rapport d'observations definitives sur la gestion de la ... · présentation de la collectivit...

17, rue de Pomègues 13295 MARSEILLE CEDEX 08 T +33 4 91 76 72 00 [email protected]

RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES

SUR LA GESTION

DE LA COMMUNE DE LA VALETTE DU VAR

(VAR)

à compter de l’exercice 2011

Rappel de la procédure

La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune de

La Valette du Var à partir de l'année 2011. Par lettre en date du 4 octobre 2016, le président

de la chambre a informé le maire, Mme Christiane Hummel, de l’ouverture du contrôle.

L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 23 janvier 2017.

Lors de sa séance du 24 mars 2017, la chambre a arrêté ses observations provisoires.

Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à Mme Hummel, maire en fonctions et, pour

les parties qui les concernent, aux tiers cités dans le rapport.

Mme Hummel a répondu par courrier du 22 juin 2017, enregistré au greffe le

28 juin 2017.

La chambre a arrêté ses observations définitives et les recommandations auxquelles

elles donnent lieu le 3 octobre 2017.

Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 20 octobre 2017

à Mme Hummel maire en fonctions.

Mme Hummel a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule

responsabilité, est jointe à ce rapport.

Ce rapport, accompagné de la réponse jointe sera consultable sur le site des juridictions

financières (www.ccomptes.fr) après sa présentation à l’assemblée délibérante.

http://www.ccomptes.fr/

2

SOMMAIRE

SYNTHESE .................................................................................................................... 4

1. Présentation de la collectivité. .................................................................................... 6

2. L’information budgétaire et la fiabilité des comptes .................................................. 6

2.1. La qualité de l’information budgétaire ................................................................ 6

Le débat d’orientations budgétaires et le vote du budget ............................. 6

Le contenu de la délégation de pouvoir en matière d’emprunts ................... 7

L’état des emprunts garantis par la commune .............................................. 9

L’exécution des prévisions budgétaires ...................................................... 11

2.2. La fiabilité des comptes ..................................................................................... 11

La comptabilisation des avances de trésorerie ........................................... 11

La comptabilisation des cessions ................................................................ 14

Les restes à réaliser ..................................................................................... 15

3. Analyse financière .................................................................................................... 16

3.1. Les performances financières annuelles ............................................................ 16

Les produits de gestion ............................................................................... 16

Les charges de gestion ................................................................................ 19

L’autofinancement ...................................................................................... 21

Les investissements .................................................................................... 22

3.2. La situation patrimoniale – ou bilancielle ......................................................... 23

L’encours de la dette .................................................................................. 23

Le fonds de roulement et la trésorerie ........................................................ 24

4. Les ressources humaines .......................................................................................... 24

4.1. Les effectifs ....................................................................................................... 24

4.2. La mise à disposition de services municipaux auprès de TPM ......................... 25

4.3. La gestion des carrières ..................................................................................... 25

Les avancements de grade .......................................................................... 25

Les avancements d’échelon ........................................................................ 27

4.4. Le temps de travail ............................................................................................ 28

4.5. Le régime indemnitaire ...................................................................................... 28

Les différentes primes perçues par les agents ............................................ 28

Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) ................. 29

4.6. Les logements de fonction ................................................................................. 30

Rappel du régime juridique ........................................................................ 30

La pratique de la commune ........................................................................ 30

4.7. Les véhicules de fonction .................................................................................. 31

3

Rappel du régime juridique ........................................................................ 31


5. La concession d’aménagement « Grand Sud Passion » ........................................... 33

5.1. Présentation de l’opération d’aménagement « Grand Sud Passion » ................ 33

5.2. L’attribution de la concession d’aménagement à la société publique locale

Méditerranée ......................................................................................................................... 34

Les règles d’attribution des concessions d’aménagement à une société

publique locale ................................................................................................................. 34

Les modalités d’attribution de la concession « Grand Sud Passion » à la

SPLM ............................................................................................................................... 35

5.3. Le financement apporté par la commune .......................................................... 39

Le fondement juridique .............................................................................. 39

L’absence de transparence financière et le caractère irrégulier de la

convention d’aménagement .............................................................................................. 40

Une évolution substantielle du coût du projet qui n’a donné lieu à aucun

avenant à la convention d’aménagement ......................................................................... 40

Les modalités de financement de la concession par la commune .............. 42

Le risque financier pour la commune ......................................................... 45

5.4. Le contrôle de la concession .............................................................................. 46

Les dispositions relatives au contrôle de la concession d’aménagement ... 46


6. La commande publique ............................................................................................ 48

6.1. Organisation de la commande publique ............................................................ 48

L’absence de guide de passation des marchés publics ............................... 48

L’organisation des achats ........................................................................... 48

6.2. Les différents types de marchés passés depuis 2014 ......................................... 49

6.3. Le contrôle d’un échantillon de marchés publics .............................................. 50

Méthodologie .............................................................................................. 50

Les MAPA d’un montant inférieur à 15 000 € ........................................... 51

Les MAPA d’un montant compris entre 15 000 et 90 000 € ...................... 52

Les MAPA d’un montant supérieur à 90 000 € .......................................... 52

Les appels d’offres ouverts ......................................................................... 53

4

SYNTHESE

La Valette-du-Var est une commune située à l’ouest de Toulon, comprenant une population

de 21 463 habitants. Depuis les années 2000, la ville s’est engagée dans d’importantes

opérations d’aménagement. Après « Cœur de ville » réalisée par la société d’économie mixte

locale d’expansion de La Valette (SEMEXVAL), la commune s’est consacrée à l’aménagement

du sud de son territoire. Elle a ainsi confié, à partir de 2010, à la société publique locale

d’aménagement Méditerranéenne (SPLM), l’opération « Grand Sud Passion » dans le cadre

d’une concession d’aménagement dont l’objet est de requalifier toute la partie sud de son

territoire.

En matière de fiabilité des comptes, la commune doit tout particulièrement veiller au

remboursement des « avances de trésorerie » accordées à ses concessionnaires. Sa situation

financière apparaît globalement satisfaisante. Les produits de gestion s’élevaient à 33,3 M€ en

2015 et sont restés globalement stables sur la période considérée. Les ressources fiscales

propres ont, quant à elles, progressé de 1,8 % en moyenne annuelle tandis que les dotations et

participations ont diminué de 5,5 % par an, principalement du fait de la diminution de la

dotation globale de fonctionnement. Les charges de gestion sont restées également stables à

hauteur de 29,6 M€ par an. Le taux de capacité d’autofinancement brute rapportée aux produits

de gestion s’est érodé, passant de 11,5% en 2011 à 9,9 % en 2015. L’encours de la dette a

quant à lui diminué sur la période 2011/2015 de 5,6 % en moyenne annuelle pour atteindre

23,4 M€ fin 2015.

S’agissant des ressources humaines, il conviendrait que la commune mette en œuvre, ainsi

que l’exige les textes en matière d’heures supplémentaires, un contrôle automatisé du temps de

travail. Par ailleurs, contrairement à ce qu’exige l’article L. 2123-18-1-1 du code général des

collectivités territoriales, la ville n’a pas délibéré pour fixer les règles d’attribution et les

conditions d’utilisation des véhicules de fonction et de service.

La chambre a examiné la concession d’aménagement « Grand Sud passion » que la

commune a confié en 2010 à la Société Publique Locale Méditerranéenne (SPLM).

Ce programme d’aménagement urbain, qui s’articule autour de plusieurs projets

d’infrastructures sur un très large espace de 200 hectares, a vocation à se poursuivre jusqu’en

2020. Le périmètre exact ainsi que le mode de financement de l’opération d’aménagement

n’apparaissent pas de manière transparente. Ainsi, aucun montant relatif à la participation

financière de la commune n’est indiqué dans le bilan prévisionnel de la convention

d’aménagement, alors même que la commune finance le concessionnaire à travers des apports

en nature, des participations financières et des avances de trésorerie. La convention

d’aménagement apparaît donc irrégulière au regard des prescriptions figurant sur ce point à

l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.

Par ailleurs, le projet a considérablement évolué dans le temps puisque son coût

prévisionnel est passé de 14 M€ à l’origine à plus de 100 M€ à la date d’achèvement du contrôle

de la chambre. Or, cette évolution n’a donné lieu à aucun avenant à la convention,

contrairement à ce qu’exige la réglementation en la matière. En outre, la commune de La

Valette-du-Var a confié un rôle très large au concessionnaire, à la fois d’aménageur et de

promoteur. Cette situation accentue le risque financier pour la collectivité. Ainsi, en cas de

difficultés de commercialisation des programmes immobiliers construits dans le cadre de la

concession d’aménagement, la commune serait garante in fine du déficit opérationnel du

concessionnaire et pourrait également voir sa garantie d’emprunt mise en jeu. Il est donc

indispensable que la ville exerce un contrôle très suivi de l’évolution de la concession.

Enfin, la chambre a examiné les procédures mises en œuvre par la commune en matière de

marchés publics, pour lesquelles elle a relevé des manquements en matière de publicité

d’appels d’offres ouverts.

5

La chambre formule dans ce cadre huit recommandations :

Recommandation 1 : Mettre en place un plan pluriannuel d’investissement formalisé conformément à l’article

D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales (issu de la loi n° 2015-991 du

7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République).

Recommandation 2 : Réécrire la délégation de pouvoir du maire en matière d’emprunts en conformité avec la

réglementation et procéder à une adaptation annuelle de cette délégation.

Recommandation 3 : Procéder à la régularisation du compte 55 « Avances de trésorerie » et régulariser les avances

accordées sur la base de conventions approuvées par le conseil municipal, conformément à

l’article L. 1523-2 du code général des collectivités territoriales.

Recommandation 4: Mettre un terme à l’attribution de jours de congés supplémentaires non conformes à la

réglementation.

Recommandation 5 : Mettre en place un système de contrôle automatisé du temps de travail.

Recommandation 6 :

Prendre une délibération fixant les conditions d’attribution et d’utilisation des véhicules mis à

disposition des agents de la commune, conformément à l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT.

Recommandation 7 :

Exiger de la société publique locale méditerranéenne (SPLM) la production du compte-rendu

annuel d’activité de la concession (CRAC) d’aménagement « Grand Sud passion » dans les

délais requis et veiller à assurer le contrôle de la concession, conformément aux termes de

l’article L. 300-5 II du code de l’urbanisme et de la convention d’aménagement.

Recommandation 8 :

Respecter, dans les appels d’offres des marchés à bons de commandes, l’obligation de

mentionner les quantités de prestations à fournir ou des éléments permettant d’apprécier

l’étendue du marché.

6

1. PRESENTATION DE LA COLLECTIVITE.

La Valette du Var est une commune du Var, située à l’ouest de Toulon. Elle comptait en 2013

une population de 21 463 habitants1.

Elle fait partie intégrante de la communauté d’agglomération de Toulon Provence

Méditerranée (TPM) qui regroupe 11 communes et une population d’environ 410 000 habitants.

La ville compte près de 2 300 établissements actifs (source INSEE) avec une part

prépondérante du commerce, des transports et des services divers (66 %) suivis de l’administration

publique, l’enseignement et la santé (19 %), la construction (11 %) et l’industrie (4 %). Son parc de

logements est presque exclusivement composé de résidences principales et elle compte environ 61 %

de propriétaires. Ses zones commerciales des Espaluns, de Barneoud et de Grand Var forment la plus

grande zone commerciale varoise.

Depuis les années 2000, la ville s’est engagée dans d’importantes opérations d’aménagement.

Entre 2001 et 2011 a ainsi été mise en œuvre l’opération « cœur de ville », dont l’objet était de

« redéfinir une identité » pour le centre-ville et le centre médiéval de la commune. Cette opération

d’aménagement avait été confiée à une société d’économie mixte, la SEMEXVAL, dans le cadre

d’une convention publique d’aménagement.

A partir de 2010, la commune s’est également consacrée à l’aménagement du sud de son

territoire, où elle a engagé une seconde concession d’aménagement, dénommée « Grand Sud

Passion », pour encadrer les projets structurants de la décennie à venir. L’objectif est de requalifier

toute cette partie méridionale de son territoire, coupée du centre-ville par l’autoroute A57.

Aux termes d’une délibération adoptée le 29 janvier 2010 par son conseil municipal, la

collectivité a ainsi décidé de confier à la société publique locale d’aménagement (SPLA) SIVAL,

devenue la société publique locale Méditerranée (SPLM), l’opération « Grand Sud Passion » dans le

cadre d’une concession d’aménagement conclue le 1er mars 2010.

2. L’INFORMATION BUDGETAIRE ET LA FIABILITE DES COMPTES

2.1. La qualité de l’information budgétaire

Le débat d’orientations budgétaires et le vote du budget

Conformément aux dispositions figurant à l’article L. 2312-1 du code général des collectivités

territoriales (CGCT), dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de

modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite « loi

MAPTAM »), un débat doit avoir lieu au sein du conseil municipal « sur les orientations générales

du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés et sur l’évolution et les

caractéristiques de l’endettement de la commune, dans un délai de deux mois précédant l’examen de

celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8 ».

A compter du 1er août 2015, de nouvelles dispositions ont été insérées dans le CGCT par la

loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi

NOTRE ») : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal,

dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport sur les orientations

budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la

dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le

règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération

spécifique. Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa

du présent article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses

et des effectifs (…) ».

1 Source INSEE 2013

https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000006389863&dateTexte=&categorieLien=cid

7

Au sein de la commune, les débats sur les orientations budgétaires sont effectivement tenus

annuellement, avant le vote de chaque budget primitif, dans les délais prescrits. Ainsi pour le budget

2014, le débat d’orientations budgétaires est intervenu le 14 février 2014 et le vote du budget le

20 mars 2014. Pour le budget 2015, le débat d’orientations budgétaires a eu lieu le 16 février 2015 et

le vote du budget le 30 mars 2015. Pour le budget 2016, le débat d’orientations budgétaires s’est

déroulé le 26 février 2016 et le vote du budget le 25 mars 2016.

L’analyse des débats montre que les éléments présentés font le point sur l’évolution des

concours de l’État, l’analyse financière rétrospective ainsi que les caractéristiques de l’endettement.

La chambre observe toutefois que la commune ne dispose pas de plan pluriannuel

d’investissement (PPI). Les services de la commune ont indiqué qu’une approche pluriannuelle était

néanmoins mise en œuvre. Ils ont précisé que cette approche prenait en compte des hypothèses de

dépenses en investissement sur trois ans, intégrant les prévisions des opérations concédées, qui

constituent une composante essentielle de l’investissement, les dépenses récurrentes ainsi que les

principaux projets en gestation (fonds de concours, participations aux logements sociaux).

Cet absence de plan d’investissement formalisé ne favorise pas, à l’occasion du l’information

des membres du conseil municipal, l’analyse prospective de la situation financière de la commune,

compte tenu notamment de l’importance des opérations concédées dans le cadre de conventions

d’aménagement (Grand sud passion, Cœur de ville II), pour lesquelles la commune apporte un

financement important sur une dizaine d’années (cf. l’examen des modalités de financement de la

concession d’aménagement « Grand Sud passion », confiée à la société publique locale

d’aménagement méditerranéenne, présenté au point 5.3).

Recommandation n° 1. Mettre en place un plan pluriannuel d’investissement formalisé

conformément à l’article D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales (issu de la loi

n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République).

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué qu’il

envisageait d'intégrer dans le débat d’orientations budgétaires un tableau, récapitulant les montants

annuels pour les années à venir des participations communales aux opérations concédées. La chambre

en prend acte mais observe que la mise en place d’un véritable plan pluriannuel d’investissement

formalisé est indispensable pour assurer au mieux le pilotage des dépenses et des recettes

d’investissement, au regard des enjeux financiers que représentent pour la commune les concessions

d’aménagement en cours.

Le contenu de la délégation de pouvoir en matière d’emprunts

2.1.2.1. Le cadre juridique dans lequel doit intervenir une délégation de pouvoir de

l’assemblée élue à l’exécutif

Le recours à l’emprunt relève de la compétence de l’assemblée délibérante. Cette compétence

peut toutefois être déléguée au maire en application du 3° du L. 2122-22 du code général des

collectivités territoriales, dans les limites fixées par le conseil municipal : « Le maire peut, en outre,

par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat

de procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts destinés

au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la

gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des risques de taux et de change, ainsi

que de prendre les décisions mentionnées au III de l’article L. 1618- et au a de l’article L. 2221-5-1,

sous réserve des dispositions du c de ce même article, et de passer à cet effet les actes nécessaires ».

Le contenu et les obligations de cette délégation de pouvoir ont été notamment précisés par la

circulaire NOR IOCB1015077C du 25 juin 2010 sur les produits financiers offerts aux collectivités

territoriales et à leurs établissements publics (circulaire du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et

des collectivités territoriales, du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi et du ministère

du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat).

8

Cette circulaire rappelle ainsi la jurisprudence du Conseil d’Etat :

« Les délégations insuffisamment précises, trop larges ou ne fixant pas de limites au champ

des pouvoirs délégués, peuvent être sanctionnées par le juge administratif. Ainsi, une délégation qui

se réduit à retranscrire le texte des articles du CGCT ou même à en étendre le champ en spécifiant

la compétence « illimitée » de l’autorité délégataire, est entachée d’illégalité (CE, 2 février 2000,

Commune de Saint-Joseph). Depuis la loi n° 2005-1027 du 26 août 2005, la compétence relative au

financement des collectivités locales peut être déléguée par l’assemblée délibérante à l’exécutif.

La délibération de délégation doit définir le champ d’intervention de l’organe délégataire, en

fonction de la compétence exercée par délégation : emprunts, trésorerie, opérations financières utiles

à la gestion des emprunts (réaménagement de la dette, opérations de marché telles que les contrats

de couverture) et autres opérations ».

2.1.2.2. Une délégation de pouvoir irrégulière en matière d’emprunt

Au regard de ces éléments, la délibération donnant délégation de pouvoir au maire en matière

d’emprunts apparaît trop générale. En effet, par délibération du 23 novembre 2015, le conseil

municipal a délégué au maire, pour la durée de son mandat, la faculté « de procéder, sans limitation

de montant, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le

budget et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations

de couvertures des risques de taux et de change ainsi que de prendre les décisions mentionnées au

III de l’article L. 1618-22 et au a de l’article L. 2221-5-13, sous réserve des dispositions du c de ce

même article, et de passer à cet effet les actes nécessaires ».

La délégation de pouvoir ainsi accordée au maire lui attribue donc une compétence

« illimitée » pour toute la mandature.

Une telle délégation pourrait être considérée comme irrégulière par le juge administratif au

regard de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat en matière de délégation du conseil municipal

à l’exécutif.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a précisé qu’une

délibération du 18 avril 2014 traitait spécialement des emprunts, de la dette, des instruments de

couverture et lignes de trésorerie.

La chambre note que la délibération évoquée par l’ordonnateur a encadré les pouvoirs du

maire mais qu’elle est antérieure à la délibération du 23 novembre 2015 lui attribuant un pouvoir

illimité en matière d’emprunt.

Il conviendrait donc de procéder à la réécriture de cette délégation de pouvoir en définissant

précisément son contenu et son périmètre, à savoir la stratégie d’endettement de la commune, les

caractéristiques des contrats pouvant être souscrits, la possibilité de réaménagement des contrats

d’emprunt.

2 Aux termes du III de l'article L. 1618-2 du CGCT : « Les décisions de déroger à l'obligation de dépôt des fonds auprès de l'Etat, en

application des I et II, relèvent de la compétence de l'organe délibérant. Toutefois, l'exécutif de la collectivité territoriale ou de

l'établissement public local peut bénéficier d'une délégation dans les conditions prévues aux articles L. 1424-30, L. 2122-22, L. 3211-

2 et L. 4221-5 ». 3 Aux termes de l’article L. 2221-5-1 du CGCT, « les dispositions de l'article L. 1618-2 sont applicables aux régies mentionnées à

l'article L. 2221-1 sous réserve des dispositions suivantes :

a) Elles peuvent déroger à l'obligation de dépôt auprès de l'Etat pour les fonds qui proviennent des excédents de trésorerie résultant

de leur cycle d'activité ;

b) Les régies chargées de la gestion d'un service public à caractère industriel et commercial mentionnées à l'article L. 2221-10 peuvent

déposer leurs fonds, après autorisation expresse l'autorité compétente de l'Etat, sur un compte ouvert à La Poste ou dans un

établissement de crédit ayant obtenu un agrément en vertu des dispositions applicables dans les Etats membres de la Communauté

européenne ou les autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen ;

c) Pour les régies mentionnées au b, le conseil d'administration peut déléguer au directeur les décisions mentionnées au III de

l'article L. 1618-2 ».




9

Par ailleurs, la circulaire précitée recommande de limiter la validité de la délégation à la fin

de l’exercice en cours et de la renouveler chaque année, à l’occasion du vote du budget primitif. Il est

en effet souhaitable que l’assemblée délibérante réajuste sa délégation au vu du bilan de sa politique

passée, notamment après examen du rapport de l’exécutif.

Recommandation n° 2. Réécrire la délégation de pouvoir du maire en matière d’emprunts en

conformité avec la réglementation et procéder à une adaptation annuelle de cette délégation.

L’état des emprunts garantis par la commune

2.1.3.1. Rappel des règles

L’article L. 2313-1 du CGCT prévoit la production d’un certain nombre d’annexes aux

documents budgétaires, à des fins d’information du public, dans les communes de 3 500 habitants et

plus.

Ainsi, les documents budgétaires doivent notamment être assorties en annexe :

« 4° De la liste des organismes pour lesquels la commune :

a) détient une part du capital ;

b) a garanti un emprunt ;

c) a versé une subvention supérieure à 75 000 € ou représentant plus de 50 % du produit figurant

au compte de résultat de l’organisme.

La liste indique le nom, la raison sociale et la nature juridique de l’organisme ainsi que la

nature et le montant de l’engagement financier de la commune ;

(…)

6° D’un tableau retraçant l’encours des emprunts garantis par la commune ainsi que

l’échéancier de leur amortissement ;

(…)

Pour l’ensemble des communes, les documents budgétaires sont assortis d’états portant sur

la situation patrimoniale et financière de la collectivité ainsi que sur ses différents engagements ».

L’état des emprunts garantis permet de connaître les personnes, publiques ou privées,

bénéficiant d’une garantie d’emprunt ainsi que leurs caractéristiques.

Les garanties d’emprunt accordées aux personnes de droit privé doivent respecter les trois

règles prudentielles prévues à l’article L. 2252-1 du CGCT4.

4 Aux termes de l’article L. 2252-1 du CGCT, « Le montant total des annuités, déjà garanties ou cautionnées à échoir au cours de

l'exercice, d'emprunts contractés par toute personne de droit privé ou de droit public, majoré du montant de la première annuité entière

du nouveau concours garanti, et du montant des annuités de la dette communale, ne peut excéder un pourcentage, défini par décret,

des recettes réelles de la section de fonctionnement du budget communal ; le montant des provisions spécifiques constituées par la

commune pour couvrir les garanties et cautions accordées, affecté d'un coefficient multiplicateur fixé par décret, vient en déduction

du montant total défini au présent alinéa.

Le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d'un même débiteur, exigible au titre d'un exercice, ne doit pas dépasser

un pourcentage, défini par décret, du montant total des annuités susceptibles d'être garanties.

La quotité garantie par une ou plusieurs collectivités territoriales sur un même emprunt ne peut excéder un pourcentage fixé par

décret.

Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables aux garanties d'emprunts ou cautionnements accordés par une commune

aux organismes d'intérêt général visés aux articles 200 et 238 bis du code général des impôts.

Aucune stipulation ne peut faire obstacle à ce que la mise en jeu des garanties ou cautions accordées par une commune porte, au choix

de celle-ci, soit sur la totalité du concours, soit sur les annuités déterminées par l'échéancier contractuel ».



10

Ainsi, une collectivité ou un établissement ne peut garantir plus de 50% du montant total de

ses recettes réelles de fonctionnement. En effet, le montant total des annuités d’emprunts garanties

ou cautionnées à échoir au cours de l’exercice, majoré du montant des annuités de la dette de la

collectivité ou de l’établissement concerné, ne peut excéder 50% des recettes réelles de sa section de

fonctionnement.

Par ailleurs, le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d’un même débiteur

ne doit pas être supérieur à 10 % du montant total susceptible d’être garanti.

Enfin, un emprunt ne peut être totalement garanti par une ou plusieurs collectivités : la quotité

maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs collectivités sur un même emprunt est fixée

à 50 %. Cette quotité maximale peut être portée 100 % pour les opérations d’aménagement conduites

en application des articles L. 300-1 à L. 300-4 du code de l’urbanisme.

Ces ratios prudentiels ne s’appliquent pas aux garanties d’emprunt accordées aux opérations

relatives au logement social.

2.1.3.2. La situation de la commune

L’annexe B1.1 du compte administratif 2015 détaille l’état des emprunts garantis par la

commune pour un montant initial de 45,1 M€ et pour un montant de capital restant dû de 34,1 M€ au

31 décembre 2015. Il en ressort que la totalité des emprunts garantis concernent des opérations de

logements aidées par l’Etat (HLM le Nouveau Logis, Var habitat, Phocéenne d’habitations,

SEMEXVAL, société publique locale d’aménagement méditerranéenne, Sud habitat).

Ainsi que cela ressort du tableau ci-dessous, le montant total des garanties d’emprunts

accordées par la commune pour la construction de logements est important. Toutefois, le ratio

d’endettement prévu par l’article L. 2252-2 du CGCT n’est pas dépassé. En effet, son calcul fait

apparaître que la part des garanties d’emprunt accordées au titre de l’exercice 2015 majorée du

montant des annuités de la dette communale représentait 9,9 % des recettes de fonctionnement de la

commune en 2015.

Etat des garanties d’emprunt

ANNÉE RÉALISATION

LIBELLÉ ENCOURS

AU 01/01/2016

INTÉRÊT AMORT ANNUITÉ

Bénéficiaire garanti = HLM, HLM LE NOUVEAU LOGIS

2 320 096,04 23 153,25 65 676,24 88 829,49

Bénéficiaire garanti = OPDHLM, VAR HABITAT 9 146 070,04 152 607,70 450 995,69 603 603,37

Bénéficiaire garanti = PHOC, PHOCEENNE D’HABITATIONS

477 855,46 3 583,93 10 424,33 14 008,26

Bénéficiaire garanti = SEMEX, SEMEXVAL 4 515 776,02 144 560,53 1 365 656,55 1 510 217,06

Bénéficiaire garanti = SIVAL, SPLM 16 475 757,50 298 894,68 1 235 605,02 1 534 499,69

Bénéficiaire garanti = SUD, SUD HABITAT 1 190 269,73 26 185,94 36 221,01 62 406,94

Total 34 125 824,79 648 986,03 3 164 578,84 3 813 564,81

Source : Compte administratif 2015 et données actualisées commune

11

Les principales garanties d’emprunts ont été accordées pour le logement social et les

opérations de concession « Cœur de ville » et « Grand sud passion » (cf. le chapitre 5 relatif à

l’examen de cette concession d’aménagement).

Les emprunts garantis à la SPLM représentaient un montant de 16,47 M€ de capital restant dû

au 1er janvier 2016 pour un montant initial de 20 M€.

Au 31 décembre 2016, le montant total des garanties d’emprunt s’élevait à 31 M€.

L’exécution des prévisions budgétaires

Les comptes du budget principal de la commune font apparaître les taux d’exécution suivants

pour les exercices 2014 et 2015 :

Les taux d’exécution des dépenses de fonctionnement sont satisfaisants, puisqu’ils ont atteint

98 % en 2014 et en 2015. En ce qui concerne les recettes réelles de fonctionnement, les prévisions

étant évaluatives, il est possible de dépasser en exécution le montant des crédits inscrits (105 % en

2014 et 102 % en 2015).

Le constat est différent pour la section d’investissement, dont le niveau de réalisation des

dépenses est traditionnellement plus dégradé que celui de la gestion de fonctionnement. En dépenses

réelles d’investissement, le taux de réalisation des prévisions budgétaires s’est avéré faible en 2014

puisqu’il était seulement de 47 % hors restes à réaliser et de 63 % en incluant les restes à réaliser. Il

s’est toutefois sensiblement amélioré en 2015 en passant respectivement à 64 % hors restes à réaliser

et à 89 % en les incluant.

2.2. La fiabilité des comptes

La comptabilisation des avances de trésorerie

2.2.1.1. Rappel de la réglementation

Les comptes financiers de la classe 5 enregistrent les mouvements de valeurs et les opérations

faites avec le Trésor public, les banques et les établissements financiers. Ils peuvent également

comprendre les comptes relatifs aux placements de trésorerie autorisés. Ces comptes non budgétaires

sont gérés par le comptable de la commune.

L’instruction budgétaire et comptable M14, applicable aux communes, indique que « les

subdivisions du compte 55 (Avances de trésorerie versées) sont débitées des avances de trésorerie

consenties conformément à la réglementation et créditées des remboursements ». La collectivité

devient alors détentrice de créances à caractère financier qui peuvent correspondre notamment à des

avances faites à des sociétés d’économie mixte locales.

L’avance de trésorerie est un prêt à court terme qui a pour objet de permettre à son bénéficiaire

de faire face à un besoin ponctuel et certain de disponibilités. De ce fait, l’avance est mobilisable et

remboursable en une fois pour le montant et à l’échéance déterminés par un contrat.

mandatement restes à réaliser Total Hors restes à réaliser Y compris restes à réaliser

Recettes 33 681 934,00 € 35 400 203,00 € 35 400 203,00 € 105,10% 105,10%

Dépenses 31 230 561,00 € 30 619 122,00 € 30 619 122,00 € 98,04% 98,04%

Recettes 11 135 064,00 € 5 705 090,00 € 1 022 610,00 € 6 727 700,00 € 51,24% 60,42%

Dépenses 15 721 173,00 € 7 404 537,00 € 2 604 532,00 € 10 009 069,00 € 47,10% 63,67%

Recettes 33 001 911,00 € 33 800 325,00 € 33 800 325,00 € 102,42% 102,42%

Dépenses 31 114 255,00 € 30 726 463,00 € 30 726 463,00 € 98,75% 98,75%

Recettes 7 106 357,00 € 4 790 690,00 € 2 422 538,00 € 7 213 228,00 € 67,41% 101,50%

Dépenses 12 236 475,00 € 7 898 713,00 € 3 091 744,00 € 10 990 457,00 € 64,55% 89,82%Investissement

Fonctionnement

Investissement

Fonctionnement

2015

Exécution Taux

Prévision

2014

12

2.2.1.2. Pratique de la commune

L’absence de conventions d’avance

Des avances de trésorerie ont été régulièrement accordées par la commune à la SEMEXVAL

et à la SPLM dans le cadre de la mise en œuvre des concessions d’aménagement « Cœur de Ville »

et « Grand sud Passion ».

Ces avances de trésorerie n’ont toutefois pas fait l’objet de conventions d’avances entre la

commune et le concessionnaire, contrairement à ce qui est requis par l’article L. 1523-2 du code

général des collectivités territoriales, selon lequel :

« Lorsqu’une société d’économie mixte locale est liée à une collectivité territoriale, un

groupement de collectivités territoriales ou une autre personne publique par une concession

d’aménagement visée à l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme, celle-ci prévoit à peine de nullité :

(….)

4° Les conditions dans lesquelles le concédant peut consentir des avances justifiées par un

besoin de trésorerie temporaire de l’opération ; celles-ci doivent être en rapport avec les besoins

réels de l’opération mis en évidence par le compte rendu financier visé à l’article L. 300-5 du code

de l’urbanisme ; ces avances font l’objet d’une convention approuvée par l’organe délibérant du

concédant et précisant leur montant, leur durée, l’échéancier de leur remboursement ainsi que leur

rémunération éventuelle ; le bilan de la mise en œuvre de cette convention est présenté à l’organe

délibérant du concédant en annexe du compte rendu annuel à la collectivité ».

Ainsi, contrairement à ce qu’exige la réglementation en la matière, les avances à la

SEMEXVAL et à la SPLM ont seulement fait l’objet de délibérations précisant leur montant mais

pas toujours la durée de leur remboursement.

La situation des avances de trésorerie imputées au compte 55

Les services de l’ordonnateur ont justifié la nécessité de ces avances successives par le fait

que la SPLM et la SEMEXVAL sont des structures ayant très peu de fonds propres. De fait, leur

trésorerie est apportée par la commune, actionnaire principal, et complétée par le système bancaire.

Sur la période 2010-2016, le compte 552 -Avances aux SEM- du compte de gestion de la

commune a enregistré les opérations suivantes :

Situation du compte 552

c/552 en €

BE Débit Crédit Total débit Total crédit Solde

2010 3 575 000 1 500 000 4 800 000 5 075 000 4 800 000 275 000

2011 275 000 1 700 000 275 000 1 975 000 275 000 1 700 000

2012 1 700 000 0 1 700 000 1 700 000 1 700 000 0

2013 0 2 500 000 0 2 500 000 0 2 500 000

2014 2 500 000 1 732 678 630 000 4 232 678 630 000 3 602 678

2015 3 602 678 0 160 000 3 602 678 160 000 3 442 678

Au 15/11/2016

3 442 678 400 000 800 000 3 842 678 800 000 3 042 678

Source : Comptes de gestion de la commune.

Au 15 novembre 2016, le solde débiteur d’un montant de 3 042 678 € correspondait aux

avances attribuées à la SEMEXVAL et la SPLM et restant à rembourser selon les modalités

suivantes :


13

Avances de trésorerie octroyées par la commune à la SEMEXVAL/SPLM

CONCESSION SEM/SPLM CCAS

DATE DELIBERATION

DATE ET MONTANT VERSE PAR LA COMMUNE

DATE ET MONTANT

REMBOURSE PAR LA

SEM/SPLM

TAUX D’INTERET

APPLIQUE A

CETTE AVANCE

RESTE A REMBOURSER

en capital

Au 15/11/2016

CM 94-Nouveau

quartier

ENTREVERT

22/03/2013 AVRIL 2013 : 500 000 €

2013 :2 000 000 € MAI 2014 :390 000 €

JUILLET 2015 : 160 000 €

En 2014 : 2%

En 2015: 2%

En 2016 : 0,8%

110 000 € 840 000 €

CŒUR DE VILLE II

07/11/2011 03/10/2014

OCTOBRE 2011 : 1 700 000 € OCTOBRE 2014 : 1 000 000 €

JANVIER 2012 : 1 700 000 € JUIN 2016 : 400 000 €

En 2016 : 0,8% 0 €

600 000 €

GRAND SUD PASSION

20/06/2014 26/02/2016

JUILLET 2014 : 732 678 € MARS 2016 : 400 000 €

AOUT 2014 : 240 000 € SEPTEMBRE2016: 400 000 €

En 2016 : 0,8%

492 678 €

0 €

TOTAL 3 042 678 €

Source : données fournies par la commune au 15 novembre 2016.

L’examen de ces avances de trésorerie fait apparaître que les délais de remboursement prévus

dans les délibérations n’ont pas été respectés.

DATE

DELIBERATION

DATE ET MONTANT VERSE

PAR LA COMMUNE

DATE ET MONTANT

REMBOURSE PAR LA SEM/SPLM

RESTE A REMBOURSER

en capital

au 15/11/2016

Date de

remboursement prévisionnel

Débiteur

22/03/2013 AVRIL 2013 : 500 000 €

MAI 2013 : 2 000 000 € MAI 2014 : 390 000 €

JUILLET 2015 : 160 000 €

110 000 €

1 840 000 €

31/08/2013

31/08/2013 SEMEXVAL

07/11/2011

03/10/2014

OCTOBRE 2011 : 1 700 000 €

OCTOBRE 2014 : 1 000 000 €

JANVIER 2012 : 1 700 000 €

JUIN 2016 : 400 000 €

0 €

600 000 €

Non indiqué dans

la délibération SPLM

20/06/2014 26/02/2016

JUILLET 2014 : 732 678 € MARS 2016 : 400 000 €

AOUT 2014 : 240 000 € SEPTEMBRE2016: 400 000 €

492 678 €

0 €

Non indiqué dans

la délibération

30/06/2016 SPLM

En novembre 2016, trois avances n’étaient pas remboursées avec un retard de paiement entre

2 et 3 ans.

Ainsi en est-il de l’avance de trésorerie accordée pour 2,5 M€ à la SEMEXVAL par

délibération du 22 mars 20135 dans le cadre de l’opération « centre mobilisateur 94/nouveau quartier

Entrevert ». Alors que son remboursement à la commune devait intervenir le 31 août 2013, il restait

près de 2 M€ à rembourser plus de trois ans après cette échéance.

5 Lors du vote de cette avance, la délibération précisait : « La livraison des appartements, initialement prévue en avril 2013, ne

démarrera qu’en juin 2013, retardant jusqu’en août l’encaissement des soldes de vente, la SEMEXVAL sollicite donc le versement

d’une avance de trésorerie. »

14

De la même façon, l’avance de trésorerie accordée à la SPLM par délibération du

20 juin 20146 dans le cadre de la concession « Grand sud passion » pour plus de 0,7 M€ restait à

rembourser à hauteur de près de 0,5 M€ plus de deux ans et demi après la date à laquelle elle aurait

dû être intégralement remboursée.

Enfin, l’avance de trésorerie accordée à la SPLM pour un montant de 1 M€ par délibération

du 3 octobre 20147 dans le cadre de la concession « Cœur de ville 2 » restait à rembourser à hauteur

de 0,6 M€ plus de deux ans après l’échéance fixée pour son remboursement.

Ces constatations conduisent la chambre à rappeler à la commune que ne peuvent être inscrits

au compte 55 que les avances de trésorerie qui doivent faire l’objet de remboursement conformément

à un échéancier arrêté dans une convention d’avance.

La juridiction souligne par ailleurs que l’absence de régularisation de ce compte retraçant des

opérations non budgétaires nuit à la fiabilité des comptes de la commune.

Le compte « Avances de trésorerie » doit donc être régularisé par l’ordonnateur, à qui il

appartient d’exiger le remboursement des avances non encore effectué par la SEM et la SPLM.

Recommandation n° 3. Procéder à la régularisation du compte 55 « Avances de trésorerie » et

régulariser les avances accordées sur la base de conventions approuvées par le conseil

municipal, conformément à l’article L.1523-2 du code général des collectivités territoriales.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que depuis

début 2017, la commune concluait systématiquement des conventions d’avance.

La comptabilisation des cessions

Lors du précédent contrôle de la chambre, des insuffisances relatives à la comptabilisation

patrimoniale avaient été relevées. La juridiction avait notamment constaté que des cessions avaient

été incorrectement comptabilisées, sans toutefois que ces anomalies mettent en cause la sincérité des

comptes.

Source : Logiciel ANAFI, d’après les comptes de gestion

Le présent contrôle a montré que les écritures de cessions d’immobilisations ont été

correctement enregistrées sur l’ensemble de la période.

6 La demande de la SPLM en date du 20 mai 2014 précisait que la Caisse d’épargne avait refusé le décalage du remboursement de

l’échéance de prêt et indiquait : « Nous rencontrons les services de la Caisse des dépôts et consignations le 26 mai 2014, afin de mettre

en place un prêt GAIA qui financera le portage du foncier sur lequel seront édifiés les programmes de logements, notamment les

logements sociaux, ce prêt étant plus adapté à la situation. ». Selon la délibération du 20 juin 2014, la présente concession était

confrontée à « un contexte économique peu porteur, la nécessité de modifier une partie des opérations pour donner une plus large place

au logement social, comme l’impos[ait]la loi Duflot, l’impact sur les coûts de la taxe d’aménagement qui remplaç[ait] la taxe locale

d’équipement. » Ainsi, l’objet de cette avance était « d’honorer la première échéance de 2014 » du prêt souscrit auprès de la Caisse

d’épargne par la SPLM. 7 Selon la délibération, l’objet de cette avance était « de faire face aux dépenses liées à l’aménagement urbain et aux dépenses de

construction de l’opération - les Lofts ».

Cessions d'immobilisations 2011 2012 2013 2014 2015

Valeur comptable des immobilisations cédées +

diff. positive2 111 000 481 710 9 886 629 1 535 985 47 640

Produit des cessions d'immobilisations + diff.

négative2 111 000 481 710 9 886 629 1 535 985 47 640

Anomalie en cas d'écart 0 0 0 0 0

Différence sur réalisation positive 1 809 706 450 637 8 065 150 767 835 0

Différence sur réalisation 1 809 706 450 637 8 065 150 767 835 0


Différence sur réalisation négative 0 0 109 308 0 34 140

Différence sur réalisation 0 0 109 308 0 34 140


15

Les restes à réaliser

2.2.3.1. Rappel des règles en matière d’inscription des restes à réaliser

En application des articles R. 2311-11 et D. 2342-11 du CGCT, les restes à réaliser en

dépenses et en recettes sont pris en compte pour le calcul du solde du compte administratif. Ils doivent

donc être établis de façon sincère.

En dépenses, les restes à réaliser de la section d’investissement arrêtés à la clôture de

l’exercice correspondent aux dépenses engagées au cours de l’exercice budgétaire écoulé mais non

mandatées au 31 décembre.

En recettes, les restes à réaliser de la section d’investissement arrêtés à la clôture de l’exercice

correspondent aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre au 31 décembre de

l’année considérée. Toute inscription à ce titre doit reposer sur une pièce justificative antérieure à

cette date.

Cette pièce peut être :

- Un compromis de vente signé pour une cession immobilière ;

- L’arrêté attributif d’une subvention (une simple lettre de la collectivité versante n’est pas

suffisante – TA Montpellier n° 93159 du 13 mai 1994 – Philippe Lacan/commune de Rennes

les Bains) ;

- Un contrat pour les emprunts ou tout au moins une lettre d’engagement de la banque

suffisamment précise, établie avant le 31 décembre.

L’inscription infondée d’une recette en reste à réaliser rend le compte administratif insincère,

de même que le budget de l’exercice suivant dans la mesure où celui-ci, d’une part, contient des

chiffres infondés dans les colonnes « restes à réaliser » et, d’autre part, intègre une prévision

d’affectation de résultat (R 1068) artificiellement minorée et insuffisante pour couvrir le besoin de

financement réel de la section d’investissement à l’issue de l’exercice antérieur.

2.2.3.2. Vérification des restes à réaliser

Un montant de 1 925 465 € inscrit en restes à réaliser de produits de cession correspond à

deux ventes (cession Charles de Gaulle et cession de l’ancienne trésorerie) à la SPLM, pour lesquels

les actes de vente ont été produits.

Toutefois, pour financer ces cessions à la SPLM, la commune lui a accordé en 2016 une

avance budgétaire du même montant.

Les ventes inscrites en restes à réaliser au compte administratif pour 2015 ont donc été

comptablement compensées par une dépense d’investissement inscrite au budget pour 2016 de la

commune. Cette opération met en évidence la nécessité pour la collectivité d’établir une convention

d’avance, approuvée par le conseil municipal, prévoyant un échéancier de remboursement

conformément à l’article L. 1523-2 du code général des collectivités territoriales précité (cf. supra,

le point 2.2.1.2) : en l’absence d’une telle convention, l’inscription en restes à réaliser des produits

de cession pose un problème de sincérité comptable, dans la mesure où les cessions ne se traduisent

pas par une recette certaine pour la commune.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a fait valoir que ces

recettes étaient certaines car elles avaient fait l'objet d'un contrat de vente. Suite aux difficultés liées

à la conjoncture, une décision d'avance avait été prise pour assurer le paiement de ces cessions.

La chambre critique avant tout le fait que la commune ait inscrit en restes à réaliser des ventes

qu’elle avait elle-même financées par une avance à la SPLM sans aucune convention de

remboursement. Dès lors, ces cessions ne se traduisaient pas par une recette certaine pour la

collectivité, ce qui s’est d’ailleurs vérifié par la suite dans la mesure où la SPLM a rencontré des

difficultés pour rembourser lesdites avances (cf. supra, le point 2.2.1.2).

16

3. ANALYSE FINANCIERE

Le budget primitif principal 2016 s’élève à 40,9 M€ (30,98 M€ en fonctionnement et 9,94 M€

en investissement) contre 39,82 M€ au BP 2015.

La commune dispose par ailleurs de deux budgets annexes, concernant l’eau (160 000 € en

recettes de fonctionnement au BP 2016) et les pompes funèbres (2 000 € en recettes de

fonctionnement au BP 2016).

La présente analyse financière porte sur le budget principal de la commune.

3.1. Les performances financières annuelles

Les produits de gestion


Les produits de gestion se sont élevés à 33,3 M€ en 2015. Ils sont restés quasiment stables sur

la période examinée (variation annuelle moyenne de + 0,5 %). Les ressources d’exploitation ont

augmenté de 4,2 % tandis que les dotations et participations ont diminué de 5,5 % en moyenne,

principalement du fait de la diminution de la dotation globale de fonctionnement (- 10 % en variation

moyenne annuelle). La fiscalité reversée par l’Etat et l’intercommunalité est quant à elle restée stable

sur la période, à hauteur de 7,8 M€ par an.

3.1.1.1. Les ressources fiscales

Les ressources fiscales propres (nettes des restitutions) se sont élevées à 18,8 M€ en 2015,

contre 17,5 M€ en 2011, soit une progression annuelle moyenne de 1,8 %. Les impôts locaux (nets

des restitutions) et les taxes sur les activités de service et domaine ont progressé de 2,3 % par an en

moyenne sur la période.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Ressources fiscales propres (nettes des restitutions) 17 532 250 18 448 344 18 481 313 18 982 747 18 861 756 1,8%

+ Ressources d'exploitation 1 795 756 1 795 860 1 874 535 1 777 721 2 113 851 4,2%

= Produits "flexibles" (a) 19 328 006 20 244 204 20 355 848 20 760 467 20 975 607 2,1%

Ressources institutionnelles (dotations et

participations)5 434 576 5 538 499 5 176 557 4 990 491 4 325 485 -5,5%

+ Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat 7 785 109 7 860 384 7 889 405 7 871 242 7 829 300 0,1%

= Produits "rigides" (b) 13 219 684 13 398 883 13 065 962 12 861 734 12 154 785 -2,1%

Production immobilisée, travaux en régie (c) 210 025 223 852 290 232 237 427 238 205 3,2%

= Produits de gestion (a+b+c = A) 32 757 715 33 866 940 33 712 042 33 859 628 33 368 597 0,5%

Charges à caractère général 8 727 261 8 773 468 8 989 274 8 475 926 8 476 075 -0,7%

+ Charges de personnel 17 274 083 17 698 967 18 174 950 18 809 852 18 783 617 2,1%

+ Subventions de fonctionnement 1 529 341 1 544 457 1 694 989 1 771 026 1 841 624 4,8%

+ Autres charges de gestion 493 501 552 043 535 877 489 929 510 805 0,9%

= Charges de gestion (B) 28 024 187 28 568 934 29 395 090 29 546 733 29 612 121 1,4%

Excédent brut de fonctionnement (A-B) 4 733 529 5 298 005 4 316 952 4 312 895 3 756 476 -5,6%

en % des produits de gestion 14,5% 15,6% 12,8% 12,7% 11,3%

+/- Résultat financier (réel seulement) -912 728 -783 167 -695 330 -662 003 -506 956 -13,7%

- Subventions exceptionnelles versées aux services

publics industriels et commerciaux0 0 0 0 0 N.C.

+/- Solde des opérations d'aménagements de

terrains (ou +/- values de cession de stocks)0 0 0 0 0 N.C.

+/- Autres produits et charges excep. réels -47 357 14 419 20 771 -168 371 49 046 N.C.

= CAF brute 3 773 444 4 529 258 3 642 393 3 482 521 3 298 566 -3,3%


17

Source : Logiciel ANAFI d’après les comptes de gestion

En 2016, les ressources fiscales propres ont progressé de 5,8 % par rapport à l’année

précédente, pour atteindre 19,9 M€. Le produit des impôts locaux a atteint 15 M€, en progression de

17 % par rapport à 2015 du fait de l’augmentation des taux évoquée ci-après.

La taxe d’habitation et les taxes foncières

Les taux des impôts locaux sont restés inchangés entre 2011 et 2015, à hauteur de 13,86 %

pour la taxe d’habitation, 24,33 % pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et 61,54 % pour la

taxe foncière sur les propriétés non bâties. L’augmentation des produits intervenue durant cette

période est donc due exclusivement à l’augmentation des bases.

En 2015, le taux de la taxe d’habitation se situait ainsi largement en-deçà de la moyenne de la

strate des communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé (18,41%),

dont fait partie la commune de La Valette du Var. Les taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties

et les propriétés non bâties se trouvaient proches des taux moyens de la strate, s’établissant

respectivement à 23,42 % et 59,04 %. En 2016, les taux votés ont été uniformément majorés de

14,85 %. Ils ont ainsi été portés à 15,92 % pour la taxe d’habitation, 27,94 % pour la taxe foncière

sur les propriétés bâties et 70,68 % pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

La TEOM

2011 2012 2013 2014 2015

Bases 31 802 333 32 655 098 33 870 315 35 139 954 35 162 865

Taux 11,67 11,67 11,67 11,67 11,67

Produit 3 711 332 3 810 850 3 952 666 4 100 833 4 103 506 Source : Données de fiscalité directe locale (DGFIP)

Le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est passé de 3,7 M€ en

2011 à 4,1 M€ en 2015, alors que son taux n’a pas varié. Cette augmentation du produit est donc due

à la seule variation des bases constatée sur la période.

En 2016, le taux de TEOM a été réduit de 31%, pour être fixé à 8,06 %. La commune a ainsi

procédé à l’ajustement du taux de TEOM au coût de la collecte et du traitement ménager.

En effet, le taux voté par les collectivités doit être tel que les recettes prévisionnelles de TEOM

soient proportionnées au montant prévisionnel des seules dépenses du service de collecte et de

traitement des ordures ménagères.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Impôts locaux nets des restitutions 11 722 380 12 073 509 12 471 726 12 857 667 12 849 347 2,3%

+ Taxes sur activités de service et domaine 4 187 235 4 311 653 4 392 362 4 566 882 4 578 326 2,3%

+ Taxes sur activités industrielles 448 855 455 116 481 161 479 471 477 520 1,6%

+ Taxes liées à l'environnement et l'urbanisation 44 022 42 042 43 596 49 358 50 554 3,5%

+ Autres taxes (dont droits de mutation à titre onéreux,

DMTO)1 129 758 1 566 025 1 092 468 1 029 369 906 010 -5,4%

= Ressources fiscales propres (nettes des

restitutions)17 532 250 18 448 344 18 481 313 18 982 747 18 861 756 1,8%

18

3.1.1.2. Les ressources d’exploitation


Les ressources d’exploitation se sont élevées à 2,1 M€ en 2015 contre 1,8 M€ en 2010. Elles

ont progressé de 4,2 % par an en moyenne au cours de la période examinée. Cette évolution a concerné

essentiellement les travaux, études et prestations de services (+ 8,7 %).

3.1.1.3. Les ressources institutionnelles


Les ressources institutionnelles ont atteint 4,3 M€ en 2015, contre 5,4 M€ en 2010, en baisse

de 5,5 % en moyenne annuelle.

La dotation globale de fonctionnement est passée de 3,4 M € en 2011 à 2,2 M€ en 2015, soit

une baisse de 1,2 M€ sur la période. La dotation globale de fonctionnement s’est élevée à 1,4 M€ en

2016, soit une diminution supplémentaire de 0,8 M€ par rapport à 2015.

Cette baisse s’étant cumulée aux réductions des années antérieures, la diminution totale de la

DGF allouée à la commune s’est élevée à 2 M€ sur la période 2011-2016.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Ventes de marchandises et de produits finis autres

que les terrains aménagés0 0 0 0 0 N.C.

+ Domaine et récoltes 60 092 75 330 50 484 77 946 70 244 4,0%

+ Travaux, études et prestations de services 1 240 387 1 333 187 1 421 714 1 423 288 1 731 885 8,7%

+ Mise à disposition de personnel facturée 0 0 0 0 0 N.C.

+ Remboursement de frais 145 558 100 779 136 060 58 436 118 870 -4,9%

= Ventes diverses, produits des services et du

domaine et remboursements de frais (a)1 446 037 1 509 295 1 608 258 1 559 670 1 920 999 7,4%

+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation de

service public )349 609 286 339 266 277 218 051 192 852 -13,8%

+ Solde des flux avec les budgets annexes à

caractère administratif0 0 0 0 0 N.C.

+ Excédents et redevances sur services publics

industriels et commerciaux (SPIC)110 226 0 0 0 -100,0%

= Autres produits de gestion courante (b) 349 719 286 565 266 277 218 051 192 852 -13,8%

Production stockée hors terrains aménagés (c) 0 0 0 0 0 N.C.

= Ressources d'exploitation (a+b+c) 1 795 756 1 795 860 1 874 535 1 777 721 2 113 851 4,2%

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Dotation Globale de Fonctionnement 3 402 024 3 551 196 3 186 110 2 868 101 2 231 591 -10,0%

Dont dotation forfaitaire 3 287 451 3 201 732 3 100 180 2 810 814 2 135 791 -10,2%

Dont dotation d'aménagement 114 573 349 464 85 930 57 287 95 800 -4,4%

Autres dotations 2 235 1 850 0 0 0 -100,0%

Dont dotation générale de décentralisation 2 235 1 850 0 0 0 -100,0%

Participations 1 243 767 1 230 643 1 279 013 1 453 827 1 413 980 3,3%

Dont Etat 53 192 21 915 17 175 63 777 29 472 -13,7%

Dont régions 40 233 35 460 12 182 9 000 30 340 -6,8%

Dont départements 98 487 84 458 57 298 60 946 62 913 -10,6%

Dont communes 106 426 112 422 93 367 90 254 125 368 4,2%

Dont groupements 0 0 0 0 0 N.C.

Dont fonds européens 0 0 0 0 0 N.C.

Dont autres 945 429 976 388 1 098 991 1 229 851 1 165 887 5,4%

Autres attributions et participations 786 550 754 810 711 434 668 563 679 914 -3,6%

Dont compensation et péréquation 781 251 743 099 706 632 663 816 675 134 -3,6%

Dont autres 5 299 11 711 4 802 4 747 4 780 -2,5%

= Ressources institutionnelles (dotations et

participations)5 434 576 5 538 499 5 176 557 4 990 491 4 325 485 -5,5%

19

3.1.1.4. Le reversement de fiscalité par l’Etat et l’intercommunalité


La fiscalité reversée par l’Etat et l’intercommunalité est restée stable sur la période, à hauteur

de 7,8 M€. La commune est bénéficiaire du fonds de péréquation et de solidarité8 depuis 2013.

Les charges de gestion


Les charges de gestion ont légèrement progressé (+ 1,4 % en moyenne annuelle), passant de

28 M€ en 2011 à 29,6 M€ en 2015.

Ce constat est toutefois à nuancer. En effet, si les charges à caractère général sont restées

contenues (- 0,7 % en moyenne annuelle), l’évolution des charges de personnel (+ 2,1 % en moyenne

annuelle) et des subventions de fonctionnement (+ 4,8 % en, moyenne annuelle) a été plus dynamique.

3.1.2.1. Le détail des charges à caractère général


La quasi-totalité des postes est en diminution sensible sur la période, à l’exception des

locations et charges de copropriétés (+ 5,3 % en moyenne annuelle) ainsi que des assurances et frais

bancaires (+ 4,6 % en moyenne annuelle).

8 Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) consiste à prélever une partie des ressources

de certaines intercommunalités et communes pour la reverser à des intercommunalités et communes moins favorisées.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Attribution de compensation brute 7 379 208 7 455 802 7 397 468 7 331 607 7 167 664 -0,7%

+ Dotation de solidarité communautaire brute 404 582 404 582 404 582 404 582 404 582 0,0%

+ Fonds de péréquation (FPIC)et de solidarité 1 319 0 87 355 135 053 257 054 273,6%

+/- Contribution nette des fonds nationaux de garantie

individuelle des ressources (FNGIR)0 0 0 0 0 N.C.

= Fiscalité reversée par l'Etat et l'interco 7 785 109 7 860 384 7 889 405 7 871 242 7 829 300 0,1%

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne


+ Charges de personnel 17 274 083 17 698 967 18 174 950 18 809 852 18 783 617 2,1%

+ Subventions de fonctionnement 1 529 341 1 544 457 1 694 989 1 771 026 1 841 624 4,8%

+ Autres charges de gestion 493 501 552 043 535 877 489 929 510 805 0,9%


en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne


Dont achats autres que les terrains à aménager (y

c. variations de stocks)3 366 755 3 315 851 3 403 511 3 253 538 3 276 268 -0,7%

Dont crédit-bail 0 0 0 0 0 N.C.

Dont locations et charges de copropriétés 249 691 275 803 295 075 270 762 307 073 5,3%

Dont entretien et réparations 1 050 775 1 051 904 1 074 375 993 137 992 580 -1,4%

Dont assurances et frais bancaires 113 609 118 025 130 092 127 530 136 007 4,6%

Dont autres services extérieurs 503 659 538 476 497 484 442 207 480 442 -1,2%

Dont remboursements de frais (BA, CCAS,

organismes de rattachement, etc.)0 0 0 0 0 N.C.

Dont contrats de prestations de services avec des

entreprises2 108 815 2 163 562 2 174 773 2 170 249 2 166 679 0,7%

Dont honoraires, études et recherches 110 102 88 494 182 662 93 282 96 661 -3,2%

Dont publicité, publications et relations publiques 685 024 670 550 703 749 628 236 533 571 -6,1%

Dont transports collectifs et de b iens (y c. transports

scolaires)111 898 111 428 105 843 115 640 102 810 -2,1%

Dont déplacements et missions 21 251 14 392 16 740 13 442 15 889 -7,0%

Dont frais postaux et télécommunications 362 377 376 712 354 175 325 069 322 370 -2,9%

Dont impôts et taxes (sauf sur personnel) 43 304 48 272 50 796 42 832 45 725 1,4%

20

L’augmentation des locations mobilières (249 448 € au compte 6135 en 2015) s’explique par

le remplacement d’une grande partie du parc de photocopieurs, dont la commune était propriétaire,

par des imprimantes mutualisées multifonction qui sont désormais louées par la collectivité, ainsi que

par des locations de chalets, patinoires, piste de luge, engins, nacelles, etc… réalisées pour les fêtes

de fin d’année. Le coût de ces festivités fait l’objet d’un suivi analytique, dont il ressort qu’il a atteint

69 063 € et 126 219 € en 2015.

L’évolution des charges relatives aux assurances et frais bancaires résulte essentiellement de

celle du coût des assurances des véhicules.

3.1.2.2. Les charges de personnel


Les charges totales de personnel se sont élevées à 18,7 M€ en 2015. Comme indiqué supra,

elles ont progressé au rythme de 2,1 % par an en moyenne depuis 2011.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Rémunération principale 7 840 864 8 172 411 8 235 270 8 278 993 8 447 108 1,9%

+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 2 074 723 2 253 956 2 156 592 2 225 617 2 205 025 1,5%

+ Autres indemnités 423 483 435 336 441 621 441 498 437 598 0,8%

= Rémunérations du personnel titulaire (a) 10 339 070 10 861 703 10 833 483 10 946 108 11 089 732 1,8%

en % des rémunérations du personnel* 83,0% 85,2% 84,0% 82,4% 83,6%

Rémunération principale 2 017 882 1 826 131 1 993 936 2 268 503 2 130 277 1,4%

+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée 0 0 0 0 0 N.C.

+ Autres indemnités 0 0 0 0 0 N.C.

= Rémunérations du personnel non titulaire (b) 2 017 882 1 826 131 1 993 936 2 268 503 2 130 277 1,4%

en % des rémunérations du personnel* 16,2% 14,3% 15,5% 17,1% 16,1%

Autres rémunérations (c) 94 567 66 525 70 128 64 244 42 270 -18,2%

= Rémunérations du personnel hors

atténuations de charges (a+b+c)12 451 519 12 754 359 12 897 548 13 278 855 13 262 279 1,6%

Atténuations de charges 164 056 82 182 116 830 108 872 69 794 -19,2%

= Rémunérations du personnel 12 287 462 12 672 178 12 780 717 13 169 983 13 192 485 1,8%

* Hors atténuations de charges

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Rémunérations du personnel 12 287 462 12 672 178 12 780 717 13 169 983 13 192 485 1,8%

+ Charges sociales 4 661 077 4 705 210 5 049 874 5 265 261 5 248 465 3,0%

+ Impôts et taxes sur rémunérations 312 711 307 348 330 687 339 127 342 094 2,3%

+ Autres charges de personnel 860 5 176 656 22 914 495 -12,9%

= Charges de personnel interne 17 262 110 17 689 912 18 161 934 18 797 284 18 783 538 2,1%

Charges sociales en % des CP interne 27,0% 26,6% 27,8% 28,0% 27,9%

+ Charges de personnel externe 11 973 9 056 13 016 12 568 79 -71,5%

= Charges totales de personnel 17 274 083 17 698 967 18 174 950 18 809 852 18 783 617 2,1%

CP externe en % des CP total 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0%

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Charges totales de personnel 17 274 083 17 698 967 18 174 950 18 809 852 18 783 617 2,1%

- Remboursement de personnel mis à disposition 0 0 0 0 0 N.C.

= Charges totales de personnel nettes des

remboursements pour MAD17 274 083 17 698 967 18 174 950 18 809 852 18 783 617 2,1%


21

Elles représentent 56,3 % des produits de gestion et 59,21 % des charges de fonctionnement,

un niveau supérieur à la moyenne des communes de la strate démographique à laquelle appartient la

commune de La Valette du Var9, qui était de 55,85 % des charges de fonctionnement en 2015

(données DGFiP).

3.1.2.3. Les subventions de fonctionnement


L’augmentation des subventions versées (à hauteur de 4,8 % par an en moyenne) a résulté de

la hausse de la subvention versée au CCAS, qui est passée de 705 360 € en 2011 à 1 2667 500 € en

2015. Selon les services, cette augmentation s’explique par l’évolution de l’offre de services de la

commune en matière sociale, qui a porté notamment sur l’accompagnement des personnes âgées et

le portage de repas à domicile, alors que parallèlement les recettes provenant des services apportés

ont stagné.

3.1.2.4. Les autres charges de gestion


Les autres charges de gestion sont restées stables entre 2011 et 2015. Doit être cependant

notée l’augmentation sensible de la contribution aux organismes de regroupement (+ 7,8 % en

moyenne annuelle) et la diminution des indemnités des élus (- 8,7 % par an).

L’autofinancement


9 Strate des communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Subventions de fonctionnement 1 529 341 1 544 457 1 694 989 1 771 026 1 841 624 4,8%

Dont subv. aux établissements publics rattachés :

CCAS, caisse des écoles, services publics (SPA ou

SPIC)

705 360 855 400 910 000 1 181 000 1 267 500 15,8%

Dont subv. autres établissements publics 155 626 163 026 260 363 43 863 38 536 -29,5%

Dont subv. aux personnes de droit privé 668 355 526 031 524 626 546 163 535 588 -5,4%

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Autres charges de gestion 493 501 552 043 535 877 489 929 510 805 0,9%

Dont contribution au service incendie 0 0 0 0 0 N.C.

Dont contribution aux organismes de regroupement 193 886 181 474 161 287 207 579 261 751 7,8%

Dont autres contingents et participations

obligatoires (politique de l'habitat par exemple)1 454 18 991 22 073 25 572 25 401 104,4%

Dont déficit (+) ou excédent (-) des budgets

annexes à caractère administratif0 0 0 0 0 N.C.

Dont indemnités (y c. cotisation) des élus 289 940 314 552 314 090 234 250 201 388 -8,7%

Dont autres frais des élus (formation, mission,

représentation)6 166 6 032 8 253 5 420 5 075 -4,8%

Dont frais de fonctionnement des groupes d'élus 0 0 0 0 0 N.C.

Dont pertes sur créances irrécouvrables

(admissions en non-valeur)584 29 848 28 230 16 398 17 077 132,5%

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

= Produits de gestion (a+b+c = A) 32 757 715 33 866 940 33 712 042 33 859 628 33 368 597 0,5%


Excédent brut de fonctionnement (A-B) 4 733 529 5 298 005 4 316 952 4 312 895 3 756 476 -5,6%


+/- Résultat financier (réel seulement) -912 728 -783 167 -695 330 -662 003 -506 956 -13,7%

- Subventions exceptionnelles versées aux services

publics industriels et commerciaux0 0 0 0 0 N.C.

+/- Solde des opérations d'aménagements de

terrains (ou +/- values de cession de stocks)0 0 0 0 0 N.C.

+/- Autres produits et charges excep. réels -47 357 14 419 20 771 -168 371 49 046 N.C.

= CAF brute 3 773 444 4 529 258 3 642 393 3 482 521 3 298 566 -3,3%


22


Le taux de CAF brute10 rapportée aux produits de gestion est resté relativement stable sur la

période. Il est en effet passé de 11,5% en 2011 à 9,9 % en 2015. L’annuité en capital de la dette est

également restée stable depuis 2012, à hauteur de 2,2 M€ par an. La CAF nette s’élevait ainsi à 1 M€

en 2015.

Le taux de CAF brute rapportée aux produits de gestion se situe en-deçà du taux de 15 %

usuellement retenu par les juridictions financières comme un seuil d’alerte. Il se positionne également

légèrement en-deçà du taux moyen des communes de la strate, qui était de 11,85 % en 2015 (source

DGFiP).

Toutefois, au regard du taux d’intérêt apparent de la dette de la commune (2,2 %) et de sa

capacité actuelle de désendettement de 7 ans (cf. 3.2.1), ce taux peut être considéré comme plutôt

satisfaisant.

Les investissements


Entre 2011 et 2015, les dépenses d’équipement de la commune se sont élevées à 34,4 M€

(source : comptes de gestion). Le ratio d’autofinancement s’est maintenu à un niveau élevé jusqu’en

2014, essentiellement grâce aux produits de cession qui ont atteint 9,7 M€ en 2013 et 1,5 M€ en 2014)

et aux subventions d’investissement reçues, puis a diminué en 2015 suite à une baisse significative

de ces produits.

10 La capacité d’autofinancement brute représente l’excédent de fonctionnement (produits de gestion diminués des charges de gestion)

utilisable pour financer le remboursement de la dette puis, avec le reliquat, les nouvelles dépenses d’équipement.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Cumul sur les

années

CAF brute 3 773 444 4 529 258 3 642 393 3 482 521 3 298 566 18 726 182

- Annuité en capital de la dette 2 841 962 2 319 866 2 306 672 2 257 752 2 239 898 11 966 150

= CAF nette ou disponible (C) 931 482 2 209 391 1 335 721 1 224 770 1 058 669 6 760 032

TLE et taxe d'aménagement 619 288 1 336 298 249 462 1 640 271 1 072 136 4 917 456

+ Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) 485 749 1 528 251 237 128 443 507 611 787 3 306 422

+ Subventions d'investissement reçues 2 020 232 1 002 966 679 721 915 715 474 477 5 093 110

+ Produits de cession 2 111 000 481 710 9 777 321 1 535 985 13 500 13 919 516

+ Autres recettes 0 0 0 0 0 0

= Recettes d'inv. hors emprunt (D) 5 236 269 4 349 225 10 943 632 4 535 478 2 171 900 27 236 504

= Financement propre disponible (C+D) 6 167 750 6 558 616 12 279 354 5 760 248 3 230 569 33 996 536

Financement propre dispo / Dépenses

d'équipement (y c. tvx en régie)88,5% 203,6% 82,6% 148,7% 58,9%

- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie

)6 969 846 3 221 249 14 866 074 3 873 559 5 480 525 34 411 252

- Subventions d'équipement (y compris subventions

en nature)463 425 457 703 576 321 1 509 702 118 323 3 125 474

+/- Dons, subventions et prises de participation en

nature, reçus ou donnés-86 950 79 998 21 150 2 250 270 16 718

- Participations et inv. financiers nets 121 500 -2 250 0 -2 250 0 117 000

+/- Variation de stocks de terrains, biens et produits 0 0 0 0 0 0

- Charges à répartir 0 0 0 0 0 0

+/- Variation autres dettes et cautionnements 0 -425 524 -547 -480 -928

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement

propre-1 300 071 2 802 341 -3 184 715 377 534 -2 368 069 -3 672 980

+/- Solde des affectations d'immobilisations 0 0 0 0 0 0

+/- Solde des opérations pour compte de tiers 0 0 0 0 0 0

- Reprise sur excédents capitalisés 0 0 0 0 0

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement -1 300 071 2 802 341 -3 184 715 377 534 -2 368 069 -3 672 980

Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités

de réaménagement)3 566 000 0 2 709 438 0 360 000 6 635 438

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de

roulement net global2 265 929 2 802 341 -475 277 377 534 -2 008 069 2 962 458

23

La commune a connu un pic de dépenses d’équipements en 2013, à hauteur de 14,8 M€. Ce

pic de dépenses est dû à la comptabilisation de 8,13 M€ au compte 2118 au titre de l’é échange entre

la commune de La Valette et la ville de Toulon des terrains de l’Oustalet (appartenant à la ville de

Toulon) et du Centre Mobilisateur 94 (appartenant à la commune de La Valette et qui ont été

aménagés en tennis par la SEMEXVAL). La contrepartie en recette a été comptabilisée pour le même

montant à l’article 775.

Le budget pour 2016 prévoit un montant de dépenses réelles d’investissement de 9,9 M€

(source : budget primitif 2016), dont 5,3 M€ au titre des participations et avances pour les opérations

concédées « Cœur de ville et « Grand sud Passion ».

Les dépenses d’équipement sur la période 2011/2016 s’élèvent donc à 44,3 M€ en tenant

compte des crédits inscrits au budget 2016. Pour en avoir une vision réelle, il faut néanmoins retirer

8,13 M€ comptabilisés en 2013 au compte 2118 au titre de l’échange de terrains évoqué ci-dessus.

Le montant réel des dépenses d’équipement est donc de 36 M€ pour la période 2011/2016.

Sur ce total, 17,7 M€, soit près de 50 % des dépenses, ont été consacrés aux participations de la

commune dans le cadre des opérations concédées à la SPLM (cf. le chapitre 5 relatif à l’examen de

la concession « Grand Sud Passion »).

3.2. La situation patrimoniale – ou bilancielle

L’encours de la dette


L’encours de la dette a diminué sur la période 2011/2015 de 5,6 % en moyenne annuelle pour

atteindre 23,4 M€ fin 2015. Cet encours de dette représente un niveau d’endettement par habitant de

1 094 € par hab. soit un taux très légèrement inférieur à la moyenne des communes de la strate

(1109 € par hab.).


L’ensemble des emprunts de la commune sont de type 1A selon la classification de la charte

de bonne conduite et présente donc peu de risques. Le taux d’intérêt apparent de la dette imputée au

budget principal se situe à 2,2 %, soit un taux très satisfaisant au regard du TEC 1011. L’encours est

faible au regard de la capacité de désendettement de la commune, qui se situait à 7 ans en 2015.

11 Le taux de l’échéance constante à 10 ans, calculé à partir de la cotation des obligations assimilables du Trésor, était de 1,6 % en

2015.

en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Encours de dettes du BP au 1er janvier 28 750 682 29 474 720 27 155 279 27 557 521 25 300 316 -3,1%

- Annuité en capital de la dette (hors remboursement

temporaires d'emprunt)2 841 962 2 319 866 2 306 672 2 257 752 2 239 898 -5,8%

- Remboursements temporaires d'emprunts 0 0 0 0 0 N.C.

- Var. des autres dettes non financières (hors

remboursements temporaires d'emprunts)0 -425 524 -547 -480 N.C.

+ Intégration de dettes (contrat de partenariat,

emprunts transférés dans le cadre de

l'intercommunalité...)

0 0 0 0 0 N.C.

+ Nouveaux emprunts 3 566 000 0 2 709 438 0 360 000 -43,6%

= Encours de dette du BP au 31 décembre 29 474 720 27 155 279 27 557 521 25 300 316 23 420 898 -5,6%

Principaux ratios d'alerte 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Charge d'intérêts et pertes nettes de change 912 728 783 167 695 330 662 003 506 956 -13,7%

Taux d'intérêt apparent du budget principal (BP) 3,1% 2,9% 2,5% 2,6% 2,2%

Encours de dettes du BP net de la trésorerie hors comptes

de rattachement27 189 889 21 819 362 22 681 754 19 875 448 20 467 513 -6,9%

Capacité de désendettement BP, trésorerie

incluse* en années (dette Budget principal net de

la trésorerie*/CAF brute du BP)

7,2 4,8 6,2 5,7 6,2

Encours de dette du budget principal au 31 décembre 29 474 720 27 155 279 27 557 521 25 300 316 23 420 898 -5,6%

Capacité de désendettement BP en années (dette

/ CAF brute du BP)7,8 6,0 7,6 7,3 7,1

24

La commune a recouru de manière croissante à des emprunts à taux révisables adossés sur des

taux courts (TAM, TAG 3 mois, Euribor 3 mois) 12 afin de profiter de leur baisse pendant la période.

La dette à taux révisables qui constituait 34 % de l’encours au 1er janvier 2011 est passée à 52 % au

1er janvier 2016.

Parallèlement, elle a adopté une stratégie de captage de taux fixes bas pour maintenir la

sécurité de l’encours. La commune a ainsi précisé qu’en 2016, elle a choisi d’emprunter 2,5 M€ à un

taux fixe de 2,06 % sur 20 ans.

Le fonds de roulement et la trésorerie


Les réserves permettent de financer 38 jours de charges courantes en 2015.


Entre 2012 et 2014, la trésorerie était devenue excédentaire du fait de trois facteurs. D’une

part, la commune a perçu en 2012 des recettes importantes (taxe d’aménagement) qui n’avaient pas

été anticipées au budget primitif. D’autre part, une importante avance de trésorerie (1,7 M€) a été

remboursée par la SPLM en 2012. Enfin elle a encaissé en 2013 un emprunt de 2,7 M€ contracté en

2011, suite à une longue phase de mobilisation. Cette situation a conduit la commune à ne pas

mobiliser d’emprunts en 2012 et 2014 et à quasiment supprimer le recours à la ligne de trésorerie

durant la période de 2012 à 2014.

En 2015, la trésorerie s’est réduite à 2,9 M€ soit 35 jours de charges de gestion.

4. LES RESSOURCES HUMAINES

4.1. Les effectifs

Répartition des effectifs permanents au 31 décembre selon le statut et la catégorie hiérarchique

2011 2012 2013 2014 2015 Evolution

Catégories A B C T A B C T A B C T A B C T A B C T A B C T

Titulaires 19 38 346 403 19 33 367 419 18 34 363 415 17 34 363 414 20 33 354 407 1 -5 8 4

Non titulaires 1 1 9 11 1 1 7 9 2 2 17 21 2 16 18 2 1 17 20 1 0 8 9

Nombre total des agents

20 39 355 414 20 34 374 428 20 36 380 436 19 34 379 432 22 34 371 427 2 -5 16 13

Source : direction des ressources humaines de la commune à partir des tableaux CRC

Les effectifs permanents (effectifs physiques) de la commune étaient de 427 agents au

31 décembre 2015, soit 407 agents titulaires et 20 agents non-titulaires.

Ils ont globalement progressé de 13 agents sur la période avec, toutefois, une diminution

progressive depuis 2014.

Les filières technique (249 agents) et administrative (117 agents) sont les plus importantes.

12 TAM = taux annuel monétaire ;

TAG = taux annuel glissant égal à la capitalisation sur des périodes de 1 à 12 mois des moyennes arithmétiques mensuelles de l'EONIA

(taux de référence du marché interbancaire de la zone euro).

au 31 décembre en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Fonds de roulement net global 2 508 159 5 310 500 4 840 902 5 218 436 3 210 367 6,4%

en nombre de jours de charges courantes 31,6 66,0 58,7 63,1 38,9

au 31 décembre en € 2011 2012 2013 2014 2015Var. annuelle

moyenne

Fonds de roulement net global 2 508 159 5 310 500 4 840 902 5 218 436 3 210 367 6,4%

- Besoin en fonds de roulement global -31 259 -97 570 -64 669 -194 269 307 542 N.C.

=Trésorerie nette 2 539 418 5 408 069 4 905 571 5 412 705 2 902 825 3,4%

en nombre de jours de charges courantes 32,0 67,3 59,5 65,4 35,2

25

4.2. La mise à disposition de services municipaux auprès de TPM

L’article L. 5211-4-1 du CGCT a prévu que lorsque, dans le cadre d’une bonne organisation

des services, une commune conserve tout ou partie d’un service concerné par un transfert de

compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier, « ces services sont en tout ou partie mis à

disposition de l’établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère

pour l’exercice des compétences de celui-ci ».

A cet effet, une convention de mise à disposition des services municipaux, pour une durée de

cinq ans, a été signée entre la commune et la communauté d’agglomération Toulon Provence

Méditerranée le 6 mai 2015.

Les services municipaux concernés sont ceux en charge de :

- L’entretien des voiries d’intérêt communautaire sur le territoire communal, ses accessoires,

les délaissés, les espaces verts et parcs de stationnement dans ce périmètre ;

- Le nettoiement, l’entretien et la maintenance des bâtiments communautaires situés sur le

territoire communal ;

- L’assainissement.

La convention prévoit que « les missions remplies par les services mutualisés pour le compte

de TPM donnent lieu à un remboursement des interventions de la commune dont le montant sera

équivalent au coût de la main-d’œuvre mobilisée et des fournitures utilisées ».

Le remboursement de cette mise à disposition est effectué par TPM sur la base d’états

mensuels d’intervention établis par la commune. Dans ce cadre, un montant de 114 992 € a été facturé

par la ville en 2015.

4.3. La gestion des carrières

Les avancements de grade


L’article 35 de la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale

a modifié l’article 49 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction

publique territoriale, en supprimant la règle des quotas et en instaurant celle des ratios pour déterminer

le nombre de fonctionnaires promouvables à un grade supérieur par rapport à l’ensemble des effectifs

du grade. Dans le cadre de ce nouveau dispositif, les collectivités doivent désormais définir elles-

mêmes des taux pour l’avancement de grade de leurs agents, appelés également « ratios

promus/promouvables ».

Un ratio doit être fixé pour chaque grade d’avancement pour les trois catégories d’agents (A,

B et C). Les taux sont déterminés par l’assemblée délibérante pour l’ensemble des grades auxquels

peuvent prétendre les agents de la collectivité. Le ratio est le rapport entre le nombre d’agents qui

pourront être promus et le nombre d’agents qui remplissent les conditions statutaires pour prétendre

à une promotion (ancienneté de services effectifs, classement à un échelon minimum, examen

professionnel, etc.). Ce ratio détermine un nombre plafond de fonctionnaires pouvant être promus.

4.3.1.2. Les avancements de grades

Par une délibération n° 3 du 12 novembre 2009, le conseil municipal a fixé les ratios

d’avancements de grades à 100 % pour l’ensemble des cadres d’emplois et des grades dans les

conditions suivantes : « Les ratios réglementaires d’avancement de grade se trouvent désormais

remplacés par un dispositif qui tend à rendre à l’assemblée délibérante une totale marge de

manœuvre dans la fixation, au sein de la collectivité, du nombre d’agents susceptibles de bénéficier

d’un avancement de grade. Il indique, en conséquence, que la légalité d’un avancement de grade est

https://espacejf.ccomptes.fr/pacasection3/EG_2015-PUGET%20SA/Documents/1-%20RIOP/2-%20ESPACE%20DLR/Ressources%20humaines/Avancement%20de%20grade/compte_rendu_conseil_municipal_28_juillet_2010.pdf

26

désormais conditionnée par la détermination, en interne, du ratio d’agents susceptibles d’être

promus par rapport au nombre de ceux qui sont promouvables.

Toutefois, si l’assemblée délibérante est libre dans ses choix, elle peut tenir compte d’un

certain nombre d’éléments objectifs tels que :

La politique générale des ressources humaines susceptible d’être menée par la collectivité en

matière d’avancement ;

La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences des agents de la collectivité au vu

de l’évolution des missions susceptibles de leur être confiées, des profils de postes et de la

structure des emplois ;

La reconnaissance du mérite et de l’expérience professionnelle de chacun ;

Les avis des responsables hiérarchiques.

En outre, les dispositions en vigueur n’imposent pas que le taux de promotion retenu soit

identique pour tous les emplois et cadres d’emplois et l’autorité territoriale investie du pouvoir de

nomination reste libre de procéder ou non à l’inscription d’un agent sur le tableau annuel

d’avancement. Ainsi, au regard de ces nouvelles dispositions, il est proposé au conseil municipal

d’approuver, pour les procédures d’avancement de grade, les taux de promotion à 100% pour tous

les cadres d’emplois pour l’avancement au choix ou après examen professionnel.

Rappelons que ce taux s’applique au nombre de fonctionnaires réunissant les conditions

d’avancement définies par le statut particulier du cadre d’emploi détenu ».

La commune a toutefois défini le taux de 100 % comme un taux maximum, ainsi que le précise

les termes de la délibération précitée : « ces taux d’avancements sont des taux maximums, dans la

limite desquels l’autorité territoriale peu nommer mais ne conduisent à aucune obligation de

nommer ».

L’examen des promotions de grades de catégorie C, qui sont les plus nombreuses, montre

que les taux réels d’avancement ne sont pas systématiquement portés à 100 % mais qu’ils restent

toutefois généreux. Il se situent entre 44 % et 100 %, largement au-dessus de la moyenne des taux

promus/promouvables constatés dans la fonction publique d’Etat13 :

Grade Nombre d’agents promouvables

Nombre de postes ouverts

Nombre d’agents promus

Taux réel promotion promus/promouvables

Adjoint Administratif 1ère classe/lauréat examen professionnel

11 11 10 91%

Adjoint Administratif 1ère classe/ancienneté 23 23 18 78.3%

Adjoint technique principal 1ère classe 3 3 2 66.6%

Adjoint technique principal 2e classe 9 9 4 44.4%

Agent de maîtrise principal 3 3 3 100%

Adjoint Administratif 1ère classe/lauréat examen professionnel

2 2 2 100%

Adjoint Administratif 1ère classe/ancienneté 10 6 6 60%

Adjoint Administratif principal de 1ère classe 15 15 15 100%

Adjoint Administratif Principal 2ème classe 4 4 4 100%

Adjoint du patrimoine principal 2ème classe 3 3 3 100%

Brigadier 1 1 1 100%

Brigadier-chef principal 2 2 1 50%

Auxiliaire de puériculture principal de 2ème classe

1 1 1 100%

Source : DRH de la commune 2015

13 Les taux de promus/promouvables pour les avancements de grades sont en moyenne de 12,79 % dans la fonction publique d’État

(source direction générale de l’administration et la fonction publique, « Politique salariale dans la fonction publique », avril 2011).

27

Les avancements d’échelon


Les dispositions relatives à l’avancement d’échelon figurent aux articles 77 et suivants de la

loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique

territoriale.

Les statuts particuliers des différents cadres d’emplois déterminent une durée maximale de

séjour dans un échelon et une durée minimale pour l’accès à l’échelon supérieur. Ces durées variables

ont une incidence en termes financiers puisqu’elles déterminent la rémunération et éventuellement

l’accès à un grade ou à un cadre d’emploi supérieur. L’article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983

portant droits et obligations des fonctionnaires impose de tenir compte « des notes et appréciations

générales attribuées aux fonctionnaires et exprimant leur valeur professionnelle », c’est-à-dire des

appréciations générales et des notes attribuées lors de la notation.

L’avancement à la durée minimum dépend de la valeur professionnelle de l’agent. Il ne

constitue pas un droit mais peut être accordé au fonctionnaire au vu de sa valeur professionnelle,

après avis de la commission administrative paritaire (CAP) compétente. Son refus n’a pas à être

motivé. L’avancement d’échelon à la durée minimale n’est autorisé « que si la valeur professionnelle

de l’agent le justifie » (CE, 16 septembre 1998, n° 190993).

La collectivité a aussi la possibilité d’utiliser « l’avancement intermédiaire ». Le Conseil

d’État a en effet admis la pratique de l’avancement selon une durée intermédiaire choisie entre la

durée minimale et la durée maximale (CE, 31 juillet 1992, n° 119431, Commune de Saint-Gratien).

4.3.2.2. La pratique de la commune

Tout comme les avancements de grades, les modalités d’avancement d’échelon des agents de

la collectivité sont généreuses.

En effet, il se fait en grande partie à la durée minimale (pour 88 % des agents en 2015) alors

qu’aux termes de la réglementation précitée, l’avancement d’échelon à la durée minimale n’est

autorisé « que si la valeur professionnelle de l’agent le justifie ».

Avancements d’échelons réalisés au titre de l’année 2015

Catégorie

Nb d’avancements

d’échelon à la durée

minimale

Nb d’avancements


moyenne

Nb d’avancements


maximale

A 5 0 0

B 10 0 1

C 124 4 13*

TOTAUX 139 4 14

* dont avancements en période de stage

Source : DRH de la commune

La loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 (article 148 alinéas I, III, V

et VII) a prévu, dans le cadre de la mise en place de la modernisation des Parcours Professionnels,

des Carrières et des Rémunérations (PPCR), la suppression de l’avancement d’échelon à la durée

minimum dans la fonction publique territoriale. Cette suppression est entrée en vigueur au cours de

l’année 2016 pour les corps de catégorie B et certains corps de catégorie A paramédicaux et sociaux

et en 2017 pour les autres corps.

https://www.lexisnexis.com/fr/droit/search/runRemoteLink.do?A=0.7755486210570278&bct=A&service=citation&risb=21_T18605190912&langcountry=FR&linkInfo=F%23FR%23conseta%23sel1%251992%25year%251992%25decisiondate%2519920731%25onum%25119431%25

28

4.4. Le temps de travail

Le protocole d’accord sur l’aménagement et la réduction du temps de travail a été approuvé

le 29 novembre 2001 et rendu applicable au 1er janvier 2002. Une note de service du 16 février 2009

est venu préciser la gestion des horaires au regard des obligations de présence pour assurer la

continuité du service public.

La durée hebdomadaire de travail est de 37 heures, exception faite pour les agents d’entretien

des écoles, les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles et les apprentis, qui travaillent à

raison de 35 heures par semaine.

Les agents ont droit à 25 jours de congés par année civile (pour 5 jours de travail par semaine),

auxquels s’ajoutent 12 jours d’ARTT pour les agents de la commune ayant un régime horaire de

37 heures hebdomadaires.

Au-delà de ce régime de base, la commune octroie à ses agents des congés supplémentaires

non conformes à la réglementation.

Sont ainsi attribués des congés au titre de l’ancienneté, à hauteur d’un jour tous les 5 ans

d’ancienneté révolus. De plus, chaque année, le maire attribue par note de service un certain nombre

de jours supplémentaires à l’occasion des ponts et des fêtes de fin d’année (quatre jours par an sous

forme de trois ponts à choix multiples et d’un pont librement défini par l’agent dans l’année

d’exercice).

Les agents municipaux ne travaillent donc que 1 579 heures par an, soit 28 heures de moins

que la durée annuelle réglementaire de travail de 1 607 heures14 pour un agent à temps complet, non

compris les jours supplémentaires attribués en fonction de l’ancienneté dans la commune.

L’attribution de ces jours de congés supplémentaires n’est pas conforme à la règlementation

et conduit les agents à ne pas accomplir le temps de travail réglementaire pour lequel ils sont

rémunérés.

Recommandation n° 4. Mettre un terme à l’attribution de jours de congés supplémentaires non

conformes à la réglementation.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à mettre

en œuvre des dispositions visant à limiter l’attribution des jours de congés supplémentaires.

4.5. Le régime indemnitaire

Les différentes primes perçues par les agents

Dans son précédent rapport de 2010, la chambre avait relevé que le régime indemnitaire des

agents de la commune de La Valette-du-Var avait fait l’objet de vingt-quatre délibérations, mais qu’il

n’existait pas de délibération cadre fixant les principes directeurs applicables à tous les agents.

Ce point a été revu puisqu’une délibération du 11 juin 2010 a rapporté l’ensemble des

délibérations antérieures et actualisé le régime indemnitaire des différentes filières d’emploi. Il repose

donc actuellement sur des barèmes précis pour toutes les filières.

Dans ce cadre, les modalités de mise en œuvre des principales indemnités (la prime de service

et de rendement, l’indemnité de mission, les indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires

(IFTS), l’indemnité d’administration et de technicité (IAT)) ont été examinées. Sur le fond,

l’attribution de ces différentes primes n’appelle pas d’observation.

14 1 607 heures – (4 jours x 7 heures).

29

Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS)

4.5.2.1. Rappel des règles

L’article 2 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour

travaux supplémentaires prévoit que la compensation des heures supplémentaires peut être réalisée,

en tout ou partie, sous la forme de repos compensateur et qu’à défaut de compensation, l’heure

supplémentaire est indemnisée. La priorité est ainsi donnée à la récupération plutôt qu’à

l’indemnisation.

L’article 6 du décret du 14 janvier 2002 dispose que le nombre des heures supplémentaires

accomplies dans les conditions fixées par le même texte ne peuvent dépasser un contingent mensuel

de vingt-cinq heures et que lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et pour une période

limitée, ce contingent mensuel peut être dépassé sur décision du chef de service qui en informe

immédiatement les représentants du personnel au comité technique paritaire compétent.

Le décret précise également que le versement aux fonctionnaires des indemnités horaires pour

travaux supplémentaires est subordonné à la mise en œuvre par leur employeur de moyens de contrôle

automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires qu’ils auront

accomplies. S’agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement, un

décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte

déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l’effectif des agents susceptibles de percevoir

des indemnités horaires pour travaux supplémentaires est inférieur à dix.


L’absence de contrôle automatisé

La commune n’a pas mis en place de moyens de contrôle automatisé : toutes les heures

supplémentaires sont déclaratives. Ainsi n’est-elle pas en mesure de contrôler de manière indiscutable

la réalité des heures « normales » réellement effectuées par ses agents et à plus forte raison celle des

heures supplémentaires.

Pour l’année 2015, 16 068 heures supplémentaires15 ont été réalisées et ont été indemnisées à

hauteur de 296 000 € (source : compte administratif 2015). L’essentiel de ces heures concerne la

filière technique (11 626 heures supplémentaires).

Le respect du plafond mensuel d’heures supplémentaires

Entre janvier et décembre, 42 agents ont dépassé le contingent mensuel de 25 heures.

Toutefois, au vu des états d’heures supplémentaires fournis par la commune, ces dépassements

s’expliquent par des heures supplémentaires pour élections organisées durant l’année 2015.

La direction des ressources humaines veille au respect des limites réglementaires à travers des

outils de suivi et de comparaison entre les services.

Recommandation n° 5. Mettre en place un système de contrôle automatisé du temps de travail.

15 Source bilan de la collectivité

30

4.6. Les logements de fonction

Rappel du régime juridique

Le régime juridique encadrant les logements de fonction des fonctionnaires territoriaux est

défini à l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique

territoriale. Ce texte dispose notamment que, pour une commune de moins de 80 000 habitants, le

seul emploi fonctionnel pouvant donner lieu à l’attribution d’un logement de fonction pour nécessité

absolue de service est celui de directeur général des services.

Le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement

s’applique aux agents des administrations de l’État et, en vertu du principe de parité entre les fonctions

publiques, à ceux des collectivités territoriales. Pour ces derniers, il a donc remplacé les dispositions

de l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et

portant modification de certains articles du code des communes (à l’exception des titulaires de

certains emplois de direction et de collaborateurs de cabinet qui ont des qualifications équivalentes à

un sous-préfet, pour lesquels ces dispositions législatives restent applicables).

Dans les collectivités qui ont déjà pris une délibération pour prendre en compte les

dispositions du décret du 9 mai 2012 précité, le nouveau régime s’applique aux agents qui disposaient

d’un logement de fonction avant le 11 mai 2012 ainsi qu’aux nouveaux bénéficiaires d’un tel

logement. Dans les collectivités qui n’ont pas encore pris de délibération, la situation des agents

demeure inchangée. Ils sont régis par l’ancien dispositif tant que la collectivité n’a pas délibéré

et au plus tard le 1er septembre 2015 (décret n° 2013-651 du 19 juillet 2013 modifiant le décret

n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement).

Le nouveau cadre réglementaire a rendu plus restrictives les conditions d’octroi de logements

de fonction :

Seuls les personnels ayant une obligation de disponibilité totale pour des raisons de sûreté, de

sécurité ou de responsabilité peuvent bénéficier d’un logement par nécessité absolue de

service ;

Les fonctions qui peuvent ouvrir droit à l’attribution d’une convention d’occupation précaire

doivent comporter un service d’astreinte et une redevance d’occupation est due par les

bénéficiaires, représentant 50 % de la valeur locative réelle des locaux, calculée sur le montant

des loyers du marché immobilier local ;

La gratuité des avantages accessoires (eau, gaz, électricité, chauffage) a été supprimée ;

Les surfaces sont limitées et déterminées en fonction du nombre de personnes à charge du

bénéficiaire occupant le logement.

La pratique de la commune

Par une délibération du 6 décembre 2013, la commune a pris en compte les modifications

apportées par le décret précité. Elle a ainsi supprimé la gratuité des avantages accessoires (eau, gaz,

électricité, chauffage) pour les agents bénéficiant de logements concédés pour nécessité absolue de

service. Elle a par ailleurs précisé les montants des redevances des conventions d’occupation précaire

avec astreintes sur la base d’un tarif correspondant à 50 % de la valeur locative réelle des locaux.

En 2015, la commune comptait 14 agents logés gratuitement par nécessité de service en vue

d’assurer la surveillance et le gardiennage de bâtiments publics et avait conclu deux conventions

d’occupation précaire comportant une redevance représentant 50 % de la valeur locative réelle des

locaux.

31

4.7. Les véhicules de fonction

Rappel du régime juridique

L’utilisation d’un véhicule recouvre deux cas de figure distincts :

Les véhicules de fonction

Les véhicules de fonction peuvent être utilisés pour les besoins du service mais également à

titre privé. La mise à disposition d’un véhicule de fonction doit être justifiée par des nécessités de

service. La liste des bénéficiaires potentiels est limitée par l’article 21 de la loi du 28 novembre 1990

à certains emplois fonctionnels des collectivités. Pour les communes de moins de 80 000 habitants,

seul l’emploi de DGS peut bénéficier d’un tel avantage en nature, dont l’usage est privatif et exclusif.

Le nouvel article L. 2123-18-1-1 du CGCT (issu de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à

la transparence de la vie publique) annualise l’obligation préexistante de prendre une délibération sur

les véhicules de fonction accordés aux élus ou aux agents : « Selon des conditions fixées par une

délibération annuelle, le conseil municipal peut mettre un véhicule à disposition de ses membres ou

des agents de la commune lorsque l’exercice de leurs mandats ou de leurs fonctions le justifie. Tout

autre avantage en nature fait l’objet d’une délibération nominative, qui en précise les modalités

d’usage ».

Les véhicules de service

Les véhicules de service, dont les agents ont l’usage uniquement dans le cadre des missions

du service, excluent un usage privatif. Leur utilisation est soumise à une autorisation – permanente

ou temporaire – du supérieur hiérarchique qui peut inclure, à titre exceptionnel, une autorisation de

remisage à domicile. L’employeur territorial doit également fixer les conditions d’utilisation de ces

véhicules en application de l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT précité.

En l’absence de réglementation propre aux collectivités territoriales relative aux véhicules de

service, il est d’usage de se reporter aux textes applicables aux agents de l’État, en particulier la

circulaire n° 97-4 du 5 mai 1997 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service et des

véhicules personnels des agents. Ce texte limite l’usage des véhicules de service aux seules nécessités

du service et recommande un encadrement strict des exceptions à ce principe, le ministère de la

fonction publique allant jusqu’à préciser que « pour les besoins du service, les agents peuvent utiliser

les véhicules du parc automobile de leur collectivité (…). En revanche, l’attribution des véhicules

pouvant être utilisés à des fins personnelles n’est prévue par aucun texte et est donc

irrégulière »16.Tout en indiquant qu’il est « éminemment souhaitable (…) que les conducteurs ne

conservent pas l’usage des véhicules au-delà du service », la circulaire du 5 mai 1997 prévoit des

dérogations, en cas de circonstances exceptionnelles. Une autorisation expresse de remisage à

domicile peut être accordée. Celle-ci couvre les trajets travail-domicile selon la plus courte distance.

L’usage privatif de la voiture est donc strictement interdit et, en cas d’absence (congés

notamment), le véhicule doit rester à la disposition du service. Le remisage au domicile de l’agent

peut être utilisé lorsque la collectivité ne possède pas de garage ou lorsque l’agent subit des

contraintes horaires et doit intervenir rapidement. Cette dérogation doit être acceptée par le chef de

service et faire l’objet d’un document écrit portant la signature du supérieur hiérarchique. Elle est

valable pour un an renouvelable. Une deuxième dérogation concerne la mise à disposition gratuite

d’un véhicule de service au profit d’un agent nommément désigné. La circulaire précise qu’« elle doit

demeurer très exceptionnelle ». Dans les services de l’État, cette mise à disposition n’est consentie

qu’aux titulaires de certaines fonctions, comme par exemple les préfets.

16 Question écrite n° 47775, 7 avril 1997

32

Quel que soit le mode de dérogation accordée, l’utilisation d’un véhicule pour des

déplacements personnels constitue un avantage matériel assimilable à un complément de

rémunération et est soumis à imposition. Les services de l’URSSAF ne font pas de distinction entre

véhicule de service et de fonction, et considèrent que la mise à disposition d’un véhicule de façon

permanente constitue un avantage en nature soumis à cotisations. Cet avantage doit en conséquence

être également déclaré aux services fiscaux. Par ailleurs, en vertu du principe de parité, et selon une

jurisprudence constante du conseil d’État, les collectivités locales ne peuvent accorder à leurs agents

des rémunérations et avantages en nature supérieurs à ceux dont bénéficient les agents de l’État

exerçant des fonctions équivalentes. Ainsi, pour tout avantage matériel, il convient de se référer aux

avantages consentis aux agents de l’État comparables qui exigent notamment la tenue d’un carnet de

bord pour tous les véhicules administratifs.


La commune a indiqué ne pas disposer de véhicules de fonctions mais d’un parc de véhicules

répartis entre les différents services, dont elle a fourni la liste.

Les services ont précisé que les véhicules sont destinés à leurs seuls besoins. Pour des raisons

de facilités d’organisation, de déplacement, et dans le cadre de leurs missions (appels nocturnes ou

en week-end), certains agents peuvent être autorisés à remiser à leur domicile le véhicule de service

qui leur est attribué. En cas d’absences prévues (congés), le véhicule de service reste à la disposition

du service d’affectation de l’agent concerné. En cas d’absences imprévues (maladie), le véhicule est

récupéré par la collectivité en cas de besoin.

Il existe plusieurs notes de service relatives à l’utilisation des véhicules de la collectivité.

Toutefois, la commune n’a pas délibéré pour fixer les règles d’attribution des véhicules de

fonction et de service et n’a ainsi pas précisé les emplois ou missions qui permettent l’octroi d’un

véhicule ainsi que les conditions de son utilisation.

Cette absence de délibération est contraire à l’article L. 2123-18-1-1 précité du CGCT qui

dispose que le conseil municipal doit délibérer pour fixer les modalités d’attribution et d’usage des

avantages en nature accordés aux agents ou élus de la collectivité et que la mise à disposition d’un

véhicule s’effectue dans les conditions fixées par une délibération annuelle.

La chambre avait déjà observé en 2010 qu’il n’existait pas de délibération, portant règlement

intérieur, fixant le régime applicable aux véhicules de service avec remisage à domicile et donc

d’autorisation écrite de remisage à domicile.

La chambre réitère fermement cette recommandation faite à la commune de se mettre en

conformité avec l’article L. 2123-18-1-1 du CGCT.

Recommandation n° 6. Prendre une délibération fixant les conditions d’attribution et

d’utilisation des véhicules mis à disposition des agents de la commune, conformément à l’article

L. 2123-18-1-1 du CGCT.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a indiqué que « les

conditions d'attribution et d'utilisation des véhicules mis à disposition des agents de la commune

[avaient] fait l'objet d'un règlement intérieur qui [avait] été approuvé, à l'unanimité, par le comité

technique et [ferait] l'objet d'une présentation devant le conseil municipal, lors d'une prochaine séance. »

33

5. LA CONCESSION D’AMENAGEMENT « GRAND SUD PASSION »

Aux termes d’une délibération de son conseil municipal du 29 janvier 2010, la commune de

La Valette du Var a décidé de confier à la Société Publique Locale d’Aménagement SIVAL,

ultérieurement dénommée Société Publique Locale Méditerranéenne (SPLM), l’aménagement du

secteur sud de la commune dans le cadre d’une concession d’aménagement, « Grand Sud Passion »,

conclue le 1er mars 2010 pour une durée de 10 ans.

5.1. Présentation de l’opération d’aménagement « Grand Sud Passion »

Cette importante opération d’aménagement urbain concerne un secteur de 200 hectares. Elle

a pour objectif « d’accroître la dynamique économique de l’agglomération, de restructurer les

quartiers sud de la commune de la Valette du Var, de renouveler l’offre urbaine de l’agglomération

en matière de logements, d’équipements sportifs et ludiques, de moderniser et diversifier l’offre

commerciale et les services ».

Le programme d’aménagement urbain s’articule autour de plusieurs projets d’infrastructures

sur un très large périmètre défini par l’opération « Grand Sud Passion ».

Selon l’ordonnateur, « La mise en œuvre de ce projet permet :

Le développement de l’offre de logements dans tous les secteurs. Cette offre de logements

comprendra sur un total estimé à 333 logements, une partie en « logement social », une partie en

« logement pour actifs » en favorisant l’accès aux primo-accédant et une partie en « accession

libre » en respectant les dispositions de la loi sur l’engagement national pour le logement et

notamment le principe de la mixité,

La transformation de l’existant pour créer des surfaces de bureaux principalement en

activité tertiaire,

La création de nouvelles structures de commerces non alimentaires,

L’implantation de services,

La requalification en zones d’activités économiques transférées à Toulon Provence

Méditerranée de certaines parties de quartiers existants où les activités sont prédominantes,

La recomposition et la requalification d’espaces urbains dans certaines résidences,

La création d’activités de loisirs et d’un complexe cinématographique de grande qualité,

La piétonisation d’une partie de l’avenue de l’université en bénéficiant de la mise en place

du transport en commun en site propre et la réalisation de voiries primaires et secondaires

permettant une desserte cohérente de l’opération ».

L’opération globale est composée de deux volets actuellement en cours de réalisation. Le

premier projet, dénommé « Famille Passion », prévoit la création d’un nouveau quartier qui

comprendra 231 logements (dont 93 logements sociaux), un pôle tertiaire, un centre commercial non

alimentaire à ciel ouvert, des services, un complexe cinématographique.

Le deuxième projet « Coupiane-Coudon » consiste en la reconversion du quartier afin

d’y édifier un programme mixte de logements et d’activités. Selon le compte-rendu annuel

d’activité pour 2014 de la concession, le programme fixé à la SPLM par la commune porte

principalement sur :

« La mixité de l’habitat : 80 logements locatifs sociaux, 80 logements en accession à prix

maîtrisés et en accession libre.

La mixité des fonctions : 1 000 m2 de petits commerces de proximité, 2 000 m2 de bureaux

(services publics et tertiaires).

L’intervention sur les espaces publics : restructuration de la Place Marcel Pagnol,

requalification de l’avenue Paul Valéry, réorganisation de l’offre de stationnement, création

d’une véritable centralité (commerces, services publics…) ».

34

5.2. L’attribution de la concession d’aménagement à la société publique locale Méditerranée

Les règles d’attribution des concessions d’aménagement à une société publique locale

5.2.1.1. Définition d’une concession d’aménagement

Les opérations d’aménagement sont définies par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.

Elles ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser

l’activité économique, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de

permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non

bâti et les espaces naturels.

Lorsqu’une collectivité décide de réaliser une opération d’aménagement, elle peut soit la

réaliser en régie directe, ou déléguer son animation ou son exécution à un mandataire, soit confier la

réalisation de l’opération à une personne publique ou privée ayant vocation à réaliser ce type

d’opérations par le biais d’un contrat de concession d’aménagement.

Une concession d’aménagement, dont le régime est défini à l’article L. 300-4 du code de

l’urbanisme, est un contrat administratif par lequel une personne publique, appelée « le concédant »,

confie à un opérateur, public ou privé, appelé « le concessionnaire », la réalisation d’une opération

d’aménagement. La concession d’aménagement s’accompagne du transfert de la maîtrise d’ouvrage

de l’opération du concédant au concessionnaire.

En application de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme précité, « l’attribution des

concessions d’aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant

la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par décret en Conseil

d’Etat ».

5.2.1.2. Les conditions d’attribution sans publicité ni mise en concurrence préalables d’une

concession d’aménagement à une société publique locale d’aménagement (SPLA)

Initialement créées à titre expérimental pour une durée de cinq ans, les SPLA ont été

pérennisées par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques

locales, qui a par ailleurs étendu leur champ de compétence et leur a conféré des droits nouveaux. Le

régime juridique des SPLA est actuellement défini par l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme17,

qui les soumet aux règles applicables aux sociétés anonymes, d’une part, et aux sociétés d’économie

mixte locales (articles L. 1521-1 à L. 1525-3 du CGCT), d’autre part.

Les SPLA sont des outils mis à la disposition des collectivités territoriales leur permettant de

recourir à une société commerciale sans publicité ni mise en concurrence préalables, dès lors que

certaines conditions sont remplies. En effet, en application de l’article L. 300-5-2 du code de

l’urbanisme, la procédure de publicité et de mise en concurrence mentionnée au deuxième alinéa de

l’article L. 300-4 n’est pas applicable « aux concessions d’aménagement conclues entre le concédant

et un aménageur sur lequel il exerce un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services

et qui réalise l’essentiel de ses activités avec lui ou, le cas échéant, les autres personnes publiques

qui le contrôlent ».

17 Aux termes de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme, « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le

cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d'aménagement dont ils détiennent la totalité

du capital.

Une des collectivités territoriales ou un des groupements de collectivités territoriales participant à une société publique locale

d'aménagement détient au moins la majorité des droits de vote.

Ces sociétés sont compétentes pour réaliser toute opération d'aménagement au sens du présent code. (…)

Ces sociétés revêtent la forme de société aninyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à

l’article L. 22-1 du même code, d’au moins deux actionnaires. (…)

Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du livre V de la première partie du code général des

collectivités territoriales ».

35

Il ressort de ces dispositions du code de l’urbanisme que l’appel à la concurrence n’est pas

obligatoire lorsque certaines conditions dites « in house » sont remplies. Le « in house » ou

« prestations intégrées » est essentiellement une construction jurisprudentielle communautaire qui,

outre les critères d’un actionnariat public et de l’opérateur dédié, doit remplir la condition du contrôle

analogue, ainsi que le rappelle l’article L. 300-5-2 précité du code de l’urbanisme. Ce principe signifie

que la collectivité ainsi que les autres actionnaires de la SPLA doivent exercer sur l’opérateur un

contrôle effectif, analogue à celui qu’ils exercent sur leurs propres services.

Lorsque la concession est conclue avec une société d’économie mixte, une société publique

locale ou une société publique locale d’aménagement, la concession d’aménagement doit comprendre

à peine de nullité un certain nombre de clauses, dont la liste est fixée par l’article L. 1523-2 du code

général des collectivités territoriales18.

Ces dispositions s’imposent pour toute concession d’aménagement, indépendamment d’une

éventuelle participation financière de la personne publique concédante à l’opération d’aménagement,

ou de l’exercice de prérogatives de puissance publique par l’aménageur.

Les modalités d’attribution de la concession « Grand Sud Passion » à la SPLM

La concession d’aménagement « Grand Sud passion » a été attribuée sans concurrence à la

SPLM. Il convient donc d’examiner, notamment au regard des statuts de la société, le respect effectif

des deux critères dégagés par le juge communautaire afin de qualifier les opérations de « prestations

intégrées ».

5.2.2.1. La composition et l’objet de la SPLM

Par délibération du 11 décembre 2009, la commune de La Valette a approuvé la création d’une

société publique locale d’aménagement, dénommée SPLA SIVAL, constituée de deux actionnaires,

la ville de La Valette du Var et la ville de Signes.

Les statuts de la SPLA ont été signés le 31 décembre 2009 par les maires des deux communes.

Le capital social a été fixé à 37 500 €19, détenu à hauteur de 33 750 € par la commune de La Valette

du Var et 3 750 € par la commune de Signes.

Par délibération du 29 juillet 2011, le conseil municipal a approuvé la prise de participations

au capital social de la société par les villes de Toulon et Calvi. A cet effet, le montant du capital social

a été porté de 37 500 € à 225 000 €. Par ailleurs, tout en conservant le statut de société publique locale

d’aménagement, la société a changé de dénomination pour devenir la « Société publique locale

Méditerranée (SPLM) ».

18 Aux termes de l’article L. 1523-2 du code général des collectivités territoriales, « Lorsqu'une société d'économie mixte locale est

liée à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou une autre personne publique par une concession

d'aménagement visée à l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, celle-ci prévoit à peine de nullité :

1° L'objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé ou renouvelé ;

2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités

d'indemnisation du concessionnaire ;

3° Les obligations de chacune des parties et notamment, le cas échéant, le montant de la participation financière du concédant dans

les conditions prévues à l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme, ainsi que les modalités de contrôle technique, financier et comptable

exercé par le concédant dans les conditions prévues à l'article L. 300-5 précité ;

4° Les conditions dans lesquelles le concédant peut consentir des avances justifiées par un besoin de trésorerie temporaire de

l'opération ; celles-ci doivent être en rapport avec les besoins réels de l'opération mis en évidence par le compte rendu financier visé

à l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme ; ces avances font l'objet d'une convention approuvée par l'organe délibérant du concédant

et précisant leur montant, leur durée, l'échéancier de leur remboursement ainsi que leur rémunération éventuelle ; le bilan de la mise

en oeuvre de cette convention est présenté à l'organe délibérant du concédant en annexe du compte rendu annuel à la collectivité ;

5° Les modalités de rémunération de la société ou de calcul du coût de son intervention, librement négociées entre les parties ;

6° Les pénalités applicables en cas de défaillance de la société ou de mauvaise exécution du traité de concession.

Le traité de concession peut prévoir les conditions dans lesquelles d'autres collectivités territoriales apportent, le cas échéant, leur

aide financière pour des actions et opérations d'aménagement public visées aux articles L. 300-1 à L. 300-5 du code de l'urbanisme.

Un accord spécifique est conclu entre le concédant et la collectivité qui accorde la subvention.

Les concours financiers visés au présent article ne sont pas régis par les dispositions du titre Ier du présent livre ». 19 Composée de 100 actions de 375 euros chacune (90 actions pour la ville de La Valette du Var et 10 actions pour la ville de Signes).




36

Par la suite, les communes de Hyères et de Luciana (Corse) ont adhéré à la SPLM,

respectivement en 2012 et 2013. Ces entrées au capital social se sont faites par le rachat d’actions à

la commune de La Valette du Var.

Le capital social de la société est donc de 225 000 €, prenant la forme de 600 actions de

375 euros réparties entre les six actionnaires de la façon suivante :

Communes membres

Parts de la collectivité dans la

société

Actions (en nombre)

Sièges(s) au sein du conseil

d’administration

La Valette du Var 67 % 402 6

Toulon 20 % 120 2

Signes 10 % 60 1

Calvi 1 % 6 1

Hyères 1 % 6 1

Lucciana 1 % 6 1

Total 100 % 600 12

Selon l’article 2 de ses statuts, la SPLM « a pour objet de mener des actions ou opérations

d’aménagement, pour ses seuls actionnaires, ayant pour finalité :

de mettre en œuvre un projet urbain ou une politique locale de l’habitat ;

d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques ;

de favoriser le développement des loisirs et du tourisme ;

de réaliser des équipements collectifs ;

de lutter contre l’insalubrité ;

de permettre le renouvellement urbain ;

de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

A cet effet, la société pourra passer toute convention appropriée et effectuera toutes

opérations mobilières, immobilières, civiles, commerciales, industrielles, juridiques et financières se

rapportant à l’objet défini ci-dessus.

Elle pourra en outre réaliser de manière générale toutes les opérations qui sont compatibles

avec cet objet et qui contribuent à sa réalisation. Elle exercera ses activités exclusivement sur le

territoire de ses actionnaires et pour leur compte exclusif ».

5.2.2.2. Les dirigeants

Lors d’une séance organisée le 10 février 2012, le conseil d’administration a opté pour la

dissociation des fonctions de président du conseil d’administration et de directeur général (PDG).

Le conseil d’administration est présidé par la commune de la Valette-du-Var, représentée par

Madame Christiane Hummel, désignée par délibération du conseil d’administration du 10 février

2012, pour la durée de son mandat.

Monsieur Joseph Rossi a été nommé directeur général par la même délibération du conseil

d’administration du 10 février 2012.

37

5.2.2.3. L’examen des critères « in house » pour l’attribution sans concurrence de la

concession d’aménagement à la SPLM

Le critère de l’opérateur dédié

Le cocontractant du pouvoir adjudicateur doit être un « opérateur dédié » aux besoins des

collectivités actionnaires. Il doit réaliser l’essentiel de son activité pour les personnes qui le

contrôlent. En l’espèce, le respect de ce critère ne pose pas de difficultés puisqu’aux termes de l’article

L.327-1 précité du code de l’urbanisme, les SPLA ne sont compétentes pour exercer leurs activités

que pour le compte exclusif de leurs actionnaires et sur le territoire de ceux-ci.

Le critère du contrôle analogue

La définition du critère de contrôle analogue est fondamentale pour les sociétés publiques

locales. L’existence d’un tel contrôle conditionne en effet la possibilité pour ses actionnaires de se

prévaloir de l’exception « in house ».

La Cour de justice a toujours pris soin de préciser que le contrôle analogue à celui exercé sur

ses propres services devait s’apprécier au regard de toutes les circonstances pertinentes (CJCE,

13 oct. 2005, aff. C-458/03, Parking Brixen : Rec. CJCE 2005, I, p. 8612). Il faut donc que les règles

de fonctionnement de la société la soumettent à un contrôle étroit de ses actionnaires qui aille au-delà

du contrôle normal que la loi commerciale accorde aux actionnaires dans une société anonyme. Ainsi,

la cour administrative d’appel de Lyon a considéré qu’une commune ne pouvait exercer un contrôle

analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services dans la mesure où elle ne détenait que 1 % du

capital de la SPL, qu’elle ne disposait pas d’un représentant propre à son conseil d’administration et

qu’elle ne pouvait requérir l’inscription d’un projet à l’ordre du jour de l’assemblée générale dès lors

qu’elle détenait moins de 5 % du capital (CAA Lyon, 7 nov. 2012, n° 12LY00811, Assoc. pour la

défense du cadre de vie de Marsannay-la-Côte : JurisData n° 2012-029249). Le Conseil d’État a

confirmé cette décision dans un arrêt du 6 novembre 2013 (CE, 6 nov. 2013, n° 365079 : JurisData

n° 2013-024868) en affirmant que pour être regardée comme exerçant un tel contrôle, conjointement

avec la ou les autres personnes publiques également actionnaires, la collectivité actionnaire doit non

seulement participer au capital, mais également aux organes de la société.

Les contours et les modalités d’un contrôle analogue sont prévus à l’article 30 des statuts de

2009 de la SPLA20. Ainsi, il est stipulé que les collectivités actionnaires, représentées directement au

conseil d’administration, doivent exercer sur la société un contrôle analogue à celui qu’elles exercent

sur leurs propres services, afin de bénéficier des dispositions relatives aux prestations intégrées

(contrats « in house »). A cet effet, des dispositions spécifiques doivent être mises en place consistant

en des contrôles spécifiques sur trois niveaux de fonctionnement de la société (orientations

stratégiques, vie sociale, activité opérationnelle). Par ailleurs est prévue la mise en place d’un système

de contrôle et de rapport d’activité (reporting).

Afin de respecter les dispositions de l’article 30 des statuts de la SPLM, le conseil

d’administration a, par délibération du 28 septembre 2012, adopté un règlement intérieur qui a

notamment institué, dans son article 12, un comité technique composé d’un représentant de chacune

des collectivités territoriales actionnaires et du directeur général de la SPLM.

20 « Les collectivités actionnaires, représentées directement au conseil d’administration, doivent exercer sur la Société, un contrôle

analogue à celui qu’elles exercent sur leurs propres services, afin de bénéficier des dispositions relatives aux prestations intégrées

(contrats « in house »). A cet effet, des dispositions spécifiques doivent être mises en place. Elles consistent en des contrôles spécifiques

sur trois niveaux de fonctionnement de la société : orientations stratégiques, vie sociale, activité opérationnelle.

Le contrôle exercé sur la Société est fondé d’une part sur la détermination des orientations de l’activité de la société et d’autre part

sur l’accord préalable qui sera donné aux actions que la société proposera.

Dès leur première réunion, les instances délibérantes de la Société devront mettre en place un système de contrôle et de reporting

permettant aux collectivités actionnaires entrant dans le cadre défini au premier alinéa d’atteindre ces objectifs.

Ces dispositions devront être maintenues dans leurs principes pendant toute la durée de la société ».

http://www.lexisnexis.com/fr/droit/search/runRemoteLink.do?A=0.5535787163386098&bct=A&service=citation&risb=21_T24919748393&langcountry=FR&linkInfo=F%23FR%23lnfr%23ref%25029249%25sel1%252012%25year%252012%25decisiondate%252012%25



38

Ce comité est notamment consulté en vue de préparer les réunions du conseil d’administration

et de formuler des avis auprès de celui-ci. Il a vocation à être réuni aussi souvent que nécessaire, sur

convocation du directeur général, le cas échéant sur demande de chacune des collectivités. Depuis sa

création en 2012, ce comité se réunit deux à trois fois par an afin d’établir l’ordre du jour de chaque

séance du conseil d’administration.

Enfin, le conseil d’administration a, par délibération du 10 février 2012, désigné trois de ses

représentants, constitués en groupe de travail, afin d’étudier des modalités de gestion propres à la

SPLM, notamment la création d’un Groupement d’Intérêt Economique avec la SEMEXVAL.

Si les critères du contrôle analogues ont effectivement été définis dans les statuts de la société,

la chambre n’a pas procédé à l’examen de gestion de la SPLM et n’est donc pas en mesure d’affirmer

que ces principes sont respectés en pratique.

En tout état de cause, au regard de plusieurs éléments, la mise en œuvre du contrôle de la

concession d’aménagement « Grand sud Passion » apparaît perfectible (cf. point 5.4).

5.2.2.4. L’objet de la convention d’aménagement « Grand sud Passion »

Aux termes de la concession d’aménagement « Grand Sud Passion », la commune de la

Valette-du-Var a confié un rôle très large au concessionnaire.

En effet, l’article 2 de la concession prévoit que l’aménageur prendra à sa charge les tâches

suivantes pour la réalisation de l’opération :

« - Acquérir la propriété (…) des biens immobiliers ou mobiliers (…) pour la réalisation des

ouvrages inclus dans l’opération ;

- Procéder à toutes études opérationnelles nécessaires à la réalisation du projet (…)

- Démolir les bâtiments existants dont la démolition est nécessaire (…)

- De façon générale réaliser tous les équipements concourant à l’opération globale

d’aménagement (…)

- Céder les biens immobiliers bâtis ou non bâtis, les concéder ou les louer (…)

- Assurer l’ensemble des tâches de conduite de gestion de l’opération (…) ».

Au regard de cet objet, la SPLM intervient donc à deux titres, à la fois en tant qu’aménageur

et en tant que promoteur.

Dans ce cadre, ses principales missions sont notamment (source CRAC 2014) :

« Aménageur : maîtriser le foncier, procéder à toutes études opérationnelle, réaliser les

études des voieries et réseaux divers (VRD), céder les terrains aménagés.

Promoteur : à ce titre, elle doit notamment réaliser une étude de marché pour la partie

bureaux, hôtels, commerces en pied d’immeubles, mettre au point le programme du concours pour

les logements, assurer la commercialisation de 238 logements21,1 800 m2 de commerces en pied

d’immeuble, 3 800 m2 de bureaux, structure d’accueil (hôtel, résidence réservée aux séniors,…) ».

Cette situation n’est pas sans conséquence sur les risques financiers pesant sur la commune

(cf. infra, le point 5.3.5 sur le risque financier de l’opération).

21 231 logements selon le CRAC 2015.

39

5.3. Le financement apporté par la commune

Le fondement juridique

Ainsi que cela a été vu précédemment, les SPLA sont soumises aux règles applicables aux

sociétés anonymes, d’une part, et aux sociétés d’économie mixte locales (articles L. 1521-1 à L. 1525-

3 du CGCT), d’autre part. Les dispositions relatives au financement des SEM leur sont donc

applicables. L’article L. 1523-2 du CGCT précité dispose que :

« Lorsqu’une société d’économie mixte locale est liée à une collectivité territoriale (…)

par une concession d’aménagement visée à l’article L. 300-4 précité du code de l’urbanisme, celle-

ci prévoit à peine de nullité (…) 3° Les obligations de chacune des parties et notamment le cas

échéant, le montant de la participation financière du concédant dans les conditions prévues à l’article

L. 300-5 du code de l’urbanisme, ainsi que les modalités de contrôle technique, financier et

comptable exercé par le concédant dans les conditions prévues à l’article L. 300-5 précité ».

L’article L. 300-5 du code de l’urbanisme prévoit quant à lui que :

« I. - Le traité de concession d’aménagement précise les obligations de chacune des parties,

notamment :

1° L’objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être

prorogé, ou modifié ;

2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant, ainsi que,

éventuellement, les conditions et les modalités d’indemnisation du concessionnaire.

II. - Lorsque le concédant décide de participer au coût de l’opération, sous forme d’apport

financier ou d’apport en terrains, le traité de concession précise en outre, à peine de nullité :

1° Les modalités de cette participation financière, qui peut prendre la forme d’apports en nature ;

2° Le montant total de cette participation et, s’il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles ;

3° Les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant ; à cet

effet, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment

en annexe :

a) Le bilan prévisionnel actualisé des activités, objet de la concession, faisant apparaître, d’une

part, l’état des réalisations en recettes et en dépenses et, d’autre part, l’estimation des recettes et

dépenses restant à réaliser ;

b) Le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l’échéancier des recettes et des dépenses de

l’opération ;

c) Un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l’exercice.

L’ensemble de ces documents est soumis à l’examen de l’organe délibérant du concédant ou

à l’autorité administrative lorsque le concédant est l’Etat. Le concédant a droit de contrôler les

renseignements fournis, ses agents accrédités pouvant se faire présenter toutes pièces de comptabilité

nécessaires à leur vérification. Si le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de

collectivités territoriales, dès la communication de ces documents et, le cas échéant, après les

résultats du contrôle diligenté par le concédant, ces documents sont soumis, dans un délai de trois

mois, à l’examen de l’organe délibérant, qui se prononce par un vote.

L’apport financier mentionné aux trois premiers alinéas du II du présent article est approuvé

par l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat.

Toute révision de cet apport doit faire l’objet d’un avenant au traité de concession, approuvé par

l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat ».

Il ressort de ces articles du code de l’urbanisme que les concessions d’aménagement doivent

comporter à peine de nullité les dispositions visant à leur transparence financière. C’est ainsi que le

montant de la participation financière de la collectivité ainsi que les modalités de contrôle technique,

financier et comptable doivent figurer dans la convention.

40

L’absence de transparence financière et le caractère irrégulier de la convention

d’aménagement

La délibération du 29 janvier 2010, qui a approuvé la concession d’aménagement conclue

entre la ville et la SIVAL devenue SPLM, ne comportait aucun élément chiffré relatif au projet. Le

conseil municipal a donc approuvé cette concession sans base chiffrée et sans connaître la

participation financière de la commune à l’opération.

Les seuls éléments financiers se trouvaient dans l’annexe de la convention d’aménagement du

1er mars 2010 et ne concernaient qu’un seul volet du projet intitulé « Famille passion ».

Ainsi, le bilan prévisionnel figurant en annexe de la convention d’aménagement conclue le

1er mars 2010 indique que le coût prévisionnel du projet « Famille passion » était de 14,6 M€ HT

pour la SPLA sur la période 2010-2014. Par ailleurs, alors que ladite convention a été passée

uniquement entre la commune et la SPLA, l’annexe financière mentionnait un montant de 25,4 M€ à

la charge d’Altaréa Cogedim, soit un coût prévisionnel total du projet s’élevant à 40 M€.

Or, Altaréa Cogedim n’est pas partie prenante à la concession d’aménagement, qui a été

passée exclusivement entre la commune et la SIVAL devenue SPLM. Elle ne participe donc pas à

son financement. En effet, ainsi que le mentionne le compte rendu d’activité de la concession 201122,

Altaréa Cogedim est seulement partenaire de la SPLM en tant que promoteur commercial du projet .

En outre, aucun montant relatif à la participation financière de la commune n’était indiqué

dans le bilan prévisionnel. Seuls les rapports d’activité de 2011 à 2015 de la SPLM font mention

d’une participation prévisionnelle de 10 M€ HT pour la ville de La Valette au titre de la concession

« Grand Sud Passion ».

Ces éléments nuisent à la transparence financière de la concession d’aménagement car ils

entretiennent une ambiguïté sur son périmètre exact et sur son mode de financement, dans lequel la

commune n’apparaît pas.

Par ailleurs, la concession ne respecte pas les conditions fixées par l’article L. 300-5 du code

de l’urbanisme précité, selon lequel, « lorsque le concédant décide de participer au coût de

l’opération, sous forme d’apport financier ou d’apport en terrains, le traité de concession précise en

outre, à peine de nullité (…) le montant total de cette participation et, s’il y a lieu, sa répartition en

tranches annuelles ».

A la lumière de cet article, la convention apparaît donc entachée de nullité.

Une évolution substantielle du coût du projet qui n’a donné lieu à aucun avenant à la

convention d’aménagement

L’évolution du coût prévisionnel du projet

Le coût pour la SIVAL du projet a été évalué en 2010 à 14,6 M€ HT. Il a évolué sur la période

compte tenu de l’extension du périmètre de l’opération sur un secteur plus étendu.

Ainsi, à partir de 2011, le coût prévisionnel de l’opération a été évalué à 108,4 M€ HT en

dépenses. Les raisons de son augmentation sont, selon ce compte rendu financier, produit en

septembre 2011 :

« - Une montée en puissance de la SPLA SIVAL (SPLM prochainement),

- Les missions de promoteur qui s’ajoutent à celles d’aménageur,

- Un périmètre opérationnel supplémentaire : Coupiane-Coudon ».

22 « La SPLM, aménageur du site, est chargée d’acquérir le foncier non maîtrisé par Altaréa et de le céder aux promoteurs qui

interviendront conformément au protocole signé par la SEMEXVAL, Altaréa et la SPLM ».

- Altaréa-Cogedim : promoteur du projet commercial

- SPLM : promoteur du projet de 180 logements, commerce en pieds d’immeuble, du pôle tertiaire et du pôle hôtelier

La SPLM va remplir une mission d’aménageur et promoteur, ce qui permet à la Commune de maîtriser pleinement l’opération. »

41

Par la suite, selon les bilans prévisionnels figurant dans les compte rendus financiers des

exercices 2011 à 2016, les évaluations successives des dépenses du projet ont évolué de la façon

suivante :

Dépenses en milliers d’euros

HT

Prévisionnel au

29/01/2010

Prévisionnel 09/2011

Prévisionnel au

01/11/2012

Prévisionnel au

02/07/2014

Prévisionnel au

30/09/2015

Prévisionnel au

29/02/2016

Opération Famille Passion

14 600 67 066 71 456 58 964 93 921 94 702

Opération Coupiane-Coudon

Non prévue 41 375 41 428 Suspendue 20 798 19 158

Total 14 600 108 441 112 88423 58 965 114 719 113 860

Source : CRAC

Le compte rendu financier du 30 avril 2014 a précisé que le bilan avait été établi en tenant

compte de trois facteurs nouveaux depuis 2012 :

« - L’impact de la crise économique qui entraîne une baisse des prix de cession des logements

et un étalement dans le temps des programmes,

- La prise en compte de la taxe d’aménagement qui se répercute sensiblement sur les bilans,

- Un pourcentage plus élevé de logements sociaux qui entraîne une baisse des recettes ».

Le compte rendu financier du 30 septembre 2015 a également précisé que les bilans

prévisionnels avaient été établis en tenant compte des facteurs suivants : « L’impact de la crise

immobilière et sa nécessaire prise en compte dans le prix des appartements proposés à la vente, le

montant très important de la taxe d’aménagement (4 M€), le pourcentage de plus en plus important

de logements locatifs sociaux, la possibilité de réaliser des ventes en bloc à des investisseurs,

institutionnels (Altarea, SNI, Cil Méditerranée, …), ce qui sécurise les bilans ».

L’évolution des recettes et de la participation communale

Les prévisions de recettes et les montants des participations communales ont également

fluctuées sur la période en fonction de l’évolution du projet :

Recettes en milliers d’euros HT

Prévisionnel au

29/01/2010

Prévisionnel 09/2011

Prévisionnel au

01/11/2012

Prévisionnel au

02/07/2014

Prévisionnel au

30/09/2015

Prévisionnel au

29/02/2016

Opération Famille Passion 14 600 69 358 71 466 59 078 94 181 94 817

Opération Coupiane-Coudon Non prévue 41 462 41 463 Suspendue 20 809 19 174

Total 14 600 110 820 112 929 59 078 114 990 113 991

Dont la participation communale

Opération Famille Passion Non prévue Non prévue Non prévue 4 250 2 594 3 594

Opération Coupiane-Coudon Non prévue 10 000 10 000 Suspendue 5 750 5 250

Total Non prévue 10 000 10 000 4 250 8 344 8 844

Extrait des bilans prévisionnels aux comptes rendus financiers

Le compte rendu financier en date du 1er novembre 2012 a précisé que « les enjeux du secteur

du site Coupiane-Coudon, ont conduit la commune de La Valette du Var à s’impliquer activement

dans la mise en œuvre du programme retenu en adoptant le principe d’une participation d’équilibre

à hauteur de 10 M€ HT destinée à financer les espaces publics et financer pour partie les acquisitions

foncières ».

23 Le montant prévisionnel consolidé s’élève à 112 934 € soit un montant supérieur de 50 000 € à l’addition des montants des deux

opérations.

42

La participation financière de la commune est détaillée comme suit :

- Travaux de voirie, réseaux divers et honoraires : 4 220 000 €

- Equipements publics superstructures : 1 400 000 €

- Aménagements des espaces publics : 3 000 000 €

- Acquisition du mobilier urbain + charte urbaine : 600 000 €

- Forfait acquisitions foncières (place à créer) : 780 000 €

10 000 000 €

Cette évolution s’est faite sans avenant à la concession

L’article L. 300-5 du code l’urbanisme précité précise que « l’apport financier mentionné aux

trois premiers alinéas du II du présent article est approuvé par l’organe délibérant du concédant ou

par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat. Toute révision de cet apport doit faire l’objet

d’un avenant au traité de concession, approuvé par l’organe délibérant du concédant ou par

l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat ».

Dans ce cadre, la convention initiale de la concession d’aménagement avait prévu dans son

article 16.4.2 que le montant global de la participation « pourra[it] être révisé par avenant à la

présente concession d’aménagement approuvé par délibération de l’assemblée délibérante de la

collectivité concédante ».

Par ailleurs, il était précisé à l’article 25.1 relatif à l’exécution du contrat que « les parties

s’engag[aient] à exécuter le contrat de bonne foi, en mettant en œuvre les dispositifs humains,

matériels et techniques adaptés à la réalisation des objectifs poursuivis, dans le respect des

conditions économiques qui ont présidé à sa passation, telles qu’elles résultent du programme

prévisionnel global de l’opération (annexe n°1) et du bilan financier prévisionnel joint en annexe

(annexe n°3).

A cet effet, les parties s’engagent à examiner chaque année les conditions de réalisation du

présent contrat afin d’adapter le programme de l’opération, son planning, les modalités de

réalisation ainsi que les conditions financières, au regard des évolutions constatées depuis le début

de l’opération, et notamment celles constatées au cours de l’année précédente telles qu’elles résultent

du compte rendu annuel d’activité (CRAC). Ces adaptations feront l’objet d’avenants au contrat ».

Ainsi, un avenant était juridiquement nécessaire pour modifier le contenu de la convention et

notamment les modalités de la participation communale. En ne révisant pas la convention par avenant

alors même que les évolutions successives de la concession ne constituaient pas de simples

aménagements mais une extension substantielle du coût du projet, de 14 M€ à plus de 100 M€, la

commune et le concessionnaire n’ont pas respecté la réglementation en la matière ni les termes du

contrat.

En conclusion, les évolutions successives se sont faites de manière irrégulière et sans

transparence financière sur le montant réel de la participation communale.

Les modalités de financement de la concession par la commune

La chambre a fait le point sur les différentes modalités de financement par la commune de la

concession au regard de l’état des apports en nature, des participations financières, des avances de

trésorerie et des garanties d’emprunts auxquelles la collectivité a procédé.

43

5.3.4.1. L’état des apports en nature

Date Objet Montant Domaines

Délibération du 23 novembre 2015 (acte de cession prévu en 2017)

Parcelles AX 191 192/520 7343 m²

1 530 000 €

Par délibération 2015/1025, la commune a cédé à l’euro symbolique une parcelle communale

à la SPLM pour la réalisation dans le cadre de la concession d’une opération de logement social.

5.3.4.2. L’état des participations financières de la commune à la concession

Le montant des participations financières de la commune au titre de la concession « Grand

Sud Passion » s’élevait en 2016 à 5,7 M€. Il se répartissait de la manière suivante entre avances sur

immobilisation et subventions :

Date Objet Montant

07/05/2012 Avance sur immobilisation (compte 238) 200 000 €


03/04/2013 Avance sur immobilisation (compte 238) 1 156 532 €

02 et 03/12/2013 Avance sur immobilisation (compte 238) 278 400 €

18/11/2014 Subvention (compte 204) 1 200 000 €

08/10/2015 Avance sur immobilisation (compte 238) 1 113 000 €


07/04/2016 Subvention (compte 204) 512 800 €

07/10/2016 Subvention (compte 204) 724 800 €

2016 Avance sur immobilisation (compte 238) Budget annexe eau 200 000 €

Total 5 751 200 €

Ces avances ont été comptabilisées soit au compte 23824 « Avances et acomptes versés sur

commandes d’immobilisations corporelles », soit au compte 20425.

24 Les avances versées sur commandes d’immobilisations corporelles, notamment celles versées à un mandataire de la collectivité pour

des travaux qui lui ont été confiés, sont portées au débit du compte 238 « Avances versées sur commandes d’immobilisations

corporelles », où elles demeurent jusqu’à justification de leur utilisation. Le compte 238 est alors crédité par le débit du compte 231

« Immobilisations corporelles en cours » au vu des pièces justificatives de l’exécution des travaux (opération d’ordre budgétaire). Dans

tous les cas, lorsque l’immobilisation est achevée, les dépenses portées au compte 231 sont virées au compte 21 « Immobilisations

corporelles » par opération d’ordre non budgétaire. Comptablement, le compte 238, qui enregistre les paiements d’avances aux

fournisseurs d’immobilisations, est un compte qui a vocation à être soldé, par transfert de leur montant au chapitre d’immobilisation

définitif de l’équipement, selon sa nature, lors de la justification de la réalisation de l’investissement. 25 L’instruction budgétaire et comptable M14 applicable aux communes indique que le compte 204 enregistre les subventions

d’équipement versées aux organismes publics (compte 2041 subdivisé par type de bénéficiaire). Les subventions d’équipement versées

sont amorties sur une durée de cinq ans. Le compte 6811 « Dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles et

corporelles » est débité par le crédit du compte 2804 « Subventions d’équipement versées ». Lorsqu’une subvention d’équipement est

totalement amortie, elle est sortie du bilan. Le comptable crédite alors le compte 204 par le débit du compte 2804 par opération d’ordre

non budgétaire.

44

Le compte 238 est un compte qui a vocation à être soldé, par transfert du montant des

participations au chapitre d’immobilisation définitif de l’équipement, lors de la justification de la

réalisation de l’investissement.

La commune devra donc veiller à l’apurement de ce compte d’ici la fin de la concession

prévue en 2020.

5.3.4.3. L’état des avances de trésorerie

Date Objet Montant Date de

remboursement prévue

Date de remboursement

effectuée

07/2014 Avance de trésorerie non budgétaire (compte 55) 732 000 € 12/2016 492 678 €

08/2014 240 000 €

03/2014 Avance de trésorerie non budgétaire (compte 55) 400 000 € 09/2016

06/2016 Avance budgétaire de trésorerie (compte 27638) 1 800 000 € 2020

10/2016 Avance budgétaire de trésorerie (compte 27638) 200 000 € 2020

Total 3 132 000 €

Ainsi, que cela a été vu dans la partie relative à la fiabilité des comptes, des avances de

trésorerie ont été accordées à la SPLM. Au total, 3,1 M€ d’avances de trésorerie ont été allouées pour

l’opération « Grand Sud Passion ».

5.3.4.4. L’état des garanties d’emprunts

Le tableau suivant reprend le montant des garanties d’emprunts consenties par la commune

dans le cadre de l’opération Grand Sud Passion, qui portaient sur un encours de 12 M€ au 1er janvier

2016.

Date Bénéficiaire Objet Montant garanti Encours au 01/01/2016

2012 SPLM Famille Passion 80 % de 7 333 334 € 3 795 165 €

2012 SPLM Coupiane/Coudon 80% de 4 000 000 € 4 000 000 €

2015 SPLM Coupiane/Coudon 100 % de 5 000 000 € 5 000 000 €

Dans sa séance du 19 décembre 2014, le conseil municipal a accepté de porter à 100 % la

garantie de la ville26 sur un emprunt contracté par la SPLM pour sa concession d’aménagement, en

justifiant cette décision par le souci « d’éviter à la SPLM de demander un cautionnement bancaire

onéreux pour les 20 % restant ». La ville a ainsi accordé sa garantie pour un emprunt concernant la

concession d’aménagement « Grand Sud Passion » d’un montant de 5 000 000 € sur six ans

correspondant à la durée totale du prêt souscrit auprès de la Caisse des dépôts et consignations au

taux d’intérêt « livret A + 0,6 % ». Ce prêt était « destiné à financer les acquisitions foncières et les

travaux de viabilisation foncière liés à la construction de logements dont au moins 25 % de logements

sociaux, ainsi que de logements locatifs intermédiaires et de logements à prix maîtrisés » (Source :

délibération du conseil municipal du 19 décembre 2014).

26 L’ordonnance n° 2013-1185 du 19 décembre a supprimé le plafond de garantie (80 %), qui peut désormais être porté à 100 % dans

la mesure où l’opération d’aménagement concerne principalement la construction de logements et se situe dans une zone d’urbanisation

continue de plus de 50 000 habitants.

45

Ainsi, en cas de défaillance de l’emprunteur, la collectivité devrait payer l’annuité d’emprunt

à la place de l’emprunteur défaillant, comme le prévoit l’article 19 de la concession : « Lorsqu’il

résulte de l’état prévisionnel défini à l’article 18 que l’aménageur n’est pas en mesure de faire face

aux charges de la quote part des emprunts garantis en application du présent article, la collectivité

concédante et les autres collectivités garantes inscrivent à leur budget primitif de l’année à venir les

crédits nécessaires pour remplir leurs obligations vis-à-vis des organismes prêteurs ».

Le risque financier pour la commune

Comme indiqué plus haut et ainsi que l’ont précisé les rapports de gestion produits sur la

période de 2012 à 2016, la SPLM intervient à la fois en tant qu’aménageur et en tant que promoteur.

Les textes ne s’opposent pas à ce qu’un aménageur réalise des opérations de promotion.

Toutefois les opérations de promotion immobilière ne relèvent pas de la mission traditionnelle d’un

aménageur (« Concession d’aménagement », Juriclasseur Collectivités terroriales, fasc. 1236).

Cette situation accentue le risque financier pour la commune. En effet, en cas de difficultés

de commercialisation des programmes immobiliers construits dans le cadre de la concession

d’aménagement, la commune serait garante in fine à un double titre.

Elle serait tout d’abord tenue de prendre en charge le déficit opérationnel à la fin de la

concession.

Ainsi, l’article 24 de la convention consacrée aux conséquences financières de l’expiration de

la concession prévoit, en son paragraphe 24.5, le sort du solde d’exploitation comme suit :

« Si le solde d’exploitation établi comme il est dit à l’article 24.2.1. (produits moins les

charges) est positif, déduction faite des provisions constituées pour tenir compte des charges à

exécuter en contrepartie des produits comptabilisés et des imputations de l’aménageur prévues à

l’article 24.3. ci-dessus (indemnités pour cessation anticipée de la concession), ce solde constituant

le boni de l’opération sera reversé au concédant, de sorte que le solde comptable d’exploitation final

soit nul.

A l’inverse, si le solde d’exploitation calculé ainsi qu’il est dit à l’alinéa précédent est négatif,

le concédant s’engage à verser à l’aménageur une participation destinée à parvenir à un solde

comptable d’exploitation final nul ».

Par ailleurs, l’article 25-3 de la convention, intitulé « exécution du contrat-évolution », stipule

que « le montant de la participation prévue à l’article 16.4 ci-dessus est défini en fonction du

programme de l’opération tel qu’il est défini à l’article 1 ci-dessus, ainsi que des éléments juridiques

et financiers connus au jour de la signature du présent contrat.

Le concédant s’engage à modifier le montant de cette participation pour tenir compte des

évolutions qui affecteraient l’un de ces éléments et ayant des incidences sur l’équilibre économique

du contrat, que ces évolutions aient leur origine dans une demande spécifique du concédant ou

résultent d’une évolution des conditions économiques extérieures aux parties ».

La ville pourrait également voir sa garantie d’emprunt mise en jeu, ladite garantie représentant

actuellement un encours de 12 M€ pour l’opération « Grand Sud Passion ».

Le chiffrage total de ce risque n’est pas déterminable dans la mesure où la concession se situe

à mi-chemin et dès lors que le bilan de la concession ne pourra être établi qu’à son terme. En tout état

de cause, la chambre observe que rien ne garantit que l’équilibre final soit obtenu au regard des

difficultés constatées de remboursement des avances par la SPLM et des aléas de tout programme

d’aménagement.

46

5.4. Le contrôle de la concession

Les dispositions relatives au contrôle de la concession d’aménagement

La concession d’aménagement ne conduit nullement la collectivité à se déposséder de ses

pouvoirs : l’aménageur participe au service public de l’aménagement, dont la responsabilité incombe

toujours à la collectivité. Il lui appartient donc d’assurer son rôle de concédant et d’organiser le

contrôle tant de l’action de l’aménageur que de l’évolution de l’opération, afin de s’assurer que les

objectifs poursuivis soient atteints.

Les comptes rendus annuels d’activités (CRAC) constituent le support essentiel d’information

à destination des collectivités concédantes sur le déroulement de la concession d’aménagement. Leur

contenu doit être précis et fiable et comporter les principaux éléments listés à l’article L. 300-5 du

code de l’urbanisme précité, selon lequel le concessionnaire doit fournir chaque année un compte

rendu financier comportant notamment en annexe :

« a) Le bilan prévisionnel actualisé des activités, objet de la concession, faisant apparaître, d’une

part, l’état des réalisations en recettes et en dépenses et, d’autre part, l’estimation des recettes et

dépenses restant à réaliser ;

b) Le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l’échéancier des recettes et des dépenses de

l’opération ;

c) Un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l’exercice ».

La convention d’aménagement reprend les dispositions de l’article L. 300-5 du code de

l’urbanisme précité. Elle prévoit en son article 17 que l’aménageur adresse chaque année à la

collectivité, avant le 1er mars, pour examen et approbation, un compte rendu financier comportant

notamment en annexe le bilan prévisionnel global actualisé, le plan global de trésorerie actualisé de

l’opération, un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de

l’exercice écoulé, une note de conjoncture sur les conditions physiques et financières de réalisation

de l’opération au cours de l’exercice écoulé, comparées aux prévisions initiales, et sur les prévisions

de l’année à venir, le cas échéant le bilan de la mise en œuvre des conventions d’avances, le cas

échéant le compte rendu d’utilisation des subventions versées par les autres personnes publiques, de

l’échéancier de ces subventions et de leur encaissement effectif.


5.4.2.1. Les comptes rendus financiers

Lors de la présentation des comptes rendus financiers, le bilan de la mise en œuvre des avances

prévu au contrat de concession d’aménagement n’est pas produit à la commune par la SPLM. Or, la

présentation d’un bilan obligatoire, présente une importance particulière pour l’information de

l’assemblée élue au regard des montants avancés par la commune.

La chambre relève par ailleurs que le compte rendu financier qui doit être produit avant le

1er mars de chaque année est présenté avec retard par l’aménageur. Qui plus est, aucun rapport n’a

été présenté en 2013, compte tenu de l’évolution importante du projet de concession.

Date du rapport Date de la délibération du conseil municipal

Septembre 2011 7/10/2011

1er novembre 2012 23/11/2012

Pas de compte rendu en 2013 -

30 avril 2014 11/07/2014

30 septembre 2015 23/11/2015

29 février 2016 25/03/2016

47

Enfin, la chambre observe que l’organe délibérant prend acte du compte rendu financier sans

se prononcer par un vote. Or, l’article L. 300-5 II du code de l’urbanisme prévoit que « si le concédant

est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, dès la communication

de ces documents et, le cas échéant, après les résultats du contrôle diligenté par le concédant, ces

documents sont soumis, dans un délai de trois mois, à l’examen de l’organe délibérant, qui se

prononce par un vote ».

Si le délai de trois mois est bien respecté pour l’examen du compte rendu financier par le

conseil municipal, en revanche, depuis 2012, celui-ci se contente chaque année de « [prendre] acte

du compte rendu financier tel que présenté » sans se prononcer par un vote sur ce document. Au cours

de la période examinée, seul le compte rendu financier produit au titre de 2011 a fait l’objet d’un tel

vote.

5.4.2.2. Les comptes rendus des comités mis en place

Le comité technique

La commune a fait savoir qu’outre des réunions régulières entre le maire et le directeur général

de la société, des réunions du comité technique mis en place selon le règlement intérieur de la SPLM

« pour rendre le contrôle efficient » étaient régulièrement organisées, permettant un contrôle sur la

SPLM.

La collectivité a produit les comptes rendus des comités techniques. Les réunions de ce comité

s’avèrent moins nombreuses au fil des années. Si la ville a pu produire quatre comptes rendus pour

l’année 2013, elle en a produit seulement deux pour l’exercice 2014 et un pour chacun des exercices

2015 et 2016.

Ces comptes rendus apparaissent succincts. Ils ne présentent aucun commentaire sur les

concessions, et se contentent la plupart du temps de lister le projet d’ordre du jour de la prochaine

réunion du prochain conseil d’administration en notant en dernier lieu l’avis du comité technique

comme suit : « Les points abordés à l’ordre du jour du prochain conseil d’administration ont fait

l’objet d’un échange avec les membres du groupe de travail qui ont émis un avis favorable ».

Le comité de contrôle

La commune a également créé des comités de contrôle et désigné ses représentants pour les

deux concessions d’aménagement « Grand Sud Passion » et « Cœur de Ville II » qui sont

actuellement quatre conseillers municipaux, autres que ceux désignés au conseil d’administration.

Toutefois, la ville ne dispose d’aucun compte rendu des réunions de ces comités.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, le directeur général de la SPLM a

indiqué que des présentations régulières des concessions en cours avaient été faites auprès des

différents partenaires concernés, sans toutefois donner lieu à des comptes rendus de réunion.

Recommandation n° 7. Exiger de la SPLM la production du compte rendu annuel d’activité de

la concession (CRAC) dans les délais requis et veiller à assurer le contrôle de la concession,

conformément aux termes de l’article L. 300-5 II du code de l’urbanisme et de la convention

d’aménagement.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a précisé qu’ « à l'occasion

de la remise du CRAC de la concession Grand Sud Passion, à la date du 16 juin [2017], la ville a

fait parvenir à la SPLM un courrier dans lequel elle lui rappelle que le CRAC doit être remis avant

le ler mars de chaque année, conformément à l'article 17.1 du contrat de concession et que, faute de

remplir cette obligation, la SPLM pourra s'exposer à une résiliation pour faute, de la concession-

art.22.2, et qu'en application de l'article 24.3.3 l'aménageur n'aura droit à aucune indemnité. »

48

6. LA COMMANDE PUBLIQUE

La chambre a examiné la commande publique au regard des dispositions du code des marchés

publics, dans sa rédaction en vigueur au cours de la période contrôlée. Les règles et principes fixés

par ces dispositions ont été repris dans le nouveau code des marchés publics issu du décret

n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. En particulier, la réglementation relative

aux anciens marchés à bons de commande évoquée ci-après figure désormais aux articles 78 à 80

(accords-cadres et marchés subséquents) du texte précité.

6.1. Organisation de la commande publique

L’absence de guide de passation des marchés publics

La commune de La Valette-du-Var ne dispose pas de règlement interne de la commande

publique. Si l’absence d’un tel document n’est pas en soi irrégulière, la réalisation d’un guide des

achats propre à la collectivité constitue en pratique une nécessité.

La circulaire du 14 février 2012 relative au guide de bonnes pratiques en matière de marchés

publics (publié au journal officiel du 15 février 201227) souligne ainsi que « l’acheteur public doit

toujours garder à l’esprit qu’il doit pouvoir être à même de justifier de son choix et d’assurer la

traçabilité des achats effectués, selon la nature et le montant de la prestation achetée, y compris

éventuellement devant le juge (par exemple, en produisant les catalogues consultés, les devis

sollicités, les référentiels de prix ou les guides d’achat utilisés, tels ceux validés par l’Observatoire

économique des achats publics ou le Service des achats de l’État, etc.). L’établissement d’une note

de traçabilité de l’achat est recommandé ».

Sur cette base, il est recommandé à la commune de se doter d’un guide interne de la commande

publique.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a annoncé que la

commune allait mettre en place un guide synthétique et pédagogique pour aider les services à

comprendre les règles et les enjeux de la commande publique.

L’organisation des achats

Chaque service acheteur est tenu d’évaluer ses besoins et d’en estimer le montant. Il vérifie la

disponibilité des crédits alloués. Le responsable du service est l’acheteur référent dont les missions

sont de gérer et suivre les achats en cours d’année de sa catégorie. L’acheteur rédige le cahier des

charges (CCTP, documents techniques...).

S’agissant du déroulement des procédures, au-delà du seuil de 25 000 € HT, le service des

marchés publics, composé de trois agents, se charge de définir la procédure selon les besoins et les

montants, rédiger les pièces administratives (acte d’engagement, CCAP, règlement de la

consultation), lancer la consultation (publicité), réceptionner les offres et procéder à l’ouverture des

plis avec le représentant du pouvoir adjudicateur et du service acheteur.

En procédure formalisée, il est chargé de la gestion des commissions d’appel d’offres

(convocation, rédaction des procès-verbaux et du rapport de présentation), de la transmission au

contrôle de légalité des pièces requises par l’article R. 2131-5 du code général des collectivités

territoriales, de l’information des candidats non retenus, de la notification du marché et de la rédaction

et publication de l’avis d’attribution.

Certains marchés sont mutualisés. Dans ce cadre, la commune utilise soit la centrale d’achat

SIVAAD (syndicat intercommunal varois d’aide aux achats divers) pour les fournitures bureautiques,

scolaires et les vêtements de travail, soit l’UGAP (union des groupements d’achats publics) pour

l’informatique, les véhicules, le marché d’énergie (gaz naturel).

27 Une version mise à jour est disponible sur le « Portail de l’Economie et des Finances » (www.economie.gouv.fr/daj).

49

Elle achète également en groupement de commandes avec la communauté d’agglomération

Toulon Provence Méditerranée les prestations de service de nettoiement des espaces publics, de

maintenance de l’éclairage public, de formation bureautique et, avec le SYMIELEC VAR (syndicat

mixte de l’énergie des communes du Var) pour les marchés d’électricité.

6.2. Les différents types de marchés passés depuis 2014

L’article 133 du code des marchés publics impose aux collectivités territoriales de publier,

chaque année, la liste des marchés notifiés. Les listes des années 2013 à 2015 ont bien été produites

et mises en ligne sur le site de la commune.

Tous types de marchés confondus - travaux, fournitures et services - la commune a passé une

vingtaine de marchés à procédures adaptés de plus de 20 000 € par an, en 2014 et en 2015. Elle a par

ailleurs conclu huit marchés après appels d’offres ouvert en 2014 et 2015.

Les différentes procédures lancées en 2014 et 2015

2014 2015

Marchés publics de travaux

Mapa dont le montant est égal ou supérieur à 20 000 € HT et inférieur à 89 999,99 HT 3 1

Mapa dont le montant est égal ou supérieur à 90 000 € HT et inférieur à 5 185 999,99 HT 2 3

Appels d’offres ouverts - 1

Marchés publics de fournitures


Mapa dont le montant est égal ou supérieur à 90 000 € HT et inférieur à 206 999,99 HT - 1

Marchés publics de services



Appels d’offres ouverts 6 1

Marchés publics de maîtrise d’œuvre

Mapa dont le montant est supérieur à 89 999,99 HT 1 1

Marchés publics de prestations intellectuelles

Mapa dont le montant est égal ou supérieur à 89 999,99 HT 1 1

Total 21 19

Source : liste des marchés en application de l’article L.133 du code des marchés publics

50

6.3. Le contrôle d’un échantillon de marchés publics

Méthodologie

Un échantillon représentatif des marchés conclus en 2014 et 2015 a été élaboré en fonctions

de paramètres concernant leur objet, leur montant, la procédure de passation utilisée, la récurrence

des fournisseurs retenus, la présence éventuelle d’appels d’offre infructueux.

Dans ce cadre, neuf marchés à procédures adaptées (MAPA) ont été retenus ainsi que deux

marchés conclus après organisation d’un appel d’offres ouvert.

Les MAPA examinés

Référence Objet du marché Titulaire Code postal Montant en € HT Date avis

d’attribution

MAPA Devis 2015-08

Réseau Impasse de la Coupiane

SOGEA 83148 Hyères 13 416 € Devis

MAPA Devis 2015-09

Achat de véhicules électriques

RENAULT 83160 La Valette du Var 10 943, 53 € Devis

MAPA Devis 2015-10

Achat de véhicules PM PEUGEOT 83100 Toulon 11 717, 50 € Devis

MAPA 2015-15 Gestion de la

déchèterie municipale Kroc’Can 83200 Toulon

10 015 € Forfait mensuel

29/06/2015

MAPA 2015-27 Prestations de service

d’impression Riccobono 83 490 Le Muy

60 000 HT/an maximum

02/12/2015

MAPA 2015-30 Assurances risques

statutaires

Groupement Aster/Les

assurances territoriales

75424 Paris Cedex 09 Inférieur à

207 000 € HT 28/12/2015

MAPA 2014-18 Réfection complète de la toiture Baudouvin

Bourgeois Agence

Méditerranée 30300 Fourques 169 357, 22 € 12/01/2015

MAPA 2014-01 Prestations de

surveillance PMS Sécurité 83000 Toulon 80 352 € 10/06/2014

MAPA 2014-05 Gestion de la

déchèterie municipale Kroc’Can 83200 Toulon 9950 €/mois 15/04/2014

Source : Liste des marchés publics 2011 à 2015-cellule marchés public de la commune

51

Les appels d’offres examinés

Entre 2014 et 2015, la commune a procédé à huit appels d’offres ouverts. L’examen a porté

sur les deux marchés à bons de commande suivants :

Référence Objet du marché Attributaire Montants HT +

durée du marché Date

d’attribution

2014

AOO 2014-04 Nettoiement des espaces publics

Groupement de commandes avec TPM ONYX Méditerranée

Durée : 4 ans Sans montant

Mini Maxi 09/07/2014

2015

AOO 2015-03 Location de Bennes et évacuation des déchets de la déchetterie municipale

PASINI Durée : 4 ans Sans montant

Mini Maxi 21/07/2015

Les MAPA d’un montant inférieur à 15 000 €


Le seuil de procédure en dessous duquel un marché peut être passé sans publicité ni mise en

concurrence préalable a été fixé à 20 000 € HT par un décret du 19 décembre 2008, réduit à

4 000 € HT par le décret du 25 août 2011, puis relevé à 15 000 € HT par un décret du 9 décembre 2011

et à 25 000 € HT ( à compter du 1er octobre 2015) par un décret du 17 septembre 2015.

Le seuil imposant le format écrit des marchés publics a aussi évolué. Il a également été fixé à

25 000 euros HT à compter du 1er octobre 2015 (article 11 du code des marchés publics) au lieu de

15 000 € HT précédemment.

L’acheteur public doit toutefois respecter les principes fondamentaux de la commande

publique et veiller à choisir une offre répondant de manière pertinente au besoin, à faire une bonne

utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec le même prestataire

lorsqu’il existe une pluralité d’offres potentielles (articles 28, 146 et 203 du CMP).

Pour ces achats, les pouvoirs adjudicateurs ne sont donc soumis qu’à l’obligation, de bon sens,

de veiller à assurer une utilisation optimale des deniers publics, c’est-à-dire d’acheter de manière

pertinente en sollicitant, s’il y a lieu, différents prestataires.


La procédure interne de la commune prévoit que des devis doivent être demandés à trois

fournisseurs. Les vérifications effectuées dans le cadre de l’instruction ont donc porté sur l’effectivité

de la demande de devis et sur la conservation des lettres de consultation et d’information des

candidats.

Pour les MAPA examinés, il a été constaté que les services demandaient effectivement deux

à trois devis. La commune assure une traçabilité de la consultation de plusieurs entreprises. Le critère

du prix prévaut systématiquement dans l’analyse des offres.

Toutefois, les candidats non retenus n’en sont pas informés. Les marchés passés selon une

procédure adaptée ne sont certes pas soumis à l’obligation d’information immédiate des candidats

évincés mais l’acheteur public peut toujours se soumettre volontairement à cette formalité.

L’information immédiate présente l’avantage de faire connaître aux candidats non retenus les motifs

de leur éviction et d’anticiper toute contestation ou demande d’informations ultérieures.

La commune aurait donc intérêt à procéder à cette information à titre de bonne pratique.

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000024941156&fastPos=1&fastReqId=1225829618&categorieLien=id&oldAction=rechTexte

52

Les MAPA d’un montant compris entre 15 000 et 90 000 €


Tout marché public supérieur au seuil susmentionné de 15 000 euros HT (25 000 € HT à

compter du 1er octobre 2015) doit faire l’objet d’une publicité (articles 28 et 40-I du CMP).

L’obligation de publicité n’implique pas forcément publication28, notamment pour les achats de faible

montant. La sollicitation notamment par moyens dématérialisés de plusieurs prestataires ou

fournisseurs de services peut même constituer en elle-même un élément de publicité suffisant, si elle

s’avère adaptée au marché. Une publication peut néanmoins s’avérer nécessaire, compte tenu de

l’objet du marché, de son montant, de ses caractéristiques ou du secteur économique concerné.

La procédure adaptée laisse donc à chaque acheteur une grande liberté d’appréciation dans le

choix de sa publicité, dès lors qu’il sera à même de justifier de la qualité de son achat et de la

transparence de son choix. Les mesures de publicité doivent donc être déterminées in concreto. Elles

sont librement définies par le pouvoir adjudicateur qui doit s’assurer qu’elles sont « appropriées aux

caractéristiques de ce marché, et notamment à son objet, à son montant, au degré de concurrence

entre les entreprises concernées et aux conditions dans lesquelles il est passé29 ». A cet égard la

procédure interne de la commune prévoit une publicité adaptée en fonction des caractéristiques du

secteur économique et de l’objet du marché.

Pour les MAPA se situant dans la tranche de 15 000 € à 90 000 €, les vérifications effectuées

dans le cadre de l’instruction ont donc porté sur l’effectivité et le caractère adapté des mesures de

publicité mises en œuvre afin d’assurer une concurrence réelle.


Sur les dossiers examinés, les règles de publicité et de mise en concurrence sont respectées.

La forme obligatoire des documents l’est aussi.

Les MAPA d’un montant supérieur à 90 000 €

Sauf pour les marchés de services de l’article 3030 du code des marchés publics, pour lesquels

aucun support de publicité n’est imposé même au-delà de 90 000 € HT, les avis d’appel public à la

concurrence doivent être publiés soit dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics

(BOAMP), soit dans un journal habilité à recevoir des annonces légales (JAL). Dans les deux cas, ils

doivent également être publiés sur le profil d’acheteur (article 40 CMP). Le modèle en est fixé par un

arrêté du 27 août 2011 du ministre chargé de l’économie. Le montant estimé du marché, sa

complexité, ses caractéristiques techniques et les secteurs économiques concernés sont autant de

critères qui doivent guider l’acheteur dans le choix de la publicité.

Ainsi, le code impose aux acheteurs de compléter ces avis, s’ils estiment que cela est

nécessaire pour garantir un degré de publicité adéquat, par une publicité supplémentaire dans un

organe de presse spécialisée. C’est à l’acheteur d’apprécier, compte tenu de la nature et du montant

des travaux, des fournitures ou des services en cause, la nécessité d’une telle publication

complémentaire.

Pour les MAPA d’un montant supérieur à 90 000 €, les vérifications effectuées dans le cadre

de l’instruction ont porté sur l’effectivité de la publication au BOAMP et du profil acheteur, du

compte rendu visé par le service des marchés et de l’avis d’attribution au JOUE. Les contrôles

effectués n’appellent pas d’observation.

28 CJUE, 21 juillet 2005, Consorzio Aziende Metano (CONAME), C-231/03 29 CE, 7 octobre 2005, Région Nord Pas de Calais, n°278732 30 Article 30 II-1° du code des marchés publics : « I.-Les marchés et les accords-cadres ayant pour objet des prestations de services qui

ne sont pas mentionnées à l'article 29 peuvent être passés, quel que soit leur montant, selon une procédure adaptée, dans les conditions

prévues par l'article 28. »



53

Les appels d’offres ouverts

6.3.5.1. Le montant des commandes

Rappel des règles de publicité relatives aux marchés à bons de commande sans montant

minimum et maximum

L’article 77 du code des marchés publics pose le principe de la liberté totale confiée au pouvoir

adjudicateur concernant le montant du marché. Les marchés à bons de commande peuvent prévoir un

maximum et un minimum en valeur ou en quantité. Ils peuvent également être conclus sans maximum

ou sans minimum. Les entités adjudicatrices bénéficient de la même souplesse.

Cette liberté confiée aux acheteurs publics ne peut s’exercer que pour autant qu’elle ne

constitue pas un obstacle à la définition des besoins, étape essentielle de la passation des marchés

publics.

Le Conseil d’Etat a ainsi exigé des pouvoirs adjudicateurs, dans le cadre d’un marché à bons

de commande ne fixant pas de montant minimum ou maximum, qu’ils fassent figurer, à titre indicatif

et prévisionnel, dans la rubrique « quantité ou étendue globale » du formulaire européen d’avis de

marché, les quantités de prestations à fournir ou des éléments permettant d’apprécier l’étendue du

marché tels que le montant ou le volume de prestations estimatif du marché (CE, 24 octobre 2008,

Communauté d’agglomération de l’Artois, n°313600. CE, 18 juin 2010, OPAC Habitat Marseille

Provence, n°335611).

Cette exigence vise à permettre aux opérateurs économiques de disposer d’une information

essentielle pour décider de se porter candidats. La rubrique « quantités et étendue » permet en effet

aux candidats d’appréhender exactement la nature des prestations et/ou la spécificité de l’opération

faisant l’objet du marché. Il s’agit pour l’acheteur d’estimer l’importance du futur marché en

comptabilisant les achats certains et les achats potentiels. Sans ces informations, il est en effet difficile

pour un opérateur économique de répondre sauf à augmenter, par précaution, les prix offerts.

L’absence de publicité sur les quantités peut également conférer un avantage concurrentiel au

candidat sortant.


Les avis d’appel public à la concurrence réalisés pour les deux marchés à bons de commande

examinés par la chambre ne faisaient pas apparaître la quantité ou l’étendue globale du marché, tels

que le montant ou le volume de prestations estimatif du marché.

Ainsi, s’agissant de l’appel d’offres réalisé préalablement à la conclusion du marché de

« location de bennes et évacuation des déchets de la déchetterie municipale », publié au JOUE le

14 mars 2015, la rubrique II.2.1), intitulée « quantité ou étendue globale », indiquait simplement :

« Des variantes pourront être proposées par les candidats. Dans ce cas, il sera joint par

l’entreprise, une étude comparative de coûts pour 1 mois de fonctionnement (cf. DDED) mettant en

parallèle la solution de base et la variante proposée. La collectivité se réserve le droit de choisir la

solution la plus appropriée pour la prestation ».

S’agissant du marché de nettoiement (AOO 2014-04), la rubrique II.2.1), intitulée « quantité

ou étendue globale » de l’appel d’offres, indiquait :

« Le présent appel d’offres ouvert européen est soumis aux dispositions des articles 8, 33,

40-III-2° et 57 à 59 du code des marchés publics. Cette procédure n’autorise pas la négociation avec

les candidats, sauf à leur demander de préciser ou de compléter la teneur de leur offre. Les

prestations seront exécutées par l’émission de bons de commande successifs, pour chaque

collectivité, selon les besoins.

Chaque bon de commande précisera celles des prestations décrites dans le marché dont

l’exécution est demandée et en déterminera la quantité.

54

S’agissant d’une procédure d’appel d’offres, le marché sera attribué par la commission

d’appel d’offres du coordonnateur ».

Les règlements de consultation de ces deux marchés prévoyaient toutefois que le dossier à

remettre devait comprendre notamment un devis descriptif et estimatif détaillé (DDED31) selon un

format pré-imprimé que les candidats au marché devaient compléter, dater et signer. Ces devis

descriptifs et estimatifs détaillés identifiaient les différents postes de travaux pour lesquels il était

demandé aux candidats de chiffrer leurs propositions.

Toutefois, selon la jurisprudence administrative, les informations sur les quantités ou

l’étendue du marché doivent obligatoirement figurer dans l’avis d’appel public à la concurrence, sans

renvoi au règlement de la consultation pour précisions.

En effet, « un tel renvoi, alors notamment que le règlement particulier de l’appel d’offres ne

fait pas l’objet des mêmes mesures de publicité que l’avis d’appel public à la concurrence et n’a

vocation à être remis qu’aux entreprises qui manifestent leur intérêt pour le marché en cause auprès

du pouvoir adjudicateur, est incompatible avec les obligations de publicité incombant à ce dernier

en vertu des objectifs poursuivis par les directives communautaires relatives à la procédure de

passation des marchés publics » (CAA Paris, 17 nov. 2009, n° 08PA02949, Entr. Menaouer Charles).

De même, la cour administrative d’appel de Marseille (CAA Marseille, 28 novembre 2012,

n° 10M101413, Côte d’Azur Habitat) a estimé qu’une telle omission avait entaché d’irrégularité la

procédure de passation du marché.

Selon cet arrêt :

« Considérant que Côte d’Azur Habitat soutient que la mention de l’objet du marché sur l’avis

de publicité et celle du prix figurant au règlement de consultation permettaient aux entreprises

intéressées de connaître l’étendue du marché ; que, toutefois, si, compte tenu de la nature du marché

à bons de commande, sans minimum, ni maximum, en cause, il n’appartient pas au pouvoir

adjudicateur de détailler précisément les prestations à effectuer, la seule description succincte des

travaux en cause et la mention des fourchettes indicatives non contractuelles des montants des lots

prévus à l’article 2.6 du règlement de consultation, lequel ne fait pas l’objet des mêmes mesures de

publicité que l’avis d’appel public à la concurrence et n’a vocation à être remis qu’aux entreprises

qui ont manifesté leur intérêt pour le marché en cause auprès du pouvoir adjudicateur, n’ont pas

permis de connaître les besoins de la personne publique et ainsi l’étendue du marché ; qu’une telle

omission a donc entaché d’irrégularité la procédure de passation ; que, alors même que des

entreprises ayant retiré un dossier de consultation ont présenté une offre, ce vice qui, comme il a été

dit, n’a pas permis aux entreprises intéressées de connaître l’étendue du marché, a également porté

atteinte au principe de libre accès à la commande publique ; que ce vice entache la validité du contrat

en cause ».

Ainsi, l’absence d’information sur les quantités dans l’appel d’offres public à la concurrence

n’a pas respecté l’exigence fixée par la jurisprudence pour les marchés à bons de commande sans

minimum ni maximum. Elle peut expliquer la faiblesse de la concurrence constatée pour ces deux

marchés au regard du nombre d’entreprises existantes dans les secteurs d’activités concernés.

En effet, s’agissant du marché de nettoiement, un seul prestataire s’est porté candidat, La

société B. S’agissant du marché de location et mise en place de bennes, deux entreprises se sont

portées candidates (B et A). Par ailleurs, la chambre relève que dans les deux marchés à bons de

commandes examinés, les procédures mises en œuvre ont abouti à la reconduction du titulaire du

marché précédent.

31 Le devis estimatif détaillé est un des documents pouvant figurer parmi ceux constituant un appel d'offres dans un marché public.

L’acheteur y donne la liste des travaux et fournitures demandés dans l'appel d'offre, leur quantité et leur unité (m, m², m3...). Le

soumissionnaire complète en indiquant le prix les rémunérant. Les prix unitaires sont annexés dans le bordereau des prix unitaires

(BPU).

55

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a expliqué que ces

données n'étaient pas insérées dans les avis d'appel public à concurrence, car l'article 77 du code des

marchés publics ne l'imposait pas avant sa modification en 2016. La chambre observe pour sa part

que cette obligation en matière de marché à bons de commandes était clairement imposée par la

jurisprudence administrative précitée.

Elle recommande donc à la commune de veiller à respecter, dans ses appels d’offres relatifs

aux marchés à bons de commandes, l’obligation de mentionner les quantités de prestations à fournir

ou des éléments permettant d’apprécier l’étendue du marché.

Recommandation n° 8. Respecter, dans les appels d’offres des marchés à bons de commandes,

l’obligation de mentionner les quantités de prestations à fournir ou des éléments permettant

d’apprécier l’étendue du marché.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, le maire a précisé que la collectivité

mentionnait désormais dans ses avis d'appel public à concurrence les quantités estimées avec le

montant maximum du marché.

6.3.5.2. Le marché de location de bennes et évacuation des déchets de la déchetterie

municipale

La procédure mise en œuvre

Suite à un appel d’offres ouvert, le marché 2011-33 concernant la location de bennes et

l’évacuation des déchets de la déchetterie municipale a été signé avec la société A le 23 mai 2012

pour une durée de trois ans.

Un nouvel appel d’offres ouvert pour un marché à bons de commande de « location de bennes

et évacuation des déchets de la déchetterie municipale » a été publié au JOUE le 14 mars 2015.

L’avis d’appel d’offres précisait, dans sa section II « objet du marché » :

« II.1.5) Description succincte du marché ou de l’acquisition/ des acquisitions

La présente consultation concerne la location de bennes et l’évacuation des déchets de la

déchetterie municipale, à savoir : la location et la mise en place de bennes de 10, 15 ou 30 m3.

L’enlèvement et le transport vers un site de traitement agréé pour bennes de 10, 15 ou 30 m3 (…) »

Dans la rubrique II.2.1) intitulée « quantité ou étendue globale », l’appel d’offres est venu

préciser que « des variantes pourront être proposées par les candidats. Dans ce cas, il sera joint par

l’entreprise, une étude comparative de coûts pour 1 mois de fonctionnement (cf. DDED) mettant en

parallèle la solution de base et la variante proposée. La collectivité se réserve le droit de choisir la

solution la plus appropriée pour la prestation ».

Suite à la publication de l’avis d’appel public à la concurrence, neuf entreprises ont retiré un

dossier de consultation par voie dématérialisée. Deux plis ont été déposés dans les délais impartis par

deux entreprises, les sociétés B et A.

Le marché 2015-03 a été signé avec cette dernière entreprise le 9 juillet 2015 et notifié le 21

juillet 2015 pour une durée de quatre ans, sans montant minimum ni maximum.

La sélection des offres

A l’examen des pièces contractuelles du marché, il apparaît que les critères de sélection des

offres ont été affectés d’un coefficient de pondération de 60 % pour la valeur technique et de 40%

pour le prix.

56

Solution de base

Au vu de l’analyse des offres, la combinaison des deux critères pondérés sur la solution de

base, a placé l’offre de la société B en première position avec une note de 4,83.

Note technique 60 % Note variante 40 % Notation Classement

B 2,83 2,00 4,83 1

A 2,79 1,99 4,78 2

Variantes

La société B a proposé une seule variante, consistant en l’utilisation de bennes de 40 m3 en

lieu et place de bennes de 30 m3 afin, selon le mémoire justificatif de l’entreprise, d’optimiser les

évacuations et réduire les coûts de transport.

La société A a proposé cinq variantes en précisant dans son « mémoire technique et justificatif

variante » qu’au vu du règlement de consultation, « le prestataire peut proposer à la collectivité toute

une gamme de solutions techniques (cohérentes) en phase avec les besoins, et le niveau d’exigence

technique élevé souhaité »:

- Solution technique n°1 (ST1) : l’optimisation du volume des bennes (18 m3 et 35 m3),

- Solution technique n°2 (ST2) : l’utilisation de l’exécutoire gravat « société A »,

- Solution technique n°3 (ST3) : la mise à disposition d’un compacteur à rouleau,

- Solution technique n°4 (ST4) : la mise en place d’un système de gestion des flux de

déchets du site,

- Solution technique n°5 (ST5) : la mise en place d’un système de surveillance vidéo.

Le tableau d’analyse des variantes retient une partie de la variante ST1 (utilisation des bennes

de 18 m3) et la variante ST3 (mise à disposition d’un compacteur à rouleau) de la société A.

Ce document a jugé pertinente la variante proposée par la société B, avec la réserve suivante :

« Cette proposition est intéressante pour la commune en termes de réduction du nombre de rotations

de bennes, mais un contrôle de hauteur pour incompatibilité avec les systèmes de sécurité, vidage et

antichute actuellement en installation est indispensable ».

Le commentaire final d’analyse conclut : « En sélectionnant dans ces solutions techniques

conciliables les prix unitaires économiquement intéressants et les regroupant dans un DDED, la

variante [de la société A] est jugée la plus intéressante au niveau de l’innovation de ses solutions

techniques, ainsi que des économies substantielles pour la ville qui en découleront quant au coût de

fonctionnement de sa déchetterie ».

Note technique 60 % Note variante 40 % Notation Classement

B 2,83 1,85 4,68 2

A 2,79 2,00 4,79 1

Le rapport de présentation du marché conclut qu’au vu de l’analyse des offres, les membres

de la commission d’appel d’offres ont retenu l’offre variante de la société A. En effet, il a été jugé

que « l’offre de prix pour la variante est très attractive pour la collectivité et inférieure à la

proposition de l’autre candidat », ce qui le classe en première position avec une note générale de 4,79

devant l’offre de la société B avec une note de 4,68.

Ainsi, la société A, qui était classée seconde dans l’offre de base, a finalement été classée

première après expertise des variantes.

57

Les conditions de mise en œuvre des variantes32 n’étaient pas remplies

Le régime des variantes est défini à l’article 50 du code des marchés publics. Il est plus

restrictif dans les procédures formalisées, encadrées par le droit communautaire, que dans les

procédures adaptées.

Dans les procédures formalisées, les variantes doivent être expressément autorisées par le

pouvoir adjudicateur dans l’avis de publicité ou dans les documents de la consultation. A défaut, elles

sont interdites.

Lorsque l’acheteur autorise expressément la présentation de variantes, l’article 5033 du CMP

dispose que le pouvoir adjudicateur est tenu d’indiquer les « exigences minimales que les variantes

doivent respecter ainsi que les modalités de leur présentation », étant précisé que « seules les

variantes répondant à ces exigences minimales peuvent être prises en considération ».

Ainsi, l’acheteur public doit encadrer les réponses avec variantes en précisant les points du

cahier des charges sur lesquels elles sont autorisées, à défaut de quoi il manquerait à ses obligations

de transparence et d’égalité en ne précisant ni la nature ou l’étendue des variantes, ni les modalités

de présentation de ces variantes. Il s’agit de définir les éléments sur lesquels elles peuvent porter ou

bien de préciser les éléments du cahier des charges qu’elles doivent nécessairement respecter.

L’obligation de mentionner les exigences minimales que les variantes doivent respecter revient à

interdire les variantes « libres ».

Au cas d’espèce, la commune n’a pas encadré les variantes par des « exigences minimales »,

dans les documents de consultation, contrairement à ce qui est exigé par l’article 50 du CMP précité.

En effet, le règlement de consultation du marché indiquait seulement : « Des variantes pourront être

proposées par les candidats. Dans ce cas, il sera joint par l’entreprise, une étude comparative de

coûts pour un mois de fonctionnement (cf. DDED) mettant en parallèle la solution de base et la

variante proposée. La collectivité se réserve le droit de choisir la solution la plus appropriée pour la

prestation ».

Compte tenu de l’absence d’exigences minimales sur les variantes définies par l’ordonnateur,

la proposition de la société B (bennes de 40 m3) a suscité des réserves. A l’inverse, la société A,

précédente titulaire du marché, a proposé une étendue très large de solutions techniques et obtenu in

fine le marché.

Ainsi, selon le procès-verbal de la réunion de la commission d’appel d’offre du 21 mai 2015,

la meilleure note a été obtenue par l’offre de base de la société B (notée 4,83) alors que l’offre

finalement retenue est la variante de la société A (notée 4,79).

6.3.5.3. Le marché de nettoiement des espaces publics

Un nouvel appel d’offres ouvert pour la passation d’un marché à bons de commande

concernant des « services de balayage des rues » a été publié au BOAMP le 11 mars 2015 et au JOUE

le 14 mars 2015.

32 Les variantes constituent des modifications, à l'initiative des candidats, de spécifications prévues dans la solution de base décrite

dans les documents de la consultation. Elles permettent aux candidats de proposer au pouvoir adjudicateur une solution ou des moyens,

autres que ceux fixés dans le cahier des charges ou, plus généralement dans le dossier de consultation, pour effectuer les prestations du

marché. Il peut, par exemple, s'agir d'une solution différente de celle prévue par le pouvoir adjudicateur, innovante le cas échéant, ou

de moyens inconnus du pouvoir adjudicateur, qui permettent au candidat de remettre une offre moins chère ou techniquement

supérieure. 33 Article 50 du CMP : « Lorsque le pouvoir adjudicateur se fonde sur plusieurs critères pour attribuer le marché, il peut autoriser les

candidats à présenter des variantes.

Le pouvoir adjudicateur indique dans l'avis d'appel public à la concurrence ou dans les documents de la consultation s'il autorise ou

non les variantes ; à défaut d'indication, les variantes ne sont pas admises.

Les documents de la consultation mentionnent les exigences minimales que les variantes doivent respecter ainsi que les modalités de

leur présentation. Seules les variantes répondant à ces exigences minimales peuvent être prises en considération.

Les variantes sont proposées avec l'offre de base.

Pour les marchés de fournitures ou de services, une variante ne peut être rejetée au seul motif qu'elle aboutirait, si elle était retenue,

respectivement soit à un marché de services au lieu d'un marché de fournitures, soit à un marché de fournitures au lieu d'un marché

de services ».

58

Selon le rapport de présentation de la consultation, celle-ci a été lancée par la ville,

coordonnatrice du groupement de commandes constitué avec la communauté d’agglomération

Toulon Provence Méditerranée, en application des dispositions de l’article 8 du code des marchés

publics. Il en ressortait également que le marché « permet[tait] de regrouper l’ensemble des

prestations de nettoiement des espaces publics à la fois sur le territoire communal et sur les voies de

la communauté d’agglomération, à charge pour chaque collectivité d’en assurer l’exécution ».

Le marché a été notifié le 9 juillet 2014 pour une durée de quatre ans, sans montant minimum

ni maximum. Les prestations portent notamment sur le balayage et le lavage manuel, le nettoyage et

le lavage mécanisé, le désherbage, l’enlèvement des déjections canines, le nettoyage des colonnes

d’ordures ménagères, l’effacement des graffitis, la collecte et l’évacuation d’encombrements sur la

voie publique.

Suite à l’avis d’appel public à la concurrence, trois entreprises (B et C, domiciliées à

Montfavet (Vaucluse), et D, domiciliée à Biot (Alpes-Maritimes)) ont retiré un dossier de

consultation. Une seule offre a été déposée par l’ancien titulaire, la société B, qui a remporté le marché

pour les motifs suivants : « Pour le critère valeur technique : l’entreprise a fourni un très bon

mémoire justificatif, détaillé, complet et précis dans chaque rubrique. Les moyens mis en œuvre sont

parfaitement adaptés et pertinents. (…) L’entreprise développe avec méthode les différentes phases

des prestations évoquées dans le cahier des charges d’une manière précise et faisant preuve de

maitrise. (…) La société B présente des garanties professionnelles, qualifications et références

répondant parfaitement au cahier des charges.

Pour le critère prix : L’offre de prix est cohérente au vu des descriptions techniques.

L’analyse des prix de la liste de prix, fait ressortir une stabilité des prix unitaires par rapport au

précédent marché de prestations, cela permettra de maintenir le budget de nettoyage sans

augmentation.

Note générale : Considérant son offre comme indéniablement la plus compétitive et la plus

économiquement avantageuse pour la collectivité ».

L’offre était « indéniablement la plus compétitive et la plus économiquement avantageuse

pour la collectivité », ainsi que le relève le rapport de présentation des offres, dans la mesure où elle

était la seule.

Compte tenu du nombre d’entreprises intervenant sur ce secteur concurrentiel, il est

regrettable que la concurrence n’ait pu s’exercer dans le cadre de cet appel d’offres ouvert. L’absence

de mention, dans l’appel d’offres, des quantités de prestations à fournir ou des éléments permettant

d’apprécier l’étendue du marché, a eu pour effet de la limiter.

Par ailleurs, en présence d’une seule offre, les pouvoirs adjudicateurs ont toujours la

possibilité de déclarer sans suite la procédure pour motif d’intérêt général, en l’absence de

concurrence effective (CJCE 16 septembre 1999, Metalmeccanica Fracasso SpA, Aff. C-27/98, point

33). Il leur revient alors de relancer une nouvelle procédure, en améliorant les modalités de publicité

(QE n° 07148, JO Sénat 26 sept. 2013).

C’est la raison pour laquelle la chambre recommande à la commune de veiller à respecter,

dans les appels d’offres des marchés à bons de commandes, l’obligation de mentionner les quantités

de prestations à fournir ou des éléments permettant d’apprécier l’étendue du marché (cf. la

recommandation n° 8 formulée supra).