PLANEJAMENTO DERECURSOS HíDRICOS

• José Paulo Ganzeli•• Stela Goldenstein

Recursos hídricos e crescimento econômico: considerações sobre aLei 7663/91 que regulamenta o sistema de gestão dos recursos hídricosdo Estado de São Paulo.

Water resources and economic development: appreciation of some topics of the Edict7663/91 which regulates the water resources management system of São Paulo State.

PALAVRAS-CHAVE:Agência de Bacia Hidrográfica,recursos hídricos, participaçãoda comunidade, recuperação,preservação, abastecimento,estação de tratamento deesgoto.

KEYWORDS:Water resources, social co-operation, water preservation,water supply, water recovering,sewerage treatment center,hydrological basin agency.

• Arquiteto, Diretor da Divisãode Bacias Hidrográficas daCoordenadoria de Planeja-mento Ambiental da Secreta-ria do Meio Ambiente do Esta-do de São Paulo.

•• Geógrafa, Diretora do De-partamento de PlanejamentoAmbiental Aplicado da Secre-taria do Meio Ambiente do Es-tado de São Paulo.

38 Revista de Admi~ração de Empresas JaniFev. 1994'$Jo·patlfQ; 34(1 ):38-49

INTRODUÇÃO

A política econômica voltada para aexportação e a produção de energia, de-senvolvida no país a partir da década de60, quando o processo de industriali-zação se intensificou, acabou por gerarprofundos impactos ambientais e sociaisno Estado de São Paulo. O adensamentourbano e industrial, primeiramente naRegião Metropolitana e posteriormenteno interior (década de 70), acentuou asdiferenças regionais e a demanda por re-cursos naturais.

Com o desenvolvimento de algunsmunicípios, certas regiões (como a RMSPe as de Campinas e S. José dos Campos)passaram a constituir pólos de atração dediversas atividades altamente consumi-doras e degradadoras dos recursos hídri-cos. Freqüentemente a expansão urbana epopulacional associada ao crescimentoeconômico conflita e compete com a ati-vidade produtiva no que se refere ao usoda água.

A degradação dos recursos hídricos dá-se de duas formas distintas, as quais estãofortemente correlacionadas: por processosde poluição e pela apropriação não plane-jada e indevida do r~curso natural.

Os índices de contaminação das águaspelos setores urbano, industrial e agrícolachegam a ser alarmantes em muitos riose centenas de riachos que cortam as gran-des e pequenas cidades do Estado de SãoPaulo.

A elevada demanda de água e a baixadisponibilidade deste recurso em algu-mas regiões têm provocado intensa dis-puta pela sua utilização. Essa disputa,por sua vez, gerou uma série de conflitosde interesse, os quais em muitos casos setornaram o centro das discussões acercada questão ambiental. Exemplos não fal-tam: lançamento de efluentes urbanos eindustriais a montante de captações ur-banas, grandes captações industriais amontante de captações urbanas, re-versões dos recursos hídricos de uma ba-cia para outra etc.

Em bacias como as dos rios Piracicaba,Jundiaí, Alto Tietê ou da Baixada Santis-ta, esses problemas já assumiram di-mensões tão grandes que podem com-prometer o desenvolvimento econômicoe social dessas regiões.

PLANEJAMENTO DE RECURSOS HíDRICOS

Se a realidade atual já se afigura bas-tante difícil, o que se pode esperar do fu-turo, caso não se materializem os esfor-ços para reverter este quadro?

Apesar da crescente conscientizaçãopor parte da sociedade, os governos ain-da não conseguiram formular uma políti-ca de recursos hídricos realmente eficaz.

Os órgãos públicos têm efetivamentecriado planos para a utilização dos recur-sos hídricos, notadamente aqueles orien-tados para a solução de questões seto-riais, como produção de energia, sanea-mento, regularização de vazões, trans-

Pode-se citaro Sistema Cantareira; cujo

objetivo - abastecer parte daRMSp, preservando, contudo,o abastecimento das cidadesda bacia do Piracicaba -

já não éplenamenteatingido.

porte etc. Foram estes planos que permi-tiram ao Estado brasileiro criar condiçõesinfra-estruturais de suporte para as polí-ticas desenvolvimentistas, de substitui-ção de importações etc.

Entretanto, estes planos, por funda-mentarem suas propostas basicamenteem projeções de crescimento da deman-da, acabam por tornarem-se excessiva-mente técnicos. Não são considerados,via de regra, os aspectos técnicos, econô-micos, culturais, e, portanto, políticos,que estão direta ou indiretamente ligadosà utilização dos recursos hídricos, nem osagentes causadores da degradação, des-perdício etc.

Assim, os planos deixam de considerara possibilidade de alterar as tendênciasde crescimento e demanda identificadasatravés das projeções, o que poderia serobjeto de políticas específicas que abor-dassem medidas de restrição ao uso, usosdiscricionários, orientação locacional dasatividades urbanas, industriais e agríco-

© 1994, Revista de Administração de Empresas / EAESP / FGV, São Paulo, Brasil. 39

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las ou ainda de incentivo na utilização detecnologias mais apropriadas.

A eficácia destes planos é rapidamen-te comprometida pela parcialidade doenfoque que os gera: a maior parte delestenta solucionar os problemas desvincu-lando-os dos conflitos (sociais, econômi-cos e políticos) existentes, não sendo,portanto, o resultado de uma negociaçãopolítica entre os agentes sociais e econô-micos envolvidos.

Como exemplo, pode-se citar o Siste-ma Cantareira, cujo objetivo - abastecerparte da RMSP, preservando, contudo, oabastecimento das cidades da bacia doPiracicaba - já não é plenamente atingi-do. Se, quando da formulação das pro-postas de construção do Sistema Canta-reira, os órgãos públicos tivessem estabe-lecido diretrizes para a localização dasatividades econômicas e para a utilizaçãodos recursos hídricos em ambas as bacias,do Alto Tietê e do Piracicaba, certamenteteriam evitado inúmeros problemas, cujoenfrentamento, hoje, terá custo social e fi-nanceiro bastante significativo.

A chave da questão é a análise dos me-canismos governamentais de tomada dedecisão. A escolha entre alternativas demedidas estruturais, de obras, pode serfeita de forma tecnocrática, entre técni-cos e segmentos econômicos setoriais, aexemplo do ocorrido com o Sistema Can-tareira e tantos outros historicamente da-tados. Por outro lado, a opção por planosditos não estruturais, abrangentes e inte-grados, exige processo de discussão e debusca de consensos sociais de tal ordemque não havia, até pouco tempo, na oca-sião, mecanismos institucionais que des-sem suporte a este procedimento.

Esta situação repetiu-se, como regra,em todos os níveis de governo e em todasas escalas de bacia. As políticas munici-pais de desenvolvimento urbano, locali-zação industrial e parcelamento do usodo solo foram, freqüentemente, irrespon-sáveis e danosas do ponto de vista am-biental. A idéia de desenvolvimento aqualquer custo levou muitas prefeituras aincentivar a industrialização através depolíticas que desconsideraram a questãodos recursos hídricos.

Em muitos municípios paulistas, o ace-lerado e caótico crescimento urbano e in-dustrial gerou uma situação extrema-

mente complexa. A expansão desorgani-zada tem provocado o surgimento demanchas descontínuas de área urbana,distantes dos principais centros e inade-quadas do ponto de vista ambiental. Mui-tas vezes, essa expansão ocorre em microbacias utilizadas para abastecimento ur-bano da própria cidade, levando à conta-minação da água captada pelo mesmomunicípio que propiciou ou fomentouaquela ocupação. Além disso, como aágua não é de uso exclusivo de um deter-minado município, os dejetos lançadosnos corpos d'água são transportadospara outros municípios, que irão sofrer asconseqüências da poluição. Assim, suces-sivamente, todos os municípios vão sen-do afetados.

A ineficiência dos planos que tentamsolucionar os problemas de recursos hí-dricos é reflexo de uma visão comparti-mentada de desenvolvimento, que des-vincula a análise desses problemas dasquestões políticas e sociais. Esta visão sealicerça em um modelo de Estado quepressupõe a consulta a uma parcela míni-ma de segmentos sociais e econômicospotencialmente envolvidos.

Paralelamente, é preciso notar que asagências de controle ambiental tambémpautaram suas atividades por um enfo-que parcial, que, ancorado na legislaçãode controle da poluição, executa o licen-ciamento, fiscalização e monitoramentodos lançamentos de cargas poluidorasnos corpos d'água, sem, no entanto,acompanhar ou interferir na discussãosobre os processos de decisão locacional,de outorga do uso da água.

No Estado de São Paulo, apenas no fi-nal da década de 80 a idéia de planeja-mento ambiental ganhou espaço institu-cional. No entanto, adotou-se então a he-rança advinda das escolas de ammenage-ment du territoire. Nas diversas circuns-tâncias em que órgãos públicos incumbi-dos do planejamento territorial se debru-çaram sobre a necessidade de normatizaro uso do solo visando à proteção da qua-lidade hídrica, seja através de leis de pro-teção de mananciais, seja através de zo-neamentos ambientais, obtiveram resul-tados limitados, uma vez que estes ins-trumentos normativos, foram aplicadosisoladamente, não inseridos em um siste-ma abrangente de gestão hídrica.

A atividade normativa, exercida en-quanto um conjunto de projetos que visaà regulamentação do uso e ocupação dosolo e da apropriação dos recursos natu-rais, passa a assumir, a partir daí, o lugardo planejamento. Os vínculos que estaatividade normativa estabelece com osdemais instrumentos de gestão ambiental(licenciamento, fiscalização, monitora-mento, educação ambiental etc.) são insu-ficientes e inadequados. Não se efetiva,para o desenvolvimento da atividadenormativa, todo o emaranhado de alian-ças e parcerias necessárias, tanto dentrodo corpo estatal como com os diferentessetores usuários dos recursos naturaisque são objetos das normas.

Desta forma, o ordenamento territo-rial, a título de planejamento, com fre-qüência cristalizou-se em normas legaisde difícil aplicação e rápida superação. Aadoção do conceito de "capacidade desuporte" ou de "saturação dos corpos re-ceptores", aplicado através de uma aná-lise do conjunto da bacia em que deter-minado empreendimento se instalaria,permitiria conjugar a normatização douso do solo com a velocidade de trans-formação dos processos econômicos, so-ciais e tecnológicos, mas exigiria, parasua aplicação, a implantação de sistemaintegrado de planejamento, a partici-pação dos usuários, a articulação institu-cional etc.

O próprio Estado, enquanto indutorda atividade econômica e enquanto pro-dutor direto, usuário portanto dos recur-sos hídricos, exerceu papel preponderan-te para que a gestão se desse sempre comobjetivos imediatistas, de garantia deoferta de quantidade e qualidade defini-dos em função de metas setoriais.

As agências e os órgãos envolvidosno gerenciamento e na exploração dosrecursos hídricos tanto atuam desarticu-ladamente entre si, como atuam de for-ma centralizada (em termos hierárqui-cos, assim como em termos territoriais)para a tomada de decisão. A forte cen-tralização das fontes de financiamento,e, portanto, de decisão, no Estado brasi-leiro, só começou a ser rompida com aConstituição federal de 1988.Não com-pletou-se, todavia, todo o ciclo de adap-tações do aparato institucional: os mu-nicípios e regiões ainda não assumiram

PLANEJAMENTO DE RECURSOS HíDRICOS

as atribuições normativas, fiscalizató-rias e de planejamento que agora lhessão facultadas.

Note-se, a respeito, que tanto a regio-nalização como a municipalização dadecisão, são processos necessários e emandamento, mas não implicam automa-ticamente em democratização da de-cisão. São processos distintos e que, es-tando ambos previstos constitucional-mente, têm pela frente um longo percur-so de implantação e amadurecimento.

Órgãos financeiramente mais forteshá anos vêm impondo seus programas,

No Estado de SãoPaulo, apenas nofinal dadécada de 80 a idéia de

planejamento ambientalganhou espaço institucional.No entanto, adotou-se então

a herança advinda dasescolas de ammenagement

du territoire.

desconsiderando a necessária integraçãoentre as várias esferas governamentais,os diferentes segmentos sociais e os an-seios das sociedades locais. A força fi-nanceira destes órgãos advém do fatoque suas atribuições foram geradas nobojo de políticas desenvolvimentistas,quando o Estado assumiu a função decriar infra-estrutura ( estradas, hidrelé-tricas, abastecimento de água ), necessá-ria ao processo de industrialização e ur-banização acelerada.

A solução desses problemas exige aadoção de uma política de recursos hí-dricos capaz de reverter a situação atuale garantir o desenvolvimento do Estadode forma menos predatória, transcen-dendo as questões setoriais para inte-grar-se no conjunto mais amplo das de-mais políticas de desenvolvimento.

Nesse sentido, é fundamental a elabo-ração de propostas de políticas públicasintegradas, que considerem as questõesmunicipais, regionais (a unidade regio-

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nal entendida como sendo a bacia hidro-gráfica) e estaduais.

É necessário, para tanto, que se estabe-leça mecanismos institucionais substan-cialmente distintos daqueles que, ao lon-go dos tempos, geraram políticas setoria-lizadas e parciais.

Cabe aos cientistas políticos esmiuçara análise das relações e processos inte-rativos entre os setores econômicos queforam se tornando hegemônicos a cadaperíodo da história econômica e socialdo país, seus vínculos com o Estado, oestabelecimento de uma burocracia ges-tora e a adaptação recorrente do Estadopara que as necessidades desses setoresse viabilizassem.

As adaptações que agora se fazem ne-cessárias decorrem, de um lado, da evi-dência de que o recurso hídrico é umbem econômico, crescentemente escassoe, de outro lado, da abertura à reformado Estado, viabilizada com o fim do regi-me militar e a promulgação da Constitui-ção federal de 1988.

A gestão dos recursos hídricos chegoua impasses institucionais, políticos e fi-nanceiros e busca agora novos rumos. Aredefinição do modelo de gestão incluiem seu bojo a discussão de mecanismosfinanceiros que assegurem a continuida-de das ações necessárias. A exigüidadede recursos e o esgotamento das fontesaté agora utilizadas pressionam no senti-do de transformações no sistema de fi-nanciamento, desde as fontes até os me-canismos de distribuição e de controle.

É preciso notar que hoje ninguém maisnega a importância e a urgência de se rea-lizar investimentos visando à melhoriadas condições sanitárias no Estado. Hágrande valorização dos investimentos emsaneamento, seja para melhorar a saúdepública, diminuindo a probabilidade decontaminação, seja para a recuperaçãoambiental, seja para a retomada do de-senvolvimento, uma vez que as obras desaneamento movimentam uma significa-tiva parcela de indústria e possibilitam oemprego de grande quantidade de mão-de-obra.

Porém, a falta de investimentos no se-tor provocou uma situação tão alarman-te que hoje a sociedade civil se organizapara reivindicar dos políticos e dos go-vernantes ações concretas que possam

reverter a situação. O aparecimento demovimentos como o " Piracicaba 2000" ea "Campanha para a recuperação do Ti-etê" são exemplos expressivos. Da mes-ma forma, diversos municípios estão seorganizando para assumir a gestão deseus recursos hídricos, seja discutindo amunicipalização dos serviços de água,seja através de associações intermunici-pais, dentre as quais podemos citar aASSEMAE - Associação Nacional dosServiços Municipais de Água e Esgoto, aFrente Nacional Pró-Saneamento, o Con-sórcio Intermunicipal das Sacias dosRios Piracicaba e Capivarí e o Consórciodo Alto Tietê.

Tratam-se de iniciativas que apontamna direção da ampliação da participaçãopública, da descentralização, da reavalia-ção de prioridades de uso da água, e,portanto, das prioridades de investimen-to. Para avançar neste sentido, é precisoa adaptação de todo o aparato estatal degestão dos recursos hídricos.

Este movimento deve realizar-se asso-ciado à busca de novas formas de finan-ciamento dos investimentos necessáriospara a manutenção da qualidade e quan-tidade de água, uma vez que o padrão decrescimento econômico até aqui adotadopara o país pressupunha a internalizaçãopelo Estado dos custos decorrentes daimplantação desta infra-estrutura, pa-drão este que se esgotou. Assim, a co-brança pelo uso da água é elemento fun-damental para a viabilização da gestãoda qualidade e da quantidade do recurso.

A cobrança deve ser entendida comoum dos instrumento da gestão, não ape-nas por viabilizar os investimentos ne-cessários, mas também porque sua apli-cação constitui-se em elemento eficientede planejamento locacional, indutor deinvestimentos em controle de efluentes,de mudanças tecnológicas e nos proces-sos produtivos.

O desenvolvimento e aplicação de pro-gramas de cobrança pelo uso da águapermite valorizar e/ou penalizar os di-versos usos dos recursos hídricos, previs-tos e mensuráveis para cada atividade, deacordo com a análise da capacidade desuporte que a bacia apresente, e em aten-dimento às metas ambientais e priorida-des de uso da água acordadas regional-mente e definidas em plano específico.

A efetivação desta reforma deve serobjeto de atenção e discussão pública,evitando-se assim que soluções e enten-dimentos internos das coorporações seimponham, perpetuando a exclusão deuma representação mais ampla nos pro-cedimentos decisórios.

Uma vez que as atividades sócio-eco-nômicas são a principal causa dos proble-mas relativos aos recursos hídricos, aspropostas para a solução desses proble-mas devem estar necessariamente asso-ciadas às políticas de desenvolvimento.Assim, se por um lado a formulação dapolítica de recursos hídricos deve incor-porar as necessidades globais e setoriaisdo desenvolvimento econômico e social,por outro lado a questão dos recursos hí-dricos deve ser considerada na formu-lação das políticas setoriais de saúde pú-blica, desenvolvimento tecnológico, in-dustrialização, agricultura, produção deenergia etc.

A solução de questões tão complexasnão pode ser atribuída a um único órgãopúblico, nem a uma só esfera de poder,seja ela estadual, municipal ou federal. Asolução desses problemas requer a cria-ção de um Sistema Integrado de Gestãode Recursos Hídricos, Sistema esse enten-dido como um conjunto de órgãos públi-cos que, articulados entre si e apoiadosem leis, planos, recursos específicos etc.,garantam o gerenciamento para a recupe-ração, conservação e proteção dos recur-sos hídricos.

É neste quadro que se insere o planeja-mento, como um dos principais instru-mentos para a implantação de uma polí-tica e de um sistema de gestão dos recur-sos hídricos.

PLANEJAMENTO DOS RECURSOS HíDRICOS

Entendemos como planejamento umprocesso técnico e político organizadopara se atingir um determinado obje-tivo. Para que as ações resultantes doplanejamento alcancem a meta dese-jada, é necessário realizar não apenasuma série de estudos e propostas téc-nicas, mas também muitas negociaçõespolíticas.

É possível, desta forma, abandonar asnoções de planejamento integral ecentralizado, que pretende, via uma

PLANEJAMENTO DE RECURSOS HíDRICOS

"racionalidade técnica", resolver todosos problemas sociais e econômicos e,portanto, também os territoriais eambientais.

Este conceito de planejamento comoprocesso, permanente e iterativo, não énovo e já existe bibliografia a respeito:"Assim, pode-se considerar que o processo deplanejamento, na sua acepção mais geral, sedesenvolve através de uma seqüência de eta-pas, entre as quais se distinguem formulaçãode objetivos, diagnóstico, recolha de dados,elaboração de planos alternativos, comparaçãode alternativas e, por fim, decisão, progra-mação, implementação e controle.

A forte centralização dasfontesdefinanciamento, e,portanto,de decisão, no Estado brasileiro,só começou a ser rompida com aConstituição Federal de 1988.

Não completou-se, todavia, todo ociclo de adaptações do aparatoinstitucional: os municípios

e regiõesainda não assumiram asatribuições normativas,

fiscalizatórias e de púmejamentoque agora lhes sãofacultadas.

No cumprimento destas etapas pode-seconsiderar uma óptica territorial, que distin-gue os níveis nacional, regional e local, e umaóptica temporal, que considera o curto, o mé-dio e o longo prazo." 1

No entanto, os órgãos setoriais degestão e aproveitamento hídrico tendema entender o planejamento necessáriopara a obtenção de suas metas como sen-do o planejamento hídrico; enquanto queos órgãos de gestão ambiental lamenta-velmente substituíram o processo de pla-nejamento pelo desenvolvimento dos ins-trumentos normativos. Ao longo de déca-das, adotou-se, assim, a parte como sen-do o todo.

A complexidade das questões relacio-nadas aos recursos hídricos exige a defi-nição de alguns conceitos básicos, osquais orientarão o planejamento. Sãoeles:

1. CUNHA, L. Veiga da et aI. Agestão da água-Princípios fun-damentais e sua aplicação emPortugal. Lisboa, Fundação Ca-louste Gulbekian.p.1 02.

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1. o recurso hídrico é essencial à vida, aodesenvolvimento econômico e ao bem-estar social;

2. o gerenciamento dos recursos hídricosdeve ser integrado, regional e setorial-mente descentralizado e participativo.

3. a bacia hidrográfica deve ser a unidadefísico-territorial do planejamento e dogerenciamento;

4. o recurso hídrico é um bem público, devalor econômico, cuja utilização deveser cobrada;

5. a quantidade e a qualidade dos recur-sos hídricos são fatores indissociáveise condicionam a sua utilização;

6. o uso do recurso hídrico para abasteci-mento humano é prioritário com re-lação aos demais usos possíveis.

Entendido dessa maneira, o planeja-mento dos recursos hídricos é extrema-mente complexo, pois extrapola os pro-blemas específicos destes recursos,abrangendo questões relacionadas ao usoe à ocupação do solo, bem como ao de-senvolvimento econômico e social.

Não se deve, portanto, considerar oplanejamento desses recursos como umaação setorial. É necessário integrá-lo aoplanejamento global do desenvolvimento(nos seus níveis estadual, regional e mu-nicipal) e aos planejamentos setoriais,como os do uso do solo, da produção deenergia, do transporte etc.

A intensa disputa pela utilização dosrecursos hídricos, que ocorre principal-mente nas bacias hidrográficas mais in-dustrializadas, e a necessidade de ga-rantir água em quantidade e qualidadesatisfatória para o desenvolvimentoeconômico e o bem-estar das popu-lações atuais e futuras, são o objeto pri-mordial da ação do planejamento dosrecursos hídricos. Esta se dá, em primei-ra instância, pela definição de priorida-des no uso da água e pelo estabeleci-mento de metas ambientais de quanti-dade e de qualidade.

A definição de prioridades consiste emestabelecer uma hierarquia para seu usoem determinada bacia, seja esse uso ur-bano, industrial, agrícola, energético oude preservação ambiental. Entretanto,embora se deva priorizar a utilização daágua nessa ou naquela atividade, não sepode desconsiderar sua importância para

as demais, garantindo-se assim o usomúltiplo dos recursos hídricos.

Priorizar determinados usos em detri-mento de outros implica a explicitaçãopública dos conflitos envolvidos, em ne-gociação, entendimento, compensação,etc. Ações políticas com lastro técnico,portanto.

Em atendimento a essas prioridadesde uso, a definição de metas ambientaisde quantidade e qualidade para cada seg-mento de corpo d'água é necessária comoparâmetro para o estabelecimento de li-mites para o consumo e o despejo de po-luentes por cada um dos usuários signifi-cativos. Somente a partir da definiçãodessas metas (metas de controle, de pre-servação, de recuperação, de fiscalização,de outorga etc.) será possível reverter asituação atual e alcançar, futuramente, acondição desejada.

As prioridades de uso e as metas dequalidade e de quantidade de uma de-terminada bacia dependerão das carac-terísticas de seus recursos hídricos(vazão, regime, capacidade de autode-puração, condições das áreas produtorasde água), das condições de uso (usos daágua atuais e futuros, quantidade e qua-lidade atuais e necessárias para a im-plantação dos usos previstos), do uso eda ocupação do solo (urbano, industriale agrícola) e do desenvolvimento econô-mico e social da bacia. Assim, priorida-des e metas poderão diferir tanto deuma bacia para outra, quanto em dife-rentes regiões de uma mesma bacia. Damesma forma, devem ser revistos perio-dicamente, de forma a garantir a aderên-cia com a dinâmica social, econômica epolítica.

A partir da identificação das metas eprioridades, deverão ser elaborados osvários planos, programas e projetos, osquais definirão os investimentos neces-sários para que se alcancem os objetivosdesejados.

É evidente que, da forma como é pro-posta, a definição de prioridades não só éo fulcro das atividades de planejamento,como supõe uma postura democráticaem relação ao processo de planejamento,postura essa alicerçada em mecanismosinstitucionalizados de articulação deórgãos públicos e de representantes deusuários da água.

A participação dos vários órgãos pú-blicos e das organizações não-governa-mentais é fundamental para o sucessodestes procedimentos. Dessa maneira, oplanejamento não será apenas a concreti-zação de trabalhos tecnicamente bem for-mulados, mas sim o resultado de debatese negociações com os diversos setores so-ciais e econômicos.

Essas negociações permitirão que aspropostas sejam elaboradas não só emfunção das expectativas dos setores so-ciais para a utilização, proteção e recupe-ração dos recursos hídricos, mas tambémdos custos financeiros e sociais implícitosnos programas a serem executados.

Note-se que estão aí contidas modifi-cações significativas nos procedimentosde gestão adotados: a integração institu-cionalizada do Estado, como gestor dacoisa pública, com representantes organi-zados de interesses setoriais; o compro-misso comum com metas de quantidadee de qualidade da água, com todos os re-flexos que estas metas possam ter sobreuso do solo, sobre obras de recuperaçãoda qualidade e de garantia da quantida-de; explicitação dos custos sociais, econô-micos e financeiros implícitos em cadameta adotada e, portanto, explicitaçãodas fontes e formas de rateio.

A implantação de um processo de pla-nejamento com essas características re-quer a utilização coordenada de uma sé-rie de instrumentos legais, planos e pro-gramas setoriais, regionais e locais, ex-postos a seguir, de forma resumida:

1. instrumentos legais: todo o conjuntode leis, normas, portarias etc. que di-reta ou indiretamente condicionam agestão dos recursos hídricos. Exem-plificando: legislação de controle, li-cenciamento, outorga, localização in-dustrial, restrições ambientais etc.

2. planos globais, setoriais e regionais:podem ser subdivididos genericamen-te em planos de desenvolvimento (ur-bano, industrial, agrícola, tecnológicoetc.);planos de uso do solo (crescimen-to urbano, zoneamento industrial, áreasde proteção ambiental, zoneamentoagrícola etc.); planos de uso da água(para abastecimento, produção deenergia, produção pesqueira, lazer,

PLANEJAMENTO DE RECURSOS HíDRICOS

transporte etc.); planos de recuperaçãode qualidade (controle de erosão, re-florestamento ciliar, saneamento etc.).

3. programas setoriais: entre outros,pode-se destacar controle, monitora-mento, cobrança pelo uso da água,outorga, licenciamento ambiental etc.

BASE LEGAL PARA O PLANEJAMENTO DOSRECURSOS HíDRICOS NO ESTADO DESÃO PAULO

A partir da promulgação da Constitui-ção do Estado de São Paulo em 1989, agestão dos recursos hídricos tomou no-vos rumos. A Seção II do Capítulo IV foidedicada a essa questão, podendo-sedestacar:

oplanejamento dos recursoshídricos é extremamente

complexo, pois extrapolá osproblemas específicos destesrecursos, abrangendo questões

relacionadas ao uso e àocupação do solo, bem como

ao desenvolvimentoeconômico e social.

1. de acordo com o Art. 205°, o Estadofica obrigado a instituir, por lei, o sis-tema integrado de gerenciamento dosrecursos hídricos, congregando ór-gãos estaduais, municipais e a socie-dade civil, além de assegurar meiosfinanceiros para a utilização, o apro-veitamento múltiplo e a proteção dosrecursos hídricos;

2. para garantir recursos financeirospara o sistema, no Art. 211° está pre-vista a cobrança pelo uso da água.

o conteúdo desses dois artigos já é su-ficiente para demonstrar o caráter de-mocrático que deve ser atribuído a essesistema.

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2. Enquadramento é o estabele-cimento do nível de qualidade(classe) a ser alcançado e/oumantido em segmento de corpod'água ao longo do tempo (Re-solução CONAMA nº 20).

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A Lei 7.663/91, em atendimento a es-tes artigos da Constituição, estabelecenormas de orientação para a Política Es-tadual de Recursos Hídricos, bem comopara o Sistema Integrado de Gerencia-mento de Recursos Hídricos. Essa Lei de-fine a criação de um Conselho Estadualde Recursos Hídricos e de Comitês de Ba-cias Hidrográficas. O Conselho e os Co-mitês serão órgãos colegiados, consulti-vos, deliberativos e de nível estratégico,com poderes para deliberar sobre asquestões relativas a seu nível de atuação(estadual ou por bacia hidrográfica).

A Lei define também que o Conselhoe os Comitês tenham o apoio de uma se-cretaria executiva formada por técnicosdos órgãos do Estado. Entre suas atribui-ções, pode-se destacar a elaboração dosPlano Estadual de Recursos Hídricos edos Planos por Bacias Hidrográficas. ALei estabelece ainda alguns critérios ge-rais para a cobrança pelo uso da água eprevê a criação do Fundo Estadual deRecursos Hídricos.

Dos órgãos colegiados farão parte re-presentantes do Estado, dos Municípiose da Sociedade Civil. Os Municípios po-derão participar da secretaria executivae nas bacias hidrográficas, onde a si-tuação for mais crítica poderão ser cria-das Agências de Bacias, com estruturaadministrativa própria e poderes tantopara elaborar os planos por bacia hidro-gráfica como para gerenciar os recursosfinanceiros advindos da cobrança pelouso da água.

Quanto às questões mais específicasdo planejamento, a Lei fornece diretrizespara a formulação de Planos para o Es-tado e para cada bacia hidrográfica:

Art. 16° - O Estado instituirá, por lei,com atualizações periódicas, o Plano Es-tadual de Recursos Hídricos - PERH -,tomando por base os planos de baciashidrográficas, as normas relativas à pro-teção do meio ambiente e às diretrizesdo planejamento e gerenciamento am-bientais. O plano conterá, dentre outros,os seguintes elementos:

I. objetivos e diretrizes gerais, em ní-veis estadual e inter-regional, defini-dos mediante processo de planeja-mento iterativo, que considere ou-

tros planos gerais, regionais e seto-riais, devidamente compatibilizadoscom as propostas de recuperação,proteção e conservação dos recursoshídricos do Estado;

11. diretrizes e critérios gerais para o ge-renciamento de recursos hídricos;

111.diretrizes e critérios para a partici-pação financeira do Estado no fomen-to aos programas regionais relativosaos recursos hídricos, quando couber,definidos mediante articulação técni-ca, financeira e institucional comaUnião, Estados vizinhos e entidadesinternacionais de cooperação;

IV. compatibilização das questões inter-bacias e consolidação dos programasanuais e plurianuais das bacias hi-drográficas, previstos no inciso 11doartigo seguinte;

V. programas de desenvolvimento ins-titucional, tecnológico e gerencial, devalorização profissional e de comu-nicação social, no campo dos recur-sos hídricos.

Art. 17° - Os planos de bacias hidro-gráficas conterão, dentre outros, os se-guintes elementos:

I. diretrizes gerais, a nível regional,capazes de orientar os planos dire-tores municipais, notadamente nossetores de crescimento urbano, loca-lização industrial, proteção dos ma-nanciais, exploração mineral, irri-gação e saneamento, segundo as ne-cessidades de recuperação, proteçãoe conservação dos recursos hídricosdas bacias ou regiões hidrográficascorrespondentes;

11. metas de curto, médio e longo prazopara se atingir os índices progressi-vos de recuperação, proteção e con-servação do recursos hídricos da ba-cia, traduzidos, entre outras, em:

a. planos de utilização prioritária epropostas de enquadramento doscorpos d'água na classe de usopreponderante ;2

b. programas anuais e plurianuaisde recuperação, proteção, conser-vação e utilização dos recursos hí-dricos da bacia hidrográfica cor-respondente, inclusive com espe-cificaçõesdos recursos financeirosnecessários;

PLANEJAMENTO DE RECURSOS HíDRICOS

de discussão dos diversos instrumentosde gestão. Está aberta a possibilidade deracionalização técnica e entendimentopolítico na definição de metas, de articu-lação destas metas com as demais políti-cas setoriais, de definição, enfim, deuma Política e de um Plano de RecursosHídricos.

c. programas de desenvolvimentoregionais integrados, a que se re- CONCLUSÃOfere o Art.5° dessa lei."

No que concerne à atuação dosórgãos estaduais responsáveis pelo ge-renciamento dos recursos hidrícos, oArt. 30° da mesma Lei prevê que, naexecução de suas atividades, essesórgãos deverão obedecer às diretrizesestabelecidas no Plano Estadual de Re-cursos Hídricos.

De forma específica, o Art. 7° da Leidefine que o Estado realizará progra-mas conjuntos com os municípios, me-diante convênios de mútua cooperação,assistência técnica e econômica, visan-do à instituição de áreas de proteção,ao zoneamento de áreas inundáveis, àimplantação de sistemas de alerta e de-fesa civil, à racionalização do uso daágua, ao tratamento de águas residuaisetc. Os Art. 31° e 32° prevêem ainda oincentivo à formação de consórcios in-termunicipais e, para os municípios quese organizarem técnica e administrati-vamente, a delegação da gestão dos re-cursos hídricos de interesse exclusiva-mente local.

A Lei determina também que o PlanoEstadual seja encaminhado à Assem-bléia Legislativa até o final do primeiroano de mandato de cada governador eque as diretrizes e necessidades finan-ceiras para a elaboração e implantaçãodo Plano Estadual de Recursos Hídricosdeverão constar das leis do plano pluria-nual, das diretrizes orçamentárias e doorçamento anual do Estado.

Estão, portanto, contidos nesta Lei oselementos necessários para a implemen-tação de processo de planejamento, con-forme discutido neste texto. Sua efeti-vação está em andamento, com as difi-culdades inerentes a qualquer transfor-mação política e institucional. Estão emorganização as instâncias de articulaçãoinstitucional, de elaboração dos planos,

1. O Plano Estadual de Recursos Hídri-cos será o resultado de um processode planejamento iterativo o qual, ao

A intensa disputa pelautilização dos recursos hidricos,que ocorreprincipalmente nas

bacias hidrográficas maisindustrializadas, e a necessidadede garantir água em quantidadee qualidade satisfatórias para

o desenvolvimento econômico e obem-estar das populações atuaisefuturas, são o objeto primordial

da ação do planejamento dosrecursoshidricos.

mesmo tempo que considera as pro-postas dos planos de bacias hidrográ-ficas, elabora e propõe diretrizes ge-rais para proteção, recuperação e con-servação dos recursos hídricos, a ní-vel estadual e inter-regional, compati-bilizando-as com os diversos planosglobais e setoriais do Estado.

2. Os Planos por Bacias Hidrográficas,por sua vez, estabelecerão diretrizesgerais, a nível regional, para compati-bilizar o desenvolvimento das ativi-dades econômicas com as necessida-des de proteção, recuperação e con-servação dos recursos hídricos da ba-cia. Esses planos definirão ainda:

a. as metas de quantidade e qualida-de, quando serão definidos os limi-tes de captação de água e de despe-jo de poluentes a nível regional elocal;

3. O Art. 5º da Lei prevê que oEstado elabore planos de de-senvolvimento para os municí-pios afetados por reservatóriosou restrições advindas de legis-lação estadual relacionada a re-cursos hidrícos.

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.•• AMBIENTAL

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b. as prioridades de uso, que estabele-cerão, entre os diversos usuários,uma hierarquia para o consumo eo lançamento de efluentes.

Para que estes objetivos sejam atingi-dos, serão elaboradas propostas queorientem a localização industrial, aexpansão da área irrigada, a proteçãode mananciais, o reenquadramento eos programas de controle, monitora-mento, licenciamento, recuperação daqualidade etc.

Como estas questões interferem diretaou indiretamente no uso do solo, osplanos por bacia hidrográficas de-verão incorporar as necessidades dosmunicípios através de programas dedesenvolvimento integrado.

3. A participação de representantes doEstado, dos Municípios e da sociedade

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4. O resultado das negociaçõesdeverá serincorporado tanto pelo Estado, quandoda programação das atividades de seusórgãos gestores dos recursos hídricos(Art. 30°), quanto pelos municípios,através da realização de programasconjuntos (Art. 7"),da gestão dos recur-sos hídricos de interesse local (Art. 32°)e da consideraçãodas propostas formu-ladas nos Planos por Bacias, quandoimplementarem suas políticas de uso eocupaçãodo solo.

5.A adaptação do aparato estatal para oatendimento a estes itens está em pro-cessamento e deve ser objeto daatenção e participação dos municípi-os, dos usuários e da sociedade civilorganizada.

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Artigo recebido pela Redação da RAE em julho/93, aprovado para publicação em novembro/93.

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CARTA DA DA TERRA