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PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL SECTOR PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: BALANCE Y PERSPECTIVAS

ADVANCES IN STRATEGIC PLANNING OF THE PUBLIC SECTOR IN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN: BALANCE AND PERSPECTIVES (*)

Prof. Arlette Pichardo-Muñiz Centro Internacional en Política Económica (CINPE)

Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica. arlettepichardomuniz@una.ac.cr

Resumen La Planificación Estratégica es un enfoque particular de Planificación, originaria del ejército y particularmente asociada con el mundo de los negocios. En América Latina la discusión de este enfoque se inicia a finales de la década de 1960 y principios de la década de 1970, adquiriendo popularidad de mediados de la década de 1980 y más aún de finales de 1990 y principios del 2000, como un componente de los procesos de reforma del sector público y parte de las condicionalidades “atadas” a préstamos de organismos multilaterales. Este artículo presenta una perspectiva histórica del arribo y evolución de la Planificación en Latinoamérica y el Caribe en el sector público. Además, se enfoca en el resurgimiento y revitalización de la Planificación basada en la introducción del concepto de Plan Estratégico. En primer lugar, se presentan (a manera de balance general) aciertos, faltantes, lagunas y vacíos. Luego se enfoca en iniciativas de países seleccionados en la región (Brasil, Chile, Colombia, Cuba, y la República Dominicana). Seguidamente se plantea la necesidad de redefinir la arquitectura paradigmática de la Planificación Estratégica en el Sector Público y la importancia redescubrir sus raíces, así como buscar mejoras en las técnicas e instrumentos del diseño y la evaluación. El análisis se basa en análisis de bibliográfica especializada, así como en conocimiento de primera mano. Una investigación documental fue efectuada con el objetivo de darle fundamento a los puntos de vista y argumentos presentados en el mismo. En resumen, el artículo hace énfasis en los riesgos de Planificación en el Sector Público, así como en la necesidad de evitar que el concepto caiga de nuevo en el descrédito y desvalorización en que había caído en décadas anteriores en la región.

Palabras claves: Planificación Estratégica, Sector Público, América Latina y el Caribe.

Abstract Strategic Planning is a particular approach to planning. It has its origins in the military, and it is closely associated with the business world. Latin America and the Caribbean started to discuss this concept sometime between the late 1960s and the early 1970s. Strategic Planning became fashionable in the mid 1980s onwards. Moreover, Strategic Planning appears an eligibility criterion (an element of "binding conditionality") set forth by international financial multilateral organizations. This paper presents a general, historical overview of the advent of, and evolution in, Strategic Planning of the Public Sector in Latin America and the Caribbean. Moreover, it focuses on the revival and revitalization of Planning, based on the introduction of the concept Strategic Planning. Its primary goal is to deliver a general overview of the achievements, shortfalls and failures evidenced so far by this concept. Secondly, it focuses on the initiatives undertaken by selected countries in the region (Brazil, Chile, Colombia, Cuba, and the Dominican Republic), so as to argue the need to redefine the structural paradigm of Strategic Planning in the Public Sector. Finally, this paper seeks to retrace the evolution of the concept, so as to determine whether any real advances have been made, as well as to test and establish improvements in design and evaluation techniques. This analysis is supported by research of selected bibliography, as well as first-hand knowledge. Documentary research was conducted in order to lend additional support to the various points of view and arguments presented herein. In summary, this paper emphasizes the risks of Planning in the Public Sector, as well as the need to prevent the potential devolution of the concept into the disreputable status it enjoyed in the region in decades gone by.

Key Words: Strategic Planning, Public Sector, Latin American and the Caribbean. (*) La version original de este artículo fue publicada en inglés bajo el título “Advances in Strategic Planning of the Public Sector in Latin America and the Caribbean: Balance and Perspectives”, en Quality Issues and Insights in the 21 st Century, Vol. 2, N

o 1, 2013. La autora

cuenta con todos los permisos de la revista para la traducción al español y distribución.

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Antecedentes La literatura sobre Planificación Estratégica es vasta y variada, en general como aplicaciones en el sector público. En efecto, desde hace ya varias décadas, algunos autores sentaron las bases de lo que hoy se conoce como Planificación Estratégica en el Sector Público en América Latina y el Caribe, al postular la importancia de considerar a la viabilidad política en la formulación de Planes Nacionales de Desarrollo y diseñar modelos de análisis para tales propósitos (Calcagno, Saínz y de Barbieri, 1968). En materia de Planificación Estratégica en América Latina, la propuesta pionera es inicialmente registrada en Estrategia y Plan (Matus, 1973), el libro que antecede a la obra maestra del autor en el tema: Planificación de Situaciones (Matus, 1978). En esa primera publicación, aparece ya una clara distinción entre los conceptos de Planificación Normativa y Planificación Estratégica, considerando que la primera se circunscribe al ámbito de lo económico y relega la cuestión política a un plano secundario, centrado su mayor esfuerzo – en el mejor de los casos – en la definición de una norma, entendida como el deber ser y el punto de partida para el establecimiento de un curso de acción para fijar objetivos a priori; mientras que, en la segunda los objetivos se derivan de la realidad y la norma pasa a cumplir un rol indicativo. En la segunda, el libro que su autor inicia en la cárcel, después de haber sido Ministro de Economía del Gobierno de la Unidad Popular de Salvador Allende en Chile y termina en el exilio en el Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela (UCV), aparece una síntesis holística que traza un camino para el diseño de la Planificación Estratégica, su conceptualización y desempeño, utilizando el Enfoque de Sistemas desarrollado por Bertalanffy, la cibernética y otros desarrollos tecnológicos de su época. Articulando el marco conceptual e instrumental de análisis de la economía política y las ciencias políticas en general, plantea una propuesta de transformación – desde una perspectiva comprehensiva – de la situación inicial por medio de la estrategia y la trayectoria de acción, para encaminarse hacia la situación deseada (imagen-objetivo)1. Con la influencia de Matus, a principios de la década de 1980, en América Latina y el Caribe se inicia el desarrollo de esa línea de pensamiento, y la incursión de los principios básicos de la Planificación Estratégica en el accionar institucional: la direccionalidad en los procesos de desarrollo y el reconocimiento de la lucha entre actores por imponer sus intereses estratégicos y/o contingentes (Pichardo-Muñiz y Vargas-Vásquez 1982 y Pichardo-Muñiz 1984). En otro orden, el Instituto Latinoamericano para la Planificación Económica y Social (ILPES), a principios de la década de 1990, expande su óptica de acción y empieza a propiciar el análisis y la reflexión en torno al desarrollo de los supuestos básicos de las funciones irremplazables de la Planificación: i. Visión Prospectiva, incorporando previsión, coherencia, unidad y reducción de incertidumbre (Medina-Vásquez 2000); ii. Coordinación, con las consecuentes compatibilidades entre presupuesto, programas y regulaciones del mercado (Garnier 2000); y iii Evaluación de planes, programas y proyectos como una labor fundamental de la gestión pública, en el marco de modelos de acción orientados a resultados y el establecimiento de sistemas de indicadores (Wiesner 1999). De igual modo, el ILPES se ha estado ocupando de la revalorización de la Planificación del Desarrollo (Lira 2006) y ha realizado interesantes contribuciones

1 Esta línea de pensamiento es desarrollada con el liderazgo de Carlos Matus, teniendo a Venezuela como país de

referencia, inicialmente en el CENDES-UCV y luego en el Instituto Venezolano de Planificación (IVEPLAN) hoy Escuela Venezolana de Planificación.

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a la reconstrucción del pensamiento y la práctica de la planificación, incluyendo su situación actual, la incorporación de innovaciones conceptuales y la integración de sus funciones básicas (Leiva 2012). Este artículo está estructurado de la forma como sigue:

Sección uno, empieza con una revisión de la evolución de la teoría y la práctica de la planificación en el sector público en América Latina y el Caribe, con base en la construcción de una periodización para el establecimiento de momentos o estadios de desarrollo, con características diferenciadas entre sí: (1) los orígenes, (2) el despliegue, (3) la crisis y repliegue y (4) el resurgimiento (o vigencia actual) y revitalización. El análisis se realiza primero en forma general y luego a partir de un conjunto de iniciativas seleccionadas de países (Brasil, Chile, Colombia, Cuba y República Dominicana). Sección dos, provee un repaso general de la Planificación Estratégica en el Sector Público en América Latina y el Caribe, señalando aciertos, faltantes, lagunas y vacíos. Sección tres, ofrece una guía con perspectivas para el futuro, en particular la necesidad de redefinir la arquitectura paradigmática de la Planificación Estratégica, para lo cual hace falta volver a sus raíces y reformular las técnicas e instrumentos utilizados en el diseño y la evaluación. Como conclusión general se subraya el riesgo de que la Planificación Estratégica en el Sector Público vuelva a caer en el descrédito y deslegitimación de décadas anteriores. Para finalizar, remarcando una serie de recomendaciones para la región como un todo, también como para otras regiones con características similares.

Problema de Investigación La Planificación Estratégica se puso moda hace ya varias décadas e incursionó en el Sector Público en América Latina y el Caribe, convirtiéndose en una especie de ¨lingua franca¨ para técnicos y políticos y redefiniendo – en alguna medida – su instrumental de trabajo, por medio de: (1) La adopción generalizada del concepto de Plan Estratégico y desarrollos metodológicos provenientes de disciplinas diversas; (2) La valorización del diseño participativo de planes y proyectos; (3) El incremento en el nivel de conciencia sobre la importancia y necesidad de las llamadas nuevas funciones de la Planificación, vale decir: visión prospectiva, coordinación y evaluación; y (4) La consideración de la pertinencia de búsqueda de nexos y articulación con los sistemas transversales de gestión (principalmente presupuestación e inversión pública). Así entonces, hoy en día asistimos a un uso generalizado de la formulación de planes denominados estratégicos en el sector público en América Latina y el Caribe. Aún más, a diferencia del pasado, prácticamente se han ido superando, por un lado, los prejuicios ideológicos derivados de la adopción de procesos de planificación en determinadas formas de organización de la economía y regímenes de gobierno; y, por el otro, la dicotomía mercado-planificación.

No obstante, el uso indiscriminado del concepto de Plan Estratégico, asociada su formulación a procesos e instrumentales ajenos a la esencia de los orígenes de la Planificación Estratégica, podría estar generando de nuevo un manto de incredulidad sobre la utilidad y eficacia de la planificación en tanto método de trabajo que precede y preside a la acción. De tal manera, que hace falta que la planificación estratégica pueda reencontrar sus raíces en aras de redefinir su arquitectura paradigmática,

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perfeccionando instrumentos y técnicas para su operatividad, para evitar que pueda volver a caer en el descrédito y la desvalorización de décadas pasadas.

Foco de la Investigación El foco de la investigación está centrado en examinar y proveer evidencias de cómo la Planificación en el Sector Público en América Latina y el Caribe ha ido evolucionando, desde su inserción inicial hasta la situación actual, con la incorporación del concepto de Plan Estratégico en el argot de políticos y técnicos. Una pregunta clave es, entonces, ¿bajo cuáles premisas teórico-metodológicas y prácticas dicho concepto ha pasado a formar parte del instrumental de trabajo del sector público? Metodología de Investigación Este artículo está basado – en lo fundamental – en un diseño de trabajo exploratorio, a partir de investigación documental. El propósito principal consiste en identificar tendencias y avances (si es que existen) en materia de Planificación Estratégica en el Sector Público en América Latina y el Caribe, con el fin de derivar lecciones de la experiencia útiles para los países de la región, como de otras con características similares.

Descripción General En tanto se trata de un estudio exploratorio conducido con base en investigación documental, la metodología utilizada – en terminos generales – consiste en la revisión y análisis de bibliografía especializada aplicando el conocimiento de primera mano.

Instrumentos y Procedimientos Una búsqueda sistemática de bibliografía fue conducida, en orden de obtener literatura pertinente de la evolución de la teoría y práctica de la Planificación en América Latina y el Caribe. Búsquedas electrónicas y manuales fueron realizadas. El principal soporte proviene de documentación primaria (definida como testigo ocular esto es, experiencias práctico vivenciales derivadas de la participación en procesos de planificación desde el Estado o desde organizaciones de la sociedad civil) aplicando conocimiento de primera mano para la selección y análisis de la documentación. Criterios de control de calidad fueron aplicados en la consulta y revisión de las fuentes de información. En términos generales, tales criterios fueron: (1) Autenticidad relativo a que la evidencia presentada es genuina y la fuente de su origen incuestionable; (2) Credibilidad, referido a si la evidencia es típica de su clase; (3) Representatividad que significa que dentro de la documentación revisada se constituye en una muestra de alta fidelidad; y (5) Significación, que se refiere a si la evidencia es clara y comprensible (Scott 1990: 1-2 traducción libre). En resumen, la información relevante fue obtenida por medio de la utilización de un conjunto de preguntas guías, entre las cuales se incluyen las siguientes: (1) ¿Cuáles son los principales factores para la adopción de la planificación desde el Estado?, (2) ¿De dónde proviene la principal influencia para la adopción de la planificación?, (3) ¿Cuál es el rol asignado a la planificación?, (4) ¿Cuál es el principal propósito de la planificación?, (5) ¿Cuál es el principal foco de interés?, (6) ¿Cuál es el foco preferencial de atención?, (7) ¿Cuál es el horizonte temporal predominante?, (8) ¿Cuáles son los instrumentos?, (9) ¿Cuál es el enfoque predominante? y (10) ¿Cuáles son los instrumentos de análisis privilegiados?

Análisis de Experiencias En orden de focalizar el análisis, un número reducido de iniciativas de países fueron seleccionadas (lo que no implica que en otros países no focalizados en este trabajo no existan experiencias de interés que puedan ser consideradas). Los objetivos y metas

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de las iniciativas consideradas pueden tener variaciones sustantivas entre ellas, pero comparten la idea de incrementar procesos de de formulación de Plan Estratégico. Cada iniciativa es valorada y examinada, aunque no es el propósito realizar una evaluación exhaustiva.

Las iniciativas analizadas son las siguientes: (1) La articulación planificación- presupuesto-inversión pública y su formulación plurianual de “Brasil Avança”; (2) El “Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central” de Chile; (3). El “Sistema Nacional de Planificación” en Colombia, con articulación de las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil, y la participación de instancias de ésta última en la definición de prioridades; (4) la adecuación metodológica del proceso de planificación histórico en Cuba; y, (5) las reformas sectoriales, en términos legales e institucionales, y su expresión en la creación de Oficinas de Planificación Institucional y la formulación de Planes de Desarrollo Institucional y el diseño de sistemas de monitoreo y evaluación en la República Dominicana (Tabla 1).

Tabla 1 Iniciativas consideradas y criterios de selección (en orden alfabético por país)

País Criterio de selección Iniciativa

Brasil Articulación Planificación.-Presupuesto. Inversión Pública y su formulación plurianual

Plan Multianual Avança Brasil

Chile Inclusión de la Evaluación como una función intrínseca a la Planificación

Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central

Colombia La participación de grupos de interés (stakeholders) en la identificación de prioridades para la formulación de planes y proyectos

Sistema Nacional de Planeación

Cuba Inclusión de la Visión Prospectiva como una función intrínseca de la Planificación

Adecuación metodológica del instrumental de Planificación para el diseño de escenarios

República Dominicana

Reformas sectoriales y modificación de los sistemas transversales de gestión pública

Reformas legales e institucionales en sectores de interés estratégico y búsqueda de nexos y articulaciones con los sistemas transversales de gestión pública (principalmente presupuesto e inversión)

Fuente: Elaboración propia con base en la documentación de las iniciativas analizadas.

Evolución de la Planificación en el Sector Público en América Latina y el Caribe Un rápido recorrido por los usos y costumbres más socorridos de la Planificación en América Latina y el Caribe, principalmente la instrumentada a escala nacional desde la acción estatal, permite construir una periodización contentiva de, al menos, 4 (cuatro) momentos o estadios de desarrollo, con características diferenciadas entre sí:

i. Los orígenes, asociados al impulso de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en que se le asigna a la Planificación Nacional el papel de disciplinar la política industrial de sustitución de importaciones, en el marco de un Estado interventor, que asume funciones asistencialistas en el plano social y productivas en el aspecto económico;

ii. El despliegue, cuya fuerza motora lo constituye la Alianza para el Progreso, que concibe a la Planificación como la formulación de programas nacionales amplios como condición para canalizar la ayuda internacional, en el marco de

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un Estado que pretende potenciar la democracia, salvaguardar la libre empresa e impulsar reformas sociales;

iii. La crisis de la Planificación que, a su vez, es reflejo de la crisis del modelo de

desarrollo industrial y del Estado Empresario y Benefactor; y consecuente el repliegue de la Planificación, en el marco de la apertura de la económica, la liberalización económica y financiera, la desregulación de los mercados, la disminución del tamaño del Estado y el predominio de la visión mercado céntrica que consigna al mercado como mecanismo por excelencia para la asignación de recursos; y

iv. El resurgimiento (o vigencia actual) y revitalización de la Planificación, tanto

desde el Estado – principalmente al compás de los organismos internacionales – como un instrumento para ordenar los procesos de reformas institucionales y canalizar la utilización de empréstitos y otros recursos financieros asociados, como fuera de éste en expresiones de la sociedad civil y en la empresa privada, donde se convierte en una práctica usual y paradójicamente florece en el predominio de los mecanismos de mercado (Tabla 2).

Tabla 2 Evolución de la Planificación en el Sector Público en América Latina y el Caribe:

hechos históricos que han marcado su evolución (1929 - 2014). Criterio/ Año 1929-1960 1961-1979 1980-1999 2000 en adelante

Momentos o estadios de desarrollo

Los orígenes El despliegue La crisis y el repliegue

El resurgimiento (o vigencia actual) y revitalización

1 Factores relevantes que inciden en la adopción de la planificación

Depresión económica Nuevo Orden Económico Internacional Estado interventor (en la economía) y benefactor en lo social (Welfare State) Modelo de sustitución de importaciones (desarrollo hacia adentro)

Movimientos sociales y políticos Triunfo de la revolución cubana

Crisis de la deuda (aumento de los precios del petróleo) Crisis del modelo de sustitución de importaciones Crisis del Estado del Bienestar

Reforma del Estado Incidencia de la Sociedad Civil Enfoque de Derechos Enfoque de Capacidad Cumbre de Río Objetivos de Desarrollo del Milenio Nueva Gerencia Pública (New Public Management)

2 Fuente principal de influencia

Comisión Económica para América Latina (Asistencia Técnica)

Alianza para el Progreso (Ayuda Internacional)

Fondo Monetario Internacional (Acuerdos Stand By)

Agencias Multilaterales (préstamos y cooperación técnica no reembolsable)

3 Rol de la Planificación

Instrumento para alcanzar el desarrollo v. Facilitar la apertura económica, la liberalización económica-financiera y la desregulación de los mercados

Acompañar a los procesos de reformas institucionales del sector público.

4 Propósito principal

Velocidad del crecimiento económico

Dirección del desarrollo (incluyendo los “llamados”

Restauración de la estabilidad financiera e

Incoporar el Plan Estratégico Institucional y los Planes Operativos

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aspectos sociales)

introducción de ajuste estructural de la economía

anuales en el quehacer institucional

5 Foco de Interés

Desarrollo económico per se

Énfasis en los aspectos sociales del desarrollo, pero sin lograr la debida articulación.

Reforma del Estado (incluyendo la privatización y transferencias de funciones)

Cumplimiento de condicionalida-des para desembolsos financieros

6 Enfoque preferencial

Global Sectorial Macro Económico

Institucional

7 Horizonte temporal predominante

Mediano plazo Corto plazo (*) Plazo inmediato

Mediano y corto plazo

8 Instrumento preferencial de la Planificación

Plan Nacional de Desarrollo

Programas de Acción

Proyectos de Intervención

Medidas de políticas económicas y, en algunos casos, programas de compensación social

PlanEstratégico Institucional (PEI)

Planes Operativos Anuales (POA)

9 Enfoque disciplinario predominante

Económico Socio-Económico

Financiero Administración y Gerencia

10 Instrumental de análisis preferido

Modelo de Insumo-Producto Programación Lineal PERT-CPM Modelos de Simulación Modelo de Equilibrio General Evaluación Económica

Modelos Econométricos Evaluación Social de Proyectos (Beneficio/Costo, Precios Sombra)

Series Históricas Modelos estadísticos y Econométricos

Misión-Visión-Valores Análisis FODA Marco Lógico Ciclo del Proyecto Indicadores de Desempeño Cuadro de Mando Integral (The Balanced Scorecard)

(*) Aunque algunos países muestran interés en estudios para el largo plazo: Ecuador 1964-1973; Perú 1968-1978; Panamá 1970-1980; Bolivia 1962-1971; Honduras 1974-1983, República Dominicana 1976-1986 y Costa Rica 2000. Fuente: Elaboración propia con base en Matus 1972; Leiva 2012; y experiencias personales.

Los orígenes La experiencia histórica documentada, registra como un hecho de relevancia que las primeras experiencias de Planificación en América Latina a nivel nacional promovidas desde el Estado se iniciaron en el segundo quinquenio de la década de 19402, con la influencia de Comisión Económica para América Latina (CEPAL) bajo la tutela del economista argentino Raúl Prebisch, quien postulaba – contrario a Adam Smith – que la “mano invisible” actuaba como una “madrasta”, pues en lugar de corregir las imperfecciones del mercado tendía a acentuarlas.

2 Es particularmente común, especialmente en autores centroamericanos, circunscribir los inicios de la Planificación

nacional en América Latina y el Caribe a principios de la década de 1960 (Ver, por ejemplo, Garnier 2000: 2), desconociendo que, para ese momento, países como México, Argentina, Brasil y Chile, en ese orden, ya habían incursionado y adquirido sobrada experiencia en ese campo; o, incluso, el caso de Bolivia, que en 1942 creó una Corporación de Fomento al estilo de la chilena; o de Ecuador, que en 1954, instituye un ente con responsabilidades de Planificación Nacional. Por su parte, Venezuela y Colombia, en 1958, ya habían dado pasos en esa última dirección. Una interpretación diferente se observa, sin embargo, en el despliegue de autores mexicanos o del llamado cono sur, (Leiva 2012; 11-15, por ejemplo, quien realiza un recuento pormenorizado de los primeros pasos de la planificación en América Latina, durante los años cuarenta y cincuenta del siglo pasado).

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La preocupación central de la CEPAL era el estudio de las condiciones del subdesarrollo, a partir de la tesis del deterioro de los términos de intercambio3. Su propuesta consistía en un modelo de desarrollo industrial hacia adentro con el propósito de sustituir importaciones por producción nacional, con miras a la redistribución de los ingresos y a la mejora de los niveles de vida de la mayoría de la población. En un inicio tales iniciativas de Planificación Nacional estaban orientadas a la atención de problemas específicos, considerados como obstáculos o restricciones para el desarrollo, como el suministro de energía, la infraestructura para la provisión de transporte y comunicaciones y el mejoramiento de las condiciones sanitarias de la población. Posteriormente, se incorpora la función de formulación de Planes Nacionales de Desarrollo, comprehensivos y abarcadores de la economía en su conjunto. En ese contexto, la planificación nacional se concibe como un instrumento capaz de disciplinar el modelo de desarrollo industrial, con énfasis en la planificación global y el mediano plazo, por medio de la acción de los Planes Nacionales de Desarrollo, con el fin de incidir en la velocidad del crecimiento económico, recurriendo al enfoque económico y al instrumental de análisis derivado de esa disciplina (Tabla 3).

Tabla 3 Primeras experiencias de Planificación en América Latina (1930-1961).

País Fecha Experiencia

Mexico 1930 Promulgación de la Ley sobre Planeación General de la República

1934-1940 Formulación de Planes Sexenales

1941-1946

1953-1958 Formulación del Plan Nacional de Inversión

1959 El Comité de Inversión crece en su jerarquía administrativa para formar parte de la Dirección de Inversión del Ministerio de la Presidencia

Argentina 1933 Plan Nacional de Acción Económica

1946-1952 Planes Quinquenales

1953-1957

1958 Comité de Planificación de la Provincia de Buenos Aires

1959 Consejo de Inversión Federal

Brasil 1939-1943 Plan Especial de Obras Públicas y Aparelhamiento da Defensa Nacional

1949-1953 SALTE (Salud, Alimentación y Transporte)

1951 Plano de Reaparelhamiento e Fomento de Economia Nacional

1956 Programa de Metas

Chile 1939 Plan de Acción Inmediata (en respuesta a la mitigación de los efectos del terremoto de 1939)

1954-1961 Plan de Desarrollo Agricultura y Transporte

Fuente: Elaboración propia con base en Matus 1978; Moreno, 1979; Leiva 2012; y experiencias personales.

3 Para esa época los economistas liberales ortodoxos, partiendo del esquema clásico de la división internacional del

trabajo (según el cual a los países centrales le correspondía la producción de bienes industriales y a los países periféricos la provisión de materias primas y bienes alimenticios) defendían la teoría de las ventajas comparativas, formulada por David Ricardo que postula que dicho intercambio comercial basado en tal especialización por países, conlleva a una reducción en los costos de producción. La CEPAL se opone a esos supuestos. En su lugar, sostiene que los agentes de los países industrializados, en la medida que se apropian del proceso técnico, reducen sus costos de producción y la disminución de los precios se traduce en un aumento en los ingresos y las ganancias, dado que los precios de los bienes agrícolas tienden a aumentar en una proporción relativamente menor que los precios de los bienes industriales; además que, la demanda por los productos primarios tiende a crecer con relativa lentitud o irregularidad en comparación con el crecimiento industrial ocurrido en los países del centro, de modo que más bien las relaciones comerciales sostenidas entre los países del centro y de la periferia, resultan desventajosas para los segundos y tal intercambio desigual constituye – a juicio de la CEPAL – la causa fundamental del subdesarrollo latinoamericano (CEPAL, 1951 y Prebisch, 1963).

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México es el primer país en la región en dar pasos en la adopción de la planificación nacional, por medio de la promulgación de una Ley de Planeación General y la formulación de planes sexenales concebidos como programas de reformas económicas, sociales y políticas. Chile se destaca por la creación de la Corporación de Reconstrucción, responsable de la formulación de un Plan de Mitigación de los efectos del terremoto de 1939 y de la Corporación de Fomento (CORFO), mediante ley de la república; que, en años siguientes asume la tarea de la formulación de planes de fomento de acción inmediata en distintos sectores económicos de interés estratégico (Energía Eléctrica, Agricultura, Industria, Comercio y Transporte). Otros países suramericanos se incorporan a la lista anterior con iniciativas diversas, aunque no necesariamente implicaran la creación de organismos o instancias responsables de la planificación nacional. Bolivia que, en 1942, crea a la Corporación Boliviana de Fomento; Ecuador que, en 1954, crea mediante Decreto a la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica (JUNAPLA) ; Guatemala que, en 1954, crea un Consejo Nacional de Planificación, integrado por diversos ministerios. Más adelante, Venezuela, en 1958, establece mediante Decreto a la Oficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN) de la Presidencia de la República; y Colombia que ese mismo año instituye el Departamento Nacional de Planificación, como organismo asesor del Presidente y su dependiente directo. Mención aparte merece el caso de Cuba, que tras el triunfo de la revolución, en 1960, instaura la Junta Central de Planificación (JUCEPLAN), con el mandato de fijar, orientar, supervisar y coordinar la política económica, en un contexto en cual la planificación, como en todo régimen socialista, es consustancial y pasa a constituirse en el elemento central de la dirección de la economía para el cumplimiento de las directrices de la política económica en el ejercicio de las funciones de coordinación, asignación, redistribución, regulación y control de los recursos necesarios para la implementación de la estrategia de desarrollo, enmarcando el esfuerzo de formulación de planes anuales en proyecciones de mediano y largo plazo. En 1962, se formuló el primer Plan de Desarrollo de la Economía Nacional. El despliegue de la Planificación del Desarrollo De 1961 en adelante, en América y el Caribe se desarrollan nuevas experiencias de planificación nacional y se profundizan algunas de las existentes, en el marco de la llamada Planificación del Desarrollo. En esa ocasión la influencia proviene de la Alianza para el Progreso (ALPRO); propuesta que emerge de los Estados Unidos de América, como una vía para contrarrestar la influencia de la revolución cubana. En su Declaración a los Pueblos de América, la Carta de Punta del Este, firmada en Uruguay, los países integrantes de la Organización de Estados Americanos (OEA) con excepción de Cuba, condiciona los préstamos y donaciones a la existencia de programas nacionales de desarrollo amplios y debidamente estudiados, con el fin de fortalecer la democracia, salvaguardar la libre empresa e identificar las reformas necesarias para mejorar las condiciones de vida de la población en general (alfabetización, saneamiento ambiental, reforma agraria, programas de vivienda, entre otras medidas sociales) (Tabla 4).

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Tabla 4 Institucionalización de iniciativas de Planificación Nacional de 1961 en adelante y durante la década de 1970.

País Año Iniciativa de institucionalización

México 1961 Establecimiento de la Comisión Intrasecretarial, integrada por la Secretaría de la Presidencia, de Finanzas y Crédito Público, responsable de la formulación del Plan Nacional de Acción Inmediato 1962-1964

1966 Formulación del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1966-1970

1970 Creación del Consejo Nacional de Planificación

Argentina 1961 Creación del Consejo Nacional de Desarrollo

Brasil 1961 Creación del Ministerio de Planificación

1972 Creación del Sistema Federal de Planificación

Bolivia 1961 Creación del Ministerio de Planificación y Coordinación

1962 Formulación del Plan Decenal para el Desarrollo Económico y Social 1962-1971

Perú 1962 Creación del Instituto Nacional de Planificación y del Sistema Nacional de Planificación

Costa Rica 1963 Creación de la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (OFIPLAN) y del Fondo Nacional de Planificación, contentico del 1% del presupuesto público institucional.

1974 Creación del Sistema Nacional de Planificación

Chile 1964 Creación de la Oficina Nacional de Planificación, dependiente de la Presidencia de la República

1967 Transformación de la Oficina Nacional de Planificación en un ente de servicio público descentralizado, con patrimonio propio

República Dominicana

1968 Creación de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN)

Jamaica 1972 Establecimiento de la Agencia Nacional de Planificación

Panamá 1973 Creación del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE)

Fuente: Elaboración propia con base en Moreno 1979; Leiva 2012; marco legal consultado y experiencias personales.

Entre las medidas de institucionalización de la Planificación Nacional a raíz de la suscripción de la Carta de Punta del Este, se destaca: (1) el elevamiento de rango de instancias ya establecidas y la creación de Sistemas Nacionales de Planificación. Brasil, por ejemplo, que, en 1961, crea el Ministerio de Planificación y en 1972 establece el Sistema Federal de Planificación (camino que luego otros países también recorren); o bien Chile, que en 1967, promulga una ley que transforma la Oficina de Planificación dependiente de la Presidencia de la República en un organismo de servicio público descentralizado, con patrimonio propio; y (2) la creación de Oficinas Nacionales de Planificación, como brazos ejecutivos de la Presidencia de la República. Entre ellas la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica (OFIPLAN) de Costa Rica, en 1963; y, la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) de la República Dominicana, en 1968. Consustancial a su origen, las instancias de Planificación Nacional centralizan la aprobación de la cooperación internacional, función que mantienen hasta el presente y que, en mucho, les fundamenta su vigencia a lo largo de su existencia A partir de este hito en la historia de la planificación, se le concibe más como instrumento con capacidad para disciplinar la conformación de los Estados Nacionales, con los rasgos en boga de la época, en el marco de la consolidación de la democracia, prestando especial a los aspectos operativos: formulación de programas de acción y proyectos de intervención, enfatizando en la inclusión de los llamados aspectos sociales del desarrollo, aunque sin necesariamente lograr la debida articulación, y

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ampliando el enfoque y el instrumental de análisis a desarrollos provenientes de la sociología, las ciencias políticas y otras ciencias sociales. La “crisis” y repliegue La crisis económica en América Latina y el Caribe, con su detonante la crisis de la deuda externa, a su vez, puso de manifiesto otras situaciones de crisis: la del modelo de desarrollo en su conjunto y la concepción del Estado benefactor y empresarial. Las repercusiones son ampliadas, variadas y de largo alcance en las condiciones materiales y la calidad de vida de la mayoría de la población. En un primer momento, la crisis económica-financiera fue enfrentada por los gobiernos bajo el amparo de la banca multilateral con políticas de estabilización financiera y programas de ajuste estructural. Así, la búsqueda primero de estabilización económica y de liberalización comercial después, inspiró procesos de reforma fiscal, en la mayoría de los países aún inacabados y de desregulación de los mercados, en el marco del llamado Consenso de Washington (Burki y Perry, 1998). En esa situación, en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, la planificación pasa a un plano secundario y las instancias institucionalizadas creadas para tal fin incluso se ven reducidas a su mínima expresión; y, en el mejor de los casos, se transforman en agencias promotoras del desarrollo dedicadas a la formulación de proyectos de inversión o de infraestructura, enmarcados en criterios rígidos de oferta y demanda que la propia estructura de mercado se encarga de desbordar. De modo que la generalización de las oficinas de planificación nacional en América Latina y el Caribe, paradójicamente coincide con la llamada “crisis” de la Planificación (Matus, 1973), caracterizada – entre otros elementos – por la desvinculación de los planes con respecto a la realidad, la falta total o parcial de la ejecución de las propuestas, la ausencia de evaluaciones sistemáticas y de introducción de ajustes en el proceso de planificación y la inercia de los organismos encargados de la planificación nacional. Paralelamente, se fue produciendo un divorcio entre la formulación técnica y la voluntad política, discrepancia ésta que ocupa el quehacer no solamente de la planificación como disciplina, sino de todo el conjunto de las ciencias sociales. La frustración de la esfera técnica y la insatisfacción de los niveles políticos llevan a que, en muchos casos, la Planificación se aísle de las esferas de más alto nivel decisión y se asuma una actitud incrédula frente a su utilidad práctica. El resurgimiento y revitalización Como a toda época de criticismo exacerbado, de interpelación de paradigmas, en fin, de cuestionamiento, sigue una época de exploración de nuevas opciones, se inician varios intentos que, desde diversas perspectivas, pretenden revitalizar a la Planificación. Se empieza a extender el concepto de Planificación Estratégica como una forma de abordaje renovada para la planificación, caracterizada por el reconocimiento de la multiplicidad de actores y eventos frente a los cuales se define la actuación planificada, la consideración del mediano y largo plazos como horizontes temporales y la importancia del entorno en que se planifica. De ahí se deriva la estrategia como elemento central de la planificación y las capacidades de prevención y previsión, así como el desarrollo de condiciones y comportamientos proactivos, ocupan un lugar importante en el quehacer de la planificación.

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Los procesos de reforma del Estado en distintos ámbitos de su quehacer, paradójicamente implican una cuantiosa inversión de recursos, propios y de cooperación. Esta situación genera la necesidad de una multiplicidad de planes, programas y proyectos de diversa naturaleza, complejidad y alcance, cuya necesidad de control hace reflotar a la Planificación y sus bondades. Entre los principales rasgos característicos del resurgimiento de la Planificación en América Latina se distingue el renacer en su confianza como mecanismo auxiliar en la distribución de recursos y el establecimiento de fechas para el cumplimiento de metas. Por su lado, la revitalización ha estado signada por el aprecio de la Planificación como método de trabajo y visión adelantada de futuro. Y, ese marco han tenido lugar hechos singulares de interés: (1) la ampliación de sus alcances y ámbitos de aplicación, (2) la redefinición de su instrumental de análisis y acción, (3) la incorporación del concepto de Plan Estratégico y desarrollos metodológicos provenientes de diversas disciplinas, (4) la valorización del diseño participativo en la formulación de planes y programas, (5) la definición de nuevas funciones inherentes al proceso de planificación (coordinación, prospección y evaluación) y (6) la búsqueda de nexos y articulaciones sectoriales y con los sistemas transversales de gestión gubernamental (presupuestación e inversión, principalmente). Con respecto a la función de pensamiento de largo plazo en un mundo aferrado al pragmatismo y el corto plazo, (Medina, 2000, pp. 47-48) señala la existencia de indicios de un interesante nivel de desarrollo de la capacidad previsional para actuar, por tanto considera que lo que resulta necesario desarrollar son “los eslabones de la cadena productiva de la predicción hacia atrás y hacia adelante”. En relación con la función de coordinación Garnier (2000, pp. 10-45) indica que coordinar es una función esencialmente política, que supone establecer prioridades y sentar responsabilidades (políticas, financieras y operativas) y establecer una coordinación estratégica en el interior de las políticas y en sus vinculaciones y con respecto a los recursos financieros y a las distintas formas de gestión. Sobre la función de evaluación (Wiesner 1999, p. 13) plantea que ” aunque no hay una formula única, un enfoque basado en (i) autoevaluaciones y en (ii) evaluaciones estratégicas parece atractivo y podría ser considerado por aquellos países que quieran fortalecer sus programas de evaluación”. Por otro lado, al calor de este proceso de revitalización de la planificación, algunos países de América Latina y el Caribe se destaca la renovación de las Oficinas y Ministerios encargados de la Planificación Nacional, la generalización de Oficinas de Planificación Institucional4, y el despliegue de programas de cooperación internacional de amplio alcance que, incluso, empiezan a valorizar el diseño participativo con actores involucrados5, a propiciar la realización de Estudios de Línea Base y a incorporar – aunque tímidamente – a la evaluación de impacto (social y ambiental), en ocasiones recurriendo a modelos cuasi experimentales. De tal manera que se han ido abriendo espacios de acción para la planificación, en el contexto del regreso a las funciones básicas del Estado, la restauración del equilibrio con la sociedad civil, la adopción generalizada y sin cuestionamiento de los principios del mercado (privatización, competencia, desregulación y pagos por servicios, entre otros), la descentralización territorial y delegación de competencias desde el gobierno

4 Un tema cuya importancia había sido advertida en forma temprana a principios de la década de 1980 (Pichardo

Muñiz, A. y Vargas Vásquez, R. 1982). 5 Un esfuerzo pionero en ese sentido corresponde a la Deutsche Gesellschaftfür Technische Zusammeharbait

(Sociedad Técnica de Cooperación Alemana, GTZ por sus siglas en español), con el desarrollo del Método "Ziel Orientierte Projekt Planung" (Planificación de Proyectos Orientado a Objetivos. ZOPP por sus siglas en español) que, a grandes rasgos, se compone de los siguientes pasos: (1) Análisis de la Participación, (2) Análisis de Problemas, (3) Árbol de Objetivo, (4) Análisis de Alternativas y (5) Matriz de Planificación del Proyecto, utilizando la técnica del Marco Lógico.

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central, la focalización en temas de gerencia pública, la disminución del tamaño del Estado (rightsizing) y la institucionalización del e-gobierno (Gobierno Electrónico). Plan Multianual “Avança Brasil” En el caso de Brasil, luego de la crisis y repliegue de la Planificación Nacional en América Latina y el Caribe, un primer paso para la recuperación de la institucionalidad de la planificación fue devolverle el rango de Ministerio a las funciones de planificación y presupuesto (Ministerio de Planeamiento e do Orcamento, MPO por su sigla en portugués) y la creación de condiciones para la elaboración de una nueva estrategia de desarrollo. Hecho ocurrido durante el primer período de gobierno de Fernando Henrique Cardoso. El Plan Plurianual 2000-2004 Avança Brasil y los subsecuentes planes plurianuales, constituyen un enfoque novedoso de carácter integral y multisectorial, que sitúa a la planificación en el centro de las decisiones gubernamentales del más alto nivel. La estructuración por programas, el fortalecimiento de la orientación estratégica y el gerenciamiento intensivo (destacándose la organización de las acciones bajo la forma de emprendimientos) constituyen los pilares centrales del esfuerzo, que busca racionalizar y mejorar el gasto público, mediante la implantación de un sistema de gestión pública orientada a resultados, en procura de eficacia, eficiencia y transparencia del gasto público. Al momento Brasil constituye el ejemplo más acabado en América Latina y el Caribe de articulación plan-presupuesto, con vinculación desembolsos-metas físicas, que permite enlazar el Plan Plurianual con el presupuesto anual, unificación completa del clasificador a nivel nacional y mecanismos de información sobre la ejecución del gasto público total y su consistencia con el Plan Nacional de Desarrollo. Proceso facilitado por la fusión organizativa de la Planificación, el presupuesto y la gestión en un único Ministerio. Adicionalmente, reglas fiscales se incorporaron en la Ley de Responsabilidad Fiscal promulgada en el 2000, considerada como la de mayor alcance de aplicación (tres poderes; Ejecutivo, Legislativo y Judicial y tres esferas gubernamentales: Federal, Estadual y Municipal), por medio de la cual se institucionaliza el uso de variables de control sobre las finanzas públicas. En definitiva, el desafío a afrontar para garantizar la sostenibilidad del esfuerzo brasilero en la articulación planificación-presupuesto-inversión pública, pasa por la continuidad y profundización de la voluntad política para preservar la funcionalidad de la institucionalidad creada, el respeto a los canales y procedimientos técnicos establecidos y la introducción de ajustes, particularmente para responder a los requerimientos emanados de las particularidades del territorio. Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central, de Chile A partir del año 2000, en Chile, se crea el Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central, enfocado en el Presupuesto por Resultados bajo la categoría de Presupuesto Informado, con el propósito de mejorar la asignación y el uso de recursos para contribuir a mejorar la calidad del gasto púbico. La gradualidad en la incorporación de instrumentos ha sido un rasgo distintivo del sistema. Así, los indicadores de desempeño se iniciaron en 1993, mediante un proyecto piloto que incorporó a cinco instituciones de servicios públicos, se extendió en 1994 y en 1997 el número de indicadores se triplicó, abarcado en ese último momento el 80% del total de instituciones factibles de integrar (Arenas y Berner 2010,

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p. 13). El Mecanismo de Incentivos de Remuneración Institucional en el marco del “Programa de Mejoramiento de la Gestión” se inició en 1998. En ese mismo año se elaboraron los documentos de cuenta pública denominados Balance de Gestión Integral. A esos instrumentos a partir del 2000, se le agregan las definiciones estratégicas, junto con los indicadores de desempeño y metas. La presentación de programas nuevos al Presupuesto en formato estándar y el rediseño del Programa de Mejoramiento de la Gestión, incorporando el desarrollo de sistemas de gestión; así como la implementación de nuevas líneas de evaluación, como la evaluación de impacto de programas, se incorporan en el 2001 y la evaluación comprehensiva de instituciones en el 2002. La certificación bajo norma ISO se obtiene en el 2005. Las Metas de Eficiencia Institucional, un mecanismo de incentivo remunerativo al desempeño institucional se instalan a partir de 2007. El Fondo de Modernización de la Gestión Pública se crea en el 2008. El incentivo por calidad en el servicio se introduce en el 2009. Las evaluaciones son realizadas por paneles de evaluadores externos. La evaluación de programas gubernamentales se basa en la metodología del marco lógico: y por tanto, se centra en aspectos de la organización y gestión, y resultados a nivel de productos (cobertura, focalización y otros). La evaluación de impacto, al igual que evaluación de programas nuevos, se focaliza en los resultados intermedios y finales en la población meta, construyendo estudios de línea base, utilizando modelos cuasi experimentales y acudiendo a recolección de información en terreno; y, en el caso de la última perfeccionando la construcción del grupo control. Mientras que, la evaluación comprehensiva del gasto analiza la consistencia estratégica entre los objetivos institucionales y sectoriales, el diseño institucional (estructura institucional y la distribución de funciones entre las distintas unidades de trabajo), los procesos productivos y de gestión, el uso de recursos financieros y los resultados en la provisión de bienes y servicios (Arenas y Berner 2010, pp. 27-33 y 47-50). A manera de síntesis, a un poco más de una década de operación del Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central en Chile, se valida como desafío la importancia de; (1) articular las funciones de evaluación y control a la formulación y asignación presupuestarias, (2) utilizar múltiples metodologías de evaluación y el abandono de construir un sistema único de evaluación, (3) mejorar los sistemas de información, la calidad y pertinencia de los sistemas de indicadores de desempeño y metas, los incentivos de la gestión de calidad de los servicios públicos y el uso de tecnologías de información y comunicación, (4) articular los programas institucionales en el marco de políticas públicas claramente establecidas, sus articulaciones y efectos cruzados y (5) fomentar la necesidad e importancia de procesos de capacitación y asistencia técnica. “Sistema Nacional de Planeación” en Colombia En 1991, Colombia, por mandato constitucional incorpora el Sistema Nacional de Planeación”, compuesto por el Consejo Nacional de Planeación y Consejos Territoriales en 32 departamentos y 1 967 municipios. Por su medio se procura debilitar la cultura clientelar y generar un proceso interactivo de construcción de acuerdos entre el Estado y la Sociedad Civil, en vez de una simple articulación de proyectos o el ejercicio tecnocrático de articular políticas en un texto (Forero-Pineda 2000, p. 13). En este contexto, la participación en la planificación se ha ganado un espacio de reconocimiento y legitimidad social, aunque obviamente en el territorio los resultados son desiguales y en algunos casos ambiguos y la diversidad marca la experiencia en su conjunto.

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El principal faltante es el mandato vinculante de los resultados de las instancias participativas y la función de reflexión estratégica que se invisibiliza en favor de intervenciones puntuales para solventar necesidades inmediatas vinculadas a carencias materiales destinadas a construir un piso mínimo de protección social. Resumiendo, en Colombia se han dado pasos importancias en la articulación de las relaciones Estado-Sociedad Civil, por medio de la construcción de una cultura de participación en los asuntos públicos, como se demuestra en el avance de la instauración de Veeduría Social, como mecanismo para el ejercicio del control ciudadano y la fiscalización social de la prestación de servicios públicos locales, su gestión y resultados, tanto en manos del Gobierno Central como de las entidades descentralizadas del Estado. No obstante, la articulación de los mecanismos de participación con la toma de decisiones como espacio perfectible de mejoras y profundización, continúa siendo el principal desafío. Adecuación Metodológica de los procesos históricos de Planificación en Cuba Cuba, siendo un país cuya planificación como centro de las decisiones políticas de más alto nivel, se ha asentado en un socialismo con continuidad histórica y la elaboración de planes quinquenales se ha mantenido de manera interrumpida por más de 50 años, a partir de la década de 1970 diseña una estrategia de desarrollo de largo plazo, para lo cual se realizan diagnósticos y pronósticos de la economía nacional y de temas sectoriales y territoriales, utilizando la metodología de escenarios económicos y sociales, en dos formas básicas: (1) un escenario tendencial, más proclive al estudio econométrico; y, (2) un escenario activo, más asociado con métodos heurísticos. De tal manera que la planificación en Cuba ha ido transitando desde un modelo de planificación altamente centralizado, basado en balances materiales, a un sistema aún inacabado, que actúa a partir de bases financieras, referida especialmente a la entrada de divisas, que ha modificado el concepto de planificación y simplificado su función estatal y que requiere perfeccionamientos en la búsqueda de integralidad del plan en sus diferentes horizontes temporales, en la integración de los aspectos financieros, en la articulación de los planes empresariales con los planes de la nación, en la armonización de los intereses generales del país con el territorio y el desarrollo de iniciativas desde abajo, entre otros aspectos de interés En buenas cuentas, el desafío fundamental para la planificación cubana se centra en el abordaje de la incertidumbre en los mercados mundiales, de cara al creciente y considerable grado de apertura de la economía y el tránsito de la planificación centralizada a la flexibilización microeconómica y la regulación macroeconómica. Reformas sectoriales y modificación de los sistemas transversales de gestión en la República Dominicana Desde finales de la década de 1980 y principios de 1990, la República Dominicana inicia un proceso de reformas legales e institucionales con fuerte incidencia de actores estratégicos de la sociedad civil, sustentado en la modernización de la actuación de sectores de marcada incidencia en la calidad de vida de la población: derechos laborales, con la subsecuente reforma del Código de Trabajo y derechos de segunda generación: educación, salud, seguridad social, ambiente, que culminan con la aprobación de leyes marco para los sectores respectivos. De la misma manera, entre el 2004 y el 2008 se modifican y reglamentan un conjunto de leyes de incidencia en los sistemas transversales de gestión financiera, presupuestación, planificación y recursos humanos.

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La reorganización del aparato estatal ha implicado transformaciones institucionales de distintos alcances, vía la creación de instituciones nuevas, fusión o adiciones de existentes (medio ambiente, seguridad social, función pública, Hacienda, por ejemplo). Así como la transformación de las Secretarías de Estado en Ministerios, con refrendo constitucional, en el 2010. La instrumentación y reglamentación de los distintos marcos legales, han implicado alineamiento en la normativa y apoyo en la configuración institucional, organizacional y funcional, no solamente de las instituciones públicas, sino también de organizaciones no gubernamentales, cámaras empresariales y organizaciones sociales. La necesidad de disciplinar los procesos de reformas institucionales, así como la puesta en marcha del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos de América (DR-CAFTA), hechos éstos en los que las agencias internacionales han actuado como mecanismo de apalancamiento, han significado un despliegue de formulación de marcos lógicos y de diseños de sistemas de monitoreo y seguimiento para el cumplimiento de condicionalidades y desembolsos financieros contra compromisos de los préstamos de los organismos financieros internacionales y la banca multilateral y la cooperación internacional6. Tales procesos han favorecido la creación y empoderamiento de Oficinas de Planificación Institucional. Hecho que, paradójicamente, ocurre en el marco de un debilitamiento de la Oficina de Nacional de Planificación, recientemente elevada al rango de Viceministerio del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, pero que en su transformación institucional pierde atribuciones y competencias, en particular referente a la formulación del presupuesto de ingresos y gastos. Como corolario, la formulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END 2030), sancionada como ley de la República en 2011, que plantea una visión de país, cuya formulación del Documento-Base de la Propuesta, a pesar de ser una función de planificación recae en el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, pero no directamente en el Viceministerio de Planificación, con la colaboración del Consejo Nacional de la Reforma del Estado y la participación de organizaciones empresariales, laborales, académicas y de la sociedad civil. En definitiva, la experiencia dominicana muestra un florecimiento del instrumental proveniente de la planificación, en particular en sus versiones más tecnocráticas. De tal manera que el principal desafío consiste, por un lado, en la articulación de lo que el ILPES ha identificado como las nuevas funciones de la planificación (visión prospectiva, coordinación y evaluación); y, por el otro, en la necesidad de remozar el instrumental utilizado conforme a las corrientes de pensamiento mundial. Balance Un rápido recorrido por la fundamentación teórica y práctica de la planificación en el Sector Público en América Latina y el Caribe muestra, en términos generales, una adopción generalizada de la planificación como instrumento de trabajo, con diversos matices y formas variadas y diferentes de posicionamiento. Se destaca la renovación

6 A manera de ejemplo, se suelen contemplan tres tipos de condicionalidades: (a) cambios

estructurales destinados a reducir la discrecionalidad y mejorar la gestión del gasto público; (b) transformaciones de gran importancia, aunque en una escala menor, dentro de los sectores prioritarios cuya ejecución promoverá mayor eficiencia y calidad en la prestación de servicios; y (c) desarrollo de capacidades institucionales básicas para la coordinación sectorial y para dar pasos cualitativamente importantes hacia la consolidación de Políticas de Estado.

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de los métodos y técnicas y su abordaje disciplinario, con el fin de adaptarse a los cambios de los nuevos tiempos. En efecto, desde su incursión inicial, la planificación nacional con apego a la disciplina económica y al instrumental de ella derivado, ha pasado por una ampliación de su visión para incursionar en el ámbito de la sociología, particularmente el análisis estructural y la participación de actores, también proveniente de las Ciencias Políticas, incluyendo la participación dialógica desarrollada por la psicología, para adentrarse en el campo de la administración, la gestión, la gerencia y las escuelas de negocios, hasta los desarrollos más recientes provenientes del ámbito empresarial, aunque no siempre se tenga conciencia de ello. En décadas anteriores se tomaba como indicador relevante de que los países habían adoptado a la planificación, la existencia de Oficinas (más tarde Ministerios de Planificación) y la formulación de Planes Nacionales de Desarrollo. Hoy en día, se ha internalizado el concepto de Plan Estratégico a nivel institucional, aunque tal generalización indica usos diversos y variados de la planificación. En términos de balance positivo los prejuicios del pasado se han superado y la planificación se practica en toda suerte de instituciones públicas, como entidades privadas e instancias de la sociedad civil. La Planeación Estratégica, en sus distintas versiones y formulaciones, que en décadas anteriores se había posicionado como herramienta privilegiada de la acción y la gestión empresarial, (particularmente a través del difundido y popular modelo de Steiner 1983), ha pasado a formar parte generalizada del argot de técnicos, políticos, líderes empresariales, laborales, sociales y ambientales. La formulación de Misión-Visión-Valores, proveniente de la Escuela de Diseño o de la estrategia como un proceso de concepción, forma parte integrante del escaparate promocional de cualquier emprendimiento, con independencia de la naturaleza que éste sea y los grados de acierto en su definición. Su difusión ha correspondido, fundamentalmente, a las facultades de administración, gerencia y negocios, donde muestra sus mayores niveles de aceptación. El comúnmente conocido análisis FODA, por las siglas en español de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), quizás por su simpleza de aplicación, se aplica en forma generalizada y sistemática, aunque convertido en técnica sustitutiva de los métodos de investigación para la elaboración de diagnósticos. El Cuadro de Mando Integral (Balanced Scorecard), inicialmente un instrumento desarrollado en el mundo corporativo de las empresas privadas, cada día gana más adhesiones para formar parte de la Caja de Herramientas de la Planificación moderna. Particularmente en el ámbito público, las iniciativas de la New Public Management (la nueva Gerencia Pública) impulsan su aceptación y utilización. El Ciclo del Proyecto se ha popularizado, principalmente al calor de la incidencia de los organismos internacionales, dando cabida al diseño de monitoreo y seguimiento y a la introducción de ajustes como parte esencial del proceso de planificación. El Marco Lógico se ha adoptado no solamente como metodología “oficial” de formulación de proyectos en los organismos internacionales, sino también como referencia obligada de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación (el caso de Chile resulta evidente en la evaluación de programas gubernamentales que forma parte del “Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central”).

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Se ha empezado a conferirle importancia al valor del Estudio de Línea Base y a la Evaluación de Impacto, recurriendo a los clásicos modelos cuasi experimentales. Los programas sociales en México y más recientemente en la República Dominicana constituyen ejemplo de ello. De igual modo, se la emprendido la incursión en métodos basados en criterios evaluación relacionados con múltiples objetivos en una métrica común, aunque aún con timidez y más vinculada a la acción de institutos de investigación, el caso del Centro Internacional de Política Económica (CINPE), de la Universidad Nacional (UNA), en Costa Rica. La valorización del diseño participativo ha tenido avances notables, pues incluso la formulación de Misión-Visión-Valores, el uso del FODA y la construcción de la Matriz de Planificación derivada del marco lógico, requieren esfuerzos colaborativos, popularizándose el Grupo Focal (Focus Group) y, en menor medida, la Fuerza de Tarea (Task Force). La habilitación, la certificación, los premios a la calidad y las buenas prácticas también han jugado un papel importante en la renovación institucional, abriendo espacios para procesos de planificación y evaluación institucionales. En términos de participación en el establecimiento de prioridades de acción, no solamente Colombia ha tenido incursiones de relevancia. En Colombia por medio del Sistema Nacional de Planeación y también en Brasil con el Presupuesto Participativo Municipal (PPM) que luego se ha extendido a otros países y en el caso de la República Dominicana se ha acumulado una importante experiencia, incentivada primero desde el Estado y luego asumida por la Federación Dominicana de Municipalidades (FEDOMU). En el ámbito del presupuesto nacional, se han introducido innovaciones presupuestarias que, según su enfoque principal, se pueden clasificar en tres niveles (Tavares y Berreta 2006: 9-30): (1) Innovaciones a nivel macroeconómico, enfocadas principalmente a la responsabilidad fiscal en la formulación presupuestaria, el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal en Brasil, la de mayor alcance en la región; (2) Innovaciones en relación a la asignación presupuestaria estratégica, es decir en el nivel meso, que se refiere a la presupuestación distributiva enfocada al plan estratégico, para definir la asignación de recursos basada en prioridades, de nuevo el caso de Brasil como también de Colombia y México; y (3) Innovaciones a nivel microeconómico, que se refieren al presupuesto tradicional, cuyo resultado esperado es la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos, donde sobresalen los casos de Guatemala y Uruguay. Por último –aunque no en último lugar – con respecto a los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP), el ILPES (2001, pp. 20-21) indica que en general se encuentran en un entorno de baja responsabilidad,, no por la falta de recursos o ausencia de voluntad política, sino más bien por la propia organización y cultura que sustenta a la Administración Pública, que provoca un bajo nivel de transparencia (accountability); una generalizada inobservancia en el cumplimiento de la Ley (compliance) y una la falta de capacidad del mismo sector público para hacerlas cumplir (enforcement). En otras palabras, responsabilidad y transparencia; cumplimiento de la Ley y capacidad de la administración pública para hacer cumplir las disposiciones, constituyen tres bloques de gestión que no estaban claramente explicitadas en las versiones originales de los Sistemas Nacionales de Inversión, pero que hoy día se necesitan reformar para adecuarlos a las nuevas circunstancias y encaminarlos al llamado de cumplir una función trascendental, especialmente en el marco de la Sociedad de la Información o Gobierno Electrónico.

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Perspectivas Durante las décadas más recientes, y aún con más fuerza en el presente siglo, en América Latina y el Caribe el concepto de Plan Estratégico ha ganado fuerza en el sector público. De cara a las crecientes complejidades del mundo del futuro, el signo positivo de las perspectivas de la planificación estratégica en América Latina y el Caribe, estará marcado por la superación de las escuelas de pensamiento centradas en el diseño y en el reconocimiento de la estrategia como concepto o proceso formal, con énfasis en la excesiva formalidad y en la separación en etapas antes que en momentos de planificación, con falta de integración e insuficiencias en los vasos comunicantes entre directivos y ejecutores y con delegación de la formulación en manos de facilitadores externos. Nuevos desarrollos teórico-metodológicos que se traduzcan en instrumentos cuantitativos y cualitativos, provenientes del análisis estructural, de la teoría de juegos y del pensamiento complejo, para la construcción de salas de situación y escenarios y la evaluación de impacto basada en múltiples criterios, implementada en forma colaborativa y participativa, marcarán la diferencia y las posibilidades de construcción de un futuro más promisorio para la aceptación y generalización de la planificación como método de trabajo. . Toda vez que la planificación como proceso de construcción y valoración de opciones para la intervención para orientar la toma de decisiones que precede a la acción sigue y seguirá teniendo vigencia, a menos que los defectos de la improvisación, el activismo, el espontaneísmo, el anarquismo y otros vicios de las formas artesanales de trabajo se eleven a la categoría de virtudes. Conclusiones La planificación tiene múltiples y diversas aplicaciones y en tanto sistema de organización de esfuerzos, voluntades y recursos, es consustancial a la historia de la humanidad7. No obstante, el campo de la planificación estratégica es relativamente nuevo, especialmente en el sector público, y esto explica por qué la base de su conocimiento se encuentra aún un proceso en desarrollo, expansión y validación. Empero, la Planificación Societaria, término acuñado para hacer referencia a la Planificación de la sociedad en su conjunto, es un legado del siglo XX. Y, no podría ser diferente, ya que su práctica requiere de un Estado con voluntad política que le confiera o niegue legitimidad al proceso de planificación, para decirlo en palabras de Max Weber, asumiendo un rol interventor o director, o al menos de regulación.

7 El conjunto de obras arquitectónicas de las llamadas Siete Maravillas, tanto del mundo

antiguo como del moderno (la Gran Muralla de China, las Pirámides de Egipto y las de Mesoamérica construidas por distintas culturas indígenas, el Santuario de Machu Pichu), los espacios culturales (como la Cofradía del Espíritu Santo de los Congos de Villa Mella, la lengua, danza y música de los Garífunas, el Proyecto de Salvaguardia del Patrimonio Cultural inmaterial de las comunidades aymaras de Bolivia, Chile y Perú o en otras latitudes del mundo), la cultura culinaria de los pueblos (que en todas ellas - de una u otra manera - se observan formas apropiadas de aprovechar los recursos - léase las sobras o sobrantes - para hacer rendir los alimentos para la cotidianidad), los encuentros familiares y las festividades, los monumentos históricos, templos y otros lugares emblemáticos, constituyen un ejemplo viviente de esta afirmación, pues reflejan una visión adelantada de futuro, determinación, conjunción de compromiso y liderazgo resumidos en capacidad de logro, con muestras de ingenio, creatividad, innovación y utopía.

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Un rápido recorrido por las experiencias de planificación nacional en América Latina y el Caribe, vistas por medio de su máxima expresión la existencia de Oficinas o Ministerios de Planificación Nacional y la formulación de Planes Nacionales de Desarrollo, muestra que el compromiso del Estado en general ha sido débil en convertir a la planificación en un mecanismo correctivo de la asignación de recursos y método de trabajo por excelencia para el sector público. Condición ésta que se agrava en situaciones de crisis (con independencia de la naturaleza de las mismas, sus causantes, manifestaciones y detonantes), en las cuales la prioridad de atención se cifra en respuestas inmediatas, más que en una visión prospectiva con base en evaluaciones de desempeño institucional e impacto social. Aún en esas circunstancias, un balance de la práctica de la planificación en América Latina y el Caribe muestra interesantes experiencias desde el Estado, desde agentes económicos, o bien desde instancias de la sociedad civil. Ejemplo de ello lo constituyen los casos de la articulación Planificación-Presupuesto Plurianual-Inversión Pública en Brasil, la incursión en la función evaluativa vinculada con la gestión presupuestaria en Chile, la participación en procesos de formulación de prioridades y proyectos de inversión mediante la articulación Estado-relaciones de la sociedad civil en Colombia, la adaptación y generación de metodologías e instrumental de planificación prospectiva en Cuba y las reformas legales e institucionales de sectores de interés estratégicos y la búsqueda de vínculos o nexos con los sistemas transversales de gestión en el Gobierno Central de la República Dominicana. No obstante, los enfoques para la formulación del Plan Estratégico Institucional (PEI) y de los Planes Operativos Anuales (POA), en general bajo la Escuela de Diseño, centrados en la definición de Misión-Visión-Valores, en la utilización del FODA como técnica de diagnóstico (más bien a manera de sustitución de la utilización de técnicas de investigación y análisis más comprehensivas), y el marco lógico, para el diseño y evaluación de planes, programas y proyectos, a pesar de que existen progresos interesantes en el diseño participativo (por medio de talleres y otras técnicas con grupos de interés), en la práctica dada la debilidad de los abordajes teórico-metodológico se terminan traslapando los procedimientos propios de la planificación normativa y ajenos a la planificación estratégica. En consecuencia, los resultados son similares a etapas o momentos anteriores de la planificación. En ese contexto, el punto central de este artículo es plantear la necesidad de reexaminar los procesos de planificación estratégica en el sector público en América Latina y el Caribe, para solventar las deficiencias metodológicas. La planificación estratégica, contrario a lo que se maneja en muchas instituciones y organizaciones del sector público, incluso en empresas privadas y organizaciones sociales, es una forma diferente de concebir y practicar a la Planificación. No se trata solamente de calificativo para hacer diferente su nombre. Se trata de una concepción renovada de planificación, que implica una determinada manera de entender las cosas y una postura de construcción positiva comprometida. Lo que caracteriza a la Planificación Estratégica es el reconocimiento de la multiplicidad de actores y eventos frente a los cuales se necesita actuar, la consideración del mediano y larzo plazos como horizontes temporales, y la importancia del entorno en que se planifica. Tales consideraciones son las que llevan, en primera instancia, a asignarle a la estrategia un papel central dentro de la planificación. En el mismo orden, como igualmente importantes para la planificación estratégica, se sitúan las capacidades de prevención y previsión, así como el desarrollo de conductas y comportamientos proactivos.

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La premisa fundamental descansa en la necesidad de identificar y perfeccionar procedimientos, técnicas e instrumentos que permitan vincular el análisis de la realidad con la intervención, para ubicar y utilizar espacios estratégicos para la acción. De modo que las perspectivas de la Planificación Estratégica están cifradas en el abandono de los métodos tradicionales de la Planificación Normativa y en el desvelamiento de las formas encubiertas de instrumental, impropio por definición de la planificación estratégica y en el desarrollo de un poderoso arsenal instrumental (con enfoque cuantitativo y cualitativo) que potencie los eslabonamientos o cadena de valor del proceso de planificación, con la evaluación incluida, proveniente del análisis estructural, de la teoría de juegos y del pensamiento complejo, para la construcción de salas de situación y escenarios y la evaluación basada en múltiples criterios, implementados en forma colaborativa y participativa, para la búsqueda de respuestas a tres preguntas centrales de la planificación estratégica: (1) ¿Dónde estamos?, (2) ¿Dónde queremos ir? y (3) ¿Cómo podemos llegar dónde queremos ir? Referencias: Burki, S. y Perry, G. (1998). Más allá del Consenso de Washington: la hora de la

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