pertindihan fungsi dalam pentadbiran lapangan di … · sistem sosial yang wujud dalam masyarakat...

Journal of Humanities, Language, Culture and Business (HLCB)

Vol. 3: No. 11 (January 2019) page 45-56 | www.icohlcb.com | eISSN: 01268147

45

PERTINDIHAN FUNGSI DALAM PENTADBIRAN

LAPANGAN DI MALAYSIA:

DI MANA TITIK PERTEMUANNYA? (Overlapping Functions of the Field Administration in Malaysia:

Where is the Meeting Point?)

Nadzman bin Mustaffa

[email protected]

Prof. Madya Dr. Mazlan bin Ismail

[email protected]

Universiti Utara Malaysia

Abstrak: Pentadbiran lapangan adalah mekanisme kawalan kerajaan pusat terhadap

pentadbiran di peringkat tempatan. Kebanyakan negara bekas jajahan menerima

pakai sistem pentadbiran lapangan yang ditinggalkan oleh penjajah mereka.

Malaysia tidak terlepas dari legasi ini. Artikel ini membincangkan pertindihan fungsi

pentadbiran daerah yang diketuai oleh Pegawai Daerah dan pentadbiran kerajaan

tempatan yang diketuai Yang Dipertua di dalam urustadbir tempatan. Kesan

pertindihan ini telah menjejaskan pencapaian matlamat pembangunan terutama

pengagihan kekayaan di antara wilayah. Kajian yang dijalankan secara kajian kes di

Negeri Kedah menunjukkan Pegawai Daerah tidak mempunyai autoriti perundangan

di dalam pengurusan projek pembangunan di peringkat daerah. Namun, kajian ini

mendapati Pegawai Daerah dapat melaksanakan fungsinya dengan berkesan

menggunakan autoriti karismatik. Artikel ini turut mencadangkan pemerkasaan

Jawatankuasa Tindakan Daerah sebagai titik pertemuan pentadbiran daerah dan

kerajaan tempatan dalam pengurusan projek pembangunan di peringkat tempatan.

Kata kunci; pentadbiran lapangan, projek pembangunan, autoriti perundangan,

autoriti karismatik

Abstract: Field administration is the Central Government control mechanisms against

the administration at the local level. Most of the former colonies adopted the field

administrative system left by the Colonial Office. Malaysia also experienced the same

legacies. This article discusses the duplication function of district administration led

by district officers and local government administration led by President in local

governance. The outcome of this problem has affected the achievement of development

goals, especially the distribution of wealth between regions. A study conducted as case

studies in Kedah showed the district officer does not have legal authority in the

management of development projects at the district level. However, this study found

the District Officer capable to perform its functions effectively using charismatic

authority. This article proposes empowerment of Jawatankuasa Tindakan Daerah as

meeting point for district administration and local government in the management of

local development projects.

Keyword: field administration, development projects, legal authority, charismatic

authority

2019 JHLCB

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]



46

PENDAHULUAN

Sebelum Perang Dunia Ke-2 peranan pentadbiran peringkat tempatan banyak

menjurus kepada memenuhi kehendak kerajaan pusat yang pelbagai bentuk.

Kebanyakannya adalah pentadbiran kolonial yang mencengkam kekuasaan sesebuah

negara. Pentadbiran lapangan digunakan sebagai agen kerajaan pusat untuk

memastikan kepentingan politik dan ekonomi mereka agar terpelihara dan terjamin.

Menurut Fesler (1962) pantadbiran lapangan adalah “the national government’s

administration outside the capital city, - the instrument by which the center carries its

function to the people of the country”. Sementara Atory (1991) menghuraikan

pentadbiran lapangan sebagai “satu cara kebanyakan kerajaan di dunia mentadbir

wilayah yang jauh dari pusat bandar”.

Walaupun Fesler menjelaskan fungsi pentadbiran lapangan adalah untuk menjaga

kepentingan rakyat tetapi sebenarnya ia menjadi alat mempertahankan kerajaan pusat

yang kebanyakannya adalah penjajah atau pemerintah diktator (Trapman, 1974). Ini

tidak menghairankan kerana fungsi hampir semua pentadbiran lapangan adalah

melaksanakan “law and order” dan “revenue collection”. Jika ada fungsi

pembangunan yang boleh memberi manfaat kepada penduduk tempatan sekalipun, ia

hanyalah melibatkan pengurusan kemudahan asas seperti jalan raya, sistem perparitan

dan kemudahan kesihatan asas (Shariff, 2010).

Tujuan artikel ini adalah untuk (i) memahami peranan pentadbiran lapangan dalam

pengurusan pembangunan di Malaysia, (ii) memahami struktur pentadbiran lapangan

yang pelbagai di Malaysia, dan (iii) mencadangkan mekanisme pengurusan projek

yang sesuai di Malaysia. Bahagian pertama artikel ini membincangkan latar belakang

sosio ekonomi rakyat Malaysia sejak sebelum Perang Dunia Ke-2. Seterusnya

bahagian ini menyentuh kemunculan Kerajaan Tempatan dan Pejabat Daerah sebagai

agen kerajaan di lapangan serta autoriti dan fungsi kedua-duanya. Bahagian kedua

membincangkan struktur pentadbiran lapangan yang pelbagai dan kesannya terhadap

pembangunan. Bahagian terakhir artikel ini menyarankan mekanisme yang penyelidik

anggap sesuai bagi memperkasakan pentadbiran lapangan di Malaysia.

PERANAN PENTADBIRAN LAPANGAN DI MALAYSIA

Sebelum kedatangan penjajah Inggeris, masyarakat tempatan membentuk kehidupan

mereka secara berkumpulan. Mereka membina nilai dan norma kehidupan mereka

berdasarkan kepercayaan agama yang bercampur dengan pengaruh alam ghaib.

Disebabkan tahap pendidikan penduduk tempatan yang rendah, tumpuan aktiviti

harian mereka hanyalah berkisar kepada kegiatan ekonomi sara diri yang berasaskan

kegiatan pertanian berproduktiviti rendah dan berintensifkan buruh (http://www.l.u-

tokyo.ac.jp).

Di peringkat akar umbi, struktur masyarakat dibina berdasarkan sistem feudal. Melalui

sistem ini terdapat tiga golongan penduduk; Raja, pembesar, dan rakyat. Rakyat

berada di strata terbawah dan biasanya mereka hanya berperanan pekerja atau hamba

Raja. Kehidupan mereka dibina dengan aktiviti pertanian sara diri. Mereka bergantung

sesama sendiri mempertahankan kepentingan mereka tanpa sumber dari Raja (Ali,

2008).

Sistem pentadbiran lapangan yang dibentuk oleh Raja melalui pembesar tempatan

hanyalah berfungsi untuk mengutip cukai dan meleraikan pertikaian jika berlaku. Pada



47

dasarnya sistem ini tidak dianggap berperanan membela rakyat. Ini menjadikan rakyat

tidak terlalu bergantung dengan peranan pentadbiran lapangan dalam kehidupan

seharian mereka (Yang, Shamsuddin dan Razali, 2016).

Sistem sosial yang wujud dalam masyarakat pra Perang Dunia ke-2 adalah bersifat

self-reliance system. Ini bermakna dalam kehidupan seharian sama ada kehidupan

mereka sebagai sebuah sistem masyarakat atau dalam menjalankan kegiatan ekonomi

mereka saling bergantung di antara satu sama lain. Ini membolehkan mereka

mempertahankan kepentingan mereka sendiri dan dapat menghindari ancaman luar

(UNHCR, 2005). Konsep self-reliance ini dapat dikesan dalam pelbagai kegiatan

sosial dan ekonomi masyarakat pada masa tersebut.

Dalam konteks masyarakat Melayu, konsep self-reliance bermula seawal kelahiran

seseorang bayi. Ia disambut oleh perkhidmatan bidan kampong yang tidak bersifat

komersial dan biasanya diupah mengikut kemampuan pelanggan. Perkhidmatan yang

diberikan oleh seorang bidan adalah di atas rasa tanggungjawab menyempurnakan

kesejahteraan hidup masyarakatnya sendiri (M.Rogers dan Solomon, 1975). Belajar

mengaji di rumah guru al-Quran juga tidak dikenakan yuran pengajian. Sebagai

balasan terhadap sumbangan guru, pelajar membantunya mengerjakan sawah dan

pelbagai urusan rumah yang lain (Saadon, Ariffin dan Saat, 1985).

Majlis perkahwinan pula diadakan secara rotong royong termasuk berkongsi

menyumbang segala keperluan dan bahan mentah untuk masakan. Biasanya pasangan

pengantin adalah dari salasilah keluarga yang sama atau dari kejiranan yang sama

(Sallehuddin dan Sukimi, 2016). Bila terdapat kematian masyarakat berkumpul dan

menguruskan jenazah secara sukarela. Kegiatan bersawah juga dijalankan dengan

sistem “berderau”. Dalam sistem ini beberapa keluarga akan bersatu untuk membantu

kegiatan bersawah masing-masing secara bergilir-gilir. Ini mengurangkan kos buruh

dan menjimatkan masa serta peralatan pertanian seperti pembajak dan kerbau yang

berfungsi sebagai jentera pembajak (Azmie, 2006).

Pergantungan kepada pentadbir lapangan hanyalah dalam perkara yang melibatkan

urusan perundangan seperti pendaftaran kelahiran dan kematian, mendapatkan surat

hakmilik tanah dan menyelesaikan pertikaian yang berlaku semasa penduduk.

Kewujudan pentadbiran lapangan dilihat oleh penduduk sebagai pentadbiran elit yang

hanya diduduki oleh golongan aristokrat. Di negeri Kedah misalnya, hampir semua

pentadbiran lapangan yang dibentuk melalui penubuhan Pejabat Daerah. Sebelum

tahun 1948 kebanyakan Pegawai Daerah adalah terdiri dari keturunan bangsawan

sama ada raja atau pembesar negeri (Shariff, 2010).

Menjelang berakhirnya perang dunia kedua, kebanyakan negara yang dijajah telah

mendapat kemerdekaan. Ini membolehkan negara yang baru merdeka ini membentuk

sistem pentadbiran mereka sendiri. Di Malaysia, penubuhan Persekutuan Tanah

Melayu pada tahun 1948 telah memusatkan pentadbiran kepada satu sistem

pentadbiran yang diketuai oleh seorang Pesuruhjaya Tinggi. Dengan adanya

pentadbiran secara berpusat ini, integriti negeri-negeri yang mempunyai sistem

pentadbiran tersendiri ini telah berkurangan disebabkan wujudnya pemisahan bidang

kuasa antara negeri dan persekutuan. Kekuasaan raja pemerintah di setiap negeri tidak

lagi berbentuk kuasa mutlak. Struktur pentadbiran negara dibahagikan kepada tiga

peringkat iaitu (a) peringkat persekutuan, (b) peringkat negeri, dan (c) peringkat

tempatan (INTAN, 1991).



48

Bidangkuasa kerajaan persekutuan dan kerajaan negeri diperuntukkan dengan jelas

oleh Perlembagaan Persekutuan. Kedudukan kerajaan persekutuan dan kerajaan

negeri tidak menimbulkan kekeliruan di kalangan orang ramai kerana proses

pembentukan kedua-dua kerajaan ini dapat dilihat dengan jelas melalui pilihanraya.

Parti politik yang mendapat kepercayaan majoriti ahli dewan rakyat atau dewan

undangan negeri akan diberikan autoriti untuk membentuk kerajaan. Oleh kerana

proses pengundian dalam pilihanraya melibatkan orang ramai sebagai pengundi,

kebanyakan rakyat dapat memahami dengan mudah bagaimana pembentukan kerajaan

persekutuan dan kerajaan negeri.

Pembentukan Kerajaan Tempatan, Autoriti dan Fungsinya

Namun begitu, pembentukan kerajaan tempatan berlaku dalam keadaan yang agak

berbeza. Pembentukan kerajaan tempatan adalah di bawah bidangkuasa Pihak

Berkuasa Negeri selepas mengadakan perundingan dengan Menteri dan Setiausaha

Pilihanraya. Entiti pentadbiran yang diwujudkan bagi menguruskan sesuatu kawasan

yang telah diwartakan sebagai kerajaan tempatan dikenali sebagai Pihak Berkuasa

Tempatan (PBT). Kewujudan PBT telah menjadikan perkataan kerajaan tempatan

tidak lagi digunakan dengan meluas di kalangan pentadbir, ahli politik dan orang ramai

sendiri. Biasanya entiti pentadbiran ini dikenali berdasarkan status entiti itu sendiri

sama ada ia berupa Dewan Bandar Raya, Majlis Bandar Raya, Majlis Perbandaran

atau Majlis Daerah. Penetapan bagi setiap kategori ini berdasarkan kriteria-kriteria

yang telah ditetapkan oleh Pekeliling Ketua Setiausaha Kementerian Perumahan dan

Kerajaan Tempatan Bilangan 4 Tahun 2008.

Proses pembentukan PBT berlaku dalam keadaan yang agak “tersembunyi” dan tidak

melibatkan orang ramai. Organisasi PBT terdiri dari dua peringkat pengurusan.

Peringkat pengurusan yang tertinggi adalah Ahli Majlis yang terdiri dari Datuk Bandar

atau Yang Dipertua serta ahli seramai lapan hingga dua puluh empat orang ahli.

Menurut Akta Kerajaan Tempatan 1976 (AKT 1976) kesemua Ahli Majlis dilantik

oleh Pihak Berkuasa Negeri dengan tempoh perkhidmatan mereka adalah selama tiga

tahun. Peranan Ahli Majlis adalah menyerupai peranan Ahli Lembaga Pengarah dalam

entiti korporat. Dalam amalan di Malaysia kebanyakan Ahli Majlis kecuali Datuk

Bandar atau Yang Dipertua adalah terdiri dari pemimpin tempatan yang biasanya

dilantik dari kalangan pemimpin parti politik yang membentuk kerajaan negeri. Datuk

Bandar atau Yang Dipertua biasanya dilantik dari kalangan penjawat awam yang

berpengalaman dalam hal ehwal pentadbiran awam dan pengurusan kewangan.

Kepentingan untuk melantik Datuk Bandar atau Yang Dipertua dari kalangan

penjawat awam dipercayai disebabkan organisasi PBT itu sendiri adalah sebuah entiti

awam yang tertakluk kepada tatacara pengurusan personnel dan kewangan yang

ditetapkan oleh kerajaan.

Peringkat pengurusan kedua adalah penjawat jawatan dalam PBT itu sendiri yang

dipimpin oleh Datuk Bandar atau Yang Dipertua. Walaupun PBT diberikan autoriti

untuk mewujudkan perjawatannya sendiri tetapi ia tertakluk kepada kelulusan pihak

berkuasa negeri. Semua penjawat jawatan dalam PBT merupakan penjawat awam dan

tertakluk kepada peraturan yang ditetapkan oleh kerajaan. Bagi membolehkan PBT

menguruskan organisasinya sendiri AKT 1976 telah memperuntukkan autoriti

pengurusan sumber manusianya di Bahagian IV dan pengurusan kewangan di

Bahagian V dan IV.



49

Operasi seharian PBT adalah bermotifkan perkhidmatan dan keuntungan. Sebagai

sebuah badan berkanun PBT diberikan tanggungjawab untuk memberikan

perkhidmatan yang diperuntukkan oleh orang ramai yang berada dalam kawasan

pentadbirannya. AKT 1976 memperuntukkan enam fungsi PBT seperti berikut:

a. Fungsi berkaitan Tempat Awam (Bahagian VII)

b. Fungsi berkaitan Pencemaran Anak Sungai (Bahagian VIII)

c. Fungsi Makanan, Pasar, Kebersihan dan kacau ganggu (Bahagian IX)

d. Fungsi pengurusan tempat-tempat perkuburan, krematorium dan

mengeluarkan mayat dari kubur (Bahagian XI)

e. Fungsi mengwujudkan undang-undang kecil (Bahagian XIII)

f. Fungsi mengenakan kadar dan nilaian (Bahagian XV)

Fungsi PBT dalam pengurusan pembangunan adalah mengawal aktiviti pembangunan

yang berlaku dalam kawasan pentadbirannya agar selaras dengan Rancangan Struktur

dan Rancangan Tempatan masing-masing. PBT merupakan Pihak Berkuasa

Perancang Tempatan yang bertanggungjawab untuk mengawal selia, merancang

pemajuan dan penggunaan semua tanah dan bangunan dalam kawasannya. Oleh itu

setiap projek pembangunan yang ingin dilaksanakan di kawasan pentadbiran PBT

perlu melalui beberapa proses. Pertama perlu mendapat kebenaran merancang. Kedua

perlu mendapat kelulusan pelan tataletak dan ketiga perlu mendapat kebenaran untuk

memulakan kerja-kerja tanah (Akta Perancangan Bandar dan Desa, 1976).

Apakah PBT Sebuah Kerajaan?

Secara teknikalnya penggunaan perkataan kerajaan tempatan (local government)

dalam penulisan akademik dan kajian berkaitan dengannya sering menimbulkan

kekeliruan. Berdasarkan perkataan kerajaan tempatan ia menggambarkan wujud satu

sistem pentadbiran di peringkat tempatan yang mengetuai urustadbir hal ehwal rakyat

di peringkat tempatan. Atory (1991) mendefinisikan kerajaan tempatan sebagai unit

atau institusi pemerintahan yang berkuasa di peringkat bawahan dalam sesuatu tempat

atau daerah kecil dengan kuasa yang tertentu dalam melaksanakan tugas-tugas untuk

kebajikan dan kesentosaan masyarakat di kawasan tersebut.

Berdasarkan definisi ini terdapat empat kriteria yang digunakan untuk mengenalpasti

kewujudan kerajaan tempatan. Pertama ia merupakan satu unit pentadbiran. Ini

bermakna ia adalah sebuah organisasi yang mempunyai struktur dan sistem kerja yang

tertentu. Organisasi inilah yang dikenali sebagai PBT. Kedua ia mempunyai autoriti

dalam satu kawasan pentadbiran yang telah diwartakan oleh Pihak Berkuasa Negeri.

Ketiga ia mempunyai kuasa tertentu seperti yang diperuntukkan oleh AKT 1976.

Keempat ia berfungsi untuk menjaga kebajikan dan kesentosaan orang ramai yang

berada di bawah pentadbirannya.

Berdasarkan kriteria yang digariskan oleh Atory (1991) persoalan yang timbul adakah

PBT merupakan sebuah kerajaan?. Apakah yang dimaksudan dengan kerajaan?

Menurut Kamus Oxford (2010) kerajaan adalah sekumpulan orang yang memainkan

peranan pengawal sebuah negara atau negeri. Definisi ini membawa maksud

penggunaan perkataan kerajaan adalah mewakili sekumpulan orang yang mempunyai

autoriti di peringkat tertinggi dalam sesebuah wilayah. Kaedah pemilihan

“sekumpulan orang” ini akan menentukan jenis kerajaan yang terbentuk sama ada

demokrasi, monarki atau authoritarian.



50

Berdasarkan Akta Pilihanraya Kerajaan Tempatan 1960 yang telah digantung

pemakaiannya pada tahun 1965, PBT di Malaysia adalah sebuah kerajaan kerana

pemilihan sekumpulan orang yang mentadbir organisasi PBT adalah dipilih secara

pilihanraya. Namun, dengan penggantungan pemakaian Akta ini, PBT yang berfungsi

sekarang bukanlah sebuah kerajaan dalam erti kata yang sebenarnya. Ia hanya sebuah

unit pentadbiran lapangan yang menerima autoritinya melalui proses devolusi (Atory,

1991).

Pembentukan Pejabat Daerah, Autoriti dan Fungsinya.

Selain kewujudan kerajaan tempatan, di peringkat tempatan wujud satu lagi entiti

pentadbiran yang memainkan peranan pentadbiran umum (general functions) iaitu

Pejabat Daerah. Sistem pentadbiran lapangan menggunakan model Pejabat Daerah

diperkenalkan oleh penjajah Inggeris di negara-negara yang berada di bawah

jajahannya. Kewujudan Pejabat Daerah di Malaysia bermula sejak penghujung abad

ke-19 (Ahmad Sarji, 1995). Pada peringkat awal penubuhannya Pejabat Daerah

merupakan agen penjajah untuk memastikan kepentingan mereka tidak digugat oleh

kebangkitan penduduk tempatan. Dengan itu Pejabat Daerah diberikan dua

tanggungjawab yang utama. Pertama sebagai agen kutipan hasil kerajaan. Kedua

adalah sebagai penguatkuasa undang-undang.

Di peringkat tempatan kedudukan Pegawai Daerah mempunyai status sosial yang

tinggi. Dia merupakan pegawai kerajaan yang paling kanan di peringkat daerah.

Dengan kuasa-kuasa yang diberikan oleh kerajaan Pegawai Daerah mentadbir

daerahnya dengan menggunakan segala kekuatan yang ada yang terdiri dari pelbagai

agensi yang beroperasi di peringkat tempatan dan mengawal sumber kekayaan yang

wujud di daerah berkenaan. Ini termasuk tanah, hasil galian dan sumber pertanian.

Menjelang kemerdekaan fungsi Pejabat Daerah telah diperluaskan meliputi urusan

perancangan dan pelaksanaan projek dan program pembangunan. Abdullah (1977)

menjelaskan peranan Pegawai Daerah dalam pengurusan pembangunan meliputi 40%

dari keseluruhan tugas-tugas yang dilaksanakan.

STRUKTUR PENTADBIRAN LAPANGAN DI MALAYSIA DAN KESANNYA

TERHADAP PEMBANGUNAN

Reformasi pentadbiran yang berlaku pada tahun 1960an telah memberi dimensi baru

kepada kedudukan dan fungsi Pejabat Daerah. Kewujudan beberapa agensi baru yang

turut beroperasi di peringkat tempatan telah melaksanakan aktiviti-aktiviti yang

hampir sama dengan Pejabat Daerah. Namun skop operasi berkenaan hanya tertumpu

pada bidang-bidang tertentu sahaja. Sebagai contoh kewujudan agensi pembangunan

wilayah dan perbadanan ekonomi adalah untuk meningkatkan pembangunan sosio

ekonomi penduduk di luar bandar (MAMPU, 1990).

Sementara kewujudan Pihak Berkuasa Tempatan (PBT) adalah untuk menguruskan

hal ehwal perbandaran (Atory, 1991). Kawasan yang menerima perkhidmatan PBT

juga terhad kepada kawasan yang ditetapkan sebagai kawasan perkhidmatan sahaja.

Kawasan ini merupakan kawasan yang dikenakan cukai taksiran (cukai pintu) dan

menerima perkhidmatan kutipan sampah, jalan dan sistem perparitan. Menjelang

tahun 1970an, Malaysia mengalami proses perbandaran yang sangat pesat. Dalam

tempoh 13 tahun negara mencapai kemerdekaan kadar perbandaran di Malaysia telah

berkembang sebanyak 1.9 peratus iaitu 26.5 peratus pada tahun 1957 kepada 28.4

peratus pada tahun 1970. Kadar ini telah melonjak sebanyak 33.6 peratus dalam



51

tempoh 30 tahun apabila kadar perbandaran di Malaysia telah mencapai tahap 62.0

peratus pada tahun 2000 (https://www.dosm.gov.my). Pada tahun 2017 kadar

penduduk Malaysia yang mendiami kawasan bandar telah berkembang kepada 75

peratus (https://data.worldbank.org). Berdasarkan definisi perbandaran yang diberikan

oleh JPBD (2016) kadar ini merupakan kadar perbandaran di Malaysia pada tahun

2017.

Perkembangan ini telah mewujudkan pertindihan fungsi di antara pelbagai unit

pentadbiran lapangan agensi negeri dan pusat serta PBT dengan Pejabat Daerah dalam

pengurusan pembangunan. Walaupun tujuan utama penubuhan pelbagai agensi

pembangunan adalah untuk merancakkan pertumbuhan ekonomi dan merapatkan

jurang pembangunan di antara wilayah, namun data-data menunjukkan hasil

sebaliknya. Menurut Siti Nadira, Rosmadi dan Jamilah (2015) terdapat perbezaan

yang ketara pencapaian Indeks Kesejahteraan Hidup Masyarakat (IKHM) di antara

negeri-negeri yang dikategorikan sebagai maju dan kurang maju di Malaysia. Kajian

yang dijalankan di 82 buah daerah di Semenanjung Malaysia menunjukkan tiada

daerah dalam negeri kurang maju yang mencapai IKHM sangat baik. Sebaliknya

negeri-negeri ini mencatatkan bilangan daerah yang mencapai IKHM Tidak Baik yang

tinggi berbanding hanya satu daerah di negeri-negeri maju yang mencatat IKHM

Tidak Baik. IKHM adalah satu pengukuran yang dibuat berdasarkan petunjuk-

petunjuk tertentu. Hasil dapatan kajian ini adalah berdasarkan lima bidang utama iaitu

ekonomi, pendidikan, kesihatan, keselamatan dan demografi.

Kebimbangan terhadap jurang pembangunan yang masih melebar di antara wilayah di

Malaysia turut mendapat perhatian Institut Penyelidikan Ekonomi Malaysia (MIER).

Pengarah Eksekutif MIER telah melahirkan kebimbangan terhadap

ketidakseimbangan pembangunan yang bakal wujud dalam usaha negara mencapai

Wawasan 2020. Menurut beliau, berdasarkan pencapaian sekarang negeri-negeri

kurang maju hanya boleh menyamai pencapaian negeri maju sebagai negeri

berpendapatan tinggi di antara tahun 2035 sehingga 2040 (Utusan Malaysia, 21 Mac

2016).

Paradoks Dalam Pengurusan Pembangunan

Perkembangan ini menimbulkan persoalan tentang hala tuju pembangunan negara

yang telah dilaksanakan sejak 59 tahun yang lalu. Agenda merapatkan jurang

pembangunan antara etnik dan wilayah telah dilaksanakan dengan sistematik sejak

pelaksanaan Dasar Ekonomi Baru. Walaupun hasil DEB menunjukkan pencapaian

keseluruhan pembangunan sosio ekonomi rakyat meningkat dengan ketara lebih

separuh abad yang lalu, namun masalah pengagihan yang seimbang masih menjadi isu

dalam pengurusan pembangunan di Malaysia (Aznam dan Bhattasali, 2008).

Mekanisme pengurusan pembangunan yang diamalkan di Malaysia lebih menjurus

kepada kaedah berpusat. Kebanyakan dasar-dasar pembangunan dan kawalan sumber

kewangan adalah di kawal oleh agensi pusat. Menurut Phang (2008) walaupun

Malaysia secara teorinya adalah sebuah negara berpersekutuan dan mengamalkan

desentralisasi kuasa tetapi dari segi operasinya kebanyakan keputusan adalah dikawal

oleh kerajaan pusat. Kerajaan pusat tidak hanya menggubal dasar, dan mengawal

peruntukan kerajaan tetapi dalam beberapa keadaan turut mewujudkan “tangan

panjang” (Bizet, 2002) dalam pelaksanaan dasar-dasar tersebut sehingga ke peringkat

paling bawah iaitu peringkat daerah.



52

Pendekatan centralisation yang diambil oleh kerajaan pusat lebih ketara pada era

1980an dan 1990an apabila Malaysia membangunkan sektor perindustrian sebagai

pemangkin ekonomi negara. Kerajaan pusat kelihatan “kurang sabar” dengan pelbagai

peraturan sedia ada dalam kawalan pembangunan yang dilihat sebagai boleh

memperlahankan momentum pembangunan negara. Dengan itu diwujudkan badan-

badan berkanun khusus untuk membangunkan kawasan-kawasan yang telah dikenal

pasti sebagai pemangkin pertumbuhan ekonomi. Di Negeri Kedah misalnya terdapat

dua badan berkanun khusus untuk membangunan kawasan pertumbuhan ekonomi

iaitu Perbadanan Kulim Hi-Tech (KTPC) untuk membangunkan kawasan Taman

Teknologi Tinggi Kulim dan Lembaga Pembangunan Langkawi (LADA) untuk

membangunkan Pulau Langkawi sebagai pusat pelancongan.

Sementara dalam konteks pembangunan wilayah, kewujudan Kedah Development

Authority (KEDA) sebagai agensi pembangunan sosio ekonomi luar bandar dan Muda

Agricultural Development Authority (MADA) sebagai agensi pembangunan pertanian

di kawasan Lembangan Sungai Muda turut melaksanakan pelbagai program dan

projek pembangunan sosio ekonomi di Negeri Kedah. Dari segi struktur semua agensi

ini adalah di bawah kawalan kerajaan pusat. Kewujudan agensi-agensi ini telah

mewujudkan “tekanan” yang agak kuat terhadap agensi Kerajaan Negeri yang secara

tradisinya adalah pengurus pembangunan daerah iaitu Pejabat Daerah.

Dalam tempoh 20 tahun Malaysia memberikan tumpuan yang sangat serius terhadap

pembangunan perindustrian, kedudukan Pejabat Daerah sebagai agen utama kerajaan

di peringkat akar umbi kelihatan menjadi “kabur”. Hasil kajian MAMPU (1990)

menunjukkan institusi Pejabat Daerah pada masa tersebut menjadi “terasing” dalam

arus pembangunan yang sedang dinikmati oleh negara. Pejabat Daerah hanya sibuk

dengan melayan pelbagai isu tempatan yang dibawa oleh JKKK. Penglibatan Pegawai

Daerah dalam proses penggubalan dasar pembangunan bagi membawa suara

kumpulan sasar sangat terhad.

Kebanyakan dasar-dasar pembangunan digubal di peringkat pusat dan diperturunkan

kepada kerajaan negeri dan unit pentadbiran lapangan agensi pusat atau negeri untuk

dilaksanakan. Hasilnya, dalam kebanyakan keadaan Pegawai Daerah sebagai

pengurus pembangunan di peringkat daerah tidak mengetahui projek-projek

pembangunan yang dilaksanakan di daerah pentadbirannya. Beliau hanya dilibatkan

jika projek menghadapi masalah seperti tapak yang tidak sesuai atau mendapat

bantahan penduduk.

Senjata Tanpa Peluru Dalam Penyuburan Semula Institusi Pejabat Daerah

Agak mengejutkan apabila menjelang tahun 2010 mekanisme pengurusan projek

pembangunan telah diperkasakan dengan terbitnya Arahan No. I Tahun 2010 Majlis

Tindakan Negara. Arahan ini dengan jelas memperkasakan kedudukan Pegawai

Daerah sebagai Pengerusi Jawatankuasa Tindakan Daerah (JKTD). Secara hierarkinya

JKTD adalah badan urustadbir pengurusan pembangunan di peringkat ketiga selepas

Majlis Tindakan Negeri (MTNg) dan Majlis Tindakan Negara (MTN).

Dua tahun selepas itu, JPM mengeluarkan Surat Pekeliling Am Bilangan 1 Tahun

2012 (SPA 1/2012) yang menjelaskan JKTD sebagai badan yang menerima laporan

keberhasilan. Menurut JPM (2012) setiap agensi di peringkat daerah yang

melaksanakan projek-projek pembangunan hendaklah melaporkan keberhasilan

projek masing-masing kepada JKTD yang dipengerusikan oleh Pegawai Daerah.



53

Namun kedua-dua arahan ini tidak menjelaskan kedudukan sebenar Pegawai Daerah

dalam proses perancangan dan pelaksanaan projek-projek berkenaan. Secara

strukturnya Pegawai Daerah diberikan “senjata” melalui dua arahan ini. Namun tiada

“peluru” yang dibekalkan kepadanya.

Kajian Autoriti Pegawai Daerah dalam Pengurusan Projek Pembangunan

Kajian yang dijalankan mendapati mekanisme pengurusan projek pembangunan yang

dilaksanakan di peringkat daerah oleh pelbagai agensi tidak meletakkan Pegawai

Daerah sebagai autoriti yang tertinggi dalam perancangan dan pelaksanaan projek.

Kajian telah dijalankan di dua belas buah daerah di Negeri Kedah pada tahun 2015.

Menggunakan kaedah temubual secara semi-structured penyelidik telah menemubual

dua belas orang Pegawai Daerah dan seorang Pengarah Unit Perancang Ekonomi

Negeri Kedah. Data-data yang dikumpulkan telah dianalisa menggunakan kaedah

analisis tema. Hasil kajian menunjukkan 100 peratus responden melaporkan Pegawai

Daerah tidak mempunyai autoriti secara perundangan dalam pengurusan projek

pembangunan di peringkat daerah. Namun semua responden berpendapat Pegawai

Daerah masih boleh menggunakan autoriti karismatik bagi melaksanakan fungsinya

sebagai pengurus pembangunan di peringkat daerah.

Dapatan kajian ini menunjukkan Pegawai Daerah di negeri Kedah masih mempunyai

pengaruh yang tersendiri dalam pengurusan projek pembangunan di peringkat daerah.

Sungguhpun tidak dibekalkan autoriti secara perundangan, namun Pegawai Daerah

tetap dianggap oleh masyarakat sebagai tempat untuk mereka mengadu dan

menyelesaikan masalah yang mereka hadapi. Hasil kajian turut mendapati penduduk

tempatan masih percaya Pegawai Daerah mampu menyelesaikam masalah mereka. Ini

terbukti dengan sebilangan penduduk di daerah Yan telah hadir ke Pejabat Daerah

untuk mengadu mengenai pampasan pengambilan tanah mereka yang mereka anggap

tidak mencukupi. Ironinya, hasil kajian menunjukkan Pegawai Daerah sebenarnya

tidak dimaklumkan secara rasmi oleh agensi pelaksana tentang projek berkenaan.

Insiden ini menunjukkan pengurusan projek pembangunan yang dilaksanakan oleh

agensi lapangan kerajaan pusat di peringkat daerah telah mengenepikan kedudukan

Pegawai Daerah sebagai ketua pentadbiran daerah. Mereka hanya dihubungi jika

terdapat masalah yang ditimbulkan oleh orang ramai. Namun, dimata orang ramai

Pegawai Daerah masih dianggap pusat aduan setempat yang boleh menyelesaikan

masalah mereka. Malah dalam keadaan ini Pegawai Daerah tidak boleh menolak

aduan-aduan berkenaan.

Selain insiden di atas hasil kajian turut menemui kes pembinaan dua buah sekolah

yang tidak dimaklumkan kepada Pegawai Daerah. Apabila bangunan sekolah siap

dibina pihak sekolah menghadapi masalah jalan masuk ke sekolah yang tidak

termasuk di dalam skop kerja pembinaan sekolah berkenaan. Bagi menyelesaikan

masalah jalan masuk ke dua-dua sekolah berkenaan, Pegawai Daerah terpaksa

campurtangan termasuk memohon peruntukan dari kerajaan persekutuan untuk tujuan

pengambilan tanah bagi tujuan pembinaan jalan masuk.

Ketiga-tiga kes di atas menunjukkan kepincangan yang wujud di dalam pengurusan

pentadbiran lapangan di negeri Kedah. Pentadbiran lapangan didefinisikan oleh

Mazlan dan Nadzman (2015) sebagai “proses pentadbiran tempatan yang inklusif bagi

mencapai kesejahteraan hidup rakyat”. Proses libat urus yang sepatutnya berlaku di

peringkat perancangan projek di kalangan pelbagai pemegang taruh di peringkat



54

tempatan dan pusat tidak berjalan seperti yang sepatutnya. Ini boleh mendedahkan

projek-projek yang bakal dilaksanakan kepada risiko mengalami kegagalan mencapai

keberhasilan seperti yang dikehendaki oleh kerajaan melalui pendekatan penilaian

keberkesanan projek berteraskan keberhasilan (JPM, 2012).

MEKANISME PENGURUSAN PROJEK PEMBANGUNAN DI PERINGKAT

DAERAH

Kewujudan pelbagai agen kerajaan di peringkat lapangan memerlukan mekanisme

penyelarasan yang berkesan. Kegagalan menetapkan mekanisme penyelarasan boleh

menyebabkan pembaziran sumber dalam perbelanjaan kerajaan. Hampir semua agen

kerajaan yang beroperasi di peringkat lapangan adalah agen khusus yang

melaksanakan fungsi tertentu yang telah ditetapkan. Kepelbagaian fungsi ini perlu

disinergisekan bagi memastikan setiap sumber yang digunakan dapat dioptimakan

penggunaannya bagi menghasilkan keberhasilan yang ditetapkan.

Mekanisme penyelarasan projek melalui JKTD telah menyatakan dengan jelas fungsi

Pegawai Daerah sebagai pihak berautoriti untuk melaporkan keberhasilan setiap

projek yang dilaksanakan di peringkat daerah JPM (2010). Berdasarkan kedudukan

Pegawai Daerah sebagai pengerusi JKTD adalah wajar Pegawai Daerah memainkan

peranan sebagai agen penyatuan pelbagai fungsi yang dimainkan oleh agensi lapangan

kerajaan persekutuan dan kerajaan negeri di peringkat daerah. Sehingga kajian ini

dibuat penyelidik belum menemui saranan selain dari saranan meletakkan

tanggungjawab ini kepada Pegawai Daerah di Malaysia (Abdullah Sanusi, 1977;

Beaglehole, 1978; MAMPU 1990 dan INTAN, 1991). Malah kajian di India turut

meletakkan kedudukan Pegawai Daerah sebagai agen kerajaan yang paling

berpengaruh dan perlu diberikan autoriti untuk mewujudkan sinergi dalam setiap

perancangan pembangunan di peringkat daerah (Sharma, 2011; Nawami, 2006;

Wadhwa, 2009).

Berdasarkan hujah-hujah di atas penyelidik mencadangkan JKTD diperkukuhkan

sebagai platform yang paling tinggi di peringkat daerah dalam proses perancangan,

pelaksanaan, pemantauan dan penilaian projek-projek pembangunan yang bakal

dilaksanakan oleh agensi lapangan kerajaan persekutuan dan kerajaan negeri. Selain

pekeliling yang dikeluarkan JPM, kerajaan sepatutnya mengeluarkan arahan

komunikasi yang lebih jelas yang menghendaki setiap agensi membentangkan

perancangan projek di dalam JKTD sebelum dibawa untuk peringkat atasan. Malah

agensi pusat dan negeri turut dikehendaki membentangkan perancangan projek

mereka di dalam JKTD bagi mendapatkan pandangan ahli-ahli JKTD yang terdiri dari

pelbagai pihak berkepentingan di peringkat tempatan.

KESIMPULAN

Sungguhpun Malaysia telah diiktiraf oleh pelbagai badan dunia sebagai di antara

negara sedang membangun yang paling pesat mengalami pembangunan sosio

ekonomi, namun data-data menunjukkan masih wujud ketidakseimbangan

pembangunan di antara wilayah dan etnik. Ini memerlukan penilaian semula terhadap

mekanisme perancangan pembangunan terutama dalam pengurusan projek

pembangunan di peringkat daerah. Ketidakjelasan dalam menentukan badan

urustadbir pengurusan projek-projek pembangunan dibimbangi boleh merencatkan



55

hasrat kerajaan mencapai visi mencapai negara maju dan negara berpendapatan tinggi

di dekad-dekad yang akan datang.

Kewujudan pelbagai agensi pelaksana di peringkat tempatan sepatutnya

memperkukuhkan agenda meningkatkan taraf hidup rakyat. Namun kegagalan dalam

memperkasakan mekanisme pengurusan aktiviti-aktiviti yang dijalankan olehmereka

boleh memberi kesan sebaliknya. Untuk itu Arahan Perdana Menteri No. 1/2010 yang

menetapkan JKTD sebagai platform tertinggi di peringkat daerah sepatutnya menjadi

titik pertemuan yang mampu mewujudkan sinergi setiap aktiviti yang dijalankan.

Sekali lagi Pegawai Daerah dalam kesamaran autoriti dipertanggungjawabkan

mempengerusikan JKTD dan menggalas tugas yang berat sepertimana yang telah

dimainkan oleh mereka sejak lebih 200 tahun yang lalu.

Rujukan

Abdullah, A. S. (1977). The District Office As An Institution of Development.

California: University of Southern California.

Ali, S. H. (2008). The Malays: Their Problems and Future. Kuala Lumpur: The Other

Press.

Atory, H. A. (1991). Kerajaan Tempatan: Teori dan Peranan di Malaysia. Kuala

Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka.

Azmie. (2006). Berderau. In Azmie, Sepakat Daripada Perspektif Organisasi (pp. 43-

44). Kuala Lumpur: Utusan Publications and Distributors.

Aznam, Z., & Bhattasali, D. (2008). Economic Growth and Development in Malaysia:

Policy Making and Leadership. Washington: World Bank.

Beaglehole, J. (1976). The District: A Study on Decentralisation in West Malaysia.

London : Oxford University Press.

Bizet, B. (2002). Deconcentration Versus Decentralisation of Administration in

France: A Centre-Periphery Dilemma. Canadian Journal of Regional Science,

475-490.

Fesler, J. W. (1962). French Field Administration: The Beginnings. Society for

Camparative Studies in Society and History, 5(1), 76-111.

INTAN. (1991). Malaysia Kita. Kuala Lumpur: INTAN.

JPBD. (2016). Dasar Perbandaran Negara Ke-2. Kuala Lumpur: Jabatan Perancang

Bandar dan Desa.

JPM, U. P. (2012). Surat Pekeliling Am Bil 1/2012: Garisan Panduan Pengukuran

Pencapaian Program/Projek Pembangunan Melalui Penilaian Outcome.

Putrajaya: Jabatan Perdana Menteri JPM.

M.Rogers, E., & Solomon, D. S. (1975). Traditional Midwives and Family Planning

in Asia. Studies in Family Planning, 6(5), 126-133.

MAMPU. (1990). Pejabat Daerah Sebagai Pusat Perkhidmatan Malaysia. Kuala

Lumpur: Jabatan Perkhidmatan Awam Malaysia.

Mazlan, & Nadzman. (2015). Pentadbiran Lapangan: Satu Perspektif Konseptual.

Journal of Global and Social Entrepreneurship, 1(2), 145-158.

Nadira, S., Rosmadi, & Jamilah. (2015). Membina Model Indeks Kesejahteraan Hidup

Penduduk Bagi Semenanjung Malaysia. Malaysian Journal of Society and

Space(4), 87-96.



56

Nawani, N. (2006). District Administration: Theory and Practice. New Delhi:

Government of India.

Oxford. (2010). Oxford Advanced Learner's Dictionary. New York: Oxford

University Press.

Phang, S. (2008). Decentralisation or Recentralisation? Trends in Local Government

in Malaysia. Commonwealth Journal of Local Governance, 126-132.

Saadon, R., Ariffin, K., & Saat, I. (1985). Perkembangan Pendidikan Orang Melayu

di Malaya Sebelum Kemunculan Western-Type-Education. Jurnal Perspektif,

8(2), 79-96.

Sallehuddin, M. K., & Sukimi, M. F. (2016). Impian dan Realiti Majlis Perkahwinan

Orang Melayu Masakini; Kajian Kes di Pinggir Bandar Kuala Lumpur.

Malaysia Journal of Sociology and Space, 12(7), 1-12.

Sarji, A. (1995). Pegawai Daerah: Satu Perubahan Peranan dan Paradigma. Kuala

Lumpur: MAMPU.

Shariff, A. S. (2010). Modeniasasi Pentadbiran Negeri Kedah: Ke Arah Penubuhan

Perhidmatan Tadbir Negeri (Kedah Civil Service) 1895-1957. Sintok:

Universiti Utara Malaysia.

Sharma, R. (2011). Collector- The Great Fighter (Modern Arjuna Without Gandeev).

In R. Sharma, District Collector In India: A Study in Role-Analysis (pp. 115-

144). New Delhi: Kanishka Publishers.

Trapman, C. (1974). Change in Administrative Structure: A Case Study of Kenyan

Agricutural Development. London: Overseas Development Institue.

UNHCR. (2005). Handbook for Self-reliance. 2005: Unite Nation.

Wadhwa, N. (2009). Modernization and Restructuring of District Administration. In

S. Chahar, District Administration in India In the Era of Globalization (pp. 43-

60). New Delhi: Concept Publisihing Company.

Yang, A. J., Shamsuddin, M., & Razali, I. (2016). Pemaknaan Kuasa dalam

Kepimpinan Politik Melayu di Malaysia: Satu Interprestasi Sejarah.

International Journal of the Malay World and Civilization, 4(3), 65-78.

Sumber Internet

https://www.dosm.gov.my diakses pada 2 Februari 2019

https://data.worldbank.org diakses pada 2 Februari 2019

http://www.l.u-tokyo.ac.jp diakses pada 30 Januari 2019

Lain-lain sumber

Akta Kerajaan Tempatan 1976

Akta Perancangan Bandar dan Desa 1976

Utusan Malaysia, 21 Mac 2016

https://www.dosm.gov.my/

https://data.worldbank.org/

http://www.l.u-tokyo.ac.jp/

pertindihan fungsi dalam pentadbiran lapangan di … · sistem sosial yang wujud dalam masyarakat...

Documents