Prof. Dr. Gabriele Abels 

University of Tuebingen 

Institute of Political Science 

gabriele.abels@uni‐tuebingen.de 

Alexander Kobusch, M.A.  

University of Tuebingen 

Institute of Political Science 

alexander.kobusch@ifp.uni‐tuebingen.de  

Regulation of food safety in the EU: 

Changing patterns of multi‐level governance 

Paper presented at the Conference of the  ECPR Standing Group on Regulatory Governance,  

June 17‐19, 2010, University College Dublin  

 

Abstract After several  food scandals  in  the past decades,  regulatory  regimes  in  food safety have 

been reformed on the level of the European Union and in most EU member states. In most countries, independent agencies have been created and mainly perform tasks in risk assess‐ment. In our contribution, we focus on national institutional choices concerning these agen‐cies in all 27 member states and ask whether or not these choices can be explained by path dependency or rather as a phenomenon of Europeanization at the national level. Based on a survey of all national regimes and the EU level we can observe some trends that require fur‐ther  scholarly  studies. The main  feature  is  that  there are  two dominant agency models  in food safety governance: either a separation of risk assessment from risk management or an integrated model. The first one is a new development triggered by soft Europeanization ef‐fects, which  are  due  to  functional  requirements  and  learning  effects.  Furthermore,  these agencies have a more or  less central role within the emerging network between the Euro‐pean Food Safety Authority EFSA and the national competent authorities. 

 

 

2  

1. Introduction Topic of the paper Triggered by a number of major food scandals, European and national food safety policies 

and regulatory structures were the subject of profound reforms. While on the European lev‐el a new agency,  the European Food Safety Authority  (EFSA), was established and  risk as‐sessment by scientific experts was strictly separated from risk management tasks, which are left to policy‐makers, most EU member states set up specialized agencies with different or‐ganizational  features.  In  several  regulatory designs,  a  strict  separation  in  the  risk  analysis process can be observed. Based on a survey including all EU member states and the EU level, we aim  to establish patterns of  risk  regulation  regimes.1 We  then ask whether or not  the emergence of certain institutional designs can be explained by Europeanization trends or by national path‐dependencies. Our hypothesis  is that there  is a mixture Europeanization and domestic factors that explain changes  in regulatory regime and regime design. We also as‐sume  that  there  is  substantial  transfer,  emulation  and  isomorphism  involved  in  the  field, especially among those member states that have introduced “separatist” regulatory regimes regarding the separation of risk assessment from risk management. This transfer is triggered, amongst  other  factors,  by  functional  requirements  in  regulatory  networks  as well  as  by learning. Convergence to a single model of food safety regulation is, however, unlikely.  

The reconfiguration of European food safety regulation In  the  late 1980s and  throughout  the 1990s,  the European Union was struck by several 

food scandals. Especially the BSE crisis induced major reforms in several national regulatory arrangements of food safety and also within the Union. Consequently, food policy and politi‐cal‐administrative designs for food safety regulation became politicized. The BSE crisis “cre‐ated  a window  of  opportunity  for  the  development  of  a more  internally  integrated  food safety policy  (and consumer health policy  in general)“  (Ugland/Veggeland 2006, 618). The confession of British  Secretary  for Health  Stephen Dorrell on March 20th 1996,  that  there might be a link between BSE and a new variant of the Creutzfeldt‐Jakob‐Disease (nvCJD), put the regulatory regime  in Great Britain and on the European  level under pressure. Both the British government and the European institutions were confronted with severe accusations. Among other aspects, a lack of relevant expertise in committees, the systematic exclusion of critical scientists, lack of timely release of information to the public, and the blending of sci‐ence  and  politics were  criticized  (Baggot  1998,  64‐72;  Bartlett  1998,  238‐244;  Buonanno 2006, 262‐263; Chalmers 2003, 534; Chambers 1999, 99; Jasanoff 1997, 226). While the Brit‐ish “BSE Inquiry” of 1997 reached more modest conclusions, the inquiry report by the Euro‐pean Parliament even  suggested misinformation  and political pressure by  the British  gov‐ernment in order to prevent further investigations and major drops in consumer demand for British beef. 

An  increasing mechanisation of  food production  (e.g.  genetically modified  food,  “func‐tional  food”) and a growing  interdependence  in  food  trade both  in  the European  internal market and in global trade are additional factors contributing to the need for reforms. All of 

                                                       1   We are grateful to Jennifer Träsch and also to Nursemin Sönmez for their supporting background research 

on national food safety systems. 

 

3  

these aspects raise questions about how to guarantee the quality and security of food, bring‐ing the question of new  forms of governance  in  food safety regulation up  for debate. Pro‐tecting consumers from possible health consequences which can result from the production or consumption of food is today an important criterion for developed social statehood. The regulation of risks – also of food‐related risks – has become, besides forms of self‐regulation by the industry, an integral part of a state’s tasks. The regulation of food safety has become a key factor  in modern consumer policies, both  in the member states of the EU and on the European level.    

As the member states felt that a more coherent European approach to food safety would be necessary to secure a high level of protection for consumers as well as the functioning of the Common Market, the General European Food Law (GFL) was adopted in early 2002. Ac‐cordingly, the organization of science and expertise was one of the major  issues  in the re‐form of the European system of food safety: 

The Commission  issued a Green Paper  (1997) and White Paper  (2000) on  food safety  which  eventually  led  to  the  introduction  of  the  General  Food  Law (Regulation (EC) 178/2002 2002) 

By Reg. (EC) 178/2002, the European Food Safety Agency (EFSA) was established which provides expertise and coordinates European risk assessments. 

The responsibility  for  food safety was transferred  from the Directorate‐General Agriculture to the newly established DG Health and Consumers (DG Sanco), thus separating the promotion of industrial interests (DG Agri) and consumer interests (DG Sanco). 

Food safety as part of public health became a horizontal  issue which has to be considered in all EU policies 

On the national level, responsibilities were equally rearranged and several inde‐pendent agencies were founded 

In  the European  case and  in many national  cases,  risk assessment as  scientific process was separated from risk management as political process 

An extensive debate on participation and transparency in the European political system was stipulated and eventually  inspired  the White Paper on Governance (2001) 

The reconfiguration of national food safety regulation The General Food Law lays down certain principles on food safety regulation and contains 

detailed rules for the institutional design of EFSA. As Majone concedes for the development of regulatory policies  in Europe  in general: “EC  laws, policies and  judicial decisions are not the only, but certainly the most  important, stimulus to current regulatory developments  in Europe“ (Majone 1996, 266). However, the GFL does not provide for any guidelines on the design of national authorities, and different political‐administrative designs have  therefore been implemented in the member states (Federal Institute for Risk Assessment 2009). Some member states changed the very foundation of their regulatory system while others stuck to 

 

4  

their established structures.  In most member states, specialized  food safety agencies have been set up which are formally  independent but accountable to either the ministry of agri‐cultural or health (with some exceptions). Especially the new member states  in Central and Eastern Europe, which joined the Union in 2004 and 2007, had to undertake major efforts to adapt their food law and regulatory capacities to meet the demands of the internal market framework – and not all of them have completed this process yet. Within this process, the so called Twinning Projects2 included the reform of administrative structures within food safety regulation. Even within  the associated EFTA member  states  (Iceland, Norway and Switzer‐land) and the Candidate countries (e.g. Croatia and Turkey), such reforms have been made or are ongoing. Consequently, we can still observe astounding institutional dynamics in food safety regulation. 

Besides  its key role  in risk assessment, EFSA  is expected to establish a network between the national Competent Authorities  (CAs), which connects both the national and European level, and  the CAs  amongst each other  in order  to  foster  cooperation  and data exchange between the member states. Thus, we can observe the establishment of a multi‐level trans‐national  regulatory network with EFSA playing a major  role. Due  to  its emergence, both a regular exchange of  information and harmonized risk assessment methodologies and stan‐dards are expected. Both should contribute to a more coherent scientific expertise through‐out Europe (see also Kobusch 2010). 

Outline of the research paper The paper proceeds as follows: We first draw on theoretical arguments about the prob‐

lem of separating risk assessment from risk management and why this matters. In this con‐text, we will briefly review some definitions for regulation and regulatory agencies  in order to develop a  framework  to characterize national agencies. This  framework  is  then aligned with the regulatory process in the member states with regard to whether or not a CA is part of a specific step  in the regulatory process  (section 2). Following that, we then discuss the theoretical  background  of  our  hypothesis  by  introducing  the  rival  theories  of  path‐dependency vs. Europeanization  (section 3). After  the  theoretical part, we will  turn  to  the empirical part of our paper. We briefly outline the national systems of selected food safety regulation in the EU member states and at the supranational level using the framework and discuss some exemplary cases of Austria, Hungary and Sweden.3 Based on our findings, we will cluster the national CAs  in groups of  ideal‐type designs (section 4). Based on the over‐view, we try to  identify patterns of national regulatory designs  in the empirical mosaic and link these to the structure of the multi‐level regulatory network (section 5).  

 

 

                                                       2   In the Twinning Projects, single Member States advise and assist a Candidate country in reforming its insti‐

tutional structures and in adapting to the requirements of the aquis communautaire. Often Twinning part‐ners share historical ties or closer relations among each other. 

3   For a brief description of all 27 national food safety systems see the Annex. 

  

5  

2. Major Principles of European Food Safety Regulation Food  safety  regulation  in  the  EU  has  undergone  tremendous  changes  since  the mid‐

1990s. Until then, food safety regulation had developed “in a piecemeal fashion” based on different  legal bases and “in conjunction with  its efforts  to eliminate  trade barriers arising from  different  domestic  legislation  in  order  to  establish  an  internal market”  (Alemanno 2006, 237). The strong call for an “agency solution” (Alemanno 2006, 238) and for a cross‐cutting, “integrated policy approach” to food safety (Ugland/Veggeland 2006, 607) was the dominant political response to the crisis. Yet the crisis did not only leave a political footprint but also a scholarly one. Following the politicisation of food policy, food safety  issues have increasingly  attracted  scholarly  interest  throughout  the  last  decade.  Insights  have  been heavily drawn from an established body of literature dealing with independent agencies and regulatory  governance. Meanwhile,  EFSA’s  institutional  structure  and  its  position  in  the European food safety regime have become major topics both  in policy analysis focusing on foodstuff as well as  in cross‐sector analyses and comparisons. Based on theoretical discus‐sions on regulation and agencies, in the following section we develop a framework for char‐acterising agencies. 

Regulatory Governance Selznick, for example, who was heavily inspired by the American regulatory system, con‐

ceptualises regulation as “sustained and  focused control exercised by a public agency over activities  that are socially valued”  (Selznick 1985, cited  in Scott 2006, 653). Similarly, Bald‐win, Scott and Hood define regulation as “the promulgation of an authoritative set of rules, accompanied by some mechanism, typically a public agency, for monitoring and promoting compliance with  these  rules”  (cited  in  Jordana/Levi‐Faur 2004, 3‐4). Relaxing  the “agency‐condition” for the European case makes sense, since some regulatory regimes are not neces‐sarily based on such authorities (Scott 2006, 653). As will be shown  in the empirical part of this paper, agencies are not in all cases the cornerstone of food regulation regimes in the EU member states. Consequently, Baldwin and Cave suggest understanding regulation in differ‐ent senses: as “all forms of social control or  influence”, as “deliberate state  influence” or as ”a specific set of commands”. The  latter they specify  in the sense that “regulation  involves the promulgation of a binding set of rules to be applied by a body devoted to this purpose” (Baldwin/Cave 1999, 2). Hereby regulation often aims to restrict certain behaviour or gives incentives  to  refrain  from  undesirable  activities  (ibid.).  Levi‐Faur  argues  along  these  lines when he points to the weakness of Selznick’s definition to exclude non‐public forms of (self‐ or business‐to‐business‐)regulation  (Levi‐Faur 2010, 8). He suggests a wider definition  that includes various aspects: 

“[R]egulation  is  the promulgation of prescriptive  rules as well as  the monitoring and enforce‐ment of these rules by social, business, and political actors on other social, business, and politi‐cal actors. These rules will be considered as regulation as long as they are not formulated direct‐ly by the legislature (primary law) or the courts (verdict, judgment, ruling and adjudication). In other words, regulation is about bureaucratic and administrative rule making and not about leg‐islative or judicial rule making” (Levi‐Faur 2010, 9). 

As such, bureaucratic and administrative rule‐making regulation  is a specification of the wider governance‐framework. According to the definition by James Carporaso, governance is 

  

6  

“collective problem solving in the public realm”. The attention is directed towards “the prob‐lems to be solved and to the processes associated with solving them, rather than to the rele‐vant agents” (Carporaso 1996, 32‐33). Regulation specifies both certain instruments used (cf. (Baldwin/Cave  1999,  34‐62)  and  certain  actors  (in  our  case  bureaucratic‐administrative authorities;  cf.  Levi‐Faur  above;  Baldwin/Cave  1999,  63‐75).  In  this  sense  regulation  only focuses on a certain part of  the  ideal‐type policy cycle, namely  the policy  implementation where  legislative acts and goals are transposed  into rules and enforcements formulated by administrative  rather  than  legislative bodies. Hence, within  the European Union’s political system, regulation constitutes one of several governance or “policy modes” (Wallace 2005). Nevertheless,  regulation may become  a question of  governance  itself:  “Much of  the  aca‐demic and public discussion of regulation nowadays deals with the governance of regulation itself (or regulating regulation) rather than governance via regulation” (Levi‐Faur 2010, 20). This also holds true for this research paper with its focus on the institutional design and gov‐ernance of food safety regulation in the EU and its member states. 

Regulatory Agencies In many definitions of regulation, the concept has been  linked to agencies. Levi‐Faur de‐

fines agencies as organizations that conduct a number of tasks. According to him a 

“regulatory agency is a non‐departmental public organization mainly involved with rule making, which may also be responsible for fact‐finding, monitoring, adjudication, and enforcement. It is autonomous in the sense that it can shape its own preferences; of course, the extent of the au‐tonomy varies with its administrative capacities, its ability to shape preferences independently, and its ability to enforce its rules. The autonomy of the agency is also constituted by the act of its establishment as a separate organization and the institutionalization of a policy space where the agency's role becomes ‘taken for granted’. Note that rule making, fact finding, monitoring, adjudication, and enforcement capacities are defining characteristics of regulatory agencies, but also  that other organizations, both within and outside  the state, can acquire and successfully deploy these characteristics” (Levi‐Faur 2010, 15). 

Implicitly, this definition also includes different stages of the regulatory process: (1) fact‐finding, (2) rule‐making, (3) monitoring, (4) enforcement and (5) adjudication. This is an im‐portant insight, as it allows characterisation of different agencies according to their scope of functions and their role within the regulatory process. Many studies on regulatory agencies are  for methodological  reasons based on a comparison of agencies with similar structures and competencies.4 This paper,  in contrast,  is  focused on only a  single policy  field and  in‐cludes all national agencies in this sector regardless of their internal design. Thus, a charac‐terisation  of  agencies  is  necessary  to  understand  their  varying  roles  in  national  policy‐making. The differences in powers delegated to agencies become even more apparent when the European Authority EFSA is included. The General Food Law foresees a clear‐cut separa‐tion within the regulatory process. Accordingly, the process is split into risk assessment, risk management,  and  risk  communication  (Regulation  (EC)  178/2002  2002,  Art.  3  (10)‐(13)). While EFSA  in  this account  is  the solely responsible body  for risk assessment, all risk man‐agement  decisions  are  reserved  for  the  democratically  accountable  institutions  (Council, Commission  and  European  Parliament).  In  this  sense,  the  functions  (2)  rule‐making,  (3) 

                                                       4   Maggetti (2007, 276), for example, based his sample on “consistent comparability within the agencies’ or‐

ganizational models” and “on the most institutionalized agencies and those that benefit from the greatest powers“.

  

7  

monitoring and (4) enforcement remain with these bodies while EFSA  is responsible for (1) fact‐finding only.5  In  this  regard, and  compared  to  some national bodies, EFSA has a very limited mandate, the existence of which can be explained by primarily political reasons: 

“In spite of functional pressures to delegate powers upwards, the bulk of the formal powers are still located at the national level. On the one hand, thus far the political resistance of member states has not allowed any far‐reaching transfer of regulatory powers to a supranational ‘regula‐tory state’; while, on the other hand, the EU framework of rules to which member state regula‐tory regimes are subject does not fully match the functional need for uniform EU rules. [...] The European  agencies’ modest  endowment with  formal  powers  and  resources  also  shows  that these  agencies  are not oriented  towards  replacing  the  corresponding national  institutions  as some sort of ‘European regulatory state’” (Eberlein/Grande 2005, 95). 

Thus, it becomes apparent why the Union’s own definition of agencies is very limited with regard to the tasks assigned to the agencies which are “set up by an act of secondary legisla‐tion in order to accomplish a very specific technical, scientific or managerial task” (European Commission 2010; emphasis AK). 

A Framework Characterising Agencies Building upon the classical  (and  ideal‐type) policy cycle, a  framework  for describing and 

characterising agencies emerges. First of all,  let us consider  the definition of  the problem, agenda‐setting, policy formulation, policy implementation and policy evaluation as the main steps of the process (e.g.Birkland 2001, 221‐223). Regulation as understood here is then the transposition of policies into rules and enforcements by administrative bodies distinguished from  legislative or  judicial  institutions and consequently  the policy  implementation part of the  process. As  previously  explained, we  further  divide  this  process  into  four  steps  (fact‐finding,  rule‐making, monitoring  and  enforcement)  according  to  the  agency  definition  by Levi‐Faur. This  is very much  in  line with  the assertion  that regulation  is not  limited  to rule making but also includes rule monitoring and enforcement (Hood et al. 2001, 6). Taking the separation  of  risk  assessment  and  risk management  into  account,  we  can  identify  fact‐finding as a task of risk assessment while the remaining tasks are classical risk management responsibilities. 

   

                                                       5   The responsibility  for adjudication  (5)  lies with the European Court of Justice  (ECJ), whose  involvement  is 

not addressed  in  this paper.  It  is only  relevant  if a CA has  the mandate  to disseminate binding decision within the risk management process. The possibility of legal action against scientific outputs of the risk as‐sessment stage is so far uncertain. For example, scientific opinions by EFSA do not posses any legal status. Thus, so far the Court of first Instance ruled that only the final decisions and directives by the Commission and not EFSA’s scientific opinions as mere preparatory work  to  the decision‐making process can be chal‐lenged before the ECJ. For a detailed discussion see (Alemanno/Mahieu 2008). 

  

8  

Why separate risk assessment from risk management? In  order  to  better  understand  different  risk  regulation  designs,  distinguishing  between 

risk  assessment  and  risk management  is  of  the  outmost  importance. When  the  founding regulation of EFSA was negotiated, the separation of the regulatory process was one of the main  issues. We first want to give a short account of the reasons that theoretically  lead to the establishment of  independent agencies  in general and to the specific design of EFSA  in particular. We then focus on the  institutional set‐up of EFSA that  in all  its nuances reflects the general idea behind separating risk assessment from risk management. 

The establishment of a European  food safety agency was already proposed  in  the early 1990s. At the time, the European Commission judged this to be unnecessary. So why did the food crises change this necessity? This question is linked to the rationale behind establishing independent agencies. Analogously  to Ronald H. Coase’s question of why  firms exist even though  the market  is  the  perfect mechanism  for  establishing  prices  and  output‐volume (Coase  1937,  388), Majone  asks why  non‐majoritarian  institutions  emerge  in  democratic polities, where all policies are to be decided by elected personnel (Majone 2001a, 59). Ma‐jone makes an argument largely inspired by Douglas North’s transaction‐cost approach. Po‐litical markets are marked by a number of characteristics: the  inherent missing  information concerning  the situation and others’ preferences; high costs  in preparing, negotiating, and implementing political contracts; and, finally and most severe, the inability to make credible commitments due to temporal inconsistency and changing coalitions (Gilardi 2002, 875‐876; Majone 2001a, 61; North 1990, 355‐362). Non‐majoritarian  institutions can be  installed  in order to solve these problems. Either they are designed to  lower the transactions‐costs by facilitating and professionalizing  the  collection of  information and delivery of expertise or they can solve the cooperation dilemma by enabling credible commitments. As these institu‐tions by definition are not elected  they do not  follow  temporal  inconsistencies or election turnouts and thus “restrict the self‐interest of the ruler”  (Majone 2001a, 61). Majone calls these rationales “Two Logics of Delegation” (Majone 2001b).  

One of the most important lessons learnt from the BSE crisis was that mingling scientific and policy responsibilities might risk the  independence and trustworthiness of the underly‐ing expertise. In the British case, the Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (MAFF) was 

Figure 1: Regulatory Functions within the Policy Cycle 

   

Problem Definition

Agenda‐Setting

Policy Formulation

Policy Implementation

PolicyEvaluation

Fact‐finding Fact‐Finding Rule‐Making Monitoring Enforcement

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

  

9  

responsible for both consumer protection and promotion of agricultural and industrial inter‐ests. As mentioned in the introduction, MAFF tried as long as possible to de‐emphasize the risks associated with BSE  in order to protect the British beef  industry. Thus  industrial  inter‐ests were deemed to be more important than risks to public health. In a more general per‐spective,  interests  in  a  functioning market  and well‐organized  specific  producer  interests might  rally more political  support  than diffuse and uncertain  risks  to  consumers,  thus en‐dangering  regulatory  capture  (van  Zwanenberg/Millstone  2003,  72‐78). Bringing Majone’s logics of delegation and the specific case of food safety regulation together, there are many good  reasons  to  think of European  food  safety policy as  reinforcing  credible  commitment and consumer trust (Borrás et al. 2007, 589; Hellebø 2004b, 125). Within the policy process, science holds a privileged position. Due to its impartial, intersubjective and objective charac‐ter, science is more comprehensively  involved  in the policy process than other forms of so‐cietal knowledge. The various crises of food safety have also been crises of expertise as sci‐ence was in danger of losing its character as it was intruded by political and industrial inter‐ests.  

At the same time, the ever‐growing  incorporation of science  into the policy‐making and regulatory process puts its legitimacy under pressure. In this context, Peter Weingart coined the notions “scientification of politics” and “politicisation of science” (Weingart 1999, 160). While the first is crucial for the legitimacy and accountability of non‐elected experts involved in the policy process, the second threatens to undermine the credibility of scientific exper‐tise.6 Thus,  the  separation of  risk  assessment  conducted by  independent experts  and  risk management conducted by elected and accountable officials, who have to take the expertise into account but are not bound to the scientific opinions, is believed to solve these inherent problems.7 

Turning to EFSA, one reason for the separation of risk assessment from risk management was already mentioned above. Facing a very sensitive and carefully balanced distribution of competences within the European Union, neither the member states nor the European insti‐tutions  themselves were  interested  in  a  full‐blown  regulatory  agency with  competencies comparable  to US  agencies  such  as  the  FDA.  There  are  good  reasons why  the  European agency  never  been  planned  to  be  a  superior  European  scientific  institution.  Firstly,  this would be contradictory to the very logic of science that does not accept any mechanisms to establish superiority. In the logic of science, scientific disputes may not be resolved by politi‐cal hierarchy. Secondly, member states were not interested in establishing “an oracle of Del‐

                                                       6   Weingart argues that the “scientification of politics” would necessarily lead to the “politicization of science” 

as any measure backed by science could only be opposed by “better” counter‐science. Thus, scientific di‐vergence will be stressed and maybe even artificially constructed  in order  to  legitimize opposing political measures. But this endangers the foundations of science, where truth and objectivity are central categories. This  is where the separation of risk management from risk assessment  is believed to relieve science from political pressure. 

7   The idea of the separation was first introduced in the report “Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process” (1983) by the US National Research Council. The report questioned the pure objec‐tivity of science and assumed science being equally  influenced by values. Nevertheless the report advised not to separate assessment and management as both are too closely linked (cf. Millstone 2007, 495). Con‐sequently,  in the US an  integrated approach prevails while the European Union, possibly also  in regard of the fragile balance of political competences, prefers a clear‐cut separation. This regularly leads especially in the definition and the use of the precautionary principle to transatlantic tensions and trade disputes. 

  

10  

phi  spelling out  the  ‘truth’  in all  scientific matters, but  rather  they wanted  to preserve an opportunity  for  the  incorporation of national perspectives on  risk assessment”  (Alemanno 2009, 2). Consequently, EFSA is neither equipped with regulatory powers nor are its opinions legally binding for the Commission. The opinions issued rank equal with national opinions. It is the founding regulation that introduces mechanisms to cope with diverging scientific opin‐ions. On the one hand, this might appear to be half a step towards a coherent risk assess‐ment (Alemanno 2008, 16‐17). On the other hand, this reflects conflicts between the Com‐mission  and  the member  states  and  follows  the  logic of  inherent uncertainty  in  scientific research. From a normative perspective, however, this  is the consequent separation of risk assessment and risk management. 

3.  Explaining  the  institutional  design  of  national  agencies: path dependency vs. Europeanization  

According to a European Parliament report issued in 2000 on European food safety policy, 

“(s)ince the turning point [of the BSE crisis], there has been a great deal of change underway. Not a single Member State reported that its food safety policy‐making system is experiencing a period  of  organisational  and/or  institutional  stability.  In  several  cases  major  institutional changes have been made … In other countries institutional changes have been less conspicuous, but  in most Member  States  there  have  been  some  structural  and/or  procedural  changes.” (European Parliament/STOA 2000, 68).  

While on  the one hand  the  institutional  responses  in  the member  states differ, on  the other  hand we  do  see  a  number  of  similarities.  Agencification,  for  example,  has  been  a prominent response both at the EU level and in some, but not all, of the member states. This raises  the question: Where do we see differences and commonalities, and how do we ac‐count  for  them?  In what  follows, we  introduce  two  theoretical explanations:  (a)  the path‐dependency hypothesis assumes  that different  institutional designs of  food  safety  regimes prevail in the member states; (b) the second purports that commonalities can be attributed to effects of Europeanization,  implying at  least a soft  trend  towards convergence amongst national regimes.8  

The diversity of national regulations – but also the commonalities – becomes even more obvious when all EU member state are included, hence avoiding a selection bias. Most stud‐ies  on  food  safety  regimes  investigate  either  case  studies  or  they  compare  a  few  cases (small‐n studies).9 Even though the “small n problem” is not specific to studies in this sector, it is still a challenge and establishes limits for the generalization of findings. Our sample en‐compasses all EU member states as well as the EU level itself, which, however, implies that we cannot address the complexity of each case. 

Path dependency – history matters in organizational design In general, public administrations –  just as all  institutions – are  very  “sticky”  (Pierson). 

They are deeply embedded in national legacies and in bureaucratic cultures which are hard 

                                                       8   However, in this paper we cannot test these hypotheses in full, and definitely not with regard to all Member 

States. 9    Cf.,  for  instance,  Surdej  (2006);  Vos/Wendler  (2006);  Janning  (2008);  Elvbakken  et  al.  (2008);  Hellebø 

(2004a). 

  

11  

to change. Agencies have become an  increasingly  important element of public administra‐tions. Originally stemming from a US‐American tradition of regulatory policy‐making,  in the 1960s and 1970s the American model was widely adopted and imitated by European regula‐tors, especially  in new  fields of  social  regulation  (cf. Majone 1996, 52f.). This,  in  itself, al‐ready created quite a shift in regulatory policy‐making in Europe. Yet, the design of agencies under  conditions  of  parliamentary  systems  differs  from  the US  experience.  Yesilkagit  and Christensen  (2010) argue that  in parliamentary systems cultural  factors are even more  im‐portant than political ones in the design of agencies. 

In addition, this shift towards specialized agencies has become a prominent approach at the EU level as well, where we can observe a trend towards what has been called “agencifi‐cation” (see Christensen/Lægreid 2005). The term implies a new relationship between politi‐cians and public administration moving away from a clear top‐down command and control pattern towards an outsourcing of regulatory policies to specialized agencies endowed with a certain degree of autonomy and relying on technocratic rule‐making and  implementation (cf. Fleischer 2007, 213). Until today, a total of 29 agencies has been set up at supranational level, most of them  in the old first pillar (23 agencies) – EFSA being one of the most recent ones10. Despite a number of differences between  these agencies  regarding  their mandate, they share an  important feature: “These bodies are not (yet) fully fledged regulatory agen‐cies. They neither make nor  implement  regulatory policies. For  the  time being,  their  func‐tions are essentially limited to the collection, processing and dissemination of policy‐relevant data and  information”  (Majone 1996, 274). By and  large, Majone’s assessment, even  if 15 years old, still holds true today. While the 2002 Communication on the framework for Euro‐pean Regulatory Agencies (European Commission 2002) contains some innovative proposals, there  is no change  regarding  the key  issue of delegating substantive  regulatory powers  to agencies: “agencies may not be empowered to make rules, i.e., quasi‐legislative measures of general applicability” (Majone/Surdej 2006, 9). Nevertheless, newer agencies – the so‐called “third generation of agencies” – possess a number of  innovative  features and,  in  the  long run, may be more likely to develop into fully‐fledged specialized regulatory agencies.  

Historical  institutionalism provides a powerful explanation for the  institutional design of regulatory  food  safety  regimes,  for  agency  change  and  inertia.  The  key  argument  of  (ra‐tional) historical  institutionalism  is  that  the  initial design of  institutions  is based on actors’ rational preference of maximizing their interests and that these initial decisions have tempo‐ral  causal consequences which are difficult  to  revert. However,  these preferences may be based on  short‐term considerations whereas, over  time,  lags between decisions and  long‐term consequences occur. Due to lock‐in effects over time and to attempts to immunize new institutions from potential changes by opponents (i.e. changes in government parties), insti‐tutions are not under  full supervision  from governments but enjoy some autonomy which they may use to develop a  life of their own  (cf.Pierson 1996, 132‐136).  In the evolution of institutions, path dependency becomes a common feature.  

In general,  institutions are very resistant to change: “Institutions are seen as excessively static and  likely  to  remain on  the  same path unless  some effort  is made  to divert  them.” (Olsen  2009,  3)  Simultaneously,  organisational  learning  and  adaptation  to  changes  in  the 

                                                       10   For a comprehensive list of all EU agencies cf. Wonka/Rittberger (2009, 15). 

  

12  

environment are key survival strategies for institutions. According to historical institutional‐ism, critical junctures are key events that allow institutions to leave the previous path and to adapt to new functional demands. Regarding the policy sector of food safety, the BSE crisis was a  seismic event  that –  followed by a number of  several other  food  scandals – can be conceptualized  as  a  “critical  juncture”.  It  challenged  existing  organisational  routines  and shed  light  on  performance  failure  to  protect  consumers  from  food‐related  diseases,  thus leading to comprehensive institutional change – on the national as well as the supranational level. Before the BSE crisis hit the EU, the EU approach to food safety was marked by incon‐sistencies, many random elements and a  lack of structural connectedness  in the sense that different and non‐co‐ordinated actors and institutions were responsible for different aspects of  food  safety.  The BSE  crisis  also  changed  these  institutional barriers  (Ugland/Veggeland 2006, 620).  

The way the critical juncture of the BSE crisis was politically framed and the design of the new EU  food  safety  regimes  simultaneously  shows  some  signs of  institutional  trajectories. While originally EFSA was supposed  to be modelled after  the US‐American Food and Drug Administration (FDA), after a long and controversial discussion the mandate was finally lim‐ited  to  risk assessment and communication, while  the  regulatory activity  itself –  risk man‐agement – is left to the EU policy‐makers (cf. in detail section 2). Thus, even though amazing innovations have been  introduced,  there a  clear  limits  to  the  revolution: EFSA  is an  inde‐pendent agency but with a tightly restricted mandate devoted to scientific risk assessment only while real regulatory power was not delegated to EFSA; it clearly remains with the pol‐icy‐makers.  In  the  end,  it was  rather  the  EU medicinal  agency  EMEA  that  served  as  the model, and not the powerful US‐American FDA. 

The dynamic development at the EU level is reflected in the developments in the member states.  Again,  Europeanization  effects  become  domestically  framed  “when  Europe  hits home” (Börzel/Risse 2000a); this way European and domestic effects intermingle. Given very different national legacies and bureaucratic cultures, we can expect that this is also the case regarding food safety regimes. Yet, we can identify a number of commonalities amongst the national systems, which allows the development of a first classification based on the institu‐tional design of regimes.  In order to develop network structures that are most essential  in EU regulatory politics, there  is a need to create a sense of  identification and commonly ac‐cepted ways of doing things. This is particularly the case if institutional change is induced by a performance crisis as was the case in the food safety sector. Olsen (2009, 24) argues that  

“feedback  from  the environment  is  in particular  important when  large‐scale  failures and per‐formance crises generate demands for more coordination. Then institutional developments are more  likely  to  be  influenced  by  the  interaction,  collisions,  conflicts, meta‐rules,  and  power struggles between several institutional spheres, adapting to each other”. 

Transnational regulatory networks provide for such environmental feedback.  In risk regula‐tion this becomes a crucial  issue, since “(r)isk assessment has traditionally been an area of policy  in which national  sentiments are  strong”  (Ugland/Veggeland 2006, 618). Given  that regulatory agencies are highly technical organizations, professional reputation and “mutual recognition” as competent authorities  is an  important part of organizational norms guiding organizational adaptation. Majone argues that  

  

13  

“a regulatory agency which sees itself as part of a transnational network of institutions pursuing similar objectives and facing analogous problems […] is more motivated to resist political pres‐sures. This is because the regulators have an incentive to maintain their reputation in the eyes of fellow regulators in other countries; a politically motivated decision would compromise their credibility and render co‐operation more difficult to achieve in the future.” (Majone 1996, 273) 

In sum, we assume that there are rational incentives to incorporate rules that allow agencies to engage  in transnational networks and to cooperate with partner organizations at the EU level as well as in other EU member states. This takes us to the issue of Europeanization of national food safety agencies. 

Europeanization of national food safety systems Europeanization research is today the major growth area in EU studies. In his overview ar‐

ticle, Bulmer  (2007)  identifies a  total of  five variants of what Europeanization means. The core usage is one that is also identified by Radaelli and Exadaktylos as the common ground despite a number of different definitions and conceptualizations: A point “most definitions have  in common  is the  identification of Europeanization with the domestic  impact of Euro‐pean  integration”  (Radaelli/Exadaktylos  2010);  it  refers  to  the  “central  penetration  of  na‐tional systems of governance” (Bulmer 2007, 47; emphasis in original)(Bulmer 2007, 47; em‐phasis  in original).11 A key assumption  is that the  fact of being a member of the European Union (or the wish to become a member in the case of candidate countries) involves funda‐mental  domestic  changes  affecting  policy,  politics  and  polity. Hitherto,  policy  studies  are clearly overrepresented in Europeanization research whereas “Europeanization of the polity has received much less attention” (Bursens 2007, 115; cf. also Lenschow 2005);. Yet there is agreement  that Europeanization does not  leave national polities unchanged. Europeaniza‐tion may have domestic  effects on  political  and  economic  institutions,  intergovernmental relations,  judicial structures, public administration, state traditions and collective  identities (seeBörzel/Risse 2000a, 60). While earlier studies  in Europeanization treated  integration as an independent variable, more recent studies identify explanatory variables at the domestic level (cf. Bulmer 2007, 49f.). Knill et al. (2009) rightfully argue that the major focus in Euro‐peanization  studies has  so  far been on  the  following  two  aspects:  “(1)  the degree of  EU‐induced changes in national arrangements and (2) the extent to which these changes lead to the convergence of national structures, institutions or policies”.  

When considering mechanisms of Europeanization, there are two broad notions prevail‐ing  in the  literature: “Europe as pressure” and “Europe as usage”.  In general, the pressure perspective  is very strong  in studies on regulatory policies. Yet, since we are not  interested in  the policy but  in  the polity dimension of  food safety regulation, we refer  to  the second notion of “Europe as usage”. It is particularly fruitful to combine this broad Europeanization approach with the concept of policy transfer in areas beyond “positive” and “negative” inte‐gration,  including  the  transfer of  institutions and administrative arrangements. This allows studying  convergence beyond  the usual  convergence mechanisms  such  as harmonization, mutual recognition, regulatory competition or functional necessities (cf. Fischer 2007, 351). While the General Food Law outlines some basic features of the new food safety regime and requires national competent authorities  to cooperate with EFSA,  it does not entail a  tem‐

                                                       11   For  some  recent  overviews  of  Europeanization  studies  cf.  Axt  et  al.(2007),  Bulmer  (2007)  and  Radael‐

li/Exadktylos (2010). 

  

14  

plate  for  a  specific model  of  food  safety  authorities  at  the  national  level.  Not  even  the agency model  is an EU  requirement. Thus, we are dealing with a  field of  soft governance where transfer can only be based on alternative mechanisms such as learning. 

Much of  the  literature refers  to Europeanization as a  top‐down process  from  the EU  to the national level. However, there are also broader conceptualizations which are more use‐ful for our study and which can be linked to the concepts of transfer and diffusion. Europe‐anization can be conceptualized not only as a vertical process, but may also  include a hori‐zontal  dimension.  Bomberg  and  Peterson,  for  example,  “suggest  that  mutual  influence, transfer,  benchmarking  and  lesson‐drawing  do  not  necessarily  presuppose  that  the  EU  is there all the time to provide Europeanizing templates. A country can also imitate or import or  learn from another bilaterally, although the EU often provides the architectures and the procedures  for horizontal  transfer”  (Radaelli/Exadaktylos 2010, 193).  In  sum, Europeaniza‐tion in this concept includes also the diffusion of policies across member states. Europeani‐zation then becomes a policy transfer concept. 

Another broad, yet helpful conceptualization comes  from Ladrech  (1994), who refers to an “EU as usage” concept. He argues that “the presence of a clearly defined European policy is  neither  a  sufficient  nor  a  necessary  condition  for  Europeanization  to  take  place” (Radaelli/Exadaktylos 2010, 193). In fact, “domestic constellations of actors can still be influ‐enced by the ideas, discussions, suggested policy templates, etc. discussed in the EU arena. What is necessary for Europeanization to occur […] is the presence at the EU level of a forum of discussion,  an  arena  for negotiation, or  a  political  architecture  for  interaction  and dis‐course” (ibid. 194). In addition to the policy transfer model proposed by Bomberg and Peter‐son, Ladrech  introduces a requirement,  i.e. that the EU  is somehow a facilitator of Europe‐anization. 

While  such broad  concepts have been employed  in  studies on  the effects of  the Open Method of Coordination, our argument  is  that  they  can also be very  fruitful  for analyzing regulatory networks  because  of  the  very  nature  of  these multi‐level  networks. We  argue that,  in our case, the evolution of transnational  food safety networks provides  for such an EU‐induced arena, a forum where EFSA works as a facilitator for policy transfer  in the new political architecture. A high density of communication,  such as  in  the EU,  is most  likely a favourable condition  for  transfer  (cf. Fischer 2007, 352f.). This network of  food  safety au‐thorities provides opportunities for vertical as well as horizontal effects of Europeanization. The core of this argument has also been advanced by Eberlein and Grande (2005). They ar‐gued  that  transnational  regulatory networks have become  important  forums  for European coordination and for an informal, soft harmonization of member states’ regulatory activities. Rules for best practice, procedural rules and the  like are examples of what these networks achieve. Given that these regulatory networks build on technical expertise, professional  in‐formation/ knowledge is a key resource for soft governance instead of hierarchical modes of “command and control” governing. The power of European agencies  is often the power of an information broker. Trust and the willingness to cooperate are preconditions for success‐ful information brokerage. The willingness to cooperate is, according to Eberlein and Grande (2005), especially high if the network participants become conversant with the same profes‐sional standards and share a regulatory philosophy. These arguments are supported by Ma‐jone  (cf. section 2). From a Europeanization perspective, especially  if a broader concept  is 

  

15  

applied,  such mechanisms  of  adjustment,  learning  and  transfer  are  clear  Europeanization effects on domestic regulatory actors. This does not  imply that we expect full convergence and only one model to prevail, yet in important dimensions there has to be a substantial set of commonalities or at  least a  trend  towards enforcing commonalities.  In addition, Fischer (2007, 351) argues that if governments are under high pressure to  introduce reforms,  it of‐ten becomes easier and  is more efficient to adopt policies that have been successfully  im‐plemented in other countries. 

An epistemological problem of this broad Europeanization concept is the identification of causal  relations. There  is, as Radaelli/Exadaktylos  (2010, 197) put  it, “the  risk of assuming that if some domestic changes look similar to ‘what Brussels wants’, this must be an instance of Europeanization”. Yet it may be a mixture of globalization, Europeanization and domestic forces that trigger change at the domestic level. The effect of these concurrent social forces and their differential impact on the national level are so far “neglected faces of Europeaniza‐tion“ (Knill et al. 2009). Process‐tracing becomes a crucial research strategy which adheres to the temporal dimension in order to distinguish effects of different social forces.12  

Given that most studies on food safety regulation only analyze regimes from the old EU‐15 and exclude Central and Eastern European countries,13 we furthermore need to take ac‐count of the issue of enlargement and Europeanization. The literature suggests that we can distinguish between “Europeanization of member states” vs. “Europeanization of accession countries”. Eight post‐communist Central and Eastern European countries  joined the EU  in 2004 respectively 2007. Eastern enlargement was very demanding for the would‐be member states and  required dramatic  changes given EU  conditionality;  it  required a process of  in‐tended Europeanization from the candidate countries. Regarding the field of food safety, in many Central and Eastern European accession countries there were no food safety regimes in place,  in others  the  systems  in place had  to be  transformed.  In Poland,  for example, a functionally diversified system was  in place, yet multiple actors brought along the problem of coordination, and the transformation to a market‐based economy required the rethinking of  traditional  regulatory approaches  (Majone/Surdej 2006, 27);  the Hungarian  regime also has  been  subject  to  profound  institutional  transformation  (cf.  in  detail  section  4).  Pre‐accession  Twinning Projects – which  can  serve  as means  for  Europeanization by  learning, socialization and institutional isomorphism – have been in place in the area of food safety. In her  comparative  assessment  of  Europeanization  in  Central  and  Eastern  Europe,  Héritier (Héritier 2005, 203) concludes: “Europeanization East and Europeanization West differ con‐siderably; however, they reveal commonalities as well.“ In both cases, the output is a change at the national level. 

To sum up: The path dependency argument emphasizes the conservative influence of ex‐isting  domestic  institutions  that make  change  less  likely  unless  critical  junctures  trigger change. Yet, even if change occurs, the old path may still impact the degree and the specific kind of  adaption  to  the new  situation.  The Europeanization  concept –  at  least  the  strand employed  in this paper – emphasizes the crucial  impact of vertical and horizontal coopera‐tion not only on policies, but also on  state  structures. Learning, policy  transfer, change of 

                                                       12   Obviously, we cannot do this in this paper, yet we want to give some hints for further studies. 13   An exception  is  the study by Vos and Wendler  (2006) which  includes Hungary;  for Poland see Surdej  (no 

date) as well as Majone and Surdej (2006). 

  

16  

norms etc. is particularly strong in case of cooperation in transnational regulatory networks – an effect  that  is  inherent  to  the nature of  these  regulatory networks and  the  regulators that  interact  in them. Therefore, there are strong  incentives towards convergence and  iso‐morphism in regulatory networks – even if differences remain and even if it seems likely that there is not one single model to develop. 

4. Systems of food safety regulation in the EU member states and at the supranational level 

In the empirical part of our paper, a crucial reference is the European regulatory regime. On the supranational  level, a system was established which fully separates risk assessment from risk management (bi‐institutional or separate model). The following section provides a short overview of EFSA’s design. We then turn to the national level and introduce a typology of regulatory regimes within the EU and dwell on some exemplary cases.  

EFSA’s Design: Key principles The European Food Safety Agency (EFSA), based  in Parma/Italy, was founded  in 2002  in 

response to a number of food scandals affecting the EU. The key  legal document, “Regula‐tion  (EC) No 178/2002 of  the European Parliament and of  the Council of 28  January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food  Safety Authority and  laying down procedures  in matters of  food  safety”  (Regulation (EC) 178/2002 2002), gives a detailed outline of EFSA’s structure and its tasks. The EFSA de‐sign clearly reflects the theoretical and normative aspects mentioned so far and constitutes an important background for characterizing national agencies and bodies. 

(1) EFSA lacks regulatory competencies. EFSA’s task is exclusively focused on risk assess‐ments; regulatory competencies have not been assigned. The whole complex of rule‐making is reserved for the Commission and the Regulatory Committees in the comitology process, to a  lesser extent  also  to  the Council  and Parliament. Monitoring  and enforcement  tasks  lie with the Food and Veterinary Office (FVO) on the European level and with national bodies in the member states. FVO here holds a coordinating and supervising  function. The design  is driven, firstly, by the motivation not to establish a scientifically supreme body on the Euro‐pean  level and,  secondly, by  the need  to  take  the  separation of  risk assessment  from  risk management seriously, which  features prominently  in Article 3 of  the  founding Regulation (EC) 178/2002. 

(2) The administrative  independence of EFSA  is one of  the main  founding principles  in order to avoid any bias by  industrial or national  interests. EFSA’s main steering body  is the Management Board.14  It establishes  the  internal  rules of procedure and  the budget  code, elects the Executive Director, appoints the members of the scientific committees, steers the work of the agency by deciding on the annual work program and the multi annual strategic 

                                                       14   Differing from other agencies in the European Union, the principle of one seat per Member State is here not 

valid.  Instead, the Management Board consists of 15 members, of which  is one the representative of the Commission.  The  candidates  are  selected  solely  on  basis  of  their  experience  and  professional  capacity (Regulation (EC) 178/2002 2002, Art. 25 (1)). Furthermore, four of the members to be appointed must have a background in consumer or industrial organizations. This system minimizes the potential for political bar‐gaining among the Member States (Vos 2003, 125). 

  

17  

plan, and influences the operational work by deciding on the budget and staff of the agency (Art. 25‐28; Art. 43). The Advisory Forum fosters the coordination and information exchange between the European and national  level (Alemanno 2008, 8). The members are supposed to be based  in “competent bodies  in  the Member States which undertake  tasks similar  to those of  the Authority”  (Regulation  (EC) 178/2002 2002, Art. 27  (1))).  For  the networking function of EFSA, the Advisory Forum takes a key role. 

(3) Regarding the scientific independence, EFSA does not have its own scientific staff. All scientists directly employed by  the EFSA  are  situated  in  the  secretariat  and  are only  sup‐posed to assist the scientific committees. By public advertisement on the  internet, experts can apply for positions in one of the scientific committees. This has a double function of con‐stantly exchanging the scientific experts and appeasing the member states by clarifying that there  is no genuine “European” expertise based  in an  independent agency. Rather, the ex‐perts are regarded as national ones.  

(4) Concerning transparency and participation of the public, within  its  founding regula‐tion  EFSA was  given  strict  rules  concerning  publication  of  documents  (Art.  38).  The  very comprehensive archive of documents, requests and conducted risk assessments on the web page of EFSA demonstrates the authority to take these rules seriously.15 For organized inter‐ests, the Stakeholder Consultative Platform offers access. This body  is composed of various European associations and  is regularly re‐elected. For non‐organized  interests,  there  is  the chance of being brought forward  in the public consultations which are  launched on  impor‐tant issues. These calls for opinions are regularly used by individuals but also by the member states and other  institutions. Hardly any other  food safety agency publishes as much of  its work and communicates to the public more transparently than EFSA. 

Food safety regulation in member states Highly complex food safety regimes are today in place in all 27 EU member states (for de‐

tails cf. annex 1 and 2).16 Despite variety in certain details, there are key similarities that al‐low  the  development  of  a  classification  system.  Different  classification  schemes  are  dis‐cussed in the literature. For example, a 2000 report to the European Parliament identifies a classical, a modern and an emerging model  (European Parliament/STOA 2000, 58‐64). This classification is based on conceptualizations of the relationship between science, politics and the public  rooted  in  current  trends  in  the  sociology of  science. According  to  the  classical model, risk regulation is solely based on “sound science” concerns and risk communication is a one‐way and  top‐down communication strategy. Risk regulation  (policy‐making)  is based on scientific expertise. The modern model  is still strongly based on the  ideal of “sound sci‐ence”,  yet acknowledges  that  risk management needs  to  consider a wider array of  issues such as social, economic and cultural concerns. The model still adheres to a “clear division of 

                                                       15   In addition, all sessions of the Management Board are accessible as live stream on the web. In general the 

sessions are also open to the public. 16   Our overview of the national agencies is by and large based on a study conducted for the German Federal 

Institute for Risk Assessment (BfR)  in 2008/09, which  included a total of 23 countries. Additional  informa‐tion is considered as well to include all 27 EU Member States. The BfR study is based on the evaluation of the online presentations of national agencies supplemented by a BfR survey of all national agencies to veri‐fy online information. For a more detailed description of the national systems cf. the annexes to this paper; cf. also (Federal Institute for Risk Assessment 2009). 

  

18  

labour between the scientific community, which  is believed to assess risks  in a socially and ethically neutral way, and policy makers who  subsequently  take  legitimate account of  the extent and distribution of the social and/or commercial benefits to be offset against the pos‐sible  risks”  (European Parliament/STOA 2000, 60). Regarding  risk communication,  it  is  less “scientistic” and top‐down. Finally, the emerging model argues  in favour of a separation of risk assessment from risk management. It is assumed 

“that science always operates within a specific social, political, cultural and economic context, and that risk assessments always involve the analysis of selected scientific information within a prior set of non‐scientific considerations … (O)nce expert scientific risk assessors have reached conclusions about the existence of a risk, its probability and severity, and acknowledged the sci‐entific uncertainties with which  they have had  to  grapple,  it  assumes policy‐makers need  to make a further set of specific down‐stream evaluative judgments to decide how the conclusions of the risk assessment will influence policy decisions.” (European Parliament/STOA 2000, 64)  

Until  the  BSE  crisis, most  national  systems were working  on  the  basis  of  the  classical model.  In  response  to  the BSE  crisis, one  can observe a  shift  to  the modern model  (ibid., 68f.): “One key  feature of  the post‐turning point changes  to  the national system has been the widespread  recognition of  the necessity and perhaps  the  inevitability of  institutionally separating  risk  assessment  from  risk management.”  (ibid.,  69).  So  far  only  few  countries show indications of transforming to the emerging model. 

Given  that  this classification  implies – based on general concerns  for  risk governance – different concepts of how  risk assessment and  risk management  should be organized and related  to policy‐making,  it  is  compatible with  the distinction of models developed  in  the comparative study of  five EU member states and the EU  level by Vos and Wendler  (2006). This study  identifies three different models based on risk governance  in the food sector. A crucial criterion employed, which  is also a key aspect of our study,  is the relation between risk assessment and risk management (cf. in detail Dreyer et al. 2006)(cf. in detail Dreyer et al. 2006): (1) a bi‐institutional or separate model in which responsibilities are separated be‐tween  institutions; (2) a structurally more  integrated model with nevertheless usually func‐tionally‐divided  responsibilities;  and  (3)  a  “chaotic” model  with  fragmented,  partly  inte‐grated and partly overlapping responsibilities. The separate model resembles the emerging model, whereas the more  integrated model resembles the modern model. The fragmented model still falls into the category of either the modern or still the classical model. The ques‐tion is how the food safety regimes in the 27 member states fit into this classification. 

Table 1: Classification of risk governance regimes 

Bi‐institutional,  separate model 

Structurally more  integrated model 

Fragmented (chaotic) model 

EU Austria Denmark Finland  France Germany Hungary (today) Netherlands 

Belgium Greece Ireland Italy Latvia Portugal Spain Sweden 

Cyprus** Czech Republic** Estonia* Lithuania* Slovenia** Romania  

Bulgaria* Hungary (until 2007) Malta Luxembourg 

  

19  

Poland Slovakia 

UK 

* first signs of separation; ** = countries with no agency  

Table 1  illustrates that most national regulatory regimes can be grouped  into the model of non‐separated, more or less integrated systems (the modern model). This implies that the same authority – usually, but not always the competent food safety agency –  is  involved  in risk assessment as well as  in  risk management. However, within  this group  there  is  some diversity  regarding  the  exact  role  of  the  agency  in  risk management. Moreover,  in  some countries such as Cyprus, the Czech Republic and Slovenia, no independent agency has been set up until today at all;  in these cases, all competencies are  integrated  in a ministerial de‐partment.  In Malta, a system of  institutional separation of  risk assessment  from  risk man‐agement is not in place; there are, in fact, two agencies involved with overlapping responsi‐bilities. Also in Luxembourg there are – to a lesser extent – institutional and functional over‐laps, and there are overlaps and only first signs of separation in Bulgaria. Hungary fit into this category until the reform in 2007 and is today a clear case of a separated system (cf. below). Finally, the Scandinavian countries are, according the European Parliament report, more or less an example of the emerging model (see European Parliament/STOA 2000, 69). Yet, ac‐cording  to our  classification,  they are  to be  found  in  the  separated  (Denmark, Finland) as well as  in  the  institutional model  (Sweden).17  In what  follows, we  take an exemplary case from each  classification  and discuss  this  in more detail with  regards  to our hypothesis of domestic vs. Europeanization factors. The Hungarian is specific, since it is a transitional one where change has occurred from a rather chaotic and fragmented third type to a clear case of a bi‐institutional model. 

Austria – an EFSA‐inspired design with a domestic flavour Risk assessment is separated from risk management in Austria. The key legal document is 

the  Austrian  Law  on  Food  Safety  and  Consumer  Protection  (Lebensmittelsicherheits‐  und Verbraucherschutzgesetz, LMSVG)  that came  into  force  in 2006 and  the 2009 amendment introducing a Health and Food Safety Law (Gesundheits‐ und Ernährungssicherheitsgesetzes, GESG). These  legal documents transpose EU  laws  into Austrian  law and set up the national agency. The competent authority is the Austrian Agency for Health and Food Safety (Agentur für Gesundheit  und  Ernährungssicherheit; AGES). AGES was  established  in  2002  –  shortly after EFSA was set up at EU level – as a private limited company (GmbH) owned by the Re‐public of Austria. AGES is a merger of 18 federal agencies and federal offices in the fields of food  research, bacteriology and  serology, veterinary medicine and agriculture. Due  to  the merger, AGES today has more than 1,400 employees and is one of the largest food agencies in the EU. It works under the supervision of the Ministry of Health (BMG) as well as the Fed‐eral Ministry  of  Agriculture,  Forestry,  Environment  and Water Management  (BMLFUW), which act as risk managers. 

 Given the broad AGES responsibilities, Austria is the only member state in the EU where federal competencies affecting the food supply chain “from farm to fork” are concentrated in one public body. This perspective on the food chain in its entirety is an important innova‐

                                                       17   These differences in classification may be due to developments over time or different indicators. 

  

20  

tion. Until the restructuring that led to the founding of AGES, the different public bodies in‐volved had responsibilities only  in their specific sectors. AGES  is supposed to have an  inte‐grating and coordinating effect that should allow for better protection of consumers and the environment. Yet, the AGES mandate is restricted: it is only involved in risk assessment and in risk communication, whereas enforcement competencies (food inspection) are entrusted to  the Federal Office  for Food Safety  (BAES), which  is  integrated  into  the AGES  structure. AGES  conducts  risk  research and also  identifies new health  risks and  issues  recommenda‐tions for risk reduction. AGES evaluations are based on the standards laid out in the Austrian food law; it also addresses questions of control and prevention of infectious diseases in hu‐mans. As a result, the AGES mandate goes beyond the field of food safety. The agency serves as the EFSA focal point and is the RASFF contact point.  

 

AGES was set up simultaneously to EFSA, and the institutional design was clearly inspired by EFSA. The division of risk regulation tasks  is very similar to the division on the suprana‐tional  level. The timing of reforms on both  levels  is a first  indicator of a possible European impact. To  interpret  the Austrian case,  it  is helpful  to  look at Germany, since  the Austrian case  resembles  in  several  aspects  the  German  case  of  the  establishment  of  the  Federal Agency  for  Risk  Assessement  (Bundesinstitut  für  Risikobewertung,  BfR).18  Fischer  (2007, 361ff.) persuasively illustrates that the German BfR is a clear case of policy transfer from the European to the national level. Indicators are not only the timing (the BfR was established in 2002) and the mandate; process‐tracing shows that even several actors were simultaneously involved at both  levels. Furthermore,  the  final design of  the BfR  following  the EFSA model was  legitimized,  firstly, with efficiency  arguments due  to  compatibility with  EU  structures and, secondly, with concerns for greater transparency and independence of agencies in the separate model. As a result, the BfR – an independent assessment body – represents an in‐novation  of German public  administration  traditions. However, more  far‐reaching  innova‐

                                                       18   Given the similarities between the Austrian and the German case it would be worth investigating the ques‐

tion not only of vertical, but also of horizontal transfer between the two countries. 

Figure 2: The risk regulation regime in Austria 

AGES  Focal Point RASFF 

 

(Agency)  BMLFUW BMG (Ministries) 

 

 BAES  

 

Fact‐finding Fact‐Finding Rule‐Making Monitoring Enforcement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

  

21  

tions,  including a  re‐structuring of enforcement mechanisms, were  inhibited. The German Federal Agency for Consumer Protection and Food Safety (Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, BVL) was simultaneously reformed to match the European level Food and Veterinary Office (FVO). However, the German Länder blocked a further extension of  BVL’s  enforcement  competencies,  necessitating  a  transfer  of  competencies  from  the Länder to the federal  level. Fischer (2007, 367) claims a convergence between the German and  the EU agency with  regards  to  the agencies’ objectives,  their organizational principles and  the  result of  the  reform process. The specific organization of AGES  including so many former agencies leads at the same time to a very high representation of AGES employees in EFSA’s  scientific panels. At  the  same  time AGES  is  the only Austrian  institution  (aprt  from universities) that  is represented  in EFSA’s panels. In the German case the  inclusion  is much smaller. Apart from BfR 12 other institutions are represented in the panels, which are mostly public research institutes (cf. Annex 3). 

Both countries, Austria and Germany, are  federal  systems with a clear unitary  trend or structure of  joint‐decision making. Europeanization studies have  illustrated that  federalism has a deep impact on the extent and the specific ways in which European impulses affect the domestic  level (cf., for example, Börzel/Risse 2000b; Bursens 2007; Große Hüttmann/Knodt 2003; Schmidt 1999). This  is most obvious  in  the German case  regarding  the  limitation of changes to the enforcement system, but also in the Austrian case. In Austria the competen‐cies of the Länder are weaker than in Germany and there is a strong unitary trend fostered by principles of consensus democracy. While the Austrian Länder are involved in monitoring and enforcement of food legislation “on the ground”, there is nevertheless a strong federal risk manager, the Federal Office for Food Safety (BAES) which is actually even organization‐ally  integrated  into  the AGES  structure.  Such  integration –  involving  a  transfer of  compe‐tences to the national level – was not possible in the German case, but it was in Austria. 

In Austria, considerations to  integrate the whole  food chain  into a single public admini‐stration were also based on efficiency and transparency concerns. This  integrative concept of food safety as involving everything “from farm to fork” or “from stable to table” takes this European  guiding  principle  seriously  at  the  national  level.  Yet  in  other  countries  such  as Germany,  there were  limitations blocking more radical reforms.  In Austria  the public pres‐sure for reform opened a window of opportunity to introduce a comprehensive new concept and a new, encompassing public administration in the food safety and consumer protection sector. Thus,  the  reform process  in Austria  is not a  coincidental, but a deliberate  isomor‐phism.19 While the extent and path of reform is, again, strongly shaped by domestic factors, the Austrian case is a strong example of the impact of Europeanization. 

Sweden – a separated system with a high degree of stability An  independent  food safety agency was set up  in Sweden as early as 1972  (cf.  in detail 

Ferreira et al. 2006). Prior to its establishment, there were tensions between public admini‐strations in the field of health and agriculture, yet with the founding of the Swedish National Food Administration (Svenska Livsmedelverkets, SLV) they were resolved. The SLV is respon‐sible for risk assessment, risk communication and risk management. Thus, we have no insti‐

                                                       19   Also other explanations  for transfer of the EFSA model such as regulatory competition or economic pres‐

sure can be excluded (same in the German case; seeFischer 2007, 369). 

  

22  

tutional separation of risk regulation tasks, but some minor reforms in 2000 resulted in a still integrated system yet with a stricter “intra‐organisational division of  labour”  (Dreyer et al. 2006, 22). The SLV is clearly the key agency; it serves as the EFSA Focal Point and the RASFF Contact Point. The task of the SLV is food monitoring, rule‐making (decrees), and independ‐ent risk assessment as well as risk communication. The SLV also conducts in‐house food re‐search. SLV activities are open to public scrutiny; educational and informational activities for the general public are an  integral part of  the SLV mandate.  It  is active not only at  the na‐tional level, but also participates in policy implementation at the regional level. Furthermore, the Swedish SLV is an “outlier” among the EU member states in so far as the agency is com‐pletely  independent and not  subordinate  to any ministry, but  reports directly  to  the gov‐ernment. Nevertheless, the Ministry of Agriculture (RK) is also involved in food safety regula‐tion. 

 

Although there have been debates since 1998 about reform in food safety (resulting from 2000 onwards in stricter intra‐organisational division of competencies between departmen‐tal entities), and although a new food  law was  introduced  in 2005 transposing EU  law  into national Swedish  law, the marginal reform “does not mark a turning point  in national food safety policy”  (Dreyer et al. 2006, 22;  cf. also Elvbakken et al. 2008, 137f.).  In  contrast  to most EU member  states,  the BSE  crisis did not  really hit Sweden  in  terms of organization reform. Overall, there is amazing degree of stability in the Swedish system (cf. Ferreira et al. 2006, 333f.). 

How can we explain the overall design as well as the stability of the system  in Sweden? Institutional as well as cultural  factors are crucial, especially the specific tradition of public administration in Sweden. Key principles of Swedish public administration are, firstly, “a dis‐tinction between a dualist system of government that rests on constitutional separation of policy and administration” (Yesilkagit/Christensen 2010, 59); secondly, the public administra‐tion is perceived to be „a professional elite of regulators sharing an ideal of rational planning based  on  scientific  expertise”  (Ferreira  et  al.  2006,  331).  Finally,  public  administration  is 

Figure 3: The risk regulation regime in Sweden 

RK MZ (Ministries)  

 

SLV Focal Point RASSF JV (Agencies) 

 

SVA (Research Institute) 

 

Fact‐finding Fact‐Finding Rule‐Making Monitoring Enforcement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

  

23  

guided by the publicity principle according to which “all citizens have the right of access to governmental documents” (ibid.). Central public authorities are a vital component of Swed‐ish  government.  These  authorities  are  “expert‐based professional organizations exercising their assigned tasks fully independent of political institutions” (ibid., 332). Public authorities not only implement policies, but also enforce regulations and can, in addition, take initiative in  their area of  responsibility. The Swedish SLV  is a  typical example of  this kind of profes‐sional organization.  

While Europeanization researchers often argue that the impact of the EU usually tends to be more disruptive  in unitary member  states  (as opposed  to  federal  systems with a more dispersed power system; cf. Schmidt 1999), this was clearly not the case in Sweden – a plain case of a unitary country with no regionalization trend – and not in the Swedish food safety regime  (cf. Bursens 2007, 123). The national  Swedish model prevailed. This model  clearly deviates from the separated model established with EFSA and taken up in a number of other countries.  It also deviates  from the specific design of other countries that  fit the classifica‐tion of integrated systems. Following the EFSA model was not possible due to deeply‐rooted institutional misfit. The  fact  that  this misfit was not attended  to  is due  to  the merely  soft Europeanization  pressure  (no  prescribed  institutional model)  on  the  one  hand,  and  the strong  national  tradition  (professional  and  independent  public  authorities)  on  the  other hand. The need for efficiency and transparency, which in the German and Austrian case led to institutional isomorphism, in the Swedish case was interpreted as calling for a completely independent and solely expert‐based professional agency. 

Nevertheless,  the  Swedish  system  is  also  not  free  from  international  and  particularly European influences. In 1990 there were debates about inducing structural reforms in Swed‐ish public administrations which were a  response  to  the  transnational  trend  towards new public management and flat hierarchies. The upcoming Swedish EU membership (the coun‐try  joined  in 1995) gave an extra  impetus  to  the debate.  In addition,  the principles of  risk analysis  in food safety were  influenced by debates  in the FAO and WHO, which resulted  in some functional separation in the Codex Alimentarius system (cf. Ferreira et al. 2006, 333f.). Following these international trends, which are also reflected at the EU level, not a profound reform but a stronger inter‐departmental functional separation was introduced. And finally, EU food law was transposed into national law and into SLV ordinances. In sum, the Swedish case is an example of strong domestic factors with a limited impact of Europeanization (and globalization). 

Hungary: from a fragmented to a bi‐institutional, separated model20 In  the comparative study by Vos and Wendler  (2006), Hungary  is classified as a chaotic 

model due to a fragmented structure with partly overlapping activities and with responsibili‐ties which are not clearly separated. However, the Hungarian system has undergone a tre‐mendous change  in  the  last  few years. As a  result of Europeanization  impacts, Hungary  is today a clear case of a bi‐institutional, separate system. Europeanization effects can be ac‐counted to accession in general and, therefore, do not come as a surprise. Yet Europeaniza‐tion evolved in different steps and was also influenced by domestic factors. 

                                                       20   We are most thankful to Jennifer Träsch for the background  information on the Hungarian case based on 

her interviews. 

  

24  

Food  safety  regulation  has  a  long  tradition  in  Hungary  dating  back  to  the  Austrian‐Hungarian Monarchy (Ferencz et al. 2006, 383). In communist times, food safety was not a key issue; the most important regulations were the 1976 Food Act and the ministerial decree 12/1977. With  democratic  transformation  in  the  1990s  and  especially with  upcoming  EU accession, the pressure for change rose (for details cf. Ferencz et al. 2006): “Accession to the EU was the other main reason for changing the regulatory system” (ibid., 389). In addition, democratic  transformation  brought  along  a  fundamental  change  of  the whole  system  of public administration, a  change oriented  towards a  system of  separation between politics and  administration.  Legal  harmonisation  in  food  safety,  lasting  from  1993  to  2003, went along with the transposition of numerous EU  laws  into Hungarian  laws. Finally,  in 2003 the Hungarian Food Safety Office (Magyar Élelmiszer‐biztonsági Hivatal, Mébih) was founded. 

Figure 4: The risk regulation regime in Hungary 

FVM EÜM (Ministries)  

 

MÉHIB Focal Point RASFF (Agency)  

 

MGSZHK (Administration; Reports to FVM) 

 

 

With accession, the acquis communataire on food safety had to be transposed into Hun‐garian law. This is clearly top‐down Europeanization. This European pressure coincided with pressure at  the domestic  level. The simultaneous debate over establishing EFSA at  the su‐pranational  level was perceived as a demand  to  create a domestic partner  for a  suprana‐tional agency. Hitherto, the Hungarian system was highly  fragmented  in particular with re‐gards to monitoring and enforcement. At the domestic level, this led to calls for a more co‐ordinated structure. Therefore, the Hungarian Mébih was primarily established for the pur‐pose of domestic and external  (EU) coordination. Since  its  inception, several reforms have been undertaken. The major reforms were crisis‐induced: A key domestic crisis was the so‐called  Aflatoxin21  scandal,  when  aflatoxin‐contaminated  ground  paprika  was  detected  in Hungarian spice‐producing companies  in 2004 (cf. Ferencz et al. 2006, 422).  In response to the deficits  in crisis management,  the supervision of Mébih was completely  transferred  to the Ministry of Health. Three years later, oversight was again transferred back to the Minis‐try of Agriculture and Rural Development (FVM) where it still rests today. 

                                                       21   Aflatoxin is a mycotoxine. 

Fact‐finding Fact‐Finding Rule‐Making Monitoring Enforcement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Management?

  

25  

Mébih’s key task is the scientific assessment of risks in food and feed as well as risk com‐munication with  the public and also with experts.  It currently has 18 employees and  thus lacks  the  capacity  for  in‐house  risk  research.  It  refers  to  risk  research  conducted  in other Hungarian organizations (such as universities) or in other European countries. Its role is then to adapt the risk assessment to the Hungarian situation;  it  is partly  involved  in the assess‐ment of  risks based on scientific data. Mébih  is  the EFSA Focal Point as well as  the RASFF Contact Point, which is due to its strong coordinating role in the early days of the system. 

While  the coordinating  role was  strong  in  the beginning,  it  is  less  important  today, be‐cause with  the  founding of  the Central Agricultural Office  subordinate  to  the Ministry  for Agriculture  a  single  risk management  and enforcement unit was  set up. Previously,  three organizations were  involved  in enforcement,  supported by  several others. Thus,  the 2007 reforms have resulted  in a major restructuring of the system. While Mébih  lost most of  its coordinating functions,  it can today focus on  its key function of risk assessment. Given the size of the agency, this is a major step. 

Mébih’s key principles are credibility, reliability, excellence, openness and integrity. These principles resemble the ones adopted by EFSA. There are several  indicators (e.g. principles, advisory  forum, scientific panels) that EFSA has been a role model  for Mébih, triggered by the  idea to  improve smooth cooperation between the Hungarian and the European agency (Interview with Mébih director). These are soft, yet still powerful effects of Europeanization based on the perceived need for efficient networking.  

In  sum,  risk assessment,  communication and management are  today  separated  so  that the Hungarian  system no  longer  fits  the  fragmented, but  is  instead an example of  the bi‐institutional (or emerging) model. The Hungarian system is no longer in the making, but con‐solidated.  There  is  hardly  any  functional  overlap  left,  but  responsibilities  are  separated. Among the Central and Eastern European Countries, Hungary is considered to be a forerun‐ner in the field of food safety. It has adjusted to the European model and, thus, is an excep‐tion among the 2004/07 accession countries. While Poland and Slovakia also belong to this group, separation of responsibilities is less clear. Besides effects of vertical Europeanization, we  also  see  some  signs  of  horizontal  Europeanization. Germany  has  been  the Hungarian partner  in a major Twinning Project of  food safety organizations prior to accession. There‐fore, the German choice for a separated system may have been an additional factor  in the development of food safety in Hungary. 

Finally, the reform has evolved in several steps with crisis serving as a trigger. Crisis led to calls for reforms; a homemade scandal affecting the system  in  its  initial stage shed  light on the deficits of  the system and  increased pressure  for  further change.  In general, a concur‐rence  of  Europeanization  factors  and  domestic  factors  is  a  particularly  strong  trigger  for change. “It  is expected that given the need for adaptation because of a mismatch between the European policy mandate and the existing national policy practice, and given domestic key actors’ preference for policy reform […] policy change and a concomitant transformation in administrative  structures are more  likely”  (Héritier 2001, 53).  In  sum,  in  the Hungarian case, Europeanization impact – vertical as well as horizontal – was very strong. 

  

26  

5. Patterns of food safety regulation in the EU – a first analysis There are considerable variations  in  the kinds of  food safety regimes  in place  in  the EU 

member  states. Despite all variation,  there are  two developing models  regarding  risk gov‐ernance:  (a)  a model  in  which  risk  assessment  is  separated  from  risk management  (bi‐institutional,  emerging model)  and  (b)  a more  integrated model with  all  risk  governance tasks  in  the hand of one competent authority. The authors of  the  report  to  the European Parliament were optimistic about the emerging model, which they clearly assume to be su‐perior; they claim that “(o)ne key feature of the post‐turning point changes to the national system has been the widespread recognition of the necessity and perhaps the inevitability of institutionally  separating  risk  assessment  from  risk  management”  (European Parliament/STOA 2000, 69). Yet, the current reality  is more complex. Nevertheless, we can identify some interesting patterns we would like to sketch out. 

Origin of reform: Food safety regimes in the EU member states have similar origins. They are also  concerned with  similar  responsibilities and problems. The  systems of  food  safety regulation have been reformed in most member states – often dramatically. Responding to the general crisis was a key reason. Reforms were especially radical  if there were concomi‐tant national crises so that Europeanization effects and domestic pressure joined forces. This was the case, for  instance,  in the UK, France and Germany but also  in Belgium or Hungary. Key arguments employed for regime change concerned the issues of transparency and effec‐tiveness in order to improve the output legitimacy of the food safety system. In those mem‐ber  states where  change worked  in  the direction of  the bi‐institutional model  and where reforms  were  introduced  at  about  the  same  time  as  EFSA  was  set  up,  often  EFSA  was adopted as an explicit model.  Institutional  isomorphism was defended on grounds  that an institutional misfit  should be  avoided.  It was hoped  that  institutional  similarities between the domestic and the EU level would improve cooperation of the national agency with EFSA. This was clearly the case in Germany as well as in Austria. This reasoning is perfectly in line with insights from the sociological‐neoinstitutionalist strand in Europeanization research (cf. Börzel/Risse 2000b, 62). Yet even isomorphism does not rule out the continued existence of misfits. 

Influential  factors:  Singling out  individual  factors,  identifying  causal  relations and  intro‐ducing a model of change is not possible based on the data we currently have analysed. Eu‐ropeanization is most certainly a key factor that can be identified, even though it can only be a soft one given that there is no top‐down pressure for a specific model of regulatory design. Diffusion, transfer and emulation can be identified in many cases – especially for the “sepa‐ratist”  countries,  but may  be  also  for  those  countries with  evolving  systems.  In  addition, globalization factors have to be accounted for as well. In our case, the Codex Alimentarius is a crucial reference point for standard‐setting and procedures  in food safety. When the Co‐dex Alimentarius  came up with  suggestions  for a  stricter procedural division between  risk assessment and risk management, this also had an effect on a number of EU member states. The otherwise most  stable  Swedish  case, which  responded with  some  intra‐departmental separation,  illustrates these globalization effects. Finally, domestic factors are prominent  in the  institutional design of agencies and national  regulatory  regimes. National  legacies and traditions of public administrations are decisive; this has been obvious in all exemplary cases discussed  in  this paper – yet  to a different degree. Yesilkagit and Christensen  (2010, 70f.) argue that cultural factors such as traditions, styles and historical trajectories are important 

  

27  

and should be  integrated  into models of agency design  ‐ especially  in European parliamen‐tary systems. They conclude that “(i)t is striking to what extent solutions with deep roots in the administrative tradition of each country are preferred” (ibid., 71). By integrating the new impulses  into their traditions, they aim to reduce uncertainty. Yet there are variations, and deviation  from  the  path  is  certainly  not  impossible.  Food  safety  regimes  in  a  number  of countries are proof of change, especially  those countries  that can be grouped as “separa‐tists”. 

Basic  regulatory models:  It  is,  firstly,  striking  that  the member  states  following an  inte‐grated model outnumber those following the bi‐institutional model. Secondly, the sheer ex‐istence of two models  is a strong argument against a strong functional argument which fa‐vours  convergence.  Even  though  there  are  functional  requirements  rooted  in  the  logic of regulatory networks and how  they operate,  this  is not  to say  that only one specific model can be successful. Countries that have undergone radical change can be found in both mod‐els  (e.g. Austria, UK).  There  is,  thirdly,  some  convergence  to  two models, while  the  third fragmented model seems  to be a  transitional one  (see  the Hungarian example). There are also signs of a more separated system evolving  in Bulgaria. Fourthly, among those member states following the  integrated model, there  is a greater wider variety of domestic designs. Most of the countries in this group have independent agencies, yet Cyprus, the Czech Repub‐lik and Slovenia do not. Furthermore, while in Cyprus all functions are located in one minis‐try, in the Czech Republic there is at least some procedural separation. Estonia and Lithuania have an  integrated system, but show first signs toward separation of risk assessment from risk management; they may move toward the bi‐institutional model since the system in both member states is currently still in the making.  

Relation to government and agency discretion: Almost all agencies are subordinate to one or even more ministries. Sweden is an exception to be explained by the strong domestic tra‐ditions of professional organizations. The struggle for control over food safety between ad‐ministrations  of  health  and  agriculture  are  reflected  in  the  oversight  pattern  (cf.  also Elvbakken et al. 2008).  In most member states  food agencies work under  the aegis of  the ministries of agriculture (n=15), whereas only a few are supervised by the ministry of health (n=6). The division of  supervision  tasks  reflects  tensions between producer  interests more likely to be promoted by agricultural ministries and consumer interests promoted by health ministries.22  In  two  states other ministries are  responsible  (cf. annex 1).  In  some member states (n=5) supervision is divided between two ministries. France is an outlier: AFFSA is su‐pervised by three (!) ministries. However, ministerial supervision does not mean that there is no agency independence and no room for discretion. The relation to government is just one indicator for their degree of independence. 

Often, delegation is conceptualized as a principal‐agent relationship (Pollack 1997; 2002; Thatcher/Stone Sweet Alec 2002). In general, such a relationship might suffer from bureau‐cratic drift when the agent starts to pursue  its own  interests  instead of those of the princi‐pal. The principal disposes of  two  instruments  to minimise  these agency  losses. Either he restricts the discretion the agent has right from the beginning within the mandate (ex‐ante restriction) or he  installs different  control mechanisms  to  supervise  the agent’s behaviour 

                                                       22   The restructuring of the European Commission and the establishment of DG Sanco was also heavily inspired 

by this argument. 

  

28  

(ex‐post  restrictions).  Usually  these  means  will  be  combined  in  the  institutional  design (Epstein/O'Halloran 1994, 698‐699; Pollack 2003, 61‐62). Depending on  the  combinations, different  amounts of discretion  for  the  agency will  result, where discretion means  “those actions that no coalition of principals can overturn” (Franchino 2000, 156). In the  literature on delegation  several  approaches  are discussed  to  conceptualize  formal  independence of agencies (Gilardi 2005; 2008; Verhoest et al. 2004; Wonka/Rittberger 2009). The differences in the criteria applied are only marginal. There is wide agreement that the following factors are important: (1) the independence of the Executive Directors with respect to procedure of appointment and dismissal; (2) appointment and dismissal of members of the administrative boards; (3) the relation to parliament and/or government in terms of reporting and overrul‐ing agency decisions; (4) budgetary and organizational autonomy; and (5) finally the regula‐tory competence to implement agency decisions.23 Delegation theory points out that auton‐omy  in  terms of  regulatory competencies and  supervision  (or control) are  interlinked. The more discretion a non‐elected body  is granted, the tighter the control mechanisms are ex‐pected to be. Nevertheless, there are also some hints, for example, that agencies are more independent, if they have been set up in times of policy conflict, because independent agen‐cies will  also  be  free  from  the  influence  of  opposition  parties  (cf.  Yesilkagit/Christensen 2010, 56). The literature is inconclusive about strong causal relationships. 

Relations  to  EFSA  and  networking:  Establishing  a  transnational  regulatory  food  safety network is one of the key objectives of reforms in all member states. The multi‐level regula‐tory network are certainly an  important  transmission belt  for horizontal as well as vertical Europeanization. EFSA is supposed to be the central node, the hub in the evolving European network; yet EFSA’s mandate is restricted to risk assessment and risk communication. It fits the  “separatist” model  just  like  a number of member  states where more  radical  changes have taken place. Networks require networking partners. A requirement of the EU food law is that the competent authorities in the member states have to cooperate with EFSA. For this purpose, member states have to nominate so‐called EFSA Focal Points. In 19 member states the national food agency serves as the EFSA Focal Point; this still means that  in 8 countries other authorities hold this position. This is obvious in those countries where no food agency has yet been set up, but it is also the case in some countries where a food safety agency is in place:  the EFSA Focal Point  in Bulgaria  is  the National Centre  for Public Health Protection (NCPHP), in Belgium it is the Federal Public Service for Health, Food Chain Safety (a ministry), in Estonia and Slovakia  it  is the Ministry of Agriculture, and  in Lithuania the State Environ‐ment Health Centre  (a public administration supervised by  the Ministry of Health).  In  four countries  (Belgium,  Estonia,  Lithuania,  Slovakia)  food  agencies  serve  only  (!)  as  contact points for the rapid alert system RASSF, which is essentially a risk management and not a risk assessment network. Finally,  in a  total of 12 member  states  food agencies are EFSA Focal Points as well as RASSF Contact Points. Most, yet not all, of  these countries belong  to  the group of “integrationists”. 

Formal aspects of national agencies: Some patterns  relate  to  factors  such as  the  sheer size of the member state. By and  large, the  larger member states have  larger agencies em‐ploying more staff,24 conducting in‐house risk research. Risk research is often a problem for 

                                                       23   For a detailed discussion cf. the formal independence index by Gilardi (2005). 24   Staff ranges from only 8 employees in Luxembourg to 1.400 in the Austrian AGES. 

  

29  

the very small member states, which often have to rely on studies conducted in other mem‐ber states or which sometimes do not even have reference  laboratories (e.g. Luxembourg). Particularly for those countries, shared norms and procedural standards in risk research are a  crucial  issue.  In  addition,  there  is  some  preliminary  evidence  that  in  general  the  larger member states are more actively involved in EFSA and its dozens of thematic scientific net‐works  (see annex 3; cf. also  for a more detailed account Kobusch 2010). Germany, France and the UK are particularly active, but also the Netherlands, Sweden and Austria while other member states that are otherwise considered “larger” (e.g. Italy, Spain, Poland) are less ac‐tive. 

Territorial dimension: While, in general, federal systems seem to be less prone to Europe‐anization effects, because of the number of veto players and the division of competencies between  levels of government, this  is not so obvious for food safety. Radical reforms were possible in federal countries such as Germany, Austria and Belgium. In Germany and Austria, even real institutional innovations were possible (new types of public administrations), how‐ever,  in the German case there  is evidence that a more radical reform of the enforcement regime was vetoed by the Länder. In all member states, regional and/or local authorities are involved in enforcement (e.g. food inspection). Yet policy‐ and rule‐making competences are limited to the national  level; this  is also the case  in the  federal and “federalizing” member states such as Spain or the UK. In some countries with stronger regions there may be coordi‐nating administrations at the regional level (e.g. UK). 

Regional  patterns  and  East‐West  Europeanization: Often  different  Europeanization  im‐pacts can be linked to regional patterns such as Western European, Scandinavian countries, Southern European countries or Central and East European countries. A regional pattern  is not so obvious in food safety regimes. The Western European countries can be found in both models; also the Scandinavian countries – often thought of as a more consistent group, fol‐low different models. Two regional patterns seem to be more consistent. Firstly, all Southern member states  fit  into the model of  integrated systems; none has moved to a more sepa‐rated  system. Overall,  it  seems  that  there have been  less  radical  changes  in  the Southern European member states. Secondly, the next more obvious regional pattern concerns East‐West differences: All member states accessing the EU in 2004/2007 have systems still in the making. This  is not only  true  for  the Central and Eastern European Countries, but also  for Malta and Cyprus. Yet  the problems  in  the post‐communist countries are more  severe.  In some of these countries there are so far no  independent agencies and no signs of change. Even though the food acquis had to be transposed into national law with EU accession, this has not resulted in radical changes in the administrative system. Nonetheless, this is not be‐cause of the “intgrated” model as such, even though most of these countries can be grouped into this model, but the problems are rather due to the challenge of accession (e.g. admini‐stration overload and the  like). Hungary  is an exception that has undergone reform  in sev‐eral steps;  it may serve as an example for other post‐communist countries. In Bulgaria, the separation of responsibilities is until today not yet clear and insufficient. 

6. Conclusions Food safety regimes at European and at national level are highly dynamic. We can moni‐

tor incredible change since the mid‐1990s, most of which is crisis‐induced. The comparative 

  

30  

focus reveals that national context and history are  important for understanding change. At the same time there is some convergence leading to the establishment of two different basic agency models:  the  “separatist”  and  the  “integrationist” model.  Yet  both models  are not static. There is evidence of change within the models. In addition, member states may in the future switch from one model to another one. The “separatist” one is the most recent model and this is where we can examine most transfer, emulation and isomorphism. Europeaniza‐tion effects  in a vertical as well as  in a horizontal perspective are present. Yet  the way  in which  these  soft  Europeanization  effects  impact  national  systems  depends  very much  on domestic factors such as cultural trajectories and traditions in public administrations. 

Regional patters that are widespread in European studies are difficult to detect, with one predictable exception:  in  the Central and Eastern European member states  regulatory sys‐tems are on the whole still  in the making. Changes have started  in the pre‐accession stage and are,  thus, Europeanization effects. However,  there  is still some variety between  these member states due to domestic factors. Hungary  is an astounding case of change and con‐solidation. 

National agencies are most  important  for the  functioning of regulatory policy‐making  in the EU. Regulatory policy‐making  in the EU has to be designed  in a network fashion. In the field  of  food  safety  a multi‐level  regulatory  network  is  evolving  consisting  of  competent agencies  from all EU member states – usually, yet not always  independent agencies – and EFSA, which  is the hub  in the evolving network. Typical for a European agency, EFSA has to rely heavily on input provided by national competent authorities, input of a technical and a scientific nature. Especially in social regulation, and food safety is part of it, trust among and reputation of risk assessors are important assets and are a requirement for efficient regula‐tion. We argue  in  favour of the sociological‐institutionalist proposition that structural simi‐larities are a factor that helps improving the effectiveness of cooperation between network actors. This  is not to say that all agencies have to be  institutionally alike, yet methods, pro‐cedures, and substantive rules are an essential part of rather informal, bottom‐up harmoni‐zation  in  European  regulatory  networks.  Concurrently  these  networks  provide  important enabling structures for the diffusion of designs, standards and practices both in the vertical and horizontal dimension. 

The data presented and the tentative results discussed are still work in progress. What is needed is more comparative studies that include all 27 systems plus EFSA and testing some of the hypothesis introduced in this paper in more detail. The results, which are heterogene‐ous and not easy to interpret, are a reminder that the selection bias can be avoided in “larg‐er n” comparisons. By focusing on structurally similar agencies the real complexity of agency design might be missed. Therefore, case studies still deserve a  lot of attention  in order  to understand different mechanisms leading nevertheless to similar results and vice versa. 

 

 

31  

Annex 1: Overview of food safety agencies at national and supranational level 

    

Member States  Co

mpe

tent  

food

 safety  

agen

cy 

Competent ministry 

Separation of RA – RM 

Agency competencies 

Link to EFSA 

health 

agric

ul. 

othe

rs 

yes 

no 

assess‐

men

t man

age‐

men

t commu‐

nicatio

n 

Focal point 

RASFF 

EU level   EFSA        X    X         

Austria  AGES  X  X    X    X    X  X  X 

Belgium  AFSCA    X      X  X  X  X    X 

Bulgaria  NCFS  X    X3  (X)             Cyprus  ‐‐  X5        X  X  X  X     Czech Rep.  ‐‐  X  X      X           Denmark  DVFA 

DTU   X    X     

X X     

X X 

Estonia  VTA    X      (X)  X  X  X    X 

Finland  EVIRA    X    X    X  (X)  X  X  X 

France  AFFSA  X  X  X2  X    X    X  X   Germany  BfR    X    X    X    X  X   Greece  EFET    X      X  X  X  X  X  X 

Hungary  MEBIH    X    X    X    X  X  X 

Ireland  FSAI          X  X  X  X  X  X 

Italy  ISS    X      X  X      X   Latvia  PVD    X      X  X  X  X  X  X 

Lithuania  MVT          (X)      X    X 

Luxembourg  OSQCA  X  X      X  X  X  X  X  X 

Malta  FSC MSA 

    X1

X2   X   

X X X 

X   X 

X 

Netherlands  VWA    X    (X)    X  X  X  X  X 

Poland  GIS  X      (X)        X  X  X 

Portugal  ASAE      X2    X  X  X  X  X   Romania  ANSVSA    X      X  X  X  X  X   Slovakia  ŠVPS    X    (X)      X      X 

Slovenia  ‐‐          X           Spain  AESAN  X        X  X  X  X  X  X 

Sweden  SLV          X  X  X  X  X  X 

UK  FSA          X  X  X  X  X  X 

Legend: 1 Ministry of Social Policy, 2 Ministry of Economic Affairs; 3 Government, 4 Ministry of Fisheries 

 

32  

Annex 2: Food safety regimes in EU member states (alphabetical order) Austria: Risk assessment  is  separated  from  risk management. The  competent authority  for  risk 

management  is the Austrian Agency for Health and Food Safety (AGES), which also  indentifies new health  risks  and  issues  recommendations  for  risk  reduction.  It  conducts  examinations  and  expert reviews according to Austrian food safety  laws, carries out veterinary examinations, and deals with combating and preventing  infectious diseases  in humans. The  task  field of the AGES therefore also extends beyond the area of food safety. In 2002, 19 federal agencies from the areas of food inspec‐tion, bacteriology and serology, veterinary medicine, and agriculture joined together under the um‐brella of the Austrian Agency for Health and Food Safety. With this move, Austria became the only European state in which the federal competencies in various areas dealing with the food supply chain are bundled into one organization. The integrative view of the food cycle is also new in the examina‐tion of Austrian food safety: Up until the reorganization of the AGES, the representatives of the areas agriculture,  food, human medicine, and veterinary medicine were  responsible  for only  those  tasks falling within  their  own  field.  Furthermore,  the  agency  serves  as  the  EFSA  Focal  Point  and  is  the RASFF Contact Point. The agency  is accountable  to  the Ministry of Health  (BMG) as well as  to  the Federal Ministry of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management (BMLFUW), which act as  risk managers. Enforcement competencies  (food  inspection) are entrusted  to  the Federal Office for Food Safety (BAES), which is integrated into the AGES structure.  

Belgium: Risk assessment and management are not  separated. The  competent authority  is  the Federal Agency for the Safety of the Food (AFSCA) founded in 2000. In the aftermath of the various food safety crises, in particular the dioxin scandal in 1999, the Federal Public Service for Health, Food Chain Safety and Environment (FPS) was founded in 2000. FPS is the ministry in charge; it is involved in risk assessment but also has risk management functions such as monitoring and also rule‐making. FPS serves as the EFSA Focal Point. AFSCA reports to the FPS. The European reaction  in the form of the Commission’s White Book can also be seen as an  impetus for reform  in this case. For efficiency reasons, the AFCSA also controls animal and plant protection. It fulfills risk assessment as well as risk management tasks; it serves as the RASFF Contact Point.  

Bulgaria: The central norm in the area of food safety was established in 2003. Only the first signs of an inter‐institutional separation of risk assessment, risk management, and risk communication can be seen in Bulgaria up to now. The reform of the food safety system is not yet complete; the delega‐tion of competencies is still partially unclear. The main actors are the Ministry of Agriculture (MZH), which acts as the Contact Point for the RASFF, and the Ministry of Health (MH). Both ministries are active  in  risk management  and  risk  assessment.  The National  Center  for  Public Health  Protection (NCPHP), which  is under  the auspices of  the MH,  is  the EFSA Focal Point and only has  tasks  in  the area of risk assessment and communication. It maintains  its own  laboratories and can therefore es‐tablish on‐site expertise. Unique to  the systems studied  is  the National Committee  for Food Safety (NCFS), under  the oversight of  the  government, which  is  responsible  for  coordinating  food  safety policies and controlling mechanisms. However, the NCFS is not an agency in the classical sense. Simi‐lar to agencies in other states, it is staffed with representatives from the competent agencies but at the same time does not have an institutionally‐anchored structure typical for agencies. The NCFS was created within the framework of the Food Law for coordinating state trade in the area of food safety at a federal level. Because of the timing, it can be assumed that the changes were made with an eye on the planned accession to the European Union and reflect an attempt to harmonize national regu‐lations with EU  law. A committee of experts, which was also established by the new  law  in 2003,  is responsible  for  risk assessment, although  it  is unclear  to which part of  the administration  it  is as‐signed. The committee is made up of food safety experts and is to provide independent advice based on scientific findings. According to the FVO report from 2007, however, it appears that the commit‐tee of experts did not yet exist in the timeframe under consideration (that is, shortly before or at the time of the accession to the EU).   

 

33  

Cyprus: There is no independent food safety agency; instead, this is part of the duty of the Minis‐try of Health (MOH). It is supported by a Food Safety Council consisting of representatives of compe‐tent agencies and of stakeholders. There is no separation of risk assessment, risk management, and risk communication. The MOH is responsible for all functions, but shares management and commu‐nication functions with the Ministry of Agriculture (MOA). The MOH acts as the EFSA Focal Point and as the Contact Point for the early warning system RASFF. Especially inside the MOH, however, there seems to be a separation of tasks. Here, the state’s general laboratory (SGL) is primarily responsible for  risk assessment and  the analysis of control samples, but  the SGL  is a department of  the MOH. Considering the limited laboratory capacities in Cyprus, there are contracts with foreign laboratories. The Food Safety Board, which is made up of representatives from all important actors in the area of food safety regulation, assumes advisory competencies for food safety policies, priority‐setting, and the  coordination of  the  responsible  institutions. From  the FVO  reports,  it  is not apparent  that  the Cypriot food safety system underwent a significant change. Still, EU regulations are implemented into national regulations and the structural adjustments necessary for this are made.   

Czech Republic: There is no institutional separation of risk assessment and risk management, yet there  is some procedural separation since risk assessment  is conducted outside the ministries. The Czech food safety agency (the Food Authority) began its work in April of 2005 and has approximately 33 employees. It is responsible for risk assessment and communication as well as the development of the Food Safety Strategy. The Czech Republic is a unique case because it has a food agency responsi‐ble for risk assessment, but this is a direct department of the Ministry of Agriculture (MZE), which is the key actor endowed with all risk‐associated functions. The MZE, and not the agency,  is the EFSA Focal Point and RASFF Contact Point. In addition, the Ministry of Health (MZ) is involved in food safe‐ty and is endowed with all risk‐associated tags. The National Institute for Public Health is responsible for risk assessment and answers to the MZ, but does so as a subordinate agency. Functionally, the task fields are therefore separated between the two ministries. For the coordination of food safety, an “Inter‐ministerial Food Safety Co‐ordination Unit”,  founded  in 2002,  is  responsible, and  its  role was consolidated in the Food Safety Strategy of 2007. This strategy represents an update of the Eu‐ropean Strategy  for Ensuring Food Safety  in  the Czech Republic after  its accession. This document was supposed to help create a unified and coordinated food safety system and set certain deadlines to meet this goal. The Czech Republic followed the French example and founded a food safety agency later than Hungary.  

Denmark: There  is by and  large an  institutional separation of  risk assessment and  risk manage‐ment. On the central  level, the Ministry of Food, Agriculture and Fisheries (MFLF)  is responsible;  in 2007  it was put under  the  supervision of  the Danish Veterinary  and  Food Administration  (DVFA), whose mandate  includes risk management and which acts as the RASFF Contact Point. The DVFA  is responsible for risk assessment and communication as well as for risk management. These tasks are functionally differentiated within  the DVFA departments. The DVFA and  the  regional agencies are jointly responsible for controlling tasks. Coordination and administrative tasks are done by the DVFA. With nearly 1,870 employees, it is one of the larger European agencies. In addition, the Danish Plant Directorate  (DPD)  is also  involved  in  risk management. Risk assessment  is  the  task of  the National Food Institute (DTU) of the Danish Technical University. The assessments are then used by the MFLF and DVFA as the basis for risk assessment decisions. The DTU  is the EFSA Focal Point. Based on the data, nothing can be said about the reform measures in the field of Danish food regulation.  

Estonia: The system of food safety regulation is still in the making. There are so far only first signs of an  institutional separation of  risk assessment and  risk management. The Ministry of Agriculture (PM) plays a  leading role and  is also the EFSA Focal Point. The Ministry of Social Affairs (SM)  is also involved  in  risk management. The Veterinary and Food Board  (VTA)  is  subordinate  to  the PM and mainly engaged in risk management and communication; it also serves as the RASFF Contact Point. In its accession process to the European Union, Estonia  implemented the aquis communautaire  in the areas of agriculture and consumer protection as well as the EU legal program. The central regulation 

 

34  

for the food safety sector is provided by the 1999 Food Act. In general, the Ministry of Agriculture is responsible  for  the area of  food safety. A  functional and  institutional differentiation of  risk assess‐ment and risk management can be gathered neither from the ministerial sources nor from the EFSA or the expansion reports. It can be assumed that there is an inter‐institutional separation in the Vete‐rinary and Food Department. A clear delegation of tasks for the ministerial departments cannot be gathered from the sources. Possible actors  in the area of risk assessment are the Research and De‐velopment Department or, internally, the Food Safety Office in the Food and Veterinary Department (VFB). Evidence for this is the fact that the Veterinary and Food Department is the EFSA Focal Point and Codex‐Almentarius Contact Point.  

Finland: There  is a clear organizational separation of risk assessment and management  in place. The Finnish Food Safety Authority (Evira) is the key actor. The Finnish Food Safety Authority started its activities in May of 2006. Since this time, the agencies responsible for food safety have been unit‐ed under one roof, following the principle “from farm to table.” In order to establish scientific exper‐tise, Evira conducts its own research and is a Reference Laboratory. With its 750 employees, Evira is one of the  largest food safety agencies  in the European Union.  It  is also  involved  in some manage‐ment tasks such as the organization and implementation of inspection plans. Evira is the RASFF Con‐tact Point as well the EFSA Focal Point. The Ministry of Agriculture and Forestry (MMM) and the Min‐istry of Social Affairs and Health (STM) are entirely in charge of risk management and partially for risk communication. A further agency is the National Supervisory Authority for Welfare and Health (VAL‐VIRA), which supervises the safety of tap water and the implementation of the Gene Technology Act.  

France:  Since  the 1998  amendment,  France has had  a  strict  institutional  separation of  risk  as‐sessment, risk management and risk communication. The three ministries  involved, the Ministry of Food, Agriculture and Fisheries (MAAP), that of Heath and Sports (MSS), and finally that of Economy, Industry and Employment (MEIE) are tasked with risk management and communication. The respon‐sibility for risk assessment lies entirely with the French Food Safety Agency (AFSSA), which is also the national EFSA Focal Point. AFSSA was founded in 1999, even before the European agencies. The insti‐tute has its own laboratory and can therefore conduct its own research as well as develop expertise. The impetus for establishing a better health system, with a focus on prioritizing health, was not just the BSE scandal. As early as the 1980s, France was shaken by a blood transfusion scandal, and in the aftermath, a new, independent agency for assessing transfusion and medication risks was created in 1993. A far‐reaching reform of the field of food safety was then brought about by the BSE crisis. The scandal demonstrated where  the deficits  in  food  regulation were which, until  then, had been  the responsibility of the Ministry of Agriculture and Finance. In order to fight a  lack of transparency,  in‐adequate scientific discourse amongst experts, the dominating influence of industrial and agricultural interests,  and  a  lack  of  controlling mechanisms,  the  Public  Health  Code was written  in  1998.  It created several agencies,  including the Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). Its assessments serve as a basis for the risk assessment  in the ministries  involved. A further task of the AFSSA is risk communication, which it conducts jointly with other actors. An additional important point is the AFSSA’s responsibility for veterinary medicine, which differentiates it fundamentally from many other national food safety agencies in the European Union. Excellency, transparency, and inde‐pendence are its declared principles. One more particularity of the AFSSA is the possibility for public requests. The MEIE bears responsibility for the early warning system RASFF.  

Germany: There has been a system of  institutional separation between risk assessment and risk management in place since the reform of the system in 2002. Before then, the Ministry of Health as well  as  the Ministry of Agriculture were  responsible  for  food  safety. After harsh  criticism was ex‐pressed about the ministry’s procedures  in the wake of the  first cases of BSE, the then‐Minister of Health, Andrea  Fischer,  and  her  colleague,  Karl‐Heinz  Funke,  resigned.  In  return,  the Ministry  for Food, Agriculture, and Consumer Protection,  (BMVEL) was  founded with Renate Künast as the  first minister. Not only was the name  intended to emphasize the concerns and  interests of the consum‐ers. The key ministry is the Ministry of Food, Agriculture and Consumer Protection (BMELV). With the 

 

35  

background of the BSE crisis, the consumer protection agency had lost a great amount of credibility, and  therefore  the Federal Agency  for Risk Assessment  (BfR) was also created  in  the course of  the reform. The Federal Agency for Risk Assessment (BfR) is a specialist authority with the BMELV portfo‐lio. The BfR  is endowed with  risk assessment  tasks and also with  risk communication  (also beyond the field of food safety). The BfR is an institution directly under the control of the federal government and responsible for food safety as well as for consumer protection regarding health. A further cha‐racteristic of the BfR in European comparison is its size. With 699 employees (as of the end of 2008), it  is one of the  largest assessment agencies  in the EU. Not  least because of  its size,  it  is capable of conducting  its own research and generating scientific reports. Besides the  independent assessment of risks, it is also responsible for risk communication. Its principles could be described with the words “expertise, quality, independence, and transparency”. It is the national EFSA Focal Point. In addition to other cooperation areas, since 2004 the BfR has participated  in the European Research Network for Prevention and Control of Zoonoses (MED VET NET). There is another agency solely for risk man‐agement, the Federal Office of Consumer Protection and Food Safety (BVL), which is also the RASFF Contact Point. The BVL usually draws on BfR risk assessments. The Food and Animal Feed law book of 2005 is not the only legal basis for German food regulation; it also adapts its national laws to those of the EU.  

Greece: Risk assessment, management and communication are not institutionally separated. The Hellenic Food Authority (EFET) is an agency is subordinate to the Ministry of Rural Development and Food (YAAT). In the area of food safety, this ministry is typically responsible for controlling food hy‐giene and safety. The EFET  is the national RASFF Contact Point and the EFSA Focal Point. At the re‐gional  level, 13 regional directorates of the EFET are charged with ensuring  food safety. The Greek food safety agency was founded in 1999 as a government organization under the control of the Min‐istry of Agriculture. The priority of the EFET is ensuring food safety, food hygiene, consumer protec‐tion and compliance with  legal norms. The  tasks of  the EFET  include risk management, risk assess‐ment and also  risk communication.  In  the case of  risk assessment,  the EFET  is  the central actor  in Greece. The EFET carries out its own studies on food and nutrition. In the area of risk management, the EFET oversees  the  implementation of  legal norms  in  food safety. Besides  this,  the EFET  is also responsible for crisis management  in Greece. The principal aim of the Hellenic Food Authority  is to take all necessary actions to ensure that food produced, distributed or marketed in Greece meets the standards of food safety and hygiene as described by national and European legislation. 

Hungary:  Risk  assessment,  risk management  and  risk  communication  are  institutionally  sepa‐rated. The Hungarian food safety system is no longer in the development phase, the competencies of the individual actors are seldom overlap, and in most cases they are now adequately differentiated. The Hungarian Office for Food Safety (Mébih) was founded in 2003 in order to create a contact part‐ner  for EFSA at  the national  level and more closely coordinate  the controlling mechanisms. Mébih was  therefore primarily  created as an agency  for  internal and external  coordination.  It  is also en‐trusted with risk management and communication, especially in case of crisis. Mébih acts as the EFSA Focal Point as well as the RASFF Contact Point. Because of  its size, at this time only 18 employees, and the  lack of capacities such as  laboratories,  it  is unable to develop expertise  itself and must rely on  the data  and  research of other Hungarian  institutes or other  European  countries. Besides  risk assessment, risk communication with experts and the public is another central task. During the 2007 reform, a major restructuring effort took place, after which the Mébih no longer had any important responsibilities regarding the coordination amongst various  institutions. The Ministry of Agriculture and Rural Development (FVM) oversees Mébih. Important for the development of the structures was an EU‐initiated Twinning Project between Germany and Hungary.  

Ireland: There is no institutional separation of risk assessment from risk management. The key ac‐tor is the Food Safety Authority of Ireland (FSAI), a statutory, independent body established in 1999 by the Department of Health and Children (DoHC). The Irish Food Safety Authority was founded un‐der the 1998 Ireland Act, enacted in 1999. Besides the name, the date it was founded shows parallels 

 

36  

to the British FSA. The Authority  is characterized by  its  independence and a scientifically‐based ap‐proach.  It  is under the aegis of the Minister for Health and Children. The national responsibility for the coordination of the implementation of laws in the field of food safety lies with the FSAI. Its main principle is: “Putting consumer interests first and foremost”. Some risk management tasks in the area of food and feed are carried out by the Department of Agriculture, Fisheries and Food (DAFF), which also carries out risk assessment on feed.  

Italy: Risk assessment and risk management are not  institutionally separated. The primary  legal basis for food safety law in Italy is Directive 190 (Decreto Legislativo n. 190) on the implementation of  the European Directive 178/2002. The Ministry of Labour, Health and Social Affairs  (MLSPS) has tasks  in  the areas of  risk management and  risk assessment. The Ministry of Agriculture, Food and Forestry Policies (MPAAF) is responsible for risk management and risk communication in the area of plant protection and  for quality  controls on  food, animal  feed and plant protection products. The Istituto Superiore di Sanità  (ISS)  is  the  leading  technical‐scientific  institution  in  the  Italian National Health Service. On behalf of the MLSPS, it is responsible for risk assessment in the area of food safe‐ty. ISS is the EFSA Focal Point. It deals with research, controlling, training and consultation in the in‐terest of public health protection. In general, there is little that points to an extensive reform of the food safety system.  

Latvia:  In  Latvia,  risk assessment and  risk management are  institutionally and  functionally only minimally separated. Risk assessment  is the sole task of the Food and Veterinary Service (PVD) and the Plant Protection Service (VAAD), but these agencies also take on tasks  in risk management and are subordinate institutions of the Ministry of Agriculture. Other ministries and agencies only play a limited role in Latvian food policy. The Ministry of Agriculture (ZM) and the Ministry of Health (VM) have competencies  in  the  field of  risk management and  risk communication. The Food and Veteri‐nary Service (PVD) is a specialist authority within the ZM portofolio and is endowed with risk assess‐ment, risk management, and risk communication tasks. Within the PVD, the Food Center (PC)  is re‐sponsible for independent risk assessment. The PVD is the EFSA Focal Point as well as the RASFF Con‐tact Point. In the framework of the EU concept “from farm to table”, which is also recognized in Lat‐via as the most effective protection to secure the consumers’ interests, the Food and Veterinary Ser‐vice (FVS/PVD) started its work on January 1, 2002, under the direction of the Ministry of Agriculture. It was created by the fusion of the state veterinary service and the police health unit responsible for border control. Its mandate was expanded to include the entire food supply chain. Its tasks therefore also include controlling food from animals and plants, monitoring tap water, animal health and con‐trol (including zoonoses) and the authorization of sellers as well as the circulation of veterinary medi‐cations include controlling for medication residue. The competency of the agency reaches from pro‐duction up to the marketing of the products. The central task of the  institute  is controlling and re‐search. Furthermore, the State Plant Protection Service (VAAD), a further ZM agency,  is  involved  in plant  protection  and GMO  and  undertakes  risk  assessment  as well  as  risk management  in  these fields. 

Lithuania: There  is not yet an  institutional separation of  risk assessment and  risk management. The system is still in the making, and there are first signs of a separation. The State Food and Veteri‐nary Service (SVFS) is the central authority for food and feed safety. It is not subordinate to any min‐istry. Risk management is the main MVT task; it serves also as the RASFF Contact Point. Since its ac‐cession  to  the  European Union,  Lithuania  has  tried  to  consolidate  its membership  several  times. Therefore, the most important principle of the State Food and Veterinary Service (SFVS) is to imple‐ment  the priority of  food  safety,  the protection of  consumer  interests and  the avoidance of  food crises. Employees of  the SFVS are, at  the  same  time, delegates  in  standing  committees and other comitology bodies. In addition, Lithuania has a special veterinary and food safety attaché in the EU. The SFVS was  founded  in 2000, after  the  restructuring of  the State Veterinary Service and  its sub‐institutions, the State Hygiene Inspection under the auspices of the Ministry of Health and the State Quality  Inspection as part of  the State Service  for Competition and Protection of Consumer Rights. 

 

37  

The SFVS took on the tasks of these agencies and ensures food supply controls “from stable to table”. In total, it employs 1,810 people. Risk assessment is carried out by the National Food and Veterinary Risk Assessment Institute (NMVRVI), and the risk research is then used by MVT in management deci‐sions. A further body  involved  in risk assessment  is the State Environment Health Centre  (VASC);  it holds  the position as EFSA Focal Point.  It  is also  involved  in coordination and  implementation. The Centre reports to the Ministry of Health (SAM).  

Luxembourg: There  is no  institutional separation of risk assessment and risk management. Food scandals such as BSE, chemicals in animal feed, or the spoiled meat scandal, together with an abun‐dance of food ordinances from Brussels necessitated a restructuring of the food safety agency as well as a revision of Luxembourg’s food safety legislation from 1953. On April 1, 2009, the Service Center for Food Safety (Organisme pour la sécurité et la qualité de la chaîne alimentaire/OSQCA) opened its doors. The “Service de  la  sécurité alimentaire”  is  subordinate  to Luxembourg’s Ministry of Health. The analysis of food samples is done by the state laboratory as well as by specialized laboratories so that sampling and analysis are separated  from one another. The very small  institute only has eight employees. The Organisation for the Safety and Quality of the Food Chain (OSQCA) carries out risk assessment, management and communication. It serves as the EFSA Focal Point as well as the RASFF Contact Point. OSQCA  is  a  specialist body within  the Ministry of Agriculture, Viticulture and Rural Development (MAVDR) and the Ministry of Health (MS), which are both involved in risk management and communication. A further body is the Veterinary Service Administration (ASV), also belonging to the portfolio of  the  two ministries and also endowed with  risk assessment and management, but only in the field of food of animal origin. 

Malta: A  system of  institutional  separation of  risk  assessment  from  risk management  is not  in place.  The  responsibility  for  food  safety  is  shared  by  the Ministry  of  Resources  and  Rural Affairs (MRRA) and the Ministry for Social Policy (MSOP). The Food Safety Commission (FSC) is an indepen‐dent body reporting to MSOP. It carries out risk assessment, management and communication tasks and is also the RASFF Focal Point. The FSC was founded on the basis of the 2002 Food Safety Act and in general is charged with the task of introducing all necessary steps to ensure the highest food and hygiene  standards  through  legal  instruments and  reputable Codes of Practice  (cf. FSC, Homepage, 2010). The Malta Standards Authority (MSA) belongs to the Ministry of Finance and Economic Affairs (MFIN);  it  is  responsible  for  risk assessment and  risk management.  It  is  the EFSA Focal Point. MSA was founded  in 2000, and,  in the  last reform of the Act XXIX  in 2007,  it was made a separate  legal entity from the government.  

Netherlands: Risk assessment,  risk management and  risk communication are,  to a  large extent, institutionally separated. The Ministry of Agriculture, Nature and Food Safety (LNV) and the Ministry of Health, Welfare  and  Sports  (VWS)  are  the  key ministries  endowed with  risk management.  The Food and Consumer Product Safety Authority  (VWA)  is  the key player.  It  is an authority within  the portofolio of LNV and also delivers expertise for the VWS. Within the VWA, an  independent unit  is responsible  for  risk  assessment  (Risk Assessment Division, BuR).  The VWS  functions  as  the RASFF Contact Point and as  the EFSA Focal Point.  In  the Netherlands,  there were also  tensions between health and agricultural aspects which finally led to a far‐reaching reform in 2000. The complete reor‐ganization of the food safety area included the creation of the VWA. In 2003, the agency was first put under the oversight of the Ministry of Agriculture, but a short time later was transferred to the Min‐istry of Health. Today, the VWA is once again under the control of the Ministry of Agriculture, Nature and Food Safety (LNV). The new, independent agency is responsible for its own budgets and can set its own financial priorities. The institution carries the responsibility for risk assessment. For this pur‐pose,  it has an “Office for Risk Assessment” which assesses risks and coordinates the research pro‐grams of the agency. An important difference from many other European states is that the reaction to the BSE scandal did not cause the Netherlands to enact any major reforms of the existing legisla‐tion. The primary  law regulating food safety  is the Warenwet from 1919, but  it contains provisions for including EU regulations.  

 

38  

Poland: The primary  legal basis for Polish food safety  is the Act on Safety of Food and Nutrition from 2006.  In Poland, many agencies are tasked with regulating food. The  institutional structure of food safety  regulation  is still being  implemented. Because of  this, which agency  is  tasked with  risk assessment cannot currently be determined, as  it  is carried out by several actors.  In particular, the Ministry of Health and the Chief Sanitary Inspectorate of the Ministry are active  in this area.   Other actors  in the field of risk assessment  include various research  institutes. Despite the fragmentation, there is a growing institutional differentiation of risk assessment, risk management and risk commu‐nication. In risk management, particularly the Ministry of Health (MZ) and the Chief Sanitary Inspec‐torate (GIS) at the MZ (created by  law  in 1985) are active. The GIS at MZ  is the EFSA Focal Point as well as the RASFF Contact Point. The MH is responsible for the coordination of food safety in Poland. In addition, it is a participant in the research network MED VET NET. Other actors are the Ministry of Agriculture and Rural Development (MRiRW) and the Ministry of Finance (MF) as well as the Office of Competition and Consumer Protection (UOKiK), which are all  involved  in risk management. Risk as‐sessment  is carried out by  the National Food and Nutrition  Institute  (IZZ),  the National  Institute of Public Health – National Institute of Hygiene (NIZP‐PZH) and the National Veterinary Research Insti‐tute (PIWET). The auditing processes and FVO control missions in the accession process were impor‐tant for the development of the Polish food safety system.  

Portugal:  There  is  no  institutional  separation  of  risk  assessment  and  communication  from  risk management. The Economy and Food Safety Standards Authority (ASAE) carries out all three tasks; it is also the EFSA Focal Point. ASAE  is specialist authority of the Ministry of Economy and  Innovation (MEI), which is a risk manager in consumer protection and food safety. The agency has a long tradi‐tion  in the sense that  it can be traced back to a  long chain of  institutions, each of which was trans‐formed  into the next (the first  institution can be dated back to the end of the 19th century). It was founded  in 2005 under the name Autoridade de Segurança Alimentar e Económica  (ASAE). ASAE  is seen as the primary food safety control agency  in Portugal and enjoys administrative autonomy.  In addition, it is responsible for the evaluation of risks and transparent risk communication. It employs a total of 500 people. The Ministry of Agriculture, Rural Development and Fisheries  (MADRP) carries out risk management and is the RASFF Contact Point; several reference laboratories are attached to MADRP,  and  the Directorate‐General  for  Veterinary  Issues  (DGV)  carries  out  risk  assessment  and management for MADRP.  

Romania: The country is one of the two youngest member states (accession 2007). So far there is no  institutional separation of  risk assessment and communication  from  risk management.  In 2004, the National Sanitary Veterinary and Food Safety Authority (ANSVSA) was established. It carries out risk assessment, management and communication. It is also the EFSA Focal Point. The agency is ad‐vised by  two  scientific  committees which began  their work  in 2005.  In  addition  to  the  aforemen‐tioned activities, it is also entrusted with tasks in the area of veterinary medicine. On its homepage, it publishes public  inquiries  –  totaling 164  in 2010,  they  can be  considered  to be  at  a middle  level. ANSVSA works under the supervision of and reports to the Ministry of Agriculture, Forests and De‐velopment of Rural Areas (MAPDR), which  is also  involved  in all three risk‐associated tasks. Further ministries  involved  in  food safety are  the Ministry of Health  (MS), which  is also  the RASFF Contact Point, and the Ministry of the Environment (MM), which carries out risk management and communi‐cation in the field of plant protection and GMOs. On the central level, there are a total of six agencies which are entrusted with controlling food. 

Slovakia:  The  primary  legal  basis  for  food  safety  legislation  in  Slovakia  is  the  Directive  (EC) 178/2002, which was implemented into law at the national level. Risk assessment and risk communi‐cation are largely separated. The key risk managers are the Ministry of Agriculture (MP), which is also the EFSA Focal Point, and the State Veterinary and Food Authority (ŠVPS), which is subordinate to the MP and is the RASFF Contact Point. The MP is responsible for agriculture as well as food and animal feed safety in Slovakia. In these areas, the MP is also the primary actor on the national level. Within the ministry,  risk management as well as  risk assessment and  risk  communication are  conducted.  

 

39  

Directly subordinate to the ministry in the areas of food safety and consumer protection are, in par‐ticular, the State Veterinary and Food Agency (Štátna veterinárna a potravinová správa) (ŠVPS), the Central  Institute  for  Controlling  and  Tests  in  Agriculture  (Ústredný  kontrolný  a  skúšobný  ústav poľnohospodársky) (ÚKSÚP), and the Food Research Institute (Výskumný ústav potravinársky) (VUP). The SVPS is responsible for risk assessment in the areas of animal health and protection, food of an‐imal origin, veterinary medications and residue as well as food hygiene (together with the Agency for Public Health UVZ). Risk assessment for feed, plant health and plant protection products  is done at the ÚKSÚP. The VUP  is responsible for plant protection products as well as for GMOs together with the ÚKSÚP. To  fulfill  these  tasks, multiple National Reference Laboratories  (NRLs) are  found under the auspices of  the Ministry of Agriculture. Further bodies  subordinate  to  the MP are  the Central Institute for Inspections and Test in Agriculture (ÚKSÚP), which carries out risk management, and the Research  Institute  for Food  (VÚP), which conducts  risk assessment. The Ministry of Health  (MZ)  is involved  in  risk  assessment  and management. Regarding  risk management,  it  is  supported by  the Public Health Authority (ÚVZ). No  information on the founding or role of the various  institutions or on reform measures can be found.  

Slovenia: Slovenia (EU accession in 2004) orients itself on EU Food Law (Regulation No. 178/2002) in the area of food safety. Up to the present, no separation of risk assessment, risk management and risk communication can be noted. All tasks are currently located at the ministerial level, and no inde‐pendent  food  safety agency has been developed. The  food  safety  system  itself  is  still being devel‐oped, however. An important actor is the Ministry of Agriculture, Forestry and Food (MKGP), which is also  the EFSA  Focal Point  and  is  active  in  the  areas of  risk management  and  risk  communication. Agencies  belonging  to  the MKGP  are  the  Veterinary  Administration  of  the  Republic  of  Slovenia (VURS), the Inspectorate of the Republic of Slovenia for Agriculture, Forestry and Food (IRSKGH) and the Phytosanitary Administration of the Republic of Slovenia (FURS). The Ministry of Health also car‐ries out risk management and communication tasks; it is the RASFF Contact Point. It is supported by the Health  Inspectorate  (ZIRS). The government worked out a national plan  for  food and nutrition issues (timeframe 2005‐2010), which foresees the development of an efficient food safety system. 

Spain: There is no institutional separation of risk assessment from risk management. The key ac‐tor  is the Spanish Food Safety and Nutrition Agency (AESAN), which was founded  in 2002.  Its main tasks are  to strengthen health aspects and provide guarantees as well as objective  information  for consumers and the industrial sector. A 2006 law expanded its competencies in the areas of planning, coordination, and management. A further particularity of the Spanish political system is the extreme‐ly autonomous regions which also must be taken  into consideration  in the area of food safety poli‐cies. Here, the  institutional committee of AESAN plays an  important role  in coordination.    It carries out risk assessment, management as well as communication.  Internally,  these  tasks are divided up between different units. AESAN serves as the EFSA Focal Point and as the RASFF Contact Point. AE‐SAN works within  the portfolio of  the Ministry of Health  and  Social Policy  (MSPS),  the prime  risk manager  in  food  safety. Risk assessment and management are also  carried out by  the Ministry of Environment, Rural and Marine Affairs (MARM).  

Sweden: There  is no  institutional separation of risk assessment from risk management.  In 1972, Sweden had already established an independent agency in the area of food safety. The National Food Administration (SLV) is the key agency and is also the EFSA Focal Point and the RASFF Contact Point. The SLV is independent and not supervised by any ministry. It is entrusted with controlling food and independent risk assessment and risk communication. The basic structure of the Swedish food safety system was not reformed. There have been smaller changes regarding the names and competency areas, but the tasks in the area of risk analysis and in‐house research at all times remained with the SLV. The Ministry of Agriculture (RK) Ministries is also involved in food safety.  

United  Kingdom:  Particularly  in Great  Britain,  the  emergence  of  BSE  and  the  connection with people in a new form of Creutzfeld‐Jakob Disease marked a turning point in food safety. Not only the 

 

40  

meat market collapsed, but also consumers’ trust in the state authorities. The Ministry of Agriculture, Fisheries and Food  (MAFF), which was at  the  time responsible  for  this area, revealed  its deficits  in this crisis. The ministry’s actions were strongly affected by internal conflicts due to its double respon‐sibility on the one hand for food safety and on the other hand for the food and agriculture business. In  the  1980s,  the  first  attempts were made  to  better  protect  consumer  interests.  The  Consumer Committee  founded  in 1991 was not able  to exercise any  influence on policy and  failed. The  first clear institutional change in Great Britain was represented by the foundation of the Food Standards Agency  (FSA). Besides  the BSE  crisis,  the  change of government  in 1997 was also decisive  for  this development. With the passing of the 1999 Food Standards Act, a far‐reaching reform of the British food  sector was  introduced, and  the FSA was  founded  in 2000 as a  “Non Ministerial Government Department at arm’s  length  from Government”. There  is no  institutional  separation of  risk assess‐ment  from risk management. The Food Standards Agency  (FSA)  is  the central authority on all  food safety  issues.  It  is an  independent body carrying out risk assessment, management as well as com‐munication without any departmental supervision. Despite this, there  is still a functional separation of  risk  analysis: While  the  scientific  committees  provide  the  scientific background,  the  FSA works together with the relevant governmental institutions in the areas of risk management and communi‐cation. The FSA also conducts its own research. Its self‐made principles are the following: “consumer first”, “be open and accessible” and “be an  independent voice”.  It  is  the EFSA Focal Point and  the RASFF Contact Point. For food safety issues not covered by the remit of FSA, the Department for En‐vironment, Food and Rural Affairs (Defra), as a government department, is responsible. It carries out implementation and monitoring tasks. 

 

 

41  

Annex 3: Links of national agency to EFSA’s scientific panels  The  figures presented here are based on a dataset derived  from membership  in EFSA’s 

scientific panels. Every Member of one of EFSA’s scientific panel – experts that applied to an open call – has to fill out a Declaration of Interest indicating inter alia the employer in order to prevent conflicts of interest. These are published on EFSA’s web page. This data yields 533 individual members associated to 266 national  institutions. Employing techniques of Social Network Analysis we established a dataset that links institutions to institutions. According to the nature of the dataset, the links are usually between EFSA and a national institution. Links between national institutions here show that a person is affiliated to more than one national institution. These links are visualized below using Ucinet (Borgatti et al. 2002) and NetDraw (Borgatti 2002).  In order to reduce the complexity, universities  (n=92) and private consult‐ants  (n=15)  have  been  grouped  together.  Figure  5  shows  how many  national  institutions (excluding universities and private consultants) are linked to EFSA. Figure 6 shows those na‐tional institutions (again excluding universities and private consultants) that hold at least 10 links to EFSA and are thus the most strongly  involved  in EFSA’s scientific work. For  further details on the method and the dataset cf. Kobusch (2010). 

Figure 5: National institutions represented in EFSA’s scientific panels 

 

 

42  

Figure 6: Agencies that have more than 10 links to EFSA; number is total number of links 

  

 

43  

References Alemanno, Alberto 2008: "The European Food Safety Authority at Five"; In: European Food and Feed Law 

Review, 1, 2‐29. Alemanno, Alberto 2009: "Regulating Organic Farming in the European Union‐Balancing Consumer Preferences 

and Free Movement Imperatives"; In: Food trade: new challenges and new standards – European, American and international perspectives, 83‐108. 

Alemanno, Alberto/Mahieu, Stéphanie 2008: "The European Food Safety Authority before European Courts. Some reflections on the judicial review of EFSA scientific opinions and administrative acts"; In: European Food and Feed Law Review, 5, 320‐333. 

Axt, Heinz‐Jürgen/Milososki, Antonio/Schwarz, Oliver 2007: "Europäisierung  ‐ ein weites Feld. Literaturbericht und Forschungsfragen"; In: Politische Vierteljahresschrift, 48 (1), 136‐149. 

Baggot, Rob 1998: "The BSE crisis. Public health and the ‘risk society‘"; In: Gray, Pat/'t Hart, Paul (eds.): Public policy disasters in Western Europe, London u.a.: Routledge, 61‐78. 

Baldwin, Robert/Cave, Martin 1999: Understanding regulation: theory, strategy, and practice, Oxford: Oxford University Press. 

Bartlett, David M. C. 1998: "Mad cows and democratic governance: BSE and the construction of a ‘free market‘ in the UK"; In: Crime, Law & Social Change, 30 (3), 237‐257. 

Birkland, Thomas A. 2001: An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Armonk/New York; London: M.E. Sharpe. 

Borgatti, Steve .P. 2002: Netdraw Network Visualization, Harvard/MA: Analytic Technologies. Borgatti, Steve .P./Everett, Martin G./Freeman, Lin C. 2002: Ucinet for Windows: Software for Social Network 

Analysis, Harvard/MA: Analytic Technologies. Borrás, Susana/Koutalakis, Charalampos/Wendler, Frank 2007: "European Agencies and Input Legitimacy: EFSA, 

EMeA and EPO in the Post‐Delegation Phase"; In: Journal of European Integration, 29 (5), 583‐600. Börzel, Tanja A./Risse, Thomas 2000a: "Conceptualizing the Domestic Impact of Europe"; In: Featherstone, 

Kevin/Radaelli, Claudio M. (eds.): The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford University Press, 57‐80. 

Börzel, Tanja A./Risse, Thomas 2000b: "When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change"; In: European Integration online Papers (EIoP), 4 (15). Available: http://eiop.or.at/eiop/texte/2000‐015a.htm. 

Bulmer, Simon J. 2007: "Theorizing Europeanization"; In: Graziano, Paolo/Vink, Maarten P. (eds.): Europeanization: New Research Agendas, New York: Palgrave Macmillan, 46‐58. 

Buonanno, Laurie 2006: "The Creation of the European Food Safety Authority"; In: Ansell, Christopher/Vogel, David (eds.): What‘s the Beef? The Contested Governance of European Food Safety, Cambridge u.a.: MIT Press, 259‐278. 

Bursens , Peter 2007: "State Structures"; In: Graziano, Paolo/Vink, Maarten P. (eds.): Europeanization: New Research Agendas, New York: Palgrave Macmillan, 115‐127. 

Carporaso, James A. 1996: "The European Union and Forms of State: Westphalian, Regulatory or Post‐Modern?"; In: Journal of Common Market Studies, 34 (1), 29‐52. 

Chalmers, Damian 2003: "'Food for Thought': Reconciling European Risks and Traditional Ways of Life"; In: The Modern Law Review, 66 (4), 532‐562. 

Chambers, Graham R. 1999: "The BSE Crisis and the European Parliament"; In: Joerges, Christian/Vos, Ellen (eds.): EU committees: social regulation, law and politics, Oxford u.a.: Hart, 95‐106. 

Christensen, Tom/Lægreid, Per 2005: "Regulatory Reforms and Agencification", Stein Rokkan Center for Social Studies, UNIFOB AS, Working Paper 6. 

Coase, Ronald H. 1937: "The Nature of the Firm"; In: Economica, New Series, 4 (16), 386‐405. Dreyer, Marion/Renn, Ortwin/Borkhart, Karin/Julia, Ortleb. 2006: "Institutional re‐arrangements in European 

food safety governance: a comparative analysis"; In: Vos, Ellen/Wendler, Frank (eds.): Food Safety Regulation in Europe. A comparative Analysis, Antwerpen, Oxford: Intersentia, 9‐64. 

Eberlein, Burkhard/Grande, Edgar 2005: "Beyond delegation: transnational regulatory regimes and the eu regulatory state"; In: Journal of European Public Policy, 12 (1), 89‐112. 

Elvbakken, Kari Tove/Lægreid, Per/Hellebø Rykkja, Lise 2008: "Regulation for Safe Food: A Comparison of Five European Countries"; In: Scandinavian Political Studies, 31 (2), 125‐148. 

Epstein, David/O'Halloran, Sharyn 1994: "Administrative Procedures, Information and Agency Discretion"; In: American Journal of Political Science, 38 (3), 697‐722. 

 

44  

European Commission 2002: The operating framework for the European Regulatory Agencies. Communication from the Commission, COM (2002) 718, 11.12.2002, Brussels. 

European Commission 2010: Agencies of the EU. Available: http://europa.eu/agencies/index_en.htm (05.06.2010). 

European Parliament/Directorate General for Research; Directorate A; STOA: Scientific and Technological Options Assessment 2000: European Policy on Food Safety, Luxembourg. 

Federal Institute for Risk Assessment 2009: EU Food Safety Almanach, Berlin: Federal Institute for Risk Assessment. 

Ferencz, Zoltán/Hajdu, Mariann/Vári, Anna 2006: "Food Safety Regulation in Hungary"; In: Vos, Ellen/Wendler, Frank (eds.): Food Safety Regulation in Europe. A comparative Analysis, Antwerpen et al.: Intersentia, 383‐451. 

Ferreira, Celio/Boholm, Åsa/Borkhart, Karin 2006: "Food Safety Regulation in Sweden"; In: Vos, Ellen/Wendler, Frank (eds.): Food Safety Regulation in Europe. A comparative Analysis, Antwerpen et al.: Intersentia, 331‐382. 

Fischer, Robert 2007: "Unabhängige Bewertungsagenturen im gesundheitlichen Verbraucherschutz: Ein Beispiel für gelungenen Politiktransfer in der Europäischen Union?"; In: Holzinger, Kathatrina/Jörgens, Helge/Knill, Christoph (eds.): Transfer, Diffusion und Konvergenz von Politiken, PVS‐Sonderheft 38, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 348‐374. 

Fleischer, Julia 2007: "Die europäischen Agenturen als Diener vieler Herren? Zur Steuerung und Rolle von EU Agenturen"; In: Jann, Werner/Döhler, Marian (eds.): Agencies in Europe, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 212‐252. 

Franchino, Fabio 2000: "The Commission‘s Executive Discretion, Information and Comitology"; In: Journal of Theoretical Politics, 12 (2), 155‐181. 

Gilardi, Fabrizio 2002: "Policy credibility and delegation to independent regulatory agencies: a comparative empirical analysis"; In: Journal of European Public Policy, 9 (6), 873‐893. 

Gilardi, Fabrizio 2005: "The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17 Countries and 7 Sectors"; In: Swiss Political Science Review, 11 (4), 139‐147. 

Gilardi, Fabrizio 2008: Delegation in the regulatory state. Independent regulatory agencies in Western Europe, Cheltenham u.a.: Edward Elgar. 

Große Hüttmann, Martin/Knodt, Michèle 2003: "Gelegentlich die Notbremse ziehen …: Die deutschen Länder als politische Teilhaber und Ideengeber im europäischen Mehrebenensystem"; In: Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 32 (3), 285‐302. 

Hellebø, Lise 2004a: "Food Safety at Stake ‐ The Establishment of Food Agencies", Stein Rokkan Centre for Social Studies, Working Paper 14. 

Hellebø, Lise 2004b: "Independent Food Agencies ‐ Restoring Confidence"; In: Policy and Society, 24 (4), 125‐148. 

Héritier, Adrienne 2001: "Differential Europe: National Administrative Responses to Community Policy"; In: Cowles, Maria Green/Carporaso, James A./Risse, Thomas (eds.): Transforming Europe : Europeanization and domestic change, Ithaca/New York: Cornell University Press, 44‐59. 

Héritier, Adrienne 2005: "Europeanization research East and West: A comparative assessment"; In: Schimmelfennig, Frank/Sedelmeier, Ulrich (eds.): The Europeanization of Central and Eastern Europe, Ithaca, London: Cornell University Press, 199–209. 

Hood, Christopher/Rothstein, Henry/Baldwin, Robert 2001: The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford: Oxford University Press. 

Janning, Frank 2008: "Risk Regulation without Political Conflicts? Regime Structures in Food Safety Politics in Germany, Great Britain and the Netherlands"; In: German Policy Studies, 4 (1), 67‐106. 

Jasanoff, Sheila 1997: "Civilization and madness: The great BSE scare of 1996"; In: Public Understanding of Science, 6 (4), 221‐232. 

Jordana, Jacint/Levi‐Faur, David 2004: "The politics of regulation in the age of governance"; In: Jordana, Jacint/Levi‐Faur, David (eds.): The politics of Regulation. Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Cheltenham [u.a.]: Edward Elgar, 1‐28. 

Knill, Christoph/Tosun, Jale/Bauer, Michael W. 2009: "Neglected Faces of Europeanization: The Differential Impact of the EU on the Dismantling and Expansion of Domestic Policies"; In: Public Administration, 87 (3), 519‐537. 

Kobusch, Alexander 2010: "Linking the levels: independence and influence in the European two tired network of food safety agencies", Paper presented at the Third Biennial Conference “Regulation in the Age of Crises” of the ECPR Standing Group on Regulatory Governance, Dublin, June 17‐19, 2010. 

 

45  

Ladrech, Robert 1994: "Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France"; In: Journal of Common Market Studies, 32 (1), 69‐88. 

Lenschow, Andrea 2005: "Europeanisation of Public Policy"; In: Richardson, Jeremy (ed.): European Union: Power and Policy‐making, London: Routledge, 55‐71. 

Levi‐Faur, David 2010: "Regulation and Regulatory Governance", Jerusalem Papers in Regulation & Governance 1, The Hebrew University. 

Maggetti, Martino 2007: "De facto independence after delegation: A fuzzy‐set analysis"; In: Regulation & Governance, 1 (4), 271‐294. 

Majone, Giandomenico 1996: Regulating Europe, London u.a.: Routledge. Majone, Giandomenico 2001a: "Nonmajoritarian Institutions and the Limits of Democratic Governance: A 

Political Transaction‐Cost Approach"; In: Journal of Institutional and Theoretical Economics, 157 (1), 57‐78. 

Majone, Giandomenico 2001b: "Two Logics of Delegation. Agency and Fiduciary Relations in EU Governance"; In: European Union Politics, 2 (1), 103‐122. 

Majone, Giandomenico/Surdej, Aleksander 2006: "Regulatory Agencies in Economic Governance. The Polish Case in a Comparative Perspective", KICES Working Paper 5, Koszalin Institute of Comparative European Studies. 

Millstone, Erik 2007: "Can food safety policy‐making be both scientifically and democratically legitimated? If so, how?"; In: Journal of Agricultural and Environmental Ethics, 20 (5), 483‐508. 

North, Douglas C. 1990: "A Transaction Cost Theory of Politics"; In: Journal of Theoretical Politics, 2 (4), 355‐367. 

Olsen, Johan P. 2009: "Change and continuity: an institutional approach to institutions of democratic government"; In: European Political Science Review, 1 (1), 3‐32. 

Pierson, P 1996: "The path to European integration: a historical institutionalist analysis"; In: Comparative political studies, 29 (2), 123‐163. 

Pollack, Mark A. 1997: "Delegation, agency, and aenda setting in the European Community"; In: International Organization, 51 (1), 99‐134. 

Pollack, Mark A. 2002: "Learning from the Americanists (Again): Theory and Method in the Study of Delegation"; In: West European Politics, 25 (1), 200‐219. 

Pollack, Mark A. 2003: The engines of European integration. Delegation, agency, and agenda setting in the EU, Oxford u.a.: Oxford University Press. 

Radaelli, Claudio M./Exadaktylos, Theofanis 2010: "New Directions in Europeanization Research"; In: Egan, Michelle P./Nugent, Neill/Paterson, William E. (eds.): Research agendas in EU studies : stalking the elephant, New York: Palgrave Macmillan, 189‐215. 

Regulation (EC) 178/2002 2002: Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food SafetyAuthorityand laying down procedures in matters of food safety; In: Official Journal of the European Communities L 31, 1‐24, 01.02.2002, Brussels. 

Schmidt, Vivien A. 1999: "The EU and Its Member‐States: Institutional Contrasts and Their Consequences", MPIfG Working Paper 99/7. 

Scott, Colin 2006: "Privatization and Regulatory Regimes"; In: Moran, Michael/Rein, Martin/Goodin, Robert E. (eds.): The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press, 651‐668. 

Surdej, Aleksander no date: "Enlarging the EU Food Safety Regime: Adjustments of Polish Food Safety Regulations to the Requirement of the EU Membership". Thatcher, Mark/Stone Sweet Alec 2002: "Theory and Practice of Delegation to Non‐Majoritarian Institutions"; 

In: West European Politics, 25 (1), 1‐22. Ugland, Trygve/Veggeland, Frode 2006: "Experiments in Food Safety Policy Integration in the European Union"; 

In: Journal of Common Market Studies, 44 (3), 607‐624. van Zwanenberg, Patrick/Millstone, Erik 2003: "BSE: A Paradigm of Policy Failure"; In: The Political Quarterly, 74 

(1), 27‐37. Verhoest, Koen/Peters, B. Guy/Bouckaert, Geert/Verschuere, Bram 2004: "The study of organisational 

autonomy: a conceptual review"; In: Public Administration and Development, 24 (2), 101‐118. Vos, Ellen 2003: "Agencies and the European Union"; In: Verhey, Luc/Zwart, Tom (eds.): Agencies in European 

and Comparative Perspective, Antwerpen u.a.: Intersentia, 113‐147. Vos, Ellen/Wendler, Frank (eds.) 2006: Food Safety Regulation in Europe. A comparative Analysis, Antwerpen 

u.a.: Intersentia. 

 

46  

Wallace, Helen 2005: "An Institutional Anatomy and Five Policy Modes"; In: Wallace, Helen/Wallace, William/Pollack, Mark A. (eds.): Policy‐making in the European Union, Oxford u.a.: Oxford University Press, 49‐90. 

Weingart, Peter 1999: "Scientific expertise and political accountability: paradoxes of science in politics"; In: Science and Public Policy, 26 (3), 151‐161. 

Wonka, Arndt/Rittberger, Berthold 2009: "How independent are EU agencies?", RECON Online Working Paper 12, University of Oslo. 

Yesilkagit, Kutsal/Christensen, Jorgen G. 2010: "Institutional Design and Formal Autonomy: Political versus Historical and Cultural Explanations"; In: Journal of Public Administration Research and Theory, 20 (1), 53‐74.