Documento delBanco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe no. 70208-GT

DOCUMENTO DE PROGRAMA

PARA UN

PRÉSTAMO PROPUESTO

POR UN MONTO DE US$200 MILLONES PARA

LA REPÚBLICA DE GUATEMALA

DESTINADO AL

ESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES

PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

24 de agosto de 2012

Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaUnidad de Gestión para América CentralOficina Regional de América Latina y el Caribe

Este documento se pone a disposición del público antes de ser presentado para su consideración al Directorio Ejecutivo. Ello no implica que exista un resultado previsto. Este documento puede ser modificado después de que se someta a consideración del Directorio Ejecutivo y el documento actualizado se pondrá a disposición del público de acuerdo con la Política de Acceso a la Información del Banco Mundial.

REPÚBLICA DE GUATEMALAAÑO FISCAL

1 de enero al 31 de diciembre

MONEDA EQUIVALENCIAS(Tipo de cambio vigente al 24 de agosto de 2012)

GTQ7,90 = US$1,00

PESOS Y MEDIDASSistema Métrico

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AEP Alianza Estratégica con el PaísAIIT Acuerdo de Intercambio de Información TributariaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCES Consejo Económico y SocialCGC Contraloría General de CuentasDPL Préstamo para Políticas de DesarrolloENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de VidaFMI Fondo Monetario InternacionalICR Informe de Terminación de la ImplementaciónIED Inversión Extranjera DirectaIPRIMA Impuesto Específico a la Primera Matrícula de Vehículos AutomotoresISCV Impuesto Sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimos y AéreosISR Impuesto Sobre la RentaIVA Impuesto al Valor AgregadoLAC América Latina y el CaribeMIDES Ministerio de Desarrollo SocialMINFIN Ministerio de FinanzasMSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia SocialODM Objetivos de Desarrollo del MilenioONG Organización No GubernamentalPIB Producto Interno BrutoRGP Revisión del Gasto PúblicoSAT Superintendencia de Administración TributariaSICOIN Sistema de Contabilidad Integrado

Vicepresidente:Director de país:

Director sectorial:Gerente sectorial:

Economista líder/líder sectorial:Gerentes de proyecto:

Hasan A. TuluyC. Felipe JaramilloRodrigo A. ChavesAuguste Tano KouameÓscar Calvo-GonzálezJasmin Chakeri y Óscar Calvo-González

TCE Transferencias Condicionadas de Efectivo

GUATEMALAESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES

PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

ÍNDICEI. INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................3

II. CONTEXTO DE PAÍS, AVANCES A NIVEL MACROECONÓMICO Y PERSPECTIVA ECONÓMICA..............................................................................................................................................3

CONTEXTO DE PAÍS..............................................................................................................................3ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN GUATEMALA...........................................5PERSPECTIVA MACROECONÓMICA Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA............................12

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO..............................................................................................16

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO.........................................................18

VINCULO A LA AEP............................................................................................................................18COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES.................................................................19RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO.................................................................19FUNDAMENTOS ANALÍTICOS..........................................................................................................20

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA.....................................................................................................23

DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN..................................................................................................23ÁREAS DE POLÍTICA..........................................................................................................................24

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN................................................................................35

IMPACTO SOCIAL Y SOBRE LA POBREZA....................................................................................35ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES...................................................................................................37CONSULTA Y PARTICIPACIÓN........................................................................................................37IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN....................................................................38ASPECTOS FIDUCIARIOS...................................................................................................................38DESEMBOLSO Y AUDITORÍA...........................................................................................................39RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS...........................................................................................40

ANEXO 1: CARTA DE POLÍTICAS DE DESARROLLO..................................................................42

ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS DEL PRÉSTAMO DE POLÍTICAS DE DESARROLLO..48

ANEXO 3: NOTA DE RELACIÓN DEL FONDO................................................................................52

ANEXO 4: SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA – PRUEBAS DE INTERVALO .........56

ANEXO 5: IMPACTOS DISTRIBUTIVOS DE LAS REFORMAS FISCALES................................57

ANEXO 6: GUATEMALA DE UN VISTAZO.......................................................................................60

Este Préstamo para Políticas de Desarrollo fue elaborado por un equipo encabezado por Jasmin Chakeri y Óscar Calvo-González. Los miembros del equipo incluyen a: Mateo Clavijo, Patricia Chacón Holt (LCSPE); Alma Hernández (LCC2C); Daniel Álvarez, Enrique Fanta, María González de Asís (LCSPS); Tracey Hsu (LCSPR); Leonardo Lucchetti, Kinnon Scott (LCSPP); Mauricio Garita, Katherine Grau, Fernando Paredes (LCCGT); Christine Lao Peña (LCSHH); Edmundo Murrugarra (LCSHS); Jimena Garrote, Escarlata Baza (LEGLE); Rodrigo Serrano-Berthet (LCSSO); y Concepción Aisa y Rodrigo Cabral (BDM). Deseamos agradecer a nuestros revisores:Raúl Junquera (PRMPS), Kai Kaiser (EASPR) y Michele Gragnolati (LCSHD). El equipo también agradece a Alejandro Fros y José Larios (IADB) por los fructíferos intercambios de información y a María Machicado (UN-Women) por sus puntos de vista. Agradecemos también la orientación que nos brindaron C. Felipe Jaramillo (Director de País, LCC2C), Rodrigo A. Chaves (Director Sectorial, LCSPR), Auguste Tano Kouame (Gerente Sectorial, LCSPE) y Oscar Avalle (Gerente de País, LCCGT). Finalmente, el equipo del Banco desea expresar su gratitud al Gobierno de Guatemala por su colaboración en la preparación de este Préstamo para Políticas de Desarrollo.

RESUMEN DEL PROGRAMA Y DEL PRÉSTAMOREPÚBLICA DE GUATEMALA

ESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADESPRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

Prestatario REPÚBLICA DE GUATEMALAAgencia encargada de la Implementación

Ministerio de Finanzas Públicas

Información acerca del Financiamiento

Monto del Préstamo del BIRF: US$200 millonesTérminos: Préstamo de margen fijo sujeto a compromisos, denominado en dólares de los Estados Unidos, con niveles de amortización del capital a 25 años (incluyendo un periodo de gracia de 10 años). El Prestatario desea conservar todas las opciones asignadas a este préstamo para la administración del riesgo, y solicita un mecanismo de reajuste automático de la tasa de interés una vez que sea desembolsado el monto total del préstamo. La comisión inicial será del 0,25 por ciento del monto total del préstamo, que será financiada con los fondos del préstamo.

Tipo de Operación Primero de una serie programática de dos Préstamos para Políticas de Desarrollo (Development Policy Loans, DPL) en un solo tramo.

Principales Áreas de Política

Esta serie programática de DPL apoyará la agenda de reformas del Gobierno en tres áreas: (i) Fortalecer la administración y política tributaria; (ii) Incrementar la calidad del gasto público; y (iii) Mejorar la coordinación y la gestión de la política social.

Indicadores Clave de Resultados

Para cuando concluya la serie de DPL en el 2013, se espera haber logrado los siguientes resultados clave:(i) Fortalecer la administración y política tributaria

Lograr un incremento de un punto porcentual en la recaudación de impuestos como porcentaje del PIB (línea de base: 2011=11%; objetivo: 2013=12%)

Incremento de una tercera parte en el número de auditorías a las exportaciones e importaciones, incluyendo verificaciones ex-post (línea de base: 2011=346; objetivo: 2012=519);

Se han firmado doce acuerdos de intercambio de información tributaria conforme a los estándares de transparencia e intercambio de información tributaria del Foro Global (línea de base 2011=0; objetivo: 2013=12).

(ii) Incrementar la calidad del gasto público Porcentaje de niños menores de 1 año de edad que viven en 83 municipios

priorizados que recibieron el paquete de servicios para fomentar el crecimiento adecuado para su edad y que incluye ocho revisiones de control de peso, una revisión de control de estatura, un tratamiento con micro nutrientes y vitamina A (línea de base: no disponible; objetivo: 2013 = 10 por ciento).

(iii) Mejorar la coordinación y la gestión de la política social Se establecen oficinas del Programa Hambre Cero en los municipios

priorizados con la mayor incidencia de desnutrición crónica (línea de base: 2011=0; objetivo: 2013=100);

Los principales programas sociales están incluidos en el Registro Único de Beneficiarios (línea de base: 2011=0; objetivo: 2013=3, estos son: Bono Seguro, Jóvenes Protagonistas y Bolsa Segura).

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Objetivo(s) del Programa de Desarrollo y su Contribución a la Alianza Estratégica con el País (AEP)

El Objetivo de Desarrollo de la serie de DPL es ayudar al Gobierno de Guatemala a crear espacio fiscal y a ampliar las oportunidades para los segmentos más vulnerables de la sociedad.

Riesgos y Mitigación de Riesgo

El programa apoyado por la serie de DPL Espacio Fiscal para Mayores Oportunidades está sujeto a cuatro riesgos principales que son:i) Riesgo Macroeconómico: Este riesgo se deriva en parte de un deterioro potencial en el ambiente externo, en particular, si la incertidumbre mundial se traduce en menor demanda y niveles de empleo en los EE.UU., debido a que este país continúa siendo la principal fuente de remesas y el mercado más importante para las exportaciones guatemaltecas. El riesgo es mitigado por el programa de reformas y por un marco de mediano plazo que es apoyado por esta operación que prevé la creación de espacio fiscal y una reducción del déficit fiscal de manera que se generen estabilizadores para responder a una potencial nueva crisis global.ii) Riesgos Políticos y Jurídicos: El polarizado ambiente político que priva en Guatemala podría afectar la aprobación de más reformas en el Congreso y de préstamos multilaterales. Además, algunas de las reformas fiscales adoptadas por el Gobierno han sido impugnadas ante el Tribunal Constitucional. Estos riesgos son mitigados por el proceso de consultas llevado a cabo por las autoridades con respecto a las reformas de política, en particular, en el área de reforma fiscal que se construye sobre esfuerzos que se iniciaron más de una década atrás y en la que se ha alcanzado un amplio consenso al interior de la sociedad guatemalteca. Una forma de mitigación adicional es el énfasis por crear espacio fiscal tanto a través de medidas relativas al ingreso como de reformas que se enfocan en mejorar la eficiencia y transparencia del gasto público. Un número de actores clave demandan medidas de eficiencia en el gasto como un quid pro quo para el otorgamiento de medidas que incrementen el ingreso.iii) Riesgo Institucional: La debilidad institucional puede afectar la implementación de algunas de las medidas que son apoyadas por la operación. En particular, la efectividad de las reformas fiscales depende de la habilidad de la administración tributaria para aplicar y hacer cumplir las nuevas disposiciones. Las medidas de mitigación incluyen el apoyo de los donantes para fortalecer la administración tributaria.iv) Riesgo de Desastre Natural: De acuerdo con un estudio del Banco Mundial sobre los Focos de Desastres Naturales, Guatemala ocupa el 5 to lugar entre los países que tienen mayor riesgo de exposición a tres o más riesgos naturales. Guatemala está calificada como un país de alto riesgo debido a la vulnerabilidad de su producto interno bruto (PIB) respecto a múltiples riesgos, en donde el 83,3 por ciento del PIB guatemalteco se localiza en zonas de riesgo. El riesgo está siendo mitigado por reformas que buscan mejorar la capacidad de Guatemala para implementar un marco de gestión de riesgo en caso de desastres con apoyo parcial del Banco a través de un DPL con un CAT-DDO aprobado por el Directorio Ejecutivo en abril de 2009.

Número de identificación del proyecto:

P131763

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BIRF DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UNESPACIO FISCAL PARA MAYORES OPORTUNIDADES

PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLOPARA LA REPÚBLICA DE GUATEMALA

I. INTRODUCCIÓN

1. Este documento de programa propone un préstamo para políticas de desarrollo por un monto de US$200 millones para la República de Guatemala. Está previsto que este préstamo sea el primero de una serie programática de dos operaciones de una sola partida. La serie programática está diseñada para apoyar al Gobierno a crear espacio fiscal y a ampliar las oportunidades para los segmentos más vulnerables de la sociedad. Brinda apoyo a tres áreas de política claves: (i) Fortalecer la administración y política tributaria; (ii) Incrementar la calidad del gasto público; y (iii) Mejorar la coordinación y la gestión de la política social.

II. CONTEXTO DE PAÍS, AVANCES A NIVEL MACROECONÓMICO Y PERSPECTIVA ECONÓMICA

CONTEXTO DE PAÍS

2. Guatemala ha conseguido avances considerables en su nivel de desarrollo a partir de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996. El país ha alcanzado notables mejoras en relación con la consolidación de la paz, el fortalecimiento de sus instituciones democráticas y en garantizar la estabilidad política y económica. El proceso para consolidar sus instituciones democráticas se vio fortalecido recientemente con la transición pacífica al Gobierno de Otto Pérez Molina del Partido Patriota (PP), al término de la administración de Álvaro Colom del partido Unión Nacional de la Esperanza (UNE).

3. Sin embargo, a pesar de estos logros importantes, la pobreza y la desigualdad continúan siendo elevadas y los indicadores sociales se mantienen bajos en comparación a otros países de ingreso medio. A lo largo de la década del 2000, el nivel de la pobreza se mantuvo arriba del 50 por ciento. Antes de que se diera el impacto de la crisis mundial, en 2006, la incidencia de la pobreza era de 51 por ciento de acuerdo con estimaciones nacionales y de 54 por ciento utilizando US$4 por día en términos de paridad de poder de compra. Esas tasas de pobreza fueron alrededor de 75 por ciento más elevadas respecto a las de otros países de Centroamérica. Sin embargo, a pesar de un crecimiento económico relativamente bajo, Guatemala logró reducir la pobreza entre el año 2000 y 2006. La desnutrición crónica también se ha reducido pero permanece siendo elevada: el retraso en el crecimiento de niños de entre 3 a 59 meses cayó del 54,3 por ciento en 2002 al 49,8 por ciento en 2008/09 mientras que el porcentaje de niños entre 3 y 59 meses que tienen un peso insuficiente se redujo del 17,2 en 2002 al 13,1 por ciento en 2008/9. A pesar de que Guatemala está en proceso de alcanzar los ODM para reducir los niveles de bajo peso, sus niveles de desnutrición crónica son los más elevados en la región de Latinoamérica y el Caribe y están entre los peores en el mundo.

4. El nuevo Gobierno se ha comprometido a poner en práctica una ambiciosa agenda para enfrentar retos de desarrollo clave para Guatemala. Estos incluyen mejorar el desarrollo social, acelerar el crecimiento económico, asegurar la productividad y la

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infraestructura social para el desarrollo (en especial, en zonas rurales) y fortalecer la justicia y la seguridad democrática. El Gobierno también ha puesto especial énfasis en promover la transparencia, lo que ayudará a mejorar la gobernabilidad, y a reducir los niveles de criminalidad y violencia, considerados como algunos de los principales obstáculos para el desarrollo de Guatemala.

5. De hecho, a partir de tomar el cargo en enero de 2012, el Gobierno ha promovido una serie de medidas de política clave, incluyendo la aprobación de una histórica reforma fiscal. Las dos leyes que fueron aprobadas en febrero de 2012 (Decreto Legislativo 4-2012 y Decreto Legislativo 10-2012) representan la primera reforma integral al sistema fiscal de Guatemala llevada a cabo en 20 años después de varios intentos infructuosos por parte de gobiernos anteriores. Se espera que en el largo plazo, la aprobación de la reforma lleve a fortalecer la base tributaria del Gobierno. Para apoyar la implementación de la reforma fiscal, el Gobierno también presentó un paquete de leyes de transparencia, las cuales están a la espera de su aprobación en el Congreso. Además, se han tenido logros en el área de política social con la creación del Ministerio de Desarrollo Social y el fortalecimiento del diálogo público a través de la creación del Consejo Económico y Social (CES).1

6. Sin embargo, la política permanece estando polarizada y se mantiene como un reto para continuar el avance de la agenda de reformas. En el pasado, la confrontación entre las ramas ejecutiva y legislativa de gobierno tuvo serias consecuencias para la aprobación de nuevos préstamos por parte del Gobierno así como para la legislación interna, y continúan siendo un reto para la nueva administración. La ausencia de una mayoría simple en el Congreso (el partido en el gobierno cuenta con 62 de los 158 escaños totales) y la naturaleza fragmentada del sistema de partidos de Guatemala representan retos para obtener el apoyo político necesario para continuar la agenda de reformas del Gobierno.

7. El aumento de niveles del crimen y la violencia representan una amenaza creciente para el potencial de desarrollo del país en la región e impacta la capacidad del Gobierno para reducir la pobreza. El crimen y la violencia se han incrementado de manera dramática en el periodo posterior al conflicto. La tasa de homicidios casi se duplicó durante la década del 2000, pasando de 24,2 por cada 100.000 habitantes en 1996 a 47 en 2006. A pesar de que ha disminuido a 39 en 2011, aún se mantiene muy por encima del promedio para Centroamérica que es de 29, en sí misma la tasa más alta de cualquier subregión en el mundo, y mucho más elevada que la del promedio mundial de 6,9 por cada 100.000 habitantes. Con un promedio anual de 6.000 homicidios por año, Guatemala tiene ahora la séptima tasa más elevada de homicidios a nivel mundial. Las crecientes tasas de criminalidad y violencia imponen un elevado costo tanto a nivel individual como nacional, y como resultado de ello, representa para el país un reto crítico para lograr su desarrollo (ver Recuadro 1).

1 El CES está conformado por representantes del sector empresarial, cooperativas y sindicatos.

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ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN GUATEMALA

Acontecimientos económicos previos a la crisis financiera mundial

8. Históricamente, el crecimiento económico ha sido relativamente estable pero débil. A partir de 1990, el crecimiento del PIB per cápita en términos reales ha sido de alrededor del 1,2 por ciento en promedio, cerca de tres cuartas partes de punto porcentual menor que el resto de Latinoamérica y el Caribe y significativamente menor al de otros países de ingreso medio. Al mismo tiempo, la volatilidad de las tasas de crecimiento fue menor a la media del promedio regional y experimentó una caída menor comparada con el resto de Latinoamérica durante la reciente crisis. En gran medida, la relativa estabilidad económica de Guatemala se puede atribuir a las políticas macroeconómicas prudentes que han mantenido a la inflación y a la deuda pública dentro de rangos manejables.

9. Uno de los desafíos persistentes para las políticas públicas es el bajo nivel de ingreso y gasto público. Guatemala figura dentro de los países de la región con menores ingresos fiscales y el gasto per cápita más bajo en sectores sociales. La recaudación como porcentaje del PIB, que ronda en 11 por ciento del PIB, está muy por debajo del promedio para Centroamérica de 13,3 por ciento y más bajo aún que el promedio para toda Latinoamérica (19,2 por ciento)2. Si bien otros países que tienen una relación baja entre impuestos y PIB cuentan con fuentes significativas de ingresos no tributarios, Guatemala no cuenta con ellas. Como resultado de ello, los ingresos totales del Gobierno central fueron menores al 13 por ciento del PIB durante la década pasada. Este bajo nivel de recursos se ve reflejado en un gasto público limitado.

Impacto de la crisis mundial del 2008-2009

10. Guatemala resultó afectada de manera negativa por la crisis económica mundial, aunque logró evitar caer en recesión en 2009 y mantuvo una posición fiscal prudente. La crisis, y en particular la recesión en los EE.UU., contribuyó a una caída abrupta en el nivel de remesas (que representa el 11 por ciento del PIB y cerca del 30 por ciento del ingreso en los hogares del quintil más pobre). La recesión mundial también redujo la demanda externa, desatando una caída en el consumo y en la inversión que dio por resultado una desaceleración del crecimiento del 0,5 por ciento en 2009. La desaceleración afectó a todos los sectores, siendo los más afectados el manufacturero, el de la construcción y el minorista. La desaceleración del crecimiento llevó a una baja en los ingresos tributarios que pasaron del 11,3 por ciento del PIB en 2008 al 10,3 por ciento en 2009, como una base tributaria relativamente estrecha ocasiona que los ingresos sean especialmente sensibles a las fluctuaciones económicas. Los ingresos procedentes del IVA resultaron particularmente afectados por la baja en importaciones y en la demanda interna. Al mismo tiempo, el Gobierno incrementó el gasto social (aunque debilitó su funcionamiento operativo) incluyendo la expansión del programa de TCE Mi Familia Progresa (que se renombró como Mi Bono Seguro en 2012), lo que contribuyó a incrementar el gasto de 13,6 por ciento del PIB en 2008 a 14,2 por ciento en 2009.3 Como resultado, el déficit fiscal se amplio del 1,6 por ciento del PIB en 2008 a 3,1 por ciento en 2009. Mientras que el déficit fiscal 2 OCDE (2011).3 En este periodo, el gobierno también incrementó el presupuesto del sector salud como porcentaje del PIB en 0,2 por ciento del 2008 al 2009 y en 0,6 por ciento del 2009 al 2010 y también incrementó la participación del gasto público en salud dedicada a servicios de salud preventivos de 33,2 por ciento en 2008 a 39,2 por ciento en 2010.

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se incrementó, Guatemala mantuvo, en términos generales, una política fiscal prudente y la deuda pública como porcentaje del PIB se incrementó únicamente de 21,3 por ciento en 2007 a 24,1 por ciento en 2010, año en el que alcanzó su máximo.

11. Las cuentas externas de Guatemala resultaron afectadas por el colapso del comercio mundial y la considerable baja de las remesas. Los EE.UU. representan cerca del 90 por ciento de todas las remesas que envían los migrantes guatemaltecos. Cuando la economía de los EE.UU. entró en recesión, las remesas cayeron en 10,5 por ciento en 2009. La baja de las remesas detonó una reducción en el consumo y en las importaciones, que cayeron en un 21 por ciento, también como resultado de la caída en el precio del petróleo. En cambio, la baja en las exportaciones en 2009 fue de tan solo un 7 por ciento mientras que el déficit comercial se redujo en aproximadamente la mitad, pasando de 16,1 por ciento en 2007 a 8,9 por ciento en 2009. Una caída del 20 por ciento en la inversión extranjera directa (IED) en 2009 también se sumó a las presiones sobre las cuentas con el exterior de Guatemala.

12. El shock externo impactó de manera significativa los resultados sociales. La crisis de 2008 ocasionó un incremento de la pobreza general. Las estimaciones oficiales obtenidas a partir de la más reciente encuesta a los hogares que se realizó en 2011 calculan que el nivel de pobreza general se incrementó de 51 por ciento en 2006 a 53,7 por ciento en 2011. Por otra parte, la pobreza extrema se redujo de 15,2 a 13,3 por ciento durante el mismo periodo, lo que sugiere que el esfuerzo del Gobierno para proteger a los grupos más vulnerables (especialmente a través del programa de TCE) resultó ser efectivo.4 También se tuvo un notable impacto en los mercados laborales, a pesar del modesto impacto sobre el crecimiento económico: el desempleo se incrementó de 2,5 a 3,5 por ciento entre 2007 y 2010.5 Las tasas de empleo también bajaron de 58,6 a 52,4 por ciento durante el periodo. La subida en los precios de los alimentos en 2008 parece haber tenido un impacto negativo pero relativamente menor, ya que una mayoría de los pobres y de los sectores vulnerables de la población habitan en zonas rurales y dependen en cierta medida de su propia producción de alimentos. Aún así, la reciente y drástica subida en el precio de los alimentos, y especialmente, el potencial de que sigan incrementándose en los próximos meses, representa un riesgo a la baja para el bienestar social y la perspectiva de crecimiento económico.

Gráfica 1: Tasas de pobreza, estimaciones oficiales (2000-2011)

4 Las cifras de la pobreza para 2011 son preliminares. 5 Esta baja tasa de desempleo, sin embargo, refleja una elevada incidencia de subempleo.

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56,251,0 53,7

15,7 15,2 13,3

0

20

40

60

2000 2007 2011

Porc

enta

je

Pobreza General Pobreza Extrema

Fuente: ENCOVI (2000, 2006 y 2011).

Recuperación económica

13. La recuperación a partir de la crisis en Guatemala se vio afectada por una serie de desastres naturales en 2010 y 2011. Entre los meses de mayo y septiembre de 2010, Guatemala experimentó una gran erupción volcánica, extensas inundaciones y un fuerte huracán, que ocasionaron daños por un monto estimado de US$1,6 mil millones (4 por ciento del PIB). En octubre de 2011, el país también sufrió fuertes lluvias como parte de una inusual depresión tropical que golpeó a Centroamérica. La pérdida de cosechas y de la producción desaceleraron el crecimiento económico mientras que los requerimientos para la reconstrucción asociados a estos desastres naturales le pusieron más presión al gasto público.

14. A pesar de estos desastres, el crecimiento económico se ha recuperado, impulsado por las remesas y el consumo. El PIB de Guatemala creció en 2,9 por ciento en 2010 y se aceleró al 3,9 por ciento en 2011. La recuperación ha sido impulsada parcialmente por una mejora modesta en el ambiente externo que llevó a un incremento en la demanda externa y a una recuperación de las remesas. Sin embargo, los niveles de inversión aún no se han recuperado de los efectos de las crisis y el consumo privado se ha mantenido como el motor principal del crecimiento económico en los últimos dos años, con una recuperación estable del crédito para el sector privado desde 2010.

15. A pesar de que los agregados fiscales aún deben recuperarse completamente y volver a sus niveles previos a la crisis, los ingresos fiscales han mejorado y el déficit fiscal se redujo en 2011. Los ingresos fiscales totales llegaron a un nivel del 11 por ciento del PIB en 2011 comparados con 10,3 por ciento en 2009, impulsados por una mayor recaudación de impuestos directos e indirectos. Sin embargo, el gasto total continuó aumentando durante 2010 y 2011 al mantenerse los incrementos para mitigar los efectos de la crisis de 2009 asociados a los nuevos programas de gasto social. Los requerimientos de reconstrucción relacionados con los desastres naturales se agregaron a las presiones sobre el gasto. Como resultado de ello, el gasto total pasó del 13,6 por ciento del PIB en 2008 a 14,7 por ciento en 2011. El déficit fiscal general se incrementó en 2010 a 3,3 por ciento del PIB pero se redujo a 2,8 por ciento del PIB en 2011.

16. Los niveles de deuda pública permanecen entre los más bajos de América Central. El manejo macroeconómico, que ha sido tradicionalmente conservador, generó niveles de endeudamiento de alrededor del 20 por ciento del PIB antes a la crisis de 2008, que se incrementaron a 24,3 por ciento del PIB en 2011 como resultado del incremento en el déficit

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fiscal. La deuda interna representa el 12,3 por ciento del PIB, mientras que el resto está constituido por préstamos de acreedores multilaterales y bilaterales, así como de Eurobonos (emitidos en 2003 y 2004) que tienen inversionistas privados.

17. Las cuentas externas en términos generales volvieron a sus niveles anteriores a la crisis. La cuenta corriente volvió a ser deficitaria al recuperarse la economía. Una mejora en las exportaciones (23 por ciento) se vio contrarrestada por un incremento en las importaciones (20 por ciento) y solo por un modesto incremento en las remesas (6 por ciento); como resultado, el déficit en cuenta corriente se incrementó del 1,5 por ciento del PIB en 2010 al 3,1 por ciento en 2011. El nivel de reservas internacionales cayó significativamente en 2011. Las reservas internacionales en meses de importaciones se redujeron del 5,4 en 2010 (US$5,95 mil millones) a 4,7 en 2011 (US$6,19 mil millones). A pesar de su disminución, el nivel de reservas internacionales de Guatemala en meses de importaciones son las más elevadas en la región de Centroamérica, lo que aunado a un régimen de tipos de cambio flexible, brinda un excelente estabilizador en caso de una crisis mundial.

18. A pesar de la recesión en 2009, el sistema financiero permanece bien capitalizado y con liquidez. Después de haber sufrido una caída substancial como resultado de la crisis de las hipotecas de alto riesgo (sub-prime), el crédito al sector privado comenzó a recuperarse en 2011 con tasas positivas de crecimiento. A pesar de que las tasas de crecimiento del crédito aún se encuentran por debajo de los niveles previos a la crisis, a un año de que el crédito disminuyera en 2010, éstas ya son positivas. Las tasas de interés sobre los préstamos experimentaron una sutil caída comenzando en 2010 pero se mantuvieron estables en 2011, lo que sugiere que ha habido una recuperación del crédito en el sector financiero. Guatemala tiene la participación más pequeña en el total de activos bancarios que son propiedad de bancos extranjeros en Centroamérica (10,3 por ciento en 2010, comparado con 24 por ciento en Nicaragua, 50 por ciento en Honduras, 62 por ciento en Panamá y 93 por ciento en El Salvador). El riesgo de contagio a través de las empresas matrices establecidas en Europa es por tanto bajo. Los bancos guatemaltecos tienen bajos niveles de apalancamiento. Con un nivel de 14,7 por ciento, la tasa de suficiencia de capital fue superior en 2011 a la que se tuvo antes de la crisis de 2008 (13,6 por ciento en 2005). La calidad de los préstamos pendientes también ha mejorado ya que la tasa de préstamos no redituables respecto a los créditos totales brutos disminuyó en 2010 y 2011 a 2 por ciento. La liquidez en el sector financiero ha seguido mejorando desde 2007 llegando los activos líquidos sobre los depósitos y el financiamiento de corto plazo a 33,2 por ciento en 2010.

19. Aunque el riesgo en el sector financiero puedo considerarse bajo en este momento, existe, sin embargo, margen para fortalecer su regulación y supervisión e incrementar la preparación frente a las crisis. El Fondo para la Protección del Ahorro tiene un nivel bajo de reservas de 0,9 por ciento del total de los depósitos y no sería capaz de enfrentar una crisis sistémica. A pesar de que la supervisión de los grupos financieros ha mejorado, ésta aún no se extiende a los grupos económicos. La Superintendencia de Bancos ha adoptado un esquema de supervisión basado en el riesgo, aunque queda mucho por hacer, particularmente en la finalización de lineamientos para la administración del riesgo y el uso de modelos de riesgo.

Tabla 1: Guatemala: indicadores económicos clave 2007--2011

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(como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)2007 2008 2009 2010 2011

Ingreso y Precios

Crecimiento del PIB (% de cambio) 6,3 3,3 0,5 2,9 3,9

PIB per cápita (% de cambio) 3,7 0,8 -1,9 0,4 1,3

Inflación (ipc fin del período % de cambio) 8,7 9,4 -0,3 5,4 6,2Ahorro e inversiónInversión interna bruta 20,8 16,4 13,1 13,9 13,6Ahorro nacional bruto 15,8 12,4 13,2 12,5 10,7Gobierno centralTotal de ingresos y donaciones 13,0 12,1 11,2 11,4 11,8

Total de ingresos fiscales 12,1 11,3 10,3 10,4 11,0Total de gastos 14,3 13,6 14,2 14,5 14,7

Gasto corriente 9,9 9,9 10,7 11,0 11,0Gasto de capital 4,4 3,7 3,5 3,6 3,7

Saldo primario 0,0 -0,3 -1,7 -1,8 -1,3Saldo global -1,4 -1,6 -3,1 -3,3 -2,8Total de deuda públicaTotal de deuda 21,3 20,3 22,9 24,1 24,1

Del cual: sector externo 12,3 11,5 13,4 13,4 12,0Del cual: sector interno 9,2 8,9 9,9 11,0 12,3

Balanza de pagosSaldo en cuenta corriente -5,2 -4,3 0,0 -1,5 -3,1Balanza comercial -16,1 -14,2 -8,9 -10,3 -10,6

Exportaciones 20,5 20,0 19,3 20,6 22,4Importaciones 36,6 34,3 28,2 31,0 33,0

Inversión extranjera directa 2,1 1,9 1,5 1,9 2,1Remesas 12,3 11,3 10,5 10,1 9,4Partida pro memoria:PIB nominal (miles de millones de quetzales) 261,8 295,9 308,0 333,1 365,1

Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central y estimados del FMI y del Banco Mundial.

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Gráfica 2: Guatemala: acontecimientos económicos recientes

The economy is recovering at a modest pace after the 2009 crisis, as shown by the fall in IVAE in the second quarter.

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Mar-07 Oct-07 May-08 Dec-08 Jul-09 Feb-10 Sep-10 Apr-11 Nov-11

Crecimiento del PIB y del IVAE Crecimiento PIB

IVAE media movil de 3 meses

Fuente: Banco Central de Guatemala y Haver Analytics

La economía continúa recuperándose a paso constante después de la crisis del 2009.

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Contribución al Crecimiento

(En porcentaje)

Consumo público Exportaciones netasConsumo privado InversiónCrecimiento PIB

Fuente: Banco Central de Guatemala

La inversión no ha recuperado los niveles que tenía antes de la crisis pero el incremento en el consumo privado ha impulsado el crecimiento del PIB.

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Exportaciones, Importaciones yBalanza Comercial (EE. UU. millones)

ExportacionesImportacionesBalanza comercial

Fuente: Banco Central de Guatemala y HAver Analytics

La recuperación económica ha incrementado las importaciones, pero con el crecimiento en exportaciones, el déficit comercial solo se ha ampliado ligeramente.

-5-4-3-2-1012345

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Remesas y crecimiento del PIB en los EE. UU.

Crecimiento trim. PIB real de los EE.UU. (eje derecho)

Crecimiento en remesas (anual acumulado, eje izquierdo)

Fuente: Banco Central de Guatemala y Buró de Análisis Económico de los EE. UU.

Después de su desplome durante la crisis, el crecimiento de las remesas se ha recuperado al paso de la recuperación de los EE. UU.

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Deuda pública y balanza global(como porcentaje del PIB)

Balanza global (incl. donaciones)

Deuda pública total (eje derecho)

Los niveles totales de deuda pública han continuado incrementándose ligeramente después de la crisis con mayor gasto del gobierno.

-10-505

1015202530

Expansión del crédito y tasas de interés (% prom. cambio (y-o-y)

Expansión crédito realExpansión crédito nominalTasa de interés real

Fuente: Banco Central de Guatemala y Haver Analytics

La expansión del crédito en términos reales se recupera de forma constante desde su caída en 2010, al mantenerse estables las tasas de interés para préstamos en términos reales.

Fuente: Banco Central de Guatemala

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Gráfica 3: Guatemala: acontecimientos fiscales

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Balanza Fiscal(Como porcentaje del PIB)

Gobierno central

Sector público no financiero

Tanto el gobierno central como la balanza no financiera del sector públio han tenido una leve mejoría en el 2011.

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ingresos del gobierno central(Como porcentaje del PIB) No tributario Tributario

Los ingresos del gobierno no resultaron afectados de manera severa durante la crisis y han seguido un curso estable desde entonces.

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Gasto de gobiernos centrales(Como porcentaje del PIB)Gastos de capital Transferencias Bienes y servicios Remuneraciones

Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco Central de Guatemala

El incremento en el gasto durante 2009, cuando el gobierno implementó programas para mitigar los efectos de la crisis, se ha mantenido en el

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Ingresos Fiscales gobierno central(Como porcentaje del PIB) Impuestos indirectos

Impuestos directos

Los ingresos fiscales no han vuelto a sus niveles anteriores a la crisis debido a una caída de los impuestos indirectos.

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Impuestos indirectos(Como porcentaje del PIB)

Otros IVA

Consumo Importaciones

Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco Central de Guatemala

El IVA y los ingresos fiscales por importaciones se han incrementado y están cercanos a los niveles anteriores a la crisis al aumentar el consumo a

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Déficit de Financiamiento(En millones de dólares americanos)

Externo Interno

Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco Central de Guatemala

En el 2011, el déficit que anteriormente se cubría con financiamiento externo ahora se cubre con financiamiento interno.

Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco Central de Guatemala Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco Central de Guatemala

Fuente: Ministerio de Finanzas y Banco Central de Guatemala

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PERSPECTIVA MACROECONÓMICA Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

20. Se espera que la economía de Guatemala continúe su recuperación, aunque a menor ritmo. El desempeño económico de Guatemala se mantuvo a ritmos modestos en el 2010 debido a una serie de desastres naturales, pero en 2011, el crecimiento del PIB se aceleró a 3,9 por ciento. Debido a la incertidumbre económica mundial y a la lenta recuperación en los Estados Unidos, los problemas estructurales importantes y el deterioro de la situación de seguridad, las proyecciones sugieren que habrá un decremento en la tasa de crecimiento del PIB a 3,1 por ciento en 2012 y 3,2 por ciento en 2013. La perspectiva de crecimiento en el corto plazo depende de la evolución de los precios del petróleo, café y otros productos básicos así como de las remesas. También se anticipa que la recuperación esté apoyada por un incremento en la inversión, que después de haber tocado fondo en el nivel de 13,1 por ciento del PIB en 2007 se

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Recuadro 1: Temas de seguridad en Guatemala

Los niveles de violencia en Guatemala se han incrementado de manera dramática en el periodo posterior al conflicto. La tasa de homicidios, el indicador más usado para medir los niveles de violencia, casi se duplicó durante la década del 2000, y pasó de 24,2 por cada 100.000 habitantes en 1999 a 38,6 en 2011. Con un promedio anual de 6.000 homicidios por año (equivalente al número de homicidios en toda la Unión Europea donde la población es 36 veces mayor), en Guatemala se cometen más asesinatos ahora que durante los años más brutales de su conflicto armado. En 2010, Guatemala tuvo la séptima tasa de homicidios más alta en el mundo, quinta en Latinoamérica y tercera en Centroamérica. También proliferan otras formas de violencia: una encuesta realizada por el Proyecto de Opinón Pública de América Latina (Latin American Public Opinion Project, LAPOP) reportó que el 23,3 por ciento de la población fue víctima de un crimen violento en Guatemala en 2010; la segunda tasa más alta en Centroamérica después de El Salvador.

Los crecientes niveles de violencia y criminalidad en Guatemala tienen un elevado costo para su desarrollo. Los cálculos sugieren que la violencia tiene un costo estimado para el país de US$2,4 mil millones, o alrededor del 7 por ciento del PIB en 2005. Esta cifra representa más del doble del costo que ocasionaron los daños causados por el Huracán Stan en ese mismo año, y más del doble del presupuesto combinado de los Ministerios de Agricultura, Salud y Educación en 2006. El Reporte de Competitividad Global de 2011 clasificó a Guatemala con el peor desempeño de entre 142 países en términos de los costos que el crimen representa para los negocios. Los datos obtenidos de la última Encuesta Empresarial (Enterprise Survey) sugieren que los costos en seguridad para el sector empresarial promediaron cerca del 3 por ciento de las ventas en 2010, comparado con 2,5 por ciento para Latinoamérica.

Sin embargo, estos costos económicos palidecen si se les compara con el incalculable costo humano de la violencia en Guatemala. En un reporte sobre Centroamérica de 2010, el Banco Mundial estimó que los gastos en salud, medidos en Años de Vida Ajustados en Función de la Discapacidad (Disability-Adjusted Life Years), oscilan en alrededor del 1,43 por ciento del PIB, el segundo porcentaje más alto de la región después de El Salvador. La mayor parte del costo de la violencia lo absorbe el sector salud, incluyendo la atención a las víctimas, una menor productividad y el trauma. En comparación, los costos para los sectores judicial y de seguridad se estimaron en 1 por ciento del PIB, mientras que el costo de contratar seguridad privada para los hogares y negocios fue de 1,5 por ciento del PIB. Los costos materiales y daños privados se estimaron en 0,8 por ciento de la producción.

calcula que pueda recuperar gradualmente el nivel que tenía antes de la crisis de 20,8 por ciento del PIB y se tiene proyectado que alcance el 17,8 por ciento para 2017. En el mediano y largo plazo, se espera que un incremento en la movilización de ingresos tributarios ayude a expandir las inversiones en capital humano que contribuyan a incrementar la productividad y el crecimiento.

21. La inflación se incrementó en 2011 pero se espera que permanezca bajo control en el mediano plazo. Durante los últimos dos años, Guatemala experimentó un incremento en los niveles de precios, con una inflación que llegó a 6,2 por ciento, ocasionado en parte por los más altos precios internacionales de las materias primas. El impacto causado por los desastres naturales también se sumó a la alza en los precios. El Banco Central ha ido elevando su tasa de política monetaria a fin de controlar el aumento de los precios. Después de una caída esperada en los precios de las materias primas, se espera que la inflación se ubique alrededor del 4 por ciento en 2012 y permanezca entorno a esos niveles durante el periodo 2013-2016. Sin embargo, siguen existiendo riesgos alcistas en la perspectiva inflacionaria debido a un repunte potencial en los precios del petróleo (ocasionados por interrupciones en el suministro y otros factores) y en el caso de persistir el reciente incremento en los precios de los alimentos.

22. Se espera que el déficit en cuenta corriente se incremente y posteriormente se mantenga estable en el mediano plazo. Se estima que se reducirá el crecimiento de las importaciones y exportaciones en 2012 y 2013 en respuesta a la desaceleración de la economía mundial. A pesar de que Guatemala (un importador neto de petróleo) se beneficia de menores precios del petróleo, debido a su dependencia significativa de exportaciones agrícolas, un decremento en los precios de los productos agrícolas básicos podría llevar a un deterioro neto en la balanza comercial durante este periodo. Los flujos internacionales de capital también deben mantenerse en niveles constantes como porcentaje del PIB.

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Recuadro 2: El impacto de potenciales shocks externos en la economía de Guatemala

La estructura económica de Guatemala la vuelve vulnerable a los shocks externos. Los potenciales shocks en el resto del mundo, como la crisis en Europa, una recesión de "doble caída" en los Estados Unidos, o una desaceleración de la economía de China podrían impactar a Guatemala principalmente a través de las remesas y exportaciones. La economía de Guatemala tiene poco vínculos directos con Europa y con China, pero es altamente dependiente del desempeño económico de los EE.UU. La actividad económica se basa principalmente en manufacturas ligeras para exportación, comercio y servicios que son financiados de manera parcial a través de las remesas. Los EE.UU. son el principal destino de exportación y el principal origen de las remesas que llegan a Guatemala. En una situación de shocks externos que afecten a países de altos niveles de ingreso y a los sistemas financieros globales, el PIB de Guatemala podría caer en un punto porcentual en 2012.

Los cambios en los precios de materias primas que se generan por shocks externos podrían impactar al comercio. Otra fuente indirecta de transmisión externa podría surgir a raíz de cambios en los precios de materias primas que se originen como resultado de un clima de tensión en el Medio Oriente o de otras crisis externas potenciales. Si bien Guatemala se vería afectada por la disminución en los precios de materias primas de exportación como el azúcar y el café, el país se beneficiaría de una reducción en el precio del petróleo, ya que es un importador neto de productos derivados del petróleo. Si los precios de todas las materias primas bajaran en 2012, situación que se estima factible ante un escenario de crisis en la zona del Euro, el efecto sobre Guatemala en términos de comercio probablemente sería positivo (similar a la crisis de 2008-09), llevando a una leve mejoría en la balanza comercial por el efecto en los precios. Si en un escenario alterno los precios de las materias primas se incrementaran (es decir, debido a tensiones en el Medio Oriente), la balanza comercial de Guatemala se deterioraría.

Un deterioro en el ambiente externo también tendría implicaciones para el consumo y la pobreza. Si los países de alto ingreso y los sistemas financieros resultaran afectados por potenciales shocks externos asociados a las economías en desarrollo, el consumo privado en Guatemala se reduciría. Las remesas son una fuente importante de ingreso para los hogares pobres y, como se señaló anteriormente, éstas también podrían resultar afectadas de forma negativa. Las exportaciones intensivas en mano de obra se reducirían como resultado de los shocks externos, llevando a un deterioro de la industria agrícola y a un incremento del desempleo. Como consecuencia de estos factores, la pobreza se incrementaría en 2012. El deterioro de la economía también tendría implicaciones en la salud y la nutrición, especialmente entre los pobres.

Actualmente, Guatemala tiene espacio fiscal limitado para responder a las crisis externas. Se estima que la reforma fiscal que fue recientemente aprobada genere 1,3 por ciento en ingresos adicionales en el mediano plazo, pero probablemente estos sean completamente absorbidos por programas de gasto de alta prioridad, lo cual limitaría el espacio fiscal de Guatemala para activar una respuesta anti-cíclica. A principios de 2011, el Banco Central comenzó a endurecer las tasas de interés pero decidió frenar este incremento en meses recientes. En un contexto de creciente inseguridad global, el banco central redujo su tasa de política en 50 puntos porcentuales en junio 2012 (a 5 por ciento). Mientras se mantengan relativamente elevadas las tasas de interés, la política monetaria cuenta con espacio y disponibilidad para responder a los shocks externos siempre y cuando la estabilidad externa no represente un riesgo y si las expectativas de inflación se mantienen dentro del rango previsto.

23. Las proyecciones sugieren una perspectiva fiscal sostenible en el mediano plazo. El déficit fiscal de Guatemala pasó del 3,3 por ciento del PIB en 2010 a 2,8 por ciento en 2011. Se espera que las recién aprobadas reformas fiscales incrementen los ingresos fiscales a través de mejoras en la administración tributaria, una reducción en las deducciones y una ampliación de la

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base tributaria. Después del incremento esperado en los ingresos y de una trayectoria de gasto estable, se espera que el déficit fiscal general pase del 2,8 por ciento del PIB en 2011 a 2,4 por ciento en 2012 y a 2,1 por ciento en 2013.

24. La emisión que realizó el Gobierno de US$700 mil millones en Eurobonos fue recibida de manera positiva por el mercado internacional. Guatemala no había tenido acceso a los mercados internacionales desde 2004. En mayo de 2012, el Ministerio de Finanzas emitió bonos por US$700 mil millones en el mercado internacional a una tasa del 5,75 por ciento. El bono global obtuvo una calificación de BB+ por parte de la empresa calificadora Fitch (un nivel por debajo del grado de inversión). En años recientes, Guatemala dependió en gran medida del mercado local de bonos y de préstamos bilaterales y multilaterales para financiarse. Sin embargo, esta última emisión de Eurobonos es una señal de confianza por parte de los inversionistas hacia este país. Sin embargo, mejorar la gestión de la deuda sigue teniendo una alta prioridad, especialmente a la luz de la creciente carga que representa el pago de su deuda existente. El Ministerio de Finanzas está en proceso de fortalecer las funciones del "middle office" como administrador de la deuda y planea desarrollar una estrategia de manejo de deuda de mediano plazo con asistencia del Banco Mundial y del FMI.

25. Bajo supuestos conservadores, la deuda pública de Guatemala es sostenible en el mediano plazo. Un análisis reciente del FMI acerca de la sostenibilidad de la deuda, que se llevó a cabo como parte de las consultas del Artículo IV, muestra que la deuda pública total está proyectada para incrementarse del 24,1 por ciento del PIB en 2011 al 25,6 por ciento en 2015; y se espera que se estabilice alrededor del 26 por ciento posteriormente. En el corto plazo, la dinámica de la deuda está siendo impulsada por un déficit primario que se espera que vuelva al equilibrio en 2016. Bajo diversos escenarios alternativos, la sostenibilidad de la deuda muestra la mayor sensitividad a una fuerte depreciación del quetzal guatemalteco, o a una crisis derivada de pasivos contingentes (ver el Anexo 4). El Gobierno está considerando liquidar en los próximos meses un monto cercano al 0,8 por ciento del PIB de pagos atrasados a través de la emisión de bonos, que resultaría en un incremento correspondiente de la deuda pública. Dado el relativo bajo nivel de la deuda pública y una histórica prudencia en política fiscal, el marco macroeconómico se mantendría en niveles adecuados incluso en un escenario en que el pago de atrasos se cubriera con deuda y que los ingresos fiscales adicionales no se materializaran.

26. El Gobierno no cuenta actualmente con un programa del FMI en vigor. El último Acuerdo con el FMI (Stand-By Arrangement, US$951 millones) se consideró como una medida precautoria y se concluyó satisfactoriamente en octubre de 2010. A pesar de que el Gobierno no prevé en este momento la necesidad de un nuevo programa del FMI, la relación con esta institución permanece siendo estrecha. En abril del 2012, concluyó exitosamente una misión del Artículo IV. El informe de misión subrayó la importancia de mejorar la gestión del gasto público, en particular con miras a prepararse ante una nueva crisis potencial. En el mediano plazo, los principales desafíos continúan siendo impulsar el crecimiento económico y reducir la pobreza.

27. A pesar de los riesgos económicos que se presentan en la perspectiva económica de corto plazo, el marco de política macroeconómica de Guatemala se considera adecuado para recibir préstamos para políticas de desarrollo. La política fiscal continúa siendo

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prudente y consistente con la sostenibilidad de mediano plazo. Además, se espera que la política monetaria y el régimen de tipos de cambio flexibles sigan siendo herramientas de política adecuadas para responder a crisis externas.

Tabla 2: Guatemala: perspectiva macroeconómica de mediano plazo(como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ingreso y precios

Crecimiento del PIB (% de cambio) 3,9 3,1 3,2 3,3 3,4 3,5 3,5

Inflación (ipc fin del período % de cambio) 6,2 5,0 4,5 4,2 4,0 4,0 4,0Ahorro e inversión

Inversión interna bruta 13,6 14,4 14,9 15,5 16,0 17,3 17,8

Ahorro nacional bruto 10,5 11,0 11,3 11,8 12,3 13,5 14,1

Gobierno central

Total de ingresos y donaciones 11,8 11,7 12,6 12,9 12,9 13,9 13,9

Total de ingresos tributarios 11,0 11,0 11,9 12,2 12,2 13,2 13,2

Total de gastos 14,7 14,1 14,7 14,8 14,8 15,6 15,5

Gasto corriente 11,0 11,0 11,1 11,2 11,3 11,1 11,1

Gasto de capital 3,7 3,1 3,6 3,6 3,5 4,5 4,4

Saldo primario -1,3 -0,7 -0,5 -0,2 -0,1 0,0 0,1

Saldo global -2,8 -2,4 -2,1 -1,9 -1,8 -1,7 -1,6

Deuda del sector público no financiero

Total de deuda 24,1 24,8 25,2 25,4 25,6 25,6 25,6

Del cual: deuda externa 11,7 12,6 12,9 12,5 12,1 11,7 11,3

Del cual: deuda interna 12,3 12,2 12,3 12,9 13,5 13,9 14,2

Balanza de pagos

Balanza de cuenta corriente -3,1 -3,5 -3,6 -3,7 -3,7 -3,7 -3,7

Balanza comercial -10,6 -10,7 -10,8 -10,9 -10,9 -10,9 -10,9

Exportaciones de bienes (l.a.b) 22,4 22,5 21,9 22,3 22,4 22,5 22,4

Importaciones de bienes (l.a.b.) 33,0 33,1 33,2 33,3 33,3 33,4 33,4

Inversión extranjera directa 2,1 2,2 2,2 2,3 2,3 2,4 2,4

Remesas 9,4 9,2 9,1 9,1 9,2 9,2 9,2

Partida pro memoria:

PIB nominal (miles de millones de quetzales) 365,1 395,1 427,3 460,8 496,5 535,2 576,1Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central y estimaciones del personal del FMI y del Banco Mundial.

III.EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

28. El programa del Gobierno está construido en torno a cinco pilares estratégicos: (1) seguridad democrática y justicia; (2) desarrollo económico competitivo; (3) infraestructura social productiva para el desarrollo; (4) inclusión social; y (5) desarrollo social sostenible. Desde que

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asumió el cargo, el Gobierno anunció la creación de tres pactos estratégicos para apoyar la implementación de los cinco pilares: (i) El Pacto Fiscal, que incluye reformas fiscales así como medidas para mejorar la transparencia y la calidad del gasto público; (ii) el pacto "Hambre Cero", un acuerdo para reducir la desnutrición crónica, con énfasis en los primeros 1.000 días de nacimiento en los niños; y (iii) el Pacto de Seguridad, Justicia y Paz para combatir las elevadas tasas de violencia y criminalidad. Uno de los objetivos de estos pactos es fortalecer a las instituciones pertinentes y mejorar la coordinación interministerial en los niveles centrales y locales.

29. El pacto fiscal incluye una serie de medidas integrales para mejorar la recaudación de ingresos y en paralelo, fortalecer la institucionalidad, la transparencia y la calidad del gasto público, y en última instancia, las perspectivas de crecimiento. El Gobierno entrante comenzó un intenso proceso para lograr consensos en torno a estas medidas incluso antes de que iniciara su administración. Esto le permitió al nuevo Gobierno lograr la aprobación en el Congreso del paquete de reformas fiscales en los primeros dos meses desde el inicio de su administración. Se presentó al Congreso un segundo paquete con ocho leyes sobre reformas al gasto y está pendiente su aprobación. Vale la pena destacar las reformas propuestas en cinco áreas en particular (Recuadro 3). Las reformas también contribuirán al fortalecimiento de las perspectivas de crecimiento de Guatemala en el largo plazo, que han sido obstaculizadas por un capital humano limitado dado que el gasto público en sectores sociales como porcentaje del PIB es el más bajo de Latinoamérica.

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Recuadro 3: Pacto fiscal – reformas propuestas al gasto público

Más allá de la reciente creación de la Secretaría de Control y Transparencia el 9 de febrero de 2012, se deben destacar cinco leyes sobre transparencia que fueron presentadas al Congreso. Reforma a la Ley de Presupuesto. El objetivo de esta reforma es lograr una mayor

flexibilidad para ejecutar el presupuesto anual al hacer más transparentes las reglas que gobiernan su implementación. Las prácticas actuales incluyen aprobar una serie de normas y procedimientos de manera anual para regular el nuevo presupuesto, lo que dificulta la ejecución de recursos públicos. Esta reforma eliminaría esta práctica anual.

Reforma a la Ley que Gobierna los Fondos Fiduciarios. Esta reforma busca hacer más transparentes los fondos fiduciarios que manejan los recursos públicos y los hace responsables de cumplir las normas establecidas en la Ley de Contratos Públicos y responsables ante la Contraloría General de Cuentas. Actualmente, los fondos fiduciarios no son jurídicamente vinculantes ante ninguno de los dos.

Ley de Contratos Públicos. Esta reforma busca incrementar la transparencia de los contratos estatales al actualizar el proceso de licitación, volviéndolo más accesible al público. Adicionalmente, prevé una revisión al periodo contractual de los contratos que están vigentes. Con esto último se busca combatir la deuda flotante.

Reforma a los Servicios Públicos. Esta reforma fortalecerá el establecimiento de una carrera en el sector público al crear certeza jurídica en las relaciones laborales entre el Estado y sus empleados. Estas acciones pretenden garantizar la aplicación de normas que rigen la administración del personal del sector público.

Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito. Actualmente, la sanción que se aplica por cometer estos crímenes consiste en el pago de una multa. De ser aprobada, esta ley incrementaría las sanciones contra los funcionarios públicos sospechosos de enriquecimiento ilícito, lo que permitiría su enjuiciamiento conforme al código penal. Debe señalarse que esta ley recibió una opinión favorable en el Congreso en 2008, sin embargo aún no ha sido promulgada.

30. El Pacto Hambre Cero está orientado a ayudar a Guatemala a conseguir una seguridad nutricional y alimentaria sostenible en el mediano y largo plazo. Los objetivos de este Pacto son: (i) lograr una reducción del 10 por ciento en los niveles de desnutrición crónica en niños menores de cinco años de edad; (ii) reducir la tasa de mortalidad relacionada con desnutrición aguda en niños menores de cinco años de edad; (iii) combatir el hambre y promover la seguridad nutricional y alimentaria entre los miembros más vulnerables de su población (zonas rurales y zonas urbanas marginadas del país). El Pacto está incorporado al Plan Nacional Estratégico para la Seguridad Alimentaria y Nutricional y está diseñado para asegurar la participación de todos los sectores en la lucha contra las causas cíclicas y estructurales que perpetúan la desnutrición crónica y es un esfuerzo para que sus ciudadanos tengan acceso a suficiente cantidad y calidad de alimentos que satisfagan los requerimientos nutricionales básicos, así como a mejorar su capacidad y conocimientos para adoptar conductas que promuevan la salud y la nutrición. Para asegurar esto, el Pacto articula una serie de políticas públicas, planes, programas y proyectos a nivel municipal, departamental, regional, central y ejecutivo. De hecho, uno de los temas clave del Pacto Hambre Cero es la coordinación dentro de las agencias y entre ellas a fin de incrementar la eficiencia de las intervenciones públicas.

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO

VINCULO A LA AEP

31. El DPL propuesto está estrechamente vinculado con la nueva Alianza Estratégica con el País (AEP), que será presentada al Directorio junto con esta operación. De acuerdo con los deseos del Gobierno, la nueva AEP (Informe No. 69229-GT) incluye dos pilares que están bien alineados con las prioridades del mismo Gobierno. Dentro de marco de la AEP, el DPL propuesto será un instrumento clave para influir en los resultados de la AEP dentro del primer pilar (fortalecer las políticas públicas para el desarrollo social). Esto incluye apoyar los objetivos para crear espacio fiscal y mejorar el presupuesto,6 y mejorar los resultados en los sectores sociales.

32. Las áreas centrales del DPL, reforma fiscal y desarrollo social, apoyan los pilares de la AEP de varias maneras importantes. El enfoque en la reforma fiscal aprobada a principios de 2012, que a su vez se basa en los avances logrados en previos DPLs, forma parte de la agenda del Gobierno para promover el crecimiento, el desarrollo social y la transparencia y es esencial para cumplir con los Acuerdos de Paz; todos los cuales representan temas clave de la AEP. La reforma fiscal es un hito importante en la agenda de política del Gobierno, ya que no solo mejorará el impuesto sobre la renta, sino que también fortalecerá la administración tributaria y aduanera, lo que apoyará la capacidad de estos sistemas nacionales en el largo plazo y su habilidad para ejecutar una agenda de reformas en áreas de alto impacto. En términos de desarrollo social, el DPL destaca las medidas institucionales para incrementar la coordinación de

6 El presupuesto se publica en el diario oficial de manera oportuna después de su aprobación (el presupuesto de 2012 que se aprobó el 24 de noviembre de 2011 fue publicado el 8 de diciembre de 2012) y solo puede ser descargado de la página web del Ministerio de Finanzas (http://www.minfin.gob.gt/presupaprobado/presupaprobados.html). También se encuentra disponible al público la información sobre los desembolsos presupuestarios y que puede ser consultada en línea (http://www.minfin.gob.gt/ejecucion_presupuestaria.html).

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políticas sociales, como la creación del Ministerio de Desarrollo Social y los esfuerzos por mejorar la selección, monitoreo y evaluación de programas sociales y de intervenciones para asegurar el mayor impacto posible del gasto público.

COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES

33. El Banco Mundial colabora estrechamente con el FMI. El FMI y el Banco Mundial mantienen un estrecho diálogo sobre Guatemala, particularmente en el monitoreo de la situación macroeconómica y en la discusión de los nuevos programas de gobierno. En abril del 2012, concluyó exitosamente una misión del Artículo IV. El Informe del Personal subrayó la importancia de mejorar la gestión del gasto público, en particular con miras a prepararse ante una nueva crisis potencial. Los directores del FMI recibieron con beneplácito la aprobación de medidas que incrementan el ingreso y que son respaldadas como parte de esta operación.

34. La operación propuesta también fue preparada en estrecha coordinación con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El BID prepara en paralelo una operación de apoyo presupuestario. Los equipos respectivos se han coordinado de manera estrecha para llevar a cabo el diseño de la matriz de políticas para evitar la duplicación de esfuerzos y aligerar a las autoridades la carga de monitorear y preparar informes. Se espera que la operación del BID constituya un Préstamo para Políticas por US$220 millones en dos tramos que se estima sea aprobado a finales de agosto de 2012 y que cubrirá las áreas de: (i) reforma fiscal; (ii) finanzas de los municipios; y (iii) administración de las finanzas públicas y gestión basada en resultados.

RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO

35. La operación propuesta se basa en los logros alcanzados por las series DPL anteriores para el Desarrollo Fiscal e Institucional (P112312 y P114373). El Primer y Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo Fiscal e Institucional fueron aprobados por el Directorio Ejecutivo en octubre de 2008 y julio de 2009 respectivamente. La serie de DPL apoyó medidas para mantener espacio fiscal para el gasto prioritario; promover la estabilidad y el acceso al sector financiero; incrementar la gobernabilidad y transparencia; fortalecer la gestión financiera y las adquisiciones del sector público; mejorar la ejecución y la selección del gasto social; y apoyar el crecimiento y la productividad sustentable. Una reforma fiscal, similar a la que está siendo respaldada en esta operación, fue prevista como una reforma indicativa futura para el 2010 bajo la serie de DPL para el desarrollo de políticas fiscales e institucionales. Sin embargo, no pudo ser adoptada en ese momento.

36. La operación está también estrechamente vinculada con la asistencia técnica no reembolsable (ATNR) para Protección Social y Salud (P131658) y con el Proyecto de Salud en curso. El objetivo de esta ATNR, que fue lanzada en junio de 2012, es fortalecer la coordinación y articulación del Gobierno de políticas sociales a nivel local. Está construida en torno a tres pilares que proporcionan asistencia técnica para: (i) el diseño y desarrollo de un Plan Hambre Cero especialmente a nivel local; (ii) el desarrollo programático de la estrategia Barrio Seguro y de sus programas como Jóvenes Protagonistas; y (iii) el MIDES en el desarrollo de una estrategia de protección social.

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LECCIONES APRENDIDAS

37. El diseño de la operación propuesta toma en cuenta las lecciones aprendidas de las series de DPL previas. En el 2010, se planteó llevar a cabo una reforma fiscal bajo las Series Programáticas DPL para el desarrollo de políticas fiscales e institucionales (operaciones en 2008 y 2009), similar a la que está siendo respaldada en esta operación, como una reforma indicativa futura para el 2010. Sin embargo, no pudo ser adoptada en ese momento. Como tal, las lecciones aprendidas de las series DPL anteriores fueron críticas en el diseño de esta operación. Ha quedado demostrado que la reforma fiscal en Guatemala es un proceso gradual para el que se requerirá un periodo de compromiso mayor. Además, como se apunta en el informe de Terminación de Implementación y Resultados (TIR) para la última serie de DPL, un factor importante para lograr un impacto exitoso fue que estuvieran en línea con la agenda de reformas del nuevo Gobierno y aprovecharan el impulso del periodo inicial de la administración. La operación propuesta sigue un enfoque similar y apoya a la nueva administración a llevar a cabo la implementación de varias de sus políticas prioritarias. El TIR también advierte que la transparencia en el gasto público por sí sola no conducirá necesariamente a una mejor supervisión o mayor eficiencia; por lo tanto, la serie de DPL propuesta apoya una serie de medidas concretas dirigidas a mejorar el control sobre el presupuesto y a incrementar la orientación hacia los resultados del gasto público.

38. Muchas de las lecciones aprendidas de la serie de DPL previa siguen siendo relevantes, en particular la importancia de acompañar las reformas de política fiscal con esfuerzos para mejorar la administración tributaria. Por ejemplo, el TIR destaca el importante papel que pueden jugar las reformas a la administración tributaria para lograr ganancias en ingresos, incluso ante la ausencia de reformas a la política fiscal. Además, el papel jugado por el segundo DPL para apoyar políticas fiscales pro-cíclicas que permitan al Gobierno proteger el gasto prioritario es esencial dada la nueva incertidumbre económica mundial.

FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

39. El diseño de la operación propuesta se basa en una gran cantidad de trabajos analíticos llevados a cabo por el Banco Mundial, el Gobierno y otras entidades, especialmente en temas fiscales. Una de las conclusiones a las que llega el cúmulo de trabajo analítico desarrollado por el Banco es que un bajo nivel de movilización de los ingresos ha limitado la capacidad del estado para invertir en capital humano, lo que ha perjudicado los prospectos de crecimiento (Public Expenditure Review). De esta manera, mientras que las limitaciones al crecimiento no solo se refieren a una insuficiencia de recursos públicos, esta operación respalda un aspecto importante de esta agenda. La publicación Public Expenditure Review destacó que la recaudación fiscal no solo es baja debido a que existe una base pequeña sino que también se debe a la limitada capacidad que tiene la agencia tributaria (ver Tabla 3 abajo). Esto se ve reflejado en acciones respaldadas por esta operación tanto en política fiscal (para incrementar la base) como en reformas administrativas (para incrementar la capacidad administrativa). Además del trabajo del propio Banco, el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal, que está compuesto de 40 economistas de distintas afiliaciones políticas, aportó a lo largo de varios años las bases analíticas clave para el diseño de la reforma fiscal. Finalmente, en el área de impuestos internacionales, la firma de acuerdos de información fiscal como un área de reforma clave emana directamente del análisis llevado a cabo en el contexto del Informe de

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Revisión por Expertos para Guatemala, fase 1, realizado por el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria (abril 2012).

40. Las políticas para llevar a cabo intervenciones de manera geográfica contra la desnutrición, para introducir un mayor enfoque en torno a los resultados del presupuesto, y para mejorar la coordinación de políticas sociales cuentan con un fundamento analítico sustancial. El análisis existente destaca que el gasto público de Guatemala en programas sociales se mantiene dentro de los más bajos de Latinoamérica. Este análisis determinó que la Evaluación de la Pobreza (2009) sugiriera que la intervención geográfica dirigida puede ser un mecanismo eficiente en costos para llegar a las personas que viven en pobreza extrema en los municipios con altas concentraciones de pobreza. El enfoque del programa Hambre Cero en 166 municipios priorizados, basados en la incidencia de desnutrición crónica, es una manera efectiva de responder a los requerimientos de una intervención geográfica dirigida. Por su parte, las características específicas de las intervenciones respaldadas por el programa Hambre Cero se basan en las evaluaciones llevadas a cabo por el Gobierno como parte de la estrategia nacional contra la desnutrición crónica que se lanzó en 2006. El trabajo analítico del Banco que se expresa en la forma de Notas de Política (ver Tabla 3) también contribuye a identificar la importancia de mejorar la coordinación de políticas sociales (incluyendo la creación del Ministerio de Desarrollo Social respaldado por esta operación) y de incrementar la orientación basada en resultados del gasto en salud (incluyendo la alineación de los recursos presupuestarios basados en las prioridades sectoriales con desempeño sectorial como lo respalda esta operación). Finalmente, la falta de espacios públicos para el diálogo y el establecimiento de consensos han sido identificados en la literatura académica como un legado del prolongado conflicto armado en Guatemala que se extendió a lo largo de tres décadas y el Consejo Económico y Social que es apoyado por esta operación representa un esfuerzo para atender este limitado diálogo sobre políticas públicas.

Tabla 3: Fundamentos analíticos clave para los componentes DPL

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Informe Hallazgos relevantes y recomendaciones Enlace con los objetivos del DPL

Revisión del Gasto Público de Guatemala (2012).

La recaudación tributaria ha sido baja debido a la pequeña base tributaria, elevado gasto fiscal e insuficiente esfuerzo de recaudación tributaria. El éxito de las reformas fiscales recientes dependerá de manera crucial en la capacidad de implementación del SAT. A fin de asegurar una mayor efectividad del gasto social, se requiere una mejor coordinación entre los programas sociales. La orientación basada en resultados puede ser una herramienta importante para asegurar una mayor consistencia entre los planes sectoriales, la asignación del presupuesto y los resultados. La reasignación del presupuesto durante la implementación del año fiscal crea discrepancias significativas entre la asignación presupuestal y el gasto real. La ejecución del gasto a través de ONGs y fondos fiduciarios representa retos en términos de la rendición de cuentas y la transparencia, al no estar sujetas a las mismas reglas de auditoría y adquisición que las entidades gubernamentales. La deuda flotante ha sido un problema persistente debido a las deficiencias en el uso de los sistemas de información fiscal pública y la falta de sanciones efectivas.

1. Incrementar la recaudación tributaria a través de una ampliación de la base imponible y la simplificación de los impuestos existentes.

2. Mayor esfuerzo recaudatorio a través de un fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera.

Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA, 2010)

Existen niveles significativos de deuda flotante no registrada así como una falta de instrumentos para cuantificarla. Las prácticas presupuestales permiten que un volumen significativo de operaciones no quede registrado de manera adecuada o apropiada o se excluya de los procedimientos y reportes presupuestarios. Estas prácticas incluyen la ejecución a través de fideicomisos y acuerdos con organizaciones no gubernamentales.

4. Fortalecer la gestión presupuestaria e incrementar la orientación basada en resultados del gasto público.

Evaluación de la Pobreza en Guatemala - Buen Desempeño en Niveles Bajos (2009)

La falta de recursos y de acceso a centros de salud (limitaciones por el lado de la oferta) permanece siendo una barrera, especialmente para los pobres y la población rural. Los bajos indicadores iniciales, la inversión limitada y la reducción en gastos de personal en salud hacen que cualquier mejoría sea aún más difícil. No existen indicios de que las extremadamente altas tasas de desnutrición se hayan modificado. La carencia de información nutricional actualizada es solamente un síntoma de la falta de atención a un problema fundamental.

4. Fortalecer la gestión del presupuesto e incrementar la orientación basada en resultados del gasto público.

Notas de Política del Desarrollo Humano para el Nuevo Gobierno (2011)

Nota de política de salud: Existe la necesidad de mejorar la estrategia para ampliar los servicios de salud y nutrición hacia los grupos más vulnerables, a través de mecanismos que deriven en una prestación de servicios rentable y de alta calidad. Se requiere fortalecer los resultados en el sector salud a través de la alineación de recursos presupuestarios que se basen en prioridades sectoriales con desempeño sectorial.

Nota de política protección social: Es necesario profundizar en la coordinación entre programas sociales dirigidos a la población más vulnerable para mejorar la efectividad y la eficiencia. Es por tanto importante que Guatemala progrese en la institucionalización de programas prioritarios, por ejemplo, a través de la creación del Ministerio de Desarrollo Social. . "

4. Fortalecer la gestión del presupuesto e incrementar la orientación basada en resultados del gasto público.

5. Mejorar la coordinación de políticas de desarrollo social dirigidas a proteger a los segmentos más vulnerables de la población.

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V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN

41. El Objetivo de Desarrollo de la serie de DPL es ayudar al Gobierno de Guatemala a crear espacio fiscal y a ampliar las oportunidades para los segmentos más vulnerables de la sociedad. De manera específica, la serie apoya al Gobierno a: (i) fortalecer la administración y política tributaria; (ii) mejorar la calidad y transparencia del gasto público; e (iii) incrementar la coordinación y administración de la política social. A continuación, se describen con detalle cada una de estas áreas de política.

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Recuadro 4: Acciones previas para el DPL propuesto

El Gobierno implementó las siguientes acciones previas:

Acción Previa 1Para elevar los ingresos tributarios, el Prestatario: (a) (i) amplió la base imponible sujeta al impuesto sobre la renta a través de la reducción en el número de exenciones fiscales; (ii) simplificó las tasas impositivas para trabajadores asalariados; e (iii) incrementó la tasa impositiva sobre la circulación de vehículos terrestres, marítimos y aéreos (ISCV), como lo marca el Decreto Legislativo 10-2012; y (b) reformó el régimen del impuesto al valor agregado (IVA) para pequeños contribuyentes expandiendo el criterio de elegibilidad para este régimen del IVA, como lo señala el Decreto Legislativo 4-2012.Acción Previa 2 Para fortalecer la autoridad de control de la Superintendencia de Administración Tributaria, el Prestatario: (a) introdujo el requerimiento de que por encima de cierto monto ciertas transacciones tengan que realizarse a través de bancos para ser consideradas a efectos de la declaración fiscal , como lo señala el Decreto Legislativo 4-2012; y (b) alineó la legislación respecto a sanciones aduaneras del Prestatario con el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), como lo señala el Decreto Legislativo 10-2012. Acción Previa 3 Para incrementar la transparencia y el intercambio de información respecto a la tributación internacional, el Prestatario: (a) firmó acuerdos de intercambio de información tributaria de manera independiente con siete países, como lo señalan los Acuerdos de Intercambio de Información Tributaria; (b) introdujo el concepto de precios de transferencia en la valuación de transacciones entre partes relacionadas como lo marca el Decreto Legislativo 10-2012; y (c) firmó un memorando de acuerdo con los Estados Unidos de América, fechado el 30 de mayo de 2012, que prevé el intercambio de información tributaria relevante entre ambos países respecto al valor declarado de las importaciones y exportaciones.Acción Previa 4Para mejorar la gestión del presupuesto e implementar una metodología basada en resultados del gasto público, el Ministerio de Finanzas Públicas y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social del Prestatario firmaron un acuerdo de gestión basado en resultados, de fecha 28 de junio de 2012, en donde el Prestatario se compromete, entre otras medidas, a llevar a cabo la asignación presupuestaria para alcanzar metas específicas en los programas de salud nutricional y reproductiva para el año calendario 2012.Acción Previa 5Para mejorar la coordinación en el diseño e implementación de políticas sociales, el Prestatario: (i) creó el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), como lo marca el Decreto Legislativo 1-2012, fechada el 24 de enero de 2012, y publicado en el Diario Oficial del Prestatario el 7 de febrero de 2012; y (ii) adoptó el Plan Cero Hambre, como se manifiesta en la Resolución CONASAN 01-2012, fechada el 19 de junio de 2012.Acción Previa 6Para fortalecer la participación de los sindicatos, cooperativas y del sector empresarial en el diseño de políticas públicas en áreas sociales y económicas, el Prestatario creó el Consejo Económico y Social (CES), como lo marca el Decreto Legislativo 2-2012, fechado el 24 de enero de 2012 y publicado en el Diario Oficial del Prestatario el 23 de febrero de 2012.

ÁREAS DE POLÍTICA

A. Administración y política tributaria

42. Este componente apoya al recién aprobado paquete de reformas fiscales, así como el avance alcanzado para mejorar el marco legal y la capacidad institucional en el área de tributación internacional. Juntas, se espera que estas reformas mejoren la recaudación tributaria y conduzcan a una mayor cooperación internacional en el área tributaria.

Objetivo 1: Incrementar la recaudación tributaria a través de una ampliación de la base imponible y la simplificación de los impuestos existentes.

Acción Previa 1: Para elevar los ingresos tributarios, el Prestatario: (a) (i) amplió la base imponible sujeta al impuesto sobre la renta a través de la reducción en el número de exenciones fiscales; (ii) simplificó las tasas impositivas para trabajadores asalariados; e (iii) incrementó la tasa impositiva sobre la circulación de vehículos terrestres, marítimos y aéreos (ISCV), como lo marca el Decreto Legislativo 10-2012 ; y (b) reformó el régimen del impuesto al valor agregado (IVA) para pequeños contribuyentes expandiendo el criterio de elegibilidad para este régimen del IVA, como lo señala el Decreto Legislativo 4-2012.

43. Guatemala es uno de los países de la región con menores ingresos fiscales. La relación entre impuestos y PIB que ronda en 11 por ciento del PIB está muy por debajo del promedio para Centroamérica de 13,3 por ciento y más bajo aún que el promedio para toda Latinoamérica (19,2 por ciento).7 Además, el sistema tributario de Guatemala depende en gran medida de los impuestos indirectos, que representan entre dos terceras y tres cuartas partes del total de los ingresos fiscales. Si bien otros países con una relación baja entre impuestos y PIB, como México y Panamá, cuentan con otras fuentes significativas de ingresos no tributarios, Guatemala no cuenta con ellas. Como resultado de ello, los ingresos totales del Gobierno central fueron menores al 13 por ciento del PIB durante la década pasada. Este bajo nivel de recursos se ve reflejado en el limitado gasto público, donde Guatemala ocupa la última posición en la mayoría de los comparativos internacionales.

44. Como parte de su pacto fiscal, el nuevo Gobierno impulsó un importante paquete de reformas fiscales durante su primer mes en el cargo. Este paquete incluye dos leyes clave: (i) la Ley Antievasión II (Decreto Legislativo No. 4-2012), que introduce una serie de medidas que fortalecen la administración tributaria; y (ii) la Ley que actualiza el sistema tributario de Guatemala (Ley de Actualización Tributaria, Decreto Legislativo No. 10-2012), que realiza cambios importantes a las tasas impositivas, a la base imponible y a otros aspectos del actual sistema. Ambas leyes se basan fundamentalmente en las propuestas desarrolladas en 2008 por un grupo de economistas sin afiliación partidista denominado Grupo Promotor del Dialogo Fiscal (GPDF) que representó un consenso de base amplia.

45. La ley tributaria de 2012 representa la primera reforma de política fiscal integral aprobada en muchos años. Lo más destacado es que incluye un nuevo sustento legal para el

7 OCDE (2011).

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impuesto sobre la renta y fortalece a la administración aduanera.8 Si bien esto representa un paso importante en la dirección correcta, el impacto que tiene la ley en términos de ingreso es limitada: los cálculos sugieren que juntos, los Decretos Legislativos 4-2012 y 10-2012 recaudarían impuestos equivalentes a 1,3 por ciento del PIB adicional en el mediano plazo (Tabla 4). Dada la naturaleza de las reformas, el que se logre o no el impacto del ingreso depende de manera crucial en la habilidad del SAT para mejorar sus controles. Finalmente, los Decretos Legislativos 4-2012 y 10-2012, al igual que lo fueron muchos intentos de reforma previos, son vulnerables a las impugnaciones jurídicas que pueden llevar a que sea revocada de manera parcial o total.

Tabla 4: Impacto estimado sobre el ingreso de las reformas tributarias aprobadas recientemente (% del PIB)

2012 2013 2014 20151. Impuesto sobre la renta - 0,75 0,75 0,85

Régimen opcional simplificado sobre ingresos de actividades lucrativas - 0,20 0,30 0,25Régimen sobre las utilidades de actividades lucrativas - 0,25 0,15 0,30Régimen sobre la renta del trabajo en relación de dependencia - 0,15 0,15 0,15Otros cambios - 0,15 0,15 0,15

2. Ley Nacional Aduanera 0,02 0,05 0,05 0,053. IPRIMA 0,02 0,05 0,05 0,054. ISCV - 0,13 0,13 0,135. Ley Antievasión II 0,16 0,14 0,18 0,23

Impuesto sobre la renta 0,05 - - - IVA 0,08 0,08 0,08 0,08Impuesto de timbres fiscales - - - - ISCV - 0,01 0,01 0,01Impuesto al consumo de cigarrillos 0,03 0,04 0,04 0,04Código fiscal y enjuiciamiento criminal a evasores y contrabandistas - 0,01 0,05 0,10

TOTAL 0,20 1,12 1,16 1,31

Fuente: ICEFI (2012)Nota: El impacto completo del ingreso de 1,3 por ciento del PIB es consistente con la perspectiva macroeconómica descrita en la Tabla 2 (que refleja un incremento en los ingresos tributarios de 0,9 por ciento del PIB de 2011 a 2013) debido a que las cifras del ingreso fiscal de 2011 incluyen medidas excepcionales que están asociadas a una amnistía fiscal.

46. Uno de los objetivos de la reforma fiscal de 2012 fue ampliar la base imponible para una serie de impuestos, especialmente los impuestos sobre la renta y el régimen de impuesto al valor agregado (IVA) para pequeños contribuyentes. Tradicionalmente, la mayoría de contribuyentes guatemaltecos no pagaba el impuesto sobre la renta, ya sea porque se ubicaba por debajo del mínimo o porque sus créditos del IVA compensaba sus responsabilidades al impuesto sobre la renta. Además, una parte significativa de la población económicamente activa no era sujeta en absoluto al impuesto sobre la renta. El nuevo régimen del IVA para pequeños contribuyentes incorporará a una proporción mayor de la población anteriormente no

8 Se espera que las reformas al impuesto sobre la renta incrementen el número de contribuyentes efectivos (es decir, aquéllos con una cuenta tributaria positiva) de 55,000 a 300,000, mientras que el 90 por ciento de trabajadores asalariados en los rangos más bajos de ingresos continuarán declarando en ceros el impuesto sobre la renta.

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sujeta a impuestos, principalmente, trabajadores independientes con menores ingresos quienes están exentos del pago de impuesto sobre la renta.

47. Además, las reformas al impuesto sobre la renta (ISR) establecen una serie de definiciones claras y consistentes que reemplazan una ley de 20 años de antigüedad a la que se le hicieron numerosas modificaciones. Estas modificaciones causaban ambigüedades y facilitaban la evasión fiscal. El nuevo impuesto sobre la renta, que entrará en vigencia el 1 de enero de 2013, grava a: (i) los ingresos de actividades lucrativas (divididos en dos subcategorías: un régimen general aplicado a las utilidades y un régimen simplificado aplicado a los ingresos brutos); (ii) ingreso salarial; (iii) ganancias de capital; e (iv) ingresos de no residentes.

48. Otras dos características clave del nuevo impuesto sobre la renta son la simplificación de la estructura de tasas y la eliminación del crédito fiscal del IVA. Bajo el régimen general del impuesto a las actividades lucrativas, la ley introduce una reducción gradual en la tasa impositiva del 31 al 25 por ciento y establece un gravamen del 5 por ciento al reparto de dividendos. Bajo el régimen simplificado de impuestos sobre la renta, hay dos tasas impositivas marginales: Del 5 por ciento para niveles de ingreso hasta los primeros 30.000 quetzales (Q) al mes y del 7 por ciento a los que superen los Q.30.000. Las tasas progresivas se aplican a sectores de ingresos más elevados (6 por ciento en 2013, 7 por ciento en 2014). El impuesto al salario aumenta la deducción única para gastos personales hasta Q.60.000 al año, pero elimina el crédito fiscal que los trabajadores podían reclamar por concepto del IVA que hubieran pagado durante el año fiscal, lo que ocasionaba muchos fraudes en las cuentas del IVA. Dadas las nuevas deducciones, los trabajadores que tengan un salario mensual de hasta Q.5.500 están exentos de pagar el impuesto sobre la renta, lo que representa aproximadamente el 90 por ciento de los trabajadores asalariados. Esto no afecta a los trabajadores con ingresos mensuales inferiores a los Q.5.000. Por último, las tasas impositivas marginales para trabajadores asalariados se redujeron de cuatro niveles (que oscilaban entre el 15 y el 31 por ciento) a dos niveles (5 y 7 por ciento). Estas medidas implican una simplificación del sistema tributario que ayudará a mejorar los aspectos fiscales del ambiente de negocios, un área en donde Guatemala ocupa actualmente el lugar 124 de 183 países en el indicador de Pago de Impuestos del proyecto "Doing Business", y tiene una estrecha relación con las reformas al clima de inversión que emprende el Gobierno.

49. La nueva legislación tributaria también incorpora un incremento de los impuestos sobre vehículos automotores. La ley modifica el impuesto al movimiento de vehículos (Impuesto Sobre Circulación de Vehículos Terrestres, Marítimos y Aéreos, ISCV), que actualiza las tasas impositivas de acuerdo a los valores de mercado y establece un impuesto mínimo para vehículos de más de 10 años de antigüedad. El ISCV entrará en vigor en enero de 2013.

50. La Ley Antievasión II (Decreto Legislativo No. 4-2012) establece un nuevo régimen fiscal del IVA para pequeños contribuyentes. Esta nueva ley elimina el crédito fiscal que las compras realizadas por pequeños contribuyentes generaban a los compradores. En cambio, se aplicará una tasa única del 5 por ciento sobre las ventas anuales a los pequeños contribuyentes (incluyendo a los profesionistas), quienes están exentos del impuesto sobre la renta. Además, el límite del ingreso anual para calificar para este régimen se elevó de Q.60.000 a Q.150.000, con

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lo que se espera incorporar a un gran número de contribuyentes (muchos de los cuáles no se encuentran incluidos actualmente).

51. Las reformas fiscales están siendo implementadas de manera escalonada a lo largo de varios meses y la adopción de la regulación necesaria se plantea como un gatillo indicativo para la segunda operación. Si bien algunas medidas ya están vigentes, otras comenzarán a aplicarse a principios de 2013. Por ejemplo, los cambios en el régimen del IVA para pequeños contribuyentes entrarán en vigor el 1 de julio de 2012. Por otro lado, las reformas al ISCV y al Impuesto sobre la Renta entrarán en vigencia hasta enero de 2013. La emisión oportuna de una regulación relevante para su implementación será un factor clave para asegurar una transición suave y un incremento de la recaudación fiscal y como tal se plantea como un gatillo indicativo para la segunda operación.

52. Para el final de la serie de DPL propuesta, se espera que las medidas que son apoyadas por este componente conduzcan a una expansión de la base imponible y a un incremento en la recaudación tributaria. Debido al calendario de implementación, es probable que el efecto que tendrán las reformas fiscales sobre los ingresos en 2012 sea pequeño. Sin embargo, para finales de 2013, se espera que la recaudación tributaria se incremente al 12 por ciento del PIB, comparado con el 11 por ciento en 2011, como lo refleja la matriz de resultados. Los ingresos tributarios se ven afectados por muchos factores más allá de las políticas y, por lo tanto, la atribución de cambios en este indicador de resultados para las políticas que son respaldadas en esta operación es necesariamente imperfecta. Aún así, la amplia atención que recibe este indicador por parte de la sociedad guatemalteca desde que se negoció una meta para la relación impuestos y PIB en los Acuerdos de Paz en 1996, lo convierte en un indicador útil en este caso. El incremento en la relación impuestos y PIB se debe en parte a una ampliación de la base imponible que se estima en 8 por ciento, medido en términos del número de contribuyentes que pagarán algún impuesto; se espera que ocurra este incremento debido a la eliminación del crédito fiscal del IVA para propósitos de impuesto sobre la renta.

Objetivo 2: Mayor esfuerzo recaudatorio a través de un fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera

Acción Previa 2: Para fortalecer la autoridad de control de la Superintendencia de Administración Tributaria, el Prestatario: (a) introdujo el requerimiento de que por encima de cierto monto ciertas transacciones tengan que realizarse a través de bancos para ser consideradas a efectos de la declaración fiscal , como lo señala el Decreto Legislativo 4-2012; y (b) alineó la legislación respecto a sanciones aduaneras del Prestatario con el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), como lo señala el Decreto Legislativo 10-2012.

53. La Ley Antievasión II (Decreto Legislativo 4-2012) se basa en la ley de 2006 al fortalecer más el papel del SAT y definir de manera más clara las obligaciones de los contribuyentes. De manera particular, se fortaleció el mandato que tiene esta agencia para controlar y auditar los pagos del IVA, los impuestos sobre la renta y otros impuestos, y el Código Fiscal se modificó para modernizar los procedimientos administrativos. Se requiere que los contribuyentes proporcionen más información y a cambio tengan acceso a un mayor número de opciones para presentar el pago de sus impuestos.

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54. Las autoridades también lanzaron un programa para fortalecer la capacidad administrativa de la agencia tributaria y el uso de tecnología de la información. Al reconocer que las limitaciones en capacidad también representan un factor importante detrás de los bajos ingresos fiscales, las autoridades han redoblado esfuerzos para mejorar la administración tributaria, incluyendo la contratación de personal adicional para llevar a cabo auditorías. Además, la autoridad fiscal ha lanzado el portal www.declaraguate.gt para permitir la presentación y el pago de impuestos. Hasta julio de 2012, un total de 273.000 contribuyentes habían usado el portal, comparado con 1.500 en 2011. Además de la facilidad de uso y conveniencia para el contribuyente, se espera que el mayor uso del portal alivie la carga administrativa sobre la agencia tributaria, y contribuya de esta manera a incrementar su eficiencia.

55. También se cuenta con una nueva Ley de Aduanas y se planea que la adopción de la regulación necesaria sea un gatillo indicativo para la segunda operación. Esto permitirá a Guatemala aplicar de manera adecuada el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y la regulación para implementarlo. La nueva ley rige las licitaciones electrónicas de mercancías de la administración tributaria, define la autoridad del SAT en las zonas portuarias, regula la obligación de nacionalizar en la frontera cualquier producto que el SAT considere sensible y define los ilícitos aduaneros y las sanciones correspondientes.

56. Se espera que la reforma al código fiscal fortalezca la labor de auditoría del SAT y reduzca la evasión fiscal. Para finales de 2012, se espera un incremento del 20 por ciento en el número de auditorías que la administración tributaria llevará a cabo en comparación con el 2011, y para finales de 2013 se proyecta un incremento del 33 por ciento, como se refleja en la matriz de resultados.

Objetivo 3: 1.3 Incrementar la transparencia e intercambio de información relacionada con la tributación internacional

Acción Previa 3: Para incrementar la transparencia y el intercambio de información respecto a la tributación internacional, el Prestatario: (a) firmó acuerdos de intercambio de información tributaria de manera independiente con siete países, como lo señalan los Acuerdos de Intercambio de Información Tributaria; (b) introdujo el concepto de precios de transferencia en la valuación de transacciones entre partes relacionadas como lo marca el Decreto Legislativo 10-2012; y (c) firmó un memorando de acuerdo con los Estados Unidos de América, fechado el 30 de mayo de 2012, que prevé el intercambio de información tributaria relevante entre ambos países respecto al valor declarado de las importaciones y exportaciones.

57. Guatemala ha completado la primera etapa dentro del proceso de revisión por expertos del Foro Global, pero el informe (abril 2102) destaca una serie de deficiencias que necesitan ser resueltas antes de que Guatemala pueda avanzar a la siguiente etapa. Las áreas en las que Guatemala aún no cumple con los estándares internacionales incluyen: obligaciones insuficientes respecto a la disponibilidad de información sobre la propiedad y la identidad; restricciones a la capacidad de la administración tributaria para que pueda obtener información relevante de los contribuyentes y de terceros; y restricciones en la legislación

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interna de Guatemala que impiden un intercambio efectivo de información con otras administraciones tributarias y aduaneras de Centroamérica.

58. Como un primer paso para subsanar las deficiencias en el informe de revisión entre pares, Guatemala ha firmado acuerdos de intercambio de información tributaria (AIIT) con siete jurisdicciones. El 15 de mayo de 2012, el Ministro de Finanzas firmó AIIT con Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Groenlandia y las Islas Faroe. En virtud de estos acuerdos, las partes firmantes se comprometen a proporcionar información que podría ser relevante para el control de las obligaciones de los contribuyentes dentro de la jurisdicción de la otra parte. Se contempla la firma de otros AIIT en los próximos meses. Además, el Gobierno ha sometido al Congreso un proyecto de ley que le daría al SAT un mayor acceso a la información bancaria y cuya aprobación representaría otro paso importante para avanzar a la segunda fase del proceso de revisión entre pares.

59. La nueva legislación sobre el impuesto de personas individuales (Decreto Legislativo 10-2012) introduce una serie de medidas para establecer precios de transferencia de acuerdo con estándares internacionales. El cálculo de la base tributaria bajo el régimen de actividades lucrativas debe ahora seguir lineamientos de precios de transferencia conforme al modelo acordado a nivel regional por el Consejo de Ministros de Finanzas de Centroamérica y la República Dominicana. Estas nuevas reglas representan una medida importante para reducir las extendidas prácticas de evasión fiscal. Se ha establecido una unidad especializada en el SAT que está dedicada a analizar precios de transferencia. Además, la agencia tributaria firmó un acuerdo con los Estados Unidos de América que prevé el intercambio de información respecto al valor declarado de las importaciones y exportaciones. Este acuerdo facilitará la lucha contra el fraude al momento de que se reporten las transacciones internacionales.

60. El Gobierno planea firmar más acuerdos de intercambio de información fiscal conforme a los estándares de transparencia e intercambio de información tributaria del Foro Global y presentarlos al Congreso. Esto se planea como un catalizador para la segunda operación. En los siguientes meses, se espera firmar al menos seis acuerdos adicionales, llevando el total a 12, y dando por resultado un intercambio de información fiscal con otros países, como se refleja en la matriz de resultados. La firma de 12 acuerdos de intercambio de información lograrían uno de las metas en términos de intercambio de información fiscal como se establece en el Foro Global. Las autoridades también buscan formar parte de la Convención Multilateral de la OCDE sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal que permitirá a Guatemala incorporarse a un marco para firmar acuerdos de información fiscal con otros países de una manera más sencilla, mejorando así el intercambio de información y progresando en los requerimientos que marca el Foro Global.

B. Incrementar la calidad del gasto público

61. Un segundo componente del pacto fiscal del Gobierno es el mejoramiento de la calidad del gasto público. Se espera que estas reformas previstas contribuyan a generar una mayor rendición de cuentas en la forma en que se ejercen los recursos públicos y contribuyan, en última instancia, a lograr una mayor eficiencia, que sería crucial para asegurar que los recursos escasos alcancen mejores resultados.

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Objetivo 4: Fortalecer la gestión presupuestaria e incrementar la orientación basada en resultados del gasto público

Acción Previa 4: Para mejorar la gestión del presupuesto e implementar una metodología basada en resultados del gasto público, el Ministerio de Finanzas Públicas y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social del Prestatario firmaron un acuerdo de gestión basado en resultados, de fecha 28 de junio de 2012, en donde el Prestatario se compromete, entre otras medidas, a llevar a cabo la asignación presupuestaria para alcanzar metas específicas en los programas de salud nutricional y reproductiva para el año calendario 2012.

62. El vínculo entre los objetivos de política y el procedimiento presupuestario ha sido tradicionalmente débil en Guatemala. Una razón para ello es que el sistema de información de la gestión financiera pública no ha permitido la incorporación de categorías de gasto desagregadas, lo que implica que las actividades y tareas más detalladas de los planes de operación de los ministerios no estén plenamente incorporados en el presupuesto. Además, las transferencias presupuestarias (tanto dentro de la misma industria como entre diferentes ministerios) son comunes a lo largo del año fiscal y debilitan aún más el vínculo entre los planes sectoriales y los recursos disponibles.

63. Desde 2007, está en marcha una prueba piloto en tres ministerios para introducir presupuestos basados en resultados. El objetivo es mejorar los vínculos entre los proceso de planificación y presupuestario para definir indicadores de resultados y la estructura del programa tanto en los planes de operación como del presupuesto. El elemento crítico de la nueva metodología es la definición de los resultados que busca alcanzar con los recursos disponibles. Se eligió a los Ministerios del Interior, de Salud y Educación como pilotos y desde 2008 sus propuestas de presupuesto han sido incorporadas a la nueva metodología.

64. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social ha logrado un progreso significativo en que su presupuesto esté orientado a los resultados. El presupuesto de 2012 para el ministerio incluye la definición de seis objetivos estratégicos: (i) fortalecer el desarrollo de recursos humanos a nivel técnico y de especialista; (ii) reducción de la desnutrición crónica; (iii) reducir la mortalidad materno infantil; (iv) extender la cobertura y mejoramiento de la red de servicios de los tres niveles de atención; (v) monitorear la calidad del agua y de servicios sanitarios; e (vi) incrementar los servicios que benefician a los segmentos más vulnerables de la población. Para cada uno de estos objetivos, el presupuesto presenta indicadores, productos y servicios asociados, acciones específicas destinadas a lograr los resultados esperados y programas correspondientes que reciben asignaciones presupuestarias. En particular, se incluyen en el presupuesto de 2012 dos metas basadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio: (i) el porcentaje de niños menores a cinco años cuyo peso está por debajo del promedio de la población de referencia; y (ii) la proporción de nacimientos que son atendidos por personal médico o enfermeras (partos en instituciones).

65. El Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social firmaron un Acuerdo de Gestión de Resultados con metas para la salud materna y nutricional al mismo tiempo que le otorgaron un incremento significativo en el presupuesto asignado a estas dos prioridades. Las partidas presupuestarias para los tres subprogramas que

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están relacionados a la desnutrición infantil crónica y a la mortalidad materno infantil se han incrementado en 188 por ciento comparado con 2011. Las partidas asignadas a la salud reproductiva experimentaron el mayor incremento, seguidas de las asignaciones a las vacunas (ver Tabla 5).

Tabla 5: Presupuesto asignado a los programas prioritarios de salud (en quetzales)

2011 2012 Δ 2011-12Inmunizaciones 97.103.733 277.051.555 185%Prevención y control de la desnutrición 23.684.204 45.192.430 91%Prevención y promoción de la salud reproductiva 41.627.677 146.319.770 251%TOTAL 162.415.614 468.563.755 188%Fuente: Ministerio de Finanzas, presupuesto 2012.

66. Además, el presupuesto asignado para luchar contra la desnutrición crónica y la mortalidad materno infantil no está sujeto a las transferencias presupuestarias como lo estipula la ley de presupuesto de 2012. El artículo 10 de la Ley del Presupuesto de 2012 protege el gasto asignado al programa 12, fomento de la salud y medicina preventiva, que incluye los subprogramas en promoción de la salud, vacunas, prevención de la desnutrición y promoción de la salud reproductiva. Esto significa que los gastos asignados a este programa no pueden ser reasignados a otros programas durante el transcurso del año. Las únicas transferencias que se permiten son las de un subprograma a otro dentro del Programa 12, con la única excepción de las vacunas contra el neumococo y el rotavirus.

67. El Gobierno planea llevar a cabo medidas adicionales para fortalecer la orientación hacia resultados del presupuesto en los siguientes meses, lo que se prevé como catalizador para la segunda operación. Para facilitar la capacidad de gestión administrativa que se requiere para implementar el Acuerdo por Resultados, el Gobierno estableció un "Nivel Operativo Cero" para los subprocesos críticos que deben llevarse a cabo a fin de que se pueda autorizar el uso de fondos para la segunda partida durante el primer año de vigencia del Acuerdo. Los puntos de referencia críticos incluyen: El MSPAS envía al MINFIN listas normalizadas con los datos de los niños menores de cinco años y de mujeres embarazadas que han sido identificados como beneficiarios en los municipios prioritarios, y los registra en su base de datos para finales de 2012.

68. Un primer resultado de estos esfuerzos será mejorar el monitoreo de los resultados nutricionales en municipios priorizados, seguido de una mejor intervención dirigida y menores niveles de desnutrición, como lo refleja la matriz de resultados. Para asegurar un monitoreo adecuado de los objetivos de desnutrición y salud materna que se establecieron en los municipios priorizados (aquéllos con los niveles más elevados de desnutrición crónica) las autoridades establecerán a finales de 2012 un marco para el monitoreo y la evaluación. Para el final de las series, se espera que la mayor atención a los municipios priorizados y el monitoreo de las intervenciones nutricionales y en salud, den por resultado un incremento en el porcentaje de niños menores de un año en los municipios priorizados que han recibido ocho revisiones de peso, una revisión de estatura, un tratamiento con micro nutrientes y vitamina A, y que tienen el peso y la estatura adecuada para su edad. El incremento anticipado, aunque modesto, probablemente tendrá un impacto significativo en la desnutrición dadas las tasas de extrema desnutrición crónica

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en los municipios priorizados (que van del 60 al 90 por ciento). Para el final de esta serie, también se espera ver un incremento en el porcentaje de mujeres que habitan en los municipios priorizados que son atendidas durante el parto en instalaciones del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y atendidas por personal calificado.

C. Mejorar la coordinación y la gestión de la política social

69. El gasto social se ha expandido de manera significativa desde 1995, pero sigue siendo bajo en términos del porcentaje del PIB. El gasto en sectores sociales se ha incrementado del 4,4 por ciento del PIB en 1995 a 7,6 por ciento en 2011. Como porcentaje del gasto total, se incrementó del 43 por ciento en 1995 a 52 por ciento en 2011, lo que representó uno de los mayores porcentajes en la región. El incremento refleja tanto el compromiso hecho en los Acuerdos de Paz en 1996, como el marcado enfoque que pusieron las administraciones anteriores en los sectores sociales, incluyendo la introducción y expansión del programa de transferencias condicionadas en efectivo Mi Familia Progresa (que la nueva administración renombró como Mi Bono Seguro). Sin embargo, como porcentaje del PIB, el gasto social en Guatemala se ubica en el lugar más bajo entre los seis países.

70. Guatemala tiene la tasa de desnutrición infantil más alta en Latinoamérica y el Caribe, y una de las más elevadas en el mundo. La desnutrición crónica entre niños menores de cinco años llegó a 49,8 por ciento (2008/09), pero las tasas alcanzan hasta el 89 por ciento en algunas regiones con población indígena. Esta elevada tasa impacta de manera directa en los niveles de mortalidad infantil, así como en el desarrollo intelectual y físico de los niños, lo que a su vez afecta el desarrollo del capital humano en general. Dado el limitado monto de recursos existentes, que se debe en gran medida a los bajos ingresos fiscales, el uso efectivo y eficiente de los recursos disponibles es un factor clave para acelerar los avances en los resultados del desarrollo humano en los próximos años.

Objetivo 5: Mejorar la coordinación de políticas de desarrollo social dirigidos a proteger a los segmentos más vulnerables de la sociedad

Acción Previa 5: Para mejorar la coordinación en el diseño e implementación de políticas sociales, el Prestatario: (a) creó el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), como lo marca el Decreto Legislativo 1-2012, fechado el 24 de enero de 2012, y publicado en el Diario Oficial del Prestatario el 7 de febrero de 2012; y (b) adoptó el Plan Cero Hambre, como se manifiesta en la Resolución CONASAN 01-2012, fechada el 19 de junio de 2012.

71. La toma de decisiones, diseño, implementación, monitoreo y evaluación de la política social han estado tradicionalmente fragmentadas a lo largo de diferentes agencias. Esta fragmentación reduce la efectividad de las intervenciones en los sectores sociales. El Gobierno ha tenido éxito en llegar a un elevado número de beneficiarios de programas sociales, pero ello también ha dado como resultado una débil articulación de las reglas de elegibilidad y beneficios, resultados no medidos y a una debilitada capacidad operativa.

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72. Se espera que la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) garantice una mayor coherencia en las políticas de desarrollo social y una mejor coordinación entre las agencias. Antes de la creación del MIDES un gran número de instituciones eran responsables de manera independiente por la estrategia y las operaciones de los diferentes programas sociales. En ese contexto, la coordinación entre agencias era difícil y costosa. La creación del MIDES brinda la oportunidad de una mayor coordinación y eficiencia por varias razones. En primer lugar, las responsabilidades del MIDES ahora incluyen no únicamente el establecimiento del sistema nacional de desarrollo social y las regulaciones de programas sociales sino también su implementación. Las diferentes tareas son llevadas a cabo por distintas unidades dentro del Ministerio, lo que permite la especialización y también asegura que quienes llevan a cabo la planificación y evaluación no se encuentren involucrados en las operaciones del día a día. Además, el MIDES implementa de manera directa una serie de programas sociales que incluyen el programa de transferencias condicionadas de efectivo (TCE) Mi Bono Seguro; el programa Mi Bolsa Segura, que proporciona una canasta de alimentos básicos para las familias pobres que viven en zonas urbanas; Comedores Seguros, que sirve comida preparada para los necesitados en cinco departamentos; y Jóvenes Protagonistas, un programa que ofrece actividades sociales y deportivas para jóvenes y adolescentes que viven en zonas urbanas marginadas y con altos niveles de violencia, atendiendo así un reto de desarrollo clave para mejorar la seguridad ciudadana. Centralizar la gestión financiera de todos estos programas en una oficina única (Viceministro/a de Administración) probablemente generará un ahorro de costos y mejorará la transparencia del presupuesto.

73. La introducción del Plan Hambre Cero, un pilar clave del Pacto Hambre Cero, está dirigido a consolidar los esfuerzos para reducir la desnutrición crónica en el país y se prevé como una acción previa para la segunda operación. Esto refleja la elevada prioridad que representa para el nuevo Gobierno el reto de reducir la desnutrición. El Plan le da prioridad a las intervenciones en poblaciones y regiones geográficas que enfrentan la mayor vulnerabilidad a inseguridad nutricional y alimenticia. Los grupos en los que se enfoca incluyen a las mujeres en edad de procrear, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, niños menores de cinco años con desnutrición aguda y/o crónica. La implementación se llevará a cabo finalmente en 166 municipios priorizados según su prevalencia de desnutrición crónica de acuerdo al Tercer Censo Nacional de Talla en Escolares (2008). La primera fase se llevó a cabo entre febrero y mayo de 2012 y fue implementado en los primeros ocho municipios con niveles “muy elevados" de prevalencia de desnutrición crónica. Para la siguiente fase que se estima realizar para diciembre de 2013, se espera que el programa sea implementado en al menos 100 municipios, como se refleja en la matriz de resultados.

74. El Gobierno también planea desarrollar un sistema nacional de información social que incluya el Registro Único del Beneficiario, que se prevé como un catalizador para la segunda operación. El sistema, que usará información y será accesible para los Ministerios de Finanzas, Salud Pública y Asistencia Social, Educación y Desarrollo Social, así como para la Secretaría de Planificación y del Instituto de Estadística, ayudará a las autoridades a evaluar mejor la efectividad de las políticas sociales a lo largo del país. Se espera que eventualmente este sistema sea usado por todos los principales programas sociales, comenzando por los más importantes (Mi Bono Seguro, Jóvenes Protagonistas y Mi Bolsa Segura), como se refleja en la matriz de resultados. Para finales de 2013 se estima contar con información de todos los

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beneficiarios actuales o de recién ingreso en este registro único. Se espera que estos programas, en particular el de Jóvenes Protagonistas, ayuden a enfrentar el reto clave que representan el crimen y la violencia.

Objetivo 6: Apoyo a la creación de consensos sobre políticas públicas

Acción Previa 6: Para fortalecer la participación de los sindicatos, cooperativas y del sector empresarial en el diseño de políticas públicas en áreas sociales y económicas, el Prestatario creó el Consejo Económico y Social (CES), como lo marca el Decreto Legislativo 2-2012, fechado el 24 de enero de 2012 y publicado en el Diario Oficial del Prestatario el 23 de febrero de 2012.

75. A pesar de que se ha dado un amplio debate público sobre las políticas económicas y sociales, no se ha tenido un espacio suficiente para el diálogo formal entre los actores clave del sector privado ni para establecer mecanismos de retroalimentación productiva con el Gobierno. Un buen número de actores dentro del sector privado, incluyendo a la comunidad empresarial, ha dedicado recursos y esfuerzos significativos para desarrollar propuestas de políticas públicas. Sin embargo, su efectividad ha dependido en gran medida de qué tan representativos han sido sus miembros y del nivel de acceso al Gobierno con el que cuente el grupo.

76. La creación del Consejo Económico y Social (CES) se dio después de un proceso de seis años en que el sector empresarial y otros representantes promovieron un consenso sobre temas fundamentales de políticas públicas. Por medio del acuerdo del Congreso del Decreto Legislativo 2-2012, el CES se estableció como una organización independiente diseñada para crear consensos en políticas públicas. El CES busca ofrecer una plataforma para generar consensos entre los grupos productivos del país, para proponer y apoyar políticas públicas e iniciativas legislativas y asesorar al Gobierno en temas económicos y sociales. La iniciativa ha sido bien recibida y percibida como una oportunidad para apoyar proyectos nacionales en el largo plazo. Está constituida por ocho representantes principales (y cuatro alternos) que representan a la comunidad empresarial, cooperativas y sindicatos. El CES es presidido por un presidente electo (más un vicepresidente por cada uno de los tres grupos) y es dirigido por un secretario ejecutivo. Sus resoluciones solo pueden ser aprobadas si al menos seis de los representantes de cada grupo votan a favor, para evitar, de esta manera, que un grupo controle la toma de decisiones.

77. Se espera que el CES sea plenamente operativo para finales de 2012 (y, por tanto, no se ha identificado un gatillo indicativo para la segunda operación). Esto incluye la nominación por parte del Presidente de la República de un presidente del Consejo, así como el nombramiento del secretario ejecutivo. Para finales de 2013, se espera que el CES sostenga reuniones de manera regular, como lo refleja la matriz de resultados, y juegue un papel clave en el desarrollo de consensos de las políticas públicas.

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VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

IMPACTO SOCIAL Y SOBRE LA POBREZA

78. Se estima que las medidas que apoya el DPL propuesto tengan un impacto social positivo y sobre la pobreza en Guatemala.

Fortalecer la administración tributaria y la política fiscal

79. Se espera que el impacto de la reforma fiscal recaiga principalmente en el decil más alto de la distribución de ingreso y no es probable que impacte de manera directa en los pobres y vulnerables. Un análisis detallado de los impactos distributivos de la reforma fiscal, como se muestra en el Anexo 5, confirma que el impacto directo de los cambios al código fiscal probablemente se sentirá únicamente en el decil de mayores ingresos. Los datos desagregados por género indican que habrá más mujeres que hombres que no estarán sujetas a pagar el impuesto sobre la renta (ya que el 94,4 por ciento de las mujeres tienen ingresos menores al nuevo mínimo comparado con un 93,5 por ciento de hombres). Sin embargo, dado que las mujeres asalariadas ganan en promedio menos que los hombres asalariados, hay más hombres que mujeres que se beneficiarán de la reducción de tasas impositivas para los contribuyentes de más altos ingresos. El Banco continuará analizando el impacto distribucional de las reformas a medida que progresa su implementación. De manera indirecta, la creación de espacio fiscal, que se logró gracias a las reformas fiscales apoyadas por esta operación, es probable que beneficie a los pobres en la medida en que el incremento del gasto esté orientado al gasto social.

Mejorar la calidad del gasto y la coordinación y gestión de la política social

80. Debido a la elevada inseguridad alimentaria en Guatemala, es probable que las políticas apoyadas por esta operación para mejorar la calidad del gasto y la coordinación de políticas sociales tengan un impacto positivo en los pobres y vulnerables. Las acciones previas bajo las áreas de política para mejorar la calidad del gasto y mejorar la coordinación y administración de la política social se enfocan en la asignación del gasto. La mayor asignación está dirigida a atacar la desnutrición infantil y la mortalidad materna en áreas geográficas con elevadas tasas de desnutrición, y a mejorar la orientación hacia resultados y la coordinación de políticas sociales. Los esfuerzos para mejorar el marco de monitoreo y evaluación y el registro único de beneficiarios también están apoyados por la serie de DPL. A través de los datos de la encuesta a los hogares, tanto los de ENCOVI 2011 como los de la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (ENSMI, 2008-09), evaluamos el impacto potencial que estas acciones pueden tener en los hogares. Como se muestra en la Tabla 9, la dieta en casi la mitad de los hogares con niños menores de 18 años está afectada por la falta de recursos en el hogar. Los niños que habitan en el 13 al 14 por ciento de estos hogares padecieron hambre (y no pudieron alimentarse) o no hicieron una comida, mientras que un 8 por ciento hicieron una sola comida al día o menos en los últimos 3 meses. Los niños son más vulnerables de lo que muestran estas cifras ya que viven en hogares en donde la inseguridad alimentaria de los adultos es alta: los adultos renuncian a alimentarse para proteger a los niños. Si bien esta medida de seguridad alimentaria no es una medida específica de nutrición, la evidencia que ofrecen los integrantes de los hogares, especialmente los niños, que no hacen una comida o que reducen su ingesta de alimentos debido a la falta de recursos, está claramente vinculada a los niveles de desnutrición. Se espera que un

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incremento en los niveles de seguridad alimentaria se traduzca en cierta medida, en un mejor estado nutricional.9

Tabla 6: Seguridad alimentaria en niñosPor falta de recursos, en los últimos tres meses un niño menor de 18 años... Media Desviación EstándarTuvo una dieta no balanceada o poco saludable 0,50 0,50Tuvo una dieta poco variada 0,49 0,50Le faltó una comida 0,14 0,35Comió menos de lo que debería 0,31 0,46Se redujo la comida en el hogar 0,29 0,46Sintió hambre sin poder alimentarse 0,13 0,33Comió una sola vez en el día o no comió 0,08 0,27

Fuente: ENCOVI 2011.

81. Se espera que el Plan Hambre Cero tenga un impacto positivo en la reducción de la pobreza. El enfoque multisectorial del Plan Hambre Cero, su fuerte enfoque local y el extenso proceso de consultas con distintos segmentos de la sociedad que se llevó a cabo antes de su lanzamiento incrementan la probabilidad de que tenga un impacto positivo en la pobreza y a nivel social. El Plan Hambre Cero reconoce que combatir la desnutrición crónica en Guatemala requerirá un enfoque multisectorial que haga frente a temas como el estado nutricional de las madres, la planificación familiar (incluyendo los embarazos en edades jóvenes y el tiempo entre un embarazo y otro), las bajas tasas de amamantamiento exclusivo, la incidencia de enfermedades en niños pequeños, los conocimientos por parte de padres y cuidadores de prácticas que promuevan la higiene, salud y nutrición, y la capacidad del sector salud de responder a los requerimientos nutricionales y de salud de la población. El Plan se basa en el conocimiento y experiencia generados en intervenciones pasadas y en curso actualmente y en los programas en Guatemala y otros trabajos analíticos. Por ejemplo, en términos de estudios locales, la evaluación social del Banco para el Proyecto de Salud y Nutrición Materno Infantil de Guatemala, que se basa tanto en una revisión de la literatura con en un énfasis en las personas indígenas y sesiones con grupos de enfoque con una muestra de mujeres, representantes de la comunidad, y proveedores de servicios de salud (e.g., parteras, centros de salud, ONGs) en comunidades seleccionadas está siendo utilizada por las autoridades para diseñar las intervenciones.

82. También se espera que la creación del Ministerio de Desarrollo Social tenga un impacto positivo en reducir la pobreza a través de una mayor eficiencia en el gasto social. La creación del MIDES permite cierto grado de especialización, lo que asegura que aquéllos que planifican y evalúan las políticas sociales no se encuentren involucrados con las operaciones del día a día. Se espera que esto conduzca a una mejor planificación y diseño de las intervenciones de política social. Además, al centralizar la gestión financiera de una serie de programas sociales a través de la oficina única (del/de la Viceministro/a de Administración) probablemente generará un ahorro de costos y mejorará la transparencia del presupuesto.

9 Debido al impacto que pueden jugar la salud, la higiene, la calidad del agua y los hábitos alimenticios básicos en la desnutrición, el tener mayor cantidad de alimento disponible es una condición necesaria pero no suficiente para incrementar los niveles de nutrición.

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ASPECTOS MEDIOAMBIENTALES

83. No se estima que las medidas que se apoyan bajo el DPL propuesto tengan efectos significativos sobre el medio ambiente, bosques u otros recursos naturales. No se contempla que el incremento en los impuestos a los vehículos automotores (acción previa 1) tenga un impacto significativo en la generación de emisiones o la contaminación ambiental debido a que estos impuestos se liquidan en un solo pago anual y no con base en el uso que se les da, lo que crea incentivos limitados para que se tenga un efecto sobre el uso de vehículos. No se espera que las acciones de política en las áreas de administración tributaria, gasto público y política social tengan un impacto positivo ni negativo en el medioambiente.

CONSULTA Y PARTICIPACIÓN

84. El nuevo pacto fiscal del Gobierno se benefició de extensas consultas. El pacto se apoya en buena medida en una propuesta de desarrollo de 2008 presentada por un grupo de economistas provenientes de todo el espectro político denominado Grupo Promotor del Dialogo Fiscal. Aunque el Gobierno anterior no logró en ese momento la aprobación de las reformas, comenzó a surgir un consenso en 2010. Después de las elecciones de 2011, se intensificaron las consultas con el sector privado y con los partidos políticos, lo que condujo eventualmente al paquete de reformas fiscales que fue aprobado por el Congreso dentro de los primeros dos meses de gobierno de la nueva administración.

85. De forma similar, el Pacto Hambre Cero se ha visto beneficiado por un extenso periodo de consultas y difusión. El Pacto incluye medidas que se han visto sometidas a un extenso diálogo con la sociedad civil durante la década pasada como parte del creciente enfoque dado a los sectores sociales a partir de los Acuerdos de Paz de 1996. Estas medidas estuvieron en el centro de la campaña electoral del Partido Patriota y se difundieron como parte de su plan de gobierno. Una vez que la nueva administración entró en funciones, presentó el pacto a una amplia gama de actores. El Gobierno llevó a cabo el lanzamiento público del Programa Hambre Cero en Huehuetenango, en el que participaron unos 500 signatarios provenientes de todo el país. El Programa Hambre Cero se basa en las lecciones aprendidas de la estrategia nacional contra la desnutrición crónica que fue adoptada en 2006 y el Gobierno llevó a cabo consultas con más de 20 entidades interesadas involucradas en la estrategia nacional durante la preparación del Programa Hambre Cero. Representantes de la sociedad civil, como grupos de jóvenes, grupos de indígenas, organizaciones religiosas y donantes; municipios piloto, empresas privadas y académicos han tomado parte en un proceso de consultas continuo y extenso desde febrero de 2012 para analizar y contribuir a la puesta en marcha del Programa y de sus intervenciones.

86. El Consejo Económico y Social también es el resultado de un extenso proceso de consultas y refleja un amplio espectro de la sociedad guatemalteca. El Consejo Económico y Social (CES) que fue establecido mediante una ley en 2012 es el resultado de un proceso gradual de casi una década en el cual se creó un amplio consenso a favor de esta institución. La aprobación del CES recibió de hecho una mayoría de 127 votos de los 158 miembros del parlamento y estuvo apoyada por todos los grupos parlamentarios (solo dos otras instituciones creadas en Guatemala como resultado de los Acuerdos de Paz en 1996 recibieron un porcentaje más elevado de votos: el Fondo de Tierras, y el Banco de Desarrollo Rural). Si bien el CES se

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creó como un órgano consultivo no vinculante que refleja a las fuerzas productivas del país, en virtud de la manera en que está conformado, también refleja a un amplio espectro de la sociedad guatemalteca. El sector de las cooperativas es particularmente amplio en el caso de Guatemala. Por lo tanto, se estima que las cooperativas que están representadas en el CES bajo la confederación de cooperativas (CONFECOOP) cuenten con 1,3 millones de afiliados. Si se toma en cuenta a los integrantes de la familia, alrededor de un tercio de la población en Guatemala está representada a través de las cooperativas. Además, alrededor del 42 por ciento de los afiliados son mujeres y una gran parte de las cooperativas son rurales y están compuestas por indígenas. Con respecto a los sindicatos, estos tienden a estar organizados a lo largo de líneas sectoriales y en el CES se encuentran representados tanto sindicatos del sector público como del privado. En particular, los sindicatos que representan a los maestros, empleados de la salud pública, del comercio, del sector minorista, bancario, servicios públicos y trabajadores agrícolas están representados en el CES.

87. La serie de DPL se desarrolló dentro del marco de la AEP que ha sido ampliamente consultada a lo largo de todo el país para orientar e informar acerca de sus áreas prioritarias. Durante el proceso de consultas, el Banco colaboró estrechamente con diferentes grupos de donantes, del sector privado y de la sociedad civil para discutir sobre alternativas innovadoras para incorporar temas clave de la AEP, como el tema de género, transparencia y seguridad ciudadana, a las intervenciones futuras. Entre quienes que participaron en el proceso de consultas se encontraban integrantes del Grupo de Diálogo (G-13) que incluye a donantes bilaterales y multilaterales, representantes de diversas asociaciones del sector privado, universidades, centros de investigación, grupos de mujeres, organizaciones indígenas y asociaciones juveniles. Las consultas formales se llevaron a cabo en la Ciudad de Guatemala el 8 y 21 de junio y en Quetzaltenango el 14 de junio de 2012. Los participantes que fungieron como asesores apoyaron las prioridades y las propuestas del Banco.

IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN

88. El Ministerio de Finanzas es responsable de la implementación del programa que es apoyado por la serie de DPL. Como la agencia principal encargada de la implementación, el MINFIN se coordinará con otros ministerios y agencias del Gobierno en la implementación de la serie, en particular el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) y el Consejo Económico y Social (CES). Junto con el Ministerio de Finanzas, estas instituciones recabarán la información necesaria para evaluar el proceso de implementación y prepararán un informe para el Banco.

ASPECTOS FIDUCIARIOS

Gestión de las Finanzas Públicas

89. El Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA) del 2009 señala que el ambiente fiduciario en Guatemala es adecuado, como lo muestran las mejoras en los sistemas de gestión del gasto público que se realizaron en la década anterior y las acciones emprendidas por el Gobierno para seguir incrementando la transparencia pero siguen existiendo retos. El actual Gobierno avanza para fortalecer aún más su marco de control

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fiduciario público abordando temas fiduciarios en muchas áreas clave que han sido identificadas por el PEFA. A pesar de que Guatemala ha progresado sustancialmente en la modernización de su gestión de finanzas publicas, la cual fue apoyada en gran medida por el Tercer Proyecto de Gestión Financiera Integral que fue financiado por el Banco y que ya se cerró, y por la donación destinada al apoyo a la Contraloría General de Cuentas (CGC) para mejorar el marco de control fiscal que se encuentra actualmente en ejecución.

90. Los planes de la actual administración de enmendar la ley orgánica del presupuesto serán fundamentales para mejorar la gestión del gasto público y evitar el surgimiento de nuevos atrasos, una vez que prevén sanciones más estrictas, incremento de la flexibilidad del presupuesto, mejoras en el manejo de efectivo y mayores controles a los fondos fiduciarios. Los principales retos que enfrenta el Gobierno son lograr obtener un estimado confiable de los saldos de pagos atrasados internos y la implementación de medidas para eliminarlos y establecer un mecanismo de monitoreo y supervisión de los Fondos Fiduciarios. Recientemente, la CGC fue facultada para hacer el cálculo del monto de saldos atrasados.

Entorno de Control de Divisas

91. El entorno de control de divisas que ejerce el Banco Central es adecuado y, de acuerdo con el Informe de Evaluación del FMI, se llevan a cabo auditorías externas y las reservas de divisas internacionales se administran conforme a prácticas internacionales prudentes. La auditoría externa que se realizó durante los dos últimos años presentó un dictamen favorable y se llevó a cabo conforme a las regulaciones contables de la ley orgánica que difiere de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) en: i) créditos por cobrar del Gobierno registrados a valor nominal; ii) activos fijos sin revaluación periódica de valor justo; y ii) ajustes de ingresos y gastos de años anteriores que de ser relevantes, deben ser ajustados en el año fiscal relevante y no en el año en que se vuelven ajustar.

DESEMBOLSO Y AUDITORÍA

92. El préstamo propuesto seguirá los procedimientos de desembolsos para préstamos de políticas de desarrollo. Los fondos no condicionados serán desembolsados conforme se lleve a cabo una implementación satisfactoria de las políticas de desarrollo y no estarán condicionados a ninguna adquisición específica. Una vez que el préstamo sea aprobado por el Directorio y se haga efectivo, los fondos del préstamo serán depositados por el BIRF en una cuenta que designará el Prestatario y que sea aceptable para el Banco en el Banco Central de Guatemala a solicitud del Prestatario. El Prestatario se asegurará de que una vez hecho el depósito de los fondos del Préstamo a dicha cuenta, una cantidad equivalente será acreditada al sistema de gestión del presupuesto del Prestatario, en una forma que sea aceptable para el Banco. El Prestatario reportará al Banco los montos depositados en la cuenta de moneda extranjera y acreditada al sistema de gestión del presupuesto. Si los fondos del préstamo se utilizaran para propósitos inadmisibles como se definen en el Acuerdo del Préstamo, el BIRF solicitará al Prestatario que de manera oportuna una vez que reciba la notificación del BIRF, reembolse al BIRF un monto equivalente al monto de dicho pago. Los montos que sean reembolsados al Banco en respuesta a dicha solicitud serán cancelados. La administración de este préstamo estará bajo la responsabilidad del Ministerio de Finanzas.

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RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGOS

93. El programa apoyado por estas series de DPLs está sujeto a cuatro riesgos principales: (i) riesgo macroeconómico; (ii) riesgos políticos y jurídicos; (iii) riesgo institucional; y (iv) riesgo de desastre natural.

94. Riesgo Macroeconómico: Este riesgo se deriva en parte de un deterioro potencial en el ambiente externo, en particular, si la incertidumbre mundial se traduce en menor demanda y niveles de empleo en los EE.UU., debido a que este país continúa siendo la principal fuente de remesas y el mercado más importante para las exportaciones guatemaltecas. En la última crisis, Guatemala fue afectada principalmente por un canal directo de relaciones comerciales. El riesgo es mitigado por el programa de reformas y por un marco de mediano plazo que es apoyado por esta operación que prevé la creación de espacio fiscal y una reducción del déficit fiscal de manera que se generen estabilizadores para responder a una potencial nueva crisis global. Se presentan riesgos alcistas en la perspectiva económica debido a un repunte potencial en los precios del petróleo (ocasionados por interrupciones en el suministro y otros factores) y en el caso de persistir el reciente incremento en los precios de los alimentos.

95. Riesgos Políticos y Jurídicos: El polarizado ambiente político que priva en Guatemala podría afectar la aprobación de más reformas y de préstamos multilaterales en el Congreso. Además, se han presentado impugnaciones legales ante el Tribunal Constitucional para cuestionar la constitucionalidad de algunos aspectos de las reformas fiscales (Decretos Legislativo 4-2012 y 10-2012). Por tanto, existe el riesgo de que algunas reformas puedan ser revertidas por el Tribunal Constitucional. Estas impugnaciones legales cuestionan principalmente el nuevo régimen de sanciones que se otorga a la agencia tributaria, un área que no está cubierta directamente por el Programa apoyado por esta operación. Sin embargo, algunas impugnaciones legales hacen referencia a las reformas fiscales que son apoyadas por esta operación. En particular, las impugnaciones cuestionan la simplificación al régimen del IVA misma que forma parte de la primera acción previa; y la introducción del requerimiento de realizar transacciones bancarias que sean superiores a cierto monto para que puedan ser consideradas para fines de la declaración fiscal, y el nuevo régimen aduanero, ambos cubiertos por la segunda acción previa. Únicamente uno de los treinta artículos que están siendo impugnados ha sido suspendido de forma temporal por el Tribunal Constitucional en tanto se emite el fallo final. Dicho artículo, que se refiere a la metodología para aplicar las sanciones, no forma parte del Programa. Además, dado que la mayor parte de las medidas que son impugnadas se refieren a sanciones administrativas, el impacto general sobre los elementos de la reforma que están siendo impugnados se estima en alrededor del 0,2 al 0,3 por ciento del PIB, de un rendimiento global de la reforma de alrededor del 1,3 por ciento del PIB.

96. Para mitigar el riesgo y, en especial, debido a que los intentos anteriores de reforma fiscal no progresaron debido a cuestionamientos legales, las autoridades llevaron a cabo un proceso de consultas extensivo sobre reformas de política. En particular, la reforma fiscal se basa en los trabajos iniciados hace más de una década y se ha alcanzado un amplio consenso al interior de la sociedad guatemalteca. En particular, las reformas fiscales se basan, en buena medida, en una propuesta de desarrollo de 2008 presentada por un grupo de 40 economistas

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provenientes de todo el espectro político. Las autoridades, conscientes de que probablemente habría cuestionamientos jurídicos, recurrieron a expertos -tanto propios como independientes- en legislación fiscal constitucional para elaborar la reforma fiscal. Además, las autoridades también llevan a cabo sesiones de información para presentar el contenido de la información fiscal.

97. En el caso de que los ingresos fiscales no se materializaran como se espera, también se obtendría espacio fiscal a través de las reformas dirigidas a mejorar la eficiencia y transparencia del gasto público, siendo esta última una preocupación fundamental para muchos interesados. En este sentido, la incorporación de medidas de gasto dirigidas a mejorar la eficiencia en esta operación ayuda a mitigar el riesgo de que las medidas de ingreso apoyadas por la operación arrojen resultados inferiores a los esperados.

98. Riesgo Institucional: La debilidad institucional puede afectar la implementación de algunas de las medidas que son apoyadas por la operación. En particular, la efectividad de las reformas fiscales depende de la habilidad de la administración tributaria para aplicar y hacer cumplir las nuevas disposiciones. Las medidas de mitigación incluyen el apoyo del donante para fortalecer la administración tributaria.

99. Riesgo de Desastre Natural: Guatemala es muy vulnerable a múltiples riesgos de desastres naturales. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial sobre los Focos de Desastres Naturales, Guatemala ocupa el 5to lugar entre los países que tienen el mayor riesgo de exposición a tres o más riesgos naturales. Guatemala está calificada como un país de alto riesgo debido a la vulnerabilidad de su producto interno bruto (PIB) respecto a múltiples riesgos, en donde el 83 por ciento del PIB guatemalteco se localiza en zonas de riesgo. Guatemala es uno de los países más densamente poblados de Latinoamérica, con aproximadamente 13 millones de habitantes que viven dentro de un territorio de 108.890 kilómetros cuadrados. Entre 1902 y 2005, Guatemala experimentó 62 eventos de desastres naturales que afectaron a aproximadamente 6 millones de personas. El riesgo está siendo mitigado por reformas que buscan mejorar la capacidad de Guatemala para implementar un marco de gestión de riesgo en caso de desastres con apoyo parcial del Banco a través de un DPL con un CAT-DDO que fue aprobado por el Directorio Ejecutivo en abril de 2009.

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ANEXO 1: CARTA DE POLÍTICAS DE DESARROLLO

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ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS DEL PRÉSTAMO DE POLÍTICAS DE DESARROLLO

Objetivo Acciones previas para el primer DPL*(todas concluidas)

Resultados intermedios (para finales de 2012)

Indicadores de activación para el

segundo DPL

Resultados del final de la serie (para finales de

2013)A. Fortalecer la administración y la política tributaria

1. Incrementar la recaudación tributaria a través de una ampliación de la base imponible y la simplificación de los impuestos existentes.

1. Para elevar los ingresos tributarios, el Prestatario: (a) (i) amplió la base imponible sujeta al impuesto sobre la renta a través de la reducción en el número de exenciones fiscales; (ii) simplificó las tasas impositivas para trabajadores asalariados; e (iii) incrementó la tasa impositiva sobre la circulación de vehículos terrestres, marítimos y aéreos (ISCV), como lo marca el Decreto Legislativo 10-2012 ; y (b) reformó el régimen del impuesto al valor agregado (IVA) para pequeños contribuyentes expandiendo el criterio de elegibilidad para este régimen del IVA, como lo señala el Decreto Legislativo 4-2012.

Se prevé que el impacto de la reforma fiscal se dé en 2013 cuando entren en vigencia las acciones anteriormente señaladas.

El Gobierno emitió la regulación para implementar las reformas al ISR, IPRIMA e IVA.

Un incremento de un punto porcentual en la recaudación de impuestos como porcentaje del PIB (línea de base: 2011=11%; objetivo: 2013=12%) – NB. Revise la explicación respecto a la atribución en el documento principal.

Incremento de 8 por ciento de la base imponible de 2011 a 2013.

2. Mayor esfuerzo recaudatorio a través de un fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera

2. Para fortalecer la autoridad de control de la Superintendencia de Administración Tributaria, el Prestatario: (a) introdujo el requerimiento de que por encima de cierto monto ciertas transacciones tengan que realizarse a través de bancos para ser consideradas a efectos de la declaración fiscal , como lo señala el Decreto Legislativo 4-2012; y (b) alineó la legislación respecto a sanciones aduaneras del Prestatario con el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), como lo señala el Decreto Legislativo 10-2012.

Incremento de una quinta parte en el número de auditorías a las exportaciones e importaciones, incluyendo verificaciones ex-post (línea de base: 2011=346; objetivo: 2012=433)

El Gobierno ha emitido la regulación para implementar la Ley Nacional Aduanera.

Incremento de una tercera parte en el número de auditorías a las exportaciones e importaciones, incluyendo verificaciones ex-post (línea de base: 2011=346; objetivo: 2013=519).

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Objetivo Acciones previas para el primer DPL*(todas concluidas)

Resultados intermedios (para finales de 2012)

Indicadores de activación para el

segundo DPL

Resultados del final de la serie (para finales de

2013)

3. Incrementar la transparencia e intercambio de información relacionada con la tributación internacional

3. Para incrementar la transparencia y el intercambio de información respecto a la tributación internacional, el Prestatario: (a) firmó acuerdos de intercambio de información tributaria de manera independiente con siete países, como lo señalan los Acuerdos de Intercambio de Información Tributaria; (b) introdujo el concepto de precios de transferencia en la valuación de transacciones entre partes relacionadas como lo marca el Decreto Legislativo 10-2012; y (c) firmó un memorando de acuerdo con los Estados Unidos de América, fechado el 30 de mayo de 2012, que prevé el intercambio de información tributaria relevante entre ambos países respecto al valor declarado de las importaciones y exportaciones.

El Gobierno ha enviado para su aprobación al Congreso ocho acuerdos de intercambio de información tributaria.

El Gobierno: (i) firmó cinco acuerdos adicionales de intercambio de información tributaria; (ii) presentó al Congreso doce acuerdos de intercambio de información tributaria; y (iii) se adhirió a la Convención Multilateral de la OCDE sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Tributaria.

Se lleva a cabo el intercambio de información tributaria con otros países al haberse firmado doce acuerdos de intercambio de información tributaria conforme a los estándares de transparencia e intercambio de información tributaria del Foro Global. (línea de base: 2011=0; objetivo: 2013=12).

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Objetivo Acciones previas para el primer DPL*(todas concluidas)

Resultados intermedios (para finales de 2012)

Indicadores de activación para el

segundo DPL

Resultados del final de la serie (para finales de

2013)

B. Incrementar la calidad del gasto público4. Fortalecer la gestión del presupuesto e incrementar la orientación basada en resultados del gasto público

4. Para mejorar la gestión del presupuesto e implementar una metodología basada en resultados del gasto público, el Ministerio de Finanzas Públicas y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social del Prestatario firmaron un acuerdo de gestión basado en resultados, de fecha 28 de junio de 2012, en donde el Prestatario se compromete, entre otras medidas, a llevar a cabo la asignación presupuestaria para alcanzar metas específicas en los programas de salud nutricional y reproductiva para el año calendario 2012.

Existe un marco de monitoreo y evaluación para programas de salud prioritarios, en particular, todos los niños menores de 5 años y las mujeres embarazadas que viven en municipios prioritarios están registrados en la base de datos.

El Gobierno ha ampliado la aplicación de la gestión basada en resultados y ha fortalecido, en particular, el marco de monitoreo y evaluación.

Porcentaje de niños menores de 1 año de edad que viven en 83 municipios priorizados que recibieron todos el paquete de servicios para fomentar el crecimiento adecuado para su edad y que incluye ocho revisiones de control de peso, una revisión de control de estatura, un tratamiento con micro nutrientes y vitamina A (línea de base: no disponible; objetivo: 2013 = 10 por ciento).

Porcentaje de mujeres que habitan en uno de los 83 municipios priorizados que son atendidas durante el parto en instalaciones del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y que son atendidas por personal calificado. (línea de base: no disponible; objetivo: 2013 = 15 por ciento).

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Objetivo Acciones previas para el primer DPL*(todas concluidas)

Resultados intermedios (para finales de 2012)

Indicadores de activación para el

segundo DPL

Resultados del final de la serie (para finales de

2013)

C. Mejorar la coordinación y la gestión de la política social5. Mejorar la coordinación de políticas de desarrollo social dirigidas a proteger a los segmentos más vulnerables de la población

5. Para mejorar la coordinación en el diseño e implementación de políticas sociales, el Prestatario: (a) creó el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), como lo marca el Decreto Legislativo 1-2012, fechado el 24 de enero de 2012, y publicado en el Diario Oficial del Prestatario el 7 de febrero de 2012; y (b) adoptó el Plan Cero Hambre, como se manifiesta en la Resolución CONASAN 01-2012, fechada el 19 de junio de 2012.

Datos de la línea de base disponibles como muestra representativa de municipios prioritarios.

MIDES estableció el Sistema Nacional de Información Social que incluye un Registro Único de Beneficiarios.

El Gobierno lanzó un programa para establecer oficinas del programa Hambre Cero en municipios priorizados.

Los principales programas sociales están incluidos en el Registro Único de Beneficiarios (línea de base: 2011=0; objetivo: 2013=3 (Mi Bono Seguro, Jóvenes Protagonistas y Bolsa Segura))

Se establecen oficinas del programa Hambre Cero en los municipios priorizados con la mayor incidencia de desnutrición crónica (línea de base: 2011=0; objetivo: 2013=100).

6. Apoyar la creación de consensos sobre políticas públicas

6. Para fortalecer la participación de los sindicatos, cooperativas y del sector empresarial en el diseño de políticas públicas en áreas sociales y económicas, el Prestatario creó el Consejo Económico y Social (CES), como lo marca el Decreto Legislativo 2-2012, fechado el 24 de enero de 2012 y publicado en el Diario Oficial del Prestatario el 23 de febrero de 2012.

El Presidente designó al presidente y al secretario ejecutivo del CES.

El CES lleva a cabo reuniones periódicas para discutir políticas públicas.

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ANEXO 3: NOTA DE RELACIÓN DEL FONDO

El Directorio Ejecutivo del FMI concluye la Consulta del Artículo IV de 2012 con GuatemalaNota de Información al Público No. 12/478 de mayo del 2012 Las Notas de Información al Público (PINs) forman parte de los esfuerzos del FMI por fomentar la transparencia de sus opiniones y análisis de la evolución y la política económica. Las NIP se publican, con el consentimiento del país o países interesados, al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre las consultas del Artículo IV con cada país miembro, la supervisión que ejerce el FMI sobre la evolución a nivel regional, el seguimiento posterior a los programas, y las evaluaciones ex post de los países que aplican programas a más largo plazo. También se publican NIP al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre cuestiones de política general, salvo en casos específicos en que el Directorio decida lo contrario.

El 30 de abril de 2012, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó la consulta del Artículo IV con Guatemala.1

AntecedentesLa evolución macroeconómica de Guatemala desde 2010 ha sido positiva. El producto interno bruto (PIB) real creció 2,8 por ciento en 2010 y 3,8 por ciento en 2011, respaldado por el dinamismo de las exportaciones y la demanda interna. Los elevados precios del petróleo y de los alimentos impulsaron la inflación hasta 7,6 por ciento a mediados de 2011 (frente a 5,4 por ciento a finales de 2010), pero a principios de 2012 la inflación había bajado y situado dentro del rango de 3,5–5,5 por ciento fijado como meta por el banco central. Si bien el déficit de la cuenta corriente externa aumentó en 2011, el superávit de la cuenta de capital fue superior, debido en parte al mayor acceso de los bancos a las líneas de crédito externo. Como resultado, la balanza de pagos global en 2011 registró un superávit y las reservas internacionales netas se mantuvieron en niveles holgados.En 2011 se implementaron políticas económicas más restrictivas. El déficit del Gobierno central se redujo a 2,8 por ciento del PIB, frente a 3,3 por ciento en 2010, lo cual ayudó a estabilizar la deuda pública en alrededor de 24,2 por ciento del PIB. Para limitar los efectos de segunda ronda derivados del aumento de los precios de los bienes básicos, la tasa de política monetaria se incrementó 100 puntos básicos, hasta 5,5 por ciento. El Quetzal se apreció moderadamente en términos nominales entre principios de 2010 y abril de 2011 y ha estado estable desde entonces, con una intervención limitada del banco central dentro de un marco de intervención basado en reglas.El sector financiero se ha mantenido estable, con niveles adecuados de liquidez y capitalización. El crecimiento del crédito al sector privado repuntó y los depósitos en el sistema bancario aumentaron de manera gradual. El tamaño relativo del sector fuera de plaza siguió reduciéndose y la dolarización financiera se mantuvo relativamente estable. A mediados de 2011 se alcanzó el pleno aprovisionamiento de los préstamos en mora.Las perspectivas económicas son, en general, positivas. Se prevé que el crecimiento del PIB real se moderará al 3,1 por ciento en 2012 debido a la desaceleración mundial, y aumentará a 3,5 por ciento en el mediano plazo. Se proyecta que la inflación disminuirá al 5 por ciento en 2012 y después se reducirá gradualmente a 4 por ciento. Se prevé que las reservas internacionales se mantendrán en niveles holgados. Sin embargo, las perspectivas están sujetas a riesgos a la baja relacionados con el incierto entorno mundial, en particular si el crecimiento en los Estados Unidos es más lento al previsto y si los precios del petróleo son más elevados. En este contexto, las autoridades están reduciendo el déficit del Gobierno central en 2012 al 2,4 por ciento del PIB, manteniendo un sesgo neutral para la política monetaria, y preservando la flexibilidad del tipo de cambio.

Evaluación del Directorio Ejecutivo

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Los directores ejecutivos manifestaron su satisfacción por la recuperación económica y las perspectivas favorables de Guatemala, y consideraron que, en términos generales, la orientación de la política económica para 2012 es adecuada. Dados los riesgos a la baja planteados por el incierto entorno mundial, será importante mantener políticas macroeconómicas prudentes y prepararse para formular respuestas de política oportunas.Los directores alentaron a las autoridades a mejorar la gestión del gasto público. Subrayaron la urgencia de elaborar una estimación fiable del saldo de los atrasos en los pagos domésticos y de formular un plan para eliminarlos. Los directores indicaron que la reforma prevista a la ley orgánica de presupuesto brinda una gran oportunidad para reforzar el marco fiscal, y celebraron la presentación al Congreso de los proyectos de ley orientados a mejorar la transparencia del gasto.Los directores elogiaron la reciente aprobación de las reformas para aumentar los ingresos tributarios. Subrayaron la importancia de profundizar aún más la movilización de los ingresos tributarios, incluyendo la reducción de las exenciones tributarias, a fin de asegurar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo y permitir el aumento del gasto público en programas sociales, infraestructura y seguridad. Los directores instaron a reducir los ingresos con destino específico con el fin de aumentar la flexibilidad fiscal y reorientar los gastos a sectores prioritarios.Los directores alentaron a las autoridades a mejorar la eficacia de la política monetaria para anclar la inflación en niveles bajos, incluyendo la adopción de medidas adicionales para aumentar la flexibilidad del tipo de cambio. En este contexto, subrayaron la importancia de dar mayor autonomía operativa al banco central.Los directores señalaron que el fortalecimiento del sector financiero sigue siendo una prioridad. La aprobación por parte del Congreso de la reforma de la ley de bancos, presentada en 2009, ayudaría a reducir los riesgos derivados de las operaciones de las entidades fuera de plaza y de los préstamos vinculados, mejorar los procedimientos de resolución y reforzar los instrumentos y el tamaño de la red de protección del sector bancario.Los directores subrayaron la necesidad de implementar reformas estructurales para estimular el crecimiento potencial y reducir la pobreza. Además de las reformas fiscales para incrementar los ingresos tributarios y mejorar la gestión del gasto público, los directores alentaron a las autoridades a implementar la agenda de competitividad, incluyendo reformas orientadas a mejorar del clima de negocios

Tabla 1: Guatemala Indicadores Económicos y Sociales Seleccionados

I. Indicadores Sociales y Demográficos

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Población 2010 (millones) 14 Índice Gini (2006) 54

Porcentaje de población indígena (2006) 38 Esperanza de vida al nacer (2009) 71

Población por debajo de la línea de pobreza (Porcentaje, 2006)

51 Tasa de analfabetismo en Adultos (2009)

26

Clasificación en el índice de desarrollo del PNUD (2011; de 187)

131 PIB per cápita (US$, 2010) 2.686

II. Indicadores Económicos

2008 2009 2010Est.

2011Proy.2012

Ingreso y precios

PIB real 3,3 0,5 2,8 3,8 3,1

Precios al consumidor (final del período) 9,4 -0,3 5,4 6,2 5,0

Sector monetario

M2 7,6 10,0 11,3 10,7 9,8

Crédito para el sector privado 11,0 1,1 5,7 14,1 11,2

(Como porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)

Ahorros e inversión

Inversión interna bruta 16,4 12,9 14,7 15,8 16,6

Ahorro interno bruto 12,1 12,9 13,1 12,9 13,3

Ahorro externo 4,3 0,0 1,5 2,8 3,3

Sector externo

Balanza en cuenta corriente -4,3 0,0 -1,5 -2,8 -3,3

Balanza comercial (bienes) -14,2 -8,9 -10,4 -10,6 -10,8

Exportaciones 20,0 19,4 20,7 22,4 22,4

Importaciones -34,3 -28,2 -31,1 -33,0 -33,2

De los cuales: aceites y lubricantes -6,8 -5,5 -5,7 -6,6 -6,9

Otros (neto) 10,0 8,9 8,8 7,7 7,5

De los cuales: remesas 11,3 10,5 10,1 9,4 9,2

Cuenta financiera y de capital 3,7 0,5 3,9 4,4 4,2

Errores y omisiones 1,4 0,7 -0,7 -1,1 0,0

Balance general 0,9 1,3 1,6 0,4 0,9

Reservas internacionales netas

Existencias en meses de las importaciones NFGS del próximo año

4,2 3,8 3,6 3,5 3,6

Existencias sobre deuda de corto plazo con vencimientos residuales

1,6 2,0 2,0 1,8 1,7

Finanzas públicas

54

Gobierno central

Ingresos 12,0 11,1 11,3 11,8 11,8

Gastos 13,6 14,2 14,6 14,7 14,1

Corriente 9,9 10,7 11,0 11,0 11,0

Capital 3,7 3,5 3,6 3,7 3,1

Balanza primaria -0,3 -1,7 -1,8 -1,3 -0,7

Balanza general -1,6 -3,1 -3,3 -2,8 -2,4

Financiamiento de la balanza del gobierno central 1,6 3,1 3,3 2,8 2,4

Financiamiento externo neto 0,3 1,3 1,5 0,1 1,4

Financiamiento interno neto 1,3 1,8 1,8 2,7 0,9

Del cual: uso de los depósitos del Gobierno 0,8 0,4 -0,1 0,5 0,2

Deuda del sector público no financiero 20,1 22,9 24,2 24,2 24,7

Externa 11,3 13,0 13,1 11,9 12,6

Interna 8,9 9,9 11,1 12,3 12,1

Partidas pro memoria:

PIB (miles de millones de dólares) 39,1 37,7 41,2 46,9 50,3

Fuentes: Banco de Guatemala; Ministerio de Finanzas; y estimaciones y proyecciones del personal del FMI.

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ANEXO 4: SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA – PRUEBAS DE INTERVALO (% DEL PIB)

Fuente: Informe Artículo IV del personal del FMI.

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ANEXO 5: IMPACTOS DISTRIBUTIVOS DE LAS REFORMAS FISCALES

1. El objetivo general de este análisis es comprender la manera en que la ley de reforma fiscal de principios de 2012 afectará la distribución del bienestar en el país, particularmente entre los pobres. Para evaluar el efecto potencial de los cambios a la ley fiscal en la distribución del bienestar usamos la encuesta más reciente a los hogares en Guatemala: La Encuesta Nacional sobre las Condiciones de Vida 2011 (ENCOVI). Dada la naturaleza de los datos disponibles, este análisis se limita a aquéllos impuestos y reformas que afectan de manera más directa el ingreso de los hogares. Los estudios recientes que analizan el impacto del código fiscal en la generación de ingresos (Barrientos Quezada, 2012) muestra que dos de los impuestos que afectan de manera más directa a los hogares son, al mismo tiempo, los que se espera generen el mayor incremento en el ingreso: la reforma al ingreso sobre la renta (0,85 por ciento del incremento del PIB), seguido por el impuesto a los vehículos (0,13 por ciento del incremento del PIB). El presente análisis se enfoca en estas dos áreas de reforma. Otros factores que afectarán los ingresos son menos susceptibles de evaluar el bienestar de los hogares (reformas aduaneras y esfuerzos administrativos por el lado de las sanciones y del IVA) y no se incluyen en este estudio.

(i) Cambios en las tasas impositivas para los trabajadores asalariados

2. La reforma al impuesto sobre la renta incrementó el ingreso mínimo a partir del cual se grava a los contribuyentes pasando de Q.36.000 a Q.60.000 debido a la deducción única . Como se puede apreciar en la Tabla 7, la mayoría de los trabajadores asalariados reciben ingresos anuales por debajo del piso de los Q.60.000 (93,7 por ciento). Para las mujeres, esta cifra es de 94,4 por ciento y para los hombres es de 93,5. El cambio adicional en el impuesto sobre la renta fue la simplificación (de cuatro a dos) en el número de rangos y tasas así como la reducción sustancial de las tasas. 3. No se espera que el impacto directo en la desigualdad y en el bienestar de los hogares sea particularmente fuerte. Empleando estimaciones del cambio en el ingreso sobre la renta calculados por Barrientos Quezada (2012) basados en el ingreso bruto, el cambio porcentual del ingreso es muy pequeño (columna 2 en la Tabla 6). Al igual que en el caso del ingreso individual, el ingreso per cápita de los hogares (después de sumarle los cambios en ingresos fiscales) muestra poco efecto a la reforma del impuesto sobre la renta. Como podría esperarse, el coeficiente de Gini tampoco se modifica. Lo que resulta interesante es que el efecto de la reforma fiscal solo se percibe en el decil de mayores ingresos (Tablas 7 y 8). Y, debido a que las mujeres ganan un sueldo promedio menor al de los hombres en los trabajos remunerados, hay más hombres que mujeres que se beneficiarán de la reducción de tasas impositivas para los contribuyentes de más altos ingresos. (ii) Actividades lucrativas

4. El otro componente de la reforma que afectará en mayor medida a los hogares es el cambio en las tasas para pequeños contribuyentes y las condiciones de pago. Se requiere un cálculo del ingreso bruto y neto para determinar si la actividad recurrirá a un régimen simplificado (cinco por ciento fijo de los ingresos brutos) o un régimen neto (31 por ciento de los ingresos netos). Se espera que el incremento en la tasa simplificada (a 7 por ciento de todos los valores superiores a Q.30.000) y la disminución en el régimen neto (que pasa a 25 por ciento en 2015) produzca una migración de las empresas hacia el régimen neto. Además, el límite de ingreso que define al

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pequeño contribuyente se incrementará. Se requiere un cálculo de los ingresos y utilidades de las personas que trabajan por su cuenta y de los negocios familiares, sean estos agrícolas o no, para evaluar el efecto de la reforma fiscal. Sin embargo, las encuestas aplicadas a los hogares típicamente subestiman el ingreso de los hogares (por errores que estos últimos presentan en la información) y las encuestas en Guatemala parecen no ser la excepción. Se requiere un análisis más detallado de las cifras existentes para poder llevar a cabo una estimación de este componente.

Tabla 7: Impacto de la reforma fiscal en el ingreso laboral, el ingreso per cápita y la desigualdad

Línea de Base Cambio (%) Línea de Base Cambio (%) Línea de Base Cambio (%)

Ingreso Salarial 2.450 -0,31 2.621 0,67 2.077 -2,97Ingreso Per Cápita Total 1.018 -0,16 1.025 -0,08 1.012 -0,25

Gini 0,54 0,06 0,54 0,13 0,54 -0,01Theil 0,71 4,04 0,73 4,3 0,7 3,77

Total Hombres Mujeres

Fuente: ENCOVI 2011.

Tabla 8: Impacto de la reforma fiscal en los empleados públicos asalariados, por género y decil de ingreso laboral

DecilesLínea de Base

(Q) Cambio (%)Línea de Base

(Q) Cambio (%)Línea de Base

(Q) Cambio (%)1 1.265 0 1.361 0 1.166 02 2.029 0 2.026 0 2.031 03 2.294 0 2.302 0 2.289 04 2.623 0 2.607 0 2.637 05 2.977 0 2.980 0 2.975 06 3.352 0 3.342 0 3.359 07 3.822 0 3.849 0 3.785 08 4.330 0 4.360 0 4.290 09 5.384 0 5.429 0 5.322 010 12.878 9,2 14.367 12,1 8.051 -7

Total Hombres Mujeres

Fuente: ENCOVI 2011.

58

Tabla 9: Impacto de las reformas fiscales en los empleados asalariados privados, por género y decil de ingreso laboral privado

DecilesLínea de Base

(Q) Cambio (%)Línea de Base

(Q) Cambio (%)Línea de Base

(Q) Cambio (%)1 355 0 361 0 350 02 744 0 749 0 2.031 03 1.011 0 1.011 0 2.289 04 1.259 0 1.262 0 2.637 05 1.514 0 1.513 0 2.975 06 1.802 0 1.798 0 3.359 07 2.072 0 2.068 0 3.785 08 2.439 0 2.437 0 4.290 09 3.117 0 3.131 0 5.322 010 8.697 -2,4 9.318 0 8.051 -11,3

Total Hombres Mujeres

Fuente: ENCOVI 2011.

Gráfica 4: Impacto de las reformas fiscales en el ingreso total per cápita, por percentiles

Deciles de ingreso per cápita (línea de base)

Cam

bio

de in

gres

o (e

n %

) –re

form

a m

enos

líne

a de

bas

e

Fuente: ENCOVI 2011.

59

ANEXO 6: GUATEMALA DE UN VISTAZO

Guatemala en un vistazo 10/23/12

Latino IngresoPrincipales indicadores de desarrollo America Bajo

Guatemala & Carib. Medio(2011)

P oblación, mitad de año (millones) 14,8 583 2.519Área de superficie (miles de km cuadrados) 109 20.394 23.579Crecimiento de la población (%) 2,6 1,1 1,5P oblación urbana (% del total de la población) 50 79 39

INB (Metodología Atlas, US$ billones) 42,4 4.505 4.078INB per capita (Metodología Atlas, US$) 2.870 7.733 1.619INB per capita (P P P , international $) 4.650 10.926 3.632

Crecimiento del P IB (%) 3,9 6,2 6,9Crecimiento del P IB per cápita (%) 1,3 5,0 5,3

(estimación más reciente, 2005– 2011)

Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$1.25 al día (P P A, %)14 6 ..Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$2.00 al día (P P A, %)26 12 ..Esperanza de vida al nacer (años) 71 74 65mortalidad infantil (por cada 1,000 nacimientos) 25 18 50Desnutrición infantil (% de niños menores de 5 años) .. 3 25

Alfabetismo en adultos, hombres (% de hombres de 15 años o más) 80 92 80Alfabetismo en adultos, mujeres (% de mujeres de 15 años o más) 69 90 62Tasa bruta de inscripción en primaria, hombres (% del grupo de edad)119 119 110Tasa bruta de inscripción en primaria, mujeres (% grupo de edad) 114 115 104

Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 94 94 87Accesso a mejores instalaciones sanitarias (% de la población) 81 79 47

Flujos netos de ayuda 1980 1990 2000 2011 a

(en millones de US$)AOD neta y asistencia oficial 73 201 263 398Los tres principales donantes (en 2010): Estados Unidos 17 88 58 105 España 0 0 15 93 J apón 3 5 67 41

Asistencia (% de INB) 0,9 2,7 1,4 1,0Asistencia per cápita (US$) 10 23 23 28

Tendencias Económicas de Largo Plazo

P recios al consumidor (variación porcentual anual) 10,8 41,0 6,0 6,2Deflactor implícito del P IB (variación porcentual anual) 10,0 40,5 6,8 5,5

Tipo de cambio promedio (promedio anual, moneda local por US$)1,0 4,5 7,8 7,8Indice de terminos de Intercambio (2000 = 100) .. .. .. ..

1980– 90 1990–2000 2000–11

P oblación, mitad de año (millones) 7,0 8,9 11,2 14,8 2,4 2,3 2,5P IB (US$ millones) 7.879 7.650 19.289 46.900 0,8 4,2 3,6

Agricultura 24,8 25,9 22,8 11,3 1,2 2,8 2,8Industria 22,0 19,8 19,8 29,9 -0,2 4,3 2,4 Manufacturas .. .. 21,3 20,2 0,0 2,8 2,5Servicios 53,2 54,3 57,4 58,8 0,9 4,7 4,3

Gasto de consumo final de los hogares 78,9 83,6 83,9 86,7 1,2 4,6 4,0Gasto general de consumo final del Gobierno 8,0 6,6 7,0 10,5 2,6 5,1 4,4Formación bruta de capital 15,9 13,6 17,8 13,6 -1,5 7,3 -0,7

Exportaciones de bienes y servicios 22,2 21,0 20,2 27,1 -1,8 6,1 2,5Importaciones de bienes y servicios 24,9 24,8 29,0 37,9 -1,7 9,2 2,1Ahorro bruto .. 11,9 12,4 10,7

Nota: Figuras en italicas son para años diferentes a esos especificados. 2011 datos preliminares. …indica no hay datos disponibles.a. Datos de ayuda son para 2010

Economía de Desarrollo, Grupo de gestión sobre Desarrollo (DECDG).

(crecimiento annual promedio %)

(% del P IB)

10 5 0 5 100-4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

porcentaje de la población total

Distribución por edades, 2010

Male Female

0102030405060708090

1990 1995 2000 2010

Guatemala Latin Americ a & the Cari bbean

Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (por cada 1,000)

-4

-2

0

2

4

6

8

95 05

GDP GDP per capita

Crecimiento del PIB y el PIB per cápita

60

Guatemala

Balanza de Pagos y Comerio 2000 2011

(en millones de US$)Exportaciones totales de mercancías (fob) 4.224 10.009Importaciones totales de mercancías (cif) 5.924 16.610Comercio neto de bienes y servicios -1.705 -5.110

Saldo en cuenta corriente -1.049 -1.456 como porcentaje del P IB -5,4 -3,1

Remesas de trabajadores y remuneración de empleados (entradas) 596 4.229

Reservas, incluído el oro 1.811 6.537

Finanzas del Gobierno Central

(% del P IB)Ingreso Corriente (incluyendo donaciones) 11,0 11,8 Ingreso Tributario 10,0 11,0Gasto Corriente 9,1 10,6

Tecnología e Infraestructura 2000 2010Superávit/Deficit Global -1,8 -2,8

Carreteras pavimentadas (% del total) 34,5 ..Tasa impositiva marginal más elevada (%) Lineas fijas y mobiles de telefono Individual 31 31 suscriptores (por cada 100 personas) 14 136 Corporativa 25 31 Exportaciones de alta tecnología

(% de exportaciones manufacturadas) 7,9 5,7Deuda Externa y flujos de recursos

Medio Ambiente(en millones de US$)Deuda total pendiente y desembolsada 3.853 14.716 Suelo agrícola (% superficie total) 42 41Total servicio de la deuda 390 2.928 Zona forestal (% superficie total) 39,3 34,1Alivio de deuda (HIP C, MDRI) – – Zonas protegidas a nivel nacional (% superficie total)29,0 30,6

Deuda Total (% del P IB) 20,0 31,4 Recursos de agua dulce per cápita (m3) 9.254 7.781Total servicio de la deuda (% de exportaciones) 8,4 16,6 Extracción de agua dulce (miles de millones de m3) .. ..

Inversión Extranjera Directa (influjos netos) 230 566 Emisiones de CO2 per cápita (toneladas) 0,88 0,87Inversión de Cartera (influjos netos) 0 0

P IB por unidad de utlización de energía (P P A en USD$ de 2005 P P P por kg de equivalente en petróleo)6,3 6,1

Uso de energía per cápita (kg de equivalente en petróleo)631 701

Portafolio del Banco Mundial 2000 2010

(en millones de US$)

BIRF Total de deuda pendiente y desembolsada 296 1.372 Desembolsos 51 335 Reembolsos del principal 13 75 P ago de intereses 21 51

AIF Total de deuda pendiente y desembolsada – – Desembolsos – –

Desarrollo del sector privado 2000 2011 Total del servicio de la deuda – –

Tiempo necesario para iniciar una act. comercial (días) – 37 IFC (año fiscal)Costos de iniciar una act. comercial (% del INB per cápita)– 49,1 Total de la cartera desembolsada y pendiente 118 262Tiempo necesario para inscribir una propiedad (días) – 23 del cual, por cuenta de IFC 84 198

Desembolsos por cuenta de IFC 21 76Factores considerados como obstáculos serios a la act. Comercial2000 2010 Venta de valores en cartera, pagos anticipados y (% de gerentes entrevistados que estuvieron de acuerdo) reembolsos por cuenta de IFC 9 8Corrupción 80,9 ..Crimen 80,4 .. M IGA

Compromisos brutos 18 97Capitalización en el mercado de valores (% del P IB) 0,9 .. Nuevas garantías 0 0P roporción entre capital y activos del Banco (%) 8,9 10,3

Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares 10/23/12La marca .. Indica que no existen datos disponibles. La marca – indica que no corresponde a una observación.

Economía de Desarrollo, Grupo de Gestión de Datos (DECDG).

0 25 50 75 100

Control of corruption

Rule of law

Regulatory quality

Polit ical stability andabsence of violence

Voice and accountability

Country's percentile rank (0-100)higher values imply better ratings2010 2000

Indicadores de buen gobierno, 2000 and 2010

Source: Worldw ide Governance Indicators (w ww .govindicators.org)

IBRD, 1.390IDA, 0IMF, 0

Other multi-lateral, 2.917

Bilateral, 357

Private, 8.457

Short-term, 1.595

Composition of total external debt, 2011

US$ millions

61

Objetivos de Desarrollo del Milenio Guatemala

Con metas seleccionadas para ser alcanzadas entre 1990 y 2015(estimaciones más cercanas a la fecha que aparece, +/- 2 años)

Objetivo 1: Reducir a la mitad el porcentaje de pobreza extrema y desnutrición 1990 1995 2000 2010 Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$1.25 al día (P P A, % de la población) 39,1 .. 11,9 13,5 Índice de recuento de la pobreza en la línea nacional de la pobreza (% de la población) .. .. 56,2 51,0 P orcentaje de ingreso o consumo nacional que corresponde al quintil más pobre (%) 2,2 .. 3,5 3,1 P revalencia de la desnutrición (% de niños menores a 5 años) .. 21,7 19,6 ..

Objetivo 2: Asegurar que los niños terminen la escuela primaria Inscripción en escuela primaria (neto, %) .. 73 85 97 Tasa de terminación de la primaria (% de grupos de edad relevantes) .. 48 58 84 Inscripción en escuela secundaria (bruto, %) 23 26 38 59 Tasa de alfabetización en jóvenes (% de personas entre los 15 y 24 años de edad) .. 76 82 87

Objetivo 3: Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza y empoderar a la mujer Relación entre niñas y niños en la educación primaria y secundaria (%) .. 86 89 95 Mujeres empleadas en el sector no agrícola (% de empleo no agrícola) 37 .. 40 43 P roporción de escaños ocupados por mujeres en el congreso nacional (%) 7 13 7 12

Objetivo 4: Reducir en dos terceras partes el índice de mortalidad en niños menores de 5 años Tasa de mortalidad en niños menores de 5 años (por cada 1,000) 78 60 49 32 Tasa de mortalidad infantil (por cada 1,000 nacimientos) 56 46 37 25 Vacuna contra el sarampión (porcentaje de niños de un año vacunados, %) 68 83 86 93

Objetivo 5: Reducir en dos terceras partes la mortalidad materna Tasa de mortalidad materna (modelo estimado, por cada 100,000 nacimientos) 140 140 110 110 Nacimientos atendidos por personal médico capacitado (% del total) .. 34 41 51 P revalencia en el uso de métodos anticonceptivos (% de mujeres entre 15 y 49 años) .. 31 38 54

Objetivo 6: Detener o comenzar a revertir la propagación del VIH/SIDA y otras enfermedades graves P revalencia del VIH (% de la población entre 15 y 49 años) 0,1 0,2 0,5 0,8 Incidencia de tuberculosis (por cada 100,000 personas) 74 71 68 62 Tasa de detección de casos de tuberculosis (%, en todas las formas) 57 44 38 37

Objetivo 7: Reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso sostenido a requerimientos básicos Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 82 86 89 94 Acceso a mejores instalaciones sanitarias (% de la población) 65 69 74 81 Zona forestal (% superficie terrestre) 44,3 .. 39,3 34,1 Zonas terrestres protegidas (% de superficie terrestre) 25,9 27,2 29,0 30,6 Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) 0,6 0,7 0,9 0,9 P IB por unidad de utilización de energía (P P A en USD$ por kg de equivalente en petróleo) 6,7 6,8 6,3 6,1

Objetivo 8: Desarrollar una alianza mundial para el desarrollo Líneas telefónicas principales (por cada 100 personas) 2,1 2,9 6,0 10,4 Suscriptores de telefonía móvil (por cada 100 personas) 0,0 0,3 7,6 125,6 Usuarios de Internet (por cada 100 personas) 0,0 0,0 0,7 10,5 Usuarios de computadoras (por cada 100 personas) .. .. .. ..

Nota: Las cifras en cursiva corresponden a años distintos a los especificados. La marca .. Indica que no se dispone de datos. 10/23/12

Economía de Desarrollo, Grupo de Gestión de Datos (DECDG).

Guatemala

0

25

50

75

100

125

2000 2005 2010

Primary net enrollment ratio

Ratio of girls to boys in primary & secondary education

Indicadores de educación (%)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

2000 2005 2010

Fixed + mobi le subscribers Internet users

Indicadores ICT indicators (por cada 100 personas)

0

25

50

75

100

1990 1995 2000 2010

Guatemala Latin America & the Cari bbean

Vacunación contra el Sarampión (% de niños con 1 año de edad)

62

MAPA

63

64