Documentodel Banco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe n.o 71447-CO

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO PROGRAMÁTICO

PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO

POR UN MONTO DE US$150 MILLONES

A FAVOR DE

The Republic Of ColombiaThe Republic Of Colombia

PARA EL

PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO

PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN APOYO DE CIUDADES

PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES

8 de noviembre de 2012

Sector de Desarrollo SostenibleUnidad de Gestión para Colombia y MéxicoOficina Regional de América Latina y el Caribe

El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse en ninguna otra circunstancia sin autorización del Banco Mundial.

COLOMBIA: AÑO FISCAL DEL GOBIERNO1 de enero al 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS MONETARIAS(Tipo de cambio vigente al 8 de noviembre de 2012)

Unidad monetaria Peso colombianoUS$1,00 COL$1816

Pesos y medidas: Sistema métrico decimal

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AAS abastecimiento de agua y saneamientoANI Agencia Nacional de Infraestructura (ex Instituto Nacional de Concesiones

[INCO])APP asociación público-privadaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCAR corporaciones autónomas regionalesCINCO Comisión Intersectorial de Contratación PúblicaCONPES Consejo Nacional de Política Económica y SocialCRA Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento BásicoCREMA contratos de recuperación y mantenimientoDANE Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEAP estrategia de alianza con el paísEMBARCO Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas

S.A.S.EMBI índice de bonos de mercados emergentesEPM Empresas Públicas de MedellínFEUUR Departamento de Finanzas, Economía y UrbanismoFMI Fondo Monetario InternacionalFONVIVIENDA Fondo Nacional de ViviendaGFDRR Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la RecuperaciónGFP gestión de las finanzas públicasIDRD Instituto Distrital de Recreación y DeporteIDU índice de desarrollo urbanoIDU Instituto de Desarrollo UrbanoIED inversión extranjera directaIFC Corporación Financiera InternacionalINCO Instituto Nacional de ConcesionesIOH Índice de Oportunidades HumanasIPES Instituto para la Economía SocialLCSDU Unidad de Gestión de Riesgo de Desastres y UrbanismoLCSPP Grupo de Pobreza, Género y Equidad para América LatinaLOOT Ley Orgánica de Ordenamiento TerritorialMVCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y TerritorioNBI necesidades básicas insatisfechasONU-Hábitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosPDA Planes Departamentales de AguaPIB producto interno brutoPME Programa de Modernización EmpresarialPND Plan Nacional de DesarrolloPNTU Programa Nacional de Transporte Urbano

POT Plan de Ordenamiento TerritorialPPD préstamo para políticas de desarrolloPPIAF Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y PrivadaPSIA análisis del impacto social y en la pobrezaSCP servicios de conocimientos programáticosSECO Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de la Confederación SuizaSFLAC Fondo Español para América Latina y el CaribeSGP Sistema General de ParticipacionesSisbén Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas SocialesSISETU Sistema de Información, Seguimiento y Evaluación del Transporte UrbanoSISMEG Sistema de Seguimiento a las Metas del GobiernoSUI Sistema Único de Información

Vicepresidente:Directora de país:Gerente sectorial:

Gerente de proyecto:Cogerente de proyecto:

Hasan A. TuluyGloria M. GrandoliniAnna Wellenstein/Aurelio MenéndezTaimur SamadShomik Raj Mehndiratta

COLOMBIA PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLESÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................1II. CONTEXTO NACIONAL................................................................................................................4

A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA..................................4B. DESAFÍOS SECTORIALES CLAVE..........................................................................................6

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO...............................................................................................8IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO.......................................................8

A. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES.......................................................9B. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO.......................................................9C. ENSEÑANZAS APRENDIDAS..................................................................................................11D. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS...............................................................................................12

V. EL PPD PROPUESTO EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES14A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN........................................................................................14B. ESFERAS DE POLÍTICAS..........................................................................................................14

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN.................................................................................28A. POBREZA E IMPACTOS SOCIALES........................................................................................28B. ASPECTOS AMBIENTALES.....................................................................................................30C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN....................................................................33D. ASPECTOS FIDUCIARIOS........................................................................................................33E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA...............................................................................................35F. RIESGOS Y MITIGACIÓN.........................................................................................................35

ANEXOSANEXO 1: CARTA SOBRE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SECTORIAL....................................37ANEXO 2: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO...........................................................41ANEXO 3: ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA.............................43ANEXO 4: PRINCIPALES DESAFÍOS SECTORIALES Y PROGRAMA GUBERNAMENTAL.......54ANEXO 5: DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA OPERACIÓN............................................................62ANEXO 6: RIESGOS Y MITIGACIÓN........................................................................................................69ANEXO 7: RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO...................................................74ANEXO 8: FUNDAMENTOS ANALÍTICOS...............................................................................................78ANEXO 9: ANÁLISIS DEL IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA..................................................81ANEXO 10: DATOS BÁSICOS SOBRE COLOMBIA................................................................................107

Este préstamo para políticas de desarrollo fue elaborado por un equipo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) integrado por Taimur Samad (especialista senior en urbanismo, LCSDU), Shomik Raj Mehndiratta (especialista líder en transporte urbano, LCSTR), Angélica Núñez del Campo (especialista senior en urbanismo, LCSDU), Nancy Lozano García (economista, FEUUR), Alexandra Panman (profesional asociado junior, LCSDU), Mauricio Cuellar (especialista senior en transporte, LCSTR), Camila Rodríguez (especialista en infraestructura, LCSTR), Ana Campos García (especialista senior en gestión de desastres, LCSDU), Diana Rubiano (especialista en gestión de desastres, LCSDU), Eric Dickson (economista especializado en urbanismo, LCSDU), Alejandro Rodríguez (consultor, LCSDU), Juliana Gómez Arango (consultora, LCSEN), João Pedro Azevedo (economista senior, LCSPP), Carlos Rodríguez Castelán (economista, LCSPP), Viviane Sanfelice (profesional asociado junior, LCSPP), Carlos Alberto Castañeda Castrillón (consultor, LCSPP), Bernadette Baird-Zars (consultora, LCSDU), Rodrigo Serrano-Berthet (especialista senior en desarrollo social, LCSSO), Carlos Alberto Molina (especialista en cuestiones sociales, LCSSO), Juan C. Belausteguigoitia (economista líder especializado en medio ambiente, LCSEN), Pedro Arizti (especialista senior en sector público, LCSPS), Margarita Puerto Gómez (consultora, LCSSO), Greg Browder (especialista líder en agua y saneamiento, LCSWS), Carlos Uribe (consultor, ingeniero especializado en agua y saneamiento, LCSWS), Mónica Ospina (consultora, LCSDU), Lars Christian Moller (economista senior, LCSPE), Xiomara A. Morel (LCSFM), Jeannette Estupinian (LCSFM), Víctor Ordóñez (oficial financiero senior, CTRLN), Germán Galindo (profesional asociado junior, LSCPE) y Karina M. Kashiwamoto (asistente de programas, LCC1C).

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA

COLOMBIAPRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES

Prestatario República de Colombia

Organismo de ejecución

Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación

Datos de financiamiento Financiamiento total del Banco Mundial: US$150 millones.Condiciones: Préstamo flexible del BIRF denominado en dólares de Estados Unidos, con margen fijo, un calendario de reembolso vinculado a los compromisos, reembolso en un único pago previsto para el 15 de agosto de 2030 y todas las opciones de conversión (moneda, tasa de interés y topes [caps]/bandas [collars]). Las fechas de pago son el 15 de junio y el 15 de diciembre de cada año. El prestatario sufragará la comisión inicial en forma inmediata con sus propios recursos.

Tipo de operación El primero de una serie de dos préstamos programáticos para políticas de desarrollo. Se propone el año fiscal 2015 como fecha tentativa para el segundo préstamo.

Principales esferas de políticas

En consonancia con las prioridades establecidas por el Gobierno, con este primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles se apoyará la implementación de reformas en cuatro esferas clave: a) ciudades sostenibles e incluyentes; b) acceso a viviendas asequibles; c) fortalecimiento institucional y coordinación regional, y d) conectividad del sistema urbano y financiamiento de la infraestructura regional.

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Principales indicadores de resultados

Los principales indicadores de resultados son los siguientes:

a) Ciudades sostenibles e incluyentes: número de hogares pobres en las ciudades de más de 100 000

habitantes que se han conectado a las redes barriales de agua y saneamiento;

establecimiento de un marco institucional y de seguimiento congruente con las prácticas recomendadas en el plano internacional para abordar las cuestiones de seguridad vial urbana;

aumento de la disponibilidad de espacios públicos en las ciudades de más de 100 000 habitantes, medida por metro cuadrado de espacio público per cápita.

b) Acceso a viviendas asequibles: número de familias de bajos ingresos que pueden acceder a planes

de vivienda asequibles y seguros gracias a ley de vivienda pública de 2012.

c) Fortalecimiento institucional y coordinación regional: número de contratos plan regionales suscriptos entre las entidades

territoriales con objetivos de desarrollo que beneficien a los segmentos de menores ingresos.

d) Conectividad urbana y financiamiento de la infraestructura regional: número de asociaciones público-privadas (APP) urbanas

estructuradas mediante la firma de contratos y el establecimiento de marcos de financiamiento;

kilómetros de la red vial principal afectados a contratos de mantenimiento integral.

Objetivos de desarrollo del programa y contribución a la estrategia de alianza con el país (EAP)

El objetivo del programa es fortalecer el marco de políticas del Gobierno de Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles. Específicamente, se apoyarán reformas regulatorias y de políticas que apunten a a) mejorar el acceso de los pobres de las zonas urbanas a los servicios de agua y saneamiento y de transporte y mitigar la vulnerabilidad de ese sector a los desastres naturales; b) promover la instrumentación de planes de viviendas accesibles y seguras para grupos de bajos ingresos; c) fortalecer la capacidad de las entidades subnacionales para coordinar y financiar la estructuración y la implementación de iniciativas de desarrollo regionales y metropolitanas, y d) aumentar la productividad del sistema de ciudades mejorando la conectividad dentro de la red de ciudades y entre las ciudades y los puertos de acceso a los mercados externos.

Riesgos y mitigación La operación propuesta está sujeta a tres tipos de riesgos: a) macroeconómicos; b) políticos, institucionales y técnicos, y c) sociales y ambientales.

Entre los principales riesgos macroeconómicos se incluye la exposición de Colombia a tres tipos de perturbaciones externas, a saber, la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la conmoción del mercado

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financiero mundial. La capacidad de recuperación del país en el plano macroeconómico se basa en la existencia de condiciones iniciales sólidas y de márgenes para la aplicación de políticas anticíclicas. El crecimiento económico es sólido y la inexistencia de grandes desequilibrios internos o externos ayuda a consolidar la estabilidad. La posición externa se ve protegida por los flujos considerables de inversión extranjera directa (IED), la gran acumulación de reservas de divisas y una línea de crédito flexible con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Colombia tiene, además, un tipo de cambio flexible y dispone de margen suficiente para relajar la política monetaria y fiscal.

Los principales riesgos políticos, institucionales y técnicos se relacionan con la adecuada identificación de los beneficiarios, la asimilación de las reformas por parte de estos, la capacidad institucional y los desafíos que conlleva la ejecución. El riesgo relacionado con la identificación de los beneficiarios se mitiga aplicando criterios de admisibilidad objetivos (por ejemplo, el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales [Sisbén] y Unidos) y estableciendo vínculos con las actividades complementarias del Banco Mundial destinadas a respaldar una mejor gestión de los sistemas de identificación. Los riesgos de que los beneficiarios no accedan a las reformas del sector del agua se mitigan estableciendo por decreto requisitos específicos para que los municipios destinen recursos a la difusión social y a las comunicaciones, a los subsidios cruzados en el sector del agua que reducen la carga de las tarifas para los hogares de menores ingresos y a las restricciones regulatorias a los aumentos máximos anuales de las tarifas de agua, entre otras medidas. El riesgo institucional y el relacionado con la ejecución se mitigan priorizando las reformas en las áreas de mayor capacidad institucional, centrándose en las reformas que, según se ha comprobado, son de vital importancia para las metas y los objetivos de los organismos de ejecución, y en las reformas en las áreas donde el Banco lleva adelante una intensa labor complementaria que incluye el apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional.

Los principales riesgos ambientales y sociales incluyen la posibilidad de que algunas de las políticas que se respaldan con el préstamo para políticas de desarrollo (PPD) generen impactos sociales y ambientales negativos. Existe un sólido marco normativo y regulatorio general en materia de medio ambiente. El Gobierno de Colombia (con el respaldo del financiamiento y los servicios de conocimientos del Banco) ha logrado importantes avances en la tarea de fortalecer el marco regulatorio e institucional de la gestión ambiental del país. Este amplio compromiso ha permitido fortalecer el marco regulatorio ambiental, incrementar la capacidad de las autoridades ambientales para hacer cumplir las regulaciones e incorporar prácticas de evaluación y gestión ambientales en los programas sectoriales.

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Existe el riesgo de que no se incorporen marcos adecuados para la gestión social y ambiental en los marcos de las APP y las concesiones que se respaldan con el programa. Los lineamientos de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) sobre estudios de impacto social, las consultas y la posible apropiación y reurbanización —elaborados con el respaldo técnico de la Corporación Financiera Internacional (IFC)— son sólidos y coinciden, en gran parte, con los que se utilizaban durante la vigencia del Instituto Nacional de Concesiones (INCO). En ellos se incluían reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y gestión de la tierra. El aumento considerable de la dotación de personal y de la capacidad en la sección que se ocupa de las cuestiones sociales permitirá realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y de los riesgos relacionados con la distribución de los ingresos.

Número de identificación de la operación

P130972

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DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DEL BIRF PARA UNPRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN APOYO DE CIUDADES

PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLESEN FAVOR DE COLOMBIA

I. INTRODUCCIÓN

1. El Gobierno de Colombia ha solicitado el PPD por valor de US$150 millones en respaldo de ciudades productivas y sostenibles. En el presente documento programático se propone una serie de dos préstamos orientada a fortalecer el marco de políticas del Gobierno de Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles. La operación se lleva a cabo en un contexto de prioridades de políticas urbanas claramente definidas que se delinean en sucesivos planes de desarrollo nacionales, así como en una iniciativa de políticas de alto nivel denominada “Misión Ciudades”. En la solicitud se destaca el interés permanente del Gobierno en colaborar con el Banco Mundial para que este apoye sus esfuerzos encaminados a mejorar la eficiencia del sistema de ciudades.

2. Específicamente, se apoyará un amplio conjunto de reformas regulatorias y de políticas que apunten a i) mejorar el acceso de los pobres de las zonas urbanas a los servicios básicos de agua y saneamiento y de transporte y mitigar la vulnerabilidad de ese sector a los desastres naturales; ii) promover la instrumentación de planes de vivienda accesibles y seguras para grupos de bajos ingresos; iii) fortalecer la capacidad de las entidades subnacionales para coordinar y financiar la estructuración y la implementación de iniciativas de desarrollo regionales y metropolitanas, y iv) aumentar la productividad del sistema de ciudades mejorando la conectividad dentro de la red de ciudades y entre las ciudades y los puertos de acceso a los mercados externos. Estas reformas son esenciales para respaldar el sistema de ciudades de Colombia, de manera que estas puedan desarrollar todo su potencial de crecimiento y ser los motores del crecimiento sostenible en el país.

3. El programa de PPD propuesto forma parte del compromiso más amplio del Banco Mundial con la sostenibilidad, la productividad y la capacidad de inclusión de las ciudades (véase el gráfico 1). Esta labor programática abarca una gama de servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria en diversos sectores, incluidos el desarrollo urbano y la vivienda, el transporte urbano, la logística y la conectividad, el abastecimiento de agua y el saneamiento, y la gestión del riesgo de desastres. El programa de PPD propuesto tiene como objetivo reflejar las prioridades multisectoriales de estas actividades programáticas, con el énfasis puesto en mejorar la sostenibilidad, la productividad y la capacidad de inclusión del sistema de ciudades de Colombia. Asimismo, apunta a reforzar los vínculos con otras esferas de la participación del Grupo del Banco Mundial en Colombia, incluidos el apoyo del BIRF a la gestión del sector público y al fortalecimiento de la capacidad subnacional, y los servicios de asesoramiento de IFC orientados a la instrumentación de las concesiones de infraestructura conectiva y de logística.

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Gráfico 1: Compromiso programático con la productividad y la sostenibilidad de las ciudades Concluido En curso Previsto

Serv

icio

s fin

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eros

Proyecto de Abastecimiento de Agua, Alcantarillado y Gestión Medioambiental en Cartagena (año fiscal 2000)

Transporte Urbano en Bogotá (año fiscal 1996)

Primer Préstamo para Políticas de Desarrollo destinado a la Gestión del Riesgo de Desastres con Opción de Giro Diferido (P113084)

Primer Préstamo Adaptable para Programas destinado a la Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres (P082429)

Proyecto de Servicios Urbanos en Bogotá (P074726, año fiscal 2003)

Sistemas Integrados de Transporte Masivo (P082466, año fiscal 2010)

Apoyo al Proyecto del programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU) (P117947, año fiscal 2012)

Programa de Macroproyectos de Vivienda de Interés Social Nacional en Colombia (P110671, año fiscal 2010)

Proyecto de Gestión de Residuos Sólidos (P101279, año fiscal 2010)

Proyecto de Infraestructura de Agua y Saneamiento y Gestión de Servicios en La Guajira (P096965, año fiscal 2007)

Infraestructura Ambiental del Río Bogotá (año fiscal 2011)

Segundo Préstamo para Políticas de Desarrollo destinado a la Gestión del Riesgo de Desastres con Opción de Giro Diferido (P126583, año fiscal 2013)

CTF: Transporte Urbano (P127615, año fiscal 2014)

Gestión de las Inundaciones en Barranquilla (año fiscal 2013)

Segundo Préstamo Adaptable para Programas sobre Vulnerabilidad a los Desastres (P085727, año fiscal 2014)

Préstamo para Políticas de Desarrollo en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles (P130972, año fiscal 2013)

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os Asistencia técnica a

la Unidad de Concesiones del INCO (Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada [PPIAF])

Pautas de Accesibilidad para Sistemas Integrados de Transporte Masivo (Fondo Fiduciario para el Desarrollo Social y Ambientalmente Sostenible)

Desarrollo económico reciente en infraestructura. Balanceando las necesidades sociales y productivas de infraestructura (Fondo Fiduciario del Fondo Español para América Latina y el Caribe [SFLAC])

Marco Regulatorio de Transporte Público (TF010017, SFLAC)

Instrumentos de Comercialización de Derechos sobre el Espacio Aéreo (TF012056, PPIAF)

Estrategias de Gestión de la Demanda de Transporte para Bogotá (P130806, BB)

Diseño de un Plan de Subsidios Focalizado para el Transporte Público (Fondo Fiduciario de Corea sobre Tecnología de la Información y las Comunicaciones)

Análisis de la Urbanización: Estudios Económicos y Sectoriales (P121640, BB, SFLAC y Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de la Confederación Suiza [SECO])

Financiamiento de Infraestructura para la Renovación Urbana (P126501, PPIAF)

Macroproyectos: Marco Normativo y Programático (P125690, Alianza de las Ciudades)

Mecanismo de Financiamiento Privado para Proyectos de Vivienda Social (P131011, PPIAF)

Crecimiento Ecológico y Desarrollo Económico Regional en el Corredor Cartagena-Barranquilla-Santa Marta (P110671, Fondo Fiduciario de Corea sobre Tecnología de la Información y las Comunicaciones)

Familias en Acción y el Impacto de los Desastres Naturales en los Pobres (P129859)

Elaboración de un Modelo de Riesgos para Bogotá (TF091242, Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación [GFDRR])

Apoyo a la Creación de una Entidad de Seguridad Vial en Colombia (Servicio Mundial de Seguridad Vial [GRSF])

Plan de Focalización para el Transporte Público orientado a los Pobres (Asociación Mundial para la Ayuda en función de los Resultados [GPOBA])

Desarrollo orientado al Tránsito en Bogotá (Fondo Fiduciario de la Asociación para el Crecimiento Ecológico de Corea)

Marco Regulatorio para las Tarifas de Congestión (Fondo Fiduciario de la Asociación para el Crecimiento Ecológico de Corea)

Estrategias de gestión de la demanda de transporte para Colombia (Fondo Fiduciario de la Asociación para el Crecimiento Ecológico de Corea)

Incorporación de las consultas participativas permanentes en los proyectos del Banco Mundial a través de la tecnología de la información y las comunicaciones (Fondo de Innovación)

Incorporación de la igualdad de género en el PNTU

Diseño inteligente y ecológico de herramientas para proyectos de viviendas destinadas a la población de bajos ingresos (Fondo Fiduciario de la Asociación para el Crecimiento Ecológico de Corea)

Apoyo a Misión Ciudades Programa de Ahorro Voluntario

Contractual del Fondo Nacional de Ahorro (FIRST)

De

conv

ocat

oria Taller sobre

Infraestructura (año fiscal 2011)

Plataforma de Conocimientos (P126884, año fiscal 2011)

Asociación con el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo sobre transporte no motorizado

Taller sobre los servicios remunerados, foro sobre planificación estratégica de renovación urbana (P132933)

Asociación sur-sur con IE Singapore sobre planes de tarifas de congestión para Bogotá

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II. CONTEXTO NACIONAL

A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA

Situación política

4. El Gobierno de Santos ha registrado varios logros significativos desde que entró en funciones en agosto de 2010. En el plano internacional, Colombia ha restablecido relaciones diplomáticas y comerciales con los países vecinos, y ha entrado en vigor el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, largamente esperado. En el plano interno, el Gobierno ha iniciado negociaciones de paz y está llevando adelante un ambicioso programa de reforma fiscal y económica.

Acontecimientos macroeconómicos recientes

5. En los últimos años, Colombia ha mostrado un notable desempeño económico, resultado de la combinación de buena suerte y políticas acertadas. Los precios favorables del petróleo a nivel internacional jugaron un papel importante, dado que influyeron positivamente en la IED, las exportaciones, el crecimiento y los resultados fiscales. Al mismo tiempo, los resultados positivos se han visto respaldados por la aplicación de políticas acertadas. La consolidación fiscal fortaleció la capacidad de adaptación de la economía a las perturbaciones externas. Hoy en día, el margen entre las tasas de interés en Colombia es el más bajo de la región, según el índice de bonos de mercados emergentes (EMBI). La deuda soberana ha alcanzado el grado de inversión, y sus perspectivas recibieron recientemente la calificación de “positivas” según la firma Standard & Poor’s.

6. En 2011, la economía creció un 5,9%, uno de los mejores desempeños de la región en materia de crecimiento. El proceso de crecimiento se vio impulsado por la demanda interna privada, respaldada por un alto grado de confianza de los consumidores y los inversionistas, y el acceso al crédito barato. En lo que respecta a la oferta, la expansión se vio impulsada por los sectores del petróleo y la minería, los servicios financieros y los sectores comerciales. El proceso de crecimiento estuvo acompañado por la creación de empleo, tal como se vio reflejado en la reducción de la tasa de desempleo del 11,8% al 10,8% en 2011.

7. El auge petrolero que se observa actualmente alcanzó el máximo nivel histórico en 2011, cuando la producción, las exportaciones y la IED batieron nuevos récords. El país estuvo más cerca de alcanzar la meta de producción de 1 millón de barriles por día. Esto, combinado con los elevados niveles de precios sin precedente, dio como resultado una expansión del 70% en las exportaciones de petróleo. La IED —que mayormente se originó en los sectores del petróleo y la minería— casi se duplicó en 2011. Pese al auge de las exportaciones, el déficit en cuenta corriente externa se mantuvo sin variaciones, debido al aumento igualmente considerable de las importaciones.

8. En 2011, Colombia mostró un desempeño fiscal relativamente sólido, gracias al fuerte crecimiento, los precios favorables del petróleo y las reformas tributarias. El déficit del sector público combinado disminuyó del 3,3% en 2010 al 1,9% en 2011, mientras que la relación deuda pública-producto interno bruto (PIB) se redujo del 36,9% al 34,2%.

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9. Recientemente, las autoridades intensificaron los esfuerzos para reducir el ritmo de apreciación de la moneda, que continúa siendo motivo de gran preocupación en materia de políticas. En agosto de 2012, tras una suba sostenida del peso, el Banco Central aumentó de US$20 millones a US$28 millones las compras diarias promedio de dólares, y el Gobierno realizó operaciones en el mercado abierto por valor de US$700 millones. En términos más generales, el Gobierno también está tratando de fortalecer la competitividad a través de reformas fiscales y mayores inversiones en infraestructura.

10. En 2012, la economía se desaceleró, principalmente como resultado del deterioro de las condiciones externas. Se prevé que, en 2012, la tasa de crecimiento económico se reducirá al 4,3%, debido a los exiguos resultados que viene mostrando la economía de Estados Unidos, combinados con el estancamiento de la producción de petróleo y carbón, lo que se ha visto agravado por el reciente aumento de la inseguridad.

11. En respuesta a la desaceleración en la actividad económica interna, el Banco Central ha iniciado un proceso de flexibilización de la política monetaria. Desde agosto de 2012, la tasa de interés de política monetaria se ha reducido 50 puntos porcentuales hasta llegar a 4,75%.

12. El sector financiero continúa sólido y el crecimiento del crédito se está desacelerando. El sistema bancario está bien capitalizado, los préstamos improductivos son manejables y los bancos de Colombia se encuentran entre los más rentables de la región. El crédito destinado al sector privado ha disminuido del 22% interanual en octubre de 2011 al 18% interanual en mayo de 2012.

Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda

13. Colombia cuenta con un sólido marco macroeconómico, que se apoya en tres pilares que se refuerzan entre sí: a) una política fiscal responsable basada en un marco fiscal a mediano plazo creíble, que se ajusta a una regla de balance estructural; b) una política monetaria basada en un régimen de control de la inflación complementado por un tipo de cambio flotante, con intervenciones moderadas, y c) políticas macro- y microeconómicas prudentes y sólidas, combinadas con un sistema financiero bien estructurado.

14. Supuestos a nivel nacional y mundial, y perspectivas a mediano plazo: El escenario mundial se basa en el documento Perspectivas de la economía mundial (octubre de 2012) del FMI, e incluye la recuperación gradual de la actividad económica en Estados Unidos, una breve recesión en la zona del euro y el aumento sostenido de los precios del petróleo. Se espera que la combinación de políticas sea estricta en el plano fiscal y flexible en el monetario. En este contexto, se prevé que el crecimiento del PIB de Colombia convergerá en su tasa potencial del 4,4% en el mediano plazo y que la inflación se ubicará en alrededor del 3%, dentro de la meta establecida. Se espera que, para 2014, el déficit estructural del Gobierno central será del 2,3% del PIB, tal como exige la meta provisional establecida en la regla fiscal. El déficit en la cuenta corriente externa volverá a reducirse y se financiará con los constantes flujos de IED.

15. Si bien Colombia no es inmune a una crisis económica internacional, está bien preparada para responder. Las principales vulnerabilidades del país se relacionan con tres

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tipos de perturbaciones externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la conmoción en el mercado financiero mundial. A modo de mitigación, el país cuenta con amplia capacidad y margen para responder a las perturbaciones con políticas fiscales y monetarias anticíclicas.

Sostenibilidad de la deuda

16. El análisis de la sostenibilidad de la deuda indica que, en la situación hipotética de referencia, la trayectoria de la deuda pública es decreciente y muestra una sensibilidad limitada a diversas perturbaciones simuladas. En dicho escenario, se prevé que la relación deuda-PIB se reducirá del 34,2% en 2011 al 30,7% en 2014 (del sector público combinado, bruto).

17. A modo de síntesis, en el análisis presentado en esta sección se concluye que el marco de política macroeconómica de Colombia es adecuado. Para más detalles, véase el anexo 3.

B. DESAFÍOS SECTORIALES CLAVE

18. La eficiencia y la productividad del sistema urbano de Colombia —junto con un sólido desempeño macroeconómico sostenido e inversiones estratégicas en capital humano, infraestructura, innovación y sistemas productivos— serán un factor determinante clave de la capacidad del país para pasar de ser una economía de ingreso mediano a una economía de ingreso más alto. En Colombia, el sistema urbano será fundamental para el crecimiento. Esto obedece a tres factores principales:

19. En primer lugar, las actividades urbanas representan una importante contribución al crecimiento económico. Si bien en Colombia y otros países de América Latina el crecimiento económico está impulsado principalmente por los productos básicos, las actividades urbanas en el sector minorista, de manufacturas y de servicios también constituyen una proporción considerable. En las últimas cuatro décadas, la combinación de las distintas actividades urbanas1 ha representado más del 50% de la tasa de crecimiento del PIB0. En segundo lugar, fortalecer el rol de las ciudades puede ayudar a mitigar los riesgos intrínsecos de las economías que dependen en gran medida de los productos básicos. En estudios recientes del Banco Mundial se señalan los riesgos que conlleva el crecimiento impulsado por los productos básicos0. A fin de respaldar la transición de un sistema económico impulsado por estos productos básicos a una estructura productiva más sólida basada en los recursos y, posteriormente, a un modelo de industrias que hagan un uso intensivo del conocimiento, será necesario contar con un sistema urbano eficiente.

1 Las actividades urbanas incluyen comercio, restaurantes, hoteles, manufacturas, finanzas y otros servicios relacionados.0 Cálculos provenientes del análisis de la urbanización basados en un promedio variable del componente de la tasa de crecimiento económico que representan las actividades puramente urbanas. 0 Si bien no hay evidencias de una “maldición de los productos básicos” en Colombia, en el informe se identifican varios riesgos relacionados con esos productos que pueden afectar las perspectivas de desarrollo económico e institucional del país si no se toman las medidas adecuadas; véase Banco Mundial (2010), Natural Resources in Latin America and the Caribbean: Beyond Booms and Busts? (Recursos naturales en América Latina y el Caribe: ¿Qué esconden los ciclos de bonanza y de crisis?). Banco Mundial, Oficina del Economista en Jefe, Región de América Latina y el Caribe.

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Es precisamente en las aglomeraciones urbanas donde tienen lugar las actividades manufactureras. Por ello, es importante que las ciudades contribuyan a esta transición a través de la mejora de la infraestructura conectiva, la gestión adecuada de la tierra y políticas proactivas que garanticen la habitabilidad de las ciudades. En tercer lugar, el 75% de los colombianos vive en zonas urbanas, cuyas tasas de desempleo superan el 12% y se encuentran entre las más altas de la región. Las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla concentran el 30% de los 46 millones de habitantes del país y una gran proporción de sus puestos de trabajo. Al promover un sistema urbano que funcione correctamente, se podría fomentar el crecimiento y mejorar la calidad de vida de una población mayormente urbana.

20. La gestión eficiente de las ciudades y las zonas urbanas será la clave que determinará si Colombia podrá aprovechar el potencial de crecimiento para reducir la pobreza y la desigualdad. Desde siempre, la urbanización ha estado fuertemente asociada a la reducción de la pobreza y la desigualdad y a la mejora del acceso a los servicios básicos 0. En Colombia, la reducción de las tasas de pobreza se relaciona estrechamente con el nivel de urbanización de los distintos departamentos0, y la urbanización ha venido acompañada de mejores condiciones de vida en todo el país. En 1964, solo el 50% de los habitantes de las que hoy son grandes ciudades tenía acceso a servicios de electricidad, agua y saneamiento. En las ciudades más pequeñas, la tasa de cobertura era de aproximadamente el 40% en el caso del agua y la electricidad, y del 20% en el caso del saneamiento. Hoy en día, todas las ciudades, independientemente del tamaño que tengan, brindan acceso casi universal a los servicios básicos.

21. No obstante, aún persisten dificultades para garantizar que las ciudades sean sostenibles, productivas e incluyentes en Colombia. En particular, es fundamental contar con un sistema de transporte público seguro y más eficiente para garantizar la movilidad, el acceso a las oportunidades y la productividad en las ciudades. La necesidad de abordar las externalidades negativas de la acelerada motorización, como la seguridad vial, la contaminación y la congestión, está adquiriendo importancia crítica. La escasez de espacios públicos y de viviendas para personas de bajos ingresos representa importantes desafíos para la seguridad y la calidad de vida. La persistente desigualdad en la calidad de los servicios públicos, como el de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS), también constituye un desafío clave. Una mejor coordinación interjurisdiccional puede ayudar a difundir los beneficios y reducir las externalidades negativas asociadas con la urbanización. Es esencial lograr una mejor conectividad para aumentar la productividad y el comercio y para contribuir a incrementar la eficiencia del sistema urbano. La relación entre las políticas orientadas a mejorar la productividad urbana (por ejemplo, las inversiones en infraestructura) y la capacidad de inclusión suele ser de complementariedad, aunque no siempre. Es imprescindible contar con un marco de gestión y de política urbana que permita lograr el equilibrio entre esos objetivos. En el anexo 4 se incluye una evaluación detallada de los desafíos.

0 Véase Banco Mundial (2009), Informe sobre el desarrollo mundial: Una nueva geografía económica, y la nueva Estrategia del Banco Mundial para el sector urbano y los Gobiernos locales. Sistema de ciudades: La urbanización, motor del crecimiento y alivio de la pobreza.0 Véase el análisis de la urbanización en Colombia (Banco Mundial, 2012).

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III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

22. Para hacer frente a los desafíos urbanos, el Gobierno de Colombia ha elaborado una plataforma integral, que incluye la iniciativa de alto nivel Misión Ciudades , puesta en marcha a fines de 2011. En el marco de esa iniciativa, se ha convocado a un consejo de especialistas nacionales e internacionales para que impartiera orientaciones sobre políticas intersectoriales para garantizar que las ciudades impulsen el crecimiento económico sostenible e inclusivo en Colombia. La iniciativa se centra en la eficiencia del sistema urbano en su totalidad. La creación del programa Misión Ciudades demuestra el alto grado de compromiso del Gobierno de Colombia con la política de desarrollo urbano y se basa en una amplia red de programas sectoriales específicos que se describen con mayor detalle a continuación. El programa Misión Ciudades respaldará al Departamento Nacional de Planeación (DNP) en la elaboración de un marco para el “sistema de ciudades” en Colombia; como resultado, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) formulará una política nacional de ciudades que incluirá recomendaciones para llevar a cabo la reforma y el análisis de políticas posteriores en diversos sectores. Este marco incluirá un panorama hasta 2035 y abordará cuestiones clave como la conectividad y la movilidad, los mercados laborales, la innovación, la calidad de vida, la sostenibilidad ambiental, los mercados de tierras y viviendas, la buena gestión de gobierno y la coordinación regional.

23. Las prioridades de las políticas urbanas están claramente establecidas en los sucesivos planes de nacionales de desarrollo. En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-10 se destacaron tres esferas clave para la inversión y la reforma: i) mejoramiento de los barrios marginales y prestación de servicios básicos para los asentamientos informales; ii) programas de aprovechamiento de la tierra para la construcción de viviendas sociales, y iii) revitalización y densificación urbanas. En el PND 2010-14, se introduce un marco que abarca tres esferas estratégicas (crecimiento sostenible y competitividad, igualdad de oportunidades para lograr la prosperidad social, y consolidación de la paz) y cinco pilares clave para el crecimiento: i) nuevos sectores para la innovación; ii) agricultura y desarrollo rural; iii) infraestructura de transporte; iv) desarrollo minero y energético, y v) vivienda.

24. En el anexo 4 se incluye un análisis más detallado de las políticas y los programas más importantes del Gobierno en sectores clave, entre los que se cuentan el transporte urbano, la gestión del riesgo de desastres, el abastecimiento de agua y el saneamiento, la vivienda para grupos de bajos ingresos, las APP y el financiamiento de infraestructura.

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IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO

25. En la EAP correspondiente al período 2012-16 se establece un paquete de ayuda orientado a los resultados en el marco de tres temas estratégicos: i) ampliación de las oportunidades de alcanzar la prosperidad social; ii) crecimiento sostenible con mayor capacidad de adaptación al cambio climático, y iii) crecimiento inclusivo y mejora de la productividad. El foco temático de la EAP incluye la formulación de un marco flexible destinado a respaldar el PND mediante una cartera de servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria. La operación es congruente con el PND 2010-14, en el que se identifica explícitamente el pilar de “Ciudades Amables” como uno de los cinco principales impulsores del crecimiento sostenible e incluyente que se respalda con dicho plan.

26. El PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles, si bien no se identifica explícitamente como una operación de financiamiento propuesta en el marco de la EAP, es totalmente compatible con la estrategia del Banco y adecuado para respaldar los objetivos estratégicos del Gobierno. En la EAP se señala explícitamente que, entre los desafíos más acuciantes que enfrenta Colombia en materia de desarrollo, se encuentran los de promover ciudades sostenibles y productivas, el desarrollo urbano y viviendas asequibles, la gestión del riesgo de desastres, y el transporte urbano e interurbano. Dicho documento tiene como objetivo respaldar actividades prioritarias y de alto impacto en el marco de los tres temas estratégicos antes mencionados. Específicamente, con el PPD propuesto se respaldan elementos centrales del tema referido al crecimiento sostenible y la mayor capacidad de adaptación al cambio climático. Dicho respaldo está organizado en torno a tres pilares clave: i) desarrollo urbano sostenible; ii) mejora de la gestión del riesgo de desastres, y iii) mejora de la gestión ambiental y de la capacidad de adaptación al cambio climático. Las políticas destinadas a ampliar el acceso al AAS, al transporte urbano y a viviendas asequibles apuntan a mejorar progresivamente las condiciones habitacionales de los pobres en las zonas urbanas. El PPD también incluye medidas para mejorar las prácticas de gestión del riesgo de desastres y la capacidad de adaptación al cambio climático, de manera de favorecer a los pobres.

27. Además, el PPD propuesto incluye una serie de medidas tendientes a respaldar el tema del crecimiento inclusivo y la mejora de la productividad. Las reformas de políticas destinadas a aumentar la eficiencia de la red vial interurbana tienen como objetivo reducir los costos del transporte y mejorar la competitividad del sistema urbano de Colombia.

A. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES

28. El PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles guarda estrecha relación con productos de conocimiento anteriores elaborados para respaldar las prioridades del Gobierno de Colombia en materia de políticas. En particular, la solicitud del PPD se origina en las iniciativas de políticas de alto nivel adoptadas con información del análisis de la urbanización en Colombia, elaborado con el apoyo del SFLAC y la SECO. En el informe se brindaron orientaciones de política concretas al Gobierno de Colombia sobre cómo maximizar la eficiencia del sistema de ciudades del país. El análisis de diagnóstico que se proporciona en el informe se utilizó como aporte directo al PND y ha respaldado directamente la elaboración de la iniciativa Misión Ciudades. El Banco continúa manteniendo un diálogo estrecho con el FMI sobre el programa fiscal y macroeconómico general.

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B. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO

29. La serie propuesta de PPD programáticos complementa las operaciones de financiamiento actuales en la esfera del desarrollo sostenible y los servicios de conocimientos en Colombia. El PPD propuesto forma parte de un compromiso estratégico y programático que incluye operaciones de financiamiento, productos de conocimientos y asistencia técnica en todas las esferas de políticas que abarca ese tipo de instrumento. A continuación se resumen las actividades y en el anexo 7 se brinda información adicional.

30. El PPD complementa la labor del Banco Mundial relativa a los servicios de transporte, agua y saneamiento. El importante programa financiado por el Banco sobre sistemas de transporte urbano masivo en seis ciudades colombianas incluye un financiamiento de más de US$450 millones para respaldar el desarrollo de los sistemas de autobuses de tránsito rápido en Bogotá, asistencia técnica y servicios de conocimientos para diseñar el sistema de tren metropolitano en esa ciudad, así como un estudio de factibilidad que permita generar instrumentos de comercialización de derechos sobre el espacio aéreo. Están en marcha tres complejas operaciones relacionadas con los servicios de agua y saneamiento0 —que han experimentado graves demoras en la ejecución debido a una combinación de limitaciones de la capacidad— y se brinda asistencia financiada por el SFLAC para ayudar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) a analizar y coordinar dos programas de refuerzo de los servicios de agua.

31. Existen vínculos fundamentales con la renovación urbana y las actividades relacionadas con el espacio público, así como con la gestión del riesgo de desastres y la política ambiental. En materia de renovación urbana, la colaboración incluye el Programa de Asistencia Técnica Subnacional respaldado por el PPIAF, cuyo objetivo es estructurar e incorporar en el mercado instrumentos financieros innovadores para la reurbanización, y servicios de asesoría rembolsables (anteriormente denominados servicios de asesoría remunerados) con la Empresa Nacional de Renovación Urbana. Las actividades de gestión del riesgo de desastres apuntan a fortalecer la capacidad en el plano nacional y municipal, e incluyen cuatro proyectos de asistencia técnica en el marco del GFDRR. La extensa labor relacionada con la política ambiental (estudios analíticos, financiamiento para políticas y financiamiento para fines de inversión) se centra en la consolidación del marco regulatorio, el fortalecimiento de la capacidad de los organismos ambientales y la integración de las inquietudes sobre la gestión ambiental en los programas sectoriales.

32. La participación en el sector de la vivienda, la gestión del sector público y la conectividad de la infraestructura también se ajusta estrechamente a las prioridades del Gobierno nacional. En el sector de la vivienda, el préstamo para el programa Macroproyectos de Interés Social Nacional está acompañado de donaciones de la Alianza de las Ciudades y del

0 Las operaciones son las siguientes: i) el Proyecto de Infraestructura de Agua y Saneamiento y Gestión de Servicios en La Guajira, cuyo objetivo es respaldar la creación de empresas de suministro financieramente sostenibles y mejorar la calidad de los servicios básicos en La Guajira; ii) el Proyecto de Recuperación Ambiental y Control de Inundaciones del Río Bogotá, que apunta a transformar un río muy contaminado en un activo ambiental para el distrito de Bogotá, y iii) el Proyecto de Gestión de Residuos Sólidos, destinado a respaldar APP para la creación y la gestión de rellenos sanitarios regionales para varios municipios.

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PPIAF, cuyo objetivo es generar los instrumentos técnicos y de gestión necesarios para crear un modelo de APP y un mecanismo para macroproyectos privados, respectivamente. El préstamo para la iniciativa Macroproyectos tiene como objetivo llevar adelante un modelo novedoso de APP para viviendas sociales y ha experimentado dificultades en la ejecución relacionadas con la complejidad del modelo propuesto. El Banco y el Gobierno realizan una minuciosa supervisión para identificar y realizar los ajustes necesarios al modelo con miras a la implementación. Actualmente se está preparando, a modo de propuesta, un proyecto destinado al fortalecimiento de las instituciones subnacionales, financiado por el Banco Mundial, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de los Gobiernos subnacionales en la gestión fiscal municipal y la gestión pública en general, entre otras reformas clave. En materia de infraestructura y conectividad, el Gobierno de Colombia ha solicitado el apoyo del Banco para preparar un nuevo informe sobre acontecimientos recientes en materia de infraestructura (2013).

33. IFC también ha brindado apoyo de alta calidad al programa de conectividad de la infraestructura y desarrollo urbano, entre otras cosas, en calidad de asesor de infraestructura en la concesión vial Ruta del Sol y de la ANI, creada recientemente. Asimismo, el programa municipal de simplificación de las gestiones, de IFC, está vigente en 21 ciudades que buscan reducir la burocracia en el otorgamiento de permisos para empresas y licencias para la construcción, y otros procedimientos administrativos relacionados. Las operaciones de IFC también han sido cruciales para fortalecer las bases del mercado de viviendas. C. ENSEÑANZAS APRENDIDAS

34. El diseño de la operación propuesta se basa en las recientes orientaciones sobre prácticas óptimas derivadas de la experiencia del Banco en financiamiento de políticas, así como en la estrecha colaboración del Banco con el Gobierno de Colombia a través de financiamiento y servicios de asesoría. Específicamente, las enseñanzas fundamentales que se incorporaron al diseño del proyecto son las siguientes:

A través de un enfoque multisectorial, la serie propuesta tiene como objetivo integrar varios sectores en torno a una esfera temática central de ciudades sostenibles, productivas e incluyentes. La operación propuesta se centra en un paquete de reformas complementarias que abarcan diversos sectores relacionados con las ciudades, en lugar de concentrarse especialmente en uno o dos sectores principales. El enfoque multisectorial tiene como objetivo identificar y generar sinergias en los distintos “compartimentos” sectoriales. El énfasis en un programa multisectorial de políticas complementa los esfuerzos del Gobierno de Colombia por aumentar la colaboración entre los distintos organismos sectoriales y los ministerios, y el mayor acento del Banco en fortalecer las actividades multisectoriales a fin de satisfacer las necesidades de los clientes.

La operación se basa en vínculos regresivos y progresivos con los servicios analíticos y de asesoría del Banco. La serie de PPD programáticos guarda estrecha relación con el programa reciente y futuro de servicios de conocimientos del Banco con el Gobierno de Colombia. Mientras que en el análisis de la urbanización en Colombia se delinean las bases analíticas de la operación, en el programa de servicios de conocimientos se respaldan aspectos centrales del programa de reforma de políticas del Gobierno. La amplia gama de

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servicios de conocimientos actuales y previstos figuran en el gráfico 1, donde se presentan como parte de las actividades relativas a los servicios consolidados de conocimientos programáticos en respaldo de ciudades sostenibles, productivas e incluyentes.

El énfasis en el programa de reforma a mediano plazo se ve reflejado en la elección de una serie programática de dos préstamos. El enfoque “a mediano plazo” de la operación propuesta mediante la elección de una serie programática de dos préstamos se ajusta a las orientaciones del Banco para las actividades de financiamiento de políticas en países de ingreso mediano que demuestren un compromiso mayor para sostener un programa de reforma en el tiempo.

Para que el programa tenga éxito, es imprescindible que el Gobierno demuestre su compromiso e identificación con el programa de reforma de políticas. El programa propuesto se basa en una plataforma de políticas multisectorial que cuenta con un fuerte apoyo del Gobierno. La puesta en marcha de la comisión intraministerial sobre políticas (es decir, Misión Ciudades) y la creación de una subdirección de planeación regional y territorial dentro del DNP reflejan el compromiso del Gobierno de Colombia de resaltar la importancia de las cuestiones relacionadas con el desarrollo urbano y regional.

Es preciso incorporar en el diseño del programa una sólida evaluación del impacto social y en la pobreza. La operación propuesta incluye un exhaustivo análisis del impacto social y en la pobreza (PSIA), centrado en los impactos del programa en cuanto a género y distribución del ingreso. El PSIA se inició proactivamente en la etapa de identificación y se llevó a cabo con la colaboración multisectorial entre el Grupo de Pobreza, Género y Equidad para América Latina (LCSPP), el Departamento de Finanzas, Economía y Urbanismo (FEUUR) y la Unidad de Gestión de Riesgo de Desastres y Urbanismo para América Latina (LCSDU), y en estrecha consulta con el Gobierno de Colombia. En el anexo 9 se presentan las conclusiones del PSIA, basadas en un minucioso examen bibliográfico de los posibles impactos de las medidas previas, e información primaria adicional en cinco esferas clave. En el PSIA también se identifican esferas críticas que requieren una evaluación detenida de las políticas, y el equipo a cargo de la tarea está ayudando al DNP a diseñar un programa analítico a mediano plazo para subsanar las deficiencias analíticas y hacer aportes concretos sobre la evolución futura de las políticas del Gobierno de Colombia. También se espera que esto actúe de “puente” entre el primero y el segundo préstamos programáticos propuestos.

D. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

35. El programa cuenta con una sólida base analítica, que incluye la evaluación a través de un informe del Banco Mundial de 2012, denominado Colombia Urbanization Review: Amplifying the Gains from the Urban Transition (Análisis de la urbanización en Colombia: Ampliación de los beneficios de la transición urbana) y otros estudios económicos y sectoriales relacionados con cada una de las esferas de políticas del PPD. El PPD está en consonancia con la estrategia urbana del Banco Mundial, plasmada en el documento denominado Sistema de ciudades: La urbanización, motor del crecimiento y el alivio de la pobreza (2009). A continuación se resume información adicional sobre estudios analíticos clave en las áreas de

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servicios de agua y saneamiento, transporte público y seguridad vial, gestión del riesgo de desastres y renovación urbana. En el anexo 8 se proporciona información adicional.

36. El documento titulado Charting a New Course: Structural Reforms in Colombia’s Water Supply and Sanitation Sector (El trazado de un nuevo rumbo: Reformas estructurales en el sector de abastecimiento de agua y saneamiento de Colombia), elaborado por Andres, L. A., D. Sislen y P. Marin (comps.), 2011 (Bogotá: PPIAF/Banco Mundial), aporta un análisis exhaustivo en materia de agua y saneamiento. El PPD también se basa en las conclusiones de Vélez, Azevedo y Posso (Banco Mundial, 2010), quienes señalan que la desigualdad en materia de agua y saneamiento parece haber aumentado en las zonas urbanas, a pesar de los elevados niveles de cobertura. En el ámbito del transporte público y la seguridad vial, el PPD se basa en la publicación conjunta del Banco Mundial y el Ministerio de Transporte, Transporte a escala humana (2009)0, así como en estudios que señalan la importancia de integrar los sistemas de transporte público (Ardila, 2006), de aumentar las tasas de motorización0 y de los beneficios potenciales de integrar el transporte en términos de reducción de la contaminación atmosférica0. En el caso de la gestión del riesgo de desastres, en un estudio del Banco Mundial y el GFDRR0

se destaca que las deficiencias del sistema de planificación del uso de la tierra inciden en el aumento de los costos de los desastres registrados en Colombia. 37. Con respecto al espacio público y a la renovación urbana, en el análisis que acompaña la iniciativa de financiamiento de la infraestructura para la renovación urbana, financiada por el PPIAF, se destaca que, con el actual ritmo de formación de los hogares, en menos de seis años ya no habrá más tierras disponibles para que se expandan las principales ciudades de Colombia0. En los estudios relacionados con el acceso a viviendas asequibles efectuados en el marco del programa Macroproyectos de Interés Social Nacional (P110671) se señala que tanto las restricciones de la oferta como las de la demanda contribuyen al acuciante déficit habitacional que existe en las ciudades colombianas. Estas conclusiones se vieron reflejadas en estudios de antecedentes realizados durante la primera etapa del análisis de la urbanización en Colombia. Las actividades relacionadas con la política y la gestión ambientales se basan en el análisis ambiental de Colombia (2007), el programa analítico asociado que respaldó la serie de PPD destinados al desarrollo sostenible y el reciente estudio sectorial denominado Colombia: Strengthening Environmental and Natural Resources Institutions (Colombia: Fortalecimiento de las instituciones ambientales y de recursos naturales) (2012).

38. Respecto del fortalecimiento institucional y la coordinación regional, en el estudio realizado con especialistas internacionales de primer nivel para el análisis de la urbanización en Colombia, se destacan los beneficios potenciales que conlleva la mejora de la coordinación, así como la importancia de aprovechar la oportunidades que brinda la reforma jurídica actualmente 0 Transporte a escala humana, Banco Mundial, 2009. ISBN: 978-958-98712-8-7.0 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Movilidad (2010), solo en Bogotá, la flota de vehículos se incrementó drásticamente en un 105% entre 2002 y 2010, y en 2010 se alcanzó un total de 1,3 millones de vehículos. http://www.movilidadbogota.gov.co/hiwebx_archivos/ideofolio/mayo-12-de-2011---boletn-movilidad-en-cifras-2010_2299.pdf. 0 Banco Mundial (2012). Colombia: Low Carbon Study (Colombia: Estudio sobre la reducción de los niveles de carbono). 0 Campos, A., N. Holm-Nielsen, C. Díaz G., D. M. Rubiano, C. R. Costa, F. Ramírez y E. Dickson (comps.), Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: Un aporte para la construcción de políticas públicas , Banco Mundial, 2012.0 DNP. Construir Ciudades Amables. Bogotá, 2006, pág. 30.

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en curso para la nueva ley que regula la planificación del espacio (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial [LOOT]). En la esfera de políticas relativas a la conectividad urbana y al financiamiento de infraestructura regional, en estudios del Banco Mundial realizados en 2005 y 2006, así como en trabajos conjuntos recientes del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y en el análisis de la urbanización en Colombia, se destaca el vínculo que existe entre conectividad y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe, a través del impacto en el precio de los alimentos (Schwartz y cols., 2009), así como las deficiencias en el financiamiento municipal que pueden generar un nivel insuficiente de inversiones en infraestructura y falta de coordinación en la prestación de servicios (con las consecuentes ineficiencias y externalidades negativas).

V. EL PPD PROPUESTO EN RESPALDO DE CIUDADES PRODUCTIVAS Y SOSTENIBLES

A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN

39. La operación consiste en una serie programática de dos PPD orientados a fortalecer el marco de políticas del Gobierno de Colombia sobre ciudades productivas y sostenibles. Específicamente, se apoyarán reformas regulatorias y de políticas que apunten a i) mejorar el acceso de los pobres de las zonas urbanas a los servicios ambientales, de agua y saneamiento básico y de transporte urbano; ii) mitigar la vulnerabilidad de ese sector a los desastres naturales y promover la instrumentación de planes de vivienda accesibles y seguras para grupos de bajos ingresos; iii) fortalecer la capacidad de las entidades subnacionales para coordinar y financiar la estructuración y la implementación de iniciativas de desarrollo regionales y metropolitanas, y iv) aumentar la productividad del sistema de ciudades mejorando la conectividad dentro de la red de ciudades y entre las ciudades y los puertos de acceso a los mercados externos.

40. En la matriz del cuadro 1, más adelante, se ofrece una presentación integral de las medidas de políticas para el Primer Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD-I), los activadores indicativos propuestos para el Segundo Préstamo para Políticas de Desarrollo (PPD-II) y los indicadores de resultados para la serie de PPD programáticos. A continuación se analizan en mayor detalle las medidas de políticas para el PPD-I, los activadores indicativos para el PPD-II y el marco de resultados:

B. ESFERAS DE POLÍTICAS

Esfera de políticas clave 1: Ciudades sostenibles e incluyentes

41. Objetivos de la política del Gobierno : El Gobierno tiene como objetivo asegurarse de que las ciudades de Colombia gestionen adecuadamente el crecimiento urbano de un modo sostenible desde el punto de vista ambiental y garantizar, al mismo tiempo, el acceso equitativo a los servicios urbanos básicos. Específicamente, busca profundizar su programa de reforma de políticas en lo que respecta a la gestión de los riesgos en los asentamientos urbanos informales; el acceso de los hogares más pobres de las zonas urbanas a los servicios de agua y saneamiento; la necesidad de mejorar el funcionamiento, la cobertura y la seguridad de los servicios de transporte público asequibles, y la renovación del espacio urbano y la creación de espacios

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públicos. El Gobierno también se ha comprometido claramente a identificar vínculos intersectoriales en materia de políticas para encarar los desafíos que supone el desarrollo urbano sostenible e incluyente.

42. Políticas gubernamentales que se respaldan con el programa : Dentro de las prioridades de políticas mencionadas, el programa propuesto apunta a respaldar tres esferas de políticas complementarias: i) establecer un marco de políticas multisectorial basado en el enfoque del “sistema de ciudades”; ii) mejorar el acceso de los pobres a los servicios urbanos básicos, y iii) mejorar la sostenibilidad ambiental de las zonas urbanas. Estas prioridades y las medidas previas asociadas que se respaldan con el programa se analizan en mayor detalle a continuación.

1.1 Marco de políticas multisectorial basado en el sistema de ciudades

Primera medida previa : El prestatario ha creado dentro del DNP una subdirección responsable, entre otras cosas, de coordinar la planificación y la inversión regionales, tal como se establece en el Decreto 1832, del 31 de agosto de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. Colombia sobresale de entre muchos otros países en desarrollo por su compleja geografía, los niveles dispares de desarrollo local y su diversidad social y cultural. En el PND 2010-14, denominado “Prosperidad para Todos”, se identifican las regiones y las ciudades que jugarán un papel decisivo como motores del crecimiento sostenible e incluyente. Asimismo, se reconoce la necesidad de contar con un enfoque de políticas a mediano y largo plazo que se centren en el sistema de ciudades y regiones de Colombia. La puesta en marcha de la comisión intraministerial de políticas, Misión Ciudades, es congruente con esta estrategia. El DNP ha creado, mediante decreto presidencial, la Subdirección de Planeación e Inversiones Regionales, que tendrá a su cargo la gestión de esferas de políticas clave relacionadas con el desarrollo subnacional y regional, lo que incluye: i) el Sistema General de Participaciones; ii) el Sistema de Regalías, y iii) las políticas intersectoriales en materia de desarrollo y financiamiento de infraestructura. El Banco respaldará la consolidación y el fortalecimiento de la subdirección a través de las actividades relacionadas con los servicios de conocimientos programáticos (SCP) en apoyo de ciudades sostenibles, productivas e incluyentes.

1.2 Mayor acceso a los servicios básicos para los pobres

Segunda medida previa : El prestatario, por intermedio del MVCT, ha reglamentado los subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las familias de bajos ingresos ( estratos 1 y 2 ), tal como se establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. Los hogares de bajos ingresos a menudo no pueden pagar la conexión a las redes municipales de abastecimiento de agua y alcantarillado. En general, la conexión implica modificar las instalaciones internas de agua y saneamiento (pozos y letrinas superficiales ubicados en el patio trasero) para conectarlas a las líneas de los servicios públicos que se extienden a lo largo de las calles. Tradicionalmente, el régimen jurídico de los servicios públicos de Colombia ha permitido al Gobierno otorgar subsidios a las empresas abastecedoras de

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agua, pero estos no pueden utilizarse para financiar obras que estén fuera del punto de conexión con el sistema municipal.

El Decreto 1350 y la Resolución Ministerial 494 emitidos por el MVCT en junio de 2012 proporcionan al Gobierno el fundamento jurídico para otorgar a los hogares de bajos ingresos subsidios de conexiones intradomiciliarias a las redes de agua y saneamiento. La política y el programa asociado están dirigidos a los sistemas existentes que cuentan con redes de agua y saneamiento barriales a las que los hogares más pobres aún no se han conectado. El MVCT es responsable de elaborar el programa general de subsidios y de celebrar convenios de ejecución con los Gobiernos municipales. La política permite al MVCT subsidiar hasta ocho salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV) para financiar los costos intradomiciliarios que supone la conexión a la red de AAS. El decreto se relaciona con un ambicioso programa destinado a implementar el subsidio con el objetivo de beneficiar a 90 000 hogares de bajos ingresos en cuatro años. La etapa inicial, que se está llevando adelante con la colaboración del Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, se centra en 30 000 hogares. El programa se apoyará en el programa Unidos, que funciona correctamente, para identificar a los posibles beneficiarios. Las empresas de suministro locales y los municipios son responsables de la difusión social, las comunicaciones y el seguimiento y la evaluación socioeconómicos de la implementación del programa.

El programa tendrá impactos positivos en la economía y en la salud pública, que repercutirán en los hogares de menores ingresos que actualmente no están en condiciones de conectarse a las redes formales de agua y alcantarillado. Los beneficios para la salud pública que supone la mejora de las condiciones de saneamiento también se transmitirán al resto de la comunidad mediante la reducción de las enfermedades contagiosas y la mejora de la salud ambiental. Asimismo, al ampliar la base de clientes a través de nuevas conexiones domiciliarias, las empresas de abastecimiento de agua aumentarán sus ingresos y mejorarán su sostenibilidad financiera. En general, dichas empresas realizan grandes inversiones para extender las redes de abastecimiento de agua y alcantarillado a los barrios pobres, pero a menudo no todos los hogares están conectados a las redes y las empresas no pueden cobrar por su servicio. Al facilitar las conexiones, las empresas de abastecimiento de agua pueden incrementar sus ingresos y mejorar el rendimiento de sus inversiones fijas. Las experiencias de Colombia y de la región muestran que los hogares de bajos ingresos son clientes confiables cuando reciben servicios de agua y saneamiento adecuados.

Tercera medida previa : El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha adoptado un plan nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el objeto de mejorar la seguridad vial urbana e interurbana en su territorio, tal como se establece en la Resolución 1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. En Colombia, las muertes por accidentes de tránsito disminuyeron de 6551 a 5502 durante la última década0, pero la constante urbanización0 y,

0 Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011.0 Se estima que, en 2010, vivían en centros urbanos 36 millones de personas (78% de la población total) y se prevé que, en 2030, esa cifra llegará a 48 millones (83,5% del total) (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2009). Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 2009, tiny.cc/sylac9. Véase también Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, indicadores socioeconómicos, www.ideam.gov.co.

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lo que es más importante, la elevada tasa de motorización representan un enorme desafío, dado que se prevé un aumento de los accidentes viales y las víctimas fatales del tránsito. Si bien la tasa de motorización actual de Colombia (130 vehículos por cada 1000 personas) es baja comparada con la de otros países de ingreso mediano similares de la región, las tendencias observadas indican que se triplicará con creces para 2030. Ello coincide con la tendencia mundial de la propiedad y el uso de los vehículos, que se relaciona estrechamente con el aumento del ingreso per cápita, la reducción del costo de los vehículos ajustado por inflación y la mayor facilidad para acceder al crédito0. Asimismo, Colombia presenta un desafío particular, dado que los accidentes de tránsito fatales producto de la inseguridad vial son más comunes en las zonas urbanas0 —los peatones representan el 31% de los fallecidos y los motociclistas, el 39%0— y constituyen la principal causa de muerte en niños de entre 5 y 14 años.

En este contexto, y junto con el compromiso de Colombia con el programa Década de Acción para la Seguridad Vial, el Gobierno incluyó la seguridad vial como una de las principales prioridades en el Plan 2010-14 y ratificó el compromiso de reducir a la mitad, para 2016, las muertes en accidentes de tránsito0.

Para responder a los compromisos establecidos en el PND, el Ministerio de Transporte dio a conocer el Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-16 (Resolución Ministerial 1282, de marzo de 2012), en el que se define un conjunto de principios estratégicos y de medidas que deberán adoptarse en los próximos cuatro años en las siguientes esferas: i) mecanismos institucionales y de coordinación, en particular, la creación de una oficina que lleve adelante el programa de seguridad vial del país, la creación de un comité interministerial para mejorar la coordinación de las políticas y los esfuerzos dirigidos a mejorar las iniciativas de seguridad vial en el ámbito subnacional; ii) estrategias para modificar el comportamiento de los conductores, lo que incluye la adopción de sistemas de licencias de conducir por puntos, campañas de difusión, y un mayor control de las infracciones relacionadas con el uso del cinturón de seguridad y el casco, los límites de velocidad y la conducción en estado de ebriedad; iii) estrategias para mejorar los estándares de seguridad de los vehículos; iv) lineamientos y auditorías en materia de infraestructura, y v) implementación de un sistema oportuno de respuesta ante emergencias para las víctimas de accidentes de tránsito.

Si bien todas estas medidas son importantes, la experiencia internacional y los datos concretos obtenidos a partir de las prácticas óptimas en América Latina sugieren que la principal medida que pueden adoptar los países para abordar las inquietudes relacionadas con la seguridad vial consiste en crear un sólido marco institucional en el que se establezcan los incentivos, la autoridad y la información que corresponda. En ese contexto, una consecuencia prioritaria de este plan será la de detallar las funciones y las responsabilidades institucionales que conlleva la seguridad vial en Colombia. Así pues, se recomienda designar un organismo principal que tenga autoridad y responda por los resultados en materia de seguridad vial. Esto debe complementarse con la creación de un

0 Plan de Inversión del Fondo para una Tecnología Limpia destinado a Colombia, 12 de abril de 2010. 0 El 65% de las muertes ocurre en las zonas urbanas. Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011.0 Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011.0 Plan Nacional de Seguridad Vial 2011-16, http://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?idFile=5817.

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marco de seguimiento sistemático, estructurado y continuo que permita monitorear los resultados en materia de seguridad, la prevalencia de factores y comportamientos de riesgo (como el uso del casco, el consumo de alcohol al conducir y el uso de cinturón de seguridad), y el grado de conciencia acerca de la seguridad. La creación de una entidad principal encargada de la seguridad vial a nivel nacional y de un “observatorio de datos sobre seguridad” permanente será un indicador de desempeño del proyecto.

1.3 Sostenibilidad ambiental urbana

Cuarta medida previa : El prestatario, por intermedio del CONPES, ha aprobado los lineamientos de la Política Nacional de Espacio Público, destinada a promover la creación de espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se establece en el documento CONPES   3718, del 31 de enero de 2012 . La posibilidad de contar con espacios públicos seguros y accesibles tiene impactos considerables en la habitabilidad y la calidad de vida de las zonas urbanas. A medida que las ciudades evolucionan hacia aglomeraciones económicas “basadas en el conocimiento”, la capacidad de atraer y retener a la fuerza de trabajo altamente calificada se verá determinada, en parte, por la calidad de vida que puedan ofrecer las ciudades. Para que una estrategia ambiental urbana sea sostenible, debe incluir entre sus componentes esenciales una red integrada de bienes que formen parte de los espacios verdes públicos. El Gobierno aprobó la Política Nacional de Espacio Público, propuesta por el CONPES, mediante el Decreto 3718, de enero de 2012. Dicha política proporciona un marco para incrementar los espacios públicos en las ciudades colombianas, centrándose explícitamente en los barrios de bajos ingresos. Asimismo, aporta claridad normativa sobre el uso de instrumentos fiscales para generar ingresos a partir del uso de los espacios públicos. Estos ingresos se utilizarán para mantener y mejorar la calidad de los activos de que se trate y para generar nuevos espacios públicos. La política también brinda un marco para coordinar la planificación de las inversiones en los sectores de transporte, vivienda y patrimonio cultural a nivel nacional con el objeto de orientar mejor los recursos para inversión destinados al mantenimiento y la generación de espacio público. Tiene como objetivo incrementar el espacio público per cápita del promedio actual de 3,3 metros cuadrados a 5 metros cuadrados en 2014 en ciudades de más 100 000 habitantes. En el marco de la política, el Gobierno ha priorizado 20 ciudades, donde se implementarán iniciativas piloto de promoción de “espacios públicos seguros”. Por último, el CONPES también establece lineamientos para que los municipios incluyan en sus planes de ordenamiento territorial (POT) estrategias e inversiones destinadas a mejorar los indicadores cuantitativos y cualitativos de espacio público.

Quinta medida previa : El prestatario ha creado una empresa nacional para respaldar la estructuración de proyectos de renovación urbana, tal como se establece en el Decreto 4184, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. La rigidez de los mercados de tierras urbanas en las aglomeraciones desarrolladas de Colombia constituye una limitación significativa a la capacidad de las ciudades para renovar tierras de alto valor que se encuentran desaprovechadas. Las ciudades deben poder contar con herramientas de gestión de la tierra flexibles y transparentes que permitan orientar la conversión de la tierra para usos

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estratégicos y de mayor valor. Estos usos de mayor valor pueden generar mayores beneficios para los Gobiernos locales que pueden dirigirse a ampliar el acceso a transporte público de bajo costo, servicios básicos y viviendas para segmentos de bajos ingresos. La intervención pública destinada a promover la renovación urbana puede incluir la zonificación eficaz, incentivos fiscales y la planificación del uso de la tierra con el propósito de generar incentivos adecuados para la renovación urbana. Sin embargo, a menudo se requiere una mayor intervención estatal, además de la generación de incentivos en materia reglamentaria, debido a las grandes demandas de infraestructura, los complejos riesgos sociales y la necesidad de contar con una estructura financiera sofisticada. El Gobierno creó, mediante el Decreto 4184, de noviembre de 2012, la Empresa Nacional de Renovación y Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas S.A.S. (EMBARCO) con el fin de promover la renovación del espacio urbano en las principales ciudades colombianas. La EMBARCO está registrada como una sociedad comercial de derecho privado con participación estatal mayoritaria y flexibilidad para obtener capital de fuentes privadas. Asimismo, está facultada para estructurar proyectos de renovación urbana complejos en Bogotá y las principales ciudades colombianas.

Esfera de políticas clave 2: Acceso a viviendas asequibles

43. Objetivos de la política del Gobierno : El objetivo del Gobierno es asegurar el acceso a viviendas asequibles y seguras para los hogares de bajos ingresos.

44. Programas gubernamentales que se respaldan con el programa : En los últimos años, el Gobierno ha puesto en marcha una serie de reformas jurídicas y normativas con el fin de mejorar el acceso de los pobres a la vivienda. Específicamente, con el programa propuesto se respaldan reformas que apuntan a incrementar el suministro de viviendas sociales a las personas que viven en la pobreza extrema. Esta prioridad y las medidas previas asociadas que se respaldan con el programa se analizan en mayor detalle a continuación.

Sexta medida previa : El prestatario ha establecido el marco jurídico para el otorgamiento de viviendas sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal como se dispone en la Ley 1537, del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. Aproximadamente el 15% de la población de Colombia vive en la pobreza extrema. Este segmento de la población tiene acceso limitado a viviendas asequibles del sector formal, dado que no está en condiciones de optar por planes de viviendas a tasas de mercado, y a menudo coincide en forma desproporcionada con los pueblos desplazados internamente. El Gobierno promulgó la Ley 1537 de acceso a viviendas de bajo costo, de junio de 2012, que permite otorgar viviendas sociales totalmente subsidiadas a las personas que viven en la pobreza extrema. En la ley se dispone, asimismo, la eliminación de procedimientos y permisos asociados con la titulación de unidades habitacionales para grupos de bajos recursos, incluidos los honorarios de registradores y notarios. Además, se reconoce la importancia de garantizar la continuidad de la prestación de servicios básicos y la gestión posterior a la construcción de activos físicos, por lo que se crean fondos para subsidiar a las empresas públicas de suministro para que brinden acceso a los residentes de bajos recursos y para el mantenimiento de los complejos de viviendas públicas. El Gobierno utilizará el sistema de selección y

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calificación existente, manejado por el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), para establecer los requisitos que deben cumplir los beneficiarios del programa. La ley y el programa asociado pueden contribuir considerablemente a mejorar el acceso de los pobres a viviendas seguras.

Esfera de políticas clave 3: Fortalecimiento institucional y coordinación regional

45. Objetivos de la política del Gobierno : El programa del Gobierno tiene como objetivo incrementar la coordinación intrajurisdiccional de la planificación y la inversión entre los municipios y los distintos niveles del Gobierno.

46. Políticas gubernamentales que se respaldan con el programa : El Gobierno ha asumido un importante compromiso en materia de políticas que consiste en abordar cuestiones de coordinación regional e intrajurisdiccional, reconociendo la importancia de mejorar la capacidad de coordinación a escala regional a fin de llevar a cabo y orientar más eficazmente las inversiones estructurales, mitigar la competencia intrajurisdiccional y los incentivos perversos que pudieran surgir, y mejorar la gestión ambiental regional, entre otras prioridades. En este contexto, con el programa propuesto se respaldan las siguientes medidas clave en materia de políticas:

Séptima medida previa : El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte y el DNP, ha reglamentado la implementación del contrato plan, tal como se establece en el Decreto 819, del 25 de abril de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. El Gobierno nacional ha desempeñado un papel activo en la promoción de reformas e inversiones a nivel subnacional en determinados sectores. Por ejemplo, ha proporcionado importantes subsidios para inversiones de capital destinadas a promover los autobuses de tránsito rápido en las ciudades más grandes de Colombia y, en relación con dichas inversiones, ha elaborado un marco para la gestión, la política tarifaria y el mantenimiento de los servicios públicos. Sin embargo, cada intervención a nivel subnacional se negoció en forma independiente sin atenerse a un marco institucional claro. El Gobierno aprobó el Decreto Ministerial 819, de abril de 2012, sobre la implementación de los contratos plan, con el objeto de crear un instrumento claro y transparente destinado a facilitar la coordinación de iniciativas que involucran al Gobierno nacional y a las entidades territoriales. Específicamente, los contratos plan tienen como objetivo respaldar la formulación, el financiamiento y la implementación de actividades de desarrollo en el ámbito metropolitano y regional donde se requiere la participación del Gobierno nacional. El modelo del contrato plan se basa en un modelo francés que se utiliza ampliamente para el mismo propósito. En los acuerdos se especifican las responsabilidades y las contribuciones de todas las partes, y se establecen tres etapas básicas: i) precontractual, en la que se definen los objetivos básicos para el territorio y se suscribe un “acuerdo estratégico para el territorio”; ii) contractual, para los procesos de estructuración y ejecución, y iii) poscontractual, en la que se implementan todas las evaluaciones de impacto.

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Esfera de políticas clave 4: Conectividad urbana y financiamiento de la infraestructura regional

47. Objetivos de la política del Gobierno : El programa de Gobierno tiene como objetivo incrementar la eficiencia económica del sistema urbano mejorando la conectividad, basada en la logística, entre las ciudades colombianas y los mercados externos. Asimismo, apunta a fortalecer el marco para estructurar APP destinadas a la infraestructura urbana y regional.

48. Políticas gubernamentales que se respaldan con el programa : Con el programa propuesto se respaldan las siguientes medidas clave del Gobierno en materia de políticas.

4.1 Conectividad urbana

Octava medida previa : El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha designado una entidad nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de obras de infraestructura regionales, tal como se establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. Colombia presenta graves desafíos relacionados con la conectividad, lo que constituye un obstáculo para el crecimiento y la competitividad. Los desafíos del país se deben tanto a su compleja geografía (las principales aglomeraciones urbanas se encuentran en las sierras andinas) como a la falta de inversiones en infraestructura conectiva. El Gobierno aprobó el Decreto 4165 de creación de la ANI, de noviembre de 2011, que contiene disposiciones destinadas a mejorar la capacidad técnica, jurídica y financiera de la entidad para estructurar las concesiones regionales de infraestructura. A través de la reforma se modifica la naturaleza jurídica del antiguo INCO, que se convierte en una nueva entidad, lo que refleja el interés del Ministerio de Transporte en promover la inversión privada y desarrollar el sector de infraestructura utilizando en mayor medida las concesiones e instrumentos de APP. Esta reforma institucional apunta a consolidar una entidad especializada y eficiente que tenga elevados estándares técnicos y de gestión de gobierno. En ese marco, se proporciona al ANI todas las herramientas para reclutar personal calificado con sueldos de mercado competitivos, fortalecer la gestión institucional, y estructurar y desarrollar un conjunto de proyectos de APP en consonancia con las prácticas óptimas regionales e internacionales. En resumen, la reforma consolida una nueva estructura en la ANI, que contará con mayor capacidad para estructurar APP y concesiones, mayor autoridad en materia de gestión de recursos humanos para convocar a los mejores profesionales, mayor capacidad para evaluar los proyectos, mayores funciones de gestión y supervisión de los contratos, y mayor autoridad para movilizar financiamiento externo destinado al programa de concesiones.

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Se espera que la reforma fortalezca la capacidad del Gobierno para aplicar procesos transparentes de adjudicación de contratos, calificar y seleccionar adecuadamente los mejores patrocinadores de APP, estandarizar documentos relativos a las licitaciones y contratos de APP, y emplear técnicas de gestión de proyectos. El grupo de Servicios de Asesoría de IFC en materia de APP colabora actualmente con la ANI para respaldar la estructuración técnica y financiera de una primera serie de contratos.

4.2 Financiamiento de la infraestructura regional

Novena medida previa : El prestatario ha establecido el marco jurídico para estructurar y financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. El Gobierno aprobó la Ley 1508, de enero de 2012, relativa a las APP. El objetivo central de la ley consiste en incentivar y facilitar la inversión privada y la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura pública. Se espera que la ley ayude a salvar las grandes deficiencias de infraestructura que han frenado el desarrollo económico y eliminado la posibilidad de beneficiarse con la inversión externa. Asimismo, la nueva ley amplía el alcance de las APP, a fin de que incluyan no solo los proyectos de obras públicas tradicionales sino también los relacionados con viviendas públicas, tribunales de justicia, escuelas, establecimientos de salud y cárceles, inversiones que se realizan principalmente en las ciudades y están orientadas a estas. La ley se basa en las experiencias de países de la región en los que recientemente se ha observado un crecimiento de la infraestructura, como Chile y Perú, y también incluye mecanismos para abordar los desafíos específicos en materia de infraestructura en las últimas décadas. Por ejemplo, en el nuevo marco jurídico, los pagos a los contratistas solo se efectuarán una vez que el proyecto en cuestión se encuentre comercialmente activo y dependerán de que se alcancen determinados niveles de servicio y estándares de calidad. En definitiva, los contratistas no serán remunerados por la labor realizada hasta que se haya finalizado el proyecto conforme al plan original. Las expectativas del mercado respecto de la ley de APP son sólidas, dado que han empezado a surgir propuestas de iniciativas privadas a nivel nacional y local en las que se utilizan las nuevas herramientas. El éxito de la ley dependerá de la capacidad del sector privado para proponer iniciativas y ayudar a implementarlas, así como de su capacidad para procesar, evaluar y supervisar eficazmente las iniciativas privadas.

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Cuadro 1: Matriz de políticas y resultados para la serie de PPD programáticos en respaldo de ciudades sostenibles y productivas

Objetivo a mediano plazo Medidas previas para el PPD-I Activadores indicativos para el PPD-II

Esfera de políticas 1: Ciudades sostenibles e incluyentesEstablecer un marco de políticas multisectorial que apunte a incrementar la productividad, la sostenibilidad y la capacidad de inclusión del sistema de ciudades de Colombia.

Primera medida previa: El prestatario ha creado dentro del DNP una subdirección responsable, entre otras cosas, de coordinar la planificación y la inversión regionales, tal como se establece en el Decreto 1832, del 31 de agosto de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Primer activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES sobre políticas nacionales para fortalecer la eficiencia y la sostenibilidad del sistema de ciudades de Colombia.

Mejorar el acceso a los servicios básicos para los hogares de bajos ingresos en las ciudades colombianas.

.

Segunda medida previa: El prestatario, por intermedio del MVCT, ha reglamentado los subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las familias de bajos ingresos (estratos 1 y 2), tal como se establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Tercera medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha adoptado un plan nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el objeto de mejorar la seguridad vial urbana e interurbana en su territorio, tal como se establece en la Resolución 1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Segundo activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES sobre políticas nacionales en el que se detalle la creación de un nuevo marco jurídico para la gestión de la demanda de transporte urbano.

Tercer activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES en el que se establezca la política nacional sobre sistemas integrados de transporte público.

Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable1. Número de hogares pobres en las ciudades de más de 100 000 habitantes que se han conectado a las redes barriales de agua y saneamiento a través del subsidio correspondiente.

0 25 000 90 000 MVCTy empresas de servicios

públicos

2. Establecimiento de un marco institucional y de seguimiento congruente con las prácticas recomendadas en el plano

No corresponde. Creación de una entidad nacional principal que se

encargue de la seguridad vial.

Creación de un observatorio para mantener y monitorear datos sobre

Ministerio de Transporte/DNP

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internacional para abordar las cuestiones de seguridad vial urbana.

comportamientos de riesgo urbanos (uso del casco, cinturones de seguridad, etc.) y finalización de la primera serie de datos recopilados a estos efectos.

Aumentar la eficiencia ambiental de las ciudades colombianas, dotándolas de sistemas de gestión de riesgos más sólidos y de un marco mejorado para la gestión ambiental de las zonas urbanas, la renovación urbana y la creación de espacio público.

Cuarta medida previa: El prestatario, por intermedio del CONPES, ha aprobado los lineamientos de la Política Nacional de Espacio Público, destinada a promover la creación de espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se establece en el documento CONPES 3718, del 31 de enero de 2012.

Quinta medida previa: El prestatario ha creado una empresa nacional para respaldar la estructuración de proyectos de renovación urbana, tal como se establece en el Decreto 4184, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Cuarto activador de políticas: Establecer, mediante decreto ministerial, una metodología para elaborar el inventario municipal de los asentamientos humanos en situación de riesgo.

Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable3.

4. Aumento de la disponibilidad de espacios públicos en las ciudades de más de 100 000 habitantes, medida por metro cuadrado de espacio público per cápita0.

3,3 3,6 3,9 MVCT

Esfera de políticas 2: Acceso a viviendas asequiblesAmpliar el acceso a viviendas asequibles para los hogares de bajos recursos.

Sexta medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para el otorgamiento de viviendas sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal

Quinto activador de políticas: Aprobar el decreto ministerial que reglamenta la Ley 1469 de 2011 para definir las responsabilidades y los beneficios

0 Durante la implementación, el Banco y el Gobierno examinarán de qué modo pueden desagregarse los indicadores de los espacios públicos para medir el aumento de dichos espacios en los barrios de bajos ingresos.

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como se dispone en la Ley 1537, del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

respecto de los impuestos municipales que derivan de la aplicación de la ley sobre Macroproyectos de Interés Social Nacional.

Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable5. Número de familias de bajos ingresos que pueden acceder a planes de vivienda asequibles y seguras como resultado de la ley de 2012 relativa a la vivienda pública.

0 40 000 100 000 MVCT

Esfera de políticas 3: Fortalecimiento institucional y coordinación regionalAumentar la coordinación interurbana y regional de las iniciativas de desarrollo estratégicas mediante la aprobación de incentivos fiscales e instrumentos de coordinación.

Séptima medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte y el DNP, ha reglamentado la implementación del contrato plan, tal como se establece en el Decreto 819, del 25 de abril de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Sexto activador de políticas: Consolidar la estructura de gestión municipal para mejorar la coordinación entre los municipios de las zonas metropolitanas mediante la reglamentación de la ley de zonas metropolitanas propuesta.

Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable6. Número de contratos plan regionales suscriptos entre las entidades territoriales con objetivos de desarrollo que beneficien a los segmentos de menores ingresos.

0 3 6 Ministerio del Interior y entidades territoriales

Esfera de políticas 4: Conectividad urbana y financiamiento de la infraestructura regionalAumentar la eficiencia económica del sistema urbano mejorando la conectividad, basada en la logística, entre las ciudades colombianas y entre estas y los mercados externos.

Octava medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha designado una entidad nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de obras de infraestructura regionales, tal como se establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Séptimo activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES en el que se articule una política nacional sobre los contratos de gestión para el sistema vial nacional (contratos de recuperación y mantenimiento [CREMA]).

Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable7. Kilómetros de la red vial principal afectados a contratos de mantenimiento integral.

0 750 2000 Ministerio de Transporte(PND/Sistema de

Seguimiento a las Metas

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de Gobierno [SISMEG])Fortalecer el marco para estructurar APP destinadas a la infraestructura urbana y regional.

Novena medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para estructurar y financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Octavo activador de políticas: Aprobar un decreto ministerial que reglamente la ley de las APP con el fin de brindar un marco de lineamientos para la estructuración, el financiamiento y la gestión de dichos instrumentos.

Indicador de resultados Valor de referencia Indicador del PPD-I Indicador del PPD-II Entidad responsable8. Número de APP urbanas estructuradas.

0 4 8 DNP

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Marco de resultados

49. Se ha elaborado un marco de resultados que se basa en la matriz de políticas descripta. Dicho marco tiene como objetivo abarcar el período completo del programa previsto para la serie de PPD propuesta, identificando indicadores para el primer PPD y el programa en general. El uso de un “marco de resultados programáticos” es congruente con el énfasis en el mediano plazo de la labor programática del Banco, que busca promover ciudades sostenibles, productivas e incluyentes. El marco también permitirá al Gobierno y al Banco abocarse a estructurar los servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria, y orientarlos hacia el logro de resultados estratégicos.

50. Durante la etapa de preparación, el Banco y el Gobierno analizaron si era factible utilizar un indicador agregado del desempeño urbano para medir la eficacia del programa de reforma propuesto. Sin embargo, se consideró que ningún indicador agregado era adecuado para el alcance de dicho programa. Actualmente, las cámaras de comercio locales calculan el índice de desarrollo urbano (IDU), que proporciona información útil sobre la competitividad económica de las ciudades. La iniciativa no gubernamental Cómo Vamos, destinada a conocer la percepción ciudadana, se ha implementado en varias ciudades colombianas para evaluar la opinión de la ciudadanía sobre el desempeño de los municipios. Del mismo modo, los sistemas de medición del Gobierno, a saber, el Sistema Único de Información (SUI) Municipal, el Sistema de Información, Seguimiento y Evaluación del Transporte Urbano (SISETU) y el Indicador de Viabilidad Fiscal, proporcionan información pertinente sobre sectores específicos (por ejemplo, agua y saneamiento, transporte urbano y financiamiento municipal). Estos sistemas de medición forman parte de una importante “red” de plataformas de medición de resultados que requieren mayor integración y coordinación. El Gobierno ha solicitado el respaldo del Banco (en el contexto de la iniciativa Misión Ciudades y de la concreción del activador indicativo del PPD-II que exige la elaboración de un documento CONPES sobre el sistema de ciudades) con el fin de elaborar un marco que permitirá al Gobierno medir y comparar ciudades a partir de los objetivos básicos de los programas, a saber, sostenibilidad, productividad y capacidad de inclusión.

51. El marco de resultados programáticos para el PPD delineado en la matriz descripta tiene como objetivo vincular la medición de los resultados previstos para medidas previas específicas con las actuales metas de desarrollo del Gobierno de Colombia.

Proceso de consulta

52. Las prioridades de desarrollo del Gobierno de Colombia, incluidas las políticas respaldadas con este PPD, están plasmadas en un plan de desarrollo plurianual (el PND 2010-14) y reflejan no solo un riguroso análisis técnico sino también procesos de consulta nacionales. El PND 2010-14 constituye la base de muchas de las medidas previas y se lleva adelante en consulta con la sociedad civil y una gran variedad de organismos gubernamentales y no gubernamentales. El Consejo Nacional de Planeación es la entidad responsable de conducir el proceso de consultas públicas relativo a los PND de Colombia. Conforme al artículo 9 de la Ley 152, de 1994, debe estar compuesto de entidades y organismos nacionales y locales que aporten sugerencias y recomendaciones sobre los capítulos más importantes y los elementos esenciales del PND. Se ocupa de garantizar que se lleve a cabo un

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amplio proceso de consulta, en el que participen representantes de una amplia gama de organizaciones no gubernamentales, como los círculos académicos, los grupos religiosos, el sector privado, los sindicatos y los grupos juveniles. Según el DNP, esta es una de las instancias más importantes de la planificación participativa de la sociedad civil en el país. Entre noviembre y diciembre de 2010, se llevaron a cabo 20 foros regionales y 10 foros temáticos en todo el país, tuvo lugar el XIV Congreso Nacional de Planeación Participativa en la ciudad de Yopal, y se constituyeron numerosos grupos y se realizaron varias sesiones con las máximas autoridades de planificación de las regiones.

53. Además de las medidas participativas expuestas, muchas de las medidas previas fueron objeto de nuevas consultas. Estos procesos se describen con mayor detalle en el anexo 6. El diálogo y las medidas adoptadas incluyen: i) amplias consultas técnicas en los sectores pertinentes, incluidos el Viceministerio de Transporte, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Viceministerio de Educación, el MVCT, el Tesoro Nacional, la Policía Nacional, y el Grupo de Trabajo sobre Transporte del Servicio Nacional de Aprendizaje; ii) órganos regulatorios de consulta, así como alcaldías y empresas de suministro de Bogotá, Cartagena, Medellín, Quibdó y Barranquilla; iii) consultas con organismos internacionales, como el BID y el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), y iv) numerosas instituciones locales especializadas y de la sociedad civil, entre ellas, universidades nacionales, TransMilenio, el Instituto para la Economía Social (IPES), el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), el Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD), y cámaras de comercio. Además, todas las leyes están sujetas a la Constitución colombiana y la Ley 5, de 1992, en la que se definen los procesos para la consulta pública, los referéndums y los motivos por los que los ciudadanos pueden opinar sobre la formación de las leyes.

54. En el anexo 5 se describe con mayor detalle el proceso de consulta, así como las esferas de políticas y las medidas previas. Se incluye también una descripción de los activadores indicativos para el PPD-II propuesto y un análisis de las consideraciones metodológicas asociadas con el marco de resultados.

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

A. POBREZA E IMPACTOS SOCIALES

55. Las políticas que se respaldan con esta operación se relacionan estrechamente con la existencia de impactos positivos bien documentados en términos sociales, de distribución del ingreso, de género y de pobreza. En el PSIA realizado se documentan dichos impactos positivos previstos. Se brinda un sólido análisis de los posibles resultados negativos y medidas de mitigación para las medidas previas desde una perspectiva social y distributiva que tiene en cuenta la cuestión del género. El PSIA se ha visto respaldado por una intensa colaboración con las contrapartes del Gobierno de Colombia.

56. El PSIA está estructurado para seguir las esferas de políticas delineadas en el documento programático. En el caso de las tres medidas previas que anticipan inversiones específicas orientadas a los pobres, se analizaron posibles resultados directos con un enfoque que tiene en cuenta la cuestión del género. Específicamente, en la esfera de políticas 1 se considera que la

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política destinada a subsidiar las conexiones intradomiciliarias para hogares de bajos ingresos a las redes de AAS existentes tiene un impacto positivo en el acceso, la equidad en el acceso y los indicadores clave de salud y educación. Las tarifas mensuales podrían generar incertidumbre y una carga adicional para los presupuestos familiares; sin embargo, existen varias disposiciones orientadas a la mitigación, a saber: i) campañas educativas obligatorias sobre servicios públicos a nivel municipal; ii) una estructura tarifaria y un sistema de subsidios cruzados que brinden protección contra los ajustes tarifarios inesperados; iii) respaldo del programa nacional de transferencias (Unidos), y iv) potencial para ampliar un programa piloto exitoso que facilite el prepago, a nivel local, de las facturas de servicios públicos para los hogares de bajos ingresos. Las inversiones racionales en espacios públicos y renovación urbana pueden mejorar la salud, la seguridad y el patrimonio de las familias pobres, y las disposiciones existentes acerca de las consultas y los precedentes sobre reasentamientos pueden jugar un papel importante a la hora de mitigar los impactos negativos no deseados. En la esfera de políticas 2, las investigaciones realizadas indican que la medida previa que respalda el otorgamiento de unidades habitacionales a los más pobres puede mejorar la equidad, y el Gobierno de Colombia ha demostrado su compromiso con la elaboración de lineamientos para los factores relacionados con el diseño del proyecto, como la calidad, la configuración, la focalización y la gestión de nuevas viviendas, que serán importantes a la hora de determinar los impactos negativos no deseados.

57. En el caso de las medidas previas que apuntan a fortalecer el marco institucional y regulatorio, el PSIA se centró en identificar aspectos de estos marcos que contribuyen a una implementación exitosa y socialmente inclusiva. Es probable que los lineamientos del plan nacional de seguridad vial reduzcan la mortalidad por accidentes de tránsito, que afecta desproporcionadamente a los grupos vulnerables, y en el PSIA se concluye que solo una pequeña proporción de los hogares se vería afectada por posibles aumentos de tarifas o estándares. No se anticipan impactos negativos asociados a la creación de la nueva Subdirección de Planeación e Inversión Regionales dentro del DNP (primera medida previa), lo que, según las previsiones, aumentará la capacidad para implementar las políticas en forma coordinada y equitativa en los sectores pertinentes. Además, no se anticipan impactos negativos de los contratos plan (séptima medida previa), que pueden fomentar la eficiencia en beneficio de los pobres. Con respecto a la octava y novena medidas previas, en el PSIA se concluye que las APP y la ANI pueden ayudar a ampliar y mejorar la infraestructura social y conectiva, con importantes beneficios para los pobres, y fortalecer la capacidad institucional para abordar los impactos sociales. Sin embargo, la cualidad y especificidad de los lineamientos futuros son pasos cruciales en términos de impacto social. En cuanto al proceso de APP, se espera que estos lineamientos se incorporen en el respectivo decreto reglamentario que se incluya como activador indicativo para la segunda etapa del PPD. Los lineamientos de la ANI sobre los estudios de impacto social, las consultas y la posible apropiación y reurbanización siguen siendo los mismos que durante la vigencia del INCO y se elaboraron con el apoyo técnico de IFC. En el anexo 9 se incluye un análisis más detallado del marco de gestión social de la ANI y, específicamente, de las responsabilidades de los concesionarios de la ANI en materia de gestión social.

58. Casi todas las políticas que se respaldan con este PPD están dirigidas explícitamente a los hogares urbanos pobres y vulnerables, los cuales están encabezados en forma desproporcionada por mujeres. En el marco del contexto más amplio de la sostenibilidad y la productividad urbana, casi todas las medidas previas incluidas en este PPD están dirigidas

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específicamente a mejorar los resultados para los residentes de bajos ingresos de las ciudades. De acuerdo con el último informe sobre pobreza y trabajo, denominado El efecto del poder económico de las mujeres en América Latina y el Caribe0, los hogares cuyo sostén económico son mujeres0 tienen más probabilidades de caer en la extrema pobreza que los hogares encabezados por hombres. Estos resultados revisten particular importancia, dado que los hogares sustentados por mujeres también tienen más probabilidades de contar con niños y ancianos a los que debe mantenerse, y registran tasas de dependencia más elevadas.

59. En el anexo 9 se incluye un resumen detallado del PSIA. Se incluye también una matriz resumida de los posibles impactos positivos y negativos de las políticas del PPD y las medidas de mitigación relacionadas. Por último, en el anexo se resume el programa analítico propuesto vinculado al programa de PPD, que se concentra específicamente en el análisis de políticas que orientará la implementación de las medidas previas para el PPD-I y el diseño de los activadores indicativos para el PPD-II. Los riesgos intersectoriales relacionados con la ejecución se analizan en la sección de este documento programático dedicada a los riesgos y las medidas de mitigación.

B. ASPECTOS AMBIENTALES

60. Se espera que las políticas y las reformas que se respaldan con esta operación tengan efectos ambientales positivos netos. En el análisis ambiental del país realizado en 2005 se concluye que los mayores costos de la degradación ambiental se relacionan con la contaminación atmosférica urbana y en lugares cerrados; suministro de agua, saneamiento e higiene insuficientes; los desastres naturales (como inundaciones y deslizamientos de tierras), y la degradación de la tierra. Estos costos recaen con mayor intensidad en los segmentos vulnerables de la población, que se concentran desproporcionadamente en las zonas urbanas. La serie de PPD propuesta incluye un número de medidas destinadas a combatir la degradación ambiental en esas zonas y a fortalecer la gestión ambiental y la protección del medio ambiente en general.

61. Específicamente, entre los posibles efectos ambientales positivos se incluyen los siguientes:

El decreto ministerial que dispone el otorgamiento de subsidios para las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento está dirigido explícitamente a los usuarios que no viven en zonas de riesgo o en zonas de protección ambiental, de acuerdo con los respectivos planes de uso de la tierra. En términos más generales, se espera que el programa: i) mejore la salud ambiental; ii) reduzca la degradación ambiental de las cuencas hidrográficas; iii) mejore las prácticas de higiene, y iv) mejore el bienestar y la calidad de vida de la población pobre.

Mediante el documento CONPES sobre espacios públicos se respaldará la creación de espacios verdes, lo que incluye parques públicos y árboles de la vía pública, sobre todo en las zonas de bajos ingresos. Estas medidas contribuirán a la mitigación del cambio climático, el secuestro del carbono, el fomento de la biodiversidad y la mejora de la calidad

0 Banco Mundial (2012). Informe sobre pobreza y empleo: El efecto del poder económico de las mujeres en América Latina y el Caribe. Washington, DC.0 El sostén económico hace referencia a la proporción del ingreso total del hogar que genera un grupo específico.

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del aire. También existe potencial para financiar la creación de espacios verdes públicos a través de los proyectos de secuestro del carbono. Se pueden incorporar sistemas de drenaje sostenible a los espacios verdes públicos para ayudar a reducir los riesgos de inundaciones, promover la conservación de la biodiversidad y mejorar la adaptación al cambio climático. Asimismo, los espacios verdes públicos pueden contribuir a la recuperación de los acuíferos subterráneos.

Eventualmente, la creación, mediante decreto presidencial, de la EMBARCO, la empresa nacional de renovación urbana: i) contribuirá a la densificación y la reducción del ritmo de la expansión y la dispersión urbanas, la conversión del uso de la tierra y la presión en las tierras agrícolas, y, de ese modo, ii) reducirá las demandas de ampliación de los servicios públicos, nueva infraestructura, plantas de tratamiento y rellenos sanitarios para acompañar la expansión urbana. No obstante, la magnitud de esos efectos ambientales positivos dependerá de la medida en que la empresa pueda efectivamente estructurar e implementar proyectos de renovación.

La ley nacional de vivienda pública de 2012 tiene como objetivo aumentar el acceso de las personas que viven en la pobreza extrema a viviendas públicas seguras. La ley y el programa asociado pueden tener importantes efectos ambientales positivos. El programa está dirigido a las personas extremadamente pobres que no tienen acceso a él y se concentran, en forma desproporcionada, en asentamientos urbanos informales donde se cuenta con servicios urbanos básicos limitados. En ese sentido, el programa puede mitigar el crecimiento de los asentamientos urbanos precarios. Además, es probable que la política permita: i) mejorar la salud pública y ambiental; ii) promover el bienestar y la calidad de vida de los residentes pobres, y ii) reducir las enfermedades relacionadas con el agua.

62. El programa de medidas previas propuesto contempla la posibilidad de que se produzcan determinados efectos ambientales negativos. A continuación se resumen estos efectos y las medidas de mitigación asociadas.

Los efectos ambientales negativos que podría generar la creación de la EMBARCO se relacionan con los posibles riesgos ambientales asociados a la implementación de proyectos de renovación urbana en sitios posindustriales y densamente poblados de las zonas urbanas. La EMBARCO, como institución recientemente constituida, debe establecer procedimientos de gestión ambiental y desarrollar su capacidad institucional. Asimismo, en el decreto no se hace referencia a la capacidad ni a los procesos internos en materia de medio ambiente. El factor de mitigación clave es el hecho de que todas las inversiones de la EMBARCO propuestas estarán sujetas al análisis ambiental, al examen y a los procedimientos de otorgamiento de licencias existentes en Colombia, que se destacan por ser de elevada calidad, en comparación con los de otros países de la región. Sin embargo, la entidad deberá invertir en capacidad de gestión ambiental.

Los posibles efectos ambientales negativos de la ley nacional de vivienda de 2012 incluyen: i) la ubicación del proyecto en zonas peligrosas desde el punto de vista ambiental y ii) la gestión ambiental inadecuada durante la ejecución del proyecto y después de su finalización. La ley y los instrumentos reglamentarios relacionados que se están elaborando incluyen disposiciones orientadas a garantizar la sostenibilidad ambiental de los proyectos de vivienda pública que se respaldan. Específicamente, en el artículo 47 c) de la ley se prohíbe el emplazamiento de proyectos de viviendas sociales en áreas de conservación

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ambiental, tales como las del sistema nacional de áreas protegidas, las de reserva forestal, las de manejo especial, las de especial importancia ecosistémica, las que forman parte del suelo de protección y las de desarrollo restringido. Asimismo, todos los proyectos de vivienda estarán sujetos al examen y a la aprobación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, en tal sentido, requerirán un análisis ambiental completo y una planificación de la gestión. Por último, la ley exige que las corporaciones autónomas regionales (CAR) realicen las inversiones necesarias en infraestructura ambiental asociada con los proyectos de vivienda pública. No obstante, la reglamentación de la ley requerirá mayor especificidad sobre las obligaciones derivadas de la gestión ambiental y el MVCT deberá realizar inversiones para profundizar la gestión ambiental y los procedimientos de supervisión. Además, este deberá mejorar la coordinación con las CAR a fin de evitar los conflictos relacionados con las necesidades de inversión.

La creación de la ANI podría generar efectos ambientales negativos asociados con la implementación de concesiones de infraestructura vial y de otro tipo relacionado con la logística. La responsabilidad de la gestión ambiental se divide entre i) el concesionario, que es responsable de elaborar estudios ambientales y de obtener las licencias ambientales; ii) la ANI, que se encarga de incorporar obligaciones ambientales en la estructura de la concesión y de participar en el proceso de solicitud de la licencia ambiental, y iii) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que supervisa cada paso de la concesión y realiza visitas de supervisión, conforme a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. Al desempeñar sus funciones, la ANI heredó del INCO (el antiguo Instituto Nacional de Concesiones) un marco de gestión ambiental riguroso y eficaz, que seguirá fortaleciéndose con el aumento de la capacidad técnica. Específicamente, la Vicepresidencia de Planeación, Riesgos y Entorno tiene, entre otras, las siguientes funciones: i) diseñar las metodologías y coordinar los estudios necesarios para la evaluación ambiental de los proyectos de la ANI; ii) definir los requisitos para la adquisición de tierras y la gestión ambiental de los proyectos antes de la fecha de inicio del proceso de adquisiciones, y iii) establecer metodologías y estrategias de gestión, y dirigir o supervisar la gestión ambiental en el marco de los contratos o las licencias, incluidos los procesos de expropiación existentes. El Grupo de Gestión Social y Ambiental del INCO, que estaba constituido por cinco personas dedicadas a cuestiones ambientales, se ha visto reforzado y hoy cuenta con 10 miembros dentro de la Vicepresidencia de Planeación, Riesgo y Entorno. Asimismo, existe un programa de reuniones mensuales entre la ANI y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para evaluar y supervisar los aspectos ambientales de los proyectos sujetos al régimen de concesiones. En el anexo 9 se incluye un análisis más detallado del marco de gestión ambiental de la ANI y, específicamente, de las responsabilidades de los concesionarios de la ANI en materia de gestión ambiental.

63. El decreto ministerial que dispone el otorgamiento de subsidios para las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento no conlleva efectos ambientales significativos, dado que el programa estará dirigido a usuarios de los sistemas existentes, es decir, no se prevén inversiones en infraestructura para carreteras troncales ni secundarias. Sin embargo, en el examen ambiental de la política se recomienda la preparación de lineamientos para los municipios (donde no se han establecido esos procedimientos) para la eliminación de tanques sépticos y letrinas. Estas recomendaciones se incorporarán a las actividades de asistencia técnica, como parte de la supervisión de este PPD y de la preparación propuesta de la segunda serie de PPD.

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C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

64. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el DNP son designados organismos de ejecución del préstamo. Sin embargo, el DNP es el responsable general de la coordinación técnica, el seguimiento y la evaluación. Dentro del DNP, la Dirección de Desarrollo Urbano y la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas serán las principales entidades responsables de coordinar la ejecución, el seguimiento y la evaluación del programa, junto con ministerios y organismos clave, como el Ministerio de Transporte, el MVCT, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio del Interior, así como otros departamentos del DNP que tienen responsabilidades funcionales afines. La evaluación del programa de PPD propuesto se coordinará con la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, dependiente del DNP, a la cual el Banco presta asistencia técnica en materia de políticas y evaluación de programas.

65. La serie de PPD programáticos propuesta cuenta con un marco de resultados específico, que se incluye en el presente documento. Asimismo, el Banco y el DNP han delineado una serie de actividades de medición y evaluación a mediano plazo con las cuales se respaldará al Gobierno de Colombia en la labor de fortalecer la evaluación de los resultados del programa general de políticas asociado al PPD en respaldo de Ciudades Productivas y Sostenibles. Estas actividades, tal como se describen en el anexo 9, incluyen la elaboración de un índice agregado o un marco de medición para comparar ciudades colombianas en el contexto de la iniciativa Misión Ciudades y el uso del Índice de Oportunidades Humanas (IOH) para supervisar el desempeño relacionado con políticas específicas y los Gobiernos subnacionales.

D. ASPECTOS FIDUCIARIOS

Gestión de las finanzas públicas

66. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas (GFP) son adecuados para respaldar el financiamiento destinado a políticas de desarrollo. De acuerdo con el último informe sobre la GFP y las adquisiciones (2009), los sistemas de GFP a nivel nacional muestran niveles avanzados de desempeño que se acercan a las prácticas recomendadas internacionales. Asimismo, Colombia ha demostrado ser eficaz a la hora de implementar reformas de la GFP, que han sido respaldadas por el Banco mediante un paquete de instrumentos y servicios de conocimientos. A continuación se resumen los aspectos destacados de los sistemas de GFP.

67. El presupuesto es amplio, está bien documentado y se lleva adelante según lo previsto, y los gastos efectivos registran una leve desviación respecto de los niveles esperados. La planificación presupuestaria se basa en una perspectiva plurianual y la formulación anual refleja un sistema basado en las políticas que funciona adecuadamente. La ejecución de los gastos presupuestarios sugiere un presupuesto sumamente creíble, aunque pueden existir algunos atrasos. El prestatario ha publicado su presupuesto anual en forma oportuna (Decreto 4970, del 30 de diciembre de 2011).

68. Los controles de los ingresos y los gastos son amplios, aunque surgen algunas inquietudes relacionadas con la calidad de la presentación de informes de ingresos. Revisten

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particular importancia las contundentes medidas destinadas a salvaguardar la integridad y la precisión generales de la información sobre los ingresos, integrando o reconciliando los distintos sistemas contables utilizados por el administrador tributario, asegurando la coherencia entre la información de sus registros contables y la de sus registros estadísticos, y garantizando el registro oportuno de las transacciones. Los registros y controles de los flujos de caja, los saldos y la deuda pública contribuyen a una gestión fiscal sólida y proporcionan a las instituciones públicas las herramientas para anticipar los fondos necesarios para ejecutar sus presupuestos en forma ordenada.

69. Las cuentas públicas consolidadas se preparan dentro de los seis meses de finalizado el año fiscal. Incluyen información completa sobre los ingresos, los gastos y los activos y pasivos financieros. El contador general emite los estados financieros en valores devengados al cierre del año fiscal y estos se presentan dentro de los seis meses, a más tardar el 15 de mayo del año siguiente, al contralor general para ser auditados. En las políticas y los procedimientos de auditoría del contralor general se dispone la aplicación de procedimientos financieros, de observancia y de cumplimiento que son coherentes con los estándares de auditoría del Gobierno nacional. Los informes de auditoría se presentan, antes del 1 de julio del siguiente año fiscal, al Congreso y al presidente de la República.

Adquisiciones

70. En una evaluación del sistema de adquisiciones públicas se concluye que, si bien Colombia ha logrado avances en los últimos cinco años, debe seguir progresando. Se han dado importantes pasos hacia la modernización del sistema de adquisiciones, pero queda trabajo por hacer para consolidar los beneficios y garantizar la sostenibilidad. Una de las reformas más importantes ha sido la reciente creación (noviembre de 2011) de la Agencia Nacional de Contratación Pública “Colombia Compra Eficiente”, con el fin de supervisar y dirigir las reformas del régimen de adquisiciones, reemplazando a la Comisión Intersectorial de Contratación Pública. Sin embargo, existen importantes desafíos pendientes: en primer lugar, el marco jurídico debería regular los estándares, no solo los procesos, y alinear las adquisiciones con la política de gastos. El marco jurídico ha puesto el acento en la función administrativa y se basó principalmente en regulaciones legales. En segundo lugar, el sistema de adquisiciones electrónicas debería actualizarse y convertirse en una plataforma transaccional de adquisiciones para aumentar la transparencia, generar competencia y simplificar los procesos. En tercer lugar, debería desarrollarse la fuerza de trabajo profesional. El personal de adquisiciones carece del conocimiento y la profesionalidad para lograr los mejores resultados, incluidas las estrategias de ahorro de costos. Por último, la Agencia Nacional de Contratación Pública debe contar con la capacidad y los recursos suficientes para promover eficazmente los esfuerzos de modernización. En resumen, los marcos institucionales y operacionales deben ser dinámicos y adaptables para responder a los desafíos del mercado, a medida que las nuevas tecnologías y modalidades de negocios se desarrollan en Colombia y en todo el mundo.

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E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA

71. Mecanismos de desembolso. Cuando se haya producido la entrada en vigor y se cumpla cualquiera de las condiciones para la liberación del tramo, y a solicitud del prestatario, el Banco depositará los fondos en una cuenta denominada en dólares estadounidenses del Banco de la República de Colombia, en la que posteriormente se acreditarán dicho fondos en la cuenta única de la Tesorería del MHCP, de manera que puedan utilizarse para financiar gastos presupuestarios. El MHCP entregará al Banco una confirmación por escrito de la transacción descripta luego de que este realice el desembolso de los fondos.

72. Todo indica que el entorno de control bancario en el que ingresarán los desembolsos de los PPD resulta adecuado. Esta evaluación se basa en un examen del informe de auditoría externa del Banco de la República de 2010 y 2011, la última evaluación de las salvaguardias del Banco Central efectuada por el FMI (2010) y las consultas que el FMI realizó en 2011 en virtud del artículo IV de su convenio constitutivo. Teniendo en cuenta la evaluación de los actuales sistemas de GFP del prestatario y la conclusión de que los mecanismos fiduciarios de este financiamiento son adecuados, el Banco no exigirá una auditoría de la cuenta designada y no se considerarán mecanismos fiduciarios adicionales en esta etapa.

F. RIESGOS Y MITIGACIÓN

73. Se considera que la operación propuesta tiene un nivel general de riesgo moderado y está sujeta a tres tipos de riesgos: a) macroeconómicos; b) políticos, institucionales y técnicos, y c) sociales y ambientales.

74. Entre los principales riesgos macroeconómicos se incluye la exposición de Colombia a tres tipos de perturbaciones externas, a saber, la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la conmoción del mercado financiero mundial. La capacidad de recuperación del país en el plano macroeconómico se basa en la existencia de condiciones iniciales sólidas y de márgenes para la aplicación de políticas anticíclicas. El crecimiento económico es sólido y la inexistencia de grandes desequilibrios internos o externos ayuda a consolidar la estabilidad. La posición externa se ve protegida por los flujos considerables de IED, la gran acumulación de reservas de divisas y una línea de crédito flexible con el FMI. Colombia tiene, además, un tipo de cambio flexible y dispone de margen suficiente para relajar la política monetaria y fiscal.

75. Los principales riesgos políticos, institucionales y técnicos se relacionan con la adecuada identificación de los beneficiarios, la asimilación de las reformas por parte de estos, la capacidad institucional y los desafíos que conlleva la ejecución. El riesgo relacionado con la identificación de los beneficiarios se mitiga aplicando criterios de admisibilidad objetivos (por ejemplo, el Sisbén y Unidos) y estableciendo vínculos con las actividades complementarias del Banco Mundial destinadas a respaldar una mejor gestión de los sistemas de identificación. Los riesgos de que los beneficiarios no accedan a las reformas del sector del agua se mitigan estableciendo por decreto requisitos específicos para que los municipios destinen recursos a la difusión social y a las comunicaciones, a los subsidios cruzados existentes en el sector del agua que reducen la carga de las tarifas para los hogares de menores ingresos y a las restricciones

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regulatorias a los aumentos máximos anuales de las tarifas de agua, entre otras medidas. El riesgo institucional y el relacionado con la ejecución se mitigan priorizando las reformas en las áreas de mayor capacidad institucional, centrándose en las reformas que, según se ha comprobado, son de vital importancia para las metas y los objetivos de los organismos de ejecución, y en las reformas en las áreas donde el Banco lleva adelante una intensa labor complementaria que incluye el apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional.

76. Los principales riesgos ambientales y sociales incluyen la posibilidad de que algunas de las políticas que se respaldan con el PPD generen impactos sociales y ambientales negativos. Existe un sólido marco normativo y regulatorio general en materia de medio ambiente. El Gobierno de Colombia (con el respaldo del financiamiento y los servicios de conocimientos del Banco) ha logrado importantes avances en la tarea de fortalecer el marco regulatorio e institucional de la gestión ambiental del país. Este amplio compromiso ha permitido fortalecer el marco regulatorio ambiental, incrementar la capacidad de las autoridades ambientales para hacer cumplir las regulaciones e incorporar prácticas de evaluación y gestión ambientales en los programas sectoriales.

77. Existe el riesgo de que no se incorporen marcos adecuados para la gestión social y ambiental en los marcos de las APP y las concesiones que se respaldan con el programa. Sin embargo, los lineamientos de la ANI sobre estudios de impacto social, las consultas y la posible apropiación y reurbanización —elaborados con el respaldo técnico de IFC— son sólidos y coinciden, en gran parte, con los que se utilizaban durante la vigencia del INCO. En ellos se incluían reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y gestión de la tierra. El aumento considerable de la dotación de personal y de la capacidad en la sección que se ocupa de las cuestiones sociales permitirá realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y de los riesgos relacionados con la distribución de los ingresos.

78. En el anexo 6 se incluye una evaluación más detallada de los riesgos y las medidas de mitigación.

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ANEXO 1: CARTA SOBRE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SECTORIAL

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ANEXO 2: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO

EL DIRECTORIO EJECUTIVO DEL FMI CONCLUYE EL EXAMEN DEL DESEMPEÑO DE COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LÍNEA DE CRÉDITO FLEXIBLE

Comunicado de Prensa No. 12/159 (S)4 de mayo de 2012

El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó hoy el examen para determinar que Colombia reúne los requisitos para el acuerdo en el marco de la Línea de Crédito Flexible (LCF) y reafirmó que el país continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF. Las autoridades de Colombia han manifestado su intención de seguir asignando al acuerdo carácter precautorio.

El acuerdo de dos años a favor de Colombia en el marco de la LCF por un monto equivalente a DEG 3.870 millones (alrededor de US$5.980 millones) fue aprobado por el Directorio Ejecutivo del FMI el 6 de mayo de 2011 (véase el Comunicado de Prensa No. 11/165). El primer acuerdo a favor de Colombia en el marco de la LCF fue aprobado el 11 de mayo de 2009 (véase el Comunicado de Prensa No. 09/161), y un segundo acuerdo por un año fue aprobado el 7 de mayo de 2010 (véase el Comunicado de Prensa No. 10/186).

Al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre Colombia, David Lipton, Primer Subdirector Gerente y Presidente Interino del Directorio, realizó la siguiente declaración:

“La continua capacidad de resistencia de Colombia frente a la turbulencia financiera mundial y su vigoroso crecimiento durante el último año son reveladores de la solidez de sus fundamentos y de la hábil gestión de las políticas. La solidez de la trayectoria de sus políticas y de sus instituciones, incluidos la regla de balance fiscal estructural, un régimen creíble de metas de inflación y una supervisión financiera eficaz, han sustentado robustos balances públicos y privados.

El acuerdo a favor de Colombia en el marco de la LCF, aprobado hace un año en un contexto de agudización de los riesgos externos, ha respaldado la estrategia macroeconómica de las autoridades, brindando protección frente los riesgos extremos mundiales y contribuyendo a afianzar la confianza de los mercados. El Directorio Ejecutivo confirma que Colombia continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF.

Las autoridades están comprometidas a continuar recomponiendo paulatinamente los márgenes de maniobra de las políticas que brindan protección contra los riesgos internacionales. La consolidación fiscal ha superado las expectativas y el endurecimiento gradual de la política monetaria ha sido adecuado en vista de la vigorosa demanda interna. El régimen de tipo de cambio flotante continúa desempeñando un papel clave en la absorción de los shocks externos, en tanto que la ampliación de los márgenes de maniobra externos se ve complementada por el acuerdo en el marco de la LCF.

La persistente incertidumbre mundial encierra significativos riesgos a la baja, particularmente en lo relacionado con las perspectivas del comercio internacional, el financiamiento externo y los precios de las materias primas. Colombia ha mantenido un

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amplio espacio en sus políticas para mitigar las secuelas que podrían arrastrar esos shocks, y las autoridades siguen comprometidas a mantener el marco basado en reglas y a incorporar los ajustes necesarios en las políticas”.

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ANEXO 3: ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN COLOMBIA

Situación política

1. El presidente Santos está en funciones desde agosto de 2010, y lidera una coalición de unidad nacional. Esta coalición, a la que pertenece más del 90% de las bancas en el Congreso, se ha mostrado relativamente fuerte y estable en los primeros dos años del mandato presidencial. El país atraviesa desde 2002 una transformación en la que procura superar la violencia interna, el tráfico de drogas y la debilidad institucional que han azotado el país. En este contexto, el Gobierno de Santos inició recientemente las negociaciones de paz. Hoy en día, la economía de Colombia está resurgiendo y las perspectivas son prometedoras. El país es ahora más seguro y estable, un destino buscado por los inversionistas extranjeros, y aspira a convertirse en miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

2. El Gobierno de Colombia ha obtenido varios logros significativos en los últimos años y ha aprobado una serie de reformas importantes. En el plano internacional, esto incluye el restablecimiento y la normalización de las relaciones diplomáticas y comerciales con Venezuela y Ecuador. El tratado de libre comercio con Estados Unidos, largamente esperado, finalmente entró en vigor el 15 de mayo de 2012. Asimismo, Colombia desempeña un papel cada vez más activo en el ámbito internacional, lo que se refleja en su actual inclusión en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y su condición de sede de diversas cumbres internacionales de gran importancia. En el plano nacional, el Gobierno lleva adelante diversas reformas fiscales y económicas, lo que incluye la introducción de una regla fiscal, reformas tributarias y del régimen de regalías. Asimismo, se han aprobado leyes dirigidas a reducir la informalidad y a fomentar el empleo entre los jóvenes. Se ha establecido también un nuevo marco legal y regulatorio para mejorar el desempeño del sistema de salud. Por otro lado, se ha aprobado una ley para compensar a las víctimas de acciones resultantes de conflictos. Además se ha llevado adelante una reforma normativa con el fin de reducir los trámites burocráticos en la interacción de los ciudadanos con las entidades públicas. Por último, el Congreso aprobó recientemente el nuevo Marco Legal para la Paz.

Acontecimientos macroeconómicos recientes

3. Colombia es el país de la región que se recuperó con mayor rapidez de la crisis económica mundial de 2008-09. La economía se recuperó al cabo de dos trimestres, mientras que el plazo promedio en la región fue de cerca de seis trimestres (Banco Mundial, 2012d). El sólido marco macroeconómico de Colombia, junto con la capacidad de recuperación de su sector financiero y una respuesta normativa adecuada, permitieron a la economía amortiguar el impacto de la crisis y recuperarse de sus efectos.

4. En 2011, el país creció un 5,9%, uno de los índices más altos de la región. Este ritmo de expansión llevó a que la tasa de crecimiento de Colombia superara el promedio regional del 4,5% y se ubicara cerca del de los mercados emergentes, de 6,2%. Este proceso de crecimiento fue impulsado por una fuerte demanda interna privada, respaldada por un alto grado de confianza de los consumidores y los inversionistas, y el acceso al crédito barato. En lo que respecta a la

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oferta, la expansión fue liderada por los sectores de petróleo y minería, servicios financieros y comercio.

5. El proceso de crecimiento estuvo acompañado de una fuerte creación de empleo. El crecimiento económico requirió una mano de obra suficientemente intensiva como para generar cerca de 1,25 millones de nuevos puestos de trabajo en 2011. Los sectores de las manufacturas, el comercio, la agricultura y otros servicios representaron el grueso de los empleos generados. Por otro lado, debido a la mejora en las condiciones económicas y el crecimiento de la población, se sumaron al mercado de trabajo 1 millón de personas. Como consecuencia, el número de desempleados se redujo en cerca de 250 000 personas, mientras que la tasa de desempleo bajó del 11,8% al 10,8% en 2011.

6. El auge petrolero que se observa actualmente alcanzó el máximo nivel histórico en 2011, cuando la producción, las exportaciones y la IED batieron nuevos récords. El país estuvo cerca de alcanzar la meta de producción de 1 millón de barriles por día. Esto, combinado con los niveles de precios sin precedentes, dio como resultado una expansión del 70% en las exportaciones de petróleo y un aumento del 41% en el total de exportaciones. La IED (la mayor parte de la cual se originó en el sector del petróleo y la minería) trepó a casi el doble en 2011, cuando alcanzó un valor bruto de US$13 200 millones (el 4% del PIB). De este modo, el porcentaje de la IED mundial que se dirigió a Colombia subió del 0,5% al 0,9%.

7. A pesar del auge de las exportaciones, el déficit en cuenta corriente se mantuvo sin variaciones debido a un incremento igualmente significativo en las importaciones. Colombia es uno de los pocos países exportadores de petróleo con una cuenta corriente externa deficitaria (3% del PIB en 2011) en un momento en que los precios internacionales son sumamente favorables. Si bien el superávit comercial mejoró al pasar del 0,8% al 1,7% del PIB en 2010-11, el impacto de este incremento se vio atenuado por la fuerte suba del 35% en las importaciones, impulsada en parte por la apreciación de la moneda. Como muchos otros países exportadores de petróleo, Colombia registra déficit en la cuenta corriente externa debido al déficit en la balanza de servicios y la repatriación de ganancias de empresas extranjeras que trabajan en el país. Si bien ambos valores se deterioraron en 2011, la repatriación de ganancias generó los efectos más notables. La IED neta financió cerca de la mitad del déficit en cuenta corriente de ese año, mientras que la deuda externa subió medio punto porcentual del PIB, hasta alcanzar el 23,2%.

8. En 2011, Colombia mostró un desempeño fiscal relativamente sólido, gracias al fuerte crecimiento, los precios favorables del petróleo y las reformas tributarias. El déficit del sector público combinado disminuyó del 3,3% en 2010 al 1,9% en 2011, mientras que el saldo primario pasó a ser positivo, de -0,4% a 0,9% del PIB. Esto, a su vez, contribuyó a que la relación entre deuda pública y PIB se redujera de 36,9% a 34,2%. La causa principal fue el fuerte crecimiento del coeficiente entre los impuestos federales y el PIB, que aumentó 1,3 puntos porcentuales.

9. La apreciación gradual del peso colombiano y sus movimientos volátiles siguen siendo una fuente importante de preocupación en la política macroeconómica. El peso colombiano (tanto la tasa nominal como la tasa efectiva real) se ha ido fortaleciendo gradualmente en los últimos años como consecuencia de los importantes ingresos de capital (principalmente, IED) y de las mejoras en la política fiscal. Al mismo tiempo, el tipo de cambio

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flexible ha mostrado un alto grado de volatilidad, actuando como amortiguador de las conmociones en tiempos de crisis económica internacional e incertidumbre (gráfico 1, panel d).

10. Recientemente, las autoridades intensificaron los esfuerzos para reducir el ritmo de apreciación de la moneda. En los últimos años, el Banco Central ha aplicado un programa de compra de dólares (de cerca de US$20 millones al día) para atenuar la excesiva volatilidad en el camino del ajuste, por lo que las reservas internacionales se han incrementado gradualmente. El Gobierno también ha intervenido, incluso demorando la repatriación de los dividendos denominados en dólares estadounidenses de Ecopetrol (la petrolera de capital semiestatal). En agosto de 2012, tras una suba sostenida del peso, el Banco Central aumentó las compras diarias promedio a US$28 millones, mientras que el Gobierno realizó operaciones en el mercado abierto por valor de US$700 millones. En términos más generales, el Gobierno también está tratando de fortalecer la competitividad a través de reformas fiscales y mayores inversiones en infraestructura.

11. En 2012, la economía se desaceleró, principalmente como resultado del deterioro de las condiciones externas. Se espera que el crecimiento económico caiga al 4,3% en 2012, una tasa cercana al potencial. El magro desempeño económico de Estados Unidos, junto con la baja en los precios de las exportaciones colombianas, afectan cada vez más la economía del país. La rigidez de la política monetaria aplicada durante el primer semestre de 2012 también ayuda a explicar la desaceleración, si bien dicha política se hizo más laxa en la segunda mitad del año (como se explica a continuación). El proceso de consolidación fiscal ya iniciado también provoca una merma en la actividad económica. Por último, el crecimiento de la producción petrolera se ha visto obstaculizado por el reciente aumento en los ataques a los oleoductos, lo que ha demorado el logro de la meta de producir 1 millón de barriles por día a la que aspiraba el país0.

12. En respuesta a la desaceleración en la actividad económica interna, el Banco Central ha iniciado un proceso de flexibilización de la política monetaria. Desde agosto de 2012, la tasa de interés de política monetaria se ha reducido 50 puntos porcentuales hasta llegar a 4,75%. Esto se produjo después de un período de contracción, durante el cual las autoridades monetarias subieron gradualmente la tasa de interés en 225 puntos básicos desde principios de 2011 con el fin de reducir el riesgo de recalentamiento. Es de esperar que se produzcan nuevos recortes en la tasa de interés durante lo que resta del año para impulsar la economía, en especial en el contexto de una inflación baja y en disminución (3% en julio de 2012). Con tasas de interés más bajas, también disminuirá el flujo de capitales de cartera, con lo que se aliviarán en cierta medida las presiones en favor de la apreciación de la moneda.

13. El sector financiero continúa sólido y el crecimiento del crédito se está desacelerando. El sistema bancario está bien capitalizado: según se informa, la tasa de suficiencia del capital era de 15,3% en marzo de 2012, mientras que el coeficiente de capital de nivel 1 llegaba al 12,5%. Los bancos colombianos se ubican entre los más rentables de la región, con rendimientos sobre los activos y sobre el capital accionario que llegan al 3,8% y 26%, respectivamente. Los préstamos improductivos representan un porcentaje manejable, del 2,8%. El crédito destinado al sector privado ha disminuido del 22% interanual en octubre de 2011 al

0 Entre septiembre de 2011 y abril de 2012, se produjeron en promedio 12,5 ataques por mes a los oleoductos de Colombia. A modo de comparación, cabe señalar que, en el período comprendido entre enero de 2009 y agosto de 2011, se registraron en promedio 2,6 ataques al mes.

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18% interanual en mayo de 2012. Los préstamos para el consumo (no hipotecarios) representaron casi el 30% del crédito otorgado en mayo de 2012 (un aumento respecto del 18% de 2004), mientras que las hipotecas explican solo el 12,5% del total. El crecimiento del crédito de los últimos años se deriva principalmente de un incremento en el monto promedio de los préstamos, y no de un mayor número de deudores.

14. En resumen, en los últimos años, Colombia ha mostrado un desempeño económico notable, resultado de la combinación de buena suerte y políticas acertadas. Los precios favorables del petróleo a nivel internacional ciertamente contribuyeron a generar efectos positivos en la IED, las exportaciones, el crecimiento y los resultados fiscales. Al mismo tiempo, los resultados positivos se han visto respaldados por la aplicación de políticas acertadas. La consolidación fiscal permitió reducir la prima del riesgo soberano, confirió a la economía mayor capacidad de recuperación ante conmociones externas e incrementó la capacidad de la política fiscal y monetaria de actuar de forma anticíclica. Hoy en día, el margen entre las tasas de interés en Colombia es el más bajo de la región, según el EMBI. La deuda soberana ha alcanzado el grado de inversión, y sus perspectivas recibieron recientemente la calificación de “positivas” según la firma Standard & Poor’s. La gestión de la liquidez es también sólida, como demuestra la rápida acumulación de reservas, y el país ha logrado obtener financiamiento en los mercados internacionales en condiciones favorables.

Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda

15. Colombia cuenta con un sólido marco macroeconómico, basado en tres pilares que se refuerzan entre sí: a) una política fiscal responsable fundada en un marco fiscal de mediano plazo creíble, sujeto a una regla de saldo estructural, b) una política monetaria basada en un régimen de metas de inflación complementado por un tipo de cambio flotante, con intervenciones moderadas, y c) políticas micro- y macroprudenciales, combinadas con un sólido sistema financiero. Este marco constituye una base sólida para las perspectivas económicas futuras del país. En el corto y mediano plazo, es probable que la demanda agregada crezca como consecuencia de la mayor confianza de los consumidores y los inversionistas, el aumento de las inversiones en infraestructura y la aplicación del tratado de libre comercio con Estados Unidos. Por otro lado, se prevé que, en los próximos años, la prolongada crisis de la zona del euro continuará arrastrando consigo a la economía mundial, lo que traerá consecuencias perjudiciales para Colombia.

16. Las proyecciones que se describen a continuación se centran en el panorama de corto y mediano plazo. En ellas se incorporan las perspectivas elaboradas más recientemente sobre la economía mundial, así como los últimos anuncios del Banco Central sobre política monetaria y cambiaria. Para elaborar el escenario de referencia, se tomó en cuenta la última versión de Perspectivas de la economía mundial 2012, publicada por el FMI, donde se da por supuesto lo siguiente: 1) una recuperación gradual pero lenta de la actividad económica en Estados Unidos que refleja la debilidad actual de los precios de las viviendas, las presiones para desendeudarse y un mercado laboral endeble; 2) una recesión breve en la zona del euro como consecuencia de la consolidación fiscal y el desendeudamiento (sin alteraciones importantes en la unidad monetaria), y 3) la persistencia de precios altos para el petróleo, provocada por las limitaciones a la oferta mundial y las tensiones geopolíticas, con una tendencia gradual a la baja. En este contexto internacional, se prevé que la política económica nacional será estricta en el

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plano fiscal y flexible en el monetario. En este escenario de referencia, se espera que la economía colombiana se comporte como se describe en los párrafos siguientes (véanse más detalles en el cuadro 1).

17. Crecimiento e inflación: Luego del fuerte crecimiento económico de 2011 (del 5,9%), las proyecciones indican que el PIB real se moderará para ubicarse en el 4,3% en 2012 y en el mediano plazo se acercará a su tasa potencial de 4,4%. Se prevé que la inversión y el consumo privado sostendrán el crecimiento de la demanda interna. Durante el período que abarca la proyección, la inflación se mantendrá cerca del 3% fijado como meta, controlada por las intervenciones oportunas del Banco Central.

18. Cuentas fiscales: Según las previsiones, el déficit fiscal del Gobierno central disminuirá del 2,8% del PIB en 2011 al 2,2% en 2014, a medida que el crecimiento de los ingresos supere el aumento gradual del gasto público. Se espera que, para 2014, el déficit estructural del Gobierno central sea del 2,3% del PIB, tal como exige la meta provisional establecida en la regla fiscal. A la luz del sólido desempeño de Colombia en lo que respecta a la gestión fiscal, se prevé que las autoridades adoptarán las medidas correctivas necesarias para cumplir con esta meta.

19. Cuentas externas: El déficit en la cuenta corriente externa se amplió durante la recuperación económica de 2010-11 debido a que las importaciones se aceleraron y las salidas de la renta de los factores de producción se incrementaron. En el mediano plazo, el déficit externo volverá a reducirse gradualmente y, según se prevé, será financiado por los continuos y cuantiosos flujos de IED. Se espera, asimismo, que el crecimiento de las exportaciones se desacelere a causa de las limitaciones a la capacidad en el sector petrolero y minero, mientras que las importaciones aumentarán con mayor lentitud debido a que el crecimiento económico se habrá moderado.

47

Gráfico 1: Colombia: Indicadores económicos seleccionadosa) Crecimiento del PIB: Colombia, América Latina y el

Caribe (ALC) y mercados emergentesb) Índice de desempleo (promedio móvil

de tres meses, en porcentaje)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

Mercados emergentes

ALC

Colombia

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 129.0

10.0

11.0

12.0

13.0

14.0

15.0

16.0

17.0

Series1 2010 20112012

c) Colombia: Inflación y tasa de interés de política monetaria

d) Tipo de cambio: Tipo de cambio nominal y efectivo real

3798738200

3841238626

3883839052

3926439479

3969239904

4011840330

4054440756

40969-1.0

1.0

3.0

5.0

7.0

9.0

11.0

Inflación IPCTasa de política monetariaTasa de política monetaria real

4112240909

4069540483

4026940057

3984539630

3941739203

3899138777

3856538353

1600

1700

1800

1900

2000

2100

2200

2300

2400

2500

2600 90.0

95.0

100.0

105.0

110.0

115.0

120.0

125.0

130.0

135.0

140.0Tipo de cambio

nominal por cada US$

(escala izq. invertida)

e) Ingresos tributarios (brutos) f) Saldo general y estructural del sector público combinado, 2005-11

2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110

20,000,000

40,000,000

60,000,000

80,000,000

100,000,000

120,000,000

10%

11%

12%

13%

14%

15%

Mile

s de

mill

ones

de

CO

P (b

arra

s)

Porc

enta

je d

el P

IB (

línea

)

Coeficiente ingresos/ PIB (bruto), (eje derecho)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

-3.5

-3.0

-2.5

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

Saldo general del sector

público com-binado

Saldo estructural del sector

público combi-nado

Fuente: a) Perspectivas de la economía mundial, del FMI; b) Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE); c) y d) Banco de la República y Banco Mundial; e) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; f) FMI.

48

Cuadro 1: Principales indicadores económicos

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Crecimiento del PIB real (%) 6,7 6,9 3,5 1,7 4,0 5,9 4,3 4,4 4,4 4,5Inflación del IPC (promedio, %) 4,3 5,6 7,0 4,2 2,3 3,4 3,2 2,8 3,0 3,0Precio del petróleo, combinación colombiana (US$/barril) 58,3 66,2 90,2 56,6 73,1 99,4 101,5 100,4 96,1 92,1

Ahorro nacional bruto 20,6 20,2 20,6 20,3 19,0 20,4 20,2 19,6 19,4 19,5 Inversión nacional bruta 22,4 23,0 23,5 22,4 22,0 23,5 23,1 22,5 22,0 22,0Crecimiento de las exportaciones (FOB, %) 15,9 21,4 26,0 -11,7 20,1 41,2 3,8 5,1 3,6 2,0

- Crecimiento de las exportaciones de petróleo (%) 13,8 15,6 66,8 -16,0 60,7 69,6 12,5 10,5 0,7 -1,9

Crecimiento de las importaciones (FOB, %) 23,5 25,4 20,5 -16,2 22,7 35,2 7,7 4,2 3,0 3,8

Saldo en cuenta corriente -1,8 -2,8 -2,9 -2,1 -3,1 -3,0 -2,9 -2,9 -2,6 -2,5IED (neta) 4,1 3,9 3,5 1,7 0,1 1,7 3,0 2,6 2,4 2,3Reservas brutas (meses) 4,8 5,5 7,4 6,4 5,5 5,8 6,3 6,7 6,8 6,7Total de deuda externa 25,0 21,2 19,7 22,7 22,2 23,2 22,6 22,2 21,7 21,0Sector público consolidadoTotal de ingresos 27,3 27,2 26,4 26,7 26,2 26,9 28,0 28,2 27,9 27,3Total de gastos 28,1 28,2 26,3 29,3 29,3 28,7 28,8 29,4 29,0 28,6Sector público combinado, total -0,7 -0,7 -0,1 -2,7 -3,3 -1,9 -0,8 -1,1 -1,0 -1,1Deuda pública 36,8 32,7 30,9 36,7 36,9 34,2 32,2 30,9 30,0 29,3- de la cual, externa 16,4 13,7 12,5 16,0 13,9 13,1 13,3 13,3 13,0 12,5PIB (miles de millones de US$) 162,8 210,6 235,3 231,6 284,9 327,6 365,4 387,4 407,8 430,1

Fuente: Proyecciones del personal del Banco Mundial basadas en datos del DANE, el Banco Central, el MHCP y el FMI. Nota: Debido a discrepancias estadísticas, el saldo del sector público combinado para el período 2005-09 no es igual a la diferencia entre los ingresos totales y el total de gastos.

20. Si bien Colombia no es inmune a una crisis económica internacional, está bien preparada para responder ante una situación de esa índole. Las principales vulnerabilidades del país se relacionan con tres tipos de perturbaciones externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la conmoción del mercado financiero mundial. A modo de mitigación, el país cuenta con amplia capacidad y margen para responder a las perturbaciones con políticas fiscales y monetarias anticíclicas (recuadro 1). Por otro lado, no se espera que el reciente aumento en los precios mundiales de los alimentos represente un riesgo importante para el escenario de referencia.

21. Si bien las cuentas fiscales y externas pueden verse afectadas con una caída en los precios del petróleo, hay razones para mantener un cauto optimismo en este aspecto. La dependencia de un producto básico genera riesgos fiscales. Los ingresos provenientes del petróleo representan cerca del 16% del total de ingresos públicos. Cada vez que el precio del barril de petróleo se reduce en US$10, los ingresos del Gobierno central disminuyen 0,4% del PIB (con un retraso de un año). De producirse otra crisis económica mundial, es probable que los precios del petróleo caigan abruptamente, con lo que se reducirían los ingresos del Gobierno y se incrementaría el déficit en la cuenta corriente externa (que en 2011 alcanzaba el 3% del PIB). Por otro lado, Colombia es un país cuyos títulos se califican con el grado de inversión y goza de una sólida confianza entre los inversionistas. Los niveles saludables de IED dirigidos al sector

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financiero y de hidrocarburos continuarán financiando la mayor parte del déficit de la cuenta corriente externa. Asimismo, el Gobierno continúa con sus esfuerzos para restablecer resguardos fiscales que puedan amortiguar el impacto negativo de una caída en los precios del petróleo. En particular, la regla fiscal propicia una reducción constante del déficit fiscal en el mediano plazo.

Recuadro 1: Posibles impactos de una desaceleración económica mundial en Colombia

En caso de una posible crisis económica mundial, las fuentes de contagio para la economía colombiana serían similares a las de la crisis de 2008-09, esto es, el canal comercial, el financiero y el de las expectativas: El canal comercial. Colombia es el cuarto país productor de petróleo de la región y el cuarto exportador de

carbón del mundo. La caída en la demanda externa (principalmente de productos petroleros y mineros), junto con la reducción de los precios internacionales, ampliaría el déficit en cuenta corriente de Colombia. El sector del petróleo y la minería generó cerca del 20% de la tasa de crecimiento del país en 2011, lo que pone de manifiesto un efecto nada despreciable en la demanda agregada.

El canal financiero. En caso de que se produzca una crisis mundial, las condiciones de financiamiento tanto externo como interno se volverían más restrictivas. La depreciación de la moneda se agravaría debido a que la fuga hacia destinos más seguros invertiría el sentido de los flujos de capital. Las dislocaciones de los mercados financieros podrían generar presiones en entidades bursátiles y otros inversionistas endeudados.

El canal de las expectativas. En vista de que el crecimiento del PIB está impulsado principalmente por la demanda interna privada, la confianza de los consumidores y los inversionistas es un factor clave para el crecimiento futuro de la demanda agregada. Una crisis de confianza puede también reducir el crecimiento del crédito, puesto que los bancos impondrían condiciones de préstamo más exigentes.

Colombia está en condiciones de responder ante una crisis, en particular en los frentes financiero, monetario y cambiario: Es probable que la primera línea de defensa sea la flexibilización de la política monetaria. Los aumentos en

las tasas de interés aplicados desde 2011 generaron un margen para relajar la política monetaria, que las autoridades están aprovechando actualmente. La tasa de política monetaria podría reducirse aún más, siempre controlando de cerca los impactos en la inflación de los precios al consumidor y de los activos, así como el efecto en el crecimiento del crédito.

El tipo de cambio flexible permite absorber eficazmente las conmociones. La flexibilidad del régimen cambiario posibilita que la moneda se deprecie con rapidez, como ocurrió durante 2008-09. Junto con los resguardos financieros relativamente amplios, esto puede contribuir a absorber el impacto de un posible cambio en el sentido de los flujos de capital.

El sector financiero colombiano es sólido y ha demostrado capacidad para recuperarse de la crisis financiera internacional y la consiguiente desaceleración económica. La mayor parte del sistema bancario colombiano está en manos de entidades nacionales; el grado de exposición a bancos europeos es limitado.

Las necesidades de financiamiento externo son manejables. La línea de crédito flexible que mantiene el país con el FMI y el elevado flujo de IED previsto brindan cobertura suficiente.

Pero Colombia sigue siendo moderadamente vulnerable en el frente fiscal y social: Vulnerabilidad fiscal: El país está sumamente expuesto a una posible caída en los precios internacionales del

petróleo. Los ingresos provenientes del petróleo representan cerca del 16% del total de ingresos públicos. Cada vez que el precio del barril de petróleo se reduce en US$10, los ingresos del Gobierno central disminuyen 0,4% del PIB (con un retraso de un año). Con todo, Colombia cuenta con instituciones fiscales sólidas y los niveles de su deuda pública son moderados, por lo que podría implementar algunas medidas anticíclicas a modo de incentivo dentro del marco de la regla fiscal.

Vulnerabilidad social: El grado relativamente alto de elasticidad de la pobreza al crecimiento que se observó durante la crisis de 2008-09 implica que una desaceleración económica generaría entre los pobres colombianos un impacto más grave que en cualquier otro país de la región. La reciente disminución de un punto porcentual en la tasa de desempleo podría también revertirse en parte si se detiene el crecimiento. Como aspecto positivo, cabe señalar que Colombia cuenta con una base relativamente sólida para responder a una posible crisis utilizando los programas de protección social, de empleo temporario y de capacitación ya existentes.

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Sostenibilidad de la deuda

22. El análisis de la sostenibilidad de la deuda indica que, en el escenario de referencia, la trayectoria de la deuda pública muestra una tendencia a la baja. Este análisis fue elaborado en agosto de 2012 por personal del FMI, y sus conclusiones se corresponden con los supuestos macroeconómicos delineados en el cuadro 1. En el escenario de referencia, se prevé que la relación deuda-PIB se reducirá del 34,2% en 2011 al 30,7% en 2014 (del sector público combinado, bruto). En vista de que gran parte de la deuda del Gobierno central está denominada en moneda nacional y con condiciones fijas, las alteraciones de las tasas de interés y el tipo de cambio tienen escaso impacto en la trayectoria de la deuda. Las perspectivas respecto de la deuda tampoco se ven demasiado afectadas por perturbaciones en el crecimiento económico o el saldo primario. Los pasivos fiscales contingentes constituyen la principal fuente de riesgo para la sostenibilidad de la deuda, si bien, cuando se simula una alteración con un 10% de incremento del PIB, no se modifica la trayectoria declinante de la deuda. En síntesis, la sostenibilidad de la deuda pública no es una preocupación importante en el mediano plazo.

23. A modo de síntesis, en el análisis presentado en la sección II se concluye que el marco de política macroeconómica de Colombia es adecuado. La política fiscal a mediano plazo sigue siendo prudente. Los desembolsos fiscales asociados al programa que se respalda con el PPD se han incorporado en el marco fiscal de mediano plazo para 2012 del Gobierno y, según las previsiones, no tendrán repercusiones en la política tributaria. Asimismo, las políticas monetarias y cambiarias respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera.

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Proyecciones2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

1 Escenario de referencia: Deuda del sector público 1/ 32.7 30.9 36.7 36.9 34.2 32.2 30.9 30.0 29.3 28.3 27.3 0.6de la cual, proporción denominada en moneda extranjera 13.7 12.5 16.0 13.9 13.1 13.3 13.3 13.0 12.5 12.1 11.7

2 Variación en la deuda del sector público -4.1 -1.8 5.8 0.2 -2.6 -2.0 -1.3 -0.9 -0.7 -0.9 -1.03 Flujos generadores de deuda identificados (4+7+12) -6.0 -2.0 -0.3 0.0 -2.8 -1.5 -1.6 -1.5 -0.7 -0.8 -0.74 Déficit primario -3.0 -3.5 -0.8 0.2 -1.0 -2.1 -1.6 -1.6 -1.4 -1.3 -1.25 Recaudación y donaciones 27.2 26.4 26.7 26.2 26.9 28.0 28.2 27.9 27.3 27.0 26.86 Gasto primario (excluido el pago de intereses) 24.2 22.9 25.9 26.4 26.0 25.9 26.6 26.3 26.0 25.8 25.77 Dinámica automática de la deuda 2/ -1.5 1.6 0.7 -0.2 -1.8 0.6 0.5 0.7 0.6 0.5 0.58 Contribución del diferencial de tasa de interés/crecimiento 3/ 0.0 0.1 1.9 0.2 -1.5 0.6 0.5 0.7 0.6 0.5 0.59 de la cual, proporción de contribución de la tasa de interés real 2.3 1.2 2.3 1.6 0.4 2.0 1.9 1.9 1.9 1.7 1.7

10 de la cual, contribución del crecimiento del PIB real -2.3 -1.0 -0.5 -1.4 -1.9 -1.4 -1.3 -1.3 -1.3 -1.2 -1.211 Contribución de la depreciación del tipo de cambio real 4/ -1.6 1.5 -1.1 -0.4 -0.3 ... ... ... ... ... ...12 Otros flujos generadores de deuda identificados -1.4 -0.1 -0.2 -0.1 0.0 -0.1 -0.5 -0.6 0.0 0.0 0.013 Ingresos por privatización (negativo) -1.4 -0.1 -0.2 -0.1 0.0 -0.1 -0.5 -0.6 0.0 0.0 0.014 Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.015 Otros (especificar, por ejemplo, recapitalización bancaria) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.016 Residual, incluida la variación de activos (2-3) 5/ 1.9 0.2 6.0 0.2 0.1 -0.5 0.4 0.6 0.0 -0.2 -0.3

Relación entre deuda del sector público e ingresos 1/ 120.4 117.1 137.2 140.9 127.2 115.1 109.6 107.5 107.2 104.8 101.9

Necesidades de financiamiento brutas 6/ 9.1 7.1 7.9 7.4 6.1 4.6 5.4 4.6 4.7 3.9 4.3en miles de millones de dólares de EE. UU. 19.2 16.7 18.3 21.0 19.9 16.9 21.1 18.8 20.2 17.7 20.7

Escenario con las principales variables en sus promedios históricos 7/ 32.2 30.0 28.0 26.0 23.8 21.5 0.0Escenario sin modificaciones en las políticas (saldo primario constante) en 2012-2017 32.2 30.5 29.1 27.6 25.9 23.9 0.5

Principales supuestos macroeconómicos y fiscales del escenario de referencia

Crecimiento del PIB real (porcentaje) 6.9 3.5 1.7 4.0 5.9 4.3 4.4 4.4 4.5 4.5 4.5Tasa de interés nominal promedio de la deuda pública (porcentaje) 8/ 12.4 11.8 11.4 8.5 8.6 8.9 9.3 9.1 9.2 8.8 8.9

7.3 4.3 8.0 4.8 1.7 6.4 6.3 6.8 6.8 6.5 6.4

11.1 -10.2 9.8 2.7 2.4 ... ... ... ... ... ...Índice de inflación (deflactor del PIB, porcentaje) 5.0 7.6 3.4 3.6 6.9 2.5 3.0 2.3 2.4 2.3 2.5Crecimiento del gasto primario real (deflactado con deflactor del PIB, porcentaje)6.5 -1.9 15.1 5.9 4.2 4.0 7.2 3.4 3.0 3.7 4.0Déficit primario 9/ -3.0 -3.5 -0.8 0.2 -1.0 -2.1 -1.6 -1.6 -1.4 -1.3 -1.2

1/ Deuda bruta del sector público combinado, incluida la deuda externa pendiente de Ecopetrol y el Banco de la República. No contempla ningún retiro de fondos en el marco de la línea de crédito flexible ni pasivos contingentes. 2/ Se deriva como [(r - p(1+g) - g + ae(1+r)]/(1+g+p+gp)) multiplicado por la relación de deuda del período anterior, con r = tasa de interés ; p = tasa de crecimiento del deflactor del PIB; g = tasa de crecimiento del PIB real; a = proporción entre la deuda denominada en moneda extranjera y nacional, y e = depreciación del tipo de cambio nominal (medida por el incremento en el valor en dólares de EE. UU. de la moneda nacional).3/ La contribución de la tasa de interés real se deriva del denominador de la nota 2/ como r - π (1+g) y la contribución del crecimiento real como -g.4/ La contribución del tipo de cambio se deriva del numerador de la nota 2/ como ae(1+r). 5/ En las proyecciones, esta categoría incluye las variaciones del tipo de cambio.6/ Definidas como el déficit del sector público, más la amortización de la deuda del sector público de mediano y corto plazo, más la deuda de corto plazo al cierre del período anterior. 7/ Las principales variables son el crecimiento del PIB real, la tasa de interés real y el saldo primario como porcentaje del PIB. 8/ Derivado como el gasto nominal en intereses dividido por el nivel de deuda del período anterior.9/ Se excluyen las discrepancias estadísticas.10/ Se da por supuesto que las principales variables (crecimiento del PIB real, tasa de interés real y otros flujos generadores de deuda identificados) se mantienen en el nivel del último año proyectado.

Cifras efectivas

Cuadro 2. Colombia: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2007-2017(en porcentaje del PIB, a menos que se indique otra cosa)

Tasa de interés real promedio (tasa nominal menos variación del deflactor del PIB, porcentaje)Apreciación nominal (aumento del valor de la moneda local en dólares de EE. UU., porcentaje)

Saldo primario de

estabilización de la deuda

10/

Fuente: Cálculos del personal del FMI (agosto de 2012).

52

Colombia: Sostenibilidad de la deuda pública: Pruebas de límites 1/ (Deuda pública en porcentaje del PIB)

Fuentes: Fondo Monetario Internacional, estudios de los países y estimaciones del personal. 1/ Las áreas sombreadas representan datos reales. Las perturbaciones individuales son perturbaciones de media desviación estándar permanente. Las cifras de los recuadros representan proyecciones promedio para las respectivas variables en el escenario y el valor de referencia que se presenta. También se presenta el promedio histórico de 10 años para las variables. 2/ Perturbaciones de 1/4 de desviación estándar permanente aplicadas a la tasa de interés real, tasa de crecimiento y saldo primario.3/ Depreciación real por única vez del 30% y perturbación del 10% del PIB sobre el pasivo contingente se produce en 2013; la depreciación real se define como depreciación nominal (medida por la caída porcentual en el valor del dólar frente a la moneda local) menos la inflación nacional (basada en el deflactor del PIB).

3456789101112

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Necesidades financierasbrutas en el es. de ref.(der.)Escenario histórico

Referencia

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Perturb. tasas de interésReferencia

32.1

27.3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Perturbación de crecimientoReferencia 23.9

30.9

27.3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Escenario sin cambio de pol.Perturbación del saldo primarioReferencia

30.6

27.3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

PerturbacióncombinadaReferencia

38.3

34.3

27.3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Perturbación pasivo combinado

Depreciación de 30%

Referencia

Escenarios de referencia e histórico Perturbación de las tasas de interés (porcentaje)

Perturbación de crecimiento (porcentaje por año)

Perturbación del saldo primario (porcentaje del PIB) y escenario sin cambio de políticas (saldo primario constante)

Perturbación por depreciación real y pasivo contingente 3/Perturbación combinada 2/

Referencia: 6.6Escenario: 7.6Histórico: 4.4

Referencia: 4.5Escenario: 3.6Histórico: 4.5

Referencia: 1.4Escenario: 0.7Histórico: 1.9

Fuente: Cálculos del personal del FMI (agosto de 2012).

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ANEXO 4: PRINCIPALES DESAFÍOS SECTORIALES Y PROGRAMA GUBERNAMENTAL

PRINCIPALES DESAFÍOS SECTORIALES

1. La eficiencia y la productividad del sistema urbano de Colombia —junto con un sólido desempeño macroeconómico sostenido e inversiones estratégicas en capital humano, infraestructura, innovación y sistemas productivos— serán un factor determinante de la capacidad del país para pasar de ser una economía de ingreso mediano a una economía de ingreso más alto. En Colombia, el sistema urbano será fundamental para el crecimiento. Esto obedece a tres factores principales.

2. En primer lugar, las actividades urbanas representan una importante contribución al crecimiento económico. Si bien en Colombia y otros países de América Latina el crecimiento económico está impulsado principalmente por los productos básicos, las actividades urbanas en el sector minorista, de manufacturas y de servicios también constituyen una proporción considerable. En las últimas cuatro décadas, la combinación de las distintas actividades urbanas0

ha representado más del 50% de la tasa de crecimiento del PIB0. En segundo lugar, fortalecer el rol de las ciudades puede ayudar a mitigar los riesgos intrínsecos de las economías que dependen en gran medida de los productos básicos. En estudios recientes del Banco Mundial se señalan los riesgos que conlleva el crecimiento impulsado por estos productos0. A fin de respaldar la transición de un sistema económico impulsado por los productos básicos a una estructura productiva más sólida basada en los recursos y, posteriormente, a un modelo de industrias que hagan un uso intensivo del conocimiento, será necesario contar con un sistema urbano eficiente. Es precisamente en las aglomeraciones urbanas donde tienen lugar las actividades manufactureras. Por ello, es importante que las ciudades contribuyan a esta transición a través de la mejora de la infraestructura de conectividad, la gestión adecuada de la tierra y las políticas proactivas que garanticen la habitabilidad de las ciudades. En tercer lugar, casi el 80% de los colombianos vive en zonas urbanas, cuyas tasas de desempleo superan el 12% y se encuentran entre las más altas de la región. Las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla concentran el 30% de la población del país y una gran proporción de sus puestos de trabajo. Al promover un sistema urbano que funcione correctamente, se podría fomentar el crecimiento y mejorar la calidad de vida de una población mayormente urbana.

3. La gestión eficiente de las ciudades y las zonas urbanas será un factor determinante para que Colombia pueda aprovechar las ventajas del crecimiento y reducir la pobreza y la desigualdad. Desde siempre, la urbanización ha estado fuertemente ligada a la reducción de la

0 Las actividades urbanas incluyen comercios, restaurantes, hoteles, manufacturas, finanzas y otros servicios relacionados.0 Cálculos provenientes del análisis de la urbanización basados en un promedio variable del componente de la tasa de crecimiento económico que representan las actividades puramente urbanas. 0 Si bien no hay evidencias de una “maldición de los productos básicos” en Colombia, en el informe se identifican varios riesgos relacionados con esos productos que pueden afectar las perspectivas de desarrollo económico e institucional del país si no se toman las medidas adecuadas; véase Banco Mundial (2010), Natural Resources in Latin America and the Caribbean: Beyond Booms and Busts? (Recursos naturales en América Latina y el Caribe: ¿Qué esconden los ciclos de bonanza y de crisis?). Banco Mundial. Oficina del Economista en Jefe, Región de América Latina y el Caribe.

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pobreza y la desigualdad y a la mejora del acceso a los servicios básicos0. En Colombia, la reducción de las tasas de pobreza se relaciona estrechamente con el nivel de urbanización de los distintos departamentos0, y la urbanización ha venido acompañada de mejores condiciones de vida en todo el país. En 1964, solo el 50% de los habitantes de las que hoy son grandes ciudades tenía acceso a servicios de electricidad, agua y saneamiento. En las ciudades más pequeñas, la tasa de cobertura era de aproximadamente 40% en el caso del agua y la electricidad, y 20% en el caso del saneamiento. Hoy en día, todas las ciudades, independientemente del tamaño que tengan, brindan acceso casi universal a los servicios básicos.

4. No obstante, aún persisten dificultades para garantizar que las ciudades sean sostenibles, productivas e incluyentes en Colombia. En particular, es fundamental contar con un sistema de transporte público seguro y más eficiente para garantizar la movilidad, el acceso a las oportunidades y la productividad en las ciudades. La necesidad de abordar las externalidades negativas de la acelerada motorización, como la seguridad vial y la congestión, está adquiriendo importancia crítica. La escasez de espacios públicos y viviendas para personas de bajos ingresos representa importantes desafíos para la seguridad y la calidad de vida. La persistente desigualdad en la calidad de los servicios públicos, como el de AAS, también constituye un desafío clave. Una mejor coordinación interjurisdiccional puede ayudar a difundir los beneficios y reducir las externalidades negativas asociadas con la urbanización. Es esencial lograr una mejor conectividad para aumentar la productividad y el comercio y contribuir a incrementar la eficiencia del sistema urbano. La relación entre las políticas orientadas a mejorar la productividad urbana (por ejemplo, las inversiones en infraestructura) y la capacidad de inclusión suele ser de complementariedad, aunque no siempre. Es imprescindible contar con un marco de gestión y de política urbana que permita lograr el equilibrio entre esos objetivos.

5. Las cifras sobre la cobertura del servicio de AAS han ido mejorando de manera constante en los últimos 30 años, si bien persisten dificultades tanto en lo que respecta a la calidad de los servicios como al acceso de los sectores más pobres. Colombia está en condiciones de alcanzar las ambiciosas metas de ampliación de la cobertura, tanto de los servicios de abastecimiento de agua como de saneamiento, definidas en el PND 2010-14. En 2008, la cobertura del servicio de agua y saneamiento en las zonas urbanas era del 97% y el 93%, respectivamente. En las zonas rurales y en las ciudades pequeñas, era del 72% y el 69%, respectivamente. No obstante, subsisten las diferencias en el grado de acceso entre las diversas regiones, mientras que, en las ciudades medianas y pequeñas (donde la sostenibilidad financiera de los operadores es dificultosa), en ocasiones la calidad del agua es mala y el suministro, intermitente0. Se trata menos del 30% de las aguas residuales recolectadas, aunque en la

0 Véase Banco Mundial (2009), Informe sobre el desarrollo mundial: Una nueva geografía económica, y la nueva Estrategia del Banco Mundial para el sector urbano y los Gobiernos locales. Sistema de ciudades: La urbanización, motor del crecimiento y alivio de la pobreza.0 Véase el análisis de la urbanización en Colombia (Banco Mundial, 2012). 0 Colombia cuenta con un sofisticado régimen de regulación de precios, manejado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), que fija niveles tarifarios que permiten la recuperación total de los costos. El Gobierno nacional brinda importantes subsidios de capital a los municipios más pobres y pequeños que no se tienen en cuenta en el proceso de fijar las tarifas. Los municipios tienen flexibilidad para determinar a partir de esto las tarifas que aplicarán a cada uno de los seis estratos económicos claramente definidos, lo que permite establecer subsidios cruzados entre los distintos niveles. En la práctica, sin embargo, el concepto de subsidios cruzados no da buenos resultados en los municipios pobres y pequeños, lo que socava la sostenibilidad financiera y la calidad del servicio.

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actualidad muchas ciudades de Colombia están implementando programas de gestión de las aguas de desecho. Persiste, asimismo, la desigualdad en el acceso a los servicios incluso en áreas donde ya se han ampliado las redes, puesto que estas inversiones no cubren los costos de modificar las cañerías de las casas para conectarlas a la red de agua o alcantarillado.

6. Las ciudades colombianas se enfrentan al doble desafío de abordar el tema de la movilidad urbana y mejorar la seguridad vial mediante un sistema de transporte sostenible y de calidad, en vista de los índices crecientes de motorización0, congestión, contaminación del aire y accidentes en las ciudades0. En los últimos años, el Gobierno de Colombia ha dado pasos importantes para resolver estas cuestiones, entre los que figuran sus esfuerzos por reformar el sistema de transporte público, así como las medidas iniciales adoptadas para abordar los impactos de la rápida motorización. No obstante, Colombia se encuentra tanto con la necesidad como con la oportunidad de elaborar un enfoque de múltiples dimensiones basado en estrategias de crecimiento urbano inteligente. La promoción del transporte público y de los medios no motorizados (ciclismo y caminatas), la integración entre el transporte y el uso de la tierra y el tratamiento de los impactos de la motorización (centrado en las políticas de seguridad vial y gestión de la demanda de transporte) pueden generar soluciones más eficaces en función de los costos para el problema de la movilidad. Es también esencial crear entidades de coordinación regional y gestión integrada del transporte.

7. El marco legal de Colombia que rige la planificación del uso de la tierra y el desarrollo urbano es sólido, pero persisten ciertos problemas que generan restricciones en la oferta de tierras y déficit habitacional. La Ley 388, de 1997, establece el marco para que los municipios apliquen una planificación de corto, mediano y largo plazo, e incluye disposiciones obligatorias para la conservación de recursos naturales de importancia crítica. Sin embargo, el mercado de la vivienda padece restricciones importantes tanto en el lado de la oferta como en el de la demanda0. La producción formal de viviendas no satisface la demanda: cada año se forman 285 000 hogares nuevos, mientras que solo se construyen 140 000 nuevas viviendas. El déficit es mayor en los segmentos de ingresos bajos. Las pérdidas humanas y económicas provocadas por fenómenos naturales se asocian con las deficiencias en la gestión del uso de la tierra y en las normas relativas a las viviendas: los registros históricos indican que el 80% de los daños y las pérdidas provocadas por acontecimientos naturales pueden vincularse con una gestión inadecuada del uso de la tierra (problemas de ubicación) y el 20%, con la carencia de normas adecuadas para las viviendas (calidad de la construcción). A fin de propiciar una gestión

0 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Movilidad (2010), solo en Bogotá, la flota de vehículos se incrementó drásticamente en un 105% entre 2002 y 2010, y en 2010 se alcanzó un total de 1,3 millones de vehículos. http://www.movilidadbogota.gov.co/hiwebx_archivos/ideofolio/mayo-12-de-2011---boletn-movilidad-en-cifras-2010_2299.pdf. 0 En 2011, el número de muertes provocadas por accidentes viales ascendió a 5800, por lo que estos se convirtieron en la principal causa de muerte en las personas de entre 5 y 35 años en el país. En ese año, 41 000 personas sufrieron heridas graves por la misma causa. 0 En lo que respecta a la oferta, el acceso a la tierra (ya se trate de expansión o de nuevos desarrollos) sigue siendo un cuello de botella crítico que impide que tanto el sector privado como el público produzcan viviendas accesibles en gran escala. Según la Financiadora del Desarrollo Territorial S.A. y el MVCT, el 90% de los proyectos de construcción de viviendas de interés social son de menos de 1 hectárea y 100 unidades residenciales, y el 68% son de 50 unidades. Las restricciones normativas y la focalización inadecuada de la política de subsidios contribuyen también a esta situación. En lo que concierne a la demanda, muchos hogares de ingresos bajos tienen acceso limitado al financiamiento hipotecario. Además de las dificultades de las familias para ahorrar el monto del pago inicial, casi el 50% del mercado laboral de Colombia es informal y no accede a los servicios del sector bancario tradicional. La cartera total de préstamos hipotecarios pendientes como porcentaje del PIB se ubicó en el 4,2% en 2010, un valor bajo si se lo compara con el 22% de Chile.

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eficiente de los riesgos de desastre y reducir la vulnerabilidad, Colombia dedica importantes esfuerzos a conocer en mayor profundidad los factores de riesgo en el nivel local y sectorial e invierte en medidas de mitigación estructurales y no estructurales.

8. La coordinación entre el ámbito metropolitano y el regional es clave. Colombia es un país fuertemente descentralizado, pero los desafíos en materia de desarrollo a menudo se extienden más allá de los límites de las jurisdicciones locales. Desde 1991 (cuando la Constitución confirió autonomía política, fiscal y administrativa al nivel municipal), los aproximadamente 1123 municipios y los 5 distritos del país tienen las mismas responsabilidades en cuanto al suministro de servicios básicos, sea cual fuere su tamaño o su capacidad. No hay incentivos para la coordinación dentro de las jurisdicciones, y los políticos se muestran renuentes a compartir recursos presupuestarios e inversiones a través de instrumentos colectivos, y ni el Gobierno central ni los departamentos tienen la facultad de intervenir en esta cuestión. La falta de coordinación en el ámbito metropolitano y regional perjudica a los sectores que pueden sacar provecho de las economías de escala, como la prestación de servicios básicos y el transporte público.

9. A pesar del fuerte crecimiento económico y los incrementos en la IED, la infraestructura de conexión de Colombia va a la zaga de la de sus pares en la región. El déficit de infraestructura, junto con las grandes distancias que median entre las ciudades y la costa, eleva los precios del transporte, lo que a su vez resta competitividad a los bienes elaborados en las ciudades más grandes. Es sumamente importante mejorar la conectividad internacional de las grandes ciudades de la región andina para impulsar el crecimiento y lograr mayor eficiencia en términos generales en todo el sistema de las ciudades de Colombia. La inversión en infraestructura también se vincula estrechamente con la productividad y el crecimiento económico urbano, y el nivel de productividad del país es insuficiente si se lo compara con el de la región de América Latina y el Caribe. Es necesario movilizar volúmenes significativos de capital para cubrir el déficit de financiamiento y mejorar así la infraestructura y la conectividad en Colombia.

10. Es importante que esta red de desafíos sectoriales se evalúe en el marco de un “sistema de ciudades”. Si se adoptan políticas centradas en el éxito de ciudades específicas, aisladas del sistema, es posible que estas pierdan la oportunidad de explotar sus ventajas comparativas y de emprender actividades económicas complementarias. Por ejemplo, en China, la política urbana respaldó la formación de “grupos de ciudades” en los que se fortaleció la conexión entre ciudades pequeñas, medianas y grandes con el fin de propiciar economías de escala y de aglomeración a partir de la interacción dentro de un mismo sector industrial y entre diversos sectores (Banco Mundial, Urban Strategy [Estrategia urbana], 2010). Un sistema de ciudades que funciona adecuadamente también promueve la fluidez de los mercados de tierras, mano de obra y productos. En Brasil, las grandes inversiones en infraestructura de conexión facilitaron el desarrollo de un sistema en el que las ciudades grandes se diversificaron y se beneficiaron de las economías de aglomeración, mientras que las ciudades medianas y pequeñas sacaron provecho de las economías de escala y de la complementariedad especializada. En Colombia —donde actualmente las funciones de las ciudades no se complementan, puesto que su grado de especialización es limitado— el cambio en favor de una perspectiva que contemple un sistema de ciudades generaría beneficios que se extienden más allá de una ciudad en particular y que pueden difundirse a todo el país en su conjunto.

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EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

11. Para hacer frente a los desafíos urbanos, el Gobierno de Colombia ha elaborado una plataforma integral, que incluye la iniciativa de alto nivel Misión Ciudades , puesta en marcha a fines de 2011. En el marco de esta iniciativa, se convocó a un consejo de especialistas nacionales e internacionales para que impartiera orientaciones sobre políticas intersectoriales para garantizar que las ciudades sean el motor del crecimiento económico sostenible e inclusivo en Colombia. La iniciativa se centra en la eficiencia del sistema urbano en su totalidad. La creación del programa Misión Ciudades demuestra el alto grado de compromiso del Gobierno de Colombia con la política de desarrollo urbano y se basa en una amplia red de programas sectoriales específicos que se describen con mayor detalle más adelante. El programa Misión Ciudades respaldará al DNP en la elaboración de un marco para el “sistema de ciudades” en Colombia; como resultado, el CONPES formulará una política nacional de ciudades que incluirá recomendaciones para llevar a cabo la reforma y el análisis de políticas posteriores en diversos sectores. En este marco se incluirá un panorama hasta 2035 y se abordarán cuestiones clave como la conectividad y la movilidad, los mercados laborales, la innovación, la calidad de vida, la sostenibilidad ambiental, los mercados de tierras y viviendas, la buena gestión y la coordinación regional.

12. Las prioridades de las políticas urbanas están claramente establecidas en los sucesivos PND. En el PND 2006-10 se destacaron tres esferas clave para la inversión y la reforma: i) mejoramiento de los barrios marginales y prestación de servicios básicos en los asentamientos informales; ii) programas de aprovechamiento de la tierra para la construcción de viviendas destinadas a grupos de bajos ingresos, y iii) revitalización y densificación urbanas. En el PND 2010-14, se introduce un marco que abarca tres esferas estratégicas (crecimiento sostenible y competitividad, igualdad de oportunidades para lograr la prosperidad social, y consolidación de la paz) y cinco pilares clave para el crecimiento: i) nuevos sectores para la innovación; ii) agricultura y desarrollo rural; iii) infraestructura de transporte; iv) desarrollo minero y energético, y v) vivienda.

13. Por otro lado, el Gobierno de Colombia ha encarado una reforma del transporte urbano con el fin de ofrecer a los residentes de las zonas urbanas opciones de movilidad competitivas, eficientes, accesibles, seguras y sostenibles desde el punto de vista ambiental. El PNTU0 de 2002 propone la implementación de sistemas de autobuses de tránsito rápido y sistemas integrados de transporte masivo en las grandes ciudades (de más de 600 000 habitantes), y de sistemas estratégicos de transporte público en las ciudades medianas (de entre 250 000 y 600 000 habitantes). Para respaldar la gestión de la demanda y el desarrollo orientado al transporte, en el PND se abría la posibilidad de cobrar un cargo por congestión en las ciudades de más de 300 000 habitantes y de establecer un Registro Único Nacional de Tránsito. También se ha comenzado a revisar la Ley de Transporte Masivo (Ley 86, de 1989, y Ley 310, de 1996), de modo de mejorar la coordinación en los planes maestros de movilidad y los POT, y flexibilizar los coeficientes de ocupación del suelo exigidos en las zonas aledañas a las estaciones de transporte masivo. Asimismo, se procura establecer un marco legal que aclare 0 El PNTU se basa en la Ley 86 aprobada en diciembre de 1989. El marco normativo e institucional del PNTU se ha establecido en dos documentos del CONPES (CONPES n.o 3167 y 3260), aprobados en 2002 y 2003.

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el alcance y las responsabilidades de las autoridades del área de transporte en las zonas metropolitanas. Además, se han adoptado enérgicas medidas normativas en materia de seguridad vial a través del Plan Nacional de Seguridad Vial (2011-16), que se describe en detalle más adelante.

14. En las últimas décadas, se han introducido reformas fundamentales y mejoras constantes en el sector de AAS de Colombia. Con la descentralización promovida a través de la Constitución de 1991 se trasladó la responsabilidad por la prestación de estos servicios a los Gobiernos municipales, mientras que la Ley 142, de 1994, impuso a todas las entidades prestadoras de servicios públicos la obligación de convertirse en sociedades anónimas legalmente constituidas, pudiendo ser de propiedad del municipio, privadas o mixtas. En la Ley 142 también se estableció un ente nacional para la regulación de tarifas, la Comisión Reguladora de Agua (CRA), y una institución nacional de supervisión, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Estas reformas han tenido como resultado una mejor prestación de los servicios en las grandes ciudades, que adoptaron diversas estrategias para mejorar el suministro de agua. Por ejemplo, Barranquilla seleccionó un operador internacional especializado para manejar su sistema; Cartagena se asoció con una compañía internacional de agua y creó una empresa de capital mixto; Bogotá y Medellín adoptaron medidas para mejorar la sostenibilidad financiera y la eficiencia operativa de sus empresas municipales de suministro de agua.

15. En las ciudades medianas y pequeñas, ha sido más difícil introducir reformas en el sector de agua y saneamiento, a pesar de los esfuerzos por brindar asistencia técnica (por ejemplo, con el Programa de Modernización Empresarial creado en 1998 para brindar asistencia técnica y financiamiento con el objeto de facilitar la incorporación de operadores especializados en el sector del agua, y que en 2007 había llegado a tan solo 87 de más de 1000 municipios). En respuesta a esta situación, se creó el programa de Planes Departamentales de Agua (PDA), en el que se asignaba a los 32 Gobiernos departamentales la función de intermediarios entre el Gobierno nacional y los municipales. Para 2011, ya se habían incorporado al programa de PDA 31 departamentos y 727 municipios. Sin embargo, la implementación del programa ha sido más lenta que lo que se preveía originalmente, con demoras en las inversiones e importantes deficiencias en el MVCT y en los departamentos en cuanto a la capacidad para coordinar, dirigir e implementar el marco de estos planes. En el PND se ratifica el apoyo al sector del agua a través del programa denominado “Agua para la Prosperidad”. Entre los desafíos clave en este sector figuran los siguientes: i) solucionar las importantes limitaciones en la capacidad y las dificultades para la ejecución en el nivel regional y en las ciudades medianas y pequeñas en el marco de los PDA; ii) ampliar y consolidar los beneficios de la iniciativa del Programa de Modernización Empresarial (PME) en las ciudades medianas y las áreas metropolitanas; iii) resolver los problemas del sistema en general en relación con la calidad y la equidad en el acceso a los servicios de AAS; iv) implementar un programa de conexiones intradomiciliarias para los hogares de bajos ingresos, y v) elaborar programas de saneamiento rural.

16. En 2004, el Gobierno de Colombia elaboró un programa de 10 años de duración para reducir la vulnerabilidad a los desastres en el nivel nacional y en ciertos municipios clave. Asimismo, los últimos cuatro PND (incluido el más reciente, denominado Prosperidad para Todos, 2010-14) han hecho hincapié sistemáticamente en la necesidad de comprender los riesgos y las amenazas naturales y en la implementación de políticas de desarrollo institucional y

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mitigación de riesgos. Estos PND han promovido el fortalecimiento de la supervisión de riesgos y la actualización del sistema integrado de información, así como el diseño y la aplicación de instrumentos metodológicos para la medición de los peligros, la vulnerabilidad y los riesgos. Estas políticas han permitido mejorar los sistemas de alerta temprana, con lo que se han reducido las muertes provocadas por desastres naturales. No obstante, los daños y las pérdidas en las propiedades y los medios de vida continúan aumentando año tras año como consecuencia de una planificación y gestión inadecuada del uso de la tierra. A fin de abordar esta situación, el Gobierno ha establecido como requisito la delimitación y zonificación de los riesgos en la revisión de los POT ya existentes (artículo 189 del Decreto 019, del 10 de enero de 2012). La Ley 1450, de 2011, también dispone el desarrollo de una metodología para formular y consolidar un inventario nacional de asentamientos en zonas de alto riesgo. Estas últimas políticas están respaldadas en el marco de esta serie de PPD programáticos y se describen en detalle a continuación.

17. El Gobierno de Colombia ha elaborado un amplio programa de reformas normativas, incentivos e inversiones para abordar el enorme déficit de viviendas del país. El Gobierno se ha fijado la meta de propiciar la construcción de 1 millón de viviendas en el período que abarca el PND 2010-14. Para alcanzar este objetivo, el MVCT ha elaborado un ambicioso paquete de reformas normativas. Entre las iniciativas vinculadas con la demanda se incluye un importante programa de subvenciones, subsidios a las tasas de interés para los préstamos hipotecarios dirigidos a familias de ingresos bajos, subsidios a la vivienda específicos para poblaciones desplazadas dentro del país y familias perjudicadas por fenómenos naturales recientes, así como subsidios para el arrendamiento de viviendas con opción a compra. Asimismo, el Gobierno continúa respaldando el crecimiento de los productos de financiamiento hipotecario vinculados con los ahorros y dirigidos a sectores de ingreso bajo a través del Fondo Nacional de Ahorros, que hasta la fecha cuenta con más de 350 000 clientes.

18. Entre las iniciativas relacionadas con la oferta, se incluye un ambicioso programa de reformas que procura estimular la construcción de viviendas para sectores de ingresos bajos. El Ministerio (con el financiamiento y el apoyo técnico del Banco Mundial) respalda el programa Macroproyectos0, cuyo objetivo es fomentar la construcción en gran escala de viviendas para sectores de ingresos bajos mediante la provisión de subsidios a la oferta en el marco de APP. A pesar de parecer sumamente prometedor como enfoque novedoso en las políticas habitacionales para los sectores de bajos ingresos, el programa Macroproyectos ha encontrado importantes dificultades de implementación. El MVCT no ha podido mantener la capacidad necesaria para ejecutar este complejo programa, por lo que está invirtiendo sumas considerables en capacidad interna y sistemas de gestión a fin de garantizar la ejecución. Asimismo, en abril de 2012, el presidente Santos anunció un nuevo plan de viviendas sociales que supone el compromiso de construir 100 000 nuevas unidades para los que viven en la extrema pobreza. El programa tiene el objetivo de salvar una deficiencia clave en las políticas habitacionales de Colombia: el suministro de viviendas sociales accesibles a los que viven en la pobreza extrema. Está dirigido a un segmento de la población que no puede participar en el mercado comercial de viviendas basado en subsidios. De este modo, se atenuará en parte el constante crecimiento de los barrios marginales y los asentamientos informales urbanos.

0 Ley 1151, decreto regulatorio 4260, de 2007, y Ley “de segunda generación” 1469, de 2011.

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19. El Gobierno de Colombia ha manifestado su compromiso respecto de las iniciativas de coordinación regional. El PND 2010-14 refleja la importancia que reviste mejorar la coordinación entre jurisdicciones como medio para eliminar las diferencias entre las zonas rurales y urbanas en el suministro de servicios, suprimir las disparidades regionales en los indicadores clave de los servicios y lograr que los beneficios del crecimiento en favor de los pobres que se registra en las ciudades colombianas se extiendan también a otras áreas. En términos más generales, dicho plan pone de relieve la necesidad de fortalecer la relación entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. En este contexto, la reforma clave es la aprobación, en 2011, de la LOOT, por la que se crea un marco legal para que las jurisdicciones subnacionales colaboren de manera voluntaria en la planificación regional y los planes de inversión, así como un marco intergubernamental para mejorar la planificación y la coordinación de las inversiones entre los diversos niveles de Gobierno: nacional, departamental, metropolitano y municipal. Con esta reforma, los administradores locales tienen espacio para colaborar y sacar ventaja de las economías de escala en la prestación de servicios, así como para abordar con mayor eficacia las externalidades negativas de la urbanización. Se prevé también la aprobación de una nueva ley referida a las zonas metropolitanas, con la que se procurará consolidar las funciones fiscales y de planificación de las entidades metropolitanas. Además, el Gobierno aprobó recientemente normas que establecen el marco legal para el contrato plan, instrumento que permitirá la planificación coordinada del desarrollo en los diversos niveles de Gobierno en función de las prioridades para el desarrollo. Esta serie de PPD respalda esta reforma, que se describe en detalle más adelante.

20. En los últimos tiempos, el Gobierno ha adoptado medidas audaces para incrementar el financiamiento de las obras de infraestructura urbana, metropolitana y regional. En 2011, modificó el programa nacional de transferencias de regalías provenientes de la extracción de recursos naturales nacionales. Se aprobó una nueva ley (Ley de Regalías), con la que, entre otras cosas, se crea un fondo específico para financiar inversiones en infraestructura regional estratégica. Asimismo, se transformó el INCO en la nueva ANI, con mayores responsabilidades y más capacidad para manejar las concesiones. Se espera que estas reformas permitan mejorar la eficiencia de la red logística de Colombia, puesto que afectarán las inversiones en infraestructura logística, como aeropuertos, puertos y carreteras con peaje. Esta reforma será, además, respaldada con una nueva ley sobre APP, que regulará el funcionamiento de dichas asociaciones en el sector social y de infraestructura. La presente serie de PPD programáticos respalda estas últimas reformas, que se describen en detalle más adelante.

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ANEXO 5: DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA OPERACIÓN

1. En este anexo se incluye la descripción detallada de los siguientes elementos: i) los activadores indicativos para el PPD-II; ii) el marco de resultados, y iii) el proceso de consulta vinculado a las medidas previas del PPD-I.

Descripción de los activadores indicativos de la segunda operación de la serie de PPD

2. El préstamo propuesto es el primero de una serie de dos PPD programáticos. En el cuadro siguiente se incluye una breve descripción de los activadores indicativos propuestos para el segundo PPD de la serie.

Cuadro 1: Descripción de los activadores indicativos del PPD-IIActivador indicativo del PPD-II DescripciónPrimer activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES sobre políticas nacionales para fortalecer la eficiencia y la sostenibilidad del sistema de ciudades de Colombia.

Se espera que el documento CONPES propuesto sea el producto final de Misión Ciudades, una comisión interministerial que tiene el mandato de elaborar una política multisectorial que promueva la productividad, la sostenibilidad y la inclusión social del sistema de ciudades de Colombia. En el documento CONPES propuesto se procurará clasificar las funciones de las principales ciudades y corredores de crecimiento urbano teniendo en cuenta la dinámica actual y prevista de los mercados y el comercio. Sobre esta base, la política suministrará orientaciones e incentivos a la inversión directa en infraestructura urbana y regional y emprendimientos productivos con el fin de incrementar la eficiencia y el crecimiento en los sistemas urbanos. Se espera que esta política nacional tenga un amplio impacto en los mercados laborales y amplíe el acceso al empleo y a los servicios urbanos entre los grupos de bajos ingresos.

Segundo activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES sobre políticas nacionales en el que se detalle la creación de un nuevo marco jurídico para la gestión de la demanda de transporte urbano.

Se ha observado que la gestión de la demanda es un elemento clave de todo plan dirigido a abordar la movilidad, la congestión y las cuestiones vinculadas con la sostenibilidad en todas las ciudades de Colombia. En lo que respecta a las políticas, en el último PND se ha puesto de relieve la importancia de la gestión de la demanda de transporte. Con este documento CONPES propuesto se procurará orientar a los funcionarios de las ciudades sobre cómo poner en práctica las diversas estrategias posibles de gestión de la demanda de transporte. En consecuencia, dicho documento deberá: i) describir las diversas estrategias de gestión de la demanda aplicables al contexto de las ciudades colombianas; ii) describir las circunstancias y los entornos en los que cada una de esas estrategias resultarían apropiadas; iii) establecer orientaciones legales e institucionales para las ciudades que estén analizando la posibilidad de aplicar esas estrategias; iv) detectar las deficiencias (técnicas, institucionales y legales) que deben superarse para implementar con éxito los sistemas de gestión de la demanda, y v) brindar orientación sobre los indicadores y mecanismos adecuados para determinar el impacto de las medidas de gestión de la demanda. El documento CONPES propuesto es un requisito imprescindible para que las ciudades apliquen medidas de gestión de la demanda que mitiguen con éxito la congestión, mejoren la seguridad vial y reduzcan la contaminación. Idealmente, los ingresos generados por los mecanismos de gestión de la demanda podrían destinarse también a financiar mejoras complementarias en los sistemas de transporte público y no motorizado.

Tercer activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES en el que se establezca la política nacional sobre sistemas

El documento CONPES propuesto tiene como objetivo consolidar aún más los esfuerzos del país por establecer marcos regulatorios de nivel metropolitano en las principales ciudades con el fin de lograr la gestión integrada de los servicios de transporte. En Bogotá, Pereira y Cartagena ya ha comenzado la

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Activador indicativo del PPD-II Descripciónintegrados de transporte público. modernización de los servicios de transporte público dentro de dichos marcos

(con concesiones a operadores regulados). El documento CONPES propuesto tendrá el propósito de institucionalizar las enseñanzas extraídas de estas experiencias piloto de modo que otras zonas metropolitanas y ciudades dispongan de orientaciones normativas cuando atraviesen este proceso. Específicamente, se espera que el documento ofrezca orientaciones sobre los siguientes temas: i) normas mínimas de calidad del servicio y cuestiones operativas (tarifas, cronogramas, trasbordos, evaluación de la experiencia del usuario, transición desde los sistemas existentes); ii) criterios para seleccionar a los operadores (preferencia por los operadores ya existentes en la primera concesión, condiciones equitativas en las concesiones subsiguientes, capitalización y experiencia), y iii) estructura regulatoria (plazo y estructura de los contratos de concesión, requisitos respecto de los parámetros y la calidad de los autobuses que se utilizarán, los sistemas de medición e incentivos durante la implementación de la concesión, las sanciones, las multas y las cláusulas sobre rescisión de contratos, la fijación de tarifas, la estructura institucional y la relación con las principales partes interesadas de las ciudades). Se espera que los residentes de las zonas urbanas sean los principales beneficiarios de esta reforma, con tarifas integradas, mejoras en la calidad y confiabilidad del servicio, disminución de los índices de accidentes, y reducción de la contaminación y de los niveles de congestión.

Cuarto activador de políticas: Establecer, mediante decreto ministerial, una metodología para elaborar el inventario municipal de los asentamientos humanos en situación de riesgo.

En el PND (artículo 218 de la Ley 1450, de 2011) se confía al MVCT la tarea de elaborar una metodología para crear un inventario nacional de asentamientos en riesgo de desastres. Esta metodología habrá de aprobarse a través de un decreto ministerial posterior. La metodología incluirá la identificación de las zonas en peligro o en situación de riesgo dentro de los municipios, y con ella se brindará información sociodemográfica sobre las familias en situación de riesgo y se definirán medidas para respaldar la prevención y mitigación. El inventario es una herramienta fundamental que permitirá incorporar el análisis del riesgo de desastres en la planificación del uso de la tierra y de las inversiones. El diseño de la metodología deberá estar listo para diciembre de 2012. Este activador indicativo propuesto regulará el artículo 218 de la Ley 1450 de la manera indicada. Asimismo, dicho artículo fue señalado como medida previa para el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofes aprobado en 2012. En tal sentido, el activador indicativo propuesto tiene el objeto de respaldar la consolidación del programa de reforma del Gobierno en el área de gestión de riesgos de desastres, con lo que complementará la labor conjunta que el Banco y el Gobierno de Colombia desarrollan en paralelo.

Quinto activador de políticas: Aprobar el decreto ministerial que reglamenta la Ley 1469 de 2011 para definir las responsabilidades y los beneficios respecto de los impuestos municipales que derivan de la aplicación de la ley sobre Macroproyectos de Interés Social Nacional.

El decreto ministerial establecerá un marco regulatorio para gestionar los impactos (tanto positivos como negativos) de los proyectos habitacionales de gran envergadura en determinadas ciudades colombianas. En vista de que muchos de estos proyectos se llevarán a cabo en municipios pequeños ubicados en la periferia de grandes centros urbanos y con capacidad técnica limitada, con este decreto se pretende medir y estimar con precisión las externalidades que pudiera provocar la construcción de viviendas para sectores de ingresos bajos y ofrecer incentivos para que las ciudades gestionen eficazmente dichos efectos. Los grandes proyectos habitacionales permitirán incrementar los ingresos de las ciudades sumando viviendas y, en consecuencia, ampliando la base para los impuestos a la propiedad. Dichos proyectos también generarán actividades económicas importantes, como servicios, y los sectores comerciales seguirán a la demanda. Asimismo, los residentes de estas viviendas para poblaciones de bajos ingresos incrementarán la demanda de servicios sociales e infraestructura, pues requerirán más escuelas, hospitales y

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Activador indicativo del PPD-II Descripciónmedios de transporte. En el decreto propuesto se formulará un modelo en el cual podrán basarse las diversas ciudades, que les permitirá estimar las responsabilidades generadas con cada nuevo proyecto de viviendas para sectores de ingresos bajos. Se espera que las políticas tengan un fuerte impacto en los ingresos fiscales y permitan reservar recursos para educación y salud y, por ende, beneficien a los pobres que dependen en gran medida de los servicios estatales.

Sexto activador de políticas: Consolidar la estructura de gestión municipal para mejorar la coordinación entre los municipios de las zonas metropolitanas mediante la reglamentación de la ley de zonas metropolitanas propuesta.

La regulación nacional propuesta tiene el objetivo de establecer un marco legal detallado para la gestión de las zonas metropolitanas. En Colombia, la cooperación en este nivel está restringida a las seis áreas metropolitanas legalmente establecidas. Sin embargo, aún en ellas, el grado de coordinación real en la planificación, la gestión y las inversiones es limitado y sumamente variable. La fuerte descentralización del sistema intergubernamental de Colombia no genera incentivos para que los municipios colaboren en el plano metropolitano o regional. No obstante, las realidades que trae el desarrollo (como la provisión de servicios básicos de agua y saneamiento, la gestión ambiental y la planificación del transporte) exigen cada vez más un manejo a nivel metropolitano para sacar provecho de las economías de escala. La reglamentación de la ley de coordinación metropolitana propuesta creará un marco para la colaboración en las grandes áreas metropolitanas y reducirá las exigencias para la creación de una entidad de gestión de estas zonas. También fomentará el desarrollo regional e incrementará los recursos aportados por el Gobierno central sobre la base de los proyectos regionales estructurados por diversas entidades.

Séptimo activador de políticas: Aprobar un documento del CONPES en el que se articule una política nacional sobre los contratos de gestión para el sistema vial nacional (CREMA).

Colombia va a la zaga de sus pares tanto en la acumulación como en la calidad de su infraestructura productiva, particularmente de su red vial. Las restricciones fiscales y las políticas de gestión inadecuadas han traído como consecuencia un déficit de financiamiento y el deterioro de los activos viales del país. Para superar estas deficiencias, desde 1994 se ha otorgado la concesión de unos 4000 kilómetros de rutas nacionales en tres tandas sucesivas. No obstante, el resultado de la participación privada en el financiamiento de la infraestructura vial ha sido dispar. El Gobierno de Colombia ha manifestado un renovado interés por fortalecer la capacidad del sector público para preservar con eficacia y eficiencia los activos viales con los recursos gubernamentales y por consolidar los mecanismos que permitan atraer al sector privado en proyectos en los que pueden lograrse claras mejoras en la eficiencia. El documento CONPES propuesto sobre los CREMA tendrá el propósito de exponer una política integral para el mantenimiento y la recuperación de los activos viales, que incluirá, entre otros, los siguientes elementos: i) la incorporación de contratos basados en el desempeño para la gestión de los activos viales, que hagan hincapié en la satisfacción de los usuarios de las carreteras y en el desempeño del contratista de modo de alcanzar un nivel mínimo de servicio, y no en los insumos (por ejemplo, contratos basados en el cumplimiento de cierta cantidad de actividades y en precios unitarios); ii) el fortalecimiento de la capacidad institucional de la entidad vial, en particular para que pueda encarar estudios anuales confiables del estado de las carreteras, análisis técnicos y económicos de los subproyectos, y gestión social, ambiental y de las adquisiciones de los proyectos, y iii) la definición más precisa de las funciones de las restantes partes interesadas (como el Ministerio de Hacienda, el DNP y el Ministerio de Transporte) en lo que respecta al mantenimiento y la recuperación de la red vial.

Octavo activador de políticas: Aprobar un decreto ministerial

El decreto propuesto tiene el fin de regular siete aspectos clave de la Ley de APP (Ley 1508, de 2012). En primer lugar, este decreto definirá los conceptos

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Activador indicativo del PPD-II Descripciónque reglamente la ley de las APP con el fin de brindar un marco de lineamientos para la estructuración, el financiamiento y la gestión de dichos instrumentos.

de “disponibilidad“, “niveles de servicio” y “estándares de calidad”. Estas variables son fundamentales para determinar los derechos del contratista privado en lo que se refiere a la remuneración por construir, hacer funcionar y mantener la concesión de la infraestructura pública. En segundo lugar, en el decreto se procurará establecer una definición clara de lo que deben considerarse contribuciones públicas a la operación de una APP. En tercer lugar, con el decreto se buscará regular aspectos específicos de las APP iniciadas por entidades del sector privado, entre los que figuran la definición de un sistema de precalificación para la selección de concesionarios y contratistas. Cuarto, y también en relación con las APP de iniciativa privada, el decreto establecerá los requisitos mínimos técnicos, legales, financieros y de otra índole de la documentación que los agentes privados de las APP deberán presentar durante las etapas de prefactibilidad y factibilidad. En quinto lugar, el decreto tendrá el fin de establecer las normas adicionales, las condiciones de admisibilidad y los procedimientos para la aprobación de los proyectos de las APP, lo que incluye la estimación del pasivo contingente y el análisis de alternativas a las transacciones de las APP para justificar el uso del modelo propuesto por sobre otras opciones de las que puede disponer el Gobierno. Sexto, con el decreto se buscará proporcionar un marco para evaluar los riesgos de los proyectos y se exigirá que la Dirección General de Crédito Público y el Tesoro Nacional elaboren metodologías para estimar el valor de las obligaciones contingentes vinculadas con las transacciones de las APP propuestas. Por último, el decreto incluirá disposiciones adicionales que obliguen a las entidades responsables de conformar y aprobar las APP a ajustarse a los requisitos significativos de los tratados internacionales y los convenios de libre comercio suscriptos por Colombia.

Marco de resultados

3. Se ha elaborado un marco de resultados que se basa en la matriz de políticas descripta. Dicho marco tiene como objetivo abarcar el período completo del programa previsto para la serie de PPD propuesta, identificando indicadores para el primer PPD y el programa en general. El uso de un “marco de resultados programáticos” es congruente con el énfasis en el mediano plazo de la labor programática del Banco, que busca promover ciudades sostenibles, productivas e incluyentes. El marco también permitirá al Gobierno y al Banco abocarse a estructurar los servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria, y orientarlos hacia el logro de los resultados estratégicos.

4. Durante la etapa de preparación, el Banco y el Gobierno analizaron si era factible utilizar un indicador agregado del desempeño urbano para medir la eficacia del programa de reforma propuesto. Sin embargo, se consideró que ningún indicador agregado era adecuado para el alcance de dicho programa. Actualmente, las cámaras de comercio locales calculan el IDU, que proporciona información útil sobre la competitividad económica de las ciudades. La iniciativa no gubernamental Cómo Vamos, destinada a conocer la percepción ciudadana, se ha implementado en varias ciudades colombianas para evaluar la opinión de la ciudadanía sobre el desempeño de los municipios. Del mismo modo, los sistemas de medición del Gobierno, a saber, el Sistema Único de Información (SUI) Municipal, el Sistema de Información, Seguimiento y Evaluación del Transporte Urbano (SISETU) y el Indicador de Viabilidad Fiscal, proporcionan información pertinente sobre sectores específicos (por ejemplo, agua y saneamiento, transporte urbano y financiamiento municipal). Estos sistemas forman parte de una importante “red” de plataformas

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de medición de resultados que requiere mayor integración y coordinación. El Gobierno ha solicitado el respaldo del Banco (en el contexto de la iniciativa Misión Ciudades y de la concreción del activador indicativo del PPD-II que exige la elaboración de un documento CONPES sobre el sistema de ciudades) con el fin de elaborar un marco que permitirá al Gobierno medir y comparar ciudades a partir de los objetivos básicos de los programas, a saber, sostenibilidad, productividad y capacidad de inclusión.

5. El marco de resultados programáticos para el PPD que se delinea a continuación tiene como objetivo vincular la medición de los resultados previstos de medidas previas específicas con las actuales metas de desarrollo del Gobierno de Colombia. Numerosos indicadores del marco han sido ajustados para que se correspondieran con las metas establecidas en el PND (2010-14) y con el sistema de medición conexo, denominado SISMEG.

Proceso de participación y consulta

6. El PND 2010-14 ha sido sometido a la consideración de la sociedad colombiana por el Consejo Nacional de Planeación. Este consejo es la entidad responsable de conducir el proceso de consultas públicas relativo a los PND de Colombia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 152, de 1994, el consejo debe estar compuesto de entidades y organismos nacionales y locales que aporten sugerencias y recomendaciones sobre los capítulos más importantes y los elementos esenciales del PND. El consejo debe asegurarse de que la sociedad civil esté bien representada en las deliberaciones referidas a la formulación del PND.

7. El PND es el resultado de un amplio proceso de consulta, en el que participan representantes de diversas organizaciones ajenas al ámbito estatal, como los círculos académicos, los grupos religiosos, el sector privado, los sindicatos y los grupos juveniles. Según el DNP, esta es una de las instancias más importantes de la planificación con participación de la sociedad civil en el país0. Este plan constituye una guía para lograr los resultados previstos y garantizar que se haga realidad la visión nacional y el compromiso reflejado en el programa del Gobierno.

8. Los temas principales del PND se dieron a conocer de manera oficial el 12 de noviembre de 2010. Con el fin de que el Gobierno de Colombia tuviera la oportunidad de analizar e incluir las propuestas de estos grupos a la hora de formular el PND 2010-14, se organizaron 20 foros regionales y 10 foros temáticos en todo el país durante los meses de noviembre y diciembre de 2010. El objetivo principal de estos encuentros fue lograr que los diversos sectores y las autoridades locales participaran y expresaran su opinión respecto de las áreas de acción propuestas en el PND. El Consejo organizó también el XIV Congreso Nacional de Planeación Participativa en la ciudad de Yopal, donde el Concejo de Bogotá0 celebró diversas sesiones y organizó numerosos grupos de trabajo con los directores de planificación de las

0 Véase PND. “Sociedad civil iniciará en Yopal discusión del Plan Nacional de Desarrollo”. http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=dlDCktYn_XE%3D&tabid=11570 El Concejo de Bogotá es una entidad político-administrativa cuyos miembros se eligen por voto popular y que ejerce sus funciones en tanto autoridad máxima dentro del distrito capital de Bogotá. El concejo desempeña funciones regulatorias y de control político a través de tres comisiones permanentes especializadas, a saber: Comisión Primera Permanente del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, Comisión Segunda de Gobierno y Comisión Tercera de Hacienda y Crédito Público. Para obtener más información, visite http://concejodebogota.gov.co/prontus_concejobogota/site/artic/20090909/pags/20090909143119.php.

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regiones, incluso sobre temas tales como vivienda y consolidación institucional en el nivel municipal.

9. Además de las iniciativas de participación relacionadas con el PND, muchas de las medidas previas fueron objeto de consultas adicionales. En el gráfico 1 se muestra la evaluación de las iniciativas de consulta.

Gráfico 1: Consultas sobre las medidas previasMedida previa Consultas

Primera medida previa: El prestatario ha creado dentro del DNP una subdirección responsable, entre otras cosas, de coordinar la planificación y la inversión regionales, tal como se establece en el Decreto 1832, del 31 de agosto de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

El proceso de reconfigurar el DNP para incluir la Subdirección Territorial y de Inversión Pública implica la reestructuración interna de un cuerpo administrativo. Por tal motivo, en el proceso de consulta pertinente participaron solo actores interesados clave del sector público. Específicamente, como parte del proceso de preparación y aprobación del decreto, se realizaron numerosas consultas con la Oficina del Presidente de la República, la Alta Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa y el Departamento Administrativo de la Función Pública. En términos más generales, cabe señalar que la creación de la Subdirección Territorial y de Inversión Pública se corresponde con el énfasis en el desarrollo y la planificación regional reflejado en el PND 2010-14, que fue objeto de amplias consultas con las partes interesadas, tal como se indicó anteriormente.

Segunda medida previa: El prestatario, por intermedio del MVCT, ha reglamentado los subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las familias de bajos ingresos (estratos 1 y 2), tal como se establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

El decreto fue redactado juntamente con el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico del MVCT y en consulta con el Viceministerio de Vivienda. La tarea de establecer prioridades entre los beneficiarios se llevó adelante junto con personal del programa Unidos. Dado que se prevé que este programa genere beneficios sanitarios, también se recabó la opinión del Ministerio de Salud y Protección Social. Se consultó, asimismo, al Tesoro, y el BID proporcionó apoyo técnico. Por otro lado, se consultó también a las administraciones y las empresas de servicios públicos de Bogotá, Cartagena, Medellín, Quibdó y Barranquilla.

Tercera medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha adoptado un plan nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el objeto de mejorar la seguridad vial urbana e interurbana en su territorio, tal como se establece en la Resolución 1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Para elaborar el plan se tuvieron en cuenta los aportes del Viceministerio de Transporte, así como de académicos de la Universidad de Los Andes, representantes de la Liga contra la Violencia Vial, la Policía Nacional y el Grupo de Trabajo sobre Transporte del Servicio Nacional de Aprendizaje. Se han realizado, asimismo, consultas constantes con el DNP, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Educación, las oficinas de los intendentes y los grupos de trabajadores del área de transporte. También se han celebrado encuentros con el Automóvil Club Colombiano, empresas de seguros y universidades para tratar cinco temas en particular: aspectos institucionales, conducta humana, estrategias para los vehículos, problemas de infraestructura y cuestiones vinculadas con el tratamiento de las víctimas. Para elaborar la estrategia se aplicó la metodología Haddon, de conformidad con las orientaciones de la Organización Mundial de la Salud, y se incorporaron las normas de seguridad vial de la Comisión Europea para el seguimiento y la evaluación de los impactos.

Cuarta medida previa: El prestatario, por intermedio del CONPES, ha aprobado los lineamientos de la Política Nacional de Espacio Público, destinada a promover

El documento CONPES se elaboró gracias a la colaboración entre el MVCT, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Cultura, la Dirección General Marítima y la Policía Nacional. El 31 de enero de 2012 recibió

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Medida previa Consultasla creación de espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se establece en el documento CONPES 3718, del 31 de enero de 2012.

también la aprobación del Consejo Ministerial. En el seminario internacional sobre espacio público celebrado en Barranquilla en 2010 se recabaron opiniones y comentarios de los participantes locales y regionales. Durante la etapa de elaboración de la metodología y el marco del documento, se organizaron también encuentros con entidades públicas y privadas, universidades y consultores. Entre las instituciones consultadas figuran las siguientes: ONU-Hábitat, TransMilenio, el IPES, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, el IDU, el IDRD, así como las Secretarías Distritales de Planeación, Medio Ambiente y Hábitat. Se realizaron también consultas con la Cámara de Comercio de Bogotá, la filial de Bogotá de la Federación Nacional de Comerciantes, la Sociedad Colombiana de Arquitectos y las universidades nacionales.

Este documento CONPES se elaboró a lo largo de cuatro meses, entre noviembre de 2010 y marzo de 2011. El proceso fue dirigido por el DNP en asociación con el MVCT, y contó con la participación activa del Tesoro y los Ministerios de Transporte, de Educación y de Defensa.

Quinta medida previa: El prestatario ha creado una empresa nacional para respaldar la estructuración de proyectos de renovación urbana, tal como se establece en el Decreto 4184, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

No corresponde.

Sexta medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para el otorgamiento de viviendas sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal como se dispone en la Ley 1537, del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

El grupo de estudio Fedesarrollo organizó un encuentro de consultas en el que participaron el ministro, senadores interesados en el tema, el presidente de la Cámara Colombiana de la Construcción y representantes de círculos académicos y organizaciones de la sociedad civil. También se trató el tema en el Foro Urbano celebrado en Medellín en junio de 2012 (al que asistió el ministro de Vivienda).

Séptima medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte y el DNP, ha reglamentado la implementación del contrato plan, tal como se establece en el Decreto 819, del 25 de abril de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Dadas las características singulares del decreto, el proceso de consulta organizado con miras a redactarlo y aprobarlo se celebró en el ámbito del MHCP, el Ministerio del Interior y el DNP.

Octava medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha designado una entidad nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de obras de infraestructura regionales, tal como se establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Además de las consultas exigidas como requisito legal para la redacción de cualquier ley, antes de elaborar el primer borrador del decreto se organizó un taller con representantes de bancos de inversión (7 de junio de 2011). Además, se celebraron tres sesiones para recoger opiniones respecto del primer borrador: una con banqueros (16 de septiembre de 2011), otra con representantes de los ministerios y el Gobierno nacional (21 de septiembre de 2011) y la tercera con organizaciones multilaterales e instituciones profesionales (27 de septiembre de 2011).

Novena medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para

El PND 2010-14 sentó las bases para este decreto, que se elaboró teniendo en cuenta consultas internas con el Gobierno nacional y la

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Medida previa Consultasestructurar y financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Alta Consejería Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa, el Ministerio de Transporte, el Tesoro, el DNP y el INCO en octubre de 2011.

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ANEXO 6: RIESGOS Y MITIGACIÓN

1. Se considera que la operación propuesta entraña riesgos moderados. En el cuadro 1 se resumen los principales riesgos vinculados con el programa de políticas propuesto y respaldado por el PPD, así como medidas de mitigación indicativas. En este documento se analizan en mayor detalle diversos riesgos técnicos, sociales, ambientales y otros vinculados con la selección de destinatarios.

Cuadro 1: Evaluación de riesgos y medidas de mitigaciónRiesgos macroeconómicos Medidas de mitigación

Riesgos macroeconómicos generales. Colombia está expuesta a tres tipos distintos de perturbaciones externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y las conmociones en el mercado financiero mundial.

La capacidad de recuperación del país en el plano macroeconómico se basa en la existencia de condiciones iniciales sólidas y de márgenes para la aplicación de políticas anticíclicas. El crecimiento económico es sólido y la inexistencia de grandes desequilibrios internos o externos ayuda a consolidar la estabilidad. La posición externa se ve protegida por los flujos considerables de IED, la gran acumulación de reservas de divisas y una línea de crédito flexible con el FMI. Colombia tiene, además, un tipo de cambio flexible y dispone de margen suficiente para relajar la política monetaria y fiscal.

Riesgos políticos, institucionales y técnicos Medidas de mitigaciónRiesgos políticos y técnicos vinculados con la selección de beneficiarios en las reformas dirigidas a los sectores que viven en la extrema pobreza. El programa propuesto respalda reformas en la política de subsidios a la vivienda y los servicios de agua y saneamiento con el fin (en ambos casos) de llegar a la población que vive en la extrema pobreza. Existe el riesgo de que dicho programa se “politice” y se designen beneficiarios por fuera del sistema de selección basado en los medios económicos o de que se los elija según criterios subjetivos dentro de dicho marco. En consecuencia, las reformas propuestas a la política de subsidios exigen un instrumento de selección de destinatarios transparente y bien manejado desde el punto de vista técnico, que se deberá mantener a lo largo del tiempo. Existe el riesgo de que no se manejen de manera adecuada los sistemas o no se los mantenga debidamente, lo que provocaría imprecisiones en la selección de beneficiarios del programa de reforma.

En el anexo 9 se incluye un análisis detallado de estos riesgos. En resumen, en lo que respecta a los subsidios al AAS, las cuestiones vinculadas con la selección de destinatarios son más objetivas, puesto que los beneficiarios serán los hogares que aún no estén conectados a las redes de agua y saneamiento disponibles. Asimismo, la mayor parte de los municipios urbanos de Colombia han desagregado las zonas urbanas por estratos económicos para el acceso a los subsidios al servicio de agua y saneamiento. De este modo, identificar los hogares pertenecientes al estrato 1 es mayormente un ejercicio objetivo.

En lo que respecta a los subsidios a la vivienda, el MVCT prevé utilizar el sistema de selección ya existente, que maneja en la actualidad FONVIVIENDA. Este sistema ha sido analizado en las operaciones de financiamiento paralelo emprendidas por el Banco en el sector de la vivienda, y se consideró que su gestión y sus controles eran adecuados.

Asimismo, el Banco y el Gobierno de Colombia han acordado realizar estudios analíticos para evaluar la eficacia de otros mecanismos de selección de beneficiarios, tanto para los subsidios al suministro de agua y saneamiento como a las viviendas sociales. En ese análisis se detectarán los hogares que presenten el índice de activos más bajo (Sisbén). Se calculará el IOH para evaluar el impacto en la desigualdad; además, en los PSIA se realizarán microsimulaciones y se aplicará el índice de pobreza multidimensional, adoptado en Colombia en 2011. En el anexo 9 se exponen más detalles.

Riesgo vinculado con el nivel de uso. La reforma que procura ampliar los subsidios al servicio de agua y saneamiento para incrementar las conexiones dentro de las viviendas es nueva y requerirá que los

Si bien persistirá este riesgo en los hogares más pobres, se han establecido medidas para mitigarlo. En el decreto se incluyen requisitos mínimos para que los municipios financien campañas de difusión y comunicación dirigidas a estos hogares, con el fin de dar a conocer los beneficios para la salud que se derivan de

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beneficiarios hagan uso efectivo del servicio. Existe el riesgo de que los beneficiarios pobres no soliciten el subsidio para conectar sus viviendas a la red porque esto implicaría estar sujetos al cobro regular del servicio.

conectarse a la red formal de agua y saneamiento. Además, el programa actual de transferencias de alcance nacional (Unidos) constituye una red de apoyo, pues a través de él se brinda tanto educación a las familias como transferencias de ingresos que pueden contribuir a cubrir los costos mensuales adicionales que genera el acceso formal al servicio de AAS. Por otra parte, el sistema de subsidios cruzados para las empresas de servicios públicos de Colombia está bien establecido y garantiza que los hogares más pobres reciban suministro de agua con tarifas mensuales subsidiadas. Asimismo, se han comenzado a aplicar métodos para facilitar los pagos anticipados y los pagos diarios de las facturas de servicios como alternativa para los hogares de ingreso bajo en dos ciudades colombianas, y ya se analizan los resultados para repetir la experiencia en otros centros urbanos. Por último, la CRA controla las variaciones en las tarifas para garantizar que las familias más pobres no sufran perturbaciones en sus ingresos.

Por otro lado, para comprender mejor estas dinámicas, se realizarán estudios analíticos adicionales en asociación con la Unidad de Evaluación del Impacto del DNP. El Banco y el DNP realizarán un estudio de comportamiento en dos municipios donde se ha ampliado la red de agua y saneamiento a barrios de ingresos bajos pero donde el nivel de uso de la red ha sido escaso. Específicamente, el equipo organizará grupos de debate en dos barrios seleccionados por el MVCT y el DNP (en Cartagena y Barranquilla, respectivamente) como zonas piloto para iniciar el programa de subsidios. Esta labor contribuirá a comprender mejor los obstáculos que afrontan los hogares en relación con la conexión a las redes existentes y el uso continuado del servicio.

Capacidad institucional y riesgo vinculado con la ejecución del proyecto. El programa propuesto respalda reformas en las viviendas, el transporte urbano, la coordinación entre jurisdicciones y la estructuración de las concesiones sobre carreteras intraurbanas y APP urbanas que requerirán un fuerte compromiso para preservar la capacidad institucional, tanto en el nivel normativo como operativo, de las entidades de planificación y los ministerios y los organismos técnicos pertinentes.

Como primera medida, se ha reajustado el programa propuesto de modo de i) eliminar las medidas previas allí donde la capacidad institucional es escasa y concentrarse en sectores y programas en los que el Gobierno ha demostrado contar con mayor capacidad; ii) alinear con mayor precisión el programa de PPD propuesto con los sectores y las iniciativas en las que, a pesar de las deficiencias institucionales más generales, los ministerios responsables hayan demostrado un fuerte compromiso, tanto en los aspectos normativos como en la ejecución. Por ejemplo, en la actual matriz de políticas se han eliminado las medidas previas vinculadas con el programa Macroproyectos y con el decreto referido a los arrendamientos residenciales. Las primeras se eliminaron debido a que se observaron evidentes limitaciones a la capacidad. En cuanto a las segundas, el equipo del Banco evaluó que el MVCT no consideraba que la reforma en esa esfera fuera una prioridad. No obstante, en la matriz de políticas se conservaron ciertas reformas que deberán ser implementadas por el MVCT, específicamente, el decreto ministerial sobre conexiones domiciliarias a la red de agua y saneamiento y la ley sobre viviendas sociales. El MVCT ha demostrado que concede suma prioridad a las reformas en estas dos esferas y ha iniciado ya la aplicación de los programas correspondientes. La ley de vivienda de interés social conlleva un programa paralelo al

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préstamo de Macroproyectos, y no se prevé que tenga efectos interrelacionados en lo que respecta a la ejecución. Se prevé que los riesgos en la ejecución derivados del grado de capacidad del Ministerio se mitigarán gracias a la fuerte voluntad política respecto del logro de las metas establecidas por el programa, como se pone de manifiesto en el anuncio formulado por el presidente en abril de 2012 y seguido del nombramiento de un nuevo viceministro de Vivienda.

Asimismo, se establecieron prioridades en la matriz de políticas con miras a vincular las reformas con otras operaciones del Banco ya en curso, de manera tal de mitigar los riesgos que conlleva la ejecución. Por ejemplo, no se eliminó de la matriz la ley de vivienda de interés social, en parte, porque la labor más general del Banco en el área de viviendas para sectores de ingreso bajo ayudará al MVCT a fortalecer los aspectos técnicos y de gestión social del programa de viviendas sociales.

La evaluación preliminar del marco de mitigación dio resultados favorables en otros sectores. En lo que respecta a las concesiones de carreteras intraurbanas, la ANI tiene el beneficio de haber heredado del INCO sistemas técnicos, financieros, de gestión social y ambiental en correcto funcionamiento; por otro lado, ha expresado el compromiso de fortalecer aún más estas funciones. La ANI también trabaja con el área de Servicios de Asesoría de IFC para la estructuración de una primera serie de concesiones y para fortalecer la capacidad técnica dentro de la institución.

Gestión y mantenimiento de los activos. Las reformas respaldadas en el sector de la vivienda tienen como objetivo aumentar la oferta de unidades dirigidas a la población que vive en la extrema pobreza. Las prácticas internacionales en materia de desarrollo de viviendas sociales señalan la importancia de establecer herramientas e instrumentos claros para la gestión de los activos físicos una vez finalizada la construcción. Existe el riesgo de que el MVCT no invierta adecuadamente en la conformación de estructuras de gestión de los condominios en los proyectos de viviendas sociales, lo que provocaría el deterioro de la calidad de los activos.

La ley de vivienda de interés social incluye disposiciones que permiten la creación de condominios y fondos de mantenimiento para la gestión de los activos una vez finalizada la etapa de construcción. La ley dispone también que estos proyectos habitacionales se clasifiquen durante 10 años como zonas de “estrato socioeconómico 1” con el fin de garantizar que continúen accediendo a los subsidios a los servicios de agua y saneamiento. Asimismo, el Banco y el MVCT están colaborando en tareas de asesoría técnica en el marco del préstamo para el programa Macroproyectos con el fin de elaborar un sistema de gestión de los activos una vez finalizada la construcción en los proyectos de viviendas sociales; dicho sistema se aplicará también a las inversiones que se realicen en el marco de la ley de vivienda de interés social.

Riesgo de disparidades en los incentivos entre los diversos niveles del Gobierno y dentro de ellos. El “sistema de ciudades” que subyace a este PPD programático se centra en la jerarquización o diferenciación de las prioridades en materia de políticas y de inversiones en los distintos niveles del Gobierno. Por ejemplo, sugiere que las inversiones y las políticas deberían procurar mejorar la eficiencia económica de las grandes aglomeraciones (con la afirmación de que esto beneficiará al sistema en su

Esta serie de PPD programáticos, y su respectivo programa de servicios de conocimientos y de convocatoria, tienen como objetivo explícito respaldar este cambio en el eje de la política urbana y regional, y fue especialmente diseñada para ello. Hay una serie de factores que mitigan el riesgo de que surjan disparidades en los incentivos. En primer lugar, la comisión interministerial de Misión Ciudades organiza un amplio proceso de consulta con los Gobiernos subnacionales de todo el sistema de ciudades, con especial atención a las regiones más rezagadas, los corredores urbanos, los puertos, las ciudades de frontera y las regiones de desarrollo. En segundo lugar, la política nacional del sistema de ciudades (el principal producto

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conjunto), mientras que, en las ciudades pequeñas, se debe poner el acento principalmente en resolver las deficiencias en el desempeño social y la conectividad a la red urbana. Este enfoque no está exento de controversias en países democráticos y fuertemente descentralizados como Colombia, donde los Gobiernos locales más “relegados” abogan por la distribución “progresiva” de las inversiones, los subsidios y la atención de las políticas del Gobierno central como forma de “ponerse a la par” de las grandes aglomeraciones. Existe el riesgo de que el impulso general en favor del marco de políticas relativo al “sistema de ciudades” entre en conflicto con los incentivos de la economía política de las ciudades que lo conforman.

de Misión Ciudades) será aprobada por una comisión del CONPES en la que participarán funcionarios de nivel subnacional. En tercer lugar, el Gobierno prevé continuar su política de promover la cooperación regional en torno a iniciativas de desarrollo clave (por ejemplo, la reciente reforma del sistema de regalías incluye la creación de un fondo para el desarrollo regional). Cuarto, el Banco trabaja con regiones estratégicas como parte de sus operaciones programáticas dirigidas a lograr ciudades sostenibles, productivas e inclusivas, con el fin de elaborar políticas de desarrollo regional y programas de inversión coordinados (por ejemplo, la estrategia de crecimiento ecológico del corredor del Caribe, respaldada por el Fondo Fiduciario de Corea sobre Tecnología de la Información y las Comunicaciones para el Desarrollo). Quinto, el Banco ha acordado que, durante la etapa de ejecución del PPD y la preparación del segundo PPD propuesto en esta serie, seguirá atento a la percepción de los Gobiernos subnacionales respecto del diálogo sobre políticas y analizará las cuestiones relacionadas con los incentivos cuando sea necesario. El Banco emprenderá esfuerzos coordinados con el Gobierno de Colombia para garantizar que los Gobiernos subnacionales participen en el proceso de consultas ya iniciado sobre el programa de reforma relativo a Misión Ciudades.

Riesgos sociales y ambientales Medidas de mitigaciónImpactos ambientales. Algunas de las políticas que se respaldan con el PPD (como las destinadas a incrementar la oferta de viviendas accesibles y los servicios de agua y saneamiento, las iniciativas de reurbanización, el transporte urbano y la conectividad interurbana) pueden generar impactos sociales y ambientales negativos.

En la sección titulada “Aspectos ambientales” se proporcionó ya un análisis detallado de los riesgos ambientales de medidas específicas. El Gobierno de Colombia (con el respaldo del financiamiento y los servicios de conocimientos del Banco) ha logrado importantes avances en la tarea de fortalecer el marco regulatorio e institucional de la gestión ambiental del país. Este amplio compromiso ha generado una serie de reformas específicas (por ejemplo, regulaciones nacionales sobre la calidad de los combustibles y el aire en las zonas urbanas, y resoluciones ministeriales sobre el cierre de rellenos sanitarios mal acondicionados, entre otras), el aumento de la capacidad de las autoridades ambientales para hacer cumplir las regulaciones y la incorporación de prácticas de evaluación y gestión ambientales en los programas sectoriales.

Marco adecuado para la gestión ambiental y social en los modelos de APP y concesiones respaldados en este programa. Las reformas vinculadas con la creación de la ANI y la aprobación de la ley sobre APP suponen el fortalecimiento del marco para estructurar concesiones y APP para los trabajos en las carreteras interurbanas y otras obras de infraestructura urbana. Existe el riesgo de que estos modelos técnicos y de estructuración no cumplan debidamente con los requisitos de gestión social y ambiental.

En el anexo 9 se incluye un análisis detallado de este riesgo. En resumen, los lineamientos de la ANI sobre los estudios de impacto social, las consultas y la posible apropiación y reurbanización siguen siendo los mismos que cuando funcionaba el INCO, y se elaboraron con el apoyo técnico de IFC. En ellos se incluyen reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y gestión de la tierra. La ANI se encargará de elaborar estudios y compilar información acerca de factores sociales cuando sea necesario para orientar de la mejor manera posible el diseño y la gestión de las concesiones y otras APP. El aumento considerable de la dotación de personal y de la capacidad en la sección que se ocupa de las cuestiones sociales permitiría realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y los riesgos vinculados con la distribución de los ingresos. Los procesos institucionales clave que afectan los resultados sociales se mantienen desde la época del INCO y se los considera relativamente sólidos, como los métodos para evaluar

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los costos sociales de los proyectos antes del compromiso, las consultas con las partes interesadas y las prácticas de apropiación y reasentamiento entre los grupos vulnerables de bajos ingresos. IFC mantiene un compromiso de servicios de asesoría permanentes con el organismo para respaldar la estructuración integrada de una primera tanda de concesiones. En el anexo 9 se incluye un análisis más detallado del marco de gestión ambiental y social de la ANI y, específicamente, de las responsabilidades de los concesionarios de la ANI en esta materia.

Riesgos en la gestión social. Las reformas asociadas con la promoción de viviendas sociales seguras en el marco del programa están expuestas al riesgo de que el MVCT no elabore un sistema adecuado para la gestión social una vez entregadas las viviendas. Las prácticas internacionales y regionales en materia de viviendas sociales señalan la importancia de contar con sólidos marcos para la gestión y la protección social en las comunidades que habitan en viviendas sociales. La ausencia de medidas de ese tipo incrementa el riesgo de violencia y delito, así como otros riesgos sociales.

El Banco y el Gobierno han elaborado, en el contexto del préstamo para el programa Macroproyectos, un marco detallado de gestión social para manejar complejos habitacionales a precio de mercado destinados a sectores de ingreso bajo. El MVCT y el Banco han acordado continuar colaborando a través del componente de asistencia técnica del mencionado préstamo a fin de adaptar este marco de gestión a las comunidades que habitan en viviendas sociales. El marco se centra en la prevención del delito y la violencia, el acceso a los servicios de protección social, la movilización de la comunidad y la resolución de conflictos. También se basa en las prácticas de prevención del delito y de inclusión social que han tenido gran éxito en las ciudades de Medellín y Bogotá. Este marco se analizará y adoptará como parte del sistema gubernamental para la gestión social de programas de viviendas sociales.

Riesgos vinculados con los reasentamientos. Las políticas que se respaldan con este programa (incluidas las vinculadas con la gestión de riesgos de desastres, las viviendas accesibles, los servicios de agua y saneamiento, las iniciativas de reurbanización, el transporte urbano y la conectividad intraurbana) pueden tener impactos negativos relacionados con el reasentamiento involuntario de grupos vulnerables.

En el anexo 9 se analizan con más detalle los riesgos vinculados con el reasentamiento en políticas específicas. En términos generales, en esta evaluación se observa que Colombia tiene la ventaja de contar con marcos bien establecidos para la adquisición de tierras y la gestión de reasentamientos, los cuales se consideran una práctica avanzada en la región. El Ministerio de Transporte y la ANI, responsables de implementar reformas clave en el marco de esta serie de PPD, tienen reconocida capacidad institucional y cuentan con los procedimientos necesarios para ocuparse del reasentamiento y el pago de indemnizaciones por pérdidas económicas. En el caso del transporte, el marco para el reasentamiento se elaboró con el apoyo del PNTU, financiado por el Banco Mundial. Este marco fue elaborado y adoptado por el Gobierno para la gestión de la tierra y el reasentamiento en dicho programa nacional. De modo similar, el Banco ha elaborado un marco integral para la gestión social y del reasentamiento en el contexto del préstamo para los Macroproyectos. La participación a través de esta operación paralela incluirá asistencia técnica para evaluar la manera de “migrar” y adaptar elementos de esos marcos al programa de vivienda social del Gobierno.

Riesgo de “aburguesamiento”. El programa propuesto respalda la creación de la EMBARCO, que tiene como objetivo elaborar proyectos de renovación urbana en las grandes ciudades colombianas. Existe el riesgo de que el esquema elaborado por la EMBARCO para diseñar proyectos de renovación urbana no contemple adecuadamente las viviendas accesibles, lo

En la nueva ley de vivienda de interés social, el Gobierno ha exigido que en todos los planes de uso parcial de la tierra se destine al menos un 20% de la superficie a viviendas para sectores de ingresos bajos. Por otro lado, en Bogotá se han adoptado medidas más contundentes que exigen destinar el 40% de la superficie a viviendas económicas. Estas disposiciones se aplicarán a todos los planes de uso parcial de la tierra, incluidos los futuros proyectos de renovación urbana que emprenda EMBARCO.

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que daría como resultado la llegada de sectores más acomodados (“aburguesamiento”).

ANEXO 7: RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO

1. La serie propuesta de PPD programáticos complementa las operaciones de financiamiento actuales en la esfera del desarrollo sostenible y los servicios de conocimientos en Colombia. El PPD propuesto forma parte de una intervención estratégica y programática en Colombia en las esferas de transporte urbano, conectividad y logística, agua y saneamiento, desarrollo urbano, gestión de riesgos de desastres, viviendas para grupos de bajos ingresos e infraestructura urbana. Estas actividades incluyen operaciones de financiamiento, productos de conocimientos y asistencia técnica. La participación a través de los SCP se resume en el gráfico 1.

2. El PPD complementa el importante programa financiado por el Banco sobre sistemas de transporte urbano masivo en Bogotá y otras cinco ciudades colombianas. El PNTU, una iniciativa plurianual respaldada por el Banco, tiene los siguientes objetivos: i) fortalecer la capacidad de análisis de la movilidad urbana y considerar alternativas para reforzar la planificación, la gestión, las operaciones y la sostenibilidad financiera de los sistemas integrados de transporte público; ii) fortalecer la capacidad de planificación e implementación de estrategias de gestión de la demanda de transporte y medios no motorizados; iii) proporcionar orientaciones sobre cómo aplicar alternativas para coordinar mejor el uso de la tierra y la demanda de transporte, y promover un desarrollo orientado al tránsito, y iv) incluir los temas principales de seguridad vial, género y acceso universal en el ámbito del transporte público. Los proyectos incluyen un financiamiento de más de US$450 millones para respaldar el desarrollo de sistemas de autobuses de tránsito rápido en Bogotá0 y cinco ciudades principales. La asistencia técnica y los servicios de conocimientos incluyen proyectos para diseñar el sistema de tren metropolitano en Bogotá, en el marco del Proyecto de Servicios Urbanos Básicos, y un estudio de factibilidad para formular instrumentos de comercialización de derechos sobre el espacio aéreo, destinado a movilizar financiamiento privado para el corredor de tránsito de autobuses rápidos Carrera 7 de Bogotá.

3. El PPD está en consonancia con el respaldo del Banco a los servicios de AAS en zonas urbanas. Las operaciones en curso relativas a agua y saneamiento son las siguientes: i) el Proyecto de Infraestructura de Agua y Saneamiento y Gestión de Servicios en La Guajira, cuyo objetivo es respaldar la creación de empresas de suministro financieramente sostenibles y mejorar la calidad de los servicios básicos en La Guajira; ii) el Proyecto de Recuperación Ambiental y Control de Inundaciones del Río Bogotá, que apunta a transformar un río muy contaminado en un activo ambiental para el Distrito de Bogotá, y iii) el Proyecto de Gestión de Residuos Sólidos, destinado a respaldar APP para la creación y gestión de rellenos sanitarios regionales para varios municipios. Estas difíciles actividades han sufrido graves demoras de ejecución debido a una combinación de capacidades limitadas en los organismos de ejecución, desafíos de economía política en los ámbitos local y regional, y una complejidad intrínseca de los programas de inversiones propuestos. Actualmente, las inversiones están sujetas a una

0 Sistema Integrado de Transporte Masivo de Colombia y financiamiento adicional (préstamo 7231-CO, préstamo 7457-CO y préstamo 7739-CO).

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supervisión de “alta prioridad” y a la planificación de una gestión correctiva entre el Banco y el Gobierno de Colombia para mejorar el avance de la ejecución.

4. La participación también incluye asistencia financiada por el SFLAC para ayudar al MVCT a analizar y coordinar dos programas de refuerzo de los servicios de agua: i) la modernización de las empresas de suministro de agua mediante la incorporación de empresas operadoras especializadas en dicho servicio y ii) los PDA, que ayudan a los Gobiernos de los Departamentos a asumir la responsabilidad de los servicios de agua y saneamiento conjuntamente con los municipios. El Banco también proporciona apoyo al municipio de Barranquilla para analizar la posibilidad de establecer una plataforma integrada de prestación de servicios aprovechando las tecnologías de la información y las comunicaciones. En 2013, el Banco continuará trabajando con el MVCT en el análisis y la integración del PME y los PDA, mediante el análisis de casos de estudio específicos del nivel municipal, recomendaciones de política generales y talleres con las partes interesadas.

5. Entre las actividades en curso para respaldar la renovación de zonas urbanas y el espacio público se incluyen un servicio de asesoría remunerado con la Empresa Nacional de Renovación Urbana, que respaldará la recuperación del Centro Administrativo Nacional, mediante un taller y un foro de importantes especialistas internacionales y partes interesadas locales para analizar las prácticas óptimas sobre modelos de renovación urbana centrados en los edificios administrativos y públicos. Además, el Banco y el Gobierno de Colombia están colaborando en la preparación de un programa de asistencia técnica subnacional respaldado por el PPIAF, cuyo objetivo es estructurar e incorporar en el mercado instrumentos financieros innovadores de “aprovechamiento del valor de la tierra” para la renovación urbana.

6. También existe una variedad de vínculos fundamentales entre el sector de desarrollo urbano del Banco y las prácticas de gestión del riesgo de desastres en Colombia. El Banco ha desempeñado un papel fundamental en el financiamiento de la gestión de riesgos de desastre y los programas de reconstrucción desde fines de la década de 1990. En los últimos años, esto ha incluido actividades para reforzar la capacidad del Gobierno nacional de coordinar la gestión del riesgo de desastres, fortalecer la capacidad a nivel municipal y reducir el mencionado riesgo. Entre los proyectos se incluyen la primera y segunda fases del Préstamo Adaptable para Programas destinado a la Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres (2005 y 2006), así como los PPD destinados a la Gestión del Riesgo de Desastres con Opción de Giro Diferido de 2008 y 2012, en respaldo del marco de gestión del riesgo de desastres de Colombia que se incluye en el PND 2008-11. El Banco Mundial también trabaja con financiamiento del GFDRR, a fin de respaldar cuatro procesos de asistencia técnica utilizando una plataforma de evaluación de riesgo abierta para integrar la información sobre probabilidades de riesgo en procesos específicos de toma de decisiones. Además, existen actividades en curso sobre la prevención integral de las inundaciones, realizadas junto con el Distrito de Barranquilla. Por último, el Banco Mundial y el DNP colaboraron en un análisis de gestión de riesgos de desastre en el país y publicaron los resultados en un libro presentado en junio de 2012.

7. La participación del Banco Mundial en el sector de la vivienda se ajusta estrechamente a las prioridades del Gobierno nacional. El programa denominado Macroproyectos de Interés Social Nacional, que recibe financiamiento del Banco, tiene como

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objetivo resolver el déficit habitacional que sufren los grupos de ingreso bajo de zonas urbanas de Colombia, y recibe el respaldo de la Alianza de las Ciudades para generar instrumentos técnicos y de gestión fundamentales relacionados con la creación de un modelo de APP para la iniciativa Macroproyectos. El Banco también ha proporcionado apoyo al Gobierno de Colombia a través de un PPIAF para estructurar y preparar un mecanismo para una segunda generación de la serie Macroproyectos. Esta actividad proporcionará un importante respaldo para que el Gobierno canalice adecuadamente el interés del sector privado en el aprovechamiento de la tierra para la construcción de viviendas destinadas a grupos de bajos ingresos, de acuerdo con lo que se señaló en el programa.

8. El MVCT no ha conseguido mantener la capacidad para ejecutar el difícil programa Macroproyectos financiado por el Banco; por eso está realizando inversiones considerables en capacidad interna y sistemas de gestión para garantizar dicha ejecución. El Banco también supervisa estrictamente el préstamo y ha acordado con el MVCT un programa detallado para la preparación de las inversiones correspondientes a los subproyectos como primera medida de la propuesta de reestructuración del proyecto.

9. El Banco ha apoyado al Gobierno de Colombia en su política de conectividad e infraestructura regional encabezando actividades analíticas. En el informe del Banco Mundial de 2004 titulado Acontecimientos económicos recientes en materia de infraestructura se presentó un panorama amplio de las necesidades urbanas, regionales y de infraestructura de producción de Colombia. Esto contribuyó a la formulación de políticas de inversiones en infraestructura sectorial en los planes nacionales de desarrollo posteriores. Recientemente, el Gobierno de Colombia solicitó el respaldo del Banco para preparar un nuevo informe y entregarlo en 2013.

10. La serie de PPD propuesta también complementa la intervención del Banco en la gestión del sector público. El proyecto propuesto sobre fortalecimiento de las instituciones subnacionales con financiamiento del Banco, que está en preparación, tiene como objetivo fortalecer la capacidad de los Gobiernos subnacionales en la gestión fiscal municipal y la gestión pública en general. También está destinado a reforzar los sistemas de seguimiento y evaluación del desempeño a nivel subnacional, diseñar y poner en marcha un fondo basado en el desempeño para la gestión pública subnacional y otras reformas clave. Además, la intervención más amplia en el sector público recientemente ha incluido a clientes subnacionales de importancia clave (Cali y Barranquilla), que han recibido rápidamente servicios de asesoría en materia de sector público, cuestiones fiscales y gestión de la deuda.

11. El Banco mantiene una participación constante y consolidada en materia de política y gestión ambiental que complementa esta serie de PPD programáticos, que incluye lo siguiente: i) un programa de estudios analíticos para determinar el rango de prioridades de políticas ambientales a través del análisis ambiental del país de 2005; ii) financiamiento de políticas para contribuir a solidificar el compromiso del Gobierno con una política ambiental y un programa de reforma consensuados, que el Banco ha respaldado a través del programa de préstamos para políticas de desarrollo sostenibles durante el período 2005-08, y iii) financiamiento para inversiones dirigido a respaldar el programa de reformas más amplio que se generó principalmente a través del programa de PPD, del Proyecto de Inversión en Desarrollo Sostenible (2005-12) y del financiamiento adicional para el período 2012-15. De acuerdo con las

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evaluaciones, este enfoque integrador para la participación en la política ambiental ha tenido un efecto acumulativo en el fortalecimiento del marco regulatorio para la política ambiental, profundizando la capacidad institucional de los organismos ambientales e incorporando las inquietudes sobre la gestión ambiental en los programas sectoriales. 12. Asimismo, IFC ha proporcionado respaldo de alta calidad al programa de conectividad de infraestructura y desarrollo urbano del Gobierno de Colombia. La unidad de prácticas relativas a las APP de los Servicios de Asesoría de IFC actúa como el principal asesor sobre estructuración de la concesión vial de Ruta del Sol, el principal corredor de carreteras de Colombia que conecta Bogotá con la costa atlántica. Al mismo tiempo, el grupo de prácticas sobre APP de IFC es asesor principal en cuestiones técnicas y de estructuración de la ANI, a fin de organizar una serie de concesiones iniciales. En términos más amplios, el programa de simplificación municipal de IFC está vigente en 21 ciudades que buscan reducir la burocracia en el otorgamiento de permisos para empresas y de licencias para la construcción, y otros procedimientos administrativos relacionados. IFC continúa determinando y generando inversiones en financiamiento para la vivienda y trabajando en forma directa con constructores de viviendas para grupos de bajos ingresos. Las operaciones anteriores de IFC han sido cruciales para fortalecer las bases del mercado de viviendas, específicamente, la inclusión de asistencia técnica y financiamiento para respaldar la creación de Titularizadora Colombiana, la primera empresa del país dedicada al mercado secundario de hipotecas0.

0 IFC realizó una inversión de capital de US$40 millones para crear la primera empresa de Colombia dedicada al mercado secundario de hipotecas (Titularizadora de Colombia) por medio del Proyecto de Creación de una Empresa de Hipotecas para la Vivienda (proyecto 4156), aprobado en mayo de 2000.

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ANEXO 8: FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

1. El programa cuenta con una sólida base analítica, que incluye la evaluación a través de un informe del Banco Mundial de 2012, denominado Colombia Urbanization Review: Amplifying the Gains from the Urban Transition (Análisis de la urbanización en Colombia: Ampliación de los beneficios de la transición urbana), y otros estudios económicos y sectoriales relacionados con cada una de las esferas de políticas del PPD. Este análisis se realizó a partir de una serie de estudios de referencia encargados especialmente para abordar los temas interrelacionados de la logística y la conectividad, la coordinación intrajurisdiccional y el financiamiento de la infraestructura urbana.

2. El Banco cuenta con amplia experiencia en la prestación de respaldo analítico en la esfera de política multisectorial de las “ciudades sostenibles, productivas e incluyentes”. El PPD está en consonancia con la estrategia urbana del Banco Mundial, plasmada en el documento denominado Sistema de ciudades: La urbanización, motor del crecimiento y el alivio de la pobreza (2009). Además de los SCP ya señalados, existen varios estudios analíticos de importancia clave en las esferas de agua y saneamiento, transporte público y seguridad vial, gestión del riesgo de desastres y reurbanización que son directamente pertinentes para el PPD aquí propuesto.

3. Se puede encontrar un análisis exhaustivo del sector de agua y saneamiento en Andres, L. A., D. Sislen y P. Marin, comps., Charting a New Course: Structural Reforms in Colombia’s Water Supply and Sanitation Sector (El trazado de un nuevo rumbo: Reformas estructurales en el sector de abastecimiento de agua y saneamiento de Colombia) (Bogotá: PPIAF/Banco Mundial, 2011). En el informe se presenta un repaso amplio del programa de modernización y otorgamiento de concesiones implementado con el respaldo del Banco Mundial durante los últimos 15 años. Además, en un trabajo reciente de Vélez, Azevedo y Posso (Banco Mundial, 2010), se señala que la desigualdad en términos de acceso a agua y saneamiento (medida según el IOH) parece haber aumentado en las zonas urbanas entre 2003 y 2008, a pesar de los elevados niveles de cobertura del país en general. Estos últimos resultados inciden directamente en la aplicación de la segunda medida prioritaria de este préstamo, centrada en destinar los subsidios a las conexiones intradomiciliarias.

4. En materia de transporte público y seguridad vial, se puede obtener un panorama amplio de los desafíos del transporte en la publicación conjunta del Banco Mundial y el Ministerio de Transporte denominada Transporte a escala humana (2009)0. Asimismo, en varios estudios se destaca la importancia de integrar los sistemas de transporte público y dejar de lado la estructura institucional atomizada en la que las empresas de autobuses obtienen individualmente permisos de rutas del ente local de tránsito y ofrecen servicios que conducen a una competencia entre los propietarios de los autobuses por conseguir pasajeros (una “competencia hacia la baja calidad”), un exceso de autobuses en circulación y preocupaciones por la seguridad (Ardila, 2006). Los estudios también indican que Colombia experimenta un aumento de las tasas de motorización0, y algunas predicciones señalan que, en las condiciones actuales, en 2040 los 0 Transporte a escala humana, Banco Mundial, 2009. ISBN: 978-958-98712-8-7.0 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Movilidad (2010), solo en Bogotá, la flota de vehículos se incrementó considerablemente en un 105% entre 2002 y 2010, y en 2010 se alcanzó un total de 1,3 millones de vehículos. http://www.movilidadbogota.gov.co/hiwebx_archivos/ideofolio/mayo-12-de-2011---boletn-movilidad-en-cifras-2010_2299.pdf.

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automóviles constituirán más de la mitad de los medios de transporte. En un análisis del Banco Mundial sobre las reducciones de carbono en Colombia también se destacaron los beneficios de la integración del transporte debido a la reducción de la contaminación atmosférica. Está previsto que los programas de transporte público de Colombia reduzcan acumulativamente las emisiones de CO2 provenientes de este tipo de transporte un 44%, para llegar a las 1,2 millones de toneladas en 20400.

5. En un estudio reciente del Banco Mundial respaldado por el GFDRR se presenta un análisis exhaustivo de las políticas relativas a los riesgos de desastre y la gestión de dichos riesgos en Colombia0. Allí se hace hincapié en que las deficiencias en los sistemas de planificación del uso de la tierra de Colombia son una de las principales razones del aumento de los costos de las situaciones de desastres registradas en el país. 6. En lo que concierne al espacio público y la renovación urbana, en el análisis realizado como complemento de la asistencia técnica para el financiamiento de infraestructura destinada a la renovación urbana (financiada por el PPIAF), se destaca la importancia de la reurbanización debido a las limitaciones de disponibilidad de la tierra en zonas urbanas. De acuerdo con los planes de uso de la tierra de las cinco ciudades más grandes de Colombia, solo hay 5300 hectáreas de tierra disponibles para la ampliación urbana de tipo residencial en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. De continuar el ritmo actual de creación de viviendas, se calcula que la tierra disponible se agotará en menos de seis años0.

7. El Banco ha realizado varios estudios relacionados con el acceso a viviendas asequibles en asociación con el programa Macroproyectos de Interés Social Nacional (P110671). Este programa analítico está dirigido a resolver las limitaciones tanto de la oferta como de la demanda que contribuyen a aumentar el apremiante déficit de vivienda en ciudades colombianas. Estos resultados también se confirman en estudios de referencia realizados durante la primera etapa del análisis de la urbanización en Colombia, en los que se llegó a la conclusión de que la desregulación de la fijación de zonas, el financiamiento para la vivienda y el mejoramiento urbano pueden ser instrumentos contundentes para reducir el déficit habitacional y lograr que la urbanización sea incluyente.

8. En lo que respecta al fortalecimiento institucional y la coordinación regional, en los estudios del análisis de la urbanización se destacan los posibles beneficios de una coordinación mejorada. Este análisis contó con la participación de importantes especialistas internacionales, que extrajeron enseñanzas de estudios de casos de distintas partes del mundo y de consultas locales. En el análisis se pone énfasis en las posibles ventajas de una coordinación mejorada y en la importancia de aprovechar la oportunidad otorgada por la reforma jurídica en curso en relación con la nueva ley de regulación de la planificación espacial, la LOOT, que responde a la necesidad de formular un marco institucional claro que respalde la unificación de las funciones municipales y la coordinación entre las entidades territoriales.

0 Banco Mundial (2012). Colombia: Low Carbon Study (Colombia: Estudio sobre la reducción de los niveles de carbono). 0 Campos, A., N. Holm-Nielsen, C. Díaz G., D. M. Rubiano, C. R. Costa, F. Ramírez y E. Dickson (comps.), Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: Un aporte para la construcción de políticas públicas. Banco Mundial, 2012.0 DNP. Construir Ciudades Amables. Bogotá, 2006, pág. 30.

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9. En la esfera de políticas relativas a la conectividad urbana y al financiamiento de infraestructura regional, en el análisis de la urbanización en Colombia se destacan los costos de la deficiencia de infraestructura y los costos del transporte que inciden en el comercio, el crecimiento y la productividad del país. Estas conclusiones también quedan respaldadas por estudios del Banco Mundial de 2005 y 2006 y por trabajos conjuntos recientes del Banco Mundial y el BID en los que se destaca el vínculo entre la conectividad y la reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe a través del impacto en los precios de los alimentos (Schwartz y cols., 2009). En lo que respecta al financiamiento para las ciudades, las investigaciones previas al análisis de la urbanización en Colombia también señalan deficiencias en el financiamiento a nivel municipal que pueden conducir a inversiones inadecuadas en infraestructura e indican que una coordinación mejorada puede favorecer las economías de escala en la prestación de servicios y ayudar a mitigar las externalidades negativas de una urbanización acelerada.

10. El análisis de las políticas y la gestión ambiental en general que en que se basa la evaluación de los riesgos ambientales y medidas de mitigación para el préstamo propuesto está respaldado por un programa analítico y de asesoría integral. El análisis ambiental de Colombia (2007), el programa analítico conexo que respaldó la serie de PPD sobre desarrollo sostenible y el reciente trabajo sectorial titulado Colombia: Strengthening Environmental and Natural Resources Institutions (Colombia: Fortalecimiento de las instituciones ambientales y de recursos naturales) (2012) constituyen la base de la participación del Banco en la gestión ambiental.

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ANEXO 9: ANÁLISIS DEL IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA

1. Las políticas respaldadas con esta operación se relacionan estrechamente con impactos positivos en términos de distribución y pobreza. En el PSIA realizado para esta operación se documentan estos efectos positivos previstos y se brinda un sólido análisis de los posibles resultados negativos y las actividades de mitigación para las medidas previas propuestas desde una perspectiva social y distributiva que tiene en cuenta la cuestión del género. En este anexo se ofrece un resumen del PSIA, incluida una matriz con los impactos positivos y negativos y las medidas de mitigación (cuadro 1). El documento completo del PSIA se ha puesto a disposición del público a través de WBdocs.

2. El PSIA está estructurado para seguir las esferas de políticas delineadas en el documento programático. En las cuatro políticas que se asocian con inversiones específicas destinadas a los pobres —conexiones residenciales de agua y saneamiento, viviendas para grupos de bajos ingresos, transporte público y acceso a los espacios públicos— se analizan los posibles efectos directos. En el caso de otras políticas que apuntan a fortalecer el marco regulatorio e institucional, el PSIA se centró en identificar los aspectos de esos marcos que contribuyen a lograr una implementación exitosa e incluyente desde el punto de vista social. Los riesgos intersectoriales relacionados con la ejecución se analizan en la sección de este documento programático dedicada a los riesgos y las medidas de mitigación. En este PSIA también se intentan señalar esferas que necesitan un análisis más profundo. Estas son esferas analíticas en las que existe una brecha de conocimiento y en las que los resultados de la labor propuesta pueden ser pertinentes para las políticas.

3. Casi todas las políticas que se respaldan con este PPD están dirigidas explícitamente a los hogares urbanos pobres y vulnerables, los cuales están encabezados en forma desproporcionada por mujeres. En el marco del contexto más amplio de la sostenibilidad y la productividad urbana, casi todas las medidas previas incluidas en este PPD están dirigidas específicamente a mejorar los resultados para los residentes de bajos ingresos de las ciudades. De acuerdo con el último informe sobre pobreza y trabajo, denominado El efecto del poder económico de las mujeres en América Latina y el Caribe0, los hogares cuyo sostén económico son mujeres0 tienen más probabilidades de caer en la extrema pobreza que los hogares encabezados por hombres. Estos resultados son especialmente importantes ya que es más probable que los hogares encabezados económicamente por mujeres deban mantener a niños y a ancianos, lo que se refleja en la mayor tasa de dependencia de estos hogares.

4. En las ciudades colombianas de hoy, la mayoría de los hogares pobres están a cargo de mujeres0. Las disparidades de género son incluso más evidentes —y, al parecer, continúan ampliándose— en el acceso a los servicios clave contemplados en las medidas previas de este PPD. Por ejemplo, en la última década, la proporción de mujeres con titularidad plena de la

0 Banco Mundial (2012). Informe sobre pobreza y empleo: El efecto del poder económico de las mujeres en América Latina y el Caribe. Washington, DC.0 El sostén económico hace referencia a la proporción del ingreso total del hogar que genera un grupo específico.0 ONU-Hábitat. Colombia. Land Tenure, Human Rights and Gender Series: Latin America (Serie sobre tenencia de la tierra, derechos humanos y género: América Latina). Asimismo, la probabilidad de que los hogares a cargo de mujeres, especialmente los hogares con niños, estén en situación de pobreza se ha incrementado durante las últimas dos décadas.

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vivienda ha ido en disminución más rápido que en el caso de los hombres 0. Esto constituye una carga doble para las mujeres, ya que no solo es más probable que tengan que vivir en zonas con bajos niveles de prestación de servicios, sino también que en la mayoría de los casos deban afrontar los costos adicionales de la falta de servicios (por ejemplo, el tiempo destinado a obtener agua).

0 Datos de 2002-05: Encuesta Continua de Hogares (ECH); datos de 2006-11: Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).

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Cuadro 1: Matriz resumida de los impactos positivos y negativos y medidas de mitigación

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Matriz resumida de los posibles impactos positivos y negativos de las medidas previas respaldadas y medidas de mitigación

Medida previa y posibles impactossociales positivos

Posibles impactos sociales negativosMedidas de mitigación

Primera medida previa: El prestatario ha creado dentro del DNP una subdirección responsable, entre otras cosas, de coordinar la planificación y la inversión regionales, tal como se establece en el Decreto 1832, del 31 de agosto de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

La nueva subdirección gestionará las principales esferas de políticas para los pobres en relación con el desarrollo subnacional, urbano y regional. Una mayor eficacia puede ayudar a mejorar la ejecución de los programas para los pobres y vulnerables.

No se prevén. No corresponde.

Segunda medida previa: El prestatario, por intermedio del MVCT, ha reglamentado los subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las familias de bajos ingresos (estratos 1 y 2), tal como se establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Se espera que el programa contribuya a reducir la pobreza a través de estas medidas: i) selección de zonas urbanas y periurbanas que carecen de conectividad y tienen un gran número de hogares pobres; ii) asistencia a los hogares en situación de pobreza y pobreza extrema, determinados por las zonas con altos niveles de beneficiarios del programa Unidos, y iii) selección de las zonas más necesitadas. La política incrementa el acceso y la igualdad de acceso. Las investigaciones señalan muchos resultados secundarios positivos y efectos del AAS en la red, como mejores resultados en materia de salud y educación, así como ahorro de tiempo y dinero.

Algunos posibles resultados negativos son los siguientes: i) las tarifas mensuales, formadas por un componente fijo y uno variable, pueden constituir una carga adicional para el presupuesto de algunos hogares que se mantienen con empleo informal en el nivel más bajo de ingresos, que manejan presupuestos que se actualizan día a día y prácticamente no tienen posibilidad de acumular ingresos; ii) la variabilidad de las tarifas puede ser una fuente adicional de incertidumbre para los hogares.

Estos impactos negativos se pueden mitigar con distintas disposiciones del contexto jurídico más amplio, como las siguientes: i) sensibilización y educación de las contrapartes, acceso a transferencias de efectivo mediante el programa Unidos, subsidios cruzados en el ámbito intramunicipal para cubrir los costos variables de los servicios y métodos para facilitar el pago anticipado local y el pago diario de las facturas de servicios (se han evaluado precedentes en Cartagena y Medellín); ii) control del aumento de tarifas a cargo de la Comisión Reguladora del Agua.

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Durante el próximo mes, el equipo del PSIA realizará investigaciones cuantitativas sobre la función de los costos fijos como obstáculo a la conectividad de los hogares.Tercera medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha adoptado un plan nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el objeto de mejorar la seguridad vial urbana e interurbana en su territorio, tal como se establece en la Resolución 1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

El aumento de la seguridad vial reduce la mortalidad en forma drástica para los grupos vulnerables.

Posible impacto negativo en los pocos hogares pobres e informales que poseen y utilizan un vehículo, debido al mayor costo de mantenimiento y los costos operativos de lo siguiente: i) comisiones por obtención de licencia y registro y ii) normas más estrictas sobre el mantenimiento de los vehículos y el equipamiento de seguridad respectivo.

La ley exige una política detallada que se centre en salvaguardar a las poblaciones vulnerables de los impactos adversos; actualmente está en preparación. El impuesto anual que se aplica a los vehículos usados actualmente varía según el modelo y el año; se está analizando un sistema similar para otros tipos de cargos. En general, los impactos positivos del aumento de la seguridad vial sobrepasan los costos marginales que sufren los hogares de ingreso bajo.

Cuarta medida previa: El prestatario, por intermedio del CONPES, ha aprobado los lineamientos de la Política Nacional de Espacio Público, destinada a promover la creación de espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se establece en el documento CONPES 3718, del 31 de enero de 2012.

La política se basa en principios establecidos en el PND 2010-14 y en la estrategia Ciudades Amables del plan Visión Colombia 2019, y hace hincapié en los asentamientos pobres e informales de las zonas urbanas.

Un bajo riesgo de posibles impactos negativos se asocia con la posibilidad de que la gestión deficiente de los espacios públicos termine acrecentando las condiciones actuales de inseguridad y violencia en las comunidades de bajos ingresos.

En la política se establece el marco para aprovechar las actividades que generan ingresos en los puntos de interés o en zonas adyacentes para financiar el mantenimiento y las medidas de programación en curso. Hasta la fecha, la implementación se ha centrado en las zonas urbanas con asentamientos informales de personas pobres. Buenos antecedentes en tres ciudades principales en torno a la gestión y la programación; dedicación de recursos para el mantenimiento, y gestión e identificación de la comunidad. Una política de 2009 sobre violencia y seguridad y la participación actual del Banco en el sector pueden complementar la ejecución del proyecto.

Quinta medida previa: El prestatario ha creado una empresa nacional para respaldar la estructuración de proyectos de renovación urbana, tal como se establece en el Decreto 4184, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Los proyectos de renovación urbana de la EMBARCO generarán más espacio público y facilitarán la creación de viviendas sociales en

Estos son algunos de los posibles impactos negativos de la reforma de políticas: i) riesgos relacionados con el reasentamiento y la apropiación de tierras; ii) la utilización inmediata de la tierra a través de la EMBARCO puede excluir a partes interesadas de bajos ingresos y reducir la atención que se pone en las cuestiones sociales; iii) ubicación de las viviendas sociales en zonas con poca

Las medidas de mitigación son las siguientes: i) el Gobierno de Colombia ha dado prioridad a incrementar la capacidad de recuperación de los barrios luego de los reasentamientos; existen antecedentes en el ámbito municipal y se está analizando un marco nacional de políticas de reasentamiento; ii) los proyectos están sujetos a los mismos procesos de evaluación del impacto ambiental y social y a los procesos de consultas y otorgamiento de licencias que las demás iniciativas del Gobierno; iii) se prevé que la mayoría de los proyectos se realicen en zonas centrales con gran conectividad de transporte.

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parcelas urbanas clave. Un mínimo del 20% de la tierra apta para construcción de cada proyecto se dedicará a inversiones en viviendas para grupos de bajos ingresos.

accesibilidad.

Sexta medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para el otorgamiento de viviendas sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal como se dispone en la Ley 1537, del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

El objetivo de la Ley 1537 es respaldar la creación de viviendas sociales para los grupos más pobres y llegar a la meta de entregar 100 000 unidades habitacionales completadas. Se prevén mejoras de acceso y equidad en la propiedad de viviendas, que se calcularán a través de indicadores tales como la reducción de la pobreza y la desigualdad.

Estos son algunos de los posibles impactos negativos: i) calidad inicial escasa, como resultado de un diseño deficiente de los asentamientos urbanos, una selección de proyectos inadecuada que da lugar a poca accesibilidad urbana, un diseño de las unidades deficiente o inferior; ii) la selección inadecuada de los hogares beneficiarios podría permitir que participen grupos no admisibles; iii) la concentración de los hogares más pobres puede generar trampas de pobreza y estigmatización social, viviendas inseguras y una rápida depreciación de los inmuebles ante la ausencia de una estrategia de gestión social adecuada; iv) un marco inadecuado de gestión de activos después de la construcción.

La ley sobre vivienda incluye una serie de disposiciones para mitigar los posibles riesgos de calidad, selección de destinatarios y sostenibilidad, a saber: i) requisitos para que los ministerios responsables otorguen prioridad a la prestación de una amplia gama de servicios sociales para las nuevas zonas de viviendas; ii) el Gobierno nacional proporcionará recursos para ofrecer servicios públicos e infraestructura; iii) selección de los beneficiarios a través de los parámetros actuales de las transferencias sociales (Sisbén, Unidos); iv) mantenimiento de la clasificación de hogares como “estrato 1” durante 10 años desde el traslado a la vivienda para garantizar acceso a los subsidios de los servicios básicos. La ley también establece mecanismos y criterios claros para la participación de empresas constructoras calificadas, que pueden adquirir proyectos existentes. Además, el Gobierno de Colombia y el Banco Mundial trabajan en colaboración —en virtud del préstamo Macroproyectos— en la preparación de marcos de gestión social y de condominios en el contexto del programa de viviendas sociales. Por último, la ley incluye prohibiciones tales como la reventa y la transferencia de título durante 10 años para evitar la captación de grupos no seleccionados.

Séptima medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte y el DNP, ha reglamentado la implementación del contrato plan, tal como se establece en el Decreto 819, del 25 de abril de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

La reforma de políticas puede incrementar la capacidad metropolitana y regional para formular e implementar iniciativas de desarrollo complejas y a mediano plazo, y mejorar al mismo tiempo la coordinación para dirigir tales medidas a los pobres y vulnerables.

No se prevén. No corresponde.

Octava medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha

Algunos de los posibles impactos negativos pueden ser la deficiencia

Los lineamientos de la ANI sobre los estudios de impacto social, las consultas y la posible apropiación y reurbanización siguen

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designado una entidad nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de obras de infraestructura regionales, tal como se establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Los incrementos en la eficacia y la eficiencia de la ANI pueden favorecer la creación de infraestructura de conexión y logística dentro de las ciudades, con la posibilidad de mejorar considerablemente la productividad de los centros urbanos y la economía colombiana.

del diseño de los proyectos, gestión inadecuada de la tierra y los aspectos sociales asociada con la ejecución de los proyectos, análisis ambiental y normas de gestión insuficientes.

siendo los mismos que cuando funcionaba el INCO, y se elaboraron con el apoyo técnico de IFC. En ellos se incluían reformas regulatorias sobre prácticas de adquisición y gestión de la tierra. Los cambios en la estructura del propio organismo, resultantes del decreto de reestructuración, no incorporan elementos nuevos significativos que podrían tener impactos sociales negativos. La ANI se encargará de elaborar estudios y de compilar información acerca de factores sociales cuando ello sea necesario para orientar de la mejor manera posible el diseño y la gestión de las concesiones y otras APP. El aumento considerable de la dotación de personal y de la capacidad en la sección que se ocupa de las cuestiones sociales permitiría realizar un análisis más exhaustivo de la pobreza y de los riesgos relacionados con la distribución de los ingresos. Los principales procesos institucionales clave que afectan los resultados sociales son la continuación de la versión previa del organismo, el INCO, y se los considera relativamente sólidos; tal es el caso de los métodos para evaluar los costos sociales de los proyectos antes del compromiso, las consultas con las partes interesadas, y las prácticas de apropiación y reasentamiento entre los grupos vulnerables de bajos ingresos. IFC mantiene un compromiso de servicios de asesoría permanente con el organismo para respaldar la estructuración integrada de una primera serie de concesiones.

Más específicamente, en el marco jurídico y normativo para gestionar los impactos sociales y ambientales en virtud de las concesiones facilitadas por la ANI, se especifican responsabilidades y directrices claras y detalladas para las empresas concesionarias encargadas de la ejecución. Este marco se explica a continuación.

Gestión social. De conformidad con la Resolución Ministerial 545 de 2008 y su anexo relativo a la Gestión Social y de la Tierra, el concesionario debe preparar tres instrumentos de gestión social que estarán sujetos a seguimiento y supervisión continuos por parte del Grupo Interno de Trabajo de Gestión Predial, Social y Ambiental de la ANI. Los instrumentos son los siguientes: i) Plan Social Básico; ii) Plan de Compensaciones Socioeconómicas; iii) Plan de Gestión Social. El Plan Social Básico se presenta al inicio de la concesión e incluye planes de

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acción específicos para la gestión social de los barrios, la comunicación y la difusión, la seguridad vial, las iniciativas especiales de mitigación de los riesgos sociales, el reasentamiento involuntario y los servicios a los clientes. El Plan de Compensación Socioeconómica comprende todo tipo de compensación asociada con el reasentamiento involuntario, los impactos temporales y las pérdidas económicas para todos los hogares y empresas afectados por la ejecución de las obras. En el plan se describe expresamente la compensación para los propietarios, los inquilinos y otras personas que se vean perjudicadas. Según evaluaciones, estas prácticas de compensación son muy adecuadas y guardan coherencia con las establecidas por instituciones multilaterales y protocolos internacionales. Por último, el Plan de Gestión Social se centra en la esfera inmediata de las obras propuestas; en este documento se detallan los programas de información y comunicación, reasentamiento involuntario, gestión arqueológica y contratación de mano de obra. Este conjunto de tres instrumentos constituye un marco sólido para la gestión de los riesgos sociales de cualquier concesión de la ANI.

Gestión ambiental. El marco de gestión ambiental correspondiente a las concesiones estructuradas por la ANI se establece en dos instrumentos regulatorios. Primero, en el Decreto Ministerial 4165, de noviembre de 2011, sobre la creación de la ANI, se encomienda a la institución la responsabilidad de supervisar o ejecutar las evaluaciones, la planificación, el otorgamiento de licencias y la gestión ambientales en virtud de cualquier concesión estructurada de la ANI. Mediante el mismo decreto se encomienda a la ANI la especificación de las directrices y metodologías necesarias para la evaluación, la planificación, el otorgamiento de licencias y la gestión ambientales. Segundo, en la Resolución Ministerial 475, de agosto de 2012, se aprueba un manual de operaciones y se asigna a la Vicepresidencia de Planeación, Riesgos y Gestión, entre otras funciones mencionadas anteriormente, la responsabilidad de coordinar las evaluaciones ambientales, la planificación, el otorgamiento y la gestión de las concesiones de la ANI en varios niveles del Gobierno y sus organismos, especialmente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

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Novena medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para estructurar y financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha.

Se establece el marco regulatorio para la colaboración eficaz y el cofinanciamiento de APP, y se permite a las entidades del Gobierno asociarse con el sector privado en proyectos de infraestructura tradicional y social. Las APP pueden ser una forma eficaz de garantizar una ejecución oportuna y de calidad de los proyectos sociales y de infraestructura que beneficien directamente a los pobres.

La ausencia de directrices detalladas sobre los principales pasos del proceso de las APP, como el diseño de contratos, las licitaciones, los exámenes y la ejecución y el seguimiento, puede poner a los proyectos en riesgo de desatender los impactos sociales o de distribución. Sin embargo, en este PSIA no se discutirá el posible impacto de proyectos específicos, ya que la ley puede establecer una amplia gama de configuraciones y resultados.

Los proyectos están sujetos a las mismas normas sociales generales que todas las iniciativas del sector público (Leyes 88 y 90). La ley establece parámetros básicos para los proyectos que se inician en los sectores público y privado, incluidos los cronogramas y las limitaciones de las modificaciones posteriores a la aprobación. La ANI constituye un ejemplo de una institución que ha alcanzado niveles de capacidad más elevados para trabajar con APP. Actualmente se está preparando la regulación secundaria de las APP —y parte de las medidas de política propuestas para la segunda operación (PPD-II) de esta serie—, cuyo objetivo será clarificar una variedad de cuestiones técnicas relacionadas con la estructuración de las APP, especialmente de diseño de contrato, licitaciones, exámenes, metodologías de valoración, mecanismos de implementación y procesos de seguimiento.

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ESFERA DE POLÍTICAS 1: CIUDADES SOSTENIBLES

5. Segunda medida previa: El prestatario, por intermedio del MVCT, ha reglamentado los subsidios a las conexiones domiciliarias de agua y saneamiento para las familias de bajos ingresos (estratos 1 y 2), tal como se establece en el Decreto 1350, del 25 de junio de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. El objetivo de la política es subsidiar las conexiones domiciliarias de grupos familiares de bajos ingresos a redes existentes de AAS. De esta manera, la reforma influirá positivamente en el acceso, en la igualdad de acceso y en los principales indicadores de salud y educación. En el decreto se establecen el marco y las fuentes de financiamiento para cubrir el último tramo (conexiones domiciliarias) de la conectividad de AAS. El Gobierno federal se ha comprometido a subsidiar hasta ocho SMMLV de costo y, junto con la participación regional y privada, se espera que la iniciativa llegue al menos a 90 000 hogares urbanos de bajos ingresos para 2014, lo que generará beneficios considerables en salud pública, cuestiones de género y educación. En Colombia, los beneficiarios de programas sociales como Red Unidos (antes, “Red Juntos”) tradicionalmente han tenido una elevada representación de hogares encabezados por mujeres0, 0.

6. Si bien Colombia ha realizado grandes avances en la ampliación de los servicios de AAS, los beneficios aún no se han distribuido de manera uniforme. Las zonas urbanas han alcanzado niveles de conectividad del 97% en el caso del agua y del 90% en el caso del alcantarillado, pero las zonas periurbanas aún están cerca del 50%. Aunque las conexiones de agua y saneamiento son poderosos impulsores de los impactos sociales positivos para las familias pobres0, las poblaciones vulnerables continúan sufriendo la carencia de estos servicios en forma desproporcionada. La desigualdad, medida según el IOH, como se ilustra en el recuadro 1, parece haberse incrementado en las zonas urbanas entre 2003 y 2008. Un análisis reciente indica que la desigualdad de acceso a las conexiones de agua y saneamiento se ha incrementado en las zonas urbanas; la proporción de hogares urbanos sin acceso al agua aumentó en el caso de las personas pobres y extremadamente pobres durante la última década: pasó del 3,9% sin acceso en 2003 al 6,9% en 2011 en el caso del agua y del 16% en 2002 al 20% en 2011

0 En un informe de 2010 se señalaba que el 40% de las familias de la Red Juntos estaban encabezadas por mujeres, un porcentaje mayor que el nivel nacional (32,2% en aquel momento) (extraído de Steiner, Roberto, Paula Acosta y Tatiana Vásquez, 2010: Análisis del Informe de Estado de Familias en la Red Juntos. Fedesarrollo).0 En 2004, en una publicación de las Naciones Unidas se señalaba que más del 94% de los aproximadamente 350 000 hogares de Familias en Acción, el programa principal de la Red Juntos/Unidos, estaban encabezados por mujeres. Observatorio de Asuntos de Género, citado en “Informe del Estado colombiano sobre la aplicación de la Plataforma de Beijing (1995) y los resultados del vigésimo tercer periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General (2000)”. Álvaro Uribe Vélez, presidente de la República; Carolina Barco Isackson, ministra de Relaciones Exteriores; Martha Lucía Vásquez Zawadzky, consejera presidencial para la equidad de la mujer. Bogotá, mayo de 2004.0 El acceso a agua y saneamiento es uno de los siete factores primarios que explican las diferencias de oportunidades para niños de distintas partes de Colombia (véase De Barros, Ferreira, Molinas Vega y Saavedra Chanduvi. Midiendo la desigualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, DC: 2008) y tiene impactos específicos en la salud (De Barros, Ferreira, Molinas Vega y Saavedra Chanduvi. Midiendo la desigualdad de oportunidades en América Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, DC: 2008) y en la igualdad de género que han sido documentados (Naciones Unidas. La mujer en el 2000 y después: La mujer y el agua. Naciones Unidas: Ginebra).

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en lo que respecta a saneamiento0. No obstante, los descensos en la conectividad parecen haberse desacelerado entre 2010 y 2011, y las disparidades de género parecen disminuir0.

Recuadro 1. Índice de Oportunidades HumanasEl IOH es una medición que se consiste en descontar una penalidad correspondiente a una desigualdad de oportunidades (P) de la proporción de cobertura mundial (C ¿ de una oportunidad humana específica, es decir:

IOH=C−PEl IOH va de 0 a 100; en este caso, 100 representaría una sociedad con cobertura universal de todos los servicios. La penalidad estaría calculada como P = (C*D), donde D es el índice de disparidad, que mide el grado de diferencia entre las tasas de cobertura, dada una oportunidad en cada una de las circunstancias. Este índice representa la fracción de personas que reasignarían un bien o servicio como porcentaje de todas las personas que tienen acceso a dicho servicio. En consecuencia, (1−D ) representaría el porcentaje de oportunidades disponibles que se asignaron correctamente:

IOH=C−P=C∗(1−D )=C∗(1− PC )

La penalidad será igual a cero si las tasas de acceso al bien o servicio medido son iguales entre todos los grupos y se incrementa a medida que aumenta la diferencia entre grupos. La inclusión de esta penalidad hace que el indicador sea sensible la igualdad de acceso y a la cobertura general de la oportunidad. Intuitivamente, P es lamedición del margen entre las tasas de cobertura de los distintos grupos. El IOH solo tendrá un valor de 100 cuando la tasa de cobertura sea universal y la penalidad equivalga a cero.

El IOH será equivalente a 100 si la tasa de cobertura es universal (si la penalidad es igual a cero). La distribución desigual del acceso a oportunidades básicas y las tasas de cobertura dará como resultado un “descuento” en el IOH. Por lo tanto, el índice mejora cuando mejora el acceso general; independientemente de cómo se distribuya este acceso, el IOH aumentará (el valor máximo es 1) si alguien mejora sus condiciones y nadie empeora.

Fuentes: José Molinas Vega, Ricardo Paes de Barros, Jaime Saavedra Chanduvi y cols. (2010). “¿Qué oportunidades tienen nuestros hijos? Informe sobre la oportunidad humana en América Latina y el Caribe 2010. Edición de conferencia”. Banco Mundial: Washington, DC. Y Carlos Eduardo Vélez, João Pedro Azevedo y Christian Posso (2011). “Oportunidades para los niños colombianos: Cuánto avanzamos en esta década”. Banco Mundial, Banco de la República, DNP: Bogotá, Colombia.

7. Se ha determinado que los problemas de conectividad son el principal impedimento para aumentar el acceso de los hogares urbanos a los servicios. A pesar de la considerable ampliación de la red en los últimos años, la conectividad no ha aumentado proporcionalmente0. Los factores que justifican este desfase se han analizado en profundidad, pero en pocos casos se han documentado estrategias para lograr la eficacia en la estructuración y ejecución de los programas. Esta medida previa contribuirá a resolver la brecha de conocimientos relativa a la

0 El aumento de la cantidad de hogares sin cobertura de saneamiento fue superior entre los que viven en la pobreza extrema, ya que este nivel pasó del 21% en 2002 a más del 27% en 2011. Datos de 2002-05: ECH; datos de 2006-11: GEIH.0Análisis de los datos de 2002-05 de la ECH y los datos de 2006-11 de la GEIH. Los patrones espaciales también pueden tener una función importante: las tendencias de las ciudades de América Latina indican que los hogares encabezados por hombres suelen encontrarse desproporcionadamente en las zonas alejadas y con menos servicios de los asentamientos informales (Buillion Buendía y cols. Un espacio para el desarrollo. BID, 2012).0Proyecto de Apoyo al Sector de Agua y Saneamiento de Colombia, informe final de ejecución (IBRD-72810) n. o

ICR00001316.

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extracción de enseñanzas de los programas locales que han tenido éxito para diseñar y ampliar eficazmente otros programas.

8. Entre los posibles impactos negativos de la medida previa propuesta se incluye la carga adicional que representa para el presupuesto del hogar el pago de las tarifas mensuales. Esta carga adicional puede afectar, en particular, a los hogares más pobres que se mantienen con empleos informales, un presupuesto diario y una acumulación de ingresos reducida o nula. La variabilidad de las tarifas también puede contribuir a la incertidumbre que padecen los hogares.

9. El Gobierno de Colombia cuenta con varias disposiciones en el contexto jurídico más amplio que pueden contribuir a mitigar estos impactos negativos. Primero, la política requiere de un mínimo de contribución por parte de los municipios y las empresas de suministro para realizar campañas educativas y de sensibilización dirigidas a los beneficiarios. Además, el programa actual de transferencias de alcance nacional (Unidos) proporciona educación y transferencias de ingresos que pueden contribuir a cubrir los costos mensuales adicionales que genera el acceso formal al servicio de AAS. Por otra parte, el sistema de subsidios cruzados para las empresas de servicios públicos de Colombia está bien establecido y garantiza que los hogares más pobres reciban abastecimiento de agua con tarifas mensuales subsidiadas. Por último, se han comenzado a aplicar métodos para facilitar los pagos anticipados y los pagos diarios de las facturas de servicios como alternativa para los hogares de ingreso bajo en dos ciudades colombianas, y ya se analizan los resultados para repetir la experiencia en otros centros urbanos.

Comprender los impactos en términos de bienestar de las conexiones intradomiciliarias de abastecimiento de agua y saneamiento para familias de bajos ingresos

10. Para calcular el impacto en el bienestar de la política que promueve la conexión domiciliaria de agua y saneamiento para familias de ingreso bajo de zonas urbanas, se realizaron microsimulaciones estáticas utilizando la encuesta de hogares de 2010 de Colombia (Gran Encuesta Integrada de Hogares 2010)0. Esta encuesta ofrece información sobre los registros censales de hogares, que permiten que en el análisis se determine la cobertura en el ámbito de los barrios. Excluyendo dos tipos de barrios0, se calcula el IOH a partir de un cambio simulado en la conectividad intradomiciliaria a la red de AAS. En el cuadro 2 se muestra el IOH resultante cuando se distribuyen 30 000 conexiones de AAS entre los hogares de zonas urbanas de acuerdo con dos reglas para seleccionar a los destinatarios: i) los hogares más pobres según el ingreso per cápita (simulación 1) y ii) los hogares con el IOH más bajo (simulación 2)0.

0 En la GEIH, las zonas urbanas se definen como ubicaciones geográficas con edificios y estructuras agrupados en bloques contiguos, conectados principalmente por calles, caminos o avenidas. Estas zonas tienen acceso a una serie de servicios esenciales tales como agua, alcantarillado, electricidad, centros de salud y escuelas. Esta categoría incluye a las capitales y a otros municipios conocidos como cabeceras municipales.0 En un primer paso de esta microsimulación —que se centra en zonas urbanas— se excluyen dos tipos de barrios. Primero, todos los barrios con cobertura universal (más del 95% de las viviendas tienen acceso al sistema de AAS). Segundo, se excluyen todos los barrios sin cobertura, ya que se considera que no tienen acceso a la red de AAS y, por lo tanto, no están en condiciones de recibir subsidios en el marco de la política. 0 El vector de circunstancias para las estimaciones incluye las siguientes variables para el jefe del hogar: sexo, edad, grado de alfabetismo y variables ficticias para los departamentos.

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11. Los resultados de la microsimulación destacan la importancia de identificar y entender adecuadamente a la población destinataria. Los resultados indican que el impacto en la cobertura de distribuir 30 000 conexiones de AAS es equivalente a un incremento del 0,2% de los hogares con conexiones en zonas urbanas, aplicando una de las dos reglas de selección. Sin embargo, cuando los subsidios se destinan a hogares con un IOH bajo, se obtienen las mejoras más importantes en términos de igualdad. Es esencial realizar un análisis pormenorizado de los beneficiarios y las condiciones locales para garantizar el éxito de este tipo de programas. En este análisis no se toman en cuenta los efectos secundarios en términos de bien público de las conexiones sanitarias.

Análisis a mediano plazo para acompañar este PSIA

12. Para diseñar mejores políticas que incrementen el acceso y reduzcan la desigualdad será necesario, entre otras cosas, tener una comprensión cabal de los principales obstáculos que impiden que los hogares se conecten a la red. Los obstáculos pueden ser la falta de capacidad financiera para pagar una conexión de una sola vez o una capacidad limitada que impida pagar una tarifa mensual (variable).

Cuadro 2: Efectos de la accesibilidad al AAS en el IOH en las zonas urbanas de Colombia

Valor de referencia Simulación 1 Simulación 2

AguaCobertura 91,0 91,2 91,2Disparidad 4,6 4,5 4,4IOH 86,8 87,1 87,1

Descomposición (puntos porcentuales)

Cambio (puntos porcentuales) 0,3 0,3

Composición (puntos porcentuales) 0,0 0,0

Escala (puntos porcentuales) 0,2 0,2

Igualdad (puntos porcentuales) 0,1 0,2

Descomposición (%)Composición (%) 0,0 0,0Escala (%) 70,3 53,6Igualdad (%) 29,7 46,4

AlcantarilladoCobertura 74,3 74,5 74,5Disparidad 11,6 11,5 11,3IOH 65,7 65,9 66,0

Descomposición (puntos porcentuales)

Cambio (puntos porcentuales) 0,2 0,3

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Composición (puntos porcentuales) 0,0 0,0

Escala (puntos porcentuales) 0,2 0,2

Igualdad (puntos porcentuales) 0,1 0,2

Descomposición (%)Composición (%) 0,0 0,0Escala (%) 69,2 45,8Igualdad (%) 30,8 54,2

Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2010.Nota: La simulación 1 corresponde a la regla de selección que distribuye 30 000 conexiones de agua y saneamiento a los hogares más pobres de acuerdo con su ingreso per cápita, mientras que la simulación 2 corresponde a la regla de selección que otorga el subsidio a los hogares con el IOH más bajo.

13. En los resultados de experiencias piloto realizados en ciudades colombianas y casos internacionales también se analiza la asistencia financiera para incrementar la conectividad a las redes de agua, pero se destaca la función de la identificación comunitaria, las contrataciones y las asociaciones para superar los desafíos, como en el caso de Medellín. La experiencia de Empresas Públicas de Medellín (EPM), prestadora del servicio de AAS en Medellín y el Valle de Aburra, indica que la asistencia financiera a los hogares pobres para conectarse a la red ha conducido al aumento de las conexiones. EPM ha diseñado una cartera de iniciativas para promover el acceso de la población más pobre. En especial, la empresa creó un programa de financiamiento para las conexiones de red a fin de proporcionar acceso a los hogares pobres de zonas periurbanas del valle. Mediante este programa se ofrecen créditos a largo plazo a los hogares para financiar la construcción o el mejoramiento de la infraestructura necesaria para conectar sus hogares a la red de servicios públicos. Al acompañar el componente de crédito con un sistema de adjudicación de contratos a entidades organizadas de la comunidad, el programa contribuyó a aumentar el acceso al abastecimiento de agua y a generar empleo a nivel local. Se calcula que, entre 1998 y 2010, este programa permitió que se realizaran 10 163 conexiones domiciliarias a los servicios de abastecimiento de agua y 13 917 conexiones de alcantarillado, que beneficiaron a unos 55 670 habitantes0. Una evaluación más detallada de la experiencia de EPM indica que otros factores, además de las tarifas de conexión, pueden menoscabar los esfuerzos por mejorar el acceso a los servicios (interacciones sociales, violencia, informalidad, etc.).

14. Las asociaciones comunitarias que tienen en cuenta las cuestiones de género también son fundamentales; así lo indica un estudio de caso sobre el mejoramiento del AAS en asentamientos informales de Cali0. Un exitoso programa piloto sobre mejoramiento del alcantarillado superficial en Altos de Menga fue diseñado por mujeres del lugar; con el apoyo de la universidad local y de las empresas de suministro, se incorporó el liderazgo comunitario teniendo en cuenta la cuestión del género. Esta experiencia demostró la capacidad de las mujeres 0 Conferencia Internacional de ONU-Agua, Zaragoza (España), 3 al 5 de octubre de 2011. El agua en la economía verde en la práctica: Hacia Río+20.0 Sijbesma, C. Sanitation financing models for the urban poor (Modelos de financiamiento de servicios sanitarios para los pobres de zonas urbanas). IRC, 2011; Marín de Jaramillo. “The Altos de Menga community experience in establishing simplified sewerage systems with a gender focus in urban periphery sectors” (La experiencia de la comunidad de Altos de Menga sobre la creación de sistemas de alcantarillados simplificados con una perspectiva de género en sectores urbanos periféricos). México, Foro Mundial del Agua, 2006.

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para establecer las prioridades de su comunidad y para trabajar junto con los hombres en la gestión eficaz del agua. Además de lograr la conectividad del servicio de agua, este proyecto permitió que cambiara la dinámica de las cuestiones de género porque llevó a los hombres a aceptar y valorar la contribución de las mujeres para construir infraestructura y espacio público. Asimismo, la preparación de contratos que requerían la organización comunitaria para construir infraestructura urbana demostró generar un sentido de identificación y responsabilidad entre los beneficiarios, aspectos clave para que los proyectos sean eficaces y sostenibles y para superar las barreras relacionadas con el temor al riesgo financiero0.

15. Para comprender mejor estas dinámicas, se realizarán tareas analíticas adicionales en asociación con la Unidad de Evaluación del Impacto del DNP. El Banco y el DNP llevarán a cabo un estudio de comportamiento en dos municipios donde se ha ampliado la red de AAS a barrios de ingresos bajos pero la implementación ha sido baja. Específicamente, el equipo organizará grupos de debate en barrios (en Cartagena y Barranquilla, respectivamente) que seleccionaron el MVCT y el DNP como zonas piloto para iniciar el programa de subsidios. Esta labor contribuirá a comprender mejor los obstáculos que afrontan los hogares en relación con la conexión a las redes existentes y el uso continuado del servicio. 16. Tercera medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha adoptado un plan nacional de seguridad vial para los años 2011-16 con el objeto de mejorar la seguridad vial urbana e interurbana en su territorio, tal como se establece en la Resolución 1282, del 30 de marzo de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. En la resolución se formaliza el plan mencionado y se establece una serie de reformas y regulaciones que reforzarán las normas de seguridad vehicular, mejorarán la manera de conducir, ampliarán la capacidad de supervisión y cumplimiento, y favorecerán la sensibilización sobre el tema y la comunicación. El objetivo de aumentar la seguridad vial es reducir la mortalidad en accidentes de tránsito, que afecta a los grupos vulnerables en forma desproporcionada. Las muertes ocasionadas por la falta de seguridad vial son más comunes en las zonas urbanas0 y son la principal causa de fallecimiento en el caso de niños y adolescentes (grupo de 5 a 14 años). Asimismo, el 31% de las víctimas son peatones y el 39% son motociclistas0. Los peatones, los ciclistas y los motociclistas son, en su gran mayoría, personas pobres0. En una ciudad como Bogotá, donde los estratos de ingreso 1 y 2 realizan la mayoría de sus viajes por medios no motorizados (el 60% se traslada a pie o en bicicleta), la seguridad vial continúa siendo una gran preocupación para los pobres de zonas urbanas más vulnerables.

17. Entre los impactos negativos de las reformas se pueden incluir aumentos en las tarifas y costos conexos debido a la mayor exigencia de las normas para los vehículos. Sin embargo, estos posibles impactos adversos solo afectarían a un porcentaje pequeño de los hogares pobres. El aumento de las inspecciones, las multas, las normas y los requisitos para

0 Tournée, Jane y Wilma van Esch. 1998. Community Contracts in Urban Infrastructure: Practical Lessons from Experience (Enseñanzas prácticas de la experiencia), OIT, Centro de Turín: Italia.0 El 65% de las muertes ocurre en las zonas urbanas. Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011.0 Presentación del Fondo de Prevención Vial, 2011.0 Naci, H., T. D. Baker y D. Chisholm, 2009. “Distribution of road traffic deaths by road user group: A global comparison” (Distribución de las muertes por accidentes de tránsito de acuerdo con grupos de usuarios del espacio vial: Una comparación mundial). Injury Prevention 15 (1): págs. 55-59.

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solicitar la licencia de conducir, como lo indica la resolución, afectará a los hogares pobres que posean automóvil; los costos de tarifas y equipos constituyen un gasto desproporcionadamente elevado por los hogares que se ubican en la base de la pirámide de distribución de ingresos, y estos hogares suelen tener un vehículo más antiguo y en condiciones informales. Los gastos de registro continuarán basándose en el modelo y en la antigüedad del automóvil. No se prevé otro tipo de desventaja financiera para los pobres y vulnerables en los programas de registro o de otro tipo. No obstante, la proporción de hogares que posee un automóvil (o una motocicleta) en las zonas urbanas de Colombia es muy baja en los deciles de ingreso más bajo (véanse los gráficos 1a y 1b). Solo 2 de 100 y 3 de 100 hogares posee un automóvil en los deciles inferiores dos y cuatro, respectivamente. Por lo tanto, se espera que los beneficios del aumento de la seguridad sean mayores que los impactos negativos.

Gráfico 1: Proporción de hogares que poseen automóvil o motocicleta por decil de ingresos(zonas urbanas, 2011)

(a) Porcentaje de hogares con un automóvil (b)Porcentaje de hogares con una motocicleta

97.20 98.51 96.60 96.67 94.61 94.4491.23

87.87

80.77

47.49

2.80 1.49 3.40 3.33 5.39 5.568.78

12.13

19.23

52.51

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Income Decile% without a car % with a car

90.6787.91

85.05 83.4480.75 79.10

76.22 74.06 74.32

81.42

9.3312.09

14.95 16.5619.25 20.90

23.78 25.94 25.68

18.58

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Income Decile% without a motorcycle % with a motorcycle

Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2011.

English TranslationIncome Decile Decil de ingresos% without a car Porcentaje que no tiene automóvil% with a car Porcentaje que tiene automóvilIncome Decile Decil de ingresos% without a motorcycle Porcentaje que no tiene motocicleta% with a motorcycle Porcentaje que tiene motocicleta

18. Cuarta medida previa: El prestatario, por intermedio del CONPES, ha aprobado los lineamientos de la Política Nacional de Espacio Público, destinada a promover la creación de espacios públicos en las zonas urbanas, tal como se establece en el documento CONPES 3718, del 31 de enero de 2012. El aumento y el mejoramiento de los espacios públicos pueden dar lugar a barrios pobres más seguros y saludables, pero es crucial contar con una gestión y una programación cuidadosamente estructuradas para garantizar beneficios continuos y mitigar externalidades negativas. En el CONPES se describe un marco de políticas para aprovechar las inversiones en el espacio público que asigna prioridad a los espacios sin construcciones

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existentes en tierras públicas de barrios urbanos informales de ingresos bajos. Los impactos sociales positivos para los pobres provenientes del aumento de los espacios públicos se pueden mantener en el tiempo cuando están vinculados a una movilización comunitaria eficaz, recursos para el mantenimiento y una supervisión y un seguimiento de los impactos permanentes. El CONPES también permite la realización de actividades generadoras de ingresos en el propio emplazamiento o en zonas adyacentes, que estarán sujetas a un análisis de beneficios sociales. Existen casos anteriores de inversiones en espacios públicos que han tenido éxito en tres ciudades principales de Colombia.

19. El aumento y el mejoramiento de los espacios públicos pueden dar lugar a barrios más seguros y saludables. Los habitantes de zonas urbanas que tienen bajos ingresos viven, en medida desproporcionada, en zonas con escasos servicios públicos e infraestructura, elevadas tasas de delito y violencia y una calidad de vida inferior en términos generales0. El caso de Medellín indica que el acceso a un tránsito mejorado y las inversiones municipales, como alumbrado público y diseño urbano en zonas informales pobres, se asocian con reducciones considerables de la violencia urbana: la tasa relativa de homicidios se redujo un 66% en barrios con un espacio público integrado e inversiones en infraestructura0. Incluir una perspectiva de género e involucrar a distintas partes en el diseño del espacio público también contribuirá a superar la percepción de inseguridad que suele impedir que las mujeres y los usuarios vulnerables pasen a utilizar el espacio público0. El caso de Medellín indica que las inversiones municipales, especialmente el alumbrado público y el diseño urbano en zonas informales pobres, generan reducciones considerables en la violencia urbana general0.

20. No se prevén impactos negativos significativos como consecuencia de la política.

21. Quinta medida previa: El prestatario ha creado una empresa nacional para respaldar la estructuración de proyectos de renovación urbana, tal como se establece en el Decreto 4184, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. La creación de una empresa nacional de renovación y desarrollo urbano mediante decreto presidencial (EMBARCO) apunta a respaldar una conversión dinámica y planificada de la tierra desaprovechada de zonas urbanas para destinarla a usos productivos y a viviendas sociales. Dada la considerable escasez de tierra para la expansión urbana, la renovación y regeneración del trazado de la ciudad es un medio importante para liberar tierras para construcción. De acuerdo con los POT de las cinco ciudades más grandes de Colombia, solo existen 5300 hectáreas de tierra disponible para la ampliación urbana de tipo

0 Extraído del censo sobre la calidad de vida en Medellín de 2008, analizado en Medina y Tamayo. 2011. “An Assessment of How Urban Crime and Victimization Affects Life Satisfaction” (Evaluación del modo en que el delito y la victimización en zonas urbanas afectan la satisfacción con la vida). Borradores de Economía: Bogotá.0 Cerda, M., Morenoff, Hansen B. B. y cols. 2012. “Reducing violence by transforming neighborhoods: A natural experiment in Medellín, Colombia” (Reducción de la violencia mediante la transformación de los barrios: Un experimento natural en Medellín, Colombia). American Journal of Epidemiology 175 (10): págs. 1045-1053.0 A través de múltiples encuestas se ha documentado que la percepción de inseguridad en Colombia es superior a la inseguridad real. Esta percepción de temor a los delitos tiende a ser mayor en las mujeres que en los hombres e influye en el uso del espacio público y el transporte. Restrepo, Elvira María y Álvaro José Moreno. “Bogotá: ¿más crimen?, ¿más miedo?”. Desarrollo y Sociedad. Bogotá, DC: 2007.0 Cerda, M., Morenoff, Hansen B. B. y cols. 2012. “Reducing violence by transforming neighborhoods: A natural experiment in Medellín, Colombia” (Reducción de la violencia mediante la transformación de los barrios: Un experimento natural en Medellín, Colombia). American Journal of Epidemiology 175 (10): págs. 1045-1053.

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residencial en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga. De continuar el ritmo actual de creación de viviendas, se calcula que la tierra disponible se agotará en menos de seis años 0. Además, el Plan de Seguridad Nacional incluye proyectos de regeneración urbana como medida recomendada para prevenir la violencia0.

22. Cuando se ejecutan adecuadamente, los proyectos de regeneración urbana, especialmente los de aprovechamiento de la tierra y el espacio público en los barrios de bajos ingresos, pueden hacer aumentar considerablemente la calidad de vida (lo que incluye menos inseguridad, delito y violencia0), las oportunidades económicas y la construcción de la viviendas0. Sin embargo, en el contexto actual, los procesos de consulta y reasentamiento continúan siendo una posible causa de preocupación. Con disposiciones específicas en virtud de la reforma de políticas se puede ayudar a reducir estas inquietudes. Por ejemplo, se asignará un mínimo del 20% de la tierra apta para construcción de todos los proyectos de recuperación a viviendas para personas de bajos ingresos, con lo que se reducirá el riesgo de aburguesamiento. Bogotá ha establecido un precedente sólido para su empresa de renovación urbana, con regulaciones detalladas sobre el proceso de participación de las comunidades que podrían someterse a reasentamientos motivados por la reurbanización0.

ESFERA DE POLÍTICAS 2: ACCESO A LA VIVIENDA PARA FAMILIAS DE BAJOS INGRESOS

23. Sexta medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para el otorgamiento de viviendas sociales a los hogares más pobres y vulnerables, tal como se dispone en la Ley 1537, del 20 de junio de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. La ley 1537, de 2012, constituye un compromiso importante con la vivienda y los servicios urbanos para los hogares más pobres y vulnerables, que necesitarían subsidios considerables incluso con un sistema de financiamiento para la vivienda en pleno funcionamiento. Si bien el compromiso de alto perfil de llegar a las 100 000 unidades totalmente subsidiadas cubre menos del 2% de déficit de vivienda actual, constituye una gran inversión social con una amplia variedad de posibles resultados positivos.

24. En los últimos años, los grupos familiares pobres y extremadamente pobres encabezados por mujeres han experimentado una caída más abrupta en distintos indicadores relativos a la vivienda. En los hogares a cargo de mujeres, las tasas de propiedad han disminuido más rápido, la penetración de las hipotecas ha aumentado más lentamente y la proporción de viviendas con tenencia informal se ha multiplicado más rápido en los últimos años en comparación con los

0 DNP. Construir Ciudades Amables. Bogotá, 2006, pág. 30.0 Política nacional de seguridad y convivencia ciudadana, 2011.0 Véase Llorente, María Victoria y Ángela Rivas. 2005. Estudio de caso. La caída del crimen en Bogotá: una década de políticas de seguridad ciudadana. Washington, DC: Banco Mundial.0 Las mejoras físicas en los barrios y la regularización en las zonas pobres han demostrado influir positivamente en la nutrición infantil, la asistencia a la escuela secundaria y el descenso de los porcentajes de adolescentes embarazadas (Argentina; Galiani y Schardgrodsky, 2004), así como en la reducción de los delitos menores (Estados Unidos; Sampson, 1999).0 En el Decreto 296 del Alcalde de Bogotá (2003) se detallan los pasos específicos para participar en las esferas de intervención, como un censo y un estudio de diagnóstico socioeconómico; un plan de desarrollo social; desarrollo social, económico y jurídico, y participación de la comunidad.

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hogares a cargo de hombres0. Además, en un estudio reciente del Banco Central sobre Barranquilla y Soledad se sugiere que los hogares que están a cargo de mujeres tienen considerablemente más posibilidades de sufrir un déficit habitacional cualitativo0. Aunque los criterios de selección en las regiones aún no están totalmente establecidos, las mujeres aparecen en magnitud desproporcionada en las principales categorías abordadas por la política.

25. Los impactos de la ley en la pobreza y la distribución dependerán de lo siguiente: i) calidad inicial, es decir, diseño y especificaciones relativas a las unidades y el acceso a servicios barriales, servicios sociales, infraestructura básica y una mayor conectividad urbana; ii) diseño de medidas de selección para garantizar que las familias de ingreso más bajo se beneficien con el programa; iii) compromiso para establecer marcos sólidos sobre la propiedad una vez construidas las viviendas y sistemas de gestión social. Se han preparado los lineamientos preliminares de la Ley 1537, que especifican las condiciones de la calidad de prestación y los procedimientos para la selección de beneficiarios; estos lineamientos establecen referencias cruzadas con los programas de ayuda social existentes. Si bien no existen directrices vigentes sobre la gestión de la propiedad de las viviendas sociales, el Gobierno de Colombia y el Banco Mundial están colaborando en la asistencia técnica para diseñar planes de gestión de la propiedad en el contexto del programa Macroproyectos de Interés Social (P110671).

26. La distribución actual de viviendas en Colombia es desigual. Los datos de la GEIH 2010, realizada en Colombia, demuestra que, en las zonas urbanas, solo 1 de 4 grupos familiares del decil inferior de la distribución de ingresos es propietario de una casa. La proporción es de 6 de 10 en el decil más alto (véase el gráfico 2). Las diferencias en el acceso a vivienda se observan al comparar regiones, ciudades, sexo e ingreso. En investigaciones de toda América Latina se señalan diferencias considerables entre grupos familiares encabezados por hombres y por mujeres en lo que respecta a elecciones sobre tenencia, tamaño y calidad de las unidades0. De los 2,2 millones de unidades que se considera que componen el déficit de viviendas urbanas, 1,2 millones son unidades con deficiencias cualitativas (es decir, estructuras de baja calidad con un acceso inadecuado a los servicios básicos)0. Los grupos familiares más

0 Aproximadamente un tercio de los hogares pobres encabezados por hombres o por mujeres tienen la titularidad plena de la vivienda. Las tasas de propiedad cayeron cerca del 10% entre 2009 y 2011; esta caída fue algo más pronunciada en el caso de los hogares encabezados por mujeres (12% para las mujeres y 8% para los hombres). La titularidad de los hogares en pobreza extrema se redujo más de un quinto en el mismo período. En los últimos cuatro años, la probabilidad de vivir en propiedades sin título o en tierras compartidas aumentó más entre los grupos familiares a cargo de mujeres que de hombres; las estadísticas oficiales indican que solo el 5,7% de los grupos familiares encabezados por mujeres viven en tierras sin título, a diferencia del 4,7% de los hombres, pero el ritmo de aumento en el caso de las mujeres fue de más del doble que el de los hombres en situación de pobreza, y más de cuatro veces superior en el caso de los hogares en situación de pobreza extrema. Para las personas que viven en la pobreza extrema, la penetración de las hipotecas se ha ampliado tres veces más rápido entre los hogares encabezados por hombres que en los hogares a cargo de mujeres; en el caso de los pobres, sucede lo contrario (cálculos sobre los hogares pobres y extremadamente pobres con datos de la GEIH para 2006-11 y de la ECH para 2002-05).0 Galvis, Luis Armando. 2011. “Geografía del déficit de vivienda urbano: Los casos de Barranquilla y Soledad” . Documentos de trabajo sobre economía regional, n.o 138. Centro de Estudios Económicos Regionales, Banco de la República. Cartagena.0 Los hombres son más propensos a alquilar o ser propietarios de viviendas informales, mientras que los grupos encabezados por mujeres suelen dar prioridad a la calidad por encima del tamaño, por ejemplo, en Uruguay, Brasil y Argentina. BID, 2012. Un espacio para el desarrollo. Buillion Buendía, comps. 0 Censo de 2005. También se calcula que, entre 2005 y 2009, se formaron 285 000 nuevos hogares pero solo se construyeron 140 000 viviendas nuevas (Proyección Déficit DNP y Encuesta a municipios DNP, 2010).

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pobres son los que sufren desproporcionadamente este “déficit cualitativo”0. La estratificación de los barrios por el déficit de vivienda, un fenómeno que complica el desafío, se ha registrado recientemente en Cali, Barranquilla y Bogotá0. La tenencia no garantizada, ya sea por falta de un título o por alquileres inseguros, también es un obstáculo fundamental para la inversión en viviendas para grupos de bajos ingresos0. Aproximadamente un tercio del total de la población son inquilinos0, y entre el 12% y el 25% de los grupos familiares colombianos de zonas urbanas viven en tierras tomadas o urbanizadas informalmente0. El alquiler constituye una mayor proporción del gasto de los ingresos para los hogares de los quintiles más bajos de la distribución. De hecho, los hogares de bajos ingresos —especialmente las familias desplazadas y los migrantes— tienen menos probabilidades de comprar viviendas y más chance de vivir en asentamientos informales0. Probablemente este efecto se acentúe en el caso de los trabajadores informales, que, según se estima, ascienden a 8 millones en Colombia (el 56% de la fuerza laboral de las 13 zonas urbanas principales del país); estos trabajadores mejoran sus hogares paulatinamente0 y no están alcanzados por el sector bancario tradicional0.

Gráfico 2: Proporción de grupos familiares que son propietarios de una vivienda, por decil de ingresos (2011)

0 El 68% de los hogares con déficit cualitativo son hogares muy pobres. Torres R., Jorge Enrique. DNP, 2007. Las Condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la pobreza, pág. 178.0 En Cali, los déficits cuantitativos eran del 6,8% en las comunas más pobres, en comparación con el 2,5% de las comunas más ricas en 2005, y se calcula que los déficits cualitativos eran cinco veces superiores. En Barranquilla había un 16% de déficit cuantitativo en la periferia, mientras que en la ciudad era del 7%; el déficit cualitativo era tres veces superior. En Bogotá, Ciudad Bolívar, la comuna más pobre, tuvo un déficit cuantitativo del 11%, mientras que el déficit en la acomodada comuna de Usaquén era del 2,9%. Según las estimaciones, el déficit cualitativo también era cuatro veces superior en la zona más pobre. Examen de la urbanización en Colombia, etapa I.0 Encuestas comunitarias en barrios informales de Bogotá y Barranquilla, Gestión Hábitat y Territorio. Diciembre de 2009.0 A menudo es superior en los centros urbanos. El 41% de los grupos familiares de Bogotá alquila vivienda. Un espacio para el desarrollo. BID, 2012.0 Instituto Geográfico Agustín Codazzi, citado en Torres R., Jorge Enrique. Las condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la pobreza. DNP, 2007, pág. 141.0 Arbeláez, María Angélica, Roberto Steiner, Alejandro Becerra y Daniel Wills. Housing Tenure and Housing Demand in Colombia (Tenencia de la vivienda y demanda habitacional en Colombia). Fedesarrollo, enero de 2011.0 Durante la última década, la actividad de construcción residencial urbana en hogares con construcción gradual fue cuatro veces superior al número de hogares terminados. Titularizadora Colombiana, Informe de gestión 2010.0 Si bien el sector de los microcréditos se ha ampliado, se han entregado pocos préstamos bancarios formales y créditos hipotecarios para grupos familiares de bajos ingresos. Titularizadora Colombiana, Informe de gestión 2010.

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0

10

20

30

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50

60

70

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Income Decile

National Urban Rural

Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2011.

English TranslationIncome Decile Decil de ingresosNational NacionalUrban UrbanoRural Rural

27. Se espera que el acceso mejorado a viviendas sociales seguras, limpias y con buenos servicios genere beneficios en el bienestar de los pobres, especialmente en el caso de los grupos familiares encabezados por mujeres. Si bien existen pruebas que indican que los patrones de propiedad no están relacionados con los déficits cualitativos de vivienda0, es probable que las medidas en gran escala para aumentar el acceso de los pobres a la vivienda tengan un impacto positivo en la reducción de la pobreza y la creación de activos. Sin embargo, el análisis preliminar de este PSIA indica que los efectos en la distribución y el efecto en el ingreso implícito de ser propietario de una vivienda no son necesariamente progresivos (gráfico 3). Este ejercicio se basa en la cantidad actual de casas en el mercado colombiano y no puede registrar las diferencias relativas a la antigüedad de las viviendas una vez que comienzan a aplicarse los programas.

0 Arbeláez, María Angélica, Roberto Steiner, Alejandro Becerra y Daniel Wills. Housing Tenure and Housing Demand in Colombia (Tenencia de la vivienda y demanda habitacional en Colombia). Fedesarrollo, enero de 2011.

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Gráfico 3: Detalle de la curva de incidencia del crecimiento

Fuente: Cálculos propios basados en datos de la GEIH (2008 y 2011) utilizando la metodología de Azevedo y cols. (2012).

English TranslationDecomposition of the Growth Incidence Curve 2008-2011

Detalle de la curva de incidencia del crecimiento, 2008-11

% Change in Per Capita Income Variación porcentual en el ingreso per cápitaPercentile PercentilEffect EfectoRent AlquilerOther Otros

28. Las políticas aquí analizadas también pueden tener efectos de distribución positivos mediante la creación de empleo para trabajadores menos calificados. Se ha calculado que el sector de la vivienda representa entre el 5% y el 6% del empleo total en la construcción y, aunque el sector continúa ocupado principalmente por hombres, sigue teniendo un gran potencial para absorber a trabajadores menos calificados0.

29. Otras consecuencias no intencionales podrían tener impactos negativos en el beneficio general de distribución de la política si no se las mitiga adecuadamente. Las experiencias internacionales indican que la prestación de servicios sociales para acompañar a los grupos familiares en el paso de la vivienda informal a la formal es clave para garantizar que los beneficios de la vivienda formal no queden menoscabados por un menor acceso a los empleos y la reducción del capital social0. El Banco y el MVCT participan actualmente en un programa de 0 Sergio Clavijo, Michel Janna y Santiago Muñoz. La vivienda en Colombia: Sus determinantes socioeconómicos y financieros. Documento preparado para el Taller sobre financiación de vivienda, mercado de capitales y política social. Banco Mundial, Asobancaria y Gobierno de Colombia. Cartagena, Colombia. 19 y 20 de agosto de 2004.0 Son abundantes los ejemplos de desafíos sobre reubicación y construcción de viviendas en gran escala; pueden analizarse los famosos experimentos de Estados Unidos denominados Moving to Opportunity como estudio a largo plazo.

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asistencia técnica para preparar un marco de gestión social para programas de vivienda destinado a personas de bajos ingresos en el contexto del préstamo Macroproyectos. El marco se basa en la exitosa experiencia de Colombia en materia de gestión e inclusión social en zonas urbanas de bajos ingresos, es decir, Medellín y Bogotá.

30. Además, la construcción de viviendas de bajo costo y en gran escala puede asociarse con la expropiación de tierras y el reasentamiento. Por lo tanto, es importante que se tomen medidas adecuadas para mitigar este riesgo. Colombia ha aplicado normas internacionales sobre reasentamiento como parámetros de control sobre la constitucionalidad de las leyes mediante el llamado “Bloque de constitucionalidad” (véanse los artículos 9, 93, 94, 214, 53 y 102 de la Constitución Nacional). Así, aunque no existe una norma explícita de reasentamiento en la ley, la Constitución garantiza la propiedad privada (artículo 58) y establece la prevalencia de los derechos internacionales y los derechos humanos por sobre la regulación interna (artículo 93). En la Ley 16 de 1972, correspondiente a la Convención de Costa Rica, se establece que “toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley” (artículo 21). El proceso y los procedimientos para la adquisición de una propiedad por razones de utilidad pública, así como la compensación por el reasentamiento, están regidos por la Ley 399 de 1997, que cumple con la política del Banco Mundial. El Gobierno de Colombia ha demostrado interés en crear un marco jurídico para la compensación y el reasentamiento, a partir de instrumentos utilizados en los siguientes contextos: i) el marco de políticas de tránsito masivo (Sistema Integrado de Transporte Masivo y Sistemas Estratégicos de Transporte Público) de ocho ciudades medianas y seis grandes ciudades (con la participación del Banco Mundial, el BID y la Corporación Andina de Fomento); ii)  la Resolución 545 de la ANI, que fue revisada por IFC y se aplica a todas las concesiones viales, y iii) las resoluciones adoptadas por municipios específicos, como Bogotá, Medellín y Barranquilla. Colombia también tiene uno de los marcos jurídicos más sólidos sobre derechos de los pueblos indígenas0.

Comprender los impactos en el bienestar del acceso de las familias de ingreso bajo a la vivienda.

31. De manera similar al análisis del impacto en el bienestar de las conexiones de AAS, se realizó una microsimulación estática para evaluar el impacto de asignar 100 000 unidades de vivienda a los grupos familiares más pobres en lo que respecta a cobertura y medidas de igualdad, utilizando los datos de la GEIH 20110. Los mecanismos de selección son los mismos que se utilizaron para el caso de subsidios de agua descritos anteriormente: i) primero, se seleccionan los grupos familiares más pobres según el ingreso per cápita para recibir unidades de vivienda sociales (simulación 1) y ii) los hogares con el IOH más bajo (simulación 2) reciben unidades de vivienda sociales.

0 Evaluación social del documento de evaluación inicial de Macroproyectos. 0 En este caso utilizamos la GEIH 2011 en lugar de la GEIH 2010, ya que la distribución de viviendas no depende de los registros censales como en el caso de las conexiones de agua y saneamiento.

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32. En el cuadro 3 se presentan los resultados de estas situaciones hipotéticas. Los resultados indican que la provisión de 100 000 viviendas sociales a quienes se encuentran en la pobreza extrema incrementa la propiedad en las zonas urbanas un 0,8%. Al igual que sucede con las conexiones de AAS, esta política de viviendas sociales mejoraría la igualdad en mayor medida si el mecanismo de selección es el de asignar las viviendas a los grupos familiares con el IOH más bajo, en vez de asignarlas a los hogares más pobres de acuerdo con el ingreso per cápita. No obstante, en cualquiera de las situaciones hipotéticas, los impactos en el bienestar son claramente positivos.

33. En el contexto de esta ley, los impactos positivos en términos de igualdad de género, pobreza y distribución dependerán de lo siguiente: i) la calidad de las inversiones iniciales en viviendas sociales en relación con el diseño de las unidades, la disponibilidades de servicios en el barrio y el acceso a servicios sociales e infraestructura urbana; ii) el diseño y la eficacia de las medidas de selección para garantizar que los beneficiarios seleccionados reciban los beneficios previstos; iii) el compromiso de establecer una gestión de propiedades eficaz y sistemas adecuados de gestión y comunicación social y comunitaria. Se han preparado lineamientos relativamente detallados de la Ley 1537 para garantizar la calidad de los programas y una selección de grupos familiares que esté en consonancia con los programas actuales de ayuda social. Si bien no existen lineamientos actuales sobre cómo gestionar las propiedades de los proyectos de vivienda social, el Gobierno de Colombia ha manifestado un claro interés en obtener respaldo y orientación del Banco Mundial para diseñar planes de gestión de la propiedad para la vivienda social en el contexto del programa Macroproyectos de Interés Social (P110671) y otros programas conexos de asistencia técnica.

Cuadro 3: Efectos del otorgamiento de viviendas en el IOH en zonas urbanas

Valor de referencia

Simulación 1 Simulación 2

ViviendaCobertura 46,4 47,2 47,2Disparidad 19,0 18,5 17,2IOH 37,6 38,5 39,1

Descomposición (puntos porcentuales)Cambio (puntos porcentuales) 0,90 1,49Composición (puntos porcentuales) 0,00 0,00Escala (puntos porcentuales) 0,66 0,66Igualdad (puntos porcentuales) 0,24 0,84

Descomposición (%)Composición (%) 0,00 0,00Escala (%) 73,11 43,97Igualdad (%) 26,89 56,03

Fuente: Cálculos propios basados en la GEIH 2011.Nota: La simulación 1 corresponde a la regla de selección para distribuir 100 000 viviendas entre los grupos familiares más pobres de acuerdo con su ingreso per cápita, mientras que la simulación 2 corresponde a la regla de selección para otorgar las viviendas a las familias con el IOH más bajo.

ESFERA DE POLÍTICAS 3: FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y COORDINACIÓN REGIONAL

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34. Séptima medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte y el DNP, ha reglamentado la implementación del contrato plan, tal como se establece en el Decreto 819, del 25 de abril de 2012, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. La reforma de políticas puede incrementar la capacidad metropolitana y regional para formular e implementar iniciativas de desarrollo complejas y a mediano plazo, y mejorar al mismo tiempo la coordinación para dirigir tales medidas a los pobres y vulnerables. No se prevén posibles impactos sociales o de distribución negativos considerables como consecuencia del mecanismo.

35. La coordinación puede promover economías de escala en la prestación de servicios y contribuir a mitigar las externalidades negativas asociadas con la urbanización acelerada. En las ciudades grandes y medianas, las redes de agua, alcantarillado, gestión de residuos sólidos, electricidad y transporte suelen extenderse a lo largo de varios distritos administrativos de las zonas metropolitanas. Debido a que los pobres tienen, en la mayoría de los casos, un acceso limitado o marginal a estos servicios, hay probabilidades de que las políticas que mejoran la gestión con beneficios de escala en la eficiencia tengan un impacto positivo en los pobres gracias al aumento del acceso y a la reducción de costos.

36. La coordinación, especialmente entre jurisdicciones adyacentes, puede contribuir a mejorar el acceso a los servicios sociales en zonas periurbanas y rurales, donde vive una gran proporción de pobres de zonas urbanas. Las primeras pruebas de Colombia indican que la coordinación entre municipios del valle de Aburrá, encabezada por la administración de la zona metropolitana, ha contribuido a ampliar los beneficios de la urbanización del municipio más poblado y rico —Medellín— a los municipios periféricos más pobres. Esto puede observarse, por ejemplo, en la evolución del porcentaje de hogares necesitados (índice de necesidades básicas insatisfechas [NBI]) en el período de 1993 a 2005. El NBI en los municipios vecinos a Medellín se redujo en 14 puntos porcentuales, en promedio, durante este período. En cambio, el NBI bajó solo un 4% en el mismo período en los municipios aledaños a Barranquilla, donde la coordinación es deficiente. Otro ejemplo es el de Bucaramanga, donde se espera que los marcos coordinados de transporte, inversión y financiamiento hayan generado beneficios en la prestación de servicios a las poblaciones periféricas.

ESFERA DE POLÍTICAS 4: CONECTIVIDAD URBANA Y FINANCIAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL

37. Octava medida previa: El prestatario, por intermedio del Ministerio de Transporte, ha designado una entidad nacional que se ocupará de diseñar las concesiones de obras de infraestructura regionales, tal como se establece en el Decreto 4165, del 3 de noviembre de 2011, publicado debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. La reestructuración de la ANI ha ampliado la capacidad para abordar los impactos sociales y aplicar con más contundencia las políticas existentes en relación con las poblaciones pobres y vulnerables. Los lineamientos de la agencia sobre los estudios de impacto social, las consultas y las posibilidades de apropiación y reurbanización siguen siendo los mismos que durante la vigencia del INCO y se elaboraron con el apoyo técnico de IFC. Los cambios en la estructura de la agencia como consecuencia del decreto de reestructuración generan el potencial para

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profundizar las inversiones en la experiencia técnica necesaria en materia de gestión ambiental y social.

38. Novena medida previa: El prestatario ha establecido el marco jurídico para estructurar y financiar APP, tal como se dispone en la Ley 1508, del 10 de enero de 2012, publicada debidamente en el Diario Oficial del prestatario en esa misma fecha. El marco jurídico para las APP puede facilitar un acceso ampliado y mejorado a la infraestructura, con beneficios para los pobres y vulnerables. La regulación secundaria y los procesos de fortalecimiento de la capacidad son clave para evitar resultados negativos. La Ley 1508 constituye un primer paso para permitir que las entidades públicas accedan a mecanismos más sofisticados para aprovechar el capital privado y la capacidad necesaria para la implementación de infraestructura urbana y regional compleja. Las APP estarán sujetas a los mismos procesos de análisis del costo social que las demás iniciativas del sector público. La calidad y la especificidad de los próximos lineamientos sobre los pasos fundamentales del proceso de APP, como el diseño de contratos, las licitaciones, los exámenes y la ejecución y el seguimiento, serán muy importantes para lograr la eficacia de los proyectos que incluyen cuestiones sociales y de género, dado que las entidades públicas no cuentan con mucha experiencia en el terreno de las APP0. Se espera que estos lineamientos sobre APP se incorporen en el respectivo decreto reglamentario que se incluye como activador indicativo para la segunda etapa de la serie de PPD propuestos.

COLABORACIÓN A MEDIANO PLAZO CON EL GOBIERNO COMO RESULTADO DEL PSIA

39. En el PSIA se señala una serie de temas de investigación específicos para respaldar el diseño de un programa analítico a mediano plazo destinado a resolver las lagunas analíticas y ofrecer aportes concretos sobre la formulación de políticas futuras. Esta colaboración a mediano plazo incluye, como se señaló anteriormente, la labor conjunta con el Gobierno de Colombia en un análisis más avanzado de la conectividad del servicio de agua en los hogares, para contribuir a la ejecución posterior de las políticas correspondientes. Específicamente, el equipo organizará grupos de debate en dos barrios (en Cartagena y Barranquilla, respectivamente) que seleccionó el MVCT como zonas piloto para iniciar el programa de subsidios. Esta labor ayudará a comprender mejor los obstáculos que afrontan los grupos familiares en relación con la conexión a las redes existentes y el uso continuado del servicio de AAS.

0 El Decreto 1467 es el primer ejemplo de regulación posterior a la ley y proporciona detalles útiles sobre los principales pasos del proceso.

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40. El equipo también participa en las deliberaciones con el Gobierno de Colombia sobre investigación analítica adicional en lo que respecta a los impactos en la distribución y la pobreza del fortalecimiento institucional y la coordinación regional. Con nuevas investigaciones en esta esfera se podrían comprender mejor los desafíos conocidos y los obstáculos menos considerados en la coordinación intermunicipal y subregional. Aunque la coordinación regional ha sido el tema de los diálogos de política nacionales de alto nivel, hasta la fecha son limitadas las investigaciones existentes sobre las externalidades espaciales (positivas y negativas) en la prestación de servicios públicos a lo largo de varios municipios. El análisis espacial también se podría utilizar para encontrar casos de buena o mala prestación de servicios a través de la medición de los niveles de acceso en zonas aledañas a municipios con un elevado nivel de servicios (el bajo acceso indicaría externalidades negativas y el acceso alto, externalidades positivas). Con la identificación de los principales candidatos y los casos más factibles de coordinación metropolitana entre municipios vecinos de Colombia se podría respaldar la aplicación y división en etapas de la herramienta de contratos plan.

41. Un examen adicional de la considerable inversión del Ministerio de Vivienda en la iniciativa de los 100 000 hogares podría ayudar a comprender mejor los impactos sociales de la creación de viviendas en gran escala, que están ganando popularidad en la región. Estas investigaciones también ayudarían a clarificar los impactos sociales a largo plazo de estas políticas mediante el análisis de los posibles efectos secundarios y las mejoras de capacidad resultantes de ofrecer incentivos para que las empresas brinden servicios a los segmentos más bajos de la población. Por ejemplo, en relación con las políticas de vivienda y de AAS, se podría controlar la prestación de servicios de las empresas de suministro y de construcción seleccionadas para las personas de ingreso bajo que están fuera de la población subsidiada y compararla con la calidad de servicio (y otros indicadores de desempeño) de empresas que no participan en estos programas.

42. En el análisis del PSIA también se destacan los beneficios de incluir investigaciones adicionales sobre carreteras y espacios públicos en el programa de investigaciones a mediano plazo. Primero, si se establece la influencia de las muertes por accidentes viales y la discapacidad en la posibilidad de que los miembros de una familia sufran la pobreza a largo plazo y la desigualdad de oportunidades, se podría contribuir a la preparación de actividades futuras sobre seguridad vial y sus respectivos análisis de costos y beneficios. Segundo, establecer una base de referencia clara sobre un conjunto amplio de espacios públicos, como parques y campos de deporte, haría que los beneficios de las intervenciones estuvieran más claramente definidos, ya sea mediante el enfoque de satisfacción para la valoración de los servicios públicos o con parámetros más tradicionales, como las inversiones en barrios y los beneficios de salud.

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ANEXO 10: DATOS BÁSICOS SOBRE COLOMBIA

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