional, que se atacó a los PAFT desde la derecha ydesde la izquierda y donde, por último, se les abandonó.

6.6 Complementariedad de los donantes:innovadores de gestión intensiva yresponsables por la implementación delarga escala

Un reconocimiento más explícito de la complementariedadde los donantes sería de gran importancia para garantizarque los recursos se utilicen debidamente y que seaprovechen las ventajas comparativas. Parece que losdonantes muy grandes y los muy pequeños no seencuentran en una posición ideal para financiar las etapas

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tempranas, innovadoras, de nuevas iniciativas tales comolos programas forestales nacionales, que no consumennecesariamente grandes cantidades de dinero pero querequieren una gestión intensiva y una asistencia técnicafinanciada por los donantes, con excelentes procesos yhabilidades de facilitación, así como donantes que seancapaces de trabajar con efectividad en el ámbitointernacional, nacional y local. Los mayores donantes,tales como los multilaterales y la Comisión Europea,parecen ser más efectivos cuando los programas forestalesnacionales avanzan hacia la etapa de implementación amayor escala, con el proceso bajo la dirección del paísanfitrión.

6.7 Aspectos internacionales

Desde la conferencia de Río, la situación de la prestaciónde ayuda en el sector forestal de muchos países en vías dedesarrollo ha sido confusa. Aunque la disponibilidad dedinero para los bosques ha sido bastante grande, tambiénse ha contado con muchos actores nuevos y, a veces, conun ambiente de competencia, en lugar de colaboración,entre los donantes. Es por esta razón que un mecanismo talcomo los programas nacionales forestales, con su avalintergubernamental de alto nivel, ofrece una oportunidadreal a quienes deseen utilizarlos y brinda, potencialmente,tanto a los países anfitriones como a los donantes, unmarco más sencillo de avance.

Los resultados recientes de la “iniciativa de seis países.Llevando a la práctica las propuestas de acción de PIB”(GTZ, 1998) son muy elocuentes en este sentido. Lospaíses constataron que:

• La demanda de una mayor gama de bienes y servicios delos bosques crea nuevos desafíos y atrae a nuevosinteresados, mientras que el enfoque sectorial tradicionalhacia el desarrollo forestal ha perdido terreno. Lasilvicultura tiene que responder a políticas y otrasseñales de más allá del sector forestal, en un proceso decambio dinámico e intersectorial.

• Los costos adicionales que exigen estos cambiostambién constituyen un desafío. Los países quenecesitan una financiación nacional más fuerte para elsector forestal esperaban que se reconsiderara la cargaeconómica que significa para ellos pagar los intereses desu deuda externa, teniendo en cuenta las dificultades delajuste estructural a corto plazo y reconociendo que laexistencia de mecanismos financieros innovadorespuede ofrecer una solución a largo plazo.

• El Informe de PIB y sus Propuestas de Acción sedescribieron como proveedores de un fuerte ímpetu parala conservación y la gestión sostenible de los bosques, yun apoyo para el mejoramiento de los programasforestales nacionales. Los países utilizaron lasPropuestas de Acción de PIB de una manera operativa,con el objetivo de identificar los instrumentos y

mecanismos que habían resultado útiles en otros países eimpulsar la acción práctica dentro de sus propiosprogramas forestales nacionales. Ellos emplearon laspropuestas de PIB como una lista de control que sirvierapara evaluar el marco de la política nacional relativa alos bosques. También descubrieron que medir suspropias actividades frente a las propuestas de PIB, asícomo en el proceso de la incorporación de éstas a suspropios programas forestales nacionales, les ayudaba afortalecer su propiedad y a transformar los resultados deun proceso internacional en un consenso nacional sobrelas prioridades cambiantes.

• Los participantes del ejercicio se vieron obligados afamiliarizarse más con las cuestiones internacionalesque repercuten sobre la programación forestal en elámbito nacional. Se descubrió que la comprensión anivel nacional de los varios procesos internacionales einstrumentos jurídicos necesitaba fortalecerse.

• Los países solicitaron asistencia para delinear con mayorclaridad los vínculos entre las iniciativas internacionalesy los programas forestales nacionales. Al principio, noestaban lo suficientemente al tanto de otros instrumentosy procesos jurídicos internacionales relacionados conlos bosques que no fueran los PIB/FIB. Como resultado,han comenzado a exigir mayor orientación desde elámbito internacional, con el fin de integrar lasimplicaciones de los instrumentos globales a susprogramas forestales nacionales. Sólo entonces seintegrarán completamente las obligaciones yoportunidades de las iniciativas y Convenciones sobre(entre otros) la Biodiversidad y el Cambio Climático alas necesidades y acciones nacionales.

• El trabajo internacional en curso sobre los Criterios eIndicadores para la gestión forestal sostenible y labiodiversidad requiere una mayor armonización a nivelnacional. La posición e importancia de las Propuestas dePIB deberían tenerse en cuenta durante este proceso dearmonización.

• Esta orientación requiere en estos momentos una mayorreflexión por parte de la comunidad internacional. Enparticular, los miembros del ITFF (Inter-agency TaskForce on Forests – Grupo operativo entre agencias sobrelos bosques), deberían desempeñar papeles más fuertescomo intermediarios/prestación de servicios a nivelnacional.

• Por último, se percataron de que la integración de lasPropuestas de PIB a los programas forestales nacionalestiene serias implicaciones para los vínculos nacionales-internacionales. Aún queda por decidir cómo se podríancomunicar los resultados nacionales al nivel internacional,con el fin de mejorar el debate internacional. Seránecesario que los países y sus donantes asociadoselaboren nuevas vías de comunicación para transmitirlas experiencias nacionales de primera mano al ámbitointernacional.

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Es apropiado que, en el caso del sector forestal, cualquierinstrumento jurídico internacional futuro esté precedidopor un proceso nacional activo, que incluya la elaboraciónde criterios nacionales para la gestión forestal sostenible.En muchos países, el sector ya cuenta con suficientesexperiencias en la resolución de cuestiones locales y conuna circunscripción que entiende. Éste no suele ser el casode las otras Convenciones que surgieron a partir de Río,que no cuentan con una circunscripción nacional que nosea la de los funcionarios gubernamentales a cargo de laimplementación, a pesar de la existencia de algunosdonantes y proyectos importantes.

Los programas forestales nacionales tienen la capacidadde reunir a los diversos actores forestales alrededor de lamesa de negociaciones, y los ingenieros forestales, si se lesda el apoyo debido, tienen la experiencia necesaria pararespaldar el enfoque más amplio hacia los bosquesrequerido en la actualidad. Para poder hacerlo, necesitaráncontar con el apoyo sostenido de los organismosinternacionales. Queda por ver la forma final, acordadainternacionalmente, que este proceso tomará.

Sin embargo, es difícil no llegar a la conclusión de que serequiere un mayor fortalecimiento de los procesosforestales a nivel internacional para que los procesosnacionales puedan mantener su vigor y, lo que es másimportante, su financiación y el apoyo de los donantes.

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OBJETIVOS

El taller tenía el enfoque de analizar los patronescambiantes de la prestación de ayuda en el sector forestaltropical y las implicaciones de la diversificación de lasestrategias de asistencia al desarrollo, con el fin de lograrlos objetivos gemelos del alivio de la pobreza y laconservación del medio ambiente natural. Tenía porobjeto considerar y evaluar las formas innovadoras en quelos donantes europeos y sus socios tratan de lograr unimpacto positivo duradero sobre la conservación forestaly la subsistencia local en el trópico, e identificar laslecciones que se pueden aprender de las experiencias quese han tenido hasta la fecha.

El término “prestación de ayuda” abarca a todos losdiferentes tipos de agentes y sistemas empleados para lagestión de fondos, habilidades y conocimiento que losdonantes internacionales buscan transferir o desarrollarcon sus socios en las sociedades objetivo. Los agentespueden incluir gobiernos anfitriones (en la medida quesean conductos para la ayuda) y la asistencia técnicaempleada directamente por los donantes, así como lasONG, las consultorías con fines de lucro, losdepartamentos universitarios, los asesores individuales ylos grupos de la comunidad.

ESTRUCTURA DEL TALLER

Comenzando por la revisión de las principalesconclusiones de los tres casos estudiados y brevespresentaciones de algunos de los participantes, losdebates del taller se centraron en cuatro áreas clave:• propiedad y papeles – gobierno, sociedad civil,

donantes y sus agentes de entrega;• aspectos de la descentralización;

• la devolución de la gestión forestal;

• garantizar el aprendizaje institucional, de manera que sepueda evaluar la innovación que tiene lugar en muchosfrentes diferentes y que, llegado el momento, se le puedasimplificar.

En la sesión final se debatieron las reacciones hacia lastres sesiones y se analizaron las formas en que lasrelaciones institucionales estaban cambiando y qué otroscambios eran necesarios para continuar avanzando.

Los temas clave tratados en cada encabezamiento fueronlos siguientes:

APÉNDICE A: RESUMEN DEL TALLER

DIVERSIFICACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE ASISTENCIA ALDESARROLLO EN EL SECTOR FORESTAL: LECCIONES APRENDIDAS DE LAEXPERIENCIA EUROPEA

Un taller y estudios de caso organizados por el Overseas Development Institute, Londres, financiado por la UniónEuropea y celebrado en Oxford, Reino Unido, del 13 al 14 de septiembre de 1999

Propiedad y papeles: gobierno, sociedad civil,donantes y sus agentes de prestación

Las dificultades:• bajos niveles de propiedad nacional de las intervenciones

de los donantes;• falta de vínculos efectivos entre los diferentes actores

(los gobiernos, los donantes, el sector privado, las ONGy la sociedad civil);

• bajos niveles de coordinación entre donantes.

Fortalecimiento de la propiedad nacional: áreas deinterés en la prestación de ayuda:• Mejora de la complementariedad entre gobierno/

donantes – consideración de las opciones;• Programas forestales nacionales / programas de apoyo

sectoriales:- Un modelo factible para el sector forestal- Implicaciones para la coordinación de donantes- Papeles residuales para los donantes individuales- Gestión de las dimensiones extrasectoriales;

• Participación con la sociedad civil:- Las ONG como agencias del desarrollo de la sociedad

civil en el sector forestal: puntos fuertes y débiles;- Mejora de la interrelación entre la sociedad civil

voluntariosa y el gobierno local electoral: la prestaciónde ayuda y el mandato democrático;

• Poniendo al sector privado en la ecuación:- ¿Dónde están los problemas?- Gestión de la interrelación entre la ayuda y el sector

privado.

Descentralización

1. Descentralización de la gestión de ayuda de losdonantes:• ¿Cuáles son las principales recompensas de la

descentralización de la gestión de la ayuda?• ¿Qué funciones específicas de la gestión de la ayuda se

deberían dejar en el centro y cuáles se podríansubcontratar con mayor facilidad?

• ¿Qué agentes de la prestación de ayuda serían los másapropiados para gestionar a estas últimas?

• ¿Cómo se puede proteger la memoria institucional deldonante a través de la gestión descentralizada de laayuda?

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2. Descentralización de la gestión o implementacióndel proyecto:• ¿Bajo qué condiciones tiene mayores posibilidades de

éxito la gestión descentralizada de los proyectos(contexto político/institucional, tipo de proyecto,tecnología, etc.)?

• ¿Cuáles son las recompensas de la gestión descentralizadade los proyectos?

• ¿Cómo se tiene que adaptar la gestión de la ayuda a lagestión descentralizada de los proyectos (desembolso defondos, sistemas de control, etc.)?

• ¿Hay algún tipo de implicaciones para los agentescorrespondientes de la prestación de ayuda a nivel deproyecto?

3. Ayuda forestal en el contexto de una políticanacional de descentralización:• ¿Cuáles son, en este contexto, las exigencias adicionales

sobre los donantes de la ayuda forestal?• ¿Qué tipo de ayuda de donantes es el más apropiado en

términos de financiación y asistencia técnica (porejemplo, desarrollo social, asistencia jurídica,contabilidad, establecimiento de redes, etc.?

• ¿Cómo pueden los donantes facilitar el establecimientode vínculos entre la periferia y el centro?

• ¿Qué agentes de la prestación de ayuda a nivel deproyectos son los más adecuados?

• ¿Cuáles son los puntos fuertes y débiles de los agenteslocales de la prestación de ayuda?

Devolución de la gestión forestal

El problema:• los donantes suelen hacer presión a favor de una

transferencia parcial de los derechos de gestión de losbosques a la población local, teniendo en cuentacuestiones relacionadas tanto con el sustento como conla sostenibilidad;

• el gobierno puede mostrarse renuente a aflojar susderechos sobre el bosque, incluso en los casos en que nolo gestiona de forma efectiva.

Optando por solucionesLa implementación de los proyectos de devoluciónpresenta desafíos particulares: es necesario establecerrelaciones satisfactorias con la sociedad civil, el Estado ylos demás donantes, hacer frente a los conflictos queaparecen a cada paso, tratar de cuestionar el statu quo ycambiar la mentalidad de la gente.

¿Qué tipos de agentes de la prestación de ayuda resultanmás efectivos:• en la mediación entre el gobierno y los posibles

responsables por la gestión de los recursos a nivel local?• a la hora de implementar los enfoques de proceso

necesarios para los proyectos en que se espera quetengan lugar muchos cambios durante su vida útil?

• al redefinir las disposiciones institucionales en el seno

de los departamentos forestales y entre los interesados?• para identificar y abordar los obstáculos políticos o

institucionales para el cambio?

Aprendizaje institucional

El problema:• tanto la descentralización de la gestión de la ayuda como

la de la gestión del proyecto o una política nacional dedescentralización implican nuevos retos para el flujo deinformación desde el campo y para el aprendizajeinstitucional de los donantes y el gobierno anfitrión;

• la existencia de distintos tipos de agentes de laprestación de ayuda también impone nuevos desafíos alflujo de información y al aprendizaje institucional quedebería derivarse de éste.

Optando por soluciones¿Qué tipos de mecanismos complementarios para elaprendizaje institucional debe desarrollar el donante conel fin de aprovechar de manera efectiva la diversidadcreciente de las fuentes de conocimiento?• ¿Cómo debe el donante recopilar y almacenar los datos

en los que se basará para extraer el aprendizajeinstitucional?

• ¿Cómo se pueden poner estos datos a la disposición de lacreciente diversidad de socios de la prestación de ayudacon quienes tienen que tratar a medida que la prestaciónde ayuda se diversifique?

• ¿Cómo se les puede hacer llegar estos datos, de lamanera más convincente posible, a los gobiernosasociados, los agentes nacionales y subnacionales de laprestación de ayuda y a personas que probablemente sonanalfabetas, en el caso de los proyectos de gestiónconjunta?

• A medida que los agentes de la prestación de ayuda sediversifiquen, ¿de quién serán las opciones que seimpondrán? ¿De quién será la información que serecopile y transfiera? ¿Cómo se recopila y transfiere lainformación y quién decide sobre qué hacer con ella?

ESTUDIOS DE CASO COMISIONADOS PARA ELTALLER

Metodología

ODI comisionó estudios de caso para examinar proyectosfinanciados por la UE o por donantes europeos en AméricaCentral (el Programa Frontera Agrícola – PFA), Uganda(el Proyecto de Gestión y Conservación de los BosquesNaturales – NFMCP; el Proyecto de Conservación yDesarrollo del Monte Elgon – MECDP; y el Proyecto deConservación y Desarrollo de Kibale y Semuliki –KSCDP) e Indonesia (El Proyecto Social de DesarrolloForestal – SFDP – y el Proyecto de Gestión Forestal deBerau – BFMP).

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Los estudios de caso examinaron los proyectos a la luz delos siguientes criterios:• toma de decisiones efectiva y oportuna;

• gestión eficiente y equitativa de los recursos delproyecto (especialmente los recursos humanos),relaciones con los beneficiarios, los homólogosnacionales, el gobierno y la sociedad civil, la capacidaddel proyecto de reaccionar con prontitud al cambio;

• capacidad de influir sobre los responsables por la tomade decisiones políticas y de facilitar el establecimientode vínculos entre las organizaciones de base y el nivelpolítico;

• creación de capacidades institucionales, incluidas lapropiedad local y la sostenibilidad post-proyecto;

• flujos de información y transparencia (del donante alcampo y viceversa);

• control y evaluación efectivos;

• desarrollo del aprendizaje institucional en las agenciasde los donantes y de los socios;

• coordinación entre los donantes;

• influencia sobre el desarrollo de políticas más amplio, anivel regional e internacional.

Además, se pidió a los investigadores que examinaran lossiguientes factores que afectan a la prestación de ayuda ysu efectividad:a) el tamaño del proyecto;b) el grado de descentralización;c) el papel que desempeña tanto la asistencia

técnica extranjera como la nacional; yd) el papel del gobierno nacional.

Los proyectos forestales operan en el marco de diferentescontextos nacionales y resultan afectados por políticasestatales que pueden desempeñar un papel importante ensus éxitos o fracasos. En lugar de ofrecer una comparacióndirecta de los diferentes proyectos, el taller destacó unavariedad de cuestiones que se hicieron evidentes duranteel examen de los éstudios de casos.

Resumen de los Estudios de Caso: INDONESIA

El contextoIndonesia cuenta con vastas selvas tropicales húmedas,que ocupan el segundo lugar en cuanto a superficie,después de las de Brasil. Según los estimadosgubernamentales, en 1998 la superficie total de losbosques era de 148 millones de hectáreas, aunque lacobertura forestal verdadera podría estar por debajo de los100 millones de hectáreas. Sin embargo, 148 millones dehectáreas todavía representan más de la mitad de lasuperficie total de Indonesia.

La silvicultura se ha convertido en una industriaextremadamente importante para la economía indonesa.La producción total del sector es de aproximadamenteUS$ 8 millones, que representa el 7% del PNB. Si losproductos y servicios no cuantificados se incluyeran en lasestadísticas oficiales, la contribución al PNB podría ser

superior al 10%. La poderosa industria maderera deIndonesia está ofreciendo resistencia a cambios en elsistema actual de explotación forestal, lo que, aparejado alas recientes crisis financieras y políticas, y a las débilescapacidades de las agencias forestales, ha creado uncontexto difícil para los proyectos forestales.

En apariencia, las condiciones necesarias para el cambioestán presentes y ya se están efectuando transformaciones.Son cada vez mayores los esfuerzos por descentralizar ydevolver las responsabilidades por la gestión forestal a losactores del nivel local. Sin embargo, el agotamiento de losbosques continúa, el desequilibrio entre el suministroautorizado y la demanda sigue aumentando aceleradamentee Indonesia pierde probablemente 1 millón de hectáreas desu superficie forestal al año. Esta cifra, que se cita confrecuencia, ni siquiera muestra el verdadero alcance de loque está sucediendo con los recursos forestales. Losgrandes incendios de los últimos años (incluido 1999) handañado a millones de hectáreas y la extracción ilegal se hamultiplicado desde el comienzo de la crisis financiera ypolítica. Informes no confirmados indican que el 80% dela madera que llega a los aserraderos de Samarinda, enKalimantan Oriental, ha sido talada ilegalmente. Debido ala débil capacidad del gobierno de controlar lasoperaciones extractivas, se desconoce el alcance de lasobreexplotación.

Proyecto Social de Desarrollo Forestal – SFDPEl SFDP es uno de los proyectos forestales activos másantiguos de Indonesia. Su objetivo principal es desarrollarun sistema de gestión forestal comunitaria que permita alas comunidades locales llevar a cabo la gestión forestal,incluidos la extracción, el procesamiento y lacomercialización de la madera. El proyecto comenzócomo un proyecto forestal, pero se ha convertidogradualmente en un programa de desarrollo agrícola/ruralcon un componente forestal.

En un contexto que es favorable al control central, elproyecto ha tratado de descentralizar la responsabilidad alas instituciones locales, pero éstas han carecido decapacidad y de apoyo político en la capital y han resultadovulnerables a las luchas locales por el poder, lo cual hatenido un efecto negativo sobre el impacto del proyecto.

Proyecto de Gestión Forestal de Berau – BFMPEl objetivo del proyecto es velar por que los bosquescontinúen suministrando diversas materias primas, asícomo servicios medioambientales y socioeconómicos. Elproyecto planifica, implementa y evalúa las pruebas decampo y las parcelas experimentales permanentes, ycontrola y evalúa los componentes técnicos, financieros yde gestión de las operaciones de gestión forestalsostenible, poniendo énfasis en la extracción de bajoimpacto. El proyecto alienta la participación de lascomunidades locales en la planificación e implementaciónde los programas de desarrollo comunitario.

El socio en la implementación del proyecto es INHUTANII, un concesionario de propiedad estatal y empresa

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maderera a quien se suelen asignar concesiones que sehayan revocado del sector privado debido a su malagestión. Esta asociación ha funcionado bien. Losresultados que el proyecto pueda alcanzar serán muchomás dignos de crédito y aceptables para las empresasforestales del sector privado de Indonesia que las de losproyectos que se lleven a cabo sólo a través de las agenciasgubernamentales.

El proyecto ha logrado establecer un vínculo positivoentre la política y las actividades que se realizan en elcampo. Como las oficinas centrales del proyecto estánsituadas dentro del ministerio, éste puede velar por que lainformación del campo llegue a los responsables a nivelministerial e influya sobre su toma de decisiones políticas.Al mismo tiempo, mediante su participación en CGIF (unmecanismo de coordinación de donantes), el proyecto

tiene acceso a un escenario más internacional. Sinembargo, todavía se centra en las necesidades de losdonantes, por lo que la propiedad de este proyecto tancomplejo se ha convertido en una cuestión muy difícil paralos actores del ámbito local.

Resumen de los Estudios de Caso: UGANDA

El contextoEn la década de 1990, Uganda ha estado sufriendo grandestransformaciones, tanto en el contexto político como en elinstitucional. La descentralización política y administrativatiene grandes repercusiones sobre el sector forestal, ya quelos distritos comienzan a trazar sus propios planes dedesarrollo y las agencias locales tienen cada vez másresponsabilidades. La reestructuración de las agenciasgubernamentales ha conllevado a reducciones del

País/Proyecto

Donantes Agentes de laPrestación de Ayuda

Objetivos Fecha deComienzo –Terminación

PresupuestoTotal

Costos(aproximados)

Indonesia

Proyecto Socialde DesarrolloForestalSFDP

AlemaniaIndonesia

Internacional – GTZ(ejecución), GFA –Agrar (asesores)(implementación)

Nacional – Ministeriode Silvicultura yCultivos Estatales(Dirección Generalpara la Rehabilitaciónde Tierras y laSilvicultura Social)(ejecución eimplememtación)

Local –Representantes delMinisterio deSilvicultura y CultivosEstatales,Lembaga (asociaciónde cooperación entrepueblos)

Desarrollo yprueba deun modelode GestiónForestalComunitaria

1990 –2000

11.504.250euros aprox.para tres fases

Sólo para la fase 3y sólo contribuciónalemana:Equipo:81.300 euros.Operaciones ymantenimiento:412.620 euros.Formación:121.180 euros.Cooperación conTerceras Partes:333.370 euros.Personal local:159.530 euros.Expertosextranjeros:2.081.500 euros.

Indonesia

Proyecto deGestiónForestal BerauBFMP

UEIndonesia

Internacional –Asesores de DHVCirad Foret –identificación deproyectos

Nacional –(ejecución) Ministeriode Silvicultura yCultivos Estatales(Dirección Generalpara la Utilización delos Bosques)Nacional –(implementación) –INHUTANI I (empresaforestal de propiedadestatal, es decir,concesionaria)Centro deInvestigación Forestalde Kalimantan –BPKS

Desarrollar,probar ypromoverejemplosque sepuedanreproducirde gestiónforestalsostenible,mediante:a) extracciónde bajoimpactob) planificaciónmejorada dela gestiónc) fortaleci-mientode lascapacidadesd) desarrollocomunitario

1996 – 2002 14.000.000euros64% UE36% GoI

Equipo:2.730.000 euros.Operaciones yMantenimiento:2.650.000 euros.Formación yExtensión:840.000 eurosPersonal Local:1.820.000 euros.ExpertosExtranjeros:4.940.000 euros.Imprevistos:1.000.000 euros.

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personal y a la división de las responsabilidades entrediferentes agencias. Como resultado, hay una considerablefalta de capacidad institucional dentro del gobierno. Elsector forestal se ha convertido en un escenario sobre elcual compiten varias agencias gubernamentales conresponsabilidades coincidentes y cuyas visiones a largoplazo sobre el desarrollo de estas áreas están en conflicto.

La política gubernamental relativa a los ParquesNacionales ha sido de proteger a los bosques, excluyendoa las comunidades locales, lo que se ha logrado mediantedesalojos a gran escala, que han tenido un costo social yeconómico muy alto.

Proyecto de Gestión y Conservación de los BosquesNaturales (NFMCP)Mediante su apoyo al Departamento Forestal en lasactividades de gestión, protección, control y conservación,este proyecto ha desempeñado un papel decisivo enproteger las reservas de bosques tropicales que aúnquedan en Uganda de la destrucción causada poractividades agrícolas o de otros tipos. Pero la protecciónforestal sólo se ha alcanzado a través de desalojos a granescala. La población local, que ha sufrido grandespérdidas en el proceso, no ha recibido compensación deningún tipo.

País/Proyecto

Donantes Agentes de laPrestación de la Ayuda

Objetivos Fecha deComienzo -Terminación

PresupuestoTotal

Uganda

Proyecto deGestión yConservaciónde BosquesNaturalesNFMCP

- EU/EDF- NORAD- Gob. deUganda

Nacional –

Asesor Independiente(CTA)Ministerio de Tierras,Agua y Medio Ambiente(FD)

- Restaurar laintegridad de lasreservasforestales- Dar realce a laautoridad del FD

1988 –2005(?)

9.717.000euros

Uganda

Proyecto deConservacióny Desarrollodel MonteElgon

MECDP

- NORAD- Gob. deUganda

Internacional –

UICNNacional –Ministerio de Tierras,Agua y Medio Ambiente[FD], Ministerio deTurismo, Comercio eIndustria [UWA]

- Conservaciónde labiodiversidadbiológica y losprocesosecológicos en elParque Nacionaldel Monte Elgonpara lasgeneracionesactuales yfuturas.- Mantenimientode los beneficioseconómicosderivados de lastierras querodean alparque.

1988 –2000+

3.325.485euros[1996 –2000]

Uganda

Proyecto deConservacióny Desarrollode Kibale ySemuliki

- NORAD(1988-1990)- Gobiernode Uganda- Gobiernode losPaísesBajos

Internacional –

UICNNacional –Ministerio de Agricultura,Industria Animal y Pesca,Ministerio de Tierras,Agua y Medio Ambiente,Ministerio de Turismo,Comercio e Industria,Autoridad de Flora yFauna Silvestres deUgandaLocal –Administraciones Localesde Distrito (Kabarole yBundibugyo)

- Conservaciónde labiodiversidadbiológica y losprocesosecológicos en losParquesNacionales deKibale y Semulikipara lasgeneracionesactuales yfuturas.- Mantenimientode los beneficioseconómicosderivados de lastierras querodean a losparques.

1988 – 2001

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El proyecto opera desde el ministerio y, sin embargo, lapropiedad del gobierno sigue siendo baja. En parte comoresultado de las protestas internacionales ante losdesalojos, se han injertado actividades participativas alproyecto, pero estas son en gran medida simbólicas, yaque la naturaleza centralizada del proyecto depende de uncontrol estricto. Aunque el proyecto se ha desarrollado enel contexto de un proceso nacional de descentralización,ha mantenido una estructura centralizada.

Proyecto de Conservación y Desarrollo del MonteElgonEste es un proyecto integral de conservación y desarrolloque opera dentro y en los alrededores del Parque NacionalMonte Elgon de Uganda oriental, donde una combinaciónde altas densidades de población humana y dependenciade la agricultura de subsistencia ha conducido a altosniveles de dependencia, por parte de las comunidadeslocales, de los recursos del parque, ya que la escasez detierras se ha agudizado en las áreas circundantes. Elproyecto busca, entre otras cosas, promover laparticipación activa de los miembros de las comunidadesadyacentes al Parque en la gestión y la conservación de losrecursos naturales de éste y sus alrededores. De estaforma, el proyecto espera reconciliar e integrar la gestióndel Parque a las necesidades sociales y económicaslocales.

El proyecto se ha visto afectado por un contexto de cambioinstitucional, ya que pasó de ser controlado por una ONG

internacional a serlo por el gobierno y ahora está bajo lasórdenes de dos agencias gubernamentales opuestas.Además, el donante ha adoptado un enfoque de no-intervención, centrándose casi exclusivamente en eldesembolso de fondos, según las actividades del proyectoy el cumplimiento de objetivos. Debido a esta complicadasituación, la propiedad es una cuestión clave del proyecto.

En lo que concierne a las actividades, el proyecto se hacentrado en actividades en el ámbito local, incluida laformación. Sin embargo, por haber pasado por encima delas estructuras locales, sus objetivos no han sidoadoptados por las instituciones locales. Además, aunquelos procedimientos para la presentación de informes hanfuncionado bien, el aprendizaje del donante ha sido muylimitado. Como resultado, el impacto del proyecto ha sidodifusa.

Resumen de los Estudios de Caso: AMÉRICACENTRAL

El contextoEn medio de un contexto general de pacificación, lospaíses centroamericanos han estado emprendiendoprocesos de ajuste estructural que, en muchos casos, hanexacerbado las condiciones de los ciudadanos más pobres,lo que, combinado con los desastres naturales recientes(huracán Mitch y los incendios forestales), ha alentado alos donantes a renovar el énfasis en el apoyo a las áreasrurales.

País/Proyecto

Donantes Agentes de laPrestación de laAyuda

Objetivos Fecha deComienzo –Terminación

Presu-puestoTotal

Costos(aprox.)

AméricaCentral:NicaraguaPanamáHondurasGuatemalaCosta Rica

ProgramaFronteraAgrícola –(PFA)

UEGobiernosdeNicaraguaPanamáHondurasGuatemalaCosta Rica

Internacional –CCAD, CCAB-AP(organizacionesregionales)

Nacional –Indirectamente: 8 OGen 6 países, 6 ONG,5 Organizaciones deinvestigación y deextensión

Locales – 21OrganizacionescomunitariasIndirectamente: +4Organismosmunicipales

Fortalecimientode lasorganizacioneslocales –alternativassostenibles eintercambioshorizontales

Apoyo aldesarrollo depolíticasregionales

1996 –2000 12.769.000euros

AsistenciaTécnica:1.599.000euros.Personal:1.324.000euros.Costescorrientes:359.000euros.Equipos:846.000euros.Intercambioy creacióndecapacidadesregionales:1.185.000euros.Actividadesde campo:3.071.000euros.Imprevistos:271.000euros

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América Central cuenta con redes bien desarrolladas deinstituciones a nivel local, con diferentes conformaciónesy objetivos, que abarcan desde asociaciones deproductores hasta grupos de desarrollo comunitario. Conuna preocupación y un compromiso cada vez mayores detratar las cuestiones medioambientales a nivel regional, elPFA busca combinar el trabajo político regional, eldesarrollo local y la protección medioambiental.

Programa Frontera Agrícola – PFAEl proyecto ha tenido por objetivo devolver la prestaciónde ayuda a las instituciones del ámbito local, de maneraque éstas puedan llevar a cabo actividades que apoyen elsustento sostenible. Aunque el programa trata de serparticipativo y descentralizar la prestación de ayuda através de las organizaciones locales, ha tenido unaestructura centralizada, tendiente a controlar, que haincidido negativamente en la devolución. Como resultado,las organizaciones locales han tenido que “ponersefuertes” para poder ajustarse a los complicadosprocedimientos administrativos y soportar las cargasfinancieras ocasionadas por las demoras de losdesembolsos.

Los vínculos entre el campo y los foros para la toma dedecisiones políticas a nivel regional y nacional han sidomás débiles de lo que se esperaba, ya que los flujos deinformación del campo se han centrado en cuestionesadministrativas. Sin embargo, los vínculos horizontalesentre las organizaciones comunitarias han posibilitado elaprendizaje y cierta difusión de la información dentro deestos países.

Informe 4 de la Unión Europea sobre Silvicultura Tropical

ISBN 85003 475 2

Forest Policy and Environment Group

Perfeccionamiento de la Prestación de Ayuda: Complementariedad entrePaises Anfitriones, Donantes y la Comunidad Internacional en pos de unaMayor Efectividad de la Asistencia en el Sector Forestal

El presente estudio considera las implicaciones que tiene la constante evolución del contextointernacional de la asistencia al desarrollo para la prestación de ayuda al sector forestal.

La ayuda forestal siempre ha sido compleja, debido a los múltiples valores que los bosques tropicalesrepresentan, a los amplios marcos de tiempo que requieren y a las influencias extrasectoriales a queestán expuestos. Pero en los últimos años, la situación se ha complicado aún más, pues los serviciosforestales nacionales han tenido que hacer frente a los objetivos cambiantes de los donantes, a laampliación de las circunscripciones nacionales e internacionales y a la reducción de sus propiascapacidades. Este estudio considera, de manera particular, las implicaciones para la efectividad dela ayuda del cambio constante de sus agentes, la descentralización de los sistemas de entrega de losdonantes y los receptores, la creciente capacidad para el aprendizaje institucional y los intentos depromover una amplia propiedad nacional de los procesos de ayuda.

El estudio también examina las crecientes presiones a favor del establecimiento de un fondo comúnde recursos para el apoyo a los programas de desarrollo del sector forestal. Las limitaciones de losProgramas de Acción Forestal Tropical de la década de 1980 y la crítica más general de la ayudainternacional a principios de la década de 1990 han conducido a nuevos intentos de promoveriniciativas sectoriales, que culminaron con el apoyo a los programas forestales nacionales, a travésdel Foro Intergubernamental sobre Bosques. La experiencia de los programas sectoriales en otrossectores ofreció indicios de dónde y cómo se podrían desarrollar programas forestales nacionalessatisfactorios.

Este estudio, escrito para una amplia audiencia, será de particular importancia para los interesadosen la política forestal tropical y las formas en que la comunidad internacional puede brindar apoyoa los esfuerzos nacionales destinados a frenar la deforestación tropical y la pérdida de labiodiversidad.

Este es el cuarto estudio de una nueva serie publicada por el Overseas Development Institute sobretemas de interés relacionados con las políticas actuales. La serie recibe financiación de la LíneaPresupuestaria B7-6201 “Acciones a Favor de los Bosques Tropicales” de la Comisión Europea.

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