revista d'estudis autonòmics i federals revista d'estudis

23A WORLD ELSEWHERE: SECESSION, SUBSIDIARITY, AND SELF-DETERMINATION AS EUROPEAN VALUESTimothy William Waters

EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN ESPAÑA: BREVE EXPLICACIÓN PARA EXTRANJEROS ESTUPEFACTOS Y NACIONALES INCAUTOSLucía Payero López

¡ES LA POLÍTICA! EXPLICANDO LA RECENTRALIZACIÓN DE RECURSOS EN CONTEXTOS ECONÓMICOS DIVERGENTES. LOS CASOS DE BRASIL Y COLOMBIAAlejandro Angel

FEDERALISME, LIBERALISME I CONSENS SOLAPAT. EL CAS CANADENCMarc Sanjaume-Calvet

EL PAPEL DE LA NORMA EN LA COLABORACIÓN INTERTERRITORIAL: PROPUESTAS DE REFORMAIgnacio González García

¿REFORMA O ABANDONO DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA COMO TÉCNICA DE DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS?Xabier Arzoz Santisteban

EL SISTEMA PENITENCIARI CATALÀ: FONAMENT I EXERCICI DE LA COMPETÈNCIAJosep M. Tamarit Sumalla

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Revista d’Estudis Autonòmics i Federals

Revista d’Estudis Autonòmics i FederalsNúm. 23 - Abril 2016

23

Revista d’EstudisAutonòmics i Federals

Núm. 23 - Abril 2016

Revista semestral

© Generalitat de Catalunya. Institut d’Estudis de l’Autogovern

Baixada de Sant Miquel, 808002 BarcelonaTel. 933 429 800Fax 933 429 801

Per presentar manuscrits a la REAF, consulteu la “Guia per a autors i presentació d’originals” al web de l’IEA

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Disseny gràficMarquès Art Gràfic, S.L.

Maquetació Entitat Autònoma del Diari Oficial i Publicacions

Impressió Gràfiques Alzamora S.A.

Dipòsit legal: B 32644-2012

Aquesta obra està subjecta a una llicència Creative Commons del tipus reconeixement d’autoria, usos no comercials i sense obra derivada.

DirectorCarles Viver Pi-SunyerCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra i director de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern

SecretàriaMireia Grau CreusResponsable d’Investigació de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern

Comitè de RedaccióMiguel Ángel Cabellos EspiérrezProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat de Girona

Mercè Corretja i TorrensDirectora general de Contractació Pública, del Departament d’Afers i Relacions Institucionals i Exteriors i Transparència

Alfons González BondiaProfessor titular de Dret Internacional Públic de la Universitat Rovira i Virgili

Klaus-Jürgen NagelProfessor agregat de Ciències Polítiques de la Universitat Pompeu Fabra

Joan Vintró i CastellsCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

IndexacióEntre altres bases, la REAF està inclosa a DICE (CSIC-ANECA), IN-RECJ, IN-RECS, Ulrich’s, CARHUS PLUS 2014, ISOC-Derecho (CSIC), CIRC (CSIC) i MIAR. Es pot consultar la relació completa d’índexs en què apareix la REAF a la web de l’IEA.


mailto:[email protected]

Revistad’EstudisAutonòmics i Federals

Núm. 23 - Abril 2016ISSN 2014-8658

Manuel Cienfuegos MateoProfessor titular de Dret Internacional Públic i Dret Comunitari de la Universitat Pompeu Fabra

Carlos Closa MonteroInvestigador de l’lnstituto de Políticas y Bienes Públicos del CSIC

Pedro Cruz VillalónCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Madrid

Víctor Ferreres ComellaProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra

Joaquim Ferret JacasCatedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Autònoma de Barcelona

Tomàs Font LlovetCatedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona i membre de la Comissió Jurídica Assessora

Enric Fossas EspadalerCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona

Alain-G. GagnonProfessor titular al Departament de Ciència Política de la Universitat del Quebec a Mont-real

Alfredo Galán GalánProfessor titular de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona

Comitè Científic

Eliseo Aja FernándezCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Enoch Albertí RoviraCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Miguel Ángel Aparicio PérezCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Xavier Arbós MarínCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Enric Argullol MurgadasCatedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Pompeu Fabra i membre de la Comissió Jurídica Assessora

Mercè Barceló SerramaleraCatedràtica de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona

Antoni Bayona Rocamora Professor titular de Dret Administratiu de la Universitat Pompeu Fabra i lletrat del Parlament de Catalunya

Francesc de Carreras SerraCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona

Marc CarrilloCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra i conseller del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat de Catalunya

Manuel Gerpe LandínCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona

Markus González BeilfussProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Tania GroppiCatedràtica d’Institucions de Dret Públic de la Universitat de Siena

Montserrat GuibernauProfessora de Ciència Política de la Universitat Queen Mary de Londres

John KincaidDirector del Meyner Center for the Study of State and Local Government del Lafayette College, de Filadèlfia

Jesús Leguina VillaCatedràtic de Dret Administratiu de la Universitat d’Alcalá de Henares

Guillem López CasasnovasCatedràtic d’Economia Aplicada de la Universitat Pompeu Fabra

Ramón Máiz SuárezCatedràtic de Ciència Política de la Universitat de Santiago de Compostel·la

Isidre Molas BatlloriCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona

Ferran Requejo CollCatedràtic de Ciència Política de la Universitat Pompeu Fabra

Cesáreo Rodríguez-Aguilera de PratCatedràtic de Ciència Política de la Universitat de Barcelona

Eduard Roig MolésProfessor titular de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona

Cheryl A. SaundersCentre for Comparative Constitutional Studies de la Universitat de Melbourne

Joaquín Tornos MasCatedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona

Josep M. Vallès CasadevallCatedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma de Barcelona

Jaume Vernet LlobetCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Rovira i Virgili i conseller del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat de Catalunya

Jacques ZillerCatedràtic de Dret Públic Comparat a l’European University Institute

Coordinació editorial

Jesús Solé FarràsResponsable de Comunicació, Publicacions i Documentació de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern

A WORLD ELSEWHERE: SECESSION, SUBSIDIARITY, AND SELF-DETERMINATION AS EUROPEAN VALUES

Timothy William Waters . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN ESPAÑA: BREVE EXPLICACIÓN PARA EXTRANJEROS ESTUPEFACTOS Y NACIONALES INCAUTOS

Lucía Payero López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

¡ES LA POLÍTICA! EXPLICANDO LA RECENTRALIZACIÓN DE RECURSOS EN CONTEXTOS ECONÓMICOS DIVERGENTES. LOS CASOS DE BRASIL Y COLOMBIA

Alejandro Angel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

FEDERALISME, LIBERALISME I CONSENS SOLAPAT. EL CAS CANADENC

Marc Sanjaume-Calvet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

EL PAPEL DE LA NORMA EN LA COLABORACIÓN INTERTERRITORIAL: PROPUESTAS DE REFORMA

Ignacio González García . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

¿REFORMA O ABANDONO DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA COMO TÉCNICA DE DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS?

Xabier Arzoz Santisteban . . . . . . . . . . . . . . . . 201

EL SISTEMA PENITENCIARI CATALÀ: FONAMENT I EXERCICI DE LA COMPETÈNCIA

Josep M. Tamarit Sumalla . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Sumari

En la web del IEA (http://presidencia.gencat.cat/iea) está disponible la versión en castellano de los artículos publicados en catalán en este número de la REAF.


Autors Alejandro Angel

Doctorand en ciència política del Departament de Ciència Política de la Université de Montréal, al Canadà, ha estat docent ocasional d’aquesta universitat i de la Universidad Nacional de Colombia a Bogotà, on també ha seguit estudis de ciència política. Ha obtingut el títol de Mestre em Economia de la Universidade Federal de Minas Gerais al Brasil. Per a la realització d’aquests estudis va comptar amb el finançament d’una beca del Govern Federal del Brasil a través del Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq.

Xabier Arzoz Santisteban

Professor titular de Dret Administratiu (acreditat per a catedràtic) de la Universitat del País Basc i lletrat del Tribunal Constitucional, és doctor en dret per la Universitat del País Basc i màster en dret europeu per la Universitat del Sarre (Alemanya). Les seves publicacions i investigacions se centren en la relació entre el dret administratiu europeu i l’espanyol, la teoria dels drets fonamentals, la diversitat lingüística i els drets lingüístics, i els sistemes de descentralització política.

Ignacio González García

Professor contractat doctor de Dret Constitucional a la Universitat de Múrcia, és doctor en dret per aquesta universitat (premi extraordinari 2008) i té el diploma d’especialització en dret constitucional i ciència política del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. És tutor de TFM del màster universitari en Dret Constitucional CEPC-UIMP. És autor de diferents treballs i de les monografies Convenios de Cooperación entre CCAA. Una pieza disfuncional de nuestro Estado de las Autonomías

(premi Manuel Giménez Abad 2004), i Parlamento y Convenios de Cooperación (premi Nicolás Pérez Serrano 2008/09).

Lucía Payero López

Doctora en dret per la Universitat d’Oviedo i col·laboradora d’honor de l’Àrea de Filosofia del Dret d’aquesta universitat, la seva línia de recerca principal orbita al voltant del dret d’autodeterminació dels pobles i l’organització territorial de l’Estat espanyol; temes sobre els quals ha publicat diferents articles i ha presentat nombroses comunicacions en congressos nacionals i internacionals. És investigadora en el projecte “Neofederalism: Dividing Political Power among People(s)”, finançat pel Consell d’Investigació Europeu (ERC) i desenvolupat a la Facultat de Dret de la Universitat de Durham (Regne Unit).

Marc Sanjaume-Calvet

Investigador postdoctoral a la Université du Québec à Montréal (UQÀM), al grup de recerca Centre de recherche interdisciplinaire sur la diversité et la démocratie (CRIDAQ), és professor col·laborador a la Universitat Oberta de Catalunya. És doctor per la Universitat Pompeu Fabra amb la tesi “Moral and Political legitimacy in theories of secession. A Theoretical and Comparative Analysis”. Ha fet estades de recerca a l’Institute of Governance de la University of Edinburgh i a la Université Laval. Els seus camps de recerca són la teoria política, els conflictes territorials i el federalisme.

Josep M. Tamarit Sumalla

Catedràtic de Dret Penal de la Universitat de Lleida i de la Universitat Oberta de Catalunya, on té el càrrec de director del Programa de Criminologia,

és investigador principal del Grup de recerca consolidat sobre el sistema de justícia penal. Entre les seves publicacions, destaquen les que tracten de la victimologia i la justícia restaurativa i el sistema de sancions penals.

Timothy William Waters

Professor i director associat del Center for Constitutional Democracy del Maurer Law School de la Universitat d’Indiana, és Juris Doctor (cum laude) per la Universitat de Harvard, màster en afers internacionals per l’School of International and Public Affairs de la Universitat de Colúmbia (expert en Europa Central i de l’Est), i llicenciat (magna cum laude) per la Universitat de Califòrnia, Los Angeles. És investigador convidat al Max-Planck-Institut (Heidelberg) i editor del llibre The Miloševic ´ Trial - An Autopsy (2013).

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DOI: 10.2436/20.8080.01.1 REAF núm. 23, abril 2016, p. 11-45

A WORLD ELSEWHERE: SECESSION, SUBSIDIARITY, AND SELF-DETERMINATION AS EUROPEAN VALUES

Timothy William WatersProfessor of Law and Associate Director of the Center for Constitutional Democracy, Indiana University Maurer School of Law

Brutus

There’s no more to be said, but he is banish’d

As enemy to the people and his country.

It shall be so.

All PleBeiAns

It shall be so, it shall be so.

CoriolAnus

You common cry of curs, whose breath I hate

As reek o’ th’ rotten fens, whose loves I prize

As the dead carcasses of unburied men

That do corrupt my air – I banish you!

. . .

. . . Despising,

For you, the city, thus I turn my back;

There is a world elsewhere.

– Coriolanus, III.iii, 124-30, 140-2

There is a deep-seated, deeply felt if not necessarily deeply reasoned line of opposition to the very idea of secession. The division of a state is seen as the abandonment of shared commitments and values, a

Article received on 04/12/2015; approved on 08/01/2016.

This paper is based in part on a lecture entitled ‘People Live in Places: Secession, Subsidi-arity, and the Assumptions behind Rigid Borders,’ which I gave at the Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 18 June 2015. My thanks to Dr. Carles Viver and Mercè Corretja Torrens for the invitation to give that lecture and to write this essay, as well as to mem-bers of the audience that day for their valuable comments, and to Prof. Susanna Mancini, Christiana Mauro, and an anonymous reviewer for truly helpful suggestions and critiques.

III.iii


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retrograde step – failure and worse than failure. Here, for example, is J.H.H. Weiler, one of the most prominent scholars of international and European law, criticizing Catalan secession as an offense against the European Union and European values:

It is simply ethically demoralizing to see the likes of Catalonia reverting to an early 20th-century post-World War I mentality, when the notion that a single state could encompass more than one nationality seemed impossible. ...diametrically contrary to the historical ethos of European integration... The very demand for independence from Spain, an independence from the need to work out political, social, cultural and economic differences within the Spanish polity, independence from the need to work through and transcend history, disqualifies morally and politically Catalonia and the likes as future Member States of the European Union... In seeking separation, Catalonia would be betraying the very ideals of solidarity and human integration for which Europe stands.1

Now, this strikes me as profoundly misguided – exhibiting hostil-ity, even animus against secession – and if only because of the prom-inence of the individuals who say such things, that animus, if not merits, then at least warrants a reply. This is especially true because, although I have quoted the comments of one scholar, he is by no means the only one singing from this harsh text: In less colourful form, it is the same view one can hear in Brussels and in various capitals; certainly, the core political consequence of this view – that secession is beyond the European pale and rightly removes the seceding com-munity from the Union – is common and nearly canonical.2

It is also mistaken. In this essay, I want to show two things: first, that secession is in fact fully consistent with European values – and specifically the values of the European Union; and second, that we

1. Joseph Weiler, “Catalonia’s Independence and the European Union,” EJIL Talk!, 20 Dec. 2012, http://www.ejiltalk.org/catalonian-independence-and-the-european-union/ .

2. EU Commission President Manuel Barroso voiced his opposition to secession, for ex-ample. But certainly this view is not universal: Many prominent scholars support the idea of secession as a viable possibility, and see no contradiction with being European, as debates on fora like Verfassungsblog, or indeed the comments to Weiler’s original post suggest. Yet even those favourable to the idea acknowledge the weight of the consensus: “Of course the default legal position seems to be that, upon independence, the EU Treaties simply no longer apply...” Piet Eeckhout, “Scotland and the EU: Comment by Piet Eeckhout,” Versfassungsblog, 9 September 2014, http://verfassungsblog.de/en/scotland-eu-comment-piet-eeckhout/. I use Weiler’s text as a convenient point of focus because it is so prominent and so strongly argued, but I think anyone familiar with the debate knows that skepticism about the merits or propriety of secession is widespread, is indeed the politically dominant view.

http://www.ejiltalk.org/catalonian-independence-and-the-european-union/

http://verfassungsblog.de/en/scotland-eu-comment-piet-eeckhout/


A World Elsewhere: Secession, Subsidiarity, and Self-Determination...

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have – or could have – a means for realizing those values in interna-tional law and politics generally.

My point is general, not applicable only to Catalonia – it is, in fact, part of the larger project I am working on to define and defend a right of secession. Whether or not that model, in its full detail, would specifically benefit the minority of Catalans now attempting to secede from Spain is an open question – but in its general outlines, the idea certainly does provide support for the sort of thing they believe it is their right to attempt. It suggests that Catalans and others who wish to pursue a separate political destiny ought to be able to try, and succeed or fail, as Europeans and within Europe. Given the level of opposition they face both legally and politically, not only within Spain but within the broader European Union and the global community concerned with international law, that is no small thing.

1.

...with all our devotion to our role an uneasy feeling grows in us that we have travelled past our goal or got on the wrong track. Then one day the violent need is there: Get off the train! Jump clear! A homesickness, a point before the thrown switch put us on the wrong track. And in the good old days when the Austrian Empire still existed, one could in such a case get off the train of time, get on an ordinary train on an ordinary railroad, and travel back to one’s home.

There, in Kakania, that state since vanished that no one understood. ... All in all, how many amazing things might be said about this vanished Kakania!.

– The Man without Qualities3

Before we turn to that first question in full, let us look more carefully at the professor’s comments. I don’t think ‘animus’ too harsh a term – it reflects the vitriol with which he advances his argu-ment: the full text refers to a “frenzy for secession and independ-ence”, associates Catalan independence with the “mindset” of the “poisonous logic of national purity and ethnic cleansing”, and calls secession “irredentist Euro-tribalism which contradicts the deep val-

3. Robert Musil, The Man without Qualities, Sophie Wilkins, trans., Vintage International, 1996, pp. 28-9.


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ues and needs of the Union.”4 Nor does this concern only Catalonia – in a later post, Weiler uses nearly identical language to criticize the Scottish independence movement – rather it is a general critique of secession in Europe.5

Of course, that might just be describing reality – after all, we have words like ‘frenzy,’ ‘poisonous’ and ‘tribalism’ for a reason. Each reader, and each observer of things in Catalonia (or Scotland), will have to decide for himself. Surely there are some Catalan secession-ists who exhibit such negative attitudes, who traffic in questionable grievances and slanted histories, but that tells us little. There are such people everywhere, just as everywhere one finds people given to categorically dismissing those whose ideas they disagree with in the worst possible terms, people standing by with a bucket of tar, or perhaps of blood.

But if we restrict ourselves to more formal, analytical claims, we can see several themes:

• Catalansecessionissomehowareversiontoamentalityas-sociated with the interwar period, and in particular with the idea that a multi-national state is impossible.

• ThismentalitycontradictstheideaofEuropeanintegration,and indeed of human integration more generally.

• ThereisanobligationtoworkwithintheexistingSpanishpolity, and to transcend history, which the Catalan secession movement is failing to fulfil.

4. Weiler, “Catalonia’s Independence and the European Union.” The reference to ethnic cleansing is immediately qualified, though in a way that reinforces the association: “I am not suggesting for one minute that anyone in Catalonia is an ethnic cleanser. But I am suggesting that the ‘go it alone’ mentality is associated with that kind of mindset.” Id.

5. Prior to the Scottish referendum, Weiler took “a similarly dim view of the Scotland case [as of Catalonia,]” and using often verbatim language, spoke of a “frenzy for secession and independence in Europe” premised on an assumption that new states will find a safe haven in Europe, and repeats his arguments about “that poisonous logic of national purity and ethnic cleansing” and the “mindset” of ethnic cleansing, and saying that the debate in Scotland “runs diametrically contrary to the historical ethos of European inte-gration.” The view is somewhat more moderate, however, accepting that Scotland could seamlessly join the Union as an independent state: “I do not think a real interregnum would be necessary. The would-be independent Scotland could negotiate her accession in her current status, go through all the European constitutional hoops save the final signature of the Act of Accession. That can be planned to take place, literally on the very same day that Scotland becomes formally an independent State.” Weiler, “Scotland and the EU: A Comment.”


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• ThefailuretomeetthoseobligationsmakesCataloniaunfitfor European Union membership, which suggests clear crite-ria an independent Catalonia would fail to meet.

• Finally,allofthisisanethicalmatter,aquestionofEuropeanvalues – “rooted in the Christian ethic of forgiveness”6 – and not only for Catalonia, but for other communities like it.

These are quite serious claims, if also – as with most questions of values – hard to pin down with precision. But they are no less seri-ous for that – those obligations to transcend history, for example may not be clearly explicated, but that does not mean they do not matter.

First, what exactly is this reversion? To assign something to the interwar period is, inevitably, to colour it with suspicions of degrada-tion, decline and decadence; it might be heady – flappers, the Jazz Age, the Berlin of Cabaret – but it is going to end badly. Of course, the people living then did not call it the interwar period; they called it the post-war period, or something like that, because they lived in their own time, not in ours, which they called the future. They were feeling their way, muddling through – a great principle of Europe before the Great War and still today.

The new, notionally mono-national states of Central and Eastern Europe succeeded to the great antebellum empires (which of course did not know they were antebellum any more than their successors knew they were interwar). I myself feel a considerable nostalgia for the Austro-Hungarian Empire, and have often thought that, whatever its faults, it was in many respects a great deal better than what came after; but I am not sure it is a model for how we wish to live today. And it is certainly not the model for how we do: whatever one thinks of them, the states formed out of the cataclysm of the Great War – with further, brutal modifications after the Second – are in fact part of the matrix and the map of the present European Union, whereas the great multinational empires are not. Precisely because of their his-tory – some as products of the interwar era, others of the earlier state-building phase in Western Europe – the states of the European Union rank among the most ethnically homogenous states in the world, as

6. Joseph Weiler, “Catalonia’s Independence and the European Union.” The identical language appears in Joseph H.H. Weiler, “Scotland and the EU: A Comment,” Verfas-sungsblog, 8 September 2014, http://verfassungsblog.de/en/scotland-eu-comment-joseph-h-h-weiler/.

http://verfassungsblog.de/en/scotland-eu-comment-joseph-h-h-weiler/


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close as we get to nation-states in the technical sense.7 So it cannot be the actual existing states and their ‘mononationalism,’ but rather the ‘mentality’ that is the problem: that problematic mentality is clearly the idea of secession itself – the creation of new states.

How then does making new states contradict the idea of Euro-pean integration, or human integration more generally? The European Union has 28 members, and although its translation services suffer ex-ponentially heavier workloads whenever new languages get added, the precise number of members (so long as it is two or more) is abso-lutely irrelevant to the Union’s conceptual framework. If anything, the tremendous growth in the Union’s membership suggests that having more members is part of the project. If there is any actor contemplating shrinking the Union, it is those in the Commission and various capitals who insist that a secessionist region must be expelled; certainly the secessionists in Catalonia and Scotland are not looking to get out.

Nor is there any absolute direction or valence to the European Union as an integrative project; as British objections show, the goal of ‘ever greater union’ may be in the treaty, but is not in fact a uni-versally shared value. (Let us pause to reflect on the irony that seces-sionist Scots are more likely to support the European Union than are English supporters of British union). And whatever level of integration we contemplate, it is between x number of states joined in a com-mon union through a treaty: Nothing in the project requires a direct merger of two or more sovereigns, and nothing – except for politics, of course – would prevent one sovereign from becoming two and still integrating in the Union.8

As for human integration, in the last hundred years the number of states has increased roughly four-fold, as the great imperial and

7. See Max Fisher, “A Revealing Map of the World’s Most and Least Ethnically Diverse Countries,” Washington Post (May 16, 2013), http://www.washingtonpost.com/blogs/worldviews/wp/2013/05/16/a-revealing-map-of-the-worlds-most-and-least-ethnically-diverse-countries/ (showing the most ethnically homogenous countries clustered in Eu-rope, with sub-Saharan African states generally exhibiting the greatest ethnic diversity). Of course, the mere incident of relatively greater homogeneity says nothing about at-titudes or polices. All the major Catalan separatist parties advocate a civic nationalism that includes Spanish speakers, for example.

8. Secession would contradict integration in only one particular circumstance: the actual merger of all European Union members into a single sovereign. There is no evidence, however, that that is a formal goal, and if it were proposed, it would be vigorously op-posed by many otherwise committed members of the present Union.

http://www.washingtonpost.com/blogs/worldviews/wp/2013/05/16/a-revealing-map-of-the-worlds-most-and-least-ethnically-diverse-countries/



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colonial empires collapsed.9 Just since the end of the Cold War, more than 20 new states have been created, several of which have joined the European Union. (For someone arguing that we need a right of secession, as I do, this is an awkward fact, since we seem to be creating new states on the same amount of land all the time). It may be that creating more states violates some principle of human integration, but it hardly contradicts actual human practice.

Talking about the interwar period inevitably makes one think of Nazis; presumably this is the endpoint of the ethnic cleansing mind-set we are to associate with secession. The problem of course – apart from the general problem that equating one’s opponents with Hitler usually signals the end of useful argument – is that the Nazis actually were European integrators par excellence. Not, to be sure, according to the same values that animate the European Union, but it just goes to show that integration is not necessarily good, nor is it the only hu-man value we should care about.

Coloratura aside, there is a troubling teleology in insisting that secession is retrograde – something wrong with co-locating present events in the past. Saying something is backwards implies something else is forwards, and we rarely need look farther than the speaker to figure out what that something else might be. Surely the truth – a truth Europeans who remember the 20th century should appreciate better than anyone else – is that there is no Direction to History, that it is lower-case through and through. Such progress narratives are problematic, since if secession is salient today – and clearly it is – we could just as well claim that the interwar period was prefiguring the present (which, if anything, is a more defensible formulation). Better just to say it is a bad idea, at that time, this, or any, if that is what one feels.

But we cannot escape the past so easily, it seems: There is also ‘the need to work out political, social, cultural and economic differ-ences within the Spanish polity, and ‘the need to work through and transcend history.’ What are these obligations to the Spanish state, and to history?

It is true that the Catalan National Assembly has been proceeding with a secessionist program – aiming to prepare for independence in

9. See “Member States: Growth in United Nations membership, 1945-present,” United Nations, http://www.un.org/en/members/growth.shtml (not showing the many states created in the interwar period).

http://www.un.org/en/members/growth.shtml


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18 months – 10 that brings it into conflict with Spain’s constitution and government; secession clearly violates numerous constitutional provi-sions on the sovereignty and territorial integrity of Spain.11 And they are doing so despite not ever having actually secured a clear majority vote on a clear question about independence:12 the current program is based on a mandate secured in parliamentary elections, in which the se-cessionist parties pledged to pursue a common independence platform – but those parties have considerable differences on economic, social and other policies, and were also elected to govern the existing region within Spain, so that mandate is ambiguous. Rule of law is one of the values of the Union,13 and we all ought to be troubled by a too-casual disregard for the prevailing constitutional and legal order.

At the same time, we should also be troubled by any obligation that prefigures all possible outcomes. There is effectively no scope within the Spanish polity for the idea that Catalans might ever work out their differences with Spain by exiting. State authorities have

10. Ashifa Kassam, “Catalonia MPs vote for secession as Spain looks to block plans in court,” The Guardian, 9 November 2015, http://www.theguardian.com/world/2015/nov/09/catalo-nia-mps-to-vote-on-secession-plan-in-showdown-with-spains-government (noting that the legislation contemplates creation of a tax authority and social security system, and that the National Assembly will not be bound by review by or decisions of Spanish authorities).

11. Const. Spain (1978, rev. 2011), Sec. 1.2 (“National sovereignty belongs to the Spanish people, from whom all state powers emanate.”); Sec. 2 (“The Constitution is based on the indissoluble unity of the Spanish Nation, the common and indivisible homeland of all Spaniards”); Sec. 8.1 (”The mission of the Armed Forces... is to... to defend [Spain’s] territo-rial integrity and the constitutional order.”); Sec. 19 (“Spaniards have the right to freely choose their place of residence, and to freely move about within the national territory.”); Sec. 139 (“No authority may adopt measures which directly or indirectly hinder freedom of movement and settlement of persons and free movement of goods throughout the Spanish territory.”); Sec. 153 (identifying the Constitutional Court and Government as exercising “[c]ontrol over the bodies of the Self-governing Communities”). Many other provisions are relevant to the entirely uncontroversial view that Catalonia’s unilateral secession would violate Spain’s constitution. For example, Secs. 143-158 regulate the autonomous com-munities and define their competences, which clearly do not include any power to declare independence, and specify numerous competences reserved to the Spanish state.

12. This is the standard in Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217, at ¶ 100, as the “initial impetus” for negotiations on secession.

13. Consolidated Version of the Treaty on European Union Art. 2, 2010 O.J. C 83/01 (“The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equal-ity, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belong-ing to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail.”) The argument I advance here is focused principally on democracy and rule of law, but other values – freedom, human dignity, human rights and minority rights are equally relevant.

http://www.theguardian.com/world/2015/nov/09/catalonia-mps-to-vote-on-secession-plan-in-showdown-with-spains-government



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constitutional authority to prevent secession;14 the only possible path would require the agreement of the Cortes Generales,15 but that is universally understood to be out of the question. If we say, ‘you must work within the Spanish order,’ the result is pre-determined: There will not, cannot be secession.

I think it is a conundrum. It is important – it is one of those values Weiler would expound, and I agree – to remain within the bounds of law, to be ruled by law; and this, clearly, the Catalan separatists have now begun to move beyond. Yet given the resistance of the Spanish state, the National Assembly’s declaration is a logical step, and logi-cally there must come a point at which the bounds of law no longer constrain, because the propriety and rightness of that constraining authority is the very thing at issue. One cannot insist that a majority of Catalans must answer a clear question, but then prohibit the asking of it – yet this is what the Spanish state has done.

In the ideal case, there would be only one thing that we would allow to be decided outside the purview of the state: the decision to secede itself, with a clear majority answering a clear question. That, by its nature, is a question that is not and cannot be subject to the consti-tutional order, because it aims to reconstitute that order.16 But all else – choices about how to govern, rather than if to – should, ideally, be taken within the existing order, or in the new order only after the decision to secede is taken. So it is of great concern that the Catalan separatists have begun doing many things that are matters of governance, and

14. Const. Spain (1978, rev. 2011), Sec. 155 (“If a Self-governing Community does not fulfil the obligations imposed upon it by the Constitution or other laws, or acts in a way that is seriously prejudicial to the general interest of Spain, the Government, after having lodged a complaint with the President of the Self-governing Community and failed to receive satisfaction therefore, may, following approval granted by the overall majority of the Senate, take all measures necessary to compel the Community to meet said obligations, or to protect the abovementioned general interest”). The government has already taken measures to assert control over financial matters in response to the National Assembly’s secessionist program. See Tobias Buck, “Catalan leaders angry at Madrid’s tightened financial control,” Financial Times, 24 November 2015, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/f0868ab8-92bc-11e5-bd82-c1fb87bef7af.html#axzz3sTIStnor.

15. Const. Spain (1978, rev. 2011), Sec. 90 (providing for the regulation of referenda, and giving the Senate power to veto a referendum text); and Sec. 92 (“Political decisions of special importance may be submitted to all citizens in a consultative referendum.” [emphasis added]).

16. It can be, in the sense that a constitution can allow for secession, as the United King-dom does. But a constitutional order cannot properly or completely provide for unilateral secession in violation of its own order, and as a matter of international law, a constitution that actually prohibits secession cannot in fact fully regulate or exclude the question.

http://www.ft.com/intl/cms/s/0/f0868ab8-92bc-11e5-bd82-c1fb87bef7af.html#axzz3sTIStnor



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not the decision itself. At the same time, this choice is understandable, because it is not sensible to declare independence when one has not built even the minimum apparatus to govern. The preparations that Catalonia is undertaking are the sorts of things any state needs to have in its control – which is precisely why Spain is resisting them.

The better model is what Scotland did: to take the decision on one question only, and if for secession, then build the institutions and negotiate before finally declaring independence. But the essential ele-ment in that case, which is missing here, was the acquiescence of the sovereign state. That is what made it possible for Scots to deliberate, confident in the knowledge that if they chose to secede, there would be time to negotiate the transfer of powers, and from a position of considerable strength. The Spanish state has not accommodated the separatists in any way; the state’s recalcitrance has placed them in the difficult position of having to put their cart before their horse.

In thinking about this, we should recall the logic of the Quebec Reference, which considers the conditions under which a unilateral secession might merit recognition by other states. It is, the Quebec court tells us, a matter of good faith: if the seceding entity fails to negotiate in good faith, other states might not accord it recognition.17 But equally, if the state itself does not in good faith take the seces-sionists’ concerns and complaints seriously, the case for other states to recognize a seceding entity is stronger – and similarly, the fact of secessionists’ starting to build the institutions of governance before they have decisively broken away may be more legitimate if the state has not provided them meaningful scope for peaceful deliberation on the ultimate question.

In any event, nothing in international law prohibits secession,18 and indeed nothing in the European Union’s legal order clearly does

17. Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217, at ¶ 143 (“an emergent state that has disregarded legitimate obligations arising out of its previous situation can po-tentially expect to be hindered by that disregard in achieving international recognition, at least with respect to the timing of that recognition. On the other hand, compliance by the seceding province with such legitimate obligations would weigh in favour of in-ternational recognition.”).

18. In international law, secession is conceived of as a political question. See, e.g., Marcelo Kohen (ed.) Secession: International Law Perspectives (Cambridge University Press, New York, 2006); Susanna Mancini, “Rethinking the Boundaries of Democratic Secession: Lib-eralism, Nationalism, and the Right of Minorities to Self-Determination,” 6 Int’l J. of Con. L. 553 (2008). At the least, declarations of independence are not contrary to international law. Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, Advisory Opinion, 2010 I.C.J. 403 ¶ (July 22), available at http://

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so.19 As a matter of Spanish law, it is not possible, but as a matter of European law – and values – it is probably a matter of indifference. If this were not the case, how should we understand the recent events in Scotland – more precisely, London’s recent acquiescence in those events? We would have to consider them as yet another example of the United Kingdom’s peculiarly distant relationship with the Euro-pean Union; yet not once in the debates over Scotland’s referendum did anyone suggest that allowing a vote on secession was some insular opt-out from an otherwise mandatory European norm.20

Missing from the focus on the need to work within the Spanish context is any sense that Spain too might have some ethical obligation to take Catalan secessionists seriously and work with them. Anyone

www.icj-cij.org/docket/files/141/15987.pdf. (“State practice during this period [concerning Kosovo] points clearly to the conclusion that international law contained no prohibition of declarations of independence.”).

19. The Lisbon Treaty does provide that the Union shall respect member states’ role in protecting their own territorial integrity:

The Union shall respect... [Member States’] national identities, inherent in their fundamental structures, political and constitutional, inclusive of regional and local self-government. It shall respect their essential State functions, including ensuring the territorial integrity of the State, maintaining law and order and safeguarding national security...

Consolidated Version of the Treaty on European Union Art. 4(2), 2010 O.J. C 83/01. Thus Spain could plausibly argue that the other Union members have an obligation not to recognize the new state, perhaps also invoking the “sincere cooperation” principle of mutual assistance in Id. Art. 4(3) Id. However, this does not actually oblige the Union to take any position on a completed secession. Spain chooses to prohibit secession, but if secession nonetheless occurred, then, following the Quebec court’s logic of effectivity, it is not clear the Union or its members would be prohibited from dealing with the new state. Certainly, in international law, the norms for recognition of new states are so flex-ible, so subject to auto-interpretation, that it is not tenable to declare, ex ante, that a factually independent Catalonia could not and would not be recognized; the moment would make the rule.In any event, the official position in Brussels – for all the robust opposition to secession – is actually quite nuanced. See “European Commission did not authorize any official answer regarding Catalonia’s independence,” Catalan News Agency, 23 September 2015, http://www.catalannewsagency.com/politics/item/european-comission-didn-t-authorise-any-official-answer-regarding-catalonia-s-independence (discussing an apparent mistransla-tion of European Commission President Juncker’s comment, in the official English, that “It is not for the Commission to express a position on questions of internal organization related to the constitutional arrangements of a particular Member State[,]” which in the curiously longer Spanish version included the comment that “The determination of the territory of a Member State is established by its National Constitution and not by an autonomous parliament’s decision contrary to that Constitution”).

20. See Timothy William Waters, “For Freedom Alone: Secession after the Scottish Refer-endum,” Nationalities Papers (2015), DOI: 10.1080/00905992.2015.1101434; http://dx.doi.org/10.1080/00905992.2015.1101434.


http://www.catalannewsagency.com/politics/item/european-comission-didn-t-authorise-any-official-answer-regarding-catalonia-s-independence


http://dx.doi.org/10.1080/00905992.2015.1101434

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familiar with the course of events there over the last ten years knows that, whatever one’s views, the Spanish government and constitutional court have been extraordinarily resistant to taking secessionist senti-ment seriously; it is an opinion almost universally shared that, had the Spanish government shown any accommodation of the Catalans on this question as such, the whole matter would never have reached the critical mass that it did around 2012 and continuing to this day. Instead, official Spain has doggedly resisted, such that Catalans can argue – plausibly, whether or not correctly – that there is no longer any point pursuing their interests within the existing order.

The ‘need to work through and transcend history’ strikes me as a stirring phrase that utterly fails to explain what one ought to do in any given moment of what, in time, will turn out to be history too. One might as well say that Catalans are transcending history by challenging the Spanish state, and indeed – with the central role that the supposed injustice of whatever exactly happened in 1713 plays in Catalan national-ist thought – 21 that is exactly what they think they are doing.

Evidently working through and transcending history means ac-cepting without question the political units history has bequeathed us, even though anyone with the most rudimentary understanding of negotiations theory would instantly grasp that treating the existing units as defaults will radically shape the outcomes one might work towards or transcend; in short, assuming the Spanish state radically narrows the set of possible outcomes. To say Catalans must transcend history within the Spanish state is simply to prefer Spanish national-ism to Catalan nationalism, and we should have reasons – other than merely historical ones – for doing this. Yet the argument is only scru-tinized on one side, because here we find one of those ratchets that so often operate in claims about what is right and what is possible when we think about states.

It is expressly this failure to deal with the Spanish state and with history that ‘disqualifies Catalonia and the likes morally and politically as future Member States of the European Union.’ Yet it is difficult to

21. See, e.g., Simon Harris, “The Siege of Barcelona,” Catalonia is Not Spain: A His-torical Perspective, 10 August 2014, http://independence.barcelonas.com/siege-barcelona/#sthash.WGJnOUg9.dpbs (discussing the siege and subsequent dismantling of autonomous Catalan institutions, and arguing that by the end of 1714, “it is fair to say that Catalonia ceased to exist and that a new entity called Spain was created based on military subjugation and political, economic, and linguistic repression). Catalan nAtionAlism exhib-its strong tendencies towards historical legalism – basing its legitimacy on claims about historical rights, although of course linguistic difference plays a significant role as well.

http://independence.barcelonas.com/siege-barcelona/#sthash.WGJnOUg9.dpbs

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point to something particular in the acquis communitaire in defence of this proposition. As a technical matter, it is probably true that Cata-lonia (or Scotland, or any seceding region) would have to apply for membership – although in fact the Union treaties are not clear on this point, and it is surely possible to imagine defensible theories under international law in which more than one part of a dividing state could succeed to its treaty obligations.22

But quite apart from the technical question, it is hard to see why division of a current member is so destructive of the Union’s values, when divisions that closely preceded membership were not. The Czech Republic and Slovakia chose to defy the logic of human integration and refused to work through their own histories just over a decade before they joined the European Union, as did the Baltic states, Slo-venia and, later, Croatia; Cyprus was admitted immediately after its Greek majority rejected a plan to solve its ongoing secession crisis. Why did this not disqualify them morally and politically? From the point of view of the state, it hardly matters whether secession hap-pens before or after accession. So it is hard to see the difference for the Union either, unless the moment of membership is another one

22. The Lisbon Treaty describes procedures for European states to apply for member-ship, for member states to withdraw from the Union, and for states to rejoin, but says nothing about the secession of a section of a member state, let alone a section wishing to remain in the Union. Consolidated Version of the Treaty on European Union Art. 49-50, 2010 O.J. C 83/01. So, is there any way to consider a secessionist state as a continuing member? New states presumptively succeed to the original state’s obligations under humanitarian treaties; is it plausible to describe the European Union treaty architecture, at least in part, as being a humanitarian treaty? I think it’s a stretch, but the European Union has adopted increasingly clear human rights obligations, and the Union’s own most fervent advocates certainly conceive of it in moral and ethical terms. Moreover, when a state dissolves or divides, some of the new units can be considered continuator states, in which case they take on all general legal obligations of the original state, and it is by no means fixed in law which units those are. Almost everyone assumed that, had Scotland seceded, the rest of the United Kingdom would have continued as a member of the European Union – after all, it has most of the original state’s territory and popu-lation and its capital – but there is no clear formula for determining the identity of the continuator state: Russia was declared the continuator of the Soviet Union, but Serbia was not declared the continuator of Yugoslavia, despite having a roughly equal share of population, in neither case a majority of the original state’s population. It is even possible for the majority of a country to secede, but how should that be handled? Like so many things in international law – and especially things concerning the identity and counting of units – there is terminal uncertainty, and that counsels for a generous view of a seceding state’s possibilities. I discuss the idea of majority secession in Timothy William Waters, “The Blessing of Departure: Acceptable and Unacceptable State Support for Demographic Transformation: The Lieberman Plan to Exchange Populated Territories in Cisjordan,” 2 Law & Ethics of Human Rights 221 (2008), available at http://www.repository.law.indiana.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1020&context=facpub.

http://www.repository.law.indiana.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1020&context=facpub


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of those great ratchets that locks peoples into a whirring machine of ever-more-cosmopolitan integration.23

And as a matter of substantive law, there is almost surely no objection. Catalonia already is part of the European Union through Spain’s membership, and if there were features of Catalonian society or governance that made it unfit, they would likely make Spain unfit today. I realize I risk a tautology of my own, but here it is: If Spain, Catalonia too; and if not Catalonia, not Spain either. It cannot be some technical matter of the acquis – at most, a few chapters might need to be addressed (regarding institutions that only a sovereign state deals with, and which therefore Catalonia still needs to develop24) – so in-stead it must be a matter of these defective values, the very attempt to secede, that renders Catalonia unfit. We have just seen how the circle of that argument closes to an infinitesimal absurdity.

But as to the last claim, that this is a matter of ethics and values, which ought to apply to all such cases generally: I think we can all agree on that.

A Klee painting named Angelus Novus shows an angel looking as though he is about to move away from something he is fixedly contemplating. His eyes are staring, his mouth is open, his wings are spread. This is how one pictures the angel of history. His face is turned toward the past. Where we perceive a chain of events, he sees one single catastrophe which keeps piling wreckage upon wreckage and hurls it in front of his feet. The angel would like to stay, awaken the dead, and make whole what has been smashed. But a storm is blowing from Paradise; it has got caught in his wings with such violence that the angel can no longer close them. The storm irresistibly propels him into the future to which his back is turned, while the pile of debris before him grows skyward. This storm is what we call progress.

– Theses on the Philosophy of History25

23. One suspects there is one circumstance in which it might be okay not to accept the state that history has given us: when transcending history might yield more integration into Europe.

24. Weiler acknowledges this in regard to Scotland, and it is difficult to see why it should be different for Catalonia – except for the bare political question of Spain’s agreement, but then that is the very thing itself: “there should be no legal impediment for Scotland to become a Member State if she satisfies the condition for Membership, political and legal, one of which is a unanimous decision of all Member States. On the technical side it should be a relatively easy accession, since the European legal acquis is part of the political and legal fabric of Scotland.” Weiler, “Scotland and the EU: A Comment.”

25. Walter Benjamin, Illuminations (Theses on the Philosophy of History) at 257-8 (Harry Zohn, trans., New York: Hartcourt Brace Jovanovich, 1968).


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2.

So let us now consider the matter more generally – more syntheti-cally. As mentioned, I wish to show two things: first, that secession is consistent with European values; and second, that we have the means available in law and politics to give those values expression.

The first claim:26 secession is a form of subsidiarity. Subsidiarity is a principle concerned with finding the right level for decision-making and public authority. It arises out of Catholic teaching, but its most robust articulation has been in the European Union, as a way to dis-tribute authority between the Union, member states, and regions.27 Subsidiarity is a central principle of Union governance,28 so if secession can be understood as a kind of subsidiarity, it will be fully consistent with the European Union’s legal order and, presumably, European values.

Subsidiarity is typically thought of as giving preference towards decision-making at lower levels, and in the European Union subsidi-arity is expressly defined in this way and includes formal decisional criteria.29 But in fact it has no inherent directionality, and can just as easily lead to upward integration, to centralization of authority, if that is the right level to get things done.30 Of course, to speak of the ‘right’ level is a fiction: Subsidiarity does not actually decide what the right

26. This section draws upon concepts I develop at length in Timothy William Waters, “Shifting States: Secession and Self-Determination as Subsidiarity,” Percorsi costituzionali 751 (3/2014), but the language here is new.

27. See Philipp Kiiver, The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitu-tional theory and empirical reality (New York: Routledge, 2012); Didier Fouarge, Poverty and Subsidiarity in Europe: Minimum Protection from an Economic Perspective 15-24 (Northhampton, MA: Edward Elgar, 2004)(surveying philosophical and historical origins of subsidiarity); Antonio Estella, The EU Principle of Subsidiarity and its Critique (Oxford: Oxford University Press, 2002); Renaud Dehousse, “Does Subsidiarity Really Matter?,” EUI Working Paper LAW No. 92/32 (European University Institute, 1993), at 2-9 (discussing origins of EU subsidiarity through 1992).

28. Consolidated Version of the Treaty on European Union Art. 5(1) and (3), 2010 O.J. C 83/01.

29. Andreas Føllesdal, “Subsidiarity and the Global Order,” PluriCourts Research Paper No. 13-04, at 1, forthcoming in Subsidiarity in Comparative Perspective (Augusto Zim-merman & Michelle Evans, eds., Springer 2014), http://ssrn.com/abstract=2359963 (“the burden of argument lies with attempts to centralize authority”).

30. Examples of this logic may be seen in recent calls for ‘more Europe’ in response to the demonstrable failure of the Schengen regime of open internal borders to cope with large migration flows – common policy at the European level, more powers for Frontex, and the like. But the alternative – dismantling Schengen and returning to more robust

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level for any function is, and does not even tell us how to decide.31 The exercise of subsidiarity sounds like a technical matter, but in fact, like most decisions, it is political in nature: it is about choosing to assign authority to different social, economic, political or historical units.

You might assume secession is not an exercise in subsidiarity: After all, secession breaks a community, rather than redistributing decision-making within it. But in fact, secession is a redistribution of power between levels within the system we call the international legal order. Secession means escape from one state, but not from the state system – it repositions one community, formerly with the powers of a region or sub-unit (if that), at the level to which we assign the powers of a state. Whatever rights and obligations a state has, that unit now has, and has them in relation to other units.32 In our case, this means the relationship between Spain and Catalonia would be redefined, not as one of state to region, but state to state – and this would be true for the relationship between Catalonia and other states too. In this sense, independence is not just the devolution of power so much as the elevation of one community’s status in relation to the other parts within the system as a whole. Seen in this way, secession is entirely consistent with the logic of subsidiarity.

This becomes even clearer if we consider the question in rela-tion to regional organizations, such as the European Union. Unlike the international legal order, it is possible to escape the European Union entirely – indeed, those who oppose Catalonia’s secession threaten that it would be expelled if it seceded. But this is a discretionary choice – a matter of policy and treaty design – and, as mentioned earlier, it would be entirely possible to imagine a different rule, according to which areas presently part of a member state would presumptively remain members under the same treaty regime. There is nothing in-herent in secession that requires a unit to withdraw from a regional organization like the European Union.

border controls – is likewise a decision about the proper level at which to make decisions: both can be characterized as exercises in subsidiarity.

31. See, e.g., Gareth Davies, “Subsidiarity as a Method of Policy Centralisation,” in The Shifting Allocation of Authority in International Law: Considering Sovereignty, Supremacy and Subsidiarity (Tomer Broude & Yuval Shany, eds.; Portland, OR: Hart, 2008) at 79 (ar-guing that subsidiarity does not act as a useful principle for resolving disputes between governance levels).

32. This is particularly clear if we consider that norms of customary international law au-tomatically apply to new states – new states are immediately embedded in a pre-existing international legal architecture.


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Instead, secession reconfigures the political units within a re-gional organization, but without necessarily changing the broader system’s substantive norms or the units’ relationship to the system. For example, the European Convention on Human Rights applies to Spain, and thus to Catalonia. Were Catalonia to become independent, the convention’s substantive provisions would apply, mutatis mutan-dis, to the new state – because the ECHR is a humanitarian treaty – and its citizens would have the same rights they now have as Spanish citizens; their rights would not be affected in any way by a change in the units, other than having a different institutional pathway to Strasbourg through Barcelona rather than Madrid. This same logic would apply – or could apply – to relations between Catalonia and the European Union: Most of the Union’s substantive rules regulating social and economic activity are the same for all members and could apply to Catalonia if it became (or remained) a member. The addition of a Catalonian state would require adjustment to the Union treaties, but it would not significantly alter the law governing the Union.

What secession does change is the status of the sub-state region in relation to the other units and to the regional body.33 An independ-ent Catalonia would have the same types of obligations and rights that units like Spain – that is, states – have, so obviously Spain’s relationship to Catalonia would be different, and so would other countries’. But this change is readily understandable as an exercise in subsidiarity: the assignment of certain powers of decision-making to one level rather than another. Conceptually, secession would read as a decision that the state-level functions within the EU system would best be exercised, for that region, by the region itself, now designated a state; it would be seen as an “attempt at redrawing the internal boundaries of the EU, rather than as a move away from the Union.”34 Subsidiarity is about finding the right level to govern people on territory; so is secession.

Catalonia would be a 29th unit, but nothing in its independence would actually distinguish it from the other 28 – indeed, when one

33. It is worth recalling that secession would require changes in the treaties even if Catalonia were expelled. Voting rights are distributed by population, and Spain’s would decline. Provision would have to be made concerning the application of European Union programs on Catalan territory, and the rights of Catalans living in other member states. There is no way to avoid changes to the treaties except to reject secession altogether who would be stripped of the European Union citizenship.

34. Nico Krisch, “Catalonia’s Independence: A Reply to Joseph Weiler,” EJIL Talk!, 18 January 2013, http://www.ejiltalk.org/catalonias-indepence-a-reply-to-joseph-weiler/ (referring to Weiler’s article as a “polemic” and “heavily misguided in substance”).

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puts it this way, it is hard to see how adding one more member to a club that already has 28 is a shocking departure from that club’s values. Whatever one’s preferred reading of the treaty texts, the ‘expulsion’ of an independent Catalonia is not required by the logic of the Un-ion – certainly not one identified with both ‘ever greater union’ and ‘being united in diversity.‘

3.

Secession may be an act of subsidiarity, but as we have seen, subsidi-arity does not tell us how to decide any question; neither, therefore does it tell us why we should accept, let alone prefer,35 an independ-ent Catalonia. Why exactly should Catalonia be a state, as opposed to some other unit: Spain itself, or Catalonia plus the Balearics, or Catalonia minus Barcelona? Subsidiarity doesn’t actually provide a decisional mechanism – it simply exhorts us to select the right level, without telling us what that level is. Even if we frame the problem as one of democracy, we face a conflict between two democratic claims – that of the Catalan community and the Spanish community. There are really two questions here: why a seceding community ought to have priority, and how to identify that community.

Fortunately, we have another mechanism – another language – that can provide us with a robust answer to these questions. Self-determination – at least in its earlier, pre-classical formulation, dat-ing from that same troublesome interwar period – offers a legal and normative justification for assigning governance to lower levels: that the lower level ought to have certain functions and ought to make the decisive choice itself.

Self-determination is commonly thought to be related to ethnic-ity or national identity – certainly its Wilsonian incarnation as a politi-cal principle was seen in this way – but it is equally understandable as a democratic and territorial principle, recognizing that people live in places, and that those places matter in particular, politically relevant

35. I do not prefer it – I am agnostic, preferring only those outcomes we can plausibly describe as expressing the legitimate will of a majority of some relevant political commu-nity. At no point has the Catalan secessionist movement yet provided a proof of this will, and even the recent parliamentary victory of the secessionist parties in the September 2015 elections did not bring a popular majority.


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ways to those people more than to others.36 Even under conditions of globalization, there is an irreducibly physical and territorial aspect to human political community, which at its heart is about governing people in relation to each other and to resources: Most people lead lives that are strongly centred in a particular set of places, and even the most cosmopolitan among us have centres of greater relevance to our personal, social, economic and political lives. Self-determination relates that fact to the value of giving autonomous choice to human beings living in close proximity to determine the political future of their shared places. This deference to people in the places they live provides a substantive basis for subsidiarity, yielding what the Jesuits might call a preferential option for the lower. As I have argued else-where:

Self-determination provides a normative basis for a community to claim a particular position in the distribution of authority at the international level. And the basis for this, consonant with democratic and human rights logic, is the assertion that individuals and their communities have inherent dignity or rights which law should not contradict, but support.37

Assuming, of course, we know what the lower level is and what it wants. One of the key objections to justifying secession through self-determination is that it is impossible satisfactorily to identify the self-determining unit. Here is a classic formulation of the objection, which identifies this problem in self-determination’s origins at the beginning of the interwar period:

A Professor of Political Science, who was also President of the United States, President Wilson, enunciated a doctrine which was ridiculous, but which was widely accepted as a sensible proposition, the doctrine of self-determination. On the surface, it seemed reasonable: let the people decide. It was in fact ridiculous, because the people cannot decide until someone decides who the people are.38

36. For a modern territorial interpretation, somewhat different in its premises but re-sponsive to this logic, see Lea Brilmayer, “Secession and Self-Determination: A Territorial Interpretation,” 16 Yale J. Int’l L. 177 (Winter 1991).

37. Waters, “Shifting States: Secession and Self-Determination as Subsidiarity” (and quot-ing Andreas L. Paulus, “Subsidiarity, Fragmentation and Democracy: Towards the Demise of General International Law?,” in The Shifting Allocation of Authority in International Law: Considering Sovereignty, Supremacy and Subsidiarity (Tomer Broude & Yuval Shany, eds.; Portland, OR: Hart, 2008) at 193, arguing that self-determination provides some democratic legitimacy in the international legal order).

38. Ivor Jennings, The Approach to Self-Government 55-56 (1956).


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More recently, Weiler advances the same argument, saying seces-sion based on self-determination…

…begs the question of who is the ‘political self’ that has the right to de-termine whether or not the historical nation – even if composed of several peoples – will be broken up and secession allowed... There is no self-evident answer to this question.39

That is true enough, but it is far from clear it is a dispositive objection. In many cases, there is a plausible, even agreed means of determining a priori the identity of the political self, because a territo-rial unit already exists that is associated with an identifiable sub-group. This was the case for Quebec, for Scotland, for Kosovo, and now for Catalonia. When various actors can agree to consider an existing unit as relevant – as Canada and the United Kingdom did, and as many states (if not Serbia) have for Kosovo – the identity of the self-deter-mining community can be assimilated to that unit.40

But even in places that do not have a pre-existing political boundary, there is no reason to believe the question is really so dif-ficult to answer. Human communities constitute themselves in many ways – civil society forms in an almost organic manner, political parties can form quite quickly – and there is no reason why political communi-ties should not also. This means, in practice, that a claim for self-deter-mination can plausibly be generated by actors speaking on behalf of a community, and whose legitimacy comes from general recognition by the community itself of their claim to speak. We know this can work, because in many historical cases, territorial units have been created to accommodate existing “social and demographic reality”, which means that it was possible to approximate the contours of the

39. Weiler, “Catalonia’s Independence and the European Union.”

40. This can actually work against separatists, since pro-independence sentiment may not be evenly spread across the territory. Thus English-speaking parts of Quebec and the Cree-populated north were generally not in favour of secession; in Scotland, the Orkneys and Shetlands generally opposed secession; and in Catalonia, independence sentiment is stronger in the north than in Barcelona. Indeed, a pre-existing territory may have been devised with precisely the idea in mind of diluting ethnic or national concentrations: ar-guably this was the purpose for the complex Soviet-drawn borders in the Fergana Valley of Central Asia, for example. And, of course, the existing unit may not contain all of the nation – as Catalonia does not, nor the Basque Country, nor Tibet – in which case seces-sionists face a political choice. In Catalonia, the choice has been to rely on the existing unit, rather than some amorphous claim to a linguistically defined territory.


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community before any boundary defined it.41 The best answer to the objection is an Alexandrian one that cuts the knot of proof: The self that determines, determines itself.

Besides, it is itself unsatisfying to say, simply because there is no self-evident answer to this question, that we therefore prefer ab-solutely whatever political communities happen to be lying about beneath the angel’s wings in the detritus of history. Unsatisfactory both in its lack of rigor, and because such a solution – the apotheosis of the status quo in se – treats the existing demographic distribution of power as a moral given, and in fact creates unsatisfying conditions for large numbers of structural minorities (structural, that is, only in relation to the borders we happen to have).42 Those conditions require their own justification.

The model of self-determination I have just described offers a pathway to justification, but this robust language is not the one we currently use.43 Instead, the dominant interpretation of self-determina-

41. Reference re Secession of Quebec [1998] 2 S.C.R. 217, at ¶ 59 (“The social and demo-graphic reality of Quebec explains the existence of the province of Quebec as a political unit and indeed, was one of the essential reasons for establishing a federal structure for the Canadian union in 1867.”). To be sure, sometimes it is the unit that creates the demog-raphy – this is the logic of Anderson’s ‘imagined communities,’ which form in response to the existence of bordered political territories that create bureaucratic and academic circuits between periphery and centre, share information sources, and succumb to the imaginative power of maps. Benedict Anderson, Imagined Communities (London: Verso, 1991). But of course the idea is much older: Its logic is embedded in Massimo d’Azeglio’s lapidary utterance, “L’Italia è fatta. Restano da fare gli italiani” – “We have made Italy. Now we must make Italians.” Nothing in this essay supposes that political communities, including national communities, are anything other than social constructions; the point is simply that sometimes the construction of the nation occurs before the formation of its territorial unit.

42. See Krisch, “Catalonia’s Independence: A Reply to Joseph Weiler,” on this point.

43. For discussions of the dominant model of self-determination and criticisms of it, see Christian Walter, Antje von Ungern-Sternberg, & Kavus Abushov (eds.) Self-Determination and Secession in International Law (Oxford: Oxford University Press, 2014); Daniel Thürer & Thomas Burri, Self-Determination, in Rüdiger Wolfrum, Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Oxford: Oxford University Press, 2013); Jure Vidmar, “Remedial Secession in International Law: Theory and (Lack of) Practice,” 6(1) St Antony’s Int’l Rev. 37 (2010); Allen Buchanan, Justice, Legitimacy, and Self-Determination: Moral Founda-tions for International Law (Oxford: Oxford University Press. 2007); Marcelo Kohen (ed.), Secession: International Law Perspectives (Cambridge University Press, New York, 2006); Christopher Heath Wellman, A Theory of Secession (Cambridge: Cambridge University Press, 2005); Suzanne Lalonde, Determining Boundaries in a Conflicted World: The Role of Uti Possidetis (McGill – Queen’s University Press 2002); Diane F. Orentlicher, “Separation Anxiety: International Responses to Separatist Claims,” 23 Yale J. Int’l L. 1 (1998); Hurst Hannum, Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination: the Accommodation of Con-flicting Rights (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1996); Martti Koskenniemi,


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tion is Weilerian: fixated upon fixed borders as normatively desirable stabilizers, and therefore suspicious of, even hostile to, the idea of secession. It is an idée fixe – a foundation of our world order.

But what if it is wrong – as wrong in its assumptions and em-pirical claims as it is misguided in its normative thrust? What if, in fact, borders increase conflict and distort democratic processes? This is precisely the question my larger project aims to address – to test the assumptions that underlie and feed this animus against secession or border changes of almost any kind, and consider the possibilities for an alternative rule to manage peaceful change.

4.

I cannot possibly describe the argument in full here, so I will just sketch its outlines: note some of the existing rule’s contours and assumptions, then suggest an alternative and consider some of its advantages.44

The contemporary interpretation of self-determination – as a legal right (rather than merely political principle) founded in the United Nations Charter and central to the global order (see Appendix 1) – provides that peoples govern themselves, but defines ‘peoples’ as the populations of existing states or discrete, non-self-governing territories. There are very few of the latter left, so self-determination is no longer a generative norm for creating new units – the so-called external form of self-determination. The only means of creating new states are as a remedial response to extreme persecution or denial of participation in the larger society – a rare category that requires considerable harm before it can be invoked45 – or in the event a state

“National Self-Determination Today: Problems of Legal Theory and Practice,” 43(2) Int’l & Comp. L. Q. 241 (1994); Lee C. Buchheit, Secession: The Legitimacy of Self-Determination (New Haven, Connecticut: Yale University Press, 1978).

44. Parts of this section draw on arguments concerning the assumptions we make about and the problems with empirically measuring territorial integrity rules that I expound at length in Timothy William Waters, “Taking the Measure of Nations: Testing the Global Norm of Territorial Integrity,” Wisc. J. Int’l L. (forthcoming).

45. This is the only circumstance Weiler would allow: “it is only under conditions of politi-cal and cultural veritable repression that a case for regional referenda can convincingly be made.” Weiler, “Catalonia’s Independence and the European Union.” Remedial seces-sion itself is a controversial doctrine. On remedial secession, see Jure Vidmar, “Remedial Secession in International Law: Theory and (Lack of) Practice,” 6(1) St Antony’s Int’l Rev. 37 (2010).


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dissolves (as Yugoslavia did), in which case some internal candidates for statehood (such as federal units) necessarily have to be identified.46

In its internal form, self-determination continues to do genera-tive work, promoting the internal democratization of existing states: each state’s entire population enjoys the right of self-determination by taking part in their own governance, and increasingly this has come to mean specifically democratic governance. Here too, sub-groups within the larger population may be identified as holders of autonomy or federal units, but this is discretionary; in general, a minority’s right to self-determination can be realized as an integral part of the whole population, within the borders of the existing state, and no state is obliged to realize it in any other way.47

The result is a system in which existing international frontiers are effectively fixed, and we assume this is a good thing. We assume it is stabilizing, that the alternative would produce uncontrollable fracture, as recalcitrant minorities would exit to form ever more, ever smaller, ever less liberal stateless that would descend into intractable violence. These assumptions prove quite difficult to confirm, however, since the same rule of territorial integrity obtains for the entire globe: it is quite difficult to know if present levels of violence, conflict, oppression of minorities and resistance to central state authorities are happening despite the current rule of fixed borders, or because of it.

All of these assumptions are quite vulnerable. The idea that states would endlessly fracture assumes every minority would eagerly seek to form its own state; this ignores the range of incentives to inte-grate – common security, economic advantage, shared identity and val-ues – which would not disappear just because exit became possible.48 Nor is it clear that more and smaller states are necessarily a problem: there is no clear correlation between the size of a state and its pros-perity or stability, nor is there any reason to assume smaller states are

46. See Steven Ratner, “Drawing a Better Line: Uti Possidetis and the Borders of New States,” 90 Am. J. Int’l L. 590 (1996)(critically discussing the use of internal boundaries as international frontiers after state dissolution).

47. Indigenous peoples have a distinct right of self-determination that may require states to afford them high levels of autonomy, but indigenous self-determination expressly precludes any alteration to the territorial integrity of the state.

48. For example, there are still several small colonies that have chosen not to become independent because they value the economic and security benefits of belonging to a larger unit; and recently Scots voted to remain part of the United Kingdom, and with Scots on both sides of that question strongly favouring continued integration in the European Union.


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necessarily more illiberal; indeed, many secessions have been attempts to escape larger illiberal or repressive regimes. Giving minorities the option of exit surely would encourage some to leave – presumably a good thing from their point of view, since evidently they wanted to – but others would use that option to negotiate a better deal for staying, much as the Quebecois and Scots have done.

As for the risk of instability and violence, it is far from clear what the contribution of fixed borders is: do they in fact reduce violence? International, cross-border wars have declined dramatically since the Second World War, but internal conflicts have greatly increased.49 As I have argued elsewhere…

...even if the present rule has had an effect, it might not have reduced violence so much as redirected it from cross-border conflicts to internal conflicts. It is even possible – though just as hard to prove as the prevailing assumption – that the current rule has increased violence, by creating the conditions for groups locked inside the modern state to engage in all-or-nothing struggles for the control of states from which there is no effective exit.50

And when violence breaks out, is it because of the secession, or states’ resistance to it? Kosovo’s secession from Serbia was extraordi-narily violent, and it is clear that the Kosovo Liberation Army purposely took up arms against the Serbian state, but that decision came after a decade of fruitless attempts to effect peaceful change in Kosovo’s status using non-violent means, attempts that had met only with in-difference and coercion from Serbia. When the KLA took up arms, the Serbian state reacted with dramatically escalated reprisals and ethnic cleansing. So, in which ledger ought we to mark that violence: as an example of the dangers of secession, or the dangers of a system that permits states to use almost any means to defend their territory against the people living on it?

One way to evaluate the effectiveness of the current normative regime is to imagine what an alternative might look like and might actually do. I suggest an alternative (see Appendix 2) that directly challenges some of the core assumptions we hold about territorial integrity. Its central premise: create a single exception to the rule of territorial integrity – a right for self-identified sub-groups in a state’s population to make a claim to secede by organizing a plebiscite. The

49. Lotta Themnér & Peter Wallensteen, “Armed Conflicts, 1946–2013,” 51 J. Peace Res. 541, 544, Fig.1 (2014) (coding internal, international and other forms of conflict since 1946).

50. Waters, “Taking the Measure of Nations” (forthcoming)(emphasis original).


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group would define the territory on which the plebiscite would oc-cur, but sub-groups within that area could make counter-claims in a cascading process (much as was successfully done in plebiscites after the First World War). The plebiscitary territory might have to meet certain standards, such as a minimum population (either an absolute number or some percentage of the original state’s population) and some contiguity of territory.

The right to secede would be a true right, not subject to proofs that the claimant group had suffered in any way – that is, not depend-ent on some threshold of harm to invoke a remedial right to secede – and not based on any historical claim to the territory. The claimant population would not need to have a coherent ethnic identity – it need not have any identity at all; it only requires that a majority (or supermajority51) of the population on that territory clearly express a desire to form a separate state. In this sense, it is a radical expression of territorial democracy; it solves both the uncomfortable problem with Wilsonian self-determination – that claimants need a coherent ethno-national identity – and the objection that there is no way to determine who the relevant political self is – because that is decided in an act of auto-interpretation vindicated through a democratic exercise.

The democratic quality of this changed rule is radical, but in other respects, the rule is quite conservative: no other norms of the inter-national legal order need to be altered. The rule would encourage, even require significant changes in constitutional law in many states,

51. This would be bad news indeed for Catalan separatists, who historically have never secured even a majority of the popular vote, including in the 2015 election (in which they secured a majority of seats in the National Assembly). Still, there might be good reason to insist on a supermajority: Secession is undeniably disruptive of existing consti-tutional order, so it might make sense to assure ourselves that it is genuinely the choice of a significant majority in the relevant territory; many constitutional changes require a supermajority, and it seems reasonable to conceptualize secession as of at least the same order of significance. Moreover, the logic of a plebiscite whose territory is defined by the community itself presents certain moral hazards: an aggressive nationalist might claim much more territory than is in fact occupied by his nation, hoping to dominate all of it with a bare majority vote; requiring a supermajority would force such actors to self-regulate their claims to ensure victory. A supermajority makes independence harder, but not impossible; some secessionist groups – in Kosovo and South Sudan, for example – have been able to produce very high supermajorities for independence. But a supermajority is by no means necessary: the Quebec Reference only speaks of a clear majority, and the recent Scottish referendum was conducted on the understanding that a bare majority would be decisive. Even that is proving difficult in Catalonia, but if there is any justifica-tion for unilateral secession, in the absence of grave harms that require a remedy, it must be grounded in some claim about the will of the population in a given area – a local ter-ritorial majority. It is hard to see why a mere parliamentary majority – itself an artefact of the existing political order, which the secessionists reject – should suffice.


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and the moment of secession would create an opportunity for interna-tional regulation: new states might be required to commit themselves to extensive human rights protections in exchange for recognition, for example (as happened with states in the former Yugoslavia). But the main purpose of the new rule – the real change it would create – would be to shift the balance in negotiations between the state’s majority and sub-groups of the population: a right of exit would make it possible for sub-groups to negotiate a better deal for staying.

Such a rule would be undeniably more complex than the present rule, but then the problem we are seeking to regulate is itself com-plex. And in many circumstances, the new rule would be more just: communities that laid claim to new states or negotiated better deals for staying would clearly consider themselves better off. Creating new states also creates new minorities, but logically, these will be numeri-cally smaller than the ones we have now; unless we assign an absolute priority to the existing state as the normative unit, there is no reason to prefer its continuation. And there is an intuitive normative sense in recognizing that the enforced marriage of self-identified communities is no more justified than the enforced marriage of individuals. Declar-ing that the people of the existing state – in this case, Spain – have an absolute priority simply reifies the existing state, which is the very thing a claim of secession contests.

There is one certain effect of such a rule: it would, in the short term, increase instability. Change is destabilizing. But not changing is danger-ous too – it is only that its dangers are put off, compounded, expressing themselves only after a period of drift. Drift can be more dangerous than active engagement to manage a country’s dissolution. Everyone knows the expression ‘grab the bull by the horns,’ but we rarely stop to think what it really means: grabbing a bull by the horns is extraordinarily dangerous, but you do it because the only thing more dangerous is not grabbing the bull by the horns; better now than later, because later may be too late. Unquestionably, there would be violence under this new, alternative rule – but there is violence under the existing rule, and the only relevant, moral question is whether there would be more violence or less. Besides, the benefits to stability could be significant: the present rule, in its rigidity, offers no option other than reinvesting in the existing state; a more flexible rule would give us broadened options for resolving conflicts in precisely those cases where options are most needed.

There is a tendency to view secession as a bad thing, as failure. But division is not a worst-case scenario; it is change. And it is fully consistent with European integration; if it can be achieved peacefully,


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there is no principle, and no policy reason, that compels the European Union – which has long been vulnerable to charges of undemocratic elitism – to oppose it.52 We should not be insisting upon the states we have simply because we have them – we should subject them, too, to searching scrutiny; we should expect not only the secessionist, but the state, to justify itself in what Renan rightly called “the daily plebiscite.”53

Se vogliamo che tutto rimanga com’è’, bisogna che tutto cambi.

– Il Gattopardo54

So he drove out the man; and he placed at the east of the garden of Eden Cherubims, and a flaming sword which turned every way, to keep the way of the tree of life.

– Genesis 3:24 (KJV)

It will be said, in objection, that such a project is not simply dangerous – if indeed it is, if it is more so than what we now do – but worse than dangerous: it is idealistic. That charge has been levelled since Wilson’s day – his own Secretary of State, Robert Lansing, ex-pressed his scepticism in just such terms:

The more I think about ‘self-determination’ the more convinced I am of the danger of putting such an idea into the minds of certain races. It is bound to be the basis of impossible demands. This phrase is simply loaded with dy-namite... [The] fixity of national boundaries and of national allegiance, and political stability would disappear if this principle was uniformly applied... [it is] the dream of an idealist.55

52. Nor is this only true in Catalonia. Here is a recent assessment of Bosnia: “[T]he right structure can make Bosnia work. But other outcomes are possible, and disintegration is not the worst. BiH might reform sufficiently to complete EU accession but split peace-fully.” International Crisis Group, “Bosnia’s Future,” Crisis Group Europe Report No. 232, 10 July 2014, at 42. I have advanced similar arguments about the value of democratic principles in thinking about secession in the Bosnian context. See Timothy William Waters, “Assuming Bosnia: Taking Polities Seriously in Ethnically Divided States,” in Deconstructing the Reconstruction: Human Rights and the Rule of Law in Postwar Bosnia and Herzegovina (Dina Francesca Haynes, ed., Ashgate, 2008).

53. Ernest Renan, “Qu’est-ce qu’une nation?” [What is a Nation?], lecture delivered at the Sorbonne, 11 March 1882 (referring to “un plébiscite de tous les jours”); English transla-tion at http://web.archive.org/web/20110827065548/http://www.cooper.edu/humanities/core/hss3/e_renan.html.

54. Giuseppe Tomasi di Lampedeusa, Il Gattopardo (1958); Giuseppe Tomasi di Lampe-deusa, The Leopard (Archibald Colquhoun, trans., Pantheon 2007) at 26 (“If we want things to stay as they are, things will have to change.”).

55. Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples: A Legal Reappraisal 316 (1995)(citing Robert Lansing, The Peace Negotiations – A Personal Narrative 96 (1920)).

http://web.archive.org/web/20110827065548/http://www.cooper.edu/humanities/core/hss3/e_renan.html

www.cooper.edu/humanities/core/hss3/e_renan.html

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We have already seen – in the briefest sketch – why the kinds of as-sumptions animating Lansing’s doubts may not in fact be true. Certainly, if we look at the list of ‘certain races’ Lansing was worried about – the Irish, the Indians, the Egyptians, the Boers of South Africa, the ‘Moham-medans’ of Syria, Palestine, Morocco and Tripoli, the ‘Zionists’56 – they are almost all part of independent countries today, and we tend to think it better that way, for all the trouble ‘they’ might give ‘us.’ One is even a member of the European Union – in two parts. Wilson’s dangerous idealism looks like the order of things; now, it is Lansing who looks like the one holding onto a fading, impossible ideal, and an imperial one at that – an ideal about things always staying as they are.

And is that not, in its way, the same ideal the opponents of secession expound today? In warning against going back to ‘an early 20th-century post-World War I mentality,’ they invoke the very period when Wilson proposed the new order that Lansing found so distress-ingly, dangerously idealistic. Who here is fetishizing the state – and the state of things as they are: the Catalans, or the Spanish? Which is the vision that now informs the European project, or should? Is it Wilson’s ideal, or Lansing’s?

When we reflect on what those most opposed to secession say our ideal ought to be, what do we see? With its posing of opposites and its categorical exclusions, its language of poison and betrayal, its scorn for those who cannot “stomach the discipline of loyalty and solidarity”,57 its genuflection before a dead past as the shaping order for the future, its insistence on unity coupled to threats of expulsion, its high moral tone and its biting anathemas, their ideal almost sounds like the very thing they most despise.

So we should wonder: Is this truly the vision we wish for ourselves? Ever higher, all together, in the forms we inherit from the past – or be cast out! And how many will we cast out? That too is an ideal, yes, but a hard-edged one, a burning, purifying vision, rigid, austere and unyield-

56. Cassese, Self-Determination of Peoples 316 (citing Robert Lansing, The Peace Nego-tiations – A Personal Narrative 96 (1920): “What effect will it have on the Irish, the Indi-ans, the Egyptians, and the nationalists among the Boers? Will it not breed discontent, disorder and rebellion? Will not the Mohammedans of Syria and Palestine and possibly of Morocco and Tripoli rely on it? How can it be harmonized with Zionism, to which the President is practically committed?”).

57. Weiler, “Catalonia’s Independence and the European Union,” (“an independent Cata-lonia predicated on such a regressive and outmoded nationalist ethos which apparently cannot stomach the discipline of loyalty and solidarity that one would expect it owed to its fellow citizens in Spain?”).


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ing – not the Garden but its guardian. It is the logic, not of Christian forgiveness, but of banishment, and it lacks those qualities of tolerance and true brotherhood that surely are Europe’s finest inheritance.

Appendix: Two Rules of Territorial Continuity and Change58

1. The Current Rule – A System of Fixed Borders

• Theinternationalsystemisstructuredaroundnormsofterritorialintegrity. These norms are expressed as formal, legal rules, but also closely reflect political practice.

• Existingstatesmayaltertheirownbordersvoluntarily–throughcession of territory, merger, or secession.– In so doing they may have to take into account the interests of

the affected population.• Butexistingstateshaveanearlyironcladguaranteeoftheirter-

ritorial integrity – their borders are protected against unwanted alteration, from without or within, in almost all circumstances.

• Self-determinationgivesthepopulationsofexistingterritoriesaright to self-governance: non-self-governing territories can become independent, at which point they have the same protections as existing states.

• Increasingly,self-determinationincludesarighttointernaldemo-cratic governance, but only for the totality of the existing unit.

• Theonlybasesforcreatinganewstateontheterritoryofanexist-ing state against its will are: – remedial secession because of

. gross violations of minorities’ human rights; such as genocide, or

. systematic and invidious exclusion of some group from par-ticipation in the whole territory’s self-governance;

– or: total dissolution of the state . but even then successor units will, if at all possible, be drawn

from existing territorial sub-units, rather than newly identi-fied peoples.

• Lawandpoliticstendtoanalysedivisionsofstatesasvoluntaryorthe product of dissolution, rather than secession.

58. These schemas appear, in similar form, in Waters, “Taking the Measure of Nations” (forthcoming).


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• Groupsassuchhavenorighttoformnewstates;thenormativestructure is markedly suspicious of ethnically based claims to create new states.

2. An Alternative Rule – A Right of Secession

• Theassumptionofterritorialintegritycanbedefeatedbyinternalclaims by a self-defined community constituting a local territorial majority.

• Suchcommunitiesvindicatetheirclaimsexclusivelythroughaseriesof internationally monitored or sanctioned plebiscites.– The self-defining community itself determines the plebiscitary

territory, subject only to these limits: . some minimum population, . some minimum contiguity of the territory, and . no claim that crosses an existing international frontier.

– Other communities within the territory can make counter-claims, leading to a cascading plebiscite process.

• Toclaimforanewstate,acommunitymustwinaclearmajority(orsuper-majority) among all those living in, or having long-standing ties to, the plebiscitary territory.– Historical claims are given no weight, apart from recent acts of

violent displacement.• Inadditiontowinningitsplebiscite,asecessionistcommunitymust:

– accept all residents of the territory as full citizens of the new state.

– undertake to respect all relevant human rights provisions, and – subject itself to ongoing international supervision.

• Themotherstatewouldbeunderanobligationto:– allow and facilitate the plebiscite, and– negotiate in good faith the seceding community’s departure,

in the event the plebiscite succeeds.• Therightisiterativewithrespecttoanyterritoryorpopulation.• Allothercommitmentswithintheinternationalstatesystem(hu-

man rights, non-aggression, succession rules, etc.) are unaffected.


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References

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ABSTRACT

There is a strong animus against the idea of secession, which is seen as violat-ing the integrative values of the European Union. This animus is misguided, which this essay demonstrates in two ways: first, that secession should be understood as an act of subsidiarity, and as such is fully consistent with European values; and second, that we have the means for realizing those values in international law and politics generally by using the language of self-determination – though not the contemporary doctrine, rather a radi-cally democratic form: a right to secession. Beginning with a critique of a prominent attack on Catalan secession, this essay shows the problematic conceptual and moral underpinnings of the animus against secession; it then demonstrates the ethical and legal relationship between subsidiarity and secession, the usefulness of self-determination as a justificatory framework, the advantages of a radical right to secession, and the moral case for embrac-ing secession as a European value.

Keywords: Secession; Subsidiarity; Self-Determination; European Union; Spain; Catalonia; Independence; Nationalism; Integration; EU Law; Interna-tional Law.

RESUM

Existeix una forta animositat envers el concepte de ‘secessió’, que en general es veu com una violació dels valors d’integració defensats per la Unió Euro-pea. Aquest sentiment és un error, com pretén demostrar aquest assaig. I ho fa de dues maneres: en primer lloc, defensant que la secessió s’ha d’entendre com un acte de subsidiarietat, i que com a tal, és plenament coherent amb els valors europeus; en segon lloc, perquè disposem dels mitjans per a la re-alització d’aquests valors en el dret i en la política internacional a través de l’anomenat ‘dret a l’autodeterminació’ – tot i que no en la variant derivada de la doctrina contemporània, sinó més aviat en una forma diferent i radical-ment democràtica: el dret a la secessió. A partir de la crítica d’un dels notoris atacs de què ha estat objecte el procés de secessió català, l’assaig assenyala primer els errors conceptuals i morals en què es basa l’animadversió vers la secessió; tot seguit, demostra la relació ètica i legal entre la subsidiarietat i la secessió, la utilitat de l’autodeterminació com a marc de justificació, i els avantatges del dret radical a la secessió. Per acabar, referma que la secessió és en la seva integritat, i de ple dret, un valor europeu.


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Paraules clau: secessió; subsidiarietat; autodeterminació; Unió Europea; Es-panya; Catalunya; independència; nacionalisme; integració; dret de la UE; dret internacional.

RESUMEN

Existe una fuerte animosidad contra el concepto de ‘secesión’, que, en gene-ral, es visto como una violación de los valores de integración defendidos por la Unión Europea. Ese sentimiento está equivocado, y este ensayo pretende demostrarlo de dos maneras distintas: en primer lugar, porque la secesión debe entenderse como un acto de subsidiariedad, y como tal, es plenamente coherente con los valores europeos; en segundo lugar, porque disponemos de los medios para la realización de esos valores en el derecho y en la política internacional mediante el llamado ‘derecho a la autodeterminación’- aunque no en la variante derivada de la doctrina contemporánea, sino más bien en una forma diferente y radicalmente democrática: el derecho a la secesión. A partir de la crítica de uno de los notables ataques de los que ha sido objeto el proceso de secesión catalán, el ensayo señala primero los errores con-ceptuales y morales en los que se basa la animadversión contra la secesión; a continuación, demuestra la relación ética y legal entre la subsidiariedad y la secesión, la utilidad de la autodeterminación como marco de justifica-ción, y las ventajas de un derecho radical a la secesión. Por último, defiende que la secesión es en su integridad, y de pleno derecho, un valor europeo.

Palabras clave: secesión; subsidiariedad; autodeterminación; Unión Europea; España; Cataluña; independencia; nacionalismo; integración; derecho de la UE; derecho internacional.

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REAF núm. 23, abril 2016, p. 46-79 DOI: 10.2436/20.8080.01.2

EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN ESPAÑA: BREVE EXPLICACIÓN PARA EXTRANJEROS ESTUPEFACTOS Y NACIONALES INCAUTOS

Lucía Payero LópezDoctora en Derecho y colaboradora de honor del Área de Filosofía del Derecho de la Universidad de Oviedo

Tenemos el derecho a ser iguales cada vez que la diferencia nos inferioriza y a ser diferentes cuando la

igualdad nos descaracteriza.

Boaventura de Sousa Santos, El milenio huérfano. Ensayos para una nueva cultura política

SUMARIO: 1. El derecho de autodeterminación de los pueblos: apuntes teóricos. – 2. La autodeterminación nacional y los valores. – 2.1. El liberalismo. – 2.2. La democra-cia. – 2.3. El nacionalismo. – 3. Hacia un nuevo paradigma de autodeterminación nacional. – 4. La autodeterminación nacional en España. – Bibliografia citada. – Re-sumen – Resum – Abstract.

Si Gurb, el extraterrestre que en la novela de Eduardo Mendoza se per-día en Barcelona, o el curioso jurista persa al que Cruz Villalón trataba

Artículo recibido el 09/09/2015; aceptado el 30/11/2015.

Este artículo se inscribe en el proyecto de investigación “Neo-Federalism: Dividing Political Power among People(s)”, financiado por el Consejo de Investigación Europeo (European Research Council) dentro del Séptimo Programa Marco de la Unión Europea (FP/2007-2013) - ERC Grant Agreement n° 312304.

Quisiera agradecer a Antoni Aguiló la ayuda prestada al traducir el resumen al catalán. Igualmente, los comentarios sugeridos por Xacobe Bastida a una versión preliminar de este artículo, así como las recomendaciones de los dos evaluadores anónimos, ayudaron a mejorar el resultado final.

El derecho de autodeterminación en España

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de explicar el Estado de las autonomías1 o cualquier extranjero que viajase a nuestro país se interesaran por la realidad política española hallarían particularmente difíciles de entender los problemas que surgen en relación a la denominada cuestión nacional. La articulación territorial del Estado y las reclamaciones políticas a las que da lugar intrigan sobre-manera a quienes no están familiarizados con la actualidad política de este país e, incluso, para un español no siempre resulta sencillo ofrecer una explicación satisfactoria al respecto. En las páginas que siguen tra-taré de clarificar los términos en los que se articula la polémica nacio-nalista en España con el ánimo de ofrecer una solución –o, al menos, de avanzar alguna propuesta– a las tensiones centro-periferia existentes. El núcleo de mi argumentación orbitará en torno a las reclamaciones autodeterministas debido a la importancia y centralidad que revisten en la actualidad. Por tanto, en este artículo me ocuparé fundamentalmente de explicar el significado del derecho de autodeterminación, así como sus modos de aplicación y efectos jurídico-políticos.

Lo primero que habría que decirle a cualquier foráneo interesado en la política española es que en este país la articulación territorial ha sido un problema desde la consolidación del Estado liberal: de ahí que se hable de la cuestión nacional. Lo que se entiende por nosotros, por el demos, no constituye un asunto unánimemente aceptado dentro de las fronteras del Estado español. ¿Existe un nosotros o varios? La Constitución ofrece una respuesta a esta cuestión:2 existe un único nosotros que no puede ser dividido bajo ninguna circunstancia. Más aún, la indisoluble unidad de ese nosotros representa el fundamento mismo de la Constitución. Sin embargo, tal propuesta no ha consegui-do solucionar satisfactoriamente el problema: esa es la razón por la que, casi sin interrupción, la llamada cuestión nacional ocupa un lugar prioritario en la agenda política española.3

1. Pedro Cruz Villalón, “La estructura del Estado, o la curiosidad del jurista persa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, extra 4, 1981, pp. 53-63.

2. Tal respuesta se halla, fundamentalmente, en el artículo 2 de la Constitución española de 1978, que reza lo siguiente: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

3. Óscar Alzaga, uno de los parlamentarios de Unión de Centro Democrático (UCD) durante la legislatura constituyente, decía que el artículo 2 “encierra la transacción más discutida de cuantas contiene nuestra Constitución” [“La Constitución española de 1978 (comentario sistemático)”, Madrid, Ediciones del Foro, 1978, p. 91]. En sentido similar, leemos las siguientes palabras de Javier Pérez Royo: “La articulación territo-


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Más aún, para cualquier persona interesada en temas nacio-nales, España resulta fascinante por varias razones. En primer lu-gar, porque la realidad sociológica es jurídicamente negada: pese a que existen varias naciones,4 en el artículo 2 de la Constitución se afirma la indisoluble unidad de la nación española. En segun-do lugar, porque aunque oficialmente solo exista una nación, sus defensores rechazan para sí el apelativo de nacionalistas, término reservado para los partidarios de las nacionalidades periféricas. Se trata de una operación a todas luces inadecuada, puesto que una Constitución que “se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española” (en mayúsculas) ha de ser calificada de nacio-nalista: el nacionalismo que defiende es el español. Sin embargo, este nacionalismo se oculta bajo los afeites constitucionales y, así, semejante término, de amplias resonancias totalitarias y antide-mocráticas, puede ser utilizado para descalificar a los nacionalis-mos de la periferia (catalán y vasco, fundamentalmente). Como por expreso reconocimiento constitucional Catalunya y Euskadi no son naciones, sino nacionalidades, se origina una situación abso-lutamente paradójica: la única nación con cuño oficial no produce nacionalistas, sino constitucionalistas o patriotas, y las comunidades a las que, pese a querer ver reconocida su condición nacional, esta se les niega, dan lugar, en cambio, a nacionalistas de la peor clase: nacionalistas étnicos. En tercer lugar, España es un lugar fascinante para un estudioso del nacionalismo porque la Constitución se utiliza como un arma arrojadiza contra los nacionalismos periféricos con el fin de defender un determinado concepto de nación. Es lo que algunos autores han denominado esencialismo o fundamentalismo

rial del Estado se plantea expresamente [...] como el problema central del debate constitucional. Cuando se lee [...] la valoración general del Proyecto de Constitución que se hace por los portavoces de los distintos grupos parlamentarios en las cortes constituyentes de 1978, parece que ese problema de la articulación territorial del Es-tado es el problema constitucional decisivo y que en torno a él, en consecuencia, va a girar el debate constituyente” (“Hablando en prosa sin saberlo: reflexiones sobre la articulación territorial del Estado en la Constitución española de 1978”. Revista de Derecho Político, 54, 2002, p. 409).

4. Soy muy consciente de que la plurinacionalidad del Estado español constituye un asunto muy debatido y en absoluto aceptado de forma unánime. En páginas posteriores, cuando me refiera al concepto de nación que utilizo, trataré de justificar adecuadamente esta afirmación.


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constitucional.5 En cuarto lugar, porque los deseos de decidir sobre la articulación territorial que manifiesta una parte significativa de la población concentrada en un territorio (actualmente, los ciuda-danos de Catalunya) no son tenidos en cuenta por las autoridades centrales.

Llegados a este punto, el extranjero podría preguntar: ¿por qué España sí y Catalunya no? O también: ¿por qué Escocia sí y Catalunya no? La respuesta más frecuente a la primera cuestión apela a la histo-ria, mientras que se suele señalar la inexistencia de una Constitución escrita en el Reino Unido para explicar las diferencias entre Escocia y Catalunya.6 Aun así, estas razones no agotan las posibilidades de res-puesta. Existe una explicación más convincente cuyo desarrollo requie-re adentrarse, siquiera someramente, en el estudio de la teoría acerca del derecho de autodeterminación de los pueblos. A ello dedicaré el siguiente apartado.

5. Vid. Juan Carlos Velasco, “Patriotismo constitucional y republicanismo”. Claves de Ra-zón Práctica, 125, 2002, p. 38; Javier Pérez Royo, “Fundamentalismo constitucional”. El País, 24 de enero de 2004; Lucía Payero López, “El esencialismo constitucional: la Consti-tución española al servicio de la unidad nacional”. Oñati Socio-Legal Series (en prensa).Resulta significativo, a este respecto, el debate que se celebró en el Congreso de los Diputados con el fin de autorizar o rechazar la solicitud que efectuó el Parlament cata-lán para que se le transfiriese la potestad de convocar referendos. Allí Rajoy se escudó en la inmovilidad de la Constitución para negar cualquier posibilidad de transferir la competencia: “La Constitución se empeña en prohibir obstinadamente ciertas cosas. De nada sirve, frente a esa realidad insoslayable, vestir las reclamaciones de calor popular. Algunas cosas no cambian ni con manifestaciones ni con plebiscitos. Eso no es posible, ahora no es posible. Se redactó la Constitución de manera que no fuera posible [...]. No se trata de una cuestión de voluntad política, ni de flexibilidad, ni de hallar un punto de encuentro, ni de que cedamos más o menos. No es algo que podamos resolver el señor Mas [...] y yo con un café; aunque tomáramos quinientos, seguiría faltándonos lo que no tenemos: la potestad que la Constitución nos niega” (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, 192, 8 de abril de 2014, p. 13).

6. Una crítica a este último argumento apareció hace poco en la prensa española: “No hay diferencia alguna entre Constitución escrita y no escrita a la hora de hablar de ma-yor o menor permisividad o mayor o menor grado de libertad en manos del Gobierno del Estado respecto de la posibilidad de celebración de un referéndum de independen-cia. En Escocia se celebra porque lo ha aceptado el Parlamento inglés y en Cataluña no se celebra, no porque no lo acepte la Constitución, sino porque el Gobierno español no lo acepta. Los límites que imponen las Constituciones rígidas son límites siempre franqueables si media una voluntad política lo suficientemente fuerte” (Jorge Cagiao, “¿Constitución o política? La realidad del Derecho”. Eldiario.es, 20 de septiembre de 2014).

Eldiario.es


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1. El derecho de autodeterminación de los pueblos: apuntes teóricos

La teoría del derecho de autodeterminación es deudora del modelo patrocinado por la doctrina internacionalista.7 De acuerdo con esta

7. Los textos básicos en materia autodeterminista elaborados en el seno de las Naciones Unidas son los siguientes: la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, también llamada Carta Magna de la Descolonización, aprobada por la Resolución 1514 (XV), de 14 de diciembre de 1960, de la Asamblea General; el Pacto Inter-nacional de Derechos Civiles y Políticos, de 16 de diciembre de 1966; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la misma fecha, y la Declaración relativa a los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la coo-peración entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, aprobada mediante la Resolución 2625 (XXV), de 24 de octubre de 1970, de la Asamblea General.No obstante, ya en los tratados de paz que pusieron fin a la Primera Guerra Mundial el derecho de autodeterminación jugó un papel importante. Una de las más célebres formu-laciones del principio de autodeterminación de los pueblos en sus estadios iniciales fue la del presidente norteamericano Woodrow Wilson, quien, en enero de 1918, presentó ante el Congreso de los Estados Unidos los denominados “Catorce puntos para la paz”. Se trataba de un programa antibélico que llegó a convertirse en la base de las condiciones de paz aceptadas por las partes contendientes en la Primera Guerra Mundial, aunque en ellos no se mencionaba específicamente la autodeterminación. Meses después, ampliaría su discurso con trece puntos más, hasta llegar a veintisiete. Resulta particularmente signi-ficativo el punto número 20, donde se dice que las cuestiones relativas al territorio o a la soberanía deben resolverse “sobre la base de la libre aceptación de este acuerdo por el pueblo inmediatamente interesado” (Javier Villanueva, Diccionario crítico de la autode-terminación. Pensamiento europeo (1750-1919), Donostia, Tercera Prensa, 1991, p. 320). En el discurso ante el Congreso de 11 de febrero de 1918 proclamó: “Todas las aspiraciones nacionales tienen que ser respetadas; hoy en día los pueblos solo pueden ser dominados con su consentimiento. La autodeterminación no es simplemente una expresión. Es un principio imperativo de la acción política que, a partir de ahora, ningún estadista puede arriesgarse a ignorar” [Wilson, cit. en http://wilson.cat/es/comunicats-conjunts/item/211-missi%C3%B3-conjunt.html (Consulta: 12-04-2014)]. Sin embargo, y como algunos críticos han observado, parece que las ideas autodeterministas wilsonianas, amén de ambiguas, imprecisas y, en consecuencia, de limitada aplicación (Villanueva, cit., p. 323; Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples. A Legal Reappraisal, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 22), se encuentran mediatizadas por su identificación de la au-todeterminación con un gobierno representativo (Alfred Cobban, The Nation-State and National Self-Determination, Londres, Collins, 1969, p. 63; Elie Kedourie, Nacionalismo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 105; Joshua Castellino, International Law and Self-Determination. The Interplay of the Politics of Territorial Possession with Formulations of Post-Colonial ‘National’ Identity, La Haya, Martinus Nijhoff, 2000, p. 13; Alan Patten, “Democratic Secession from a Multinational State”, Ethics, 112 (3), 2002, p. 558), lo que a veces se denomina el aspecto interno de la autodeterminación.Junto a la concepción wilsoniana del derecho de autodeterminación, no debe olvidarse la configuración leninista del mismo, prácticamente coetánea a la del presidente norteame-ricano. Y es que, como señala Cassese, el primero en insistir ante la comunidad interna-cional sobre la necesidad de establecer la autodeterminación como un criterio general para la liberación de los pueblos fue Lenin (Self-Determination of Peoples. A Legal Reap-praisal, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 14). Sus tesis autodeterministas no pueden entenderse al margen de su ideología socialista, puesto que este derecho es aceptado en tanto en cuanto sirve a los objetivos de la revolución obrera: sería, así, “una

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última, la autodeterminación es un derecho de los Estados ya sancio-nados y, excepcionalmente, también se reconoce a algunos pueblos sin Estado: colonias, pueblos bajo ocupación militar extranjera y minorías gravemente discriminadas a manos del Estado en el que se hallan in-tegradas. Hecho por y para Estados, que son los sujetos privilegiados de este ordenamiento, el derecho internacional otorga al principio de integridad territorial de los Estados una prioridad casi absoluta sobre el derecho de los pueblos a autodeterminarse libremente. Únicamente cuando el Estado atente contra los derechos humanos básicos (colo-nialismo, graves violaciones de los derechos de las minorías) o no se conduzca de conformidad con los principios democráticos (vulnere la dimensión interna de la autodeterminación) se concede a la minoría nacional un derecho de autodeterminación externa que le compense por los padecimientos sufridos.8 Es lo que en inglés se conoce con el nombre de remedial right.

gran jugada estratégica para conseguir [...] la unidad del proletariado” (Gurutz Jáuregui, Contra el Estado-nación. En torno al hecho y la cuestión nacional, Madrid, Siglo XXI, 1986, p. 117). En opinión de Cassese, el rasgo más destacado y, al mismo tiempo, el mayor fallo de la teoría autodeterminista de Lenin reside en que la misma responde, no a un deseo de proteger a los pueblos, sino al afán de promover unos determinados objetivos políticos (Cassese, cit,. p. 18), como deja bien claro en sus “Tesis sobre el problema nacional”, [en Obras Completas (tomo XIX)], Madrid, Akal, 1977. Igualmente, Jáuregui advierte que “a Lenin le interesa no la nación como tal sino la dinámica de los movimientos nacionales, en la medida en que influyen de modo directo en el desarrollo de la revolución socialis-ta” (Jáuregui, cit., p. 114). Entrando a analizar su concepción de la autodeterminación, debe señalarse que la propone para ser aplicada a tres situaciones diversas: minorías étnicas y nacionales integradas en el seno de Estados multinacionales que desean tomar las riendas de su propio destino, pueblos sometidos a dominación colonial que aspiran a liberarse del yugo opresor y territorios en disputa que, tras un conflicto bélico, deciden pertenecer a un Estado u otro (Cassese, cit., p. 16). En definitiva, la autodeterminación se concibe como un instrumento de lucha contra la opresión (Horace B. Davis, Nacionalismo y socialismo. Teorías marxistas y laboristas sobre el nacionalismo hasta 1917, Barcelona, Península, 1972, p. 249). Por lo que respecta al contenido otorgado a la autodetermina-ción, Lenin identifica este derecho con la capacidad de secesión y la constitución de un Estado nacional propio (Lenin, cit., p. 490), como forma de dar cumplimiento al principio democrático y de igualdad entre las naciones (ibíd., p. 494).En cualquier caso, es importante tener en cuenta que el sujeto legitimado para ejercer la autodeterminación en la época de la Sociedad de Naciones eran las comunidades étnicas o nacionales, aunque solo pudieran llevar a efecto su derecho si estaban integradas en el seno de Estados de nueva creación, pero no si formaban parte de las potencias. Con la creación de las Naciones Unidas, el criterio se modificó, entendiéndose de forma mayorita-ria que solo los pueblos coloniales gozaban de un derecho de autodeterminación (Susanna Mancini, “Rethinking the Boundaries of Democratic Secession: Liberalism, Nationalism, and the Right of Minorities to Self-Determination”. I•CON, 6 (3&4), 2008, pp. 555-556).

8. En este sentido, resulta paradigmática la Resolución 2625 (XXV): “Ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmen-


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Sin embargo, cabría preguntarse: ¿no es posible concebir la au-todeterminación como un derecho prima facie?9 Y es que un sector minoritario de la doctrina internacionalista10 apoya esta interpreta-ción sobre la base de la dicción literal de los Pactos de Derechos Hu-manos de 1966, que, en su artículo 1.1, establecen: “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”. En el seno de la tradición liberal, fuertemente influenciada por el paradigma internaciona-lista del derecho de autodeterminación, algunos autores también

te, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color”.

9. Es la filosofía política, y no el derecho internacional, el ámbito adecuado para buscar una clasificación de las teorías sobre la autodeterminación. La tipología que Allen Bu-chanan (“Theories of Secession”, Philosophy & Public Affairs, 26 (1), 1997, p. 34) diseña al hablar de la secesión puede ser también aplicada a la autodeterminación. De acuerdo con este autor, las teorías de la autodeterminación se agrupan en dos grandes categorías: las teorías de la causa justa ( just cause theories) o compensatorias (remedial right theories) y las teorías del derecho primario (primary right theories). De acuerdo con las primeras, la autodeterminación –incluyendo la posibilidad de secesión– es admisible únicamente en aquellos supuestos en los que un grupo sea víctima de alguna injusticia grave y no exista otro remedio menos extremo e igualmente eficaz para poner fin a tal situación. Fuera de esos supuestos, la autodeterminación solo se podría justificar, con carácter especial, en caso de que existiera acuerdo entre las partes. Como representantes de esta tendencia pueden ser citados el propio Buchanan (Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec, Boulder, Westview Press, 1991) y Wayne Norman (“The Ethics of Secession as the Regulation of Secessionist Politics”, en Margaret Moore (ed.), National Self-Determination and Secession. Oxford, Oxford University Press, 1998). Por el contrario, según las teorías del derecho primario existe una presunción general en favor de la autodeterminación, incluso frente a un Estado que se conduce conforme a los parámetros mínimos de justicia liberales. Hay dos tipos de teorías del derecho primario: las teorías plebiscitarias (plebiscitary theories), individualistas, y las teorías de la autonomía colectiva (collective autonomy theories).

10. Entre otros, Anónimo, “The Logic of Secession”. The Yale Law Journal, 89 (2), 1980, p. 812; José Antonio de Obieta, “El derecho humano de la autodeterminación de los pueblos”. Madrid: Tecnos, 1985, pp. 33-34, 60; Guy Héraud, “Democracia y autodeter-minación”, en Colectivo Herria 2000 Eliza, Autodeterminación de los pueblos. Un reto para Euskadi y para Europa (tomo I). Bilbao: Herria 2000 Eliza, 1985, pp. 59-61; Frier Esterbauer, “El derecho de autodeterminación de los pueblos”, en Colectivo Herria 2000 Eliza, Autodeterminación..., 1985, pp. 96, 98, 101-102; Patrick Thornberry, “The Principle of Self-determination”, en Vaughan Lowe y Colin Warbrick, The United Nations and the Principles of International Law: Essays in Memory of Michael Akehurst, Londres, Routled-ge, 1994, p. 183; James Anaya, Indigenous Peoples in International Law, Oxford, Oxford University Press, 1996, pp. 78, 80.


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defienden esta exégesis.11 Quienes conciben la autodeterminación como un derecho prima facie lo fundamentan o bien en el derecho individual de asociación política (teorías plebiscitarias)12 o bien en el principio de autonomía colectiva del pueblo (teorías de la autonomía colectiva).13 En ambos casos se exige que los individuos o el grupo que decide se hallen concentrados territorialmente. Si el derecho de autodeterminación se funda en el derecho individual de asociación política es posible, si se lleva el argumento al extremo, incurrir en una reducción absurda que en último término conduciría a admitir la reclamación autodeterminista efectuada por un individuo. Para evitar este inconveniente suele exigirse el requisito de la viabilidad, lo cual implica necesariamente la existencia de un grupo. Por ello parece más acertada la teoría que fundamenta el derecho de autodeterminación en la autonomía colectiva del grupo.14 Normalmente, ese grupo es denominado nación o pueblo, nomenclatura que aquí seguiré.

Se vuelve necesario entonces responder a la siguiente cuestión que, casi con total seguridad, nos plantearía el extranjero: ¿qué tipo de grupos son las naciones? Desde un punto de vista etic,15 se podría

11. A modo de ejemplo, pueden ser citados Daniel Philpott, “In Defense of Self-determi-nation”, Ethics, 105 (2), 1995, p. 361; Margaret Moore, “On National Self-determination”, Political Studies, 45 (5), 1997, p. 900; David Miller, “Secession and the Principle of Natio-nality”, en Margaret Moore, National Self-determination and Secession, Oxford, Oxford University Press, 1998, p. 69; Kai Nielsen, “Liberal Nationalism, Liberal Democracies, and Secession”, The University of Toronto Law Journal, 48 (2), 1998, p. 253.

12. Vid. Harry Beran, “A Liberal Theory of Secession”, Political Studies, 32 (1), 1984; “More Theory of Secession: A Response to Birch”, Political Studies, 36 (2), 1988; David Gauthier, “Breaking up: An Essay on Secession”, Canadian Journal of Philosophy, 24 (3), 1994; Daniel Philpott, “In Defense of...”, 1995.

13. Margaret Moore, The Ethics of Nationalism, Oxford, Oxford University Press, 2001; David Miller, Sobre la nacionalidad, Barcelona, Paidós, 1997; “Liberalism and Boundaries: A Response to Allen Buchanan”, en Allen Buchanan y Margaret Moore States, Nations, and Borders. The Ethics of Making Boundaries, Cambridge, Cambridge University Press, 2003; Kai Nielsen, “Liberal Nationalism...”, 1998.

14. Como señala Susanna Mancini, “todos los movimientos secesionistas [también se puede aplicar a los autodeterministas] se hallan ligados a una reivindicación étnica o nacionalista”, lo cual presupone la existencia de un colectivo (“Rethinking the Bounda-ries...”, 2008, p. 573).

15. Empleo este término en el sentido que le otorgaba Kenneth Pike (Language in Rela-tion to a Unified Theory of the Structures of Human Behaviour. La Haya: Mouton, 1967) y que, a grandes rasgos, puede corresponder al punto de vista externo de Herbert Hart [El concepto de derecho. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1995 (2ª ed.)]. El punto de vista etic es aquel que adopta el observador externo al sistema o colectivo que se toma como referencia. Etic se opone a emic (interno, en terminología hartiana), perspectiva que equivale a la del participante o nativo.


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decir que la nación es una realidad performativa que encuentra su origen en los discursos de afirmación nacional.16 Su función es justificar el poder en el seno de una comunidad política, una vez desaparecida la legitimación monárquico-divina anterior.17 Por tanto, hablamos de un fenómeno que surge en la modernidad. Desde un punto de vista emic (o interno), en cambio, la nación consiste en un grupo de perso-nas que creen que natural o voluntariamente forman una comunidad política singular y así son reconocidos por otros grupos semejantes. El que esa creencia compartida se base en un hecho natural o en un acto de voluntad depende del tipo de nación analizada. De acuerdo con su carácter discursivo, algunas naciones hacen depender la condición na-cional de factores indisponibles para los individuos, es decir, recurren al paradigma objetivo de construcción nacional: son las denominadas naciones étnicas o culturales. Al proscribir la voluntad de los miem-bros del grupo a favor de los lazos que los ligan en una comunidad

16. Un “enunciado performativo” es aquel en el que el propio acto enunciativo implica efectuar una acción. El término proviene de John L. Austin (Cómo hacer cosas con pala-bras. Palabras y acciones, Barcelona, Paidós, 1962, p. 66), pero numerosos especialistas lo han aplicado a la teoría de la nación (a modo de ejemplo, se cita a Fernando Savater, Perdonadme, ortodoxos. Madrid, Alianza, 1986; Xacobe Bastida, La nación española y el nacionalismo constitucional, Barcelona, Ariel, 1998; Francisco Rubio Llorente, “El Plan Ibarretxe: más allá del marco constitucional”, Cuadernos de Alzate, 28, 2003; Carlos Coello, “La propuesta del Presidente Ibarretxe: ¿del etnos al demos? Hacia un nacionalismo performativo”, en Estudios sobre la propuesta política para la convivencia del Lehen-dakari Ibarretxe, Oñati, IVAP, 2003; Enric Fossas, “La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas en la Constitución: el jurista persa satisface (parcialmente) su curiosidad. (Un comentario a la propuesta de reforma constitucional)”, en Francisco Rubio Llorente y Javier Álvarez Junco, El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado, 2006; José María Ruiz Soroa, “Nacionalismo y democracia. La imposible correspondencia”, Claves de Razón Práctica, 218, 2011). De este modo, se habla de un nacionalismo performativo al entender que el discurso de afirmación nacional, voluntarista, es el creador de la nación misma. De él no cabe predicar verdad ni falsedad puesto que no existe término de validación anterior al enunciado mismo: al decir se construye la realidad sobre la que se predica algo. No obstante, y como se deriva de lo sostenido por J. L. Austin, esto no significa que el discurso nacionalista no pueda ser sometido a crítica.

17. Como señala Alfonso Pérez-Agote, “la nación es [...] el supuesto básico de la legiti-mación legal impersonal del Estado centralizado que se da en los países occidentales”. Y es que “un poder político cuya legitimación simbólica está fundada sobre sentimientos personales de dependencia”, como el que existía en época feudal y durante el período absolutista, “no tiene necesidad alguna de producir la politización de un sentimiento de pertenencia a una comunidad territorialmente definida”. Será, en cambio, con la “des-aparición de los lazos políticos de dependencia personal” cuando, al conservarse el mismo centro de poder, se vuelva necesaria la “politización de un sentimiento de pertenencia” y, a la vez, la reducción de los “sentimientos no políticos de pertenencia a otras comuni-dades territorialmente dispersas” (“Las paradojas de la nación”, Reis: Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 61, 1993, p. 13).


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de raza y cultura de manera objetiva, la nación cultural se aleja de los postulados del liberalismo democrático, pudiendo dar ocasión a interpretaciones en clave autoritaria. En cambio, en otras naciones la pertenencia se hace derivar de criterios electivos que pueden ser adquiridos a voluntad, es decir, se emplea el paradigma subjetivo de construcción nacional: son las naciones cívicas o políticas.18 En estas últimas naciones, a los dos elementos mencionados anteriormente, creencia y reconocimiento externo, hay que unir un tercer ingrediente: la voluntad.19

Aquí el extranjero debería ser advertido de que esta no es la clasificación más extendida en España. En este país la diferencia entre nación política y cultural reside en la presencia o ausencia de institu-

18. Me gustaría precisar que, si bien esta distinción entre naciones étnicas y cívicas puede tener cierto valor teórico, lo cierto es que las naciones reales siempre recurren a factores objetivos con el fin de reforzar su cohesión interna. Ahora bien, tales factores pueden ser de dos tipos: adscriptivos o electivos. Las características adscriptivas corresponden a los integrantes del grupo nacional con independencia absoluta de su voluntad, puesto que son indisponibles. Los rasgos genéticos constituyen un buen ejemplo: si la condición nacional depende de la pertenencia a una etnia o raza determinada, solo pueden formar parte de esa nación quienes desciendan directamente de otros miembros de la misma. De ese modo, ni la cualidad nacional se encuentra abierta a cualquiera ni, incluso, el abandono del grupo sería una opción. En cambio, otras características presentan un tenor electivo, ya que cabría tanto su adquisición voluntaria como la renuncia a las mismas. Un ejemplo sería la lengua. Pese a no haber nacido en una familia que hable el idioma A, un individuo puede esforzarse en aprenderlo para integrarse en una nación distinta a la de origen que se defina en términos lingüísticos recurriendo a la lengua A. Teniendo esto en cuenta, cabría decir que la voluntad que caracteriza a las naciones cívicas puede ser objetivada en determinados elementos electivos, pero siempre que estos últimos permanezcan subordinados a la primera. De este modo, a las naciones que empleen para definirse criterios adscriptivos o electivos no disponibles las denominaré étnicas, mientras que a aquellas donde prime la voluntad de sus miembros de integrarse en la nación, aunque recurran adicionalmente a factores electivos y disponibles de identidad, las llamaré cívicas.

19. La nación política está, así, formada por tres elementos: creencia, voluntad y recono-cimiento otorgado por otros grupos semejantes. Los dos primeros presentan un tenor in-terno al grupo, mientras que el tercero tiene un carácter externo. El criterio de ordenación entre los mismos es de tipo lexicográfico (como los principios de justicia rawlsianos). En un primer nivel hallamos los factores internos, y, una vez que se cumplen estos, pasamos a un segundo nivel donde cobra protagonismo el componente externo. Es decir, si los miembros de una nación no se quieren y se piensan como tal, no puede operar el reco-nocimiento externo; en el hipotético caso de que este se diese, no hablaríamos de una nación. Pero tampoco es suficiente con que los integrantes del grupo crean que son una nación y lo deseen: si nadie fuera del colectivo reconoce esa realidad como constitutiva de un hecho nacional tampoco nos hallaremos ante una nación. Aun así, podría decirse que lo esencial es que los miembros de la nación quieran ser nación y se piensen como tal, porque ello conducirá a que, en un plazo de tiempo mayor o menor, se les reconozca internacionalmente su condición nacional.


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ción estatal,20 de manera que España es una nación del primer tipo, y el resto, del segundo. Si el estatuto ontológico es la clave para diferen-ciar entre tipos de naciones, parece claro que, sobre tal base, no cabe predicar altura moral de una clase en perjuicio de la otra. Para hacerlo hay que recurrir a la teoría discursiva, es decir, a aquella que distingue a las naciones por el discurso empleado en su construcción. El nacio-nalismo español hegemónico, en este punto, coge lo que le interesa de cada versión teórica y termina por desvirtuar la distinción. Así, se dice que la nación española es política por contar con un Estado que la respalde y, a continuación, se le adjudican de manera automática los caracteres típicos de la nación política según la teoría discursiva: tolerante, abierta, inclusiva, democrática, respetuosa de los derechos humanos y liberal. En el extremo opuesto se hallan las naciones peri-féricas, que, al carecer de Estado, son culturales y, por culturales, se las reputa intolerantes, cerradas, excluyentes, antidemocráticas, vul-neradoras de derechos humanos e iliberales.21

20. A modo de ejemplo, Juan José Solozábal, “Nación, nacionalidades y autonomías en la Constitución de 1978. Algunos problemas de la organización territorial del Estado”, Sistema, 38-39, 1980; Andrés de Blas, Nacionalismos e ideologías políticas contemporá-neas, Madrid, Espasa-Calpe, 1984; Gregorio Peces-Barba, “Los nacionalismos en España”, El País, 23 de noviembre de 2010; Francesc de Carreras, “¿Existe el nacionalismo español?”, El País, 10 de marzo de 2015.

21. Por si lo anterior pudiera parecer exagerado, cito las siguientes palabras de Gregorio Peces-Barba: “Podemos hablar de un modelo nacionalista español y de otro, el de las regiones o naciones que carecían y carecen de Estado en nuestro país. Es el primero el Estado Nación, de raíz ilustrada a principios del siglo XIX, con la idea de soberanía identi-ficada con la nueva nación española, superando al soberano absoluto de la Monarquía. Es la idea de nación con la participación de los ciudadanos, la formación de la comunidad indivisa y centralizada inspirada por el liberalismo y por el romanticismo social [...]. La soberanía nacional, de participación popular, rescatará en ese momento al nacionalis-mo de sus tentaciones de sociedad cerrada. En España el nacionalismo era patriotismo nacional [...]. El segundo modelo es el del nacionalismo de las regiones o de las naciones sin Estado [...]. Supone un sentimiento de identificaciones con las comunidades en que han nacido hasta extremos radicales, ignorando otras realidades y rechazando cualquier comunicación con su entorno. Este planteamiento va unido al llamado principio de las nacionalidades, de acuerdo con el cual cada pueblo o nación tiene derecho a ejercer el poder soberano sobre el territorio en el que habita, creándose un derecho colectivo que no es del individuo, sino del ente colectivo nacional, en virtud del cual cada identidad cultural tiene derecho a convertirse en Estado independiente. Los defensores de esas naciones vinculaban sus particularidades culturales y su lengua propia con la necesidad de un Estado propio. Son decisiones naturales de la raza humana que reciben de Dios su carácter propio y diferente y que su mejor organización estable se consigue cuando for-man su propio Estado. [...] Se desconocen los derechos individuales y fundan los derechos colectivos como derechos de la comunidad nacional, sin un anclaje último en el individuo” (“Los nacionalismos en España”, El País, 23 de noviembre de 2010).En línea semejante, aunque fuera de las fronteras españolas, se expresaba Joseph H. Weiler. El recurso al argumento etnicista le servía para exigir a una Catalunya indepen-


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Sea cual sea el criterio de distinción elegido, parece lógico exigir que se mantenga de manera coherente hasta el final. No obstante, en este trabajo seguiré la teoría discursiva por dos razones. En primer lugar, porque la estatalidad es un hecho fáctico que no añade nada sustancial desde el punto de vista teórico. En segundo lugar, porque los valores sobre los que se asienta la identidad nacional y la posible construcción estatal sí importan.22 Y, como he señalado, solo cabe ha-blar de valores cuando se toma como referencia la teoría discursiva: el Estado, por sí mismo, no garantiza ningún tipo de moralidad mínima; es más, resulta perfectamente factible que el Estado sea inmoral. En el siguiente apartado me ocuparé de analizar los valores que puede patrocinar una nación, aunque no necesariamente todas lo hagan.

2. La autodeterminación nacional y los valores

La autodeterminación nacional alude al reconocimiento de capacidad decisoria a un grupo nacional. Decidir con libertad es un principio que se halla en la base de dos teorías políticas contemporáneas: el liberalis-mo y la democracia. Si esa habilidad para tomar decisiones se predica de las naciones, entonces parece clara la relación de la autodetermina-ción con la teoría nacionalista. La pregunta del extranjero no se haría esperar: el derecho de autodeterminación nacional, ¿es compatible con el liberalismo y/o la democracia? Para ofrecer una respuesta, analizaré cada teoría por separado.

diente el cumplimiento de todos los requisitos establecidos para los nuevos candidatos (artículo 49 TUE) en caso de que, tras la secesión, quisiera continuar siendo miembro de la Unión Europea. Así, calificaba de “euro-tribalismo irredentista contrario a los valores y necesidades de la Unión” el deseo de esta nación de autodeterminarse y, llegado el caso, independizarse (“Catalonian Independence and the European Union”, The Euro-pean Journal of International Law, 23 (4), 2012, p. 911). Posteriormente, empleó idéntica argumentación para referirse al caso escocés (“Scotland and the EU: A Comment”, Ver-fassunsgsblog, 8 de septiembre de 2014).

22. Así, por ejemplo, y sobre la base de las categorías meineckianas Staatsnation y Kul-turnation, decía Juan Alberto del Real: “El margen de adaptación de la Staatsnation a las sociedades multiculturales actuales es mucho mayor que la Kulturnation. Pues, aun-que el Nationalstaat moderno de ‘sentido político’ se haya constituido como un Estado uninacional, es en mayor medida susceptible de evolucionar hacia el reconocimiento de la pluralidad cultural o nacional [...]. Los Estados fundados sobre la Kulturnation o las corrientes políticas que la reivindican van a tener grandes dificultades a la hora de gestio-nar la pluralidad y la diversidad que caracteriza a nuestras sociedades contemporáneas” (“La teoría del Estado de F. Meinecke: modelos de Estado moderno según las doctrinas Staatsnation y Kulturnation, Revista de Estudios Políticos, 154, 2011, p. 206).


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2.1. El liberalismo

Las dudas acerca de la compatibilidad entre autodeterminación nacio-nal y liberalismo son razonables, teniendo en cuenta que la primera consiste en un derecho colectivo, mientras que el liberalismo es fre-cuentemente identificado como la ideología que predica la supremacía absoluta (ontológica, epistemológica, metodológica) del individuo. Ahora bien, existen versiones corregidas del liberalismo que moderan su individualismo tradicional y lo vuelven sensible e, incluso, abierto a los fenómenos colectivos. Bajo esta concepción, el liberalismo tiene en cuenta el carácter contextual de los individuos,23 productos sociales que aprenden a ser personas y reciben su identidad y valores en el seno de la comunidad cultural-nacional que los ve nacer. Esa perte-nencia a una particular cultura nacional determina en gran medida los planes de vida individuales, puesto que la libertad de elección presenta ciertos prerrequisitos culturales.24 Más aún, el Estado liberal no se muestra neutral en materia cultural, sino que se halla compro-metido con una cultura nacional concreta, a la que privilegia sobre el resto.25 Ello resulta particularmente problemático en el caso de Estados plurinacionales, donde la igualdad entre los individuos y la adecuada implementación de su autonomía requieren que el Estado intervenga activamente para proteger los derechos colectivos de las minorías. La razón es la excesiva dificultad que entraña el cambio cultural para la gran mayoría de las personas.26 Por tanto, si el objetivo final es el fomento de la autonomía individual y el respeto de la identidad per-sonal, no se puede prescindir de los grupos en los que los individuos se integran, siendo uno de ellos la nación.27 Así, el reconocimiento del derecho de autodeterminación a las naciones minoritarias –las naciones-Estado ya lo disfrutan– contribuye instrumentalmente a la igualación de las oportunidades entre los miembros de la nación hegemónica y los de la nación minoritaria, ciudadanos todos de un

23. Yael Tamir, Liberal Nationalism, Princeton, Princeton University Press, 1993, p. 33.

24. Will Kymlicka, Ciudadanía multicultural, Barcelona, Paidós, 1996, p. 112.

25. Will Kymlicka, “Derechos individuales y derechos de grupo en la democracia liberal”, Isegoría, 14, 1996.

26. Ernest Gellner, “Nationalism and Modernization”, en John Hutchinson y Anthony D. Smith (eds.) Nationalism. Oxford, Oxford University Press, 1994, p. 56.

27. Yael Tamir, Liberal Nationalism..., 1993, p. 36; Neil MacCormick, “¿Es filosóficamente creíble el nacionalismo?”, Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 31, 1994, p. 67.


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mismo Estado que, sin ese reconocimiento, privilegia la autonomía de los primeros en perjuicio de los segundos. Conviene advertir que, siendo la autonomía individual el valor último que se trata de alcan-zar, solo se justifica la protección y el reconocimiento de derechos de autonomía –como la autodeterminación– a aquellos grupos –y, más en concreto, a aquellas naciones– que respeten efectivamente la autonomía individual, incluidos los derechos humanos, y esas son las naciones cívicas. Por tanto, y respondiendo a la pregunta de nuestro extranjero, la nación cívica patrocina los valores liberales, con lo que un derecho de autodeterminación reconocido a las naciones cívicas sobre la base de su autonomía colectiva es perfectamente compatible con los principios liberales, siempre que el liberalismo se entienda en un sentido no excesivamente individualista.

La compatibilidad entre el derecho de autodeterminación de este tipo de naciones y el liberalismo concurre tanto si el fundamento de la obligación política se hace descansar en el consentimiento de los gobernados28 como en los principios liberales.29 En el primer caso, si la autoridad política deriva del consentimiento de los sometidos a la misma y si se entiende que ningún contrato, tampoco el que hace nacer la sociedad política, es irrevocable, parece razonable deducir que el consentimiento puede ser retirado en cualquier momento, sin per-juicio de que quien rescinda la relación contractual haya de compensar a la otra parte por los perjuicios ocasionados. Si aplicamos esto a la unidad del Estado y sus fronteras, podría decirse que la aquiescencia de los ciudadanos para pertenecer a un Estado determinado se presu-me con carácter general. Ahora bien, los postulados liberales resultan congruentes con la capacidad de cuestionar tanto la estructura nacio-nal del Estado como la delimitación de sus fronteras, es decir, con la posibilidad de que un grupo suficientemente amplio de ciudadanos concentrados territorialmente decidan retirar su consentimiento al Es-tado en estas materias. Que dicha revocación la realice un colectivo constituye una exigencia del ejercicio del poder político. En el caso de que la autoridad política se funde en los principios liberales, es preciso tener en cuenta que uno de ellos, la autonomía, se encuentra en la base del derecho de autodeterminación. Por consiguiente, la negación de la autodeterminación revestiría un tenor no liberal.

28. Harry Beran, “A Liberal Theory of Secession”, Political Studies, 32 (1), 1984.

29. Daniel Philpott, “In Defense of...”, 1995.


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2.2. La democracia

Para tratar de resolver las dudas acerca de la compatibilidad entre la autodeterminación y la democracia conviene acudir al concepto de autonomía que los liga. La autonomía presenta dos dimensiones, una individual y otra colectiva, y ambas se encuentran mutuamente implicadas.30 Concebir a los individuos como sujetos contextuales im-plica reconocer que los colectivos en los que se insertan contribuyen decisivamente al desarrollo de su individualidad. Por esa razón a los individuos les importa que los grupos de los que forman parte gocen de autonomía: porque ello redunda en la suya propia.31 Como ya dije antes, debe tratarse de grupos que respeten la autonomía individual, lo que, para el caso de las naciones, remite a las de tipo cívico. Por tanto, existe una presunción a favor de que los grupos no violan nece-

30. Los especialistas debaten sobre este punto. Así, mientras que para algunos autores no existe relación entre la autonomía individual y la colectiva (Isaiah Berlin, “Dos conceptos de libertad”, en Cuatro ensayos sobre la libertad, Madrid, Alianza, 1988; Elie Kedourie, Nacionalismo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988; Luis Rodríguez Abascal, Las fronteras del nacionalismo, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000; Antonio-Enrique Pérez Luño, “Diez tesis sobre la titularidad de los derechos huma-nos”, en Francisco Javier Ansuátegui, Una discusión sobre derechos colectivos, Madrid, Dykinson, 2001), otros ligan ambos aspectos de la autonomía (Pasquale Stanislao Mancini, “De la nacionalidad como fundamento del Derecho de gentes”, en Sobre la nacionalidad, Madrid, Tecnos, 1985; Frier Esterbauer, “El derecho de autodeterminación de los pueblos”, en Colectivo Herria 2000 Eliza, Autodeterminación..., 1985; Charles Taylor, “What’s Wrong with Negative Liberty?”, en Philosophy and the Human Sciences, Cambridge, Cambridge University Press, 1985; Michael Walzer, “Nation and Universe”, en The Tanner Lectures on Human Values XI, Salt Lake City, University of Utah Press, 1990; Neil MacCormick, “¿Es filosóficamente creíble...”, 1994; “Libertad, igualdad y nacionalismo”, Sistema, 130, 1996; Joserramón Bengoetxea, “Nacionalismo y auto-determinación. En defensa del na-cionalismo vasco”, en Manuel Segura y Joaquín Rodríguez-Toubes Regiones, naciones y nacionalismos en el contexto final del siglo XX, Santiago de Compostela, Universidade de Santiago de Compostela, 1994; Daniel Philpott, “In Defense of...”, 1995; Cornelius Castoriadis, “La democracia como procedimiento y como régimen”, en El ascenso de la insignificancia, Madrid, Cátedra, 1998).

31. Entender al individuo como un sujeto contextual o, en palabras de Cornelius Casto-riadis, “un aspecto de la institución social” (“Naturaleza y valor de la igualdad”, en Los dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa, 1988, p. 141), implica reconocer que es en el contexto en el que se halla inserto donde adquiere su condición de persona, de forma que se establece una relación de implicación mutua entre el individuo y la sociedad: los individuos son productos sociales que, al mismo tiempo, contribuyen a la creación de esa misma sociedad que los conforma. Por tanto, no puede haber sociedad sin individuos efectivamente autónomos (Cornelius Castoriadis, “La cul-tura en una sociedad democrática”, en El ascenso de la insignificancia, Madrid, Cátedra, 1998, p. 194), los cuales únicamente aprenderán tal rasgo en una sociedad de este tipo (Neil MacCormick, “¿Es filosóficamente creíble...”, 1994, pp. 66-67; Cornelius Castoriadis, “La democracia como procedimiento...”, 1998, pp. 223-224).


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sariamente los derechos individuales: ceteris paribus, el individuo será más autónomo si se reconocen tanto su autonomía individual como la autonomía colectiva de los grupos que integra. Aunque la autodeter-minación no tiene en todos los casos el mismo contenido o carácter, extremo que depende de la capacidad y los fines del grupo, siempre constituye una manifestación del principio de autonomía colectiva. De ahí que pueda afirmarse que la capacidad de autodeterminación política de una nación contribuye a que los individuos que la compo-nen sean autónomos.

Por otra parte, autonomía significa darse normas a uno mismo. Si la comunidad es la creadora de sus propias normas, ha de producir asimismo sus límites.32 Aplicado esto al tema del presente artículo, y puesto que el recurso a los procedimientos democráticos no sirve para decidir cuál es el sujeto llamado a ejercer la autodeterminación,33 es la propia nación la encargada de decidir su demarcación.34 Ello nos conduce al paradigma subjetivo de construcción nacional. Una nación que se define otorgando primacía a la voluntad de formar parte del grupo sobre otros elementos objetivos de carácter no electivo resul-ta perfectamente compatible con los principios democráticos y, al

32. Siguiendo a Cornelius Castoriadis, la democracia es el régimen político de la au-tonomía, de la autoinstitución, puesto que implica que “la sociedad no se detiene en una concepción de la justicia, la igualdad o la libertad, dada de una vez por todas, sino que se instituye de tal forma que [esas] cuestiones [...] siempre puedan ser replanteadas en el marco del funcionamiento normal de la sociedad” (“Imaginario político griego y moderno”, en El ascenso de la insignificancia, Madrid, Cátedra, 1998, p. 160). Como los individuos se saben hacedores de sus leyes, se sienten en disposición de, llegado el caso, cambiarlas sin más límites que los que ellos mismos decidan autoimponerse. Al no existir “ningún rasero extrasocial de las leyes” (“Institución primera de la sociedad e instituciones segundas”, en Figuras de lo pensable. Madrid: Cátedra, 1999, p. 117), se puede afirmar que la democracia presenta una dimensión trágica: pues siendo el régimen de la libertad radical, lo es también de la autolimitación. La sociedad siempre es susceptible de incurrir en hybris colectiva, ya que los límites a la acción política no están definidos de antemano por ninguna norma extrasocial; al contrario, es la propia comunidad la que debe decidir hasta dónde puede llegar, la que está obligada a autolimitarse. Y es que “nadie puede proteger a la humanidad contra la locura o el suicidio” (“La polis griega y la creación de la democracia”, en Los dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa, 1988, p. 124).

33. Ivor Jennings, The Approach to Self-government, Cambridge, Cambridge University Press, 1956, p. 56.

34. En este sentido, decía James Bohman: “democracia es, por tanto, un ideal de autode-terminación en el que los términos y fronteras de la democracia son elaborados por los propios ciudadanos y no por otros” (Democracy across Borders. From Dêmos to Dêmoi, Cambridge, Mass., The MIT Press, 2007, p. 2).


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mismo tiempo, evita los inconvenientes de la denominada frontera interior.35

Por otro lado, tanto el liberalismo como la democracia defienden el carácter artificial de las instituciones políticas, extremo que también se aplica a las fronteras y los Estados:36 como su trazado y construcción fueron el resultado de un proceso discrecional y no necesario, del mis-mo modo pueden ser modificados, lo cual constituye un argumento para defender la capacidad de secesión.

35. La frontera interior es la barrera que, según algunos autores, se establece entre na-cionales y no nacionales en el ámbito territorial de la nación en cuestión. Luis Rodríguez Abascal, por ejemplo, mantiene esta opinión. A su juicio, “la delimitación personal de la nación es siempre infraincluyente” (“La democracia ante el nacionalismo”, en Aurelio Arteta, El saber del ciudadano. Las nociones capitales de la democracia, Madrid, Alianza, 2008, p. 330), por lo que “crea automáticamente una frontera interior que divide a la población en dos grupos a los que se atribuyen posiciones sociales y políticas distintas. Unos pasan a ser considerados los auténticos miembros de la comunidad política; los otros pasan a ser mirados con recelo, como huéspedes molestos en casa ajena” (“El derecho de autodeterminación en la España constitucional”, en Jerónimo Betegón et al., Constitución y derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2004, p. 345). Los nacionalistas abordan el problema de la frontera interior con una de estas dos actitudes: intransigencia (asimilación forzosa, segregación, expulsión, eliminación física) o condescendencia (reconocimiento de los mismos derechos que a los nacionales, aunque se les identifique como extranjeros). Coincido plenamente con Rodríguez Abascal en señalar los inconvenientes que entraña la adopción de una política intransigente hacia los que no son nacionales, pero no com-parto sus descalificaciones hacia el nacionalismo tolerante o condescendiente. Y es que si una nación permite libremente que cualquiera que lo desee entre a formar parte de la misma y goce de idénticos derechos legales que los nacionales, no veo por qué deba ser acreedora de reproche. En ese caso no se hablaría de “ciudadanos de segunda categoría” (Rodríguez Abascal, “La democracia ante...”, 2008, p. 332), puesto que la nacionalidad no sería empleada como criterio de atribución de derechos. Y es que la frontera, por sí misma, no discrimina: lo que discrimina son las consecuencias jurídicas que se acompañen a la existencia de esa frontera. Por ejemplo, un senegalés es discriminado en España porque el ordenamiento jurídico lo considera, en principio, en situación irregular; sin embargo, el grado de discriminación de un francés en España es sustancialmente menor, puesto que goza de la mayor parte de los derechos que tiene un español, al ser miembro de la Unión Europea. Si el sistema legal español concediese a los nacionales de algún otro lugar exactamente los mismos derechos y libertades que a los españoles, no podría hablarse de discriminación. Por supuesto que “hay una diferencia importante entre que la presencia de alguien sea tolerada y que sea bienvenida” (ibíd., p. 332), pero considero que a una nación es suficiente con exigírsele tolerancia –en ese sentido de igualdad legal– para con los extranjeros. Una definición subjetiva de nación puede solucionar los inconvenientes de la frontera interior.

36. Daniel Philpott, “In Defense of...”, 1995, p. 368; Daniel Weinstock, “Constitutionalizing the Right to Secede”, The Journal of Political Philosophy, 9 (2), 2001, pp. 189-190; James Bohman, Democracy across Borders..., 2007, p. 17.


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2.3. El nacionalismo

Un último punto al que habría que hacer referencia cuando se habla de autodeterminación y valores es el relativo al fundamento nacio-nalista de este derecho. Y es que, si bien no resulta controvertida la relación que se establece entre el derecho de autodeterminación na-cional y la teoría nacionalista, sí requiere cierta atención el concepto de nacionalismo manejado, por tratarse de una ideología bastante denostada.37 En este sentido, y parafraseando el comienzo del Mani-fiesto comunista, ironizaba Moulines: “un fantasma recorre las can-cillerías de Europa [...], los parlamentos, la prensa, las Universidades y la así llamada opinión pública en general [...]: es el fantasma del nacionalismo”.38 De este modo, el extranjero podría lanzar la siguiente pregunta: ¿son compatibles la autodeterminación nacional y las teorías liberal y democrática?

Me gustaría comenzar diciendo que el nacionalismo es una teoría normativa que atribuye cierto valor moral a la pertenencia nacional y busca la autodeterminación política de la nación de referencia. El ca-rácter normativo del nacionalismo supone que las razones que ofrece esta ideología no se basan meramente en el interés privado, sino que apelan al bien de la comunidad nacional en su conjunto. En este sen-tido, los nacionalistas consideran que el bien de la nación constituye una razón moral que legitima una determinada acción política.39 Por otra parte, decir que el nacionalismo busca que la nación se autode-termine no significa que el fin de todo movimiento nacionalista sea conseguir la independencia: la plena realización política puede adop-tar otras formas que otorguen reconocimiento institucional al grupo nacional. El valor asociado a la pertenencia a una nación presenta un

37. La mayoría de las invectivas lanzadas frente al nacionalismo tienen como finalidad la descalificación del paradigma objetivo de configuración nacional. En ocasiones, incluso, las críticas se vierten desde un nacionalismo de idéntico semblante –que oculta, eso sí, sus verdaderos tintes con afeites subjetivistas y políticos–, mientras que otras veces no se hacen distingos entre especies –nacionalismo cívico o étnico, justificación liberal u orgá-nica de los grupos–, al entender que el género –nacionalismo, colectivismo– lo contamina todo. A ello se refería Neil MacCormick al hablar del odium philosophicum que existe contra el nacionalismo, “generosamente merecido por unos [...] pocos nacionalistas”, pero injusto en su aspiración de “desacreditar las legítimas exigencias de un nacionalismo razonable” (“¿Es filosóficamente creíble...”, 1994, p. 70).

38. Ulises C. Moulines, “Manifiesto nacionalista (o hasta separatista si me apuran)”. Ise-goría, 24, 2001, p. 25.

39. Margaret Moore, “The Ethics of Secession and a Normative Theory of Nationalism”, Canadian Journal of Law and Jurisprudence, 13 (2), 2000, p. 241.


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carácter instrumental: para lograr la autonomía del individuo, quien sí ostenta un valor moral intrínseco, es necesario que los grupos en los que se integra, entre ellos la nación, gocen de autonomía colectiva. De ese modo, el individuo verá satisfecha la dimensión colectiva de su autonomía. Por supuesto, ello implica que la nación que se toma como referencia ha de respetar la autonomía individual, extremo que, como ya fue explicado, cumple un concepto de nación cívica.

En definitiva, el nacionalismo cívico no solo resulta compatible, sino que patrocina los valores liberales y democráticos, por lo que los ataques dirigidos frente a las reivindicaciones autodeterministas sobre la base de la maldad intrínseca que todo nacionalismo encarna resul-tan infundadas. El carácter discursivo de la nación vuelve necesario distinguir qué paradigma de construcción nacional se emplea como paso previo a la crítica.

3. Hacia un nuevo paradigma de autodeterminación nacional

Tras escuchar todas estas razones a favor de la autodeterminación que la teoría liberal, democrática y nacionalista ofrecen, nuestro extranjero podría plantear la siguiente pregunta: si un derecho de autodeter-minación de las naciones cívicas es compatible con el liberalismo y la democracia,40 entonces, ¿por qué no admitir este derecho prima facie cuando las naciones satisfagan los requisitos del paradigma subjetivo? ¿Por qué reducirlo únicamente a contextos de ausencia de derechos básicos y donde se vulneran los principios liberales y democráticos, como hacen tanto la doctrina internacionalista mayoritaria como la tradición liberal clásica?

Antes de responder a esta cuestión, conviene resaltar dos puntos. El primero es que vivimos en un mundo organizado en Estados donde la legitimidad política resulta de la combinación de dos principios: el

40. Incluso sería posible ir un poco más allá para defender que el derecho de autode-terminación para todos los pueblos no solo es coherente con los postulados liberal-de-mocráticos, sino que estos últimos exigen su reconocimiento. La consecuencia lógica de sostener tal razonamiento sería argumentar la necesidad de que el derecho internacional evolucione hasta acoger en su seno un derecho de autodeterminación derivado de los principios liberales y democráticos, más allá de la concepción compensatoria (remedial right). Un derecho internacional que verdaderamente quiera hacer prevalecer su carác-ter jurídico por encima de consideraciones de Realpolitik no tendría inconveniente en admitir lo anterior.


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principio democrático41 y el principio nacionalista.42 De este modo, la soberanía se atribuye al pueblo, entendido como el conjunto de ciu-dadanos que debe participar directamente o mediante representantes libremente elegidos en el ejercicio del poder (principio democrático); para mantener la cohesión de ese cuerpo de ciudadanos se recurre al mito de la nación (principio nacionalista). Esto no siempre ha sido así (en épocas anteriores funcionaron otros principios legitimadores)43 ni tiene por qué continuar en el futuro, pero en la actualidad constitu-ye un dato fáctico con importantes consecuencias políticas. Mientras algunas naciones alcanzaron la condición estatal a lo largo de la his-toria, otras viven en el seno de un Estado plurinacional donde existe al menos otra nación que es la hegemónica. La acomodación de na-ciones dentro de un Estado puede adoptar distintas formas, y la mejor no es necesariamente aquella que enunciaba el viejo principio de las nacionalidades: a cada nación un Estado, solo un Estado para cada nación. En cualquier caso, y de acuerdo con los principios legitimado-res anteriormente enunciados, la decisión acerca del estatus político que corresponde a una nación le compete a ella misma. Es decir, cada nación ha de autodeterminarse políticamente. Por lo mismo, resulta incongruente e inadecuado que las naciones que ya cuentan con ins-tancia estatal que las represente nieguen a las naciones sin Estado la posibilidad de alcanzar el mismo estatus que ellas disfrutan. Y es que las razones que sirven para rechazar un Estado catalán, por ejemplo, serían igualmente aplicables al Estado español.

El segundo punto que habría que poner de manifiesto es el si-guiente. Concebir la autodeterminación como un derecho –y no como una aspiración política– por hallarse positivizado en el ordenamiento

41. En opinión de Gerardo Pisarello, la democracia “parece ser uno de los pocos, si no el único régimen político capaz de aspirar a la plena legitimidad. Ningún poder o gobierno parece aceptable si no es capaz de presentarse ante la opinión pública como respetuoso con el principio democrático” (Un largo Termidor. La ofensiva del constitucionalismo antidemocrático, Madrid, Trotta, 2011, p. 12).

42. En palabras de Ramón Máiz, “la Nación, conjuntamente con los procedimientos e ins-tituciones democráticos, se ha convertido en fuente decisiva de legitimación del Estado” (“El lugar de la nación en la teoría de la democracia y el nacionalismo liberal”, Revista Española de Ciencia Política, 3, 2000, p. 58).

43. Como explica Guido Zernatto, el término nación existía desde la antigüedad, pero no será hasta la Edad Moderna cuando adquiera un sentido político para aludir al gobierno o comunidad política. En el momento en que decae la fundamentación monárquico-divina de la autoridad, la nación surgirá para cumplir idéntica función: similitud teleológica en la diversidad conceptual (“Nation: The History of a Word”, The Review of Politics, 6 (3), 1944).


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internacional entraña algunas consecuencias importantes. Los dere-chos constituyen límites frente al poder de la mayoría y en defensa del más débil.44 De acuerdo con el pensamiento liberal, los derechos representan un bien, por lo que es bueno ejercerlos, y cuantas más veces mejor. La concesión de un derecho para compensar a alguien por las injusticias sufridas o, incluso, para reparar una situación de discri-minación y falta de equidad no se corresponde con esta concepción. Por eso resulta insuficiente configurar la autodeterminación como un remedial right. Más aún, es en los Estados de derecho que respetan los principios democráticos donde el derecho de autodeterminación, según la caracterización ofrecida anteriormente, puede operar de for-ma más adecuada.

Aquí el extranjero preguntaría con seguridad: ¿cuál es ese concep-to de autodeterminación? Y habría que responderle que la autodeter-minación consiste en la capacidad que tiene un pueblo o nación para dotarse del régimen de gobierno que desee –lo que se conoce como la vertiente interna de la autodeterminación–, así como para determinar el tipo de relaciones que quiere mantener con otros grupos semejantes –lo cual ha dado en llamarse la vertiente externa de la autodetermina-ción.45 Las ventajas que presenta esta concepción frente a otras alter-nativas son principalmente dos. En primer lugar, refleja perfectamente tanto las aspiraciones de una nación como las facultades políticas que disfrutan las naciones que se han autodeterminado. En segundo lugar, esta noción de autodeterminación resulta compatible con los principios democrático, liberal y nacionalista en los que se fundamenta este dere-cho. Claro que no basta con ofrecer esta definición, sino que se vuelve necesario delimitar el concepto de nación que aparece en ella, proteico y difícil de aprehender. Una nación definida con arreglo al paradigma subjetivo, al que ya me he referido, mantiene esa compatibilidad con los tres principios anteriormente enunciados.

Por tanto, si la acción política se legitima por la actuación com-binada de los principios democrático y nacional, podría decirse que cuando una nación cívica desee autodeterminarse, en principio, de-

44. Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, 2004 (4ª ed.). Para un análisis más profundo de la teoría garantista de Ferrajoli y el derecho de autodeterminación de los pueblos, vid. Lucía Payero López, “El triunfo de la ley del más fuerte: la concepción ferrajoliana del derecho de autodeterminación de los pueblos”, Cuadernos Electrónicos de Filosofía del Derecho, 26, 2012.

45. José Antonio de Obieta, “El derecho humano de la autodeterminación de los pue-blos”, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 76-77.


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bería poder hacerlo. Habrían de exigírsele dos requisitos adicionales: que reconociese el mismo derecho a las minorías que pudieran surgir en su seno y que respetase los derechos de los individuos y los grupos que se hallen en su territorio. Pero no sería necesario que sufriese la ausencia de otros derechos básicos.

4. La autodeterminación nacional en España

Comenzaba este artículo haciendo referencia a la complejidad que reviste la cuestión nacional en España, un Estado plurinacional pecu-liar. Una vez que ha sido clarificado el marco teórico y conceptual del derecho de autodeterminación, nuestro extranjero podría plantear una cuestión ulterior: ¿sería posible aplicar dicho marco a la realidad política española? A primera vista, parece que en la misma concurren los presupuestos básicos necesarios: se trata de un Estado democrá-tico y plurinacional donde, junto a la nación española reconocida constitucionalmente, coexisten otras naciones minoritarias que po-drían ser definidas como naciones cívicas. Tales naciones respetan, además, los derechos individuales de quienes residen en su territo-rio. Sin embargo, la Constitución española prohíbe que las naciones periféricas –nacionalidades, las denomina– se autodeterminen. Más aún, en España no solo se niega que dichas naciones tengan un de-recho de autodeterminación política,46 sino que incluso se rechaza

46. El artículo 10.2 de la Constitución dice: “las normas relativas a los derechos funda-mentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos interna-cionales sobre las mismas materias ratificados por España”. Tanto el Pacto de Derechos Civiles y Políticos como el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales cumplen todos estos requisitos: son tratados internacionales, versan sobre derechos fundamentales y han sido ratificados por nuestro país. Además, en su artículo 1 reconocen el derecho de autodeterminación de los pueblos. Por tanto, ¿cabría el reconocimiento del dere-cho de autodeterminación por la vía del artículo 10.2? La jurisprudencia constitucional establece que el artículo 10.2 no habilita a la introducción de nuevos derechos, con el subsiguiente carácter fundamental (STC 38/1985, 8 marzo); ahora bien, resulta admi-sible la concreción de los derechos fundamentales ya existentes por vía interpretativa. Existiendo voluntad, sería factible interpretar el derecho de autodeterminación como una concreción del derecho de libertad (artículo 17 de la Constitución), siempre que se entienda que la libertad colectiva contribuye a asegurar la efectiva libertad del individuo. Sin embargo, por una parte resulta difícil imaginar que los miembros del Tribunal Consti-tucional estuvieran dispuestos a sostener semejante exégesis y, por otra, sería necesario que se apartasen de la interpretación mayoritaria de los Pactos de 1966 y optasen por la línea minoritaria que entiende que todos los pueblos, y no únicamente las colonias y aquellos que sufran discriminaciones graves y persistentes, son titulares del derecho de autodeterminación. En cualquier caso, esta opción hermenéutica chocaría frontalmente


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que el Estado se halle obligado a abrir un proceso de negociación cuando una parte sustancial de los ciudadanos concentrados en un territorio solicite ser consultada en referéndum acerca de la estruc-tura territorial del Estado, extremo que reconocía el Dictamen de la Corte Suprema canadiense de 1998 sobre la secesión de Quebec.47 La respuesta del ejecutivo central y de la mayoría del Congreso frente a la solicitud de transferir la competencia de convocar referenda consultivos que efectuó el Parlament catalán en 201448 o la impug-nación gubernamental ante el Tribunal Constitucional tanto de la Ley de Consultas catalana49 como del Decreto de convocatoria del referéndum50 e, incluso, del denominado “proceso de participación ciudadana”,51 lo demuestran.

con los artículos 1.2 y 2 de la Constitución, por lo que, en último término, la reforma constitucional devendría obligada.

47. Así, el párrafo 88 de dicho dictamen (Reference re Secession of Quebec, [1998], 2 S.C.R. 217) decía: “el rechazo claro del orden constitucional existente por parte del pue-blo de Quebec otorgaría legitimidad a las demandas secesionistas y obligaría a las de-más provincias y al gobierno federal a reconocer y respetar esa expresión de voluntad democrática mediante la apertura de un proceso de negociación en el que habrían de conducirse de acuerdo con los principios constitucionales subyacentes ya mencionados” [principios federal y democrático].

48. El 16 de enero de 2014 el Parlament catalán aprobó una proposición de ley orgánica de delegación en la Generalitat de Catalunya de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Catalunya. Y es que, según la Consti-tución, “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación” (artículo 150.2). Tal sería el caso de la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” (artículo 149.1.32º). El 8 de abril tuvo lugar la discusión en el Congreso de los Diputados. La proposición fue rechazada por 299 votos –Partido Popular (PP), Partido Socialista Obrero Español (PSOE), Unión, Progreso y Democracia (UPyD), Unión del Pueblo Navarro (UPN), Foro Asturias (FAC) y Coalición Canaria (CC)–, frente a 47 votos a favor de su toma en consideración y una abstención.

49. Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana. La STC 31/2015, de 25 de febrero, declaró inconsti-tucionales los preceptos referidos a las consultas populares no referendarias de carácter general (artículo 3.3 y apartados 4 a 9 del artículo 16).

50. Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña. Fue declarado inconstitucional mediante la STC 32/2015, de 25 de febrero.

51. El 21 de noviembre de 2014 la fiscalía general del Estado interpuso una querella con-tra Artur Mas, Joana Ortega, entonces vicepresidenta de la Generalitat, e Irene Rigau, consellera de Educación, acusándoles de la comisión de varios delitos: prevaricación, des-obediencia grave, malversación y usurpación de funciones en el proceso de participación ciudadana del 9N (Jesús García y María Fabra, “La fiscalía presenta la querella contra Mas por cuatro delitos en el 9N”, El País, 21 de noviembre de 2014). Como muestra de


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Puede que en 1978 la unidad de la nación española fuera necesa-ria para que los poderes fácticos permitiesen el proceso democrático,52 pero el que tantos años después ese dogma no pueda cuestionarse requiere argumentos adicionales. Máxime si se admite que el sistema democrático en España se halla plenamente asentado. En democracia todo ha de poder ser públicamente debatido y sometido a votación. Formalmente, cabe la modificación total de la Constitución, también en lo que se refiere a la articulación territorial. Claro que para ello es necesario acudir al procedimiento agravado de reforma contenido en el artículo 168. Allí se establecen unos requisitos tan estrictos –doble mayoría de dos tercios en ambas cámaras, disolución de las Cortes y convocatoria de nuevas elecciones, referéndum en todo el territorio

solidaridad, cientos de personas presentaron escritos de inculpación por haber votado el 9N (Miquel Noguer, “Cientos de catalanes se ‘autoinculpan’ por el 9N en solidaridad con Mas”. El País, 23 de diciembre de 2014). Finalmente, el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya decidió archivar las autoinculpaciones al considerar que la simple participación en el proceso del 9N no constituyó delito alguno (Auto del TSJC de 21 de julio de 2015). Por su parte, la STC 138/2015, de 11 de junio, declaró inconstitucionales las actuaciones de la Generalitat preparatorias o vinculadas a la consulta del 9N.

52. El primer borrador del Anteproyecto de Constitución que se filtró a la prensa el 22 de noviembre de 1977 mantenía una concepción plural de España, al decir su artículo 2: “La Constitución reconoce y la Monarquía garantiza el derecho a la autonomía de las diferentes nacionalidades y regiones que integran España, la unidad del Estado y la solidaridad entre sus pueblos”. No obstante, en el momento de la publicación oficial del borrador, acaecida el 5 de enero de 1978, la redacción del mismo varió ligeramente. Ahora se leía: “La Constitución se fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran”. Finalmente, a raíz del suceso que Jordi Solé Tura, protagonista directo, relata casi diez años más tarde, el citado artículo quedó definitivamente trastrocado (Nacionali-dades y nacionalismos en España. Autonomías, federalismo y autodeterminación, Madrid, Alianza, 1985, pp. 99-100). La intervención extraparlamentaria se hacía presente y exigía que, para la continuación de los trabajos de la ponencia, se aceptase acríticamente el texto impuesto –que no propuesto– y entregado vía mensajero al que, ese día, presidía la sesión: el representante del Partido Comunista (PCE). El artículo 2º rezaba ahora: “La Constitución se fundamenta en la unidad de España como patria común e indivisible de todos los españoles y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regio-nes que integran la indisoluble unidad de la nación española”. Semejante redacción será casi miméticamente reproducida en el Anteproyecto definitivo y en la versión final del discutido artículo aprobada en ambas cámaras. El propio Solé Tura deduce responsabilidad militar en la autoría del manuscrito, pero resulta interesante la observación de Xacobe Bastida respecto a la acogida efectuada en el mismo de todas y cada una de las enmiendas que Alianza Popular (AP) había planteado al artículo 2 inicial (La nación española y el nacionalismo constitucional, Barcelona, Ariel, 1998, p. 52). Si tenemos en cuenta que este grupo parlamentario se mantuvo ajeno al consenso y votó siempre en contra del texto de la discordia pese a que consagraba sus premisas nacionalistas, parece razonable concluir que los consensualistas –UCD, PSOE, PCE y la Minoría Catalana– arribaron a las costas de la derecha en lo tocante a la cuestión nacional.


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español– que con razón se ha dicho que más que permitir la reforma, lo que hace este artículo es impedirla.53 De ahí que jamás se haya uti-lizado. En cualquier caso, sin el acuerdo de los dos principales partidos estatales, el PP y el PSOE, es imposible plantear siquiera la posibilidad de modificar la Constitución.54 Ambas formaciones políticas militan en las filas del nacionalismo español y comparten la idea nacional contenida en el artículo 2, por lo que difícilmente aceptarán incluir el derecho de autodeterminación de las naciones periféricas en el texto ni, incluso, una visión plurinacional de España.55 Y es que el nacionalis-mo constitucional español no otorga reconocimiento oficial al resto de naciones existentes en el Estado. Otros países de nuestro entorno man-tienen una actitud diferente: por ejemplo, en el Reino Unido se admite la pluralidad nacional hasta el punto de haber aceptado que Escocia celebre un referéndum independentista56 o que Irlanda del Norte pue-

53. Pedro de Vega, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, p. 148.

54. El tablero de juego podría cambiar tras las próximas elecciones generales (20 de diciembre de 2015) en caso de que el bipartidismo se rompa y entren en escena otras formaciones políticas, como Podemos o Ciudadanos (C’s) –según parecen indicar las en-cuestas. Si bien C’s mantiene una idea unitaria de España similar a la del PP y el PSOE (vid. Francesc de Carreras, “¿Existe el nacionalismo español?”, El País, 10 de marzo de 2015; Félix Ovejero, “El nacionalismo sin paradojas”, El País, 11 de abril de 2014; “Emociones y razones”. El País, 30 de mayo de 2014; “Las cuentas del cuento”, El País, 24 de octubre de 2014), Podemos defiende un concepto plurinacional del Estado y reconoce específica-mente el derecho de las naciones a autodeterminarse [Orencio Osuna, “El cambio político es posible en España y Podemos será determinante (entrevista a Pablo Iglesias)”, Nueva Tribuna, 14 de septiembre de 2014].

55. El PP rechaza con insistencia cualquier modificación constitucional, mientras que la propuesta de reforma del PSOE no incluye la unidad nacional [vid. “Propuesta socialista de reforma constitucional: por un nuevo pacto de convivencia”. URL: http://www.psoe.es/media-content/2015/10/Propuesta-reforma-constitucional.pdf (Consulta: 30-11-2015)].

56. Las similitudes entre el caso escocés y el catalán son muy notables. De acuerdo con la ley escocesa de 1998 que establece el régimen de descentralización administrativa exis-tente en Escocia, “la unión de los reinos de Escocia e Inglaterra” es una materia reservada (Section 1b, Schedule 5, Scotland Act 1998). Por tanto, es el Parlamento de Westminster –y no el de Holyrood– el competente para convocar un referéndum acerca de la indepen-dencia de Escocia. La gran diferencia entre las situaciones escocesa y catalana la marca el ejecutivo central. Ante la existencia de una parte significativa de la población escocesa que deseaba un nuevo modelo de relación con el Estado, el gobierno británico accedió a que se celebrase una consulta popular en Escocia. Tras la firma del Acuerdo de Edimburgo se modificó el anexo 5 de la ley escocesa para permitir que el referéndum tuviera lugar. Así, se introdujo la siguiente enmienda: “La reserva del párrafo 1 no afecta a un referén-dum sobre la independencia de Escocia con respecto al resto del Reino Unido” –Scotland Act 1998 (Modification of Schedule 5) Order 2013 (SI 2013/242). En definitiva, Escocia pudo autodeterminarse en virtud de una modificación constitucional. Por el contrario, la reforma de la Constitución española para permitir que Catalunya se autodetermine es rechazada de manera tajante en España.

http://www.psoe.es/media-content/2015/10/Propuesta-reforma-constitucional.pdf

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da decidir unirse al Estado de Irlanda.57 Las dificultades materiales que acompañan a la reforma constitucional y la falta de voluntad política que muestran los partidos políticos españoles mayoritarios solo dejan una opción a los nacionalistas que deseen autodeterminarse: la vía de hecho. Todo ejercicio autodeterminista en España merece ser incluido en esta categoría, puesto que vulnera la regulación constitucional.58 Su éxito dependerá de la fuerza y el apoyo que consiga reunir el mo-vimiento nacionalista entre la comunidad internacional, cuya presión podría forzar al gobierno español a sentarse a negociar de buena fe un nuevo acuerdo político que satisfaga a todas las partes.

No obstante, y pese a las mayores posibilidades de éxito que presenta la vía fáctica a corto plazo, desde el punto de vista teórico la opción más conveniente es la reforma constitucional en un sentido favorable a la autodeterminación de las naciones periféricas.59 Y ello por dos motivos principales. En primer lugar, razones de seguridad jurídica avalan esta apuesta por el derecho en detrimento de la fuerza no regulada,60 en un intento de “someter un proceso extremadamente delicado [...] a las reglas de la lógica democrática”.61 En segundo lugar, el hecho de concebir la autodeterminación como un derecho conduce a tratar de lograr su efectivo reconocimiento positivo. Más aún, la fuerza emotiva del lenguaje de los derechos unida a la configuración de los mismos como límites frente al poder y en defensa del más dé-

57. El Acuerdo de Viernes Santo (Good Friday’s Agreement) contempla la posibilidad de que la mayoría de la población norirlandesa opte entre continuar formando parte del Reino Unido o unirse a la República de Irlanda. Sin embargo, no caben opciones adi-cionales como la constitución de un Estado norirlandés independiente o la división de Irlanda del Norte en dos Estados, uno unionista y otro republicano. Por tanto, se puede decir que el reconocimiento del derecho de autodeterminación en Irlanda del Norte se halla severamente condicionado.

58. En concreto, me gustaría precisar que la mayoría de las iniciativas que vienen desarro-llando las autoridades catalanas desde el inicio de la legislatura anterior (21 de diciembre de 2012) con el objetivo de ejercer el derecho de autodeterminación contravienen la Constitución española. Por eso pueden ser calificadas como vías fácticas. Para cumplir con la legalidad sería necesaria una reforma de la Constitución, aunque en algunos extremos bastaría con una interpretación flexible de la misma (por ejemplo, en lo que se refiere a la celebración de un referéndum autodeterminista en Catalunya).

59. Por supuesto, el ejercicio del derecho habría de supeditarse al cumplimiento de de-terminados requisitos, en especial, el respeto a los derechos humanos, la democracia y los principios del Estado de derecho, así como la satisfacción de ciertas condiciones de viabilidad.

60. Daniel Weinstock, “Towards a Proceduralist Theory of Secession”. The Canadian Jour-nal of Law and Jurisprudence, 13 (2), 2000, p. 261.

61. Susanna Mancini, “Rethinking the Boundaries...”, 2008, p. 584.


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bil contribuirían a igualar el poder de ambas partes, evitando que la nación hegemónica se niegue injustificadamente a que otra también se autodetermine. De la misma manera, en la negociación que, necesa-riamente, ha de seguir a una decisión autodeterminista, ambas partes verían su poder e influencia más equilibrados. Y es que el acuerdo entre el Estado y la nación que se autodetermina es imprescindible, pero se discuten las condiciones particulares en las que dicha autode-terminación tendrá lugar, no el hecho mismo de autodeterminarse.62

62. Obsérvese la diferencia entre concebir la autodeterminación como un derecho y la Opinión de la Corte Suprema canadiense (Reference re Secession of Quebec, [1998], 2 S.C.R. 217) que, explícitamente, “excluye la posibilidad de que el gobierno federal o las provincias estén obligadas a aceptar automáticamente la secesión de Quebec, negocián-dose únicamente los detalles prácticos de la misma” (Mancini, “Rethinking the Bounda-ries...”, 2008, p. 574). En los últimos tiempos, algunos autores defienden un derecho a decidir diferenciado del derecho de autodeterminación, que vendría a coincidir con el parecer de la Corte canadiense (Mercè Barceló, en Mercè Barceló et al. El derecho a de-cidir. Teoría y práctica de un nuevo derecho. Barcelona: Atelier, 2015, pp. 96-97). Así, se trataría de un derecho de titularidad individual –pese a que su ejercicio necesariamente haya de ser colectivo– que excluiría la posibilidad de secesión unilateral y se derivaría del principio democrático. Su contenido comprendería rasgos de libertad entremezclados con el derecho de participación política (ibíd., pp. 106-107). En palabras de Barceló, “si bien el derecho a decidir no es un derecho de autodeterminación unilateral, ni siquiera un dere-cho a la secesión [...], sí comporta [...] la posibilidad de que la opinión mayoritariamente expresada de modificar el orden territorial vigente sea tomada en consideración por los poderes públicos implicados, con la consiguiente obligación de negociar de buena fe su re-sultado, incluso cuando se trate de un resultado que implique una secesión” (ibíd., p. 110).Las principales divergencias entre el derecho de autodeterminación que aquí se postula y el derecho a decidir residen en el sujeto titular y en los límites que presenta su ejer-cicio. Por lo que se refiere a la titularidad, el derecho de autodeterminación presenta un tenor colectivo, correspondiendo su ejercicio al pueblo o nación de que se trate. La compatibilidad de este derecho con los principios liberal-democráticos, como se ha explicado, depende de la definición del grupo nacional. Este trabajo opta por un con-cepto subjetivo de nación y otorga a la pertenencia nacional un carácter instrumental. El problema de concebir el derecho con un tenor individual es el mismo que acompaña a las teorías plebiscitarias sobre la secesión –no en vano “el derecho a decidir puede considerarse una derivada jurídica de la perspectiva normativa sobre la que se asientan estas últimas” (Jaume López, “El derecho a decidir: el principio democrático en el siglo XXI”, en Mercè Barceló et al. El derecho a decidir. Teoría y práctica de un nuevo derecho, Barcelona, Atelier, 2015, p. 30): ¿cómo evitar incurrir en la reducción al absurdo? Y aquí los partidarios del derecho a decidir recurren a un argumento de tipo colectivo: el de la viabilidad del nuevo Estado –que aquí se suscribe. En este sentido, “ninguna comunidad política [sujeto colectivo] debería poder apelar al derecho a decidir para secesionarse si no puede garantizar su existencia como estado independiente, o no garantiza los derechos liberales y el principio democrático, lo que la convertiría en un estado fallido” (ibíd., p. 40) –cursiva añadida. En el fondo, configurar el derecho con un tenor colectivo o con un carácter individual que exija un ejercicio colectivo puede que no sea más que una cuestión de estilo –al menos desde un punto de vista filosófico-político; cuestión distinta es el diseño del derecho desde una perspectiva técnico-jurídica, puesto que las vías de defensa y los sujetos legitimados para ejercer las acciones varían–, pero resulta interesante constatar que la argumentación ofrecida desde uno u otro punto de vista


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Esto último es una decisión que corresponde solo a la nación de que se trate. En otro caso, no estaríamos hablando de un derecho, sino de otra cosa diferente.

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RESUMEN

El derecho de autodeterminación nacional ha sido un punto de fricción ha-bitual entre el gobierno central y las naciones de la periferia en España. El presente artículo examina los fundamentos teóricos de este derecho, vincu-lado a los principios democrático, liberal y nacionalista. A continuación, se aplica dicho concepto de autodeterminación a las naciones integradas en el seno de un estado democrático como es España, proponiendo un nuevo paradigma alternativo a la concepción dominante.

Palabras clave: Constitución española de 1978; derecho de autodetermina-ción de los pueblos; liberalismo; nacionalismo; principio democrático.

RESUM

El dret d’autodeterminació nacional ha estat un punt de fricció habitual entre el govern central i les nacions de la perifèria d’Espanya. Aquest article examina els fonaments teòrics d’aquest dret, vinculat als principis democràtic, liberal i nacionalista. A continuació, s’aplica aquest concepte d’autodeter-minació a les nacions integrades en el si d’un estat democràtic com és ara Espanya, i es proposa un nou paradigma alternatiu a la concepció dominant.

Paraules clau: Constitució espanyola de 1978; dret d’autodeterminació dels pobles; liberalisme; nacionalisme; principi democràtic.

ABSTRACT

The right to national self-determination has triggered a regular confronta-tion between the state government and the national governments in the periphery of Spain. This paper examines the theoretical foundations of that right as associated to the democratic, liberal and nationalist principles. Then I apply the notion of self-determination to the nations within a democratic state such as Spain, and propose a new alternative paradigm that may su-persede the mainstream paradigm today.

Keywords: Spanish Constitution of 1978; right to the self-determination of peoples; liberalism; nationalism; democratic principle.

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¡ES LA POLÍTICA! EXPLICANDO LA RECENTRALIZACIÓN DE RECURSOS EN CONTEXTOS ECONÓMICOS DIVERGENTES. LOS CASOS DE BRASIL Y COLOMBIA

Alejandro AngelDoctorando del Departamento de Ciencia Política de la Université de Montréal

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. Nuevas constituciones, nuevas relaciones interguber-namentales. – 3. Reformas desde la década de 1960: ¿descentralización o desconcen-tración? – 4. La economía después de las constituciones. – 4.1. Brasil. – 4.2. Colombia. – 5. Conclusiones. – Referencias. – Resumen – Resum – Abstract.

1. Introducción

Las reformas constitucionales promovidas en América Latina a finales de los años 1980 y principios de los años 1990 tuvieron como un ele-mento central la discusión y posterior redefinición de las relaciones entre las diferentes esferas de gobierno. En parte esto tuvo relación con las transiciones a la democracia en varios países, en los que la asociación entre gobiernos autoritarios y un modelo relativamente centralizador fue tomada e interpretada como un axioma que debería ser cambiado.1 Por otra parte, en el plano internacional, la reducción de las responsabilidades financieras de los gobiernos centrales tuvo su correlato en la delegación de diversas funciones a los niveles de gobierno inferior con el objetivo de que los primeros pudieran con-


1. Jacint Jordana y Ricard Gomà, “Introducción: democracia, descentralización y política social”, en Descentralización y políticas sociales en América Latina, Barcelona, Fundació CIDOB, 2004, p. 11.

¡Es la política! Explicando la recentralización de recursos...

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centrarse en otras tareas tales como la regulación de los mercados, cada vez más abiertos.

Sin embargo, a pesar de estas similitudes, las realidades de los países latinoamericanos no son iguales entre sí. Los países cuyas economías y territorios son más grandes son federaciones, mientras que los estados centralistas son mayoría en el resto de países. La clasificación de los diversos países en más o menos centralizados no tiene mucho sentido, puesto que obtener una respuesta a ese res-pecto no resuelve ningún problema, así como tampoco arroja luces sobre ningún aspecto relevante en las esferas política o económica. No obstante, el análisis comparado entre países permite dilucidar patrones generales, bien sea porque experiencias similares arrojan resultados diferentes o porque realidades diferentes llevan a resul-tados similares. En el caso particular de las relaciones interguberna-mentales, esto puede verse en el hecho de que países que comparten una misma estructura, centralistas o federales, llegan a resultados diferentes.2 Así mismo, países centralistas y federales pueden llegar también al mismo resultado.

Este artículo presenta el último caso al comparar un país federal, Brasil, y un país centralista, Colombia, que en un momento dado del tiempo llegan al mismo resultado. Naturalmente, las diferencias entre los dos países no se agotan en la estructura de sus relaciones inter-gubernamentales. Al contrario, al principio de la década de 1990 el primero estaba pasando por un proceso de estabilización inflacionaria que implicó una transformación radical de la participación del Esta-do en la economía, mientras que el segundo nunca tuvo inflaciones similares a la brasilera y vivía una suerte de bonanza en el consumo debido a la apertura económica y a algunos cambios institucionales. Sin embargo, el resultado que tienen en común es la disminución de la autonomía de los gobiernos intermedios, estados en el caso brasilero y departamentos en el caso colombiano, y la reducción de la posibilidad de realizar gastos de acuerdo a sus prioridades para pasar a respetar los lineamientos impuestos por los respectivos gobiernos centrales. La pregunta que guía entonces la reflexión en este artículo es: ¿por qué si los gobiernos intermedios de Brasil y Colombia tenían situaciones patrimoniales diferentes tuvieron un proceso similar de limitación de

2. Un ejemplo de este tipo de estudios es el de Théret, Bruno, “La diversidad de los fe-deralismos en América Latina: Argentina, Brasil y México”, en I. Bizberg (ed.). Variedades del capitalismo en América Latina: los casos de México, Brasil, Argentina y Chile. México, DF: El Colegio de México, 2015, p. 147-281.

Alejandro Angel

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su campo de acción en materia de gasto público? Adicionalmente, ambas economías nacionales se encontraban en un proceso diferente (estabilización y reestructuración de la deuda en Brasil y aumento de la deuda en Colombia), lo cual añade un elemento más de cuestiona-miento a dicha situación.

La hipótesis entonces consiste en afirmar que la similitud de los casos colombiano y brasilero en términos de la autonomía de gasto de sus gobiernos intermedios se debe fundamentalmente a que desde el punto de vista constitucional ambos países se encon-traban en momentos semejantes, en la medida en que sus gobier-nos intermedios habían conquistado un mayor grado de autonomía gracias a los procesos constitucionales que se habían llevado a cabo en 1991 en Colombia y en 1988 en Brasil. Debido a que esta nueva autonomía implicó de alguna manera una pérdida relativa de poder de gasto por parte de los gobiernos centrales, esta situación llevó los mismos a tratar de recuperar esa pérdida. Naturalmente, debi-do a los momentos económicos diferentes, las estrategias utilizadas no necesariamente tienen el grado de similitud observado desde el punto de vista político.

El presente artículo se encuentra dividido en cuatro secciones de las cuales la presente introducción es la primera. La segunda sección busca contextualizar los procesos de descentralización política y econó-mica en Brasil y en Colombia tanto desde el punto de vista fiscal como político-administrativo. La tercera sección pretende mostrar cómo los antecedentes de las relaciones intergubernamentales antes de los cam-bios constitucionales presentan similitudes importantes desde el punto de vista político que permiten entender, hasta cierto punto, la manera en que se llevó a cabo el proceso de pérdida de autonomía de los go-biernos intermedios tanto en el caso brasilero como en el colombiano durante los años 1990. Esto permite tener una visión de largo plazo sobre los procesos políticos que se veían reflejados en políticas de ca-rácter económico. La cuarta parte busca mostrar la diferencia entre las situaciones brasilera y colombiana desde el punto de vista económico durante la década de 1990, posterior a las reformas constitucionales. Esto con el fin de hacer énfasis en las condiciones económicas dife-rentes de los gobiernos subnacionales, que, no obstante, llevaron a una recentralización de recursos económicos similar en los dos países discutida previamente. Finalmente, la quinta sección presenta algunas reflexiones a manera de conclusión.


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2. Nuevas constituciones, nuevas relaciones intergubernamentales

Las reformas constitucionales declararon formalmente la autonomía de los gobiernos subnacionales y también promovieron acciones encami-nadas al fortalecimiento de las finanzas de los respectivos gobiernos en detrimento de la esfera que hasta entonces se había mostrado más fuerte, es decir, los gobiernos centrales. Estos reconocimientos consti-tucionales de la importancia de tener gobiernos subnacionales autóno-mos, tanto política como económicamente, fueron importantes desde el punto de vista simbólico debido a que permitieron el surgimiento de nuevos actores al interior de los respectivos sistemas políticos.

En ese sentido, es necesario destacar que ambos procesos permi-tirían que los gobiernos subnacionales, que anteriormente estaban en un segundo plano en las relaciones intergubernamentales, surgieran como actores importantes y, por tanto, fueran merecedores de un re-conocimiento político y de participación en la división de los recursos, proceso que es particularmente elocuente para el caso de los munici-pios.3 De esta manera, para el caso brasilero se identifica el reconoci-miento dado a los municipios como miembros plenos de la federación, mientras que para el caso colombiano se observa una recategorización de los gobiernos subnacionales, promoviendo la igualdad entre estos sin importar su condición económica o poblacional.

Adicionalmente, es importante aclarar que, a pesar de que am-bas Constituciones hayan declarado formalmente la autonomía, el caso colombiano cuenta con una ambigüedad a ese respecto. La Constitu-ción dejó establecida la forma en la cual deberían ser invertidos los recursos. A pesar de que la intención del constituyente fue garantizar que los servicios públicos básicos como educación y salud fueran pres-tados, este también fijó porcentajes a los fondos destinados a dichos

3. Una de las consecuencias más notables de los procesos de descentralización consagra-dos en las respectivas Constituciones fue la importancia que los municipios adquirieron como actores fundamentales de las políticas públicas durante la década de 1990. El re-conocimiento de los municipios como una parte fundamental de la actuación del Estado surge como un gran paso dado en el marco de los procesos de descentralización. Para una ilustración sobre el caso de los municipios brasileros, ver José Serra y José Roberto Rodri-gues Afonso, “El federalismo fiscal en Brasil: una visión panorámica”. Revista de la CEPAL, vol. 91, 2007, p. 35. Para un análisis sobre el desempeño de los municipios colombianos en las nuevas responsabilidades a ellos asignadas ver Fabio Sánchez, “Descentralización y progreso en el acceso a los servicios sociales de educación, salud y agua y alcantarillado”, Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 2006.

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sectores, además de los criterios que deberían ser utilizados para hacer la distribución de los mismos.

En lo que se refiere a la división de los recursos que sobrevino después de las reformas constitucionales, en ambos casos existen si-militudes importantes en la transferencia de recursos de los gobiernos centrales hacia los gobiernos subnacionales, con lo cual los primeros se verían por primera vez sin los recursos económicos que usaron durante mucho tiempo para imponer sus iniciativas en las políticas públicas.4 Sin embargo, la manera en la que se presentó dicha división de recursos fue diferente para los casos analizados. Por un lado se encuentra el caso brasilero, en el que, debido a la experiencia de autonomía en el pasado por parte de los gobiernos subnacionales,5 la estrategia usada por los constituyentes fue la reorganización de los impuestos existen-tes de tal forma que los gobiernos subnacionales administraran una porción creciente de recursos.

En este sentido, la reforma del impuesto sobre circulación de mercancías, que se transformó en el impuesto sobre circulación de mercancías y servicios, representa el principal punto de fortalecimiento de las finanzas de los gobiernos subnacionales en detrimento del Go-bierno Federal.6 En el caso colombiano, en cambio, esa transferencia se dio de manera diferente debido a que no hubo modificaciones en la estructura tributaria. Las reformas que vinieron después de la Cons-titución reforzaron la estructura de la división de recursos que existía antes de la misma, es decir, la estrategia fue fortalecer los fondos de participaciones existentes, con lo cual se configuró una situación en

4. Para un análisis de los datos sobre participación en el recaudo tributario de cada uno de los niveles de gobierno en el tiempo, y por cuestiones de espacio, para el caso colombiano se recomienda consultar datos sobre las tendencias más recientes. Fabio Sánchez Fabio, Irina España Eljaiek y Jannet Zenteno. “Fiscal cumbia: Colombia’s revenue dynamism”, en V. F. Cibils and T. Ter-Minassian (eds.). Decentralizing Revenue in Latin America. Why and How. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2015, pp. 160-163. Para Brasil las series históricas se encuentran en el anexo estadístico de José Roberto Afon-so y Erika Amorim Araujo, “A carga tributária brasileira: evolução histórica e principais características”. Cadernos de Pesquisa, vol. 55, 2004, p. 33, y de manera más sucinta en Ter-Minassian, Teresa, “Elusive Goal: Brazil’s Subnational Revenue System Reform”, en Cibils y Ter-Minassian (eds.). Decentralizing..., 2015, especialmente la página 123.

5. Fernando Rezende y José Roberto Rodrigues Afonso, “The Brazilian Federation: Facts, Challenges and Prospects”, Working Papers, Standford, CA, Center for Research on Eco-nomic Development and Policy Reform, Stanford University, 149, 2002.

6. Anna Ozorio, “Evolução e crise da dívida pública estadual” Texto para Discussão, Rio de Janeiro, IPEA, 448, 1996, p. 12.


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la cual el Gobierno Nacional Central tuvo que transferir una porción cada vez más importante de los recursos tributarios recaudados.

De esta manera, se puede identificar una diferencia en la for-ma en que las reformas constitucionales otorgaron autonomía a los gobiernos subnacionales, debido al hecho de que, por un lado, en el caso brasilero la Constitución garantiza la autonomía de los mismos sin que existan medidas ambiguas que la condicionen. Por otro, en el caso colombiano hubo una consagración de la autonomía con am-bigüedad, dada la condicionalidad impuesta al uso de los recursos referida anteriormente. Esa ambigüedad se debe al hecho de que existe una desconfianza en la actuación de los gobiernos subnacionales colombianos, y por esta razón se decide constitucionalizar medidas que podrían ser parte de la legislación ordinaria, pero se asume que se correría el riesgo de incumplir con la promesa constitucional de distribuir los recursos.

Debido a la pérdida de recursos que tuvieron que afrontar los Gobiernos Centrales, estos hicieron uso de atribuciones tributarias para recomponer sus finanzas a lo largo de la década de 1990. Por un lado se encuentra el caso del Gobierno Nacional Central de Colombia, que, a través de varias reformas tributarias a lo largo de la década de 1990 incapaces de modificar la estructura de la tributación, no resolvió el problema de su escasez de recursos, ya que estas reformas ampliaron la base de tributación de contribuciones como el impuesto al valor agregado o las tarifas del impuesto de renta, principales fuentes de recaudo del Gobierno Nacional Central, que, no obstante, hacen parte de los ingresos corrientes de la nación (ICN) y que por lo tanto deben ser repartidas con los otros niveles de gobierno. Esto significa que, si es necesario que como producto del recaudo ingrese al tesoro público el 3% del Producto Interno Bruto (PIB), la nueva producción de los im-puestos reformados debería ser del orden del 6% del PIB.7 El Gobierno Nacional Central de Colombia tuvo que modificar la Constitución como único mecanismo factible de incremento de sus ingresos. Esto se debe en parte al hecho de que esta estableció reglas rígidas de distribución de los recursos para evitar que por una decisión política coyuntural se terminara desvirtuando la descentralización o acabando con ella. El ar-gumento que se usó en 2001 fue que delante de una crisis las finanzas de los gobiernos subnacionales, departamentos y municipios, se verían

7. Fabio Sánchez y Silvia Espinosa, “Impuestos y reformas tributarias en Colombia, 1980-2003”, Documento CEDE, Bogotá, DC, Universidad de los Andes – Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico – CEDE, 2005-11, 2005, p. 149.

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perjudicadas debido al hecho de que las transferencias dependían del recaudo tributario del Gobierno Nacional Central, que en épocas de crisis disminuiría, razón por la cual era necesario desvincular las transferencias de los ICN y vincularlas al crecimiento de la economía.8

En Brasil con las reformas liberalizantes de los años 1990 hubo una centralización con el intento de facilitar la puesta en práctica de las políticas monetaria y fiscal de manera razonable. El incremento de los recursos en el caso brasilero se dio a través del uso de las con-tribuciones sociales, que, según la Constitución, no harían parte de los recursos objeto de distribución con los gobiernos subnacionales, creando un incentivo fuerte para que el Gobierno Federal las promo-viera como una salida al corte de ingresos decretado en el marco de la propia Asamblea Constitucional. Así, fueron creados impuestos como la contribución provisional a los movimientos financieros y la contri-bución social sobre las ganancias líquidas, entre otras, que fueron fortalecidas, con lo cual los ingresos tributarios del Gobierno Federal se fortalecieron sin necesidad de distribuir estos recursos con las otras esferas de gobierno.9

Dado que la crisis de la deuda estatal brasilera fue resuelta me-diante acciones que buscaban solucionar solamente una parte del pro-blema, la consolidación de la recentralización en términos de política se fue dando en la medida en que los problemas estatales eran resuel-tos con ayuda del Gobierno Federal, debilitando así a los gobiernos estatales. En la medida en que el Gobierno Federal solucionaba estos problemas ganaba capital político para revertir la situación de fragili-dad política con la que quedó después de la Constitución, que, junto con el incremento de los recursos disponibles, le permitió imponer sus condiciones a los gobiernos subnacionales. Así, después de varios años en que el Gobierno Federal había acumulado un gran capital político y económico, se promulgó la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), que permitió que los conflictos intergubernamentales disminuyeran en frecuencia, consolidando la posición del Gobierno Federal respecto de los estados. Si bien esto no implicó una recentralización en Brasil de la misma magnitud que aquella presentada en Colombia, ciertamente,

8. Fabio Sánchez, Michael Smart y Juan Gonzalo Zapata, “Intergovernmental Transfers and Municipal Finance in Colombia”, Working Paper Series. Documentos de Trabajo, Bogotá, DC, Fedesarrollo, 2915, 2002, p. 32.

9. Rezende y Rodrigues Afonso, “The Brazilian Federation...”, 2002.


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la LRF impone reglas más rígidas a los gobiernos subnacionales, lo que acaba fortaleciendo las asimetrías entre estos y el Gobierno Federal.10

En el caso colombiano, las soluciones fueron puestas en prácti-ca en un espacio de tiempo muy corto, en parte como respuesta a la crisis económica de 1999. Estas, sin embargo, fueron implementadas de forma tal que, inicialmente, permitieron a los gobiernos departa-mentales resolver, en apariencia, sus problemas sin que su autonomía fuera cuestionada, situación que rápidamente se mostró poco realista. Después de varias leyes que permitirían a los departamentos colom-bianos resolver parte de sus problemas, el Gobierno Nacional Central impulsó una reforma de fondo al esquema de transferencias, principal aspecto de la descentralización colombiana, con lo cual consolidó fi-nalmente el movimiento de recentralización al desvincular los ingresos por transferencias de los gobiernos subnacionales de los principales ingresos tributarios del Gobierno Nacional Central.

De esta forma, el dilema que está presente en la discusión hace varias décadas en Colombia es la autonomía versus la estabilidad ma-croeconómica, exactamente por el carácter centralista del sistema polí-tico colombiano, que, en un momento de crisis económica como aquel de finales del siglo xx, garantizó todas las condiciones económicas y, principalmente, políticas para justificar la recentralización. La deuda acumulada rápidamente a lo largo de la década de 1990 llevó a un movimiento recentralizador en las relaciones intergubernamentales co-lombianas, que se mostró como una respuesta contundente al dilema anteriormente mencionado. Sin embargo, eso no deja de ser un pro-blema, toda vez que lo que está en cuestión es que la acción política centralista se mostró poco efectiva en la solución de los problemas de las comunidades a lo largo de la historia de ese país.

3. Reformas desde la década de 1960: ¿descentralización o desconcentración?

Por un lado, Brasil pasó de un gobierno democrático y pluralista en la primera mitad de la década a una dictadura militar que se inició con el levantamiento de 1964 y finalmente se afianzó en 1968 con el Acto Institucional 5, en el cual se configuró un régimen centralista y auto-

10. Para una discusión en profundidad sobre la LRF y sus implicaciones, ver Mônica Mora, “Federalismo e dívida estadual no Brasil”, Texto para Discussão, Rio de Janeiro, IPEA, 866, 2002, p. 65-78.

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ritario. Por otro lado, Colombia sufrió un proceso de transformación que comenzó en 1958 con el inicio del Frente Nacional, que, aunque significara el final de un régimen militar, también implicó el cierre del sistema político para otras fuerzas que no pertenecieran a los partidos tradicionales, configurando una doble centralización del poder con un fuerte presidencialismo centralista y un sistema político cerrado que impidió que otras fuerzas políticas tuvieran acceso al poder.11

De esta manera, se puede caracterizar la década de 1960 como un momento de transición en las relaciones intergubernamentales, de-bido al hecho de que solamente al final de este período se consolidan los patrones que dichas relaciones seguirán en cada país durante las siguientes dos décadas. Dada la importancia de los gobiernos subna-cionales en Brasil y, en particular, de los gobiernos de los estados, la reforma intentó quitarles poder al centralizar cada vez más las decisio-nes de política en el Gobierno Federal, creando una situación similar a la colombiana, donde el Gobierno Nacional Central decidía sobre todas las cuestiones, teniendo a los gobiernos subnacionales, tanto departamentales como municipales, como simples agentes suyos en los territorios.

A pesar de que en Colombia las reformas de 1968 buscaran des-centralizar la acción estatal, el marcado centralismo continuó como la principal característica del ejercicio del poder en el sistema político colombiano, con lo cual las similitudes con el caso brasilero apare-cen de forma clara. Existe una administración central que coordina y determina los objetivos políticos y la forma como estos deben ser implementados, al mismo tiempo que coordina la manera en la que los recién creados sectores descentralizados actúan en sus respectivos espacios. Sin embargo, la creación de estos últimos se debió a lógicas diferentes, ya que, en el caso colombiano, nacieron como una forma de aproximar la acción estatal a los ciudadanos a través de una des-centralización por servicios, o desconcentración, mientras que en Brasil la creación de dichos sectores fue una adaptación de los gobiernos estatales a la centralización de recursos efectuada por el Gobierno Federal posterior a 1968.

11. Darío Restrepo, “Luchas por el control territorial en Colombia”, Economía, Sociedad y Territorio, 3, 12, Toluca, El Colegio Mexiquense, 2002, p. 523. Darío Restrepo, “De la descentralización a la regionalización. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz”, Eure Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, 29, 89, Santiago de Chile, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2004, p. 82.


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Un aspecto común a los dos procesos es la modernización de la Administración estatal. En Brasil las reformas implementaron nuevas técnicas, principalmente en la administración tributaria,12 además de permitir que una élite de tecnócratas tuviera acceso al poder. Sin em-bargo, esta característica de los dos países puede ser consecuencia del modelo de Estado que se estaba implantando en América Latina, que buscaba que este tuviera más participación en la economía y requería para su funcionamiento una élite técnicamente preparada para imple-mentar dicho modelo. No obstante, una diferencia fundamental en los dos procesos de descentralización fue el escenario en el que se presen-taron, debido a que fueron los gobiernos subnacionales brasileros los que usaron la desconcentración, mientras que en el caso colombiano fue una estrategia que partió del Gobierno Nacional Central.13

El endeudamiento constituye una diferencia fundamental entre los dos procesos de descentralización y “tecnocratización” de la acción estatal que tuvieron lugar en este período. Así mismo, las diferencias presentadas para este aspecto también ponen en perspectiva, y expli-can parcialmente al menos, las diferencias presentadas en las estrate-gias llevadas a cabo en décadas posteriores para la consolidación de la recentralización. Para el caso brasilero, dada la autonomía formal que tenían los gobiernos subnacionales, este proceso se dio median-te el endeudamiento progresivo de estos con el Gobierno Federal, materializado por la vinculación de las autarquías y de las agencias descentralizadas en los sistemas sectoriales nacionales creados por este último. Por otro lado se encuentra el caso colombiano, donde el en-deudamiento subnacional es inexistente, debido a que los gobiernos subnacionales colombianos son representantes del Gobierno Nacional Central en los territorios.

Los gobiernos de los estados brasileros desconcentraron las res-ponsabilidades con la creación de autarquías y sectores descentrali-zados como una forma de sobrevivir a la centralización por parte del Gobierno Federal, mientras que en Colombia dicha estrategia tenía como objetivo conocer de cerca los problemas de la población al ad-ministrar in situ, dejando la decisión política en el centro. Aunque los objetivos perseguidos por los respectivos procesos fueran diferentes, los mecanismos utilizados para implementarlos fueron semejantes,

12. Fabricio Augusto de Oliveira, A reforma tributária de 1966 e a acumulação de capital no Brasil, Belo Horizonte, Oficina de Livros, 1991, p. 51.

13. Restrepo, “Luchas...”, 2002, p. 523. Restrepo, “De la descentralización...”, 2004, p. 83.

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fondos de transferencias condicionadas, que buscaban direccionar los recursos del Gobierno Central a los territorios. De esta manera, el pre-sente ejercicio pone de relieve, a través del caso brasilero, el carácter desconcentrador, no descentralizador, del proceso colombiano, por-que, con el Fondo de Participación de los Estados (FPE) y el Fondo de Participación de los Municipios (FPM), el Gobierno Federal brasilero pretendía condicionar el gasto de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, el argumento del Gobierno Nacional Central colombiano era que a través de los fondos de transferencias condicionadas, como el Situado Fiscal y la Cesión de Ventas, se transfería más autonomía a los gobiernos subnacionales.

En el caso brasilero, el proceso de desconcentración fue llevado a cabo a través del endeudamiento de los gobiernos subnacionales con el Gobierno Federal, usando todos los medios a su alcance para captar recursos de deuda en un intento por relajar la restricción presupues-taria impuesta por la pérdida de recursos tributarios. En este sentido, la deuda fue el instrumento de política usado por los estados para reducir las asimetrías creadas por la centralización, principalmente ha-ciendo uso de los bancos estatales como instituciones que articulaban la administración de los recursos y financiaban de manera recurrente los déficits en que incurrían los sectores descentralizados en su misión de disminuir la restricción presupuestal impuesta por las reformas cen-tralizadoras del Gobierno Federal.14

De esta forma, la acumulación de deuda por parte de los go-biernos de los estados brasileros no fue una acción irresponsable de política económica en la que los gastos hechos superaron los ingre-sos, rompiendo así el equilibrio presupuestario. Al contrario, en el escenario en el que se encontraban las autoridades de los estados, la acumulación de deuda fue una acción de política que en décadas posteriores se convirtió en un elemento de disuasión con respecto a las acciones del Gobierno Federal, permitiendo en un momento dado modelar parcialmente la transición a la democracia.15 Contrastando con la situación brasilera, en Colombia el endeudamiento subnacional no existió en este período. Con los gobiernos subnacionales dependientes política y económicamente del Gobierno Nacional Central, era de es-

14. Jayme-Jr, “Crise fiscal...”, 1995, p. 81-115. Para entender el presupuesto monetario, ver Maria Helena Horta, “Atribuições das autoridades monetárias no Brasil e formulação do orçamento monetário”, Textos para Discussão Interna. Rio de Janeiro, IPEA – INPES, 36, 1981. Para comprender la reforma tributaria, ver Oliveira, A Reforma..., 1991.

15. Abrucio y Costa, Reforma..., 1999, p. 41.


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perarse que no existieran movimientos de endeudamiento específicos para cada unidad subnacional.

La similitud de los procesos en su implementación, a pesar de que se haya hecho con propósitos diferentes, permite problematizar la noción clásica prevaleciente en economía de que la descentralización ocurre para estar más próximo de los ciudadanos y conocer mejor sus necesidades o preferencias.16 En este sentido, los dos casos aquí estu-diados permiten elucidar que la descentralización no fue más que un instrumento de política que buscaba determinados objetivos, es decir, fue un medio para lograr un fin, no un fin en sí mismo.

Adicionalmente, el patrón de dependencia establecido con las reformas del final de la década de 1960 poco a poco se reveló frágil. En Brasil, el intento del gobierno militar de controlar los rumbos de la transición que comenzó al final de la década de 1970, con el objetivo de ganar espacio político, se mostró ineficaz con los resultados de los procesos electorales, que, además, tuvieron como consecuencia inesperada un aumento de la desigualdad regional, con el creciente saldo positivo del sudeste en la balanza de pagos interregional.17 Así,

16. La visión clásica está expuesta en Mauro Santos Silva, “Teoria do federalismo fiscal: notas sobre as contribuições de Oates, Musgrave, Shah e Ter-Minassian”, Nova Economia, 15, 1, Belo Horizonte, CEDEPLAR, 2005, p. 117-137. Para una visión crítica sobre las conse-cuencias que ocasionó la aplicación acrítica de dichos postulados en América Latina en general, ver Jordana, “Las relaciones...”, 2004, p. 148-150. Las contribuciones teóricas de Richard Musgrave (The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. New York: McGraw-Hill, 1959), Wallace E. Oates (Fiscal Federalism. New York, NY: Harcourt Brace Jovanovich, 1972) y Wallace E. Oates (ed.) (The Political Economy of Fiscal Federalism. Lexington, MA: Lexington Books, 1977) entienden el federalismo como una manera de resolver de manera eficiente la distribución de los recursos existentes en una economía desde el punto de vista territorial. Esto, sin embargo, desconoce la dimensión política, que conlleva no solamente la distribución de los recursos, sino también la relación entre las distintas esferas de gobierno resultantes de dicha división. Contribuciones recientes como Wallace E. Oates, “Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”, Internatio-nal Tax and Public Finance 12(4), p. 349-373, 2005; Barry R. Weingast, “Second Generation Fiscal Federalism: The Implications of Fiscal Incentives”, Journal of Urban Economics 65(3), p. 279-293, 2009, y Barry R. Weingast, “Second Generation Fiscal Federalism: Political Aspects of Decentralization and Economic Development”, World Development 53, p. 14-25, 2014, han buscado subsanar dicha laguna al intentar incorporar motivos políticos en las funciones de utilidad de los agentes envueltos en dichos procesos. A pesar de que los casos aquí analizados contribuyen a la discusión teórica sobre las razones tanto políticas como económicas que motivan los procesos de descentralización, dicha contribución se encuentra más allá de los alcances del presente artículo.

17. Clélio Campolina Diniz y Fabricio Augusto de Oliveira, “Federalismo, sistema tributário e a questão regional no Brasil”, La cuestión regional en las transiciones a la democra-cia: los casos de Brasil, Chile, Argentina y España, Belo Horizonte, Consejo Superior de Investigaciones Científicas – CSIC y Centro de Desenvolvimento Planejamento Regional – CEDEPLAR, 1993.

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lo que entró en crisis no fue solamente el patrón de las relaciones in-tergubernamentales, sino también el modelo burocrático-autoritario del gobierno militar.18

Por otra parte, también al final de la década de 1970 el caso co-lombiano comienza a mostrar que el modelo de descentralización por servicios, implantado diez años atrás, no había representado mejoras significativas en los objetivos que había asumido. Así, en la medida en que las prioridades de gasto y de inversión siguen en las manos del Gobierno Nacional Central, queda claro que la pretendida autonomía de los gobiernos subnacionales para definir las prioridades de gasto no se materializó.

De esta manera comienza otra etapa de transición, la década de 1980, que puede ser caracterizada como un período de redefi-nición del deber ser en las relaciones intergubernamentales de los dos países, ya que tanto en Brasil como en Colombia hubo cambios importantes en el plano institucional, que se presentaron como una consecuencia de las nuevas realidades políticas y económicas surgidas en ese período.

El rápido avance de la transición brasilera llevó al Gobierno Fede-ral a privilegiar las inversiones y los programas de gasto en los estados más pobres y dependientes del mismo, en un intento de prolongar la duración del régimen militar. Se configura entonces un cuadro espe-cífico de las relaciones intergubernamentales brasileras. Debido a la importancia que los gobernadores que se oponían al régimen militar, a la cabeza de gobiernos subnacionales, obtuvieron en las eleccio-nes de 1982, sus reivindicaciones no permitieron la continuidad de la transición planificada, lo que terminó por forzar el surgimiento de un movimiento verdaderamente descentralizador al promover iniciativas que fortalecieran su propia autonomía.19 Se pasa de un proceso de desconcentración al interior de los gobiernos subnacionales a un pro-ceso de descentralización a escala nacional, que terminaría en la cris-talización de esas reivindicaciones en la Constitución Federal de 1988.

18. Para un análisis sobre la situación de los gobiernos burocrático-autoritarios al final de la década de 1970, ver Guillermo O’Donnell, “Tensions in the Bureaucratic-Authoritarian State and the Question of Democracy”, The New Authoritarianism in Latin America, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1979, p. 285-318, y Guillermo O’Donnell, “Reflec-tions on the Patterns of Change in the Bureaucratic-Authoritarian State”, Latin American Research Review, 13, 1, Pittsburgh, PA, Latin American Studies Association, 1978, p. 3-38.

19. Abrucio y Costa, Reforma..., 1999, p. 35.


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Paralelamente, en Colombia fueron implementadas reformas encaminadas al fortalecimiento de las finanzas subnacionales a tra-vés de un aumento de la cantidad de recursos transferidos a estos mediante ciertas leyes que fueron aprobadas en el transcurso de la década, pero que tuvieron su punto más importante con la aproba-ción en 1986 de la elección de alcaldes, culminando así un proceso de fortalecimiento del nivel municipal de gobierno. De esta manera se da un paso importante en la transformación del proceso de descon-centración que llevaba su curso por dos décadas, y que, finalmente, consideró la autonomía política como un elemento necesario para hacer efectivo el proceso de democratización y de apertura del sis-tema político.

De esta forma, en la década de 1980 se profundizaron y se ace-leraron los procesos de descentralización en los dos casos estudiados. Esa coincidencia también es consecuencia del momento histórico, en el cual la reforma del Estado hacía parte de la agenda obligada en los países del sur, llevando la descentralización al centro del debate. Es importante resaltar que no se tenía como objetivo la existencia de gobiernos subnacionales más autónomos, sino un desmonte de las responsabilidades del Estado que estaban en las manos de los Go-biernos centrales para que fueran administradas por los gobiernos subnacionales. Así, cada proceso respondió de acuerdo con sus nece-sidades. En Brasil la desconcentración que se inició en los gobiernos subnacionales hizo crecer al sector público estatal de manera con-comitante a la acumulación de deuda como parte de la estrategia para relajar la restricción presupuestaria impuesta por el Gobierno Federal, dejando a este en la necesidad de ceder en ciertos aspectos. Estas concesiones se dieron en el marco de la Constitución, en la que se presentó la descentralización que implicaba un fortalecimiento de los gobiernos subnacionales vis-à-vis al Gobierno Federal, al menos desde el punto de vista formal y, aparentemente, sustantivo en ese momento histórico. Sin embargo, el ejercicio de la autonomía de los gobiernos subnacionales brasileros, a pesar de haber sido consagrado en la Constitución, estuvo siempre supeditado de alguna manera al gran endeudamiento contraído con el Gobierno Federal, llevando a que el argumento de la deuda fuera usado por este para imponer sus iniciativas de carácter económico, principalmente aquellas que involu-craban una reforma patrimonial. Con esto se refuerza la importancia que el endeudamiento de los estados tuvo en el desarrollo de las relaciones intergubernamentales brasileras, al modificar el equilibrio de poder entre las esferas de gobierno.

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4. La economía después de las constituciones

4.1. Brasil

Las reformas del Estado y el nuevo modelo económico que se estaba construyendo paralelamente a la redacción de la nueva constitución constituyeron el fondo sobre el cual se levantaría la nueva República, aunque las características propias de las reformas fueran concretadas algunos años después.20 Entre las reformas que se implementaron de manera paralela, aunque muy incipiente, a la redacción de la nueva Constitución estuvieron la privatización de algunos activos así como una tímida liberalización comercial. La privatización estuvo principal-mente enfocada a las empresas que habían sido absorbidas por el sector público en años anteriores para evitar su liquidación,21 mientras que la liberalización se concentró fundamentalmente en la eliminación de duplicaciones de instrumentos de protección y la concentración de los mismos en tarifas.22

Posteriormente, la elección directa de Fernando Collor de Mello en 1989, después de casi treinta años de no contar con un presidente electo democráticamente por los ciudadanos, trajo consigo la promesa de cambios profundos. Sin embargo, debido a que este no contaba con un mandato claro de orden liberal o con una coalición sólida que sustentara sus acciones en el Congreso23 y a que, por otra parte, sus políticas antiinflacionarias de corte drástico tuvieron profundas con-secuencias en la actividad económica, sin por ello haber resuelto la crisis hiperinflacionaria que pretendían solucionar, el gobierno Collor acabó sumido en una situación de precaria legitimidad. Posteriormen-te, los escándalos de corrupción terminaron por minar su mandato,

20. Fernando Luiz Abrucio, “Reforma do Estado no federalismo brasileiro: a situação das administrações públicas estaduais”, Revista de Administração Pública – RAP, 39, 2, Rio de Janeiro, Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, 2005, p. 405.

21. Licínio Velasco-Jr, “A economia política das políticas públicas: fatores que favoreceram as privatizações no período 1985/94”, Textos para Discussão, Rio de Janeiro, BNDES, 54, 1997, p. 13.

22. Honorio Kume, Guida Piani y Carlos Frederico Bráz de Souza, “A política brasileira de importação no período 1987-1998: descrição e avaliação”, A abertura comercial brasileira nos anos 1990. Impactos sobre emprego e salário, Rio de Janeiro, Ministério do Trabalho e do Emprego / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2003, p. 9-37.

23. Ben Ross Schneider, “Privatization in the Collor Government: Triumph of Liberalism or Collapse of the Developmental State?”, The Right and Democracy in Latin America, New York, Praeger, 1992, p. 226.


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cuyo fin fue el proceso de destitución o impeachment, que sumió al Gobierno Federal en una, aun más, profunda crisis de legitimidad. Paradójicamente, el gobierno de Collor acabó dando continuidad a la crisis de legitimidad de la que ya adolecía el Gobierno Federal durante el régimen militar. Esto de alguna manera reforzaba la posición de los diferentes estados de la federación, que contaban con gobiernos democráticamente electos hacía más de una década.

La Constitución, en sí misma, no logró disciplinar el comporta-miento de los estados en materia económica. Debido a la correlación de fuerzas presente en la Asamblea Constituyente, se permitió que los estados continuaran con sus estrategias de no cooperación hasta la llegada del Plan Real.24 La corrosión inflacionaria, que afectaba principalmente los gastos pero no los ingresos de los distintos nive-les de gobierno, daba la ilusión de poder mantener el statu quo de las relaciones intergubernamentales brasileras. Adicionalmente, los bancos estatales captaban parte del impuesto inflacionario, como todos los bancos brasileros en esa época, dándole así a los estados otra fuente de ingresos, y postergando la difícil decisión de la re-forma patrimonial en el nivel estatal, que solo sucedería con el fin de la inflación y la venta de muchos de sus activos, incluyendo sus propios bancos.25

Parte de la responsabilidad en el desequilibrio de la deuda es-tatal, en particular la mobiliaria, era la capitalización de los intereses junto con el principal en un periodo relativamente corto, haciendo que este tipo de deuda creciera y dejara en una situación aún más precaria a los estados.26 Sin embargo, la principal razón para el mantenimiento de los desequilibrios presupuestarios en los gobiernos estatales era justamente la falta de voluntad de los gobernadores para realizar los ajustes necesarios tanto desde el punto de vista patrimonial propia-mente dicho, es decir vendiendo activos problemáticos o no, como desde el punto de vista de mayor eficiencia en el gasto. En últimas, lo que movía a los gobernadores a continuar con sus acciones oportunis-

24. Mônica Mora y Fabio Giambiagi, “Federalismo e endividamento subnacional: uma discussão sobre a sustentabilidade da dívida estadual e municipal”, Texto para Discussão, Rio de Janeiro, 1142, 2005, p. 3.

25. Frederico Gonzaga Jayme-Jr, “Crise fiscal, federalismo e endividamento estadual”, Nova Economia, 5, 2., Belo Horizonte, CEDEPLAR, 1995, p. 81-115.

26. Mora, “Federalismo...”, 2002, p. 79.

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tas era la posibilidad de repasar los costos de sus acciones al Gobierno Federal.27

Inclusive el Plan Real, cuando se encontraba en gestación, fue objeto de pugnas entre el Gobierno Federal, que pretendía hacer un ajuste contundente de las finanzas públicas con el objetivo de esta-bilizar la economía, y los gobiernos estatales, que exigieron que el ajuste de cuentas no tocara los ingresos que les correspondían según las transferencias constitucionales. El Fondo Social de Emergencia pre-tendía congelar el 20% de todos los gastos realizados por el Gobierno Federal con el objetivo de controlar los desembolsos que según dife-rentes legislaciones deberían hacerse de forma automática, pero que, no obstante, hacían más difícil el ajuste inflacionario. Esta iniciativa por poco se vio bloqueada en el Congreso por la mobilización que realizaron los gobernadores para impedir que las transferencias condi-cionadas que recibían por cuenta de las disposiciones constitucionales no fueran incluidas dentro de los rubros a congelar con el Fondo Social de Emergencia.28

La estabilización de la economía tuvo serias consecuencias en la situación económica de los estados. Por una parte, desde el punto de vista de sus ingresos la hiperinflación que existió en Brasil duran-te varios años lograba que los gastos operacionales siempre fueran corroídos por la inflación, mientras que los ingresos siempre estaban indexados a la misma, con la consecuencia práctica que no era nece-sario hacer esfuerzos significativos de recaudo puesto que la inflación ajustaba automáticamente la relación ingreso-gasto.29 Cuando la es-tabilización llega, el mecanismo primordial de ajuste de las finanzas estatales desaparece y con ello se hace evidente la crítica situación en la que se encontraban las finanzas de numerosos estados. Aunque en un primer momento las finanzas estatales entran en crisis por el fin del impuesto inflacionario, pronto las deudas acumuladas a lo largo de décadas y a la larga refinanciadas gracias a la existencia de la in-

27. Jacint Jordana, “Las relaciones intergubernamentales en la descentralización de las políticas sociales”, Descentralización y políticas sociales en América Latina, Barcelona, Fundació CIDOB, 2004, p. 127-152.

28. Fernando Henrique Cardoso, A arte da política. A história que vivi, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 2006, p. 153.

29. Para más detalles sobre el ajuste entre ingresos y gastos por causa de la inflación ver Edmar Bacha, “O fisco e a inflação: uma interpretação do caso brasileiro”, Belíndia 2.0. Fábulas e ensaios sobre o país dos contrastes, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 2012, p. 115-134.


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flación también hicieron resurgir los valores reales de dichos pasivos, aumentados adicionalmente por el aumento de intereses llevado a cabo en el marco de la implementación del Plan Real.30

Debido a una serie de imprecisiones de corte legislativo, entre las cuales la ausencia de una definición clara del parámetro mediante el cual se deberían corregir el principal y los intereses de las deudas mobiliarias de los estados, los ajustes hechos a las mismas fueron he-chos de forma completamente ad hoc. Desafortunadamente, este en-foque causó posteriormente un gran problema, en la medida en que correcciones y posteriores refinanciaciones hechas con la emisión de más deudas, que deberían haber incluido tan solo el principal, inclu-yeron los intereses de las mismas. Dado que una de las medidas que componían el Plan Real era el mantenimiento de la tasa de interés en niveles relativamente altos, esto llevó a niveles inmanejables las deu-das estatales y a su vez hizo que el conjunto de la economía tuviera que arcar con las consecuencias de un ajuste patrimonial largamente aplazado.31

Una década después, en la cual los gobiernos estatales no logra-ron neutralizar los problemas que la deuda generaba sobre el presu-puesto intertemporal de estos, el Gobierno Federal tenía argumentos económicos para imponer el ajuste sobre los estados,32 reduciendo la autonomía de estos pero sin las limitaciones políticas que existían en el contexto de la Asamblea Constituyente. Dado que tras una déca-da de luchas políticas entre las esferas federal y estatal no se llegó a una solución duradera con respecto al problema de la deuda pública estatal, las medidas tomadas por el Gobierno Federal implicaron ac-ciones nunca antes vistas en la federación brasilera. En concreto, los gobernadores de los estados de Minas Gerais y Rio Grande do Sul consideraron que las condiciones para el pago de las deudas eran demasiado onerosas y por lo tanto declararon la moratoria unilateral. Ante ese hecho, el Gobierno Federal bloqueó las transferencias de los fondos que correspondían a dichos estados con el fin de asegurar el pago de las deudas.33

30. Ozorio, “Evolução e crise...”, 1996, p. 16.

31. Ibíd., p. 17.

32. Mora y Giambiagi, “Federalismo...”, 2005, p. 3-19. Allí se hace un recuento de la ma-nera en la que se fue dando el ajuste de las finanzas estatales y de sus deudas.

33. Francisco Rigolon y Fabio Giambiagi, “A renegociação das dívidas e o regime fiscal dos estados”, Textos para Discussão, Rio de Janeiro, BNDES, 69, 1999, p. 26.

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Posteriormente, surgió un nuevo hito en la conducción de las relaciones intergubernamentales brasileras con la promulgación de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) o Ley Complementaria 101 de 2000, que impone una serie de límites y condiciones para que los gobiernos subnacionales contraigan deudas o realicen gastos en determinados rubros.34 Dos consecuencias de la promulgación de dicha ley son apa-rentes con un análisis de la lógica con la que fue concebida. Por una parte, la deuda difícilmente volverá a tener el impacto que tuvo en el pasado en la articulación de las relaciones intergubernamentales brasileras, puesto que su manejo y regulación quedaron estrictamente establecidos en el texto legal en cuestión. Por otra parte, el mismo crea una asimetría importante entre los gobiernos estatales y el Go-bierno Federal puesto que los límites son mucho más severos para los primeros que para el segundo, abriendo la posibilidad para que los estados reivindiquen, como ya lo hicieron una vez en la Asamblea Constituyente, autonomía del Gobierno Federal para la implementa-ción de políticas de gasto y deuda.

La naturaleza sistémica de la crisis de la deuda de los estados en las últimas décadas, que se presenta de forma general a lo largo de toda la federación, generó después de una solución de corte es-tructural y drástico una situación totalmente contraria, en la medida en que los problemas comenzaron a presentarse de modo aislado en algunos estados.35 Sin embargo, la crisis de la federación se manifiesta de forma fundamental en la esfera intermediaria de gobierno, a pesar del enorme poder político de los gobernadores en el sistema político brasilero.36 Esta situación contrasta con la posición del Gobierno Fede-ral, que, a pesar de tener un enorme poder económico, encontró difi-cultades para aprobar sus medidas y siempre se vio obligado a buscar apoyo político en las élites regionales representadas en el Congreso.

4.2. Colombia

Después de la Constitución, la situación general del endeudamiento cambió, debido principalmente a las reformas de tipo estructural que

34. Mora, “Federalismo...”, 2002, p. 68.

35. Mora y Giambiagi, “Federalismo...”, 2005, pp. 31-33.

36. Fernando Luiz Abrucio y Valeriano Mendes Ferreira Costa, Reforma do estado e o contexto federativo brasileiro, São Paulo, Konrad Adenauer Stiftung, 1999, p. 11-12.


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se incorporaron a la estructura institucional del Estado colombiano. La primera de estas fue la imposibilidad de la existencia de préstamos del Banco de la República (Banco Central) al Gobierno Nacional Central, en razón de su carácter de emisión monetaria disfrazada.37 El segun-do gran cambio que afectó el endeudamiento del Gobierno Nacional Central fue la importancia que el mecanismo del mercado adquirió en el contexto de las políticas públicas, lo que llevó a las autoridades a promover el mercado de deuda pública mobiliaria como un incentivo a la creación de un mercado de capitales más fuerte.38

Sobre la deuda pública colombiana y la trayectoria particular que presenta en la década de 1990, es muy importante señalar que existen debates sobre la naturaleza y las causas que llevaron a una trayecto-ria ascendente. Existe la hipótesis de que el déficit acumulado por el Gobierno Nacional Central es de carácter estructural, entendiendo estructural como una característica que hace parte del sistema y se autoreproduce a lo largo del tiempo a pesar de las diferencias latentes entre los momentos en que se presenta el endeudamiento, es decir, no depende directamente de los sucesos políticos y económicos de la década de 1990.39 Por otra parte, están aquellos que defienden que la acumulación sucesiva de déficits en esa época por parte del Gobierno Nacional Central se dio por motivos coyunturales que dependieron de los procesos políticos y económicos que enfrentaron la sociedad colombiana en esa época.40

37. Luis Ignacio Lozano, “Colombia’s Public Finance in the 1990s: A Decade of Reforms, Fiscal Imbalance, and Debt”, Borradores de Economía, Bogotá, DC, Banco de la República, 174, 2001, p. 7-8.

38. Luis Ignacio Lozano, “Dinámica y caracterísiticas de la deuda pública en Colombia”, Borradores de Economía, Bogotá, DC, Banco de la República, 211, 2002, p. 7.

39. William Dillinger y Steven B. Webb, “Decentralization and Fiscal Management in Co-lombia”, Policy Research Working Paper, Washington, DC, World Bank, 2122, 1999. Hernán Rincón, Jenny Berthel y Miguel Gómez, “Balance fiscal estructural y cíclico del Gobierno Nacional Central de Colombia, 1980-2002”, Ensayos Sobre Política Económica, 44, Bogo-tá, DC, Banco de la República, 2004, p. 12-62. Luis Ignacio Lozano y Carolina Aristizábal, “Déficit público y desempeño económico en la década del noventa. el caso colombiano”, Desarrollo y Sociedad, 52, Bogotá, DC, Universidad de los Andes, 2003, p. 67-97.

40. Lozano, “Colombia’s...”, 2001; Lozano, “Dinámica...”, 2002; Salomón Kalmanovitz, “La política fiscal colombiana en un contexto histórico”, Borradores de Economía, Bogotá, DC, Banco de la República, 112, 1999; Ricardo Wiesner, “El origen político del déficit fis-cal en Colombia: el contexto institucional 20 años después”, Documento CEDE, Bogotá, DC, Universidad de los Andes – Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico – CEDE, 2004-20, 2004; Álvaro Hernando Chaves, “La restricción intertemporal del presupuesto. Una evaluación empírica para el Gobierno Nacional Central de Colombia, 1950-2010”, Cuadernos de Economía, 22, 39, Bogotá, DC, Universidad Nacional de Colombia, 2003, p.

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Así, el crecimiento de la deuda se dio por un conjunto de factores que se convirtieron en decisivos debido a su propia combinación, es decir, en una situación de recesión en la cual existió una presión de carácter inflexible debido a los nuevos gastos consecuentes de los pro-cesos políticos o económicos. Sin embargo, no se pueden desconocer los problemas fiscales estructurales del Estado colombiano. Los motivos coyunturales que señalan los autores referidos anteriormente en bue-na parte son las transferencias que se hicieron por motivos políticos dentro del proceso de descentralización,41 además de aquellas que se refieren a la Seguridad Social. De esta forma, la deuda del Gobierno Nacional Central creció descontroladamente a partir de la década de 1990, teniéndose que mantener los niveles de gasto que ya habían sido transferidos, lo que provocó una duplicación en los gastos.42 Esto remite nuevamente a la dinámica de las relaciones intergubernamen-tales colombianas, que se fundamentan en la desconfianza entre los diferentes niveles, principalmente por parte del Gobierno Nacional Central con respecto a los gobiernos subnacionales acerca de la com-petencia con la que ejercerían las funciones que les fueron transferidas a lo largo del tiempo.

Los gobiernos subnacionales, por su parte, se valieron del nuevo marco institucional establecido en la Constitución, tanto en el sentido de aprovechar la nueva autonomía política como al uso que se dio a los recursos que por concepto de transferencias recibieron a partir de este momento. Cuando las transferencias aumentaron progresiva-mente en poco tiempo, esto permitió a los gobiernos subnacionales, principalmente los departamentos, que acumularan deuda debido a la garantía financiera que implicaban los recursos de las transferencias.43

99-128; Alberto Alesina, Alberto Carrasquilla y Juan José Echavarría, “Decentralization in Colombia”, Working Paper Series. Documentos de Trabajo, Bogotá, DC, Fedesarrollo, 15, 2000. Sergio Clavijo, “Requisitos para la estabilidad fiscal: un balance y la agenda”, Ensayos Sobre Política Económica, 46-I Edición Especial, Bogotá, DC, Banco de la Repú-blica, 2004, p. 146-185.

41. Wiesner, “El origen...”, 2004, p. 11. Alesina, et al., “Decentralization...”, 2000, p. 22. Clavijo, “Requisitos...”, 2004, p. 148-149.

42. Kalmanovitz, “La política...”, 1999, p. 17.

43. Roberto Junguito, Ligia A. Melo y Martha A. Misas, “Descentralización y finanzas públicas: Colombia 1967-1994”, Ensayos Sobre Política Económica, 27, Bogotá, DC, Banco de la República, 1995, p. 28. Fabio Sánchez, Mauricio Olivera y Giovanni Cortes, “Ahorro, inversión y transferencias en las entidades territoriales colombianas”, Archivos de Ma-croeconomía, Bogotá, DC, Departamento Nacional de Planeación – DNP, 67, 1997, p. 26.


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Aparentemente, el endeudamiento fue utilizado de forma per-versa para generar gasto corriente, además de haber sido contratado mediante el uso de las transferencias44 (lo que, en principio, no obe-decería a la función para la cual la Constitución las estableció). No obs-tante, inicialmente los gobiernos subnacionales usaron los recursos de crédito para realizar inversiones grandes, inclusive llegando a ocupar un lugar importante en la formación bruta de capital fijo dentro de la economía colombiana en general.45 De la misma forma que la deuda del Gobierno Nacional Central estuvo bajo la influencia de factores diversos, la deuda de los gobiernos subnacionales se vio sometida a presiones de naturaleza endógena y exógena.

Los componentes de naturaleza exógena fueron, principalmente, el bajo crecimiento ocurrido en la economía colombiana en la mitad de la década, que, junto con un aumento en las tasas de interés, perjudicó el pago al día de los préstamos contratados hasta ese momento. Esto, a su vez, requirió la contratación de más deuda para pagar la deuda contratada con anterioridad. Por otra parte, los factores endógenos fueron la rigidez de los gastos creados con base en los recursos de las transferencias además de la ya mencionada acumulación de deuda que, buscaba pagar la deuda anteriormente contratada desencade-nando la cesación de pagos de salarios, pensiones, entre otros, for-zando al Gobierno Nacional Central a la creación de un programa de auxilio a los departamentos con problemas.46

44. La deuda pública aparece por primera vez como un asunto importante en la estruc-tura del sistema político colombiano, en la medida en que la recién adquirida autonomía y el volumen de las transferencias que la Constitución les garantizó a los gobiernos sub-nacionales hicieron que se creara un nuevo nicho de mercado para el sistema financiero a través de operaciones de anticipación de ingresos fiscales. Hasta 1997, no hubo control alguno sobre este tipo de operaciones. A partir de este año, por medio de la Ley 358 de 1997 o Ley de los Semáforos, se intentó crear un sistema de control al endeudamien-to de los gobiernos subnacionales al crear restricciones al volumen de endeudamiento, según los gastos con intereses con relación al ahorro operacional. Sin embargo, les fue autorizado a los gobiernos subnacionales ofrecer como garantía de los préstamos los recursos que serían recibidos por transferencias. Para más detalles, ver Juan José Echa-varría, Carolina Rentería y Roberto Steiner, “Decentralization and Bailouts in Colombia”, Research Network Working Papers, Washington, DC, Interamerican Development Bank, R-442, 2002, p. 18-21.

45. Clavijo, “Requisitos...”, 2004, p. 155.

46. Echavarría et al., “Decentralization...”, 2002, p. 22. Alesina et al., “Decentralization...”, 2000, p. 10-12. Jairo Núñez, “Diagnóstico básico de la situación de los ingresos por im-puestos del orden municipal en Colombia”, Documento CEDE, Bogotá, DC, Universidad de los Andes, 2005-44, 2005, p. 63.

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De forma general, los programas de auxilio financiero por parte de los gobiernos de nivel superior a los gobiernos de nivel inferior po-seen ventajas y desventajas que, comúnmente, deben ser equilibradas para que se creen las mejores estrategias para resolver el problema en cuestión. De un lado, las ventajas más claras son la preservación de la unión o del equilibrio entre los diferentes gobiernos subnacionales, es decir, no dejar que los gobiernos subnacionales con problemas los afronten solos. Por otro lado, son creados problemas de riesgo moral, en la medida en que esas operaciones de salvamiento pueden dar señales a los otros actores del sistema que siempre existirá un presta-mista de última instancia que, independientemente de la situación, va a rescatar a los gobiernos con problemas, desestimulando así la implementación de políticas responsables.

En el caso de la crisis de deuda subnacional colombiana, se pre-sentaron tanto las ventajas como las desventajas. Sin embargo, la pre-servación de la igualdad entre los gobiernos subnacionales como una forma de preservación de su existencia autónoma desencadenó un programa de salvamiento que creó programas ad hoc que no resol-vieron el problema; al contrario, hicieron que los departamentos que adoptaron esos programas adoptaran nuevas versiones de los mismos, dejando en evidencia la poca evaluación que se hizo del problema de una forma general intentando atender las particularidades de los problemas departamentales.47

En la segunda mitad de la década de 1990, la crisis económica surgió y paulatinamente fue deteriorando los resultados fiscales de todos los niveles de gobierno.48 Esa situación empeoró en la medida que se acercaba el final de la década, y en 1999, momento en el que la crisis económica se agudizó, el déficit del Gobierno Nacional Cen-

47. Echavarría et al., “Decentralization...”, 2002, p. 29.

48. Los municipios, de un modo general, no tuvieron problemas con el endeudamiento. Los municipios grandes (Medellín) tuvieron problemas de deuda pública, que fueron solucionados por el Gobierno Nacional Central al comienzo de la década de 1990. Pos-teriormente, esos municipios lograron estabilizar su deuda, sin permitir que las situa-ciones vividas en el pasado se repitieran; parte de este logro fue conseguido porque los impuestos que quedaron en la esfera municipal después de las reformas de la década de 1980 favorecieron principalmente a los municipios que poseían niveles de actividad económica considerable. Núñez, “Diagnóstico...”, 2005, p. 97. El caso del salvamiento de Medellín por parte de la nación se debió fundamentalmente a la deuda contratada para la construcción del metro, que tuvo problemas de estudios preparativos. Para más detalles, Echavarría et al., “Decentralization...”, 2002; en la sección C hacen un análisis completo del problema que se creó por la decisión política, sin ninguna consideración técnica sobre la viabilidad del proyecto.


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tral llegó al 6% del PIB, con un crecimiento del -4.3% del PIB.49 Esa coyuntura permeó la dinámica de las relaciones intergubernamentales del país al llevar las preocupaciones macroeconómicas al centro de la agenda política, demarcando así, una nueva ruta de las relaciones entre el Gobierno Nacional Central y los gobiernos subnacionales, que permaneció como el principal punto de la agenda en el marco de este proceso.

El panorama macroeconómico que estaba presente al final de la década de 1990 y comienzos de 2000 era, como mínimo, sombrío. Con la crisis económica, el recaudo tributario disminuyó considerablemente en todos los niveles de gobierno, causando graves desequilibrios en las cuentas, a pesar de varias reformas tributarias que fueron tramitadas en el Congreso durante la década de 1990. Esas reformas, sin embar-go, no lograron resolver los problemas de financiamiento estructural del Gobierno Nacional Central, porque no se buscaba modificar la estructura tributaria, sino, simplemente, resolver la coyuntura fiscal con aumentos en las tarifas o en la base de cálculo del impuesto al valor agregado o del impuesto sobre la renta, entre otros,50 creando graves ineficiencias en el sistema tributario.51

Después de la crisis, fueron implementadas una serie de reformas que buscaban corregir los problemas que, según las autoridades, había causado el proceso de descentralización; en su defecto, el mismo había impedido acciones más contundentes por parte de las autoridades económicas para prevenir las consecuencias de la crisis. En este punto en particular, se mostró como evidente una contradicción contundente entre la dinámica de las relaciones intergubernamentales y la política macroeconómica, debido al hecho de que el Gobierno Nacional Central debía estar sometido a normas rígidas que afectaban los ingresos –la condicionalidad de los ICN para transferencias– y la flexibilidad que requiere la política económica para resolver posibles problemas como consecuencia de las fluctuaciones de la economía.

Aprovechando la coyuntura que creó la crisis económica y ale-gando el problema de la flexibilidad fiscal, el Gobierno Nacional Cen-tral se dio al trabajo, no solamente de resolver los problemas espe-cíficos que enfrentaban los diferentes gobiernos subnacionales, sino

49. Lozano, “Colombia’s...”, 2001, p. 1-2.

50. Sánchez y Espinosa, “Impuestos y reformas...”, 2005, pp. 26-31.

51. Leopoldo Fergusson, “Tributación, crecimiento y bienestar: el caso colombiano (1970-1999)”, Documento CEDE, Bogotá, DC, Universidad de los Andes, 2003-02, 2003, p. 3.

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también de alterar las relaciones intergubernamentales. El sentido era devolver al Gobierno Nacional Central parte del poder transferi-do a las regiones a lo largo de varias décadas de descentralización en nombre de la estabilidad macroeconómica.52 Ese cambio en las rela-ciones intergubernamentales no fue hecho de un momento para otro. Al contrario, se hizo de forma gradual, en poco tiempo, resolviendo poco a poco los problemas que habían surgido y que estaban en una situación más crítica.53

Dada la existencia del diagnóstico sobre la fragilidad fiscal del Gobierno Nacional Central y la poca flexibilidad que las transferencias habrían impuesto al presupuesto general de la nación, la solución debería contener estrategias para flexibilizarlo, en el sentido de des-vincular las transferencias de los ingresos para devolver la flexibilidad fiscal perdida. Se buscaba entonces una recentralización de los recur-sos, debido a la percepción de que, al liberar recursos de los ICN, el Gobierno Nacional Central tendría la posibilidad de administrar se-gún las necesidades los recursos que anteriormente estarían necesa-riamente vinculados a las transferencias. En este sentido se modificó, una vez más, la Constitución mediante el Acto Legislativo 01 de 2001, que cambió transitoriamente la fórmula que había reglamentado las transferencias durante la década de 1990. Ese cambio tuvo grandes consecuencias, no solamente en el plano institucional, sino también en la ejecución de las políticas, debido al nuevo marco de distribución de recursos y competencias que estableció la nueva norma.

En esta sección se buscó entender las situaciones económicas diferentes que prevalecieron en los dos países objeto de esta com-paración durante la década de 1990. Vale la pena recalcar aquí que, a pesar de la diferencia presentada arriba en la situación económica,

52. Sánchez, Smart y Zapata, “Intergovernmental...”, 2002, p. 8. Ana María Iregui, Jorge Ramos y Luz Amparo Saavedra, “Análisis de la descentralización fiscal en Colombia”, Borradores de Economia, Bogotá, DC, Banco de la República, 175, 2001, p. 16.

53. En un primer momento, fueron creadas normas para solucionar el pasivo pensional que los gobiernos subnacionales habían acumulado mediante la creación de un fondo pensional de sus funcionarios que sería administrado por el Gobierno Nacional Central (Ley 549 de 1999). Posteriormente, fue creado un instrumento factible de saneamiento fiscal de los gobiernos subnacionales (Ley 550 de 1999) para dejarlos en condiciones de honrar sus deudas contratadas y, al mismo tiempo, mejorar su capacidad de pago. Final-mente, la última reforma anterior a la reforma constitucional fue una (re)clasificación de los gobiernos subnacionales mediante criterios de población e ingresos corrientes de libre destinación mediante la Ley 617 de 2000. Núñez, “Diagnóstico...”, 2005, p. 62-71. Gonzalo Restrepo y Daphne Álvarez, “Ley 617 de 2000 y su impacto fiscal territorial”, Ensayos Sobre Economía Regional, Medellín, Centro Regional de Estudios Económicos CREE – Banco de la República, 2005, p. 10.


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se usaron argumentos de corte económico para un cambio político que consistía en la reducción de la autonomía relativa de los gobier-nos subnacionales, principalmente los niveles intermedios, vis-à-vis los gobiernos centrales en ambos casos. Sin embargo, dichos cambios políticos no surgieron de manera espontánea, sino que obedecieron a procesos políticos que venían desarrollándose en cada país y sin cuya comprensión tan solo se puede tener una visión parcial de la recen-tralización ocurrida en los dos países estudiados.

5. Conclusiones

Las condiciones económicas prevalecientes tanto en Brasil como en Colombia durante la década de 1990 eran radicalmente diferentes, lo cual incluye también a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, en ambos casos se vio un proceso similar de recentralización de los recur-sos de que disponían estos últimos. Este artículo pretendió mostrar que esta similitud desde el punto de vista estrictamente económico y fiscal tiene su correlato, y hasta cierto punto su razón de ser, en la evolución política que puede ser trazada desde la década de 1960 en adelante. Desde esa época las relaciones intergubernamentales de los dos países presentan importantes similitudes políticas que se vieron reforzadas por los procesos constitucionales en ambos países hacia finales de la década de 1980 y principios de la de 1990. Las realidades económicas diferentes, tanto desde el punto de vista de las economías nacionales como de las situaciones patrimoniales de los gobiernos intermedios, se ven subordinadas a las prioridades políticas derivadas de procesos polí-ticos en curso desde tiempo atrás. La deuda viabilizó la recentralización ocurrida en ambos países, debido al uso que se hizo de esta sin tener en cuenta las consecuencias de este tipo de conductas, con lo cual se abrieron las posibilidades para que se diera ese movimiento. Así, la deuda puede ser caracterizada como un catalizador de las preocupa-ciones y reivindicaciones de los gobiernos centrales con la pérdida de poder que se dio con la promulgación de las Constituciones.

Otro ejemplo de este tipo de situación es el que actualmente se presenta en el continente europeo, en donde la deuda de algunos paí-ses ha justificado medidas políticas que limitan su autonomía. Puesto que el presente artículo trata sobre sociedades muy diferentes de las europeas, es difícil establecer un vínculo directo entre los resultados aquí presentados y la realidad europea; sin embargo, es perfectamen-te plausible argumentar que en ambos casos la deuda fue instrumenta-

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lizada como un argumento político con el fin de reducir la autonomía de los deudores, sin siquiera hacer una evaluación detallada de los motivos que subyacen bajo el endeudamiento. Esto último, ya de por sí, indica que no hay razones objetivas que lleven inevitablemente a la pérdida de autonomía de quien se endeuda, sino más bien que se hace un uso político de la condición de deudor.

A pesar de las similitudes presentadas en las relaciones inter-gubernamentales entre los dos países objeto de esta comparación durante la segunda mitad del siglo xx y el inicio del siglo xxi, es poco probable que en el corto plazo pueda existir nuevamente el mismo grado de semejanza presentado en ese lapso de tiempo. Debido a esto, en las siguientes líneas se tratará de establecer ciertos trazos que nortearán probablemente las relaciones intergubernamentales en el mediano y largo plazo tanto en Brasil como en Colombia. Por un lado se señalarán las características similares que los procesos políticos estudiados en el presente artículo indican como aquellos que posible-mente se mantengan en el tiempo y, posteriormente, se señalarán los que continuarán con sendas divergentes.

Un desafío para ambos sistemas políticos es el tratamiento dado a los estados brasileros y a los departamentos colombianos. Esto es una consecuencia de que el nivel local tanto en el corto como en el largo plazo es el nivel de gobierno que ejecutará las políticas sociales que se requieren para atender y solucionar las necesidades de ambas so-ciedades, mientras que son los gobiernos centrales los que poseen los mayores recaudos. Se deja entonces un vacío en el medio en el que el nivel intermedio no posee ninguna función específica. Esto no significa que no sea posible encontrar una función específica para este nivel. Al contrario, en regiones donde las capacidades técnicas de buena parte de los municipios no se corresponden con aquellas necesarias para una buena ejecución de las políticas públicas, el nivel intermedio debería ejercer una función de coordinación entre varios municipios para eje-cutar mejor las políticas e, inclusive, obtener algunas ganancias con economías de escala. En el caso en que esa situación no sea resuelta, las crisis territoriales seguirán apareciendo debido a la exclusión creada por la situación actual, lo cual crea nuevas reivindicaciones por parte de estos actores.

Se puede decir entonces que en el caso brasilero las relaciones intergubernamentales después de la promulgación de la LRF podrían ser caracterizadas como una descentralización centralmente coordina-da. Esto no puede ser interpretado como la existencia de una coordi-nación perfecta en todas las áreas de las políticas públicas, sino como


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un tipo de federalismo donde la cooperación y la coordinación entre las esferas vienen dando resultados importantes que se contraponen a los problemas presentados en los casos de políticas no coordinadas. De esta forma, los municipios son los principales ejecutores de las políticas sociales, al mismo tiempo que los recursos son recaudados por el Gobierno Federal, que también coordina la manera en la que estos deben ser gastados mediante la creación de sistemas nacionales o regionales de distribución de los recursos destinados a las políticas sociales. Sin embargo, esa coordinación no significa que el Gobierno Federal determine la destinación específica de los recursos, al contra-rio, es responsabilidad de los gobiernos locales definirla.

De otro lado, las relaciones intergubernamentales colombianas pueden ser caracterizadas como un centralismo pseudo-estabilizador que condiciona la autonomía, que es un proceso fundamentalmen-te político a la estabilidad macroeconómica, entendida esta como la flexibilidad presupuestaria del Gobierno Nacional Central para hacer frente a las crisis económicas que puedan surgir. Adicionalmente, el argumento de la estabilidad macroeconómica es útil para garantizar un margen de maniobra más amplio al Gobierno Nacional Central en la definición de las políticas públicas locales, en un regreso a un centralismo similar al que existía antes de la promulgación de la Cons-titución de 1991.

De esta forma, para el caso colombiano, las reformas habían sido impulsadas como reformas transitorias que, después de varios años de haber sido aprobadas, en los que la situación económica cambió, fue-ron aprobadas nuevamente, con lo cual su carácter transitorio queda en entredicho. Se pasa a considerar este nuevo esquema como una acción de gobierno permanente de carácter centralizador, siguiendo con la tradición de desconfianza por parte del Gobierno Nacional Cen-tral respecto de las otras esferas de gobierno. La transitoriedad formal indica, en parte, que habrá nuevas discusiones sobre las relaciones intergubernamentales colombianas y que estas seguirán en la agenda política y económica del país, lo cual crea nuevas oportunidades para discutir el tipo de país y de relaciones políticas y económicas que los colombianos quieren entre las esferas de gobierno que constituyen el Estado colombiano.

En parte, la preocupación macroeconómica que afecta hasta hoy las relaciones intergubernamentales colombianas posee un co-rrelato en el énfasis que los gobiernos subnacionales hacen en la administración de los recursos tributarios como metasíntesis de la autonomía y de la descentralización. No se pretende deslegitimar

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aquí la preocupación por la falta de recursos que la reciente cen-tralización viene causando en los gobiernos subnacionales, pero es importante destacar también que concentrar el foco de la discusión en la cantidad de recursos es desconocer que existen relaciones de poder implícitas que también deben ser llevadas en cuenta en el momento de establecer mecanismos de distribución tanto del dinero como del poder y de las competencias.

Brasil también enfrentó un problema similar cuando el grado de endeudamiento de buena parte de sus estados amenazaba no solamente el pacto federativo, sino también la estabilidad que había sido conseguida pocos años antes. Inclusive, Brasil logró descentralizar y solamente después se estabilizó, con lo cual el argumento utilizado por las autoridades colombianas sobre los riesgos per se de tener go-biernos subnacionales autónomos para la estabilidad macroeconómica deja de ser consistente. Es necesario también señalar que los gobiernos subnacionales colombianos nunca tuvieron el grado de autonomía que sus contrapartes brasileras tenían.

A pesar de la importancia económica de los procesos de descen-tralización, es fundamental hacer énfasis, una vez más, en la dimensión política como eje articulador fundamental de los mismos. Tanto en los casos aquí analizados pertenecientes a América Latina como en los casos de los países europeos con importantes crisis de deuda, queda de presente que la caracterización de los actores entre deudores y acreedores no es más que otra forma de entender la lucha de poder entre los agentes económicos. Por la misma razón, cuando se resuelva aparentemente una crisis patrimonial de forma tal que no respete los mínimos políticos de autonomía de entidades que, o bien ya la conquistaron o bien la reivindican de manera latente, dicha situación está inevitablemente condenada al fracaso, puesto que los arreglos, cualesquiera que ellos sean, serán objeto de contestación e inestabili-dad en el futuro. La transitoriedad de los arreglos constitucionales de transferencias en Colombia, los rígidos acuerdos para el pago de las deudas de los estados brasileros y las difíciles condiciones de pago y austeridad impuestas por las autoridades comunitarias a los estados europeos endeudados están ahí para recordarlo.

Aunque en ciertos contextos como el colombiano la dicotomía entre estabilidad y autonomía se ha presentado de manera más cru-da, la misma también jugó un papel similar tanto en Brasil como en la Unión Europea. El solo hecho de que estos tres casos sean formal-mente diferentes es un indicador de que es un dilema al que se puede enfrentar cualquier sociedad. Las relaciones intergubernamentales son


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entonces una forma de encontrar un compromiso creíble entre actores para resolver dicha encrucijada.

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RESUMEN

Este artículo compara un país federal, Brasil, y un país centralista, Colombia, ambos, en un momento dado, llevan a cabo una recentralización de recursos a pesar de las diferencias en sus realidades económicas. La hipótesis es que la similitud en términos de la autonomía de gasto de sus gobiernos intermedios es consecuencia de que estos habían conquistado mayor autonomía gracias a las nuevas constituciones de 1991 en Colombia y de 1988 en Brasil. Para pro-bar dicha hipótesis, el artículo primero busca mostrar la diferencia entre las situaciones brasilera y colombiana desde el punto de vista económico durante la década de 1990, tras las reformas constitucionales; luego muestra cómo los antecedentes de las relaciones intergubernamentales presentan similitudes desde el punto de vista político, lo que permite entender la manera en que se llevó a cabo la pérdida de autonomía de los gobiernos intermedios durante los años 1990. Finalmente, concluye que las realidades económicas diferentes, tanto de las economías nacionales como en las situaciones patrimoniales de los gobiernos intermedios, se ven subordinadas a las prioridades políticas derivadas de procesos en curso desde tiempo atrás. La deuda viabilizó la recentralización ocurrida en ambos países debido al uso que se hizo de ella.

Palabras clave: recentralización; Brasil; Colombia; constituciones, deuda.

RESUM

Aquest article compara un país federal, Brasil, i un país centralista, Colòmbia, països tots dos que, en un moment donat, van dur a terme una recentra-lització de recursos, tot i la distància entre les seves realitats econòmiques. La hipòtesi és que la similitud en termes d’autonomia de despesa dels seus governs intermedis és conseqüència d'haver conquerit major autonomia gràcies a les noves constitucions de 1991 a Colòmbia i de 1988 a Brasil. Per provar aquesta hipòtesi, l’article primer busca mostrar la diferència entre les situacions brasilera i colombiana des del punt de vista econòmic durant la dècada de 1990, després de les reformes constitucionals; en segon lloc, mostra com els antecedents de les relacions intergovernamentals presenten similituds des del punt de vista polític, i això permet entendre la manera com es va dur a terme la pèrdua d’autonomia dels governs intermedis durant els anys 1990. Finalment, la conclusió és que les realitats econòmiques diferents, tant pel que fa a les economies nacionals com a les situacions patrimonials dels governs intermedis, es veuen subordinades a les prioritats polítiques

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derivades de processos en curs des de temps enrere. El deute va fer viable la recentralització en tots dos països a causa de l’ús que se’n va fer.

Paraules clau: recentralització; Brasil; Colòmbia; constitucions; deute.

ABSTRACT

This paper compares a federal country, Brazil, and a centralist one, Colom-bia, both of which, at a given point in time, enacted a recentralization of resources despite the differences in their economies. The hypothesis is that similarities in expenditure autonomy of their intermediate-level governments are a consequence of changes in that direction enacted with the new Con-stitutions, dating back from 1991 in Colombia and from 1988 in Brazil. To test such hypothesis the paper first shows the differences in economic con-ditions during the 1990s in both countries after the Constitutional changes; subsequently, it shows how the previous developments within the realm of intergovernmental relations are very similar from the political point of view, allowing to understand how the loss of expenditure autonomy of intermedi-ate-level governments during the 1990s took place. Finally, it concludes that the different economic realities of both national economies as well as those of intermediate-level governments, were subordinated to political priorities deriving from long-term processes. Debt allowed for the recentralization in both countries because of the use it was subject to.

Keywords: recentralization; Brazil; Colombia; constitutions; debt.

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FEDERALISME, LIBERALISME I CONSENS SOLAPAT. EL CAS CANADENC

Marc Sanjaume-CalvetInvestigador postdoctoral de la Université du Québec à Montréal, i professor col·laborador de la Universitat Oberta de Catalunya

SUMARI: 1. Introducció. – 2. El consens solapat a la teoria federal. – 2.1. Federalis-me i pluralisme. – 2.2. Federalisme de consens solapat. – 3. El sistema federal i el(s) federalisme(s) canadencs. – 3.1. Federalisme modèlic?. – 3.2. Les múltiples cares del federalisme canadenc. – 3.3. Tres models federals irreconciliables?. – 4. Un breu es-tudi de cas: polítiques d'immigració i la relació Canadà-Quebec, un consens solapat parcial?. – 4.1. Una identitat dinàmica i el conflicte constitucional. – 4.2. Acords i po-lítiques d'immigració. – 4.3. Evolució: de la convergència a l'interculturalisme. – 4.4. Una política altament federalitzada i descentralitzada, fruit del conflicte constitu-cional. – 4.5. Un exemple de consens solapat?. – 5. Model federal i consens solapat: el modus vivendi i més enllà. – Llista de referències. – Resum – Resumen – Abstract.

1. Introducció

El mes d’octubre del 2014, el Museu de la Civilització de Ciutat de Que-bec va acollir una conferència per commemorar els cent cinquanta anys de les reunions de la comissió que redactaria l’Acta constitucional ca-nadenca de 1867, celebrades a la capital quebequesa. L’esdeveniment, organitzat per Guy Laforest, Eugénie Brouillet i Alain-G. Gagnon, va comptar amb intel·lectuals i professors tant del Canadà anglès com del francès. Més enllà del contingut acadèmic de la conferència, al qual em referiré al llarg d’aquest article, el simbolisme de l’acte era de do-ble envergadura. D’una banda, l’efemèride certificava la importància d’una Constitució que continua viva després de la repatriació del 1982,

Article rebut el 17/09/2015; acceptat el 07/12/2015.


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liderada pel primer ministre Pierre Elliott Trudeau, en el que ha estat una evolució constitucional totalment sui generis. D’altra banda, l’es-forç organitzatiu de la conferència va provar l’entusiasme renovat per la causa federalista que alguns intel·lectuals antigament sobiranistes, com Guy Laforest,1 volen posar damunt la taula.

El títol de la conferència era, de fet, ben revelador: “Comprendre l’emergència de la federació canadenca”. Per què, cent cinquanta anys més tard, calia fer una conferència per “comprendre” la federació? El discurs d’obertura de Graham Fraser, comissionat de Llengües Oficials, va oferir una resposta convincent.2 Per Fraser, allò més sorprenent del programa acadèmic era la pluralitat de punts de vista sobre la fede-ració canadenca: “the most important element of this colloquium is that it is bringing together the different traditions of interpretation of Canada’s history”. Guy Laforest partia de la mateixa idea, però convertida en un repte d’actualitat per al Quebec: repensar el seu encaix dins una federació de significats múltiples. Aquest esforç, per Laforest, és també un objectiu polític per a tota una nova generació: “Je pense que pour donner un coup d’épaule à un éventuel déblocage institutionnel, les jeunes du Québec devraient participer davantage à la vie politique du Canada à tous les niveaux”,3 escrivia a les pàgines del diari de línia sobiranista Le Devoir els mateixos dies.

L’objectiu d’aquest article segueix la idea que va exposar Fraser i la preocupació de Laforest per l’avenir de la federació canadenca. En les pàgines següents identificaré la pluralitat de legitimacions que es donen a la federació en les diverses tradicions de pensament. Aquest exercici anirà precedit d’una anàlisi de les teories del federalisme. Con-cretament, plantejo el cas del Canadà dins del marc del consens solapat rawlsià que ha estat desenvolupat per Wayne Norman, Ferran Requejo o Helder de Schutter, entre d’altres. Tal com han avançat aquests au-tors als seus respectius treballs, penso que la federació canadenca és un cas d’estudi immillorable per comprendre la relació entre legitimi-tat i justícia en els models territorials. Així doncs, aquest article no es limita a fer un estudi de cas, sinó que pretén explorar les condicions en

1. Professor de la Universitat de Laval i autor, entre altres obres, de Trudeau and the End of a Canadian Dream.

2. Vegeu: Graham Fraser, “The Quebec Conference, 1864: 150 years later, understanding the founding of the Canadian federation”, Canada News Centre, Government of Canada, 2014.

3. Guy Laforest, “Pour un Québec qui se réengage dans le Canada”, Le Devoir, 9 d’oc-tubre de 2014.

Federalisme, liberalisme i consens solapat

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què el consens solapat rawlsià funcionaria en un context de pluralisme nacional. Partint d’una visió global del model federal canadenc, em centro de manera concreta en el cas de les polítiques d’immigració. Aquestes polítiques les presento com un exemple concret de consens solapat federal (i els dèficits que se’n deriven).

La tria del cas canadenc per relacionar-lo amb el federalisme i el consens solapat em sembla encertada per diverses raons. En primer lloc, el Canadà és una federació consolidada que es pot dir que és en-tre les democràcies liberals més descentralitzades i federalitzades. El Canadà fou el primer estat del món a declarar-se oficialment multicul-tural, una política que va ser anunciada oficialment el 1971 pel primer ministre Pierre Elliott Trudeau. Posteriorment, el 1982, la Carta de Drets i Llibertats de la constitució repatriada va incloure a la secció 27 una clàusula que establia una interpretació de la Carta: “in a manner consistent with the preservation and enhancement of the multicultural heritage of Canadians”. El 1988, el multiculturalisme oficial adquiria rang legal amb la Canadian Multiculturalism Act.

En segon lloc, la filosofia universalista que inspira el model cons-titucional canadenc i els debats que se n’han derivat, sobretot ar-ran del cas quebequès, han generat una nova literatura en filosofia política. Les obres de Charles Taylor, Will Kymlicka o Joseph Carens s’inspiren en els reptes constitucionals canadencs, però van molt més enllà del cas concret. El debat entre comunitaristes i liberals ha permès refinar la tradició liberal amb aportacions clau, com ara Multicultural Citizenship, de Kymlicka; Multiculturalism, de Taylor, o Strange Mul-tiplicity, de Tully, pel que fa el reconeixement dels drets de grup i els elements culturals mantenint el tronc liberal clàssic. En aquest article argumentaré que aquesta contribució filosòfica, diguem-ne universal, es pot exemplificar amb les polítiques d’immigració canadenques i la seva descentralització a partir de la dècada dels setanta, primer al Quebec, i després a la resta de províncies. De fet, a partir de la implan-tació del sistema de punts amb la primera llei d’immigració, la selecció de candidats a emigrar al Canadà féu un tomb que inspirà diversos països, sobretot de la Commonwealth, per passar d’un sistema basat en la discriminació per nacionalitat (i origen ètnic) cap a un sistema individualitzat.

Finalment, no podem menysprear l’impacte del cas canadenc, i concretament el cas quebequès, a Catalunya. Si bé els pares de la Constitució espanyola van ignorar el federalisme canadenc, el desen-volupament de l’autonomia a Catalunya ha estat estretament lligat a les polítiques de la província del Quebec. L’expresident Jordi Pujol


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es referia al seu passat polític en aquestes paraules el 2010: “Durant vint-i-tres anys he estat President de Catalunya. En llenguatge americà dirien que he estat el governador de Catalunya. Però seria més exac-te fer la comparació amb el Canadà, i amb el Quebec. A Catalunya i a Espanya, he estat l’equivalent al Primer Ministre del Quebec. És a dir, el Primer Ministre d’una província canadenca que per llengua i cultura, memòria història, consciència col·lectiva i voluntat política té una personalitat pròpia diferenciada dintre del Canadà”.4 Des de la primera llei de política lingüística fins a les recents manifestacions per la independència i el dret a decidir promogudes per la societat civil, el Quebec ha estat un referent tant per als èxits com per als errors.

Sigui com sigui, doncs, l’estudi del cas canadenc es mereix una consideració continuada i especial per part de nacions minoritàries o estats compostos que aspiren a millorar les seves polítiques amb relació a la diversitat i el poder compartit.5

2. El consens solapat a la teoria federal

2.1. Federalisme i pluralisme

Els termes federalisme i federació formen part del mateix camp semàn-tic però, per a la tasca que ens ocupa, tenen significats molt diferents. Mentre que el primer terme fa referència a una doctrina àmplia que inclou valors, tradicions i ideologia o, fins i tot, una cultura política, el segon concepte es refereix a les característiques d’un model d’Estat existent (o teòric).6 Ara bé, hi ha un vincle evident entre tots dos ter-mes, ja que en funció dels valors i tradicions de cada federalisme obtin-drem un model o altre de federació. A la pràctica, però, aquesta relació és complexa, ja que rarament ens trobem amb una expressió unívoca dels valors que legitimen un disseny institucional determinat. De fet,

4. Jordi Pujol, “Europa i els EUA en el món d’avui”, Nova York, Centre d’Estudis Jordi Pujol, 4 de març de 2010. URL: http://www.jordipujol.cat/files/articles/europaieuaenelmondavui.pdf [Consulta: 04-02-2016].

5. En aquest sentit, cal destacar l’obra que va publicar el mateix Institut d’Estudis Auto-nòmics el 2006, editada per Alain-G.Gagnon, i titulada El federalisme canadenc contem-porani. Fonaments, tradicions i institucions, com un llibre de referència en la matèria, el qual cito en aquest article.

6. Alain-G. Gagnon, Més enllà de la nació unificadora: al·legat en favor del federalisme multinacional, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2008.

http://www.jordipujol.cat/files/articles/europaieuaenelmondavui.pdf

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Alain-G.Gagnon


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tal com ha proposat Ferran Requejo,7 seguint la filosofia del llenguatge de Wittgenstein i les obres d’Isaiah Berlin, no és possible legitimar des d’un sol valor els sistemes democràtics. En la legitimació dels sistemes democràtics hi ha sempre una pluralitat de pols legitimadors que a la vegada són finits però no jerarquitzables. Aquesta pluralitat es pot representar en nou pols que estan en tensió constant, en els quals el liberal (esfera de drets individuals, separació d’esfera pública i privada, limitació i control del poder) té una posició preeminent, però sempre acompanyat dels altres vuit: democràtic, socioeconòmic, ordre soci-al, nacional, cultural, federal, funcional i postmaterialista. Cap teoria democràtica és capaç de col·lapsar tota sola aquests pols, ja que la naturalesa agonística (Berlin) de la relació entre ells fa impossible que això sigui així. Al cap i a la fi, diu Requejo, aquestes són teories de l’Estat, i estan condemnades a prioritzar d’una manera determinada aquests valors per legitimar una forma determinada de poder que, a la vegada, conforma narratives que són el marc en què es formen les identitats polítiques.

Aquestes tensions, pròpies de la teoria democràtica, són també part de les teories del federalisme, que no deixen de ser teories més concretes de la democràcia i l’Estat amb relació a la distribució territo-rial o no del poder. Així, parlem de pluralisme de federalismes perquè cada doctrina ha establert la seva pròpia jerarquia de valors, mentre que a la pràctica no es pot dir que hi hagi una teoria “guanyadora”. De fet, no hi ha ni una tipologia única de federalisme. Els eixos de tensió solen girar al voltant de la uninacionalitat-plurinacionalitat, l’unitarisme-federalisme, la centralització-descentralització i la sime-tria-asimetria.8A pesar de la definició simple d’Elazar dels sistemes federals com “un acord, establert i regulat per mitjà d’un pacte, les relacions internes del qual reflecteixen una forma de compartir espe-cial que ha de prevaldre entre les parts, basada en un reconeixement mutu de la integritat de cada soci i en l’intent de promoure una unitat especial entre ells”,9 la realitat és que les tradicions de pensament són molt diverses. Per Karmis hi ha tres grans tradicions federals. En primer lloc, una teoria universalista inspirada en els pares de la Constitució

7. Ferran Requejo, Multinational Federalism and Value Pluralism, Routledge, 2005, p.18-19.

8. Ferran Requejo, “Federalisme, descentralització i pluralisme nacional. Teoria política i anàlisi comparada”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, Barcelona, IEA, 4, 2007.

9. Daniel J. Elazar, Anàlisi del federalisme i altres textos, Barcelona, IEA, 2007, p. 121.


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dels Estats Units i basada en la supremacia del govern central, que seria l’encarregat de promoure la llibertat individual i uns drets i llibertats bàsics. En aquesta concepció les institucions centrals tenen un pes moral de caràcter universal i per això són més importants que la resta (unitats federades). Més endavant, veurem com aquesta teoria ha estat recollida per l’exprimer ministre Trudeau, entre d’altres, al Canadà. Un segon grup, anomenat comunitarista, consistiria en una visió contrària del federalisme respecte la dels pares constitucionals americans, que insistiria en la superioritat moral de les unitats federades. En aquesta categoria hi trobaríem Montesquieu, en una defensa instrumental del caràcter republicà de cada unitat, però també Calhoun, el represen-tant americà del confederalisme, totalment oposat a la idea federal de Madison. Finalment, un tercer grup, anomenat pluralista, es basa en les obres d’Althusius o Proudhon i estableix una concepció dels pactes federals que no es basa en les nacionalitats o les cultures estanques, sinó a fer més d’un pacte en diversos nivells de govern que veuen l’asi-metria com una necessitat. Aquest tercer grup, al meu entendre, és el que també ha explorat Norman amb relació al debat sobre el consens solapat i el modus vivendi que exploro a la secció següent.

2.2. Federalisme de consens solapat

La idea del consens solapat (overlapping consensus) la planteja el fi-lòsof John Rawls a l’obra Political Liberalism. Per Rawls, el consens solapat és la manera de garantir l’estabilitat del sistema democràtic, i es basa en una concepció política de la justícia compartida pels ciu-tadans.10 Aquest consens forma part del "castell teòric" de la filosofia rawlsiana, però ens interessa perquè parteix de dues preocupacions fonamentals que són comunes amb el federalisme. En primer lloc, adopta com a objectiu respondre a la pregunta fonamental del libe-ralisme polític: com fer possible que convisquin ciutadans amb con-cepcions del món (comprehensive doctrines) completament oposades. ja siguin religioses, culturals o merament personals?11 En segon lloc, i més enllà d’aquesta preocupació inicial, Rawls argumenta des de la convicció que, efectivament, a la realitat sempre existeix una pluralitat

10. John Rawls, Political Liberalism, Nova York, Columbia University Press, 1993, p. 133-172.

11. Ibíd., p. 133.


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de concepcions del món irreductibles a una sola legitimació del poder polític. Davant d’aquest doble repte, el filòsof proposa el consens so-lapat, que es distingeix d’un simple modus vivendi.

Un tractat entre estats podria mantenir les cultures, principis i valors de cada comunitat política totalment separats mentre els in-teressos comuns farien que col·laboressin; això seria el model modus vivendi. En canvi, en la idea del consens solapat hi van inclosos dos aspectes: “primer, l’objecte del consens, la concepció política de jus-tícia, que és en ella mateixa una concepció moral. I segon, s’afirma sobre unes bases morals, és a dir, inclou concepcions de la societat i dels ciutadans com a persones, els principis de justícia, una manera d’entendre les virtuts polítiques i com aquestes s’expressen en la vida pública i s’encarnen en el caràcter humà”.12

La relació entre la idea del consens solapat rawlsiana i el fede-ralisme és paradoxal, en certa manera. D’una banda, el federalisme i les seves dificultats no formen part de la filosofia de John Rawls. De fet, ni la seva teoria de la justícia ni tampoc la concepció de liberalisme polític desenvolupada posteriorment arran de les crítiques de la seva primera gran obra, publicada el 1971,13 no preveuen un model de po-der compartit territorialment ni un Estat plurinacional.14 Tal com diu Norman, és significatiu que el terme federal ni aparegui en aquestes obres.15 D’altra banda, les preocupacions que duen el filòsof a formu-lar la seva gran construcció teòrica són comunes amb la necessitat de compartir el poder que planteja el federalisme.

Així, la definició bàsica d’un sistema federal com a “self-rule plus shared-rule”16 trasllada la preocupació per garantir la unitat i la diversitat dels individus a les unitats federades. Salvant les distàncies normatives, hi hauria tres menes d’acords federals constitucionals, si seguim la filosofia rawlsiana però aplicada a aquest camp d’estudi

12. Ibíd., p. 147.

13. Rawls, A Theory of Justice, Cambridge, Harvard University Press, 1971.

14. Sobre la relació entre Rawls, la plurinacionalitat i l’autodeterminació, vegeu: Joan Vergés, Les esquerdes del liberalisme, Barcelona, Pòrtic, 2006; Pau Bossacoma i Busquets. Justícia i legalitat de la secessió: Una teoria de l’autodeterminació nacional des de Cata-lunya, Barcelona, IEA, 2015.

15. Wayne J. Norman, “Towards a Philosophy of Federalism”, a Judith Baker (ed.), Group Rights, Toronto, University of Toronto Press, 1994, p. 79-100.

16. Daniel Judah Elazar. Exploring Federalism. Tuscaloosa (Ala.): University of Alabama Press, 1987.


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segons Norman.17 En primer lloc, un acord federal que fos fruit d’una sola doctrina comprehensiva (comprehensive doctrine) o concepció del món. En aquest cas les altres maneres de veure la federació i la vida en comú quedarien automàticament excloses. En segon lloc, un arranjament que fos un modus vivendi. En aquest supòsit, els acords federals no podrien contenir una base moral, perquè es tractaria sim-plement d’una manera de posar en comú interessos des de punts de vista radicalment separats, que no tindrien una aspiració a formar una manera de veure la federació moralment superior a les parts que la formen. En tercer lloc, el model de consens solapat permetria formar una federació que contingués un acord unificador sobre la concepció política que tindria les característiques que hem esmentat en la des-cripció del consens solapat rawlsià. L’argument principal de Norman és que la forma preferible per a una teoria normativa del federalisme hauria de ser precisament aquesta tercera mena de pacte federal, en què el nivell superior del pacte conjunt tingui un pes moral: “some form of overlapping consensus that demands more of federal partners and their citizens than a modus vivendi, but less than a comprehen-sive, monolithic conception of shared identity and citizenship”.18La concepció de Norman, recorda, de fet, la de Kymlicka19 pel que fa als acords federals plurinacionals. En resum, es tractaria d’evitar que les minories quedin sense la protecció d’un autogovern, i això s’aconse-guiria mitjançant un esquema contractualista rawlsià que a la vegada permetria assegurar la cohesió necessària per mantenir unida la fede-ració. És precisament per aquesta posició contractualista entre grups que De Schutter ha criticat la proposta de Norman.20 Per aquest autor la identificació de grups culturals preexistents seria més pròpia de l’obra de Rawls The Law of Peoples que no pas de Political Liberalism.21 És a dir, si bé la concepció de grup societal de Kymlicka és liberal, per De Schutter difícilment es podria arribar a un consens solapat en un esquema com el que hem presentat abans. Ans al contrari, aquesta

17. Norman, “Towards a Philosophy of Federalism”, p. 87.

18. Ibíd., 88.

19. Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights, Oxford, Clarendon Press, 1996.

20. Helder De Schutter, “Federalism as Fairness”, Journal of Political Philosophy, 19, núm. 2, 2011, p. 167-189.

21. Ibíd., p. 178.


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idea seria més pròpia d’un acord de tipus modus vivendi que d’una base moral conjunta.

Sense entrar a discutir la teoria dels drets culturals de Kymlicka, la crítica de De Schutter aniria en la línia d’ampliar el pacte federal a una diversitat d’identitats que no es limitin a les identitats nacionals minoritàries. Sigui com sigui, admet el fet que són precisament les identitats nacionals subestatals les que generalment demanen canvis a l’autoritat política, mentre que les altres identitats (locals, culturals, ètniques, etc.) solen demanar canvis en les polítiques. En conclusió, la proposta de De Schutter és valuosa perquè manté la idea de les tres legitimacions plantejades per la interpretació rawlsiana i la preferèn-cia normativa per la tercera (consens solapat), tot i que considera que aquesta hauria de ser de caràcter dinàmic, ja que les mateixes institu-cions també tenen un impacte sobre la transformació de les identitats territorials que demanen canvis d’autoritat política.22 Combinant la tipologia de Karmis i Norman hi ha tres grans models federals: uni-versalista, comunitarista i pluralista. Aquest tercer grup sembla que es pot interpretar des del model del modus vivendi, però també com una oportunitat per explorar un consens solapat federal.

3. El sistema federal i el(s) federalisme(s) canadencs

En aquesta secció repassaré les característiques principals del sistema federal canadenc tenint en compte l’aproximació teòrica que he de-tallat més amunt. En primer lloc, destacaré els aspectes institucionals i els seus dèficits, i en segon lloc, intentaré enumerar i descriure les principals interpretacions normatives que s’han fet sobre aquest mo-del, és a dir, les fonts de legitimitat normativa que solen presentar-se per sostenir-lo.

3.1. Federalisme modèlic?

L’estructura federal canadenca està detallada a les actes constitucio-nals de 1867 i 1982, a les quals s’hi solen afegir els principis constituci-onals que la Cort Suprema va establir el 1998: democràcia, constituci-onalisme i imperi de la llei, federalisme i respecte per les minories. La

22. Ibíd., p. 187.


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federació és asimètrica de facto i de jure; més enllà del fet francòfon (dins i fora del Quebec), les Primeres Nacions han desenvolupat una capacitat d’autogovern pròpia tot i haver quedar encotillades en el sistema de reserves. L’estructura de govern federal és peculiar i fruit de la història sui generis de la federació. La Constitució de 1867 es gestà en un context de lleialtat a la corona britànica i copiant, en certa manera, el parlamentarisme britànic. Així, la federació té un sistema parlamentari, un Senat vitalici nomenat des del Govern, i un sistema judicial centralitzat. La Cort Suprema canadenca s’instauraria el 1949; fins aleshores, el Privacy Council de Londres havia estat la cort més alta del país i solia dictaminar a favor dels poders provincials. La Cort Suprema, també nomenada pels poders centrals, va reequilibrar la si-tuació defensant una visió més propera al Govern federal. Fins al 1982, amb la patriació constitucional, la reforma constitucional requeria el consentiment de Londres. Però la nova Constitució va establir una fórmula d’esmena que la fa difícil de reformar, ja que la majoria de canvis requereixen un 50 per cent de la població i el consentiment de set províncies (juntament amb el del Govern federal); ara bé, en els aspectes principals de la Constitució la fórmula requereix unanimitat provincial.23

El debat públic i la literatura sobre els dèficits federals del Cana-dà ha acostumat a assenyalar la dificultat d’acomodar el Quebec com el principal problema de la federació. I efectivament, des de la seva fundació, el 1867, aquesta ha estat una de les principals preocupacions d’un sistema federal que, com veurem a la secció següent, ha estat entès de maneres molt diferents en les historiografies anglòfona i fran-còfona. El període posterior a la Revolució Tranquil·la va accelerar la necessitat de renovar un nacionalisme canadenc que, després del refe-rèndum de sobirania-associació del 1980, es va afirmar amb la patriació constitucional de 1982 inclosa la Carta de Drets i Llibertats.24 De fet, l’aleshores primer ministre liberal Pierre Elliott Trudeau, precisament davant les dificultats de posar d’acord les províncies per renovar el text constitucional i retornar la “sobirania popular” al poble canadenc de manera simbòlica amb la patriació constitucional, havia amenaçat de fer-ho de manera unilateral. El 1981, però, hauria de començar una ronda de negociacions, ja que la Cort Suprema va establir que, si

23. Ibíd.

24. Guy Laforest, Trudeau and the End of a Canadian Dream, Montreal, McGill-Queen’s University Press, 1995.


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bé no era il·legal que el Govern federal fes aquesta maniobra, aniria contra les convencions constitucionals fer-ho sense l’acord provincial.25 L’habilitat de Trudeau faria que, finalment, les províncies (represen-tades pels seus primers ministres, en la més pura tradició executiva canadenca) estiguessin d’acord amb el contingut constitucional (amb la Carta de Drets i Llibertats) sense poder imposar un referèndum, en un acord in extremis sense la presència del primer ministre quebequès René Lévesque.26 Així, el Quebec quedava fora de l’acord constitucional més important des del 1867 i no signaria la nova Constitution Act. Els esforços posteriors per reformar la Constitució el 1988 i el 1992 (llac Meech i Charlottetown) anirien precisament encaminats a cercar, sense èxit, la inclusió formal del Quebec a l’acord, unes negociacions sempre fallides que desembocarien en el referèndum secessionista del 1995, en què el no a la independència es va imposar per la mínima al Quebec.

Deixant de banda el conflicte Quebec-Canada, les deficiències del federalisme canadenc són moltes. Tot i tractar-se d’un referent per a altres països, s’han assenyalat mancances diverses en el seu funcio-nament.27 En primer lloc, l’opacitat de les dinàmiques intergoverna-mentals en la definició de polítiques públiques; un aspecte que també ha estat criticat perquè el primer ministre federal té la capacitat de marcar l’agenda política de les reunions. En segon lloc, l’evolució pos-terior a la patriació constitucional ha suposat una centralització en la interpretació competencial i la manca de capacitat de les províncies per definir la seva pròpia visió dels drets i llibertats proclamats a la Carta. En tercer lloc, el principi monàrquic, entès com la noció de la indivisibilitat de la corona, no permet a les províncies fer una política exterior significativa. En quart lloc, també s’ha assenyalat el fet que, a pesar que tres jutges dels nou integrants de la Cort Suprema han de conèixer el dret civil francòfon, aquests són nomenats pel governador

25. Lois Harder i Steve Patten (ed.), Patriation and Its Consequences: Constitution Making in Canada, UBC Press, 2015.

26. La negociació de la nit del 4 de novembre de 1981 es coneixeria al Quebec com “la nit dels ganivets llargs”, ja que, mentre que tots els primers ministres eren informats de l’estat de les negociacions, Lévesque va quedar-ne apartat fins l’endemà al matí. De fet, hi ha controvèrsia sobre si l’exclusió de Lévesque fou justificada i si, des del punt de vista formal, el primer ministre quebequès hauria hagut de signar l’acord. Per Laforest, Lévesque es va presentar a Ottawa amb un equip d’assessors que no estaven preparats per dur a terme unes bones negociacions. El cert és, però, que el mateix Trudeau era molt pessimista sobre la possibilitat d’incloure el Quebec al consentiment provincial. Ibíd., p. 5.

27. Guy Laforest, Jean-François Caron i Catherine Vallières-Rolland. “El dèficit federatiu de Canadà”, en Alain-G. Gagnon (ed.), El federalisme canadenc contemporani, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2007.


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i el Gabinet del Govern central. Finalment, aquesta mateixa observació també se sol acompanyar del fet que la Carta de Drets i Llibertats va comportar una certa interpretació individualista i pancanadenca dels drets que no deixa marge d’afirmació a les províncies a la seva pròpia interpretació.28Aquestes crítiques posen en evidència que el model canadenc, com qualsevol altre sistema polític, és altament perfecci-onable i està en constant evolució, si bé des del fracàs de Meech i Charlottetown el dossier constitucional ha quedat en via morta. Des del punt de vista normatiu, l’esforç per presentar el Canadà com un model va més enllà de la rellevància domèstica. Tal com ha resumit Choudhry,29 en la mateixa vocació de Trudeau i altres intel·lectuals i polítics canadencs el “model canadenc” era un projecte polític de llarg abast que després de 1992 quedà inacabat: “Arguing for the success the necessary success of the Canadian model was not just an academic endeavor. It was a political intervention in two different but interrelated arenas. It was an intervention in international politics to offer a practical, viable model dealing with the issue of minority nationalism, which had become a source of political instability in Eas-tern and Central Europe and beyond. It was also an intervention in domestic constitutional politics to argue that Canada had hit upon one of the few workable solutions to the accommodation of minority nationalism within a liberal democratic constitutional order”30. L’uni-versalisme trudeaunià de la Carta anava més enllà de cercar un simple arranjament constitucional domèstic, ja que hi havia un vincle entre l’exportació del model canadenc i la recuperació del patriotisme dins les seves fronteres: “There are other links between the domestic and international political agendas. The promotion of the Canadian model abroad should be understood, at least in part, as an attempt to rein-force support for the Canadian model at home by instilling national pride. Thus, Canada’s politicians have sought to place the Canadian

28. Vegeu Marc Sanjaume-Calvet, “Federalismo, pluralismo nacional y autodetermina-ciónón: la acomodación de Cataluña y Quebec”, en Jorge Cagiao i V. Martín Conde (ed.) Federalismo, autonomía y secesión en el debate territorial español. El caso catalán, París: Le Manuscrit, 2015, p. 151-188.

29. Sujit Choudhry, “Does the World Need More Canada? The Politics of the Canadian Model in Constitutional Politics and Political Theory”, International Journal of Constitu-tional Law 5, núm. 4, (1 octubre 2007), p. 606-638.

30. Ibíd., p. 629.


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model and example at the heart of its foreign policy by offering it as a pillar of development assistance to deeply divided societies”31.

En resum, la incapacitat d’incloure el Quebec dins del marc cons-titucional, juntament amb els dèficits propis d’un federalisme executiu que combina la centralització monàrquica i del model Westminster amb un model federal dels més avançats del món, ofereix un resultat ambivalent. D’una banda, mostra una història d’èxit que ha situat la federació canadenca al panorama internacional (i també la seva producció acadèmica) com un exemple de gestió de la diversitat (ve-geu la secció següent sobre les polítiques d’immigració). De l’altra, paradoxalment, el Canadà ha forçat com pocs països les costures del constitucionalisme; només cal recordar l’Opinió de la Cort Suprema sobre el dret de secessió del Quebec del 1998, en un esforç que l’ha portat a una veritable odissea constitucional.32Després del refús de la reforma de Charlottetown, Peter Russell es preguntava si aquesta odissea s’havia acabat33 i recordava aquesta ambivalència. Per al po-litòleg de Toronto, si alguna cosa havia quedat enrere era la “inno-cència” de pensar que seria fàcil desfer-se del llegat colonial britànic, acomodar les minories (Quebec i Primeres Nacions) i desenvolupar un entusiasme constitucional federal per a una reforma que satisfés a tothom. L’era de la innocència s’havia acabat. Però la lectura de Russell concordava precisament amb la multiplicitat de maneres de veure la federació i la formulació d’expectatives de canvi: “many rejected the Charlottetown Accord because it did not meet their expectations of constitutional renewal. But these expectations in Quebec and the rest of Canada should be defined and reorganized. That is the hard truth behind the verdict that the accord was rejected outside Quebec becau-se it offered Quebec too much, and inside Quebec because it did not offer enough. For Quebeckers a renewed federalism meant a Canada defined in terms of two founding nations, with the French-Canadian nation having its primary Government in Quebec city. For the most ardent constitutional reformers outside Quebec a renewed federalism meant a Canada defined in terms of individual, unhyphenated citizens bearing equal rights, living in provinces whose representatives have

31. Ibíd., p. 630.

32. Peter H. Russell, Constitutional Odyssey: Can Canadians Become a Sovereign People?, Toronto, University of Toronto Press, 1993. http://site.ebrary.com/lib/alltitles/docDetail.action?docID=10219317.

33. Ibíd., p. 228.

http://site.ebrary.com/lib/alltitles/docDetail.action?docID=10219317



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equal influence in strong central government. There is no reason to believe that another effort at a grand constitutional revision by the present generation of Canadians –even with a vastly improved pro-cess– could bridge the gap between these competing constitutional visions better than the Charlottetown Accord”.34 Són precisament les diverses visions del model territorial canadenc les que em disposo a analitzar a la subsecció que ve a continuació.

3.2. Les múltiples cares del federalisme canadenc

Segons Requejo,35 en el seu pas del confederalisme inicial formulat per les tretze colònies americanes cap a una idea madisoniana molt més centralitzada, el federalisme hauria patit un doble rapte: un pri-mer segrest al servei de la construcció estatal (state-building), i un segon, al de la construcció nacional (nation-building). Doncs bé, l’Acta constitucional canadenca del 1867 és un bon exemple d’aquest doble segrest. Si bé tenia una inspiració important en els Estats Units, de fet era fruit d’un moviment profundament contrarevolucionari que res-tava lleial a la corona anglesa sense renunciar al model parlamentari britànic. Els pares fundadors de la Confederació estaven dividits sobre si el Canadà havia de seguir un model unitari o federal. Els represen-tants de l’oest, encapçalats per John A. MacDonald o George Brown, reivindicaven un model unitari, mentre que els representants de l’est, especialment de les províncies atlàntiques, i els representants fran-còfons, com George-Étienne Cartier, defensaven un model federal.36 El resultat fou una Constitució federal, però la controvèrsia sobre la naturalesa del model territorial que dissenyava no havia fet més que començar. El seu funcionament actual resulta contradictori. És a dir, si bé té un funcionament federal quotidià, la interpretació de la seva legitimació i els objectius que persegueix (també els valors morals que el sostenen) sol ser farcit de polèmiques. En el si de la federació cana-denca moderna hi conviuen com a mínim tres maneres d’entendre i legitimar normativament la seva estructura federal (sovint associades a una posició política determinada), que lliguen amb els enfocaments

34. Ibíd., p. 229.

35. Requejo, Multinational Federalism..., 2005.

36. Jörg Broschek, “Historical Institutionalism and the Varieties of Federalism in Germany and Canada”, Publius: The Journal of Federalism 42, núm. 4 (10 gener 2012), p. 662-687.


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teòrics que hem comentat seguint Karmis: universalista, comunitarista i pluralista.37 Mentre que les dues primeres fan referència a les concep-cions federals clàssiques, la tercera seria de caràcter més pragmàtic i centrada en l’experiència canadenca recent, que busca l’eficiència i la utilitat del govern multinivell. Posteriorment, a partir de l’anàlisi de les polítiques d’immigració, argumentaré que des d’una perspectiva evolutiva del sistema federal canadenc es pot albirar un model plura-lista que va més enllà de la perspectiva utilitarista i s’acosta al consens solapat descrit a l’apartat anterior.

a) L’universalisme trudeaunià com a nacionalisme pancanadenc

Karmis identifica la tradició universalista federal amb els autors dels The Federalist Papers, Madison, Hamilton i Jay (Publius). Aquests es basarien en la llibertat individual per justificar un federalisme en què el nivell de govern federal seria el garant d’uns valors morals superiors. En aquest sentit, el paper del govern federal es legitimaria essencialment per la necessitat de disposar d’un poder fort que fos capaç d’erosionar els particularismes de cada estat o component de la federació, sempre més propensos a oprimir la llibertat individual.38 Així, aquesta manera de legitimar el federalisme seria essencialment liberal individualista. En una línia similar, el pensament federal de Pi i Margall basa el contracte federal en la sobirania individual d’inspi-ració rousseauniana i dels mateixos Founding Fathers federalistes.39 Resulta difícil no esmentar aquí la influència kantiana en aquest tipus de pensaments, amb una sèrie de premisses normatives que solen acompanyar la filosofia del contractualisme individualista que aspira a combinar el patriotisme o nacionalisme estatalista amb alguna mena de cosmopolitisme (més enllà de la qüestió federal): cosmopolitisme moral moderat (lliga de nacions, etc.), compatibilitat entre una mena

37. Aquesta tipologia s’inspira en la que va proposar Dimitrios Karmis. Vegeu Dimitrios Karmis, “Les múltiples veus de la tradició federal i el batibull del federalisme canadenc”, en Alain-G. Gagnon (ed.), El federalisme canadenc contemporani, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2007.

38. Ibíd., p. 68.

39. Òbviament, al primer Pi i Maragall, anterior a l’aparició de Les nacionalitats i al fracàs de la Primera República espanyola. Jorge Cagiao, Tres maneras de entender el federalismo, Madrid, Editorial Biblioteca Nueva, 2014, p. 49.


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de civisme republicà i el cosmopolitisme universalista o un raonament favorable a promoure “valors comuns” dins l’estat, etc.40Per Karmis, aquesta mena de federalisme, basat en l’universalisme i l’individua-lisme, al Canadà es basa en tres grans premisses: 1) els particularismes amenacen la llibertat individual; 2) una concepció mononacional de la nació que representen les institucions federals; 3) una concepció monista i unitària de la identitat, les identitats múltiples quedarien subordinades a aquesta identitat i en tot cas serien estranyes al seu projecte. Unes premisses que, si ens fixem en les tradicions federals catalana i espanyola, encaixarien millor amb el federalisme de Nicolás Salmerón que amb el de Pi i Margall. Salmerón, amb la seva influència organicista (krausista) tot i que encara liberal, combinava la seva idea federal amb una forta sobirania estatalista unitària.41

Al Canadà, aquesta concepció federal ha estat dominant, amb l’excepció del Quebec. El pare de la repatriació constitucional i la Carta de Drets i Llibertats, Pierre Elliott Trudeau (paradoxalment quebe-quès), fou el màxim exponent d’aquesta doctrina, que reinterpreta fins i tot el pacte de 1867 en clau federalista universalista. Per Trudeau, que s’inspira en les observacions de Tocqueville, el federalisme és una forma superior de govern que permet un sistema de contrapesos que salvaguarden la llibertat individual. A aquesta idea cal afegir que ell mateix parlava de la igualtat d’oportunitats com un altre valor clau que garantia aquest sistema de govern.42

Seguint la crítica de Laforest,43 Bédard descriu la concepció tru-deauniana del contracte federal com un pacte entre individus porta-dors de drets individuals reconeguts per la Carta. En aquest contracte, doncs, no hi tenen cabuda ni els “pactes de comunitats” ni tampoc els “pactes de nacions”, la qual cosa impossibilita pensar la fundació de la Confederació des del dualisme clàssic (vegeu la subsecció següent). Per Bédard, Trudeau encarnaria un esperit modernitzador basat en la voluntat de trencament amb el passat, el contracte individualista i

40. Vegeu Ferran Requejo, “Cosmopolitan Justice and Minority Rights. The Case of Mi-nority Nations (or Kant Again, but Different)”, Ramon Llull Journal of Applied Ethics 0, núm. 0, 2012, p. 83-98.

41. Cagiao, Tres maneras de entender..., 2014, p. 140.

42. Karmis, “Les múltiples veus...”, 2006, p. 69.

43. Laforest, Trudeau and the End..., 1995.


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un messianisme progressista per sortir del Canadà colonitzador.44 En paraules de Trudeau, el federalisme es contraposaria al sobiranisme provincial i als intents de replegament comunitari amb la creació d’un nacionalisme federal: “Un des moyens de contrebalancer l’attrait du séparatisme, c’est d’employer un temps, une énergie et des sommes énormes au service du nationalisme fédéral. Il s’agit de créer de la réalité nationale une image si attrayante qu’elle rende celle du groupe séparatiste peu intéressante par comparaison”.45

En resum, el federalisme de Trudeau conté la missió universalista i individualista primigènia del model dels pares fundadors americans en el context canadenc. Gagnon ha apuntat que, de fet, el pensament trudeaunià inclou una paradoxa o inconsistència clara: si com a intel-lectual detestava qualsevol forma de nacionalisme (i de formació d’es-tats nació), tal com havia dit més d’una vegada a la revista Cité Libre, com a polític i primer ministre al capdavant del Partit Liberal acaba-ria promovent una forma clara de nacionalisme pancanadenc.46 Si bé aquest nacionalisme sempre s’afirmaria basat en valors “universals”, no hi ha dubte, tenint en compte els esdeveniments posteriors i el refús del Quebec i les Primeres Nacions a acceptar-lo, que aquesta pretensió no concordava del tot amb la realitat.47 En la seva formulació més pri-merenca, aquest nacionalisme es formulava com a “jurídic”, basat en els valors de la llibertat individual i la igualtat d’oportunitats; aquest programa es detallava ja el 1968 a la plataforma electoral liberal de Trudeau: “As such, any allegiance to a particularistic, collective status founded on historical, cultural or territorial legitimacy was rejected. The ideal of individual autonomy was to be guaranteed from coast-to-coast by the central state invested with a sense of moral righteousness in the framing of citizenship status”.48 Però posteriorment esdevindria una veritable doctrina política.

44. Éric Bédard, “Souveraineté et hypermodernité. La trudeauisation des esprits”, Argu-ment 10, núm. 1, 2007.

45. Citat a ibíd.

46. André Burelle, “L’héritage disputé de Pierre Elliott Trudeau”, Argument 9, núm. 2, 2007.

47. Alain-G Gagnon, “Canada: Unity and Diversity”, Parliamentary Affairs 53, núm. 1 (1 gener 2000), p. 12-26.

48. Ibíd., p. 17.


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b) El federalisme comunitarista de Lévesque i d’altres

La concepció oposada a la teoria federal de l’universalisme individu-alista és el federalisme comunitarista. Aquesta teoria trobaria la seva inspiració en les posicions confederalistes americanes liderades per Calhoun. En aquest esquema teòric la superioritat moral rau en les institucions federades, i les institucions centrals són, de fet, el producte d’aquest pacte entre comunitats polítiques.49 En aquest cas, el federa-lisme comunitarista seria més proper al que proposà Valentí Almirall, sovint titllat d’“intransigent”, que pensava el federalisme com una unió d’estats, com una república composta que seguia l’experiència històrica americana o suïssa molt de prop. Ara bé, en el seu pensa-ment Almirall rebutjà inicialment la “nació” com a base de les unitats federades, ja que limitava la seva teoria als subjectes que disposen de reconeixement jurídic.50 Només posteriorment aniria transformant el seu federalisme jurídic en un “federalcatalanisme” que de fet reivin-dicava la formació d’una república federal fruit del pacte amb l’au-togovern català.51La teoria de l’estat compost o el pacte, en tot cas, és la que ha dominat la manera francòfona en general i quebequesa en particular d’entendre la federació canadenca. La visió dels treballs de 1864-1867 és la d’un tractat entre dues nacionalitats principals (o ampliat entre les quatre províncies fundadores) amb iguals drets a la supervivència cultural i ètnica.52 La dualitat cultural posterior a la conquesta de 1759 per part dels britànics a la colònia francesa és el que marca l’inici d’una cohabitació que acabarà en un esforç constitu-cional per emmarcar-la en un text que conté aquesta tensió.53 No cal dir que aquesta interpretació ha estat atacada des del Canadà anglès i sovint negada. Sigui com sigui, es fa difícil, tal com exposa Brouillet, desmentir que a la mateixa fundació del Canadà la tensió entre Mac-Donald i Cartier era evident, i que per això era necessari establir un acord dual que permetés entendre el Canadà com un país fundat per dues cultures (anglosaxona i francesa).

49. Karmis, “Les múltiples veus...”, 2006, p. 73.

50. Cagiao, Tres maneras de entender..., 2014, p. 177.

51. Per a l’evolució del pensament d’Almirall, vegeu Josep Pich, Valentí Almirall. Anto-logia de textos, Barcelona: Institut d’Estudis Autonòmics, Clàssics del Federalisme, 2011.

52. Karmis, “Les múltiples veus...”, 2006, p. 79-80.

53. Eugénie Brouillet, La négation de la nation: l’identité culturelle québécoise et le fédéralisme canadien, Sillery, Éditions du Septentrion, “Cahiers des Amériques” 12, 2005.


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Aquesta tesi, la de la dualitat, també ha trobat crítiques im-portants dins la historiografia francòfona. Chevrier ha recordat que la conquesta i la posterior conversió dels revolucionaris anomenats patriotes després del període de revoltes republicanes de 1837-1840 seria a la base de la proposta d’unió de l’Alt i el Baix Canadà de Lord Durham. Aquesta unió hauria estat l’intent assimilacionista definitiu de la minoria francòfona, que des d’aleshores, a pesar de la Constitució de 1867, hauria estat políticament inferior i subordinada als dictats del Canadà anglès.54Per LaSelva,55 la manera de pensar el federalisme de Lévesque era exactament l’antítesi de la de Trudeau, ja que donava una prioritat absoluta a la comunitat quebequesa com a identitat primària. Per aquest autor el pensament polític de Lévesque, de fet, veia la Confederació com un intent inútil de fer funcionar un sistema polític que no respectava la seva pròpia diversitat, i per tant la seva proposta era de caire sobiranista, molt allunyada de les idees federals.

Però seria un error, que és el que sembla cometre LaSelva, equi-parar tot el debat sobre el federalisme al xoc entre Lévesque i Trudeau. Hi ha com a mínim dos aspectes que quedarien amagats en aquesta dualitat. En primer lloc, no tot el “federalisme comunitarista” es pot equiparar a la proposta de Lévesque, que al cap i a la fi no anava encaminada a transformar el Canadà sinó a establir un estatus propi per a la província de manera confederada (sobirania, associació). En segon lloc, la pluralitat de posicions sobre la concepció “comunitària” de la proposta quebequesa, lluny de ser estàtica, ha evolucionat amb el temps i ha generat aproximacions múltiples a la qüestió.

Pel que fa a aquest segon aspecte, cal veure la interpretació de la dualitat –el compacte o el pacte de províncies del 1867, una posició defensada per exemple pel federalista Léon Dion– com una interpreta-ció evolutiva del pacte constitucional. El pes del Quebec a la federació i la seva identitat ha variat al llarg del temps; el Canadà francès ha passat a significar essencialment les aspiracions polítiques d’aquesta província. Així, mentre que la interpretació del pacte entre pobles significava a l’origen una visió binacional del Canadà, a la pràctica ha acabat significant la defensa de l’estatus especial del Quebec. Segons

54. Marc Chevrier, “La gènesi de la idea federal entre els pares fundadors nord-americans i canadencs”, en Alain-G. Gagnon (ed.), El federalisme canadenc contemporani, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2007, p. 19-61.

55. Samuel V. LaSelva, “Re-imagining Confederation: Moving Beyond the Trudeau-Léves-que Debate”, Canadian Journal of Political Science / Revue canadienne de science politique 26, núm. 4, desembre 1993, p. 699-720.


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la reformulació feta recentment per politòlegs i intel·lectuals com ara Alain Gagnon, Alain Noël, François Rocher o Guy Laforest, aquesta visió del federalisme es resumeix en les demandes de respecte per l’autogovern quebequès: llibertat, identitat, autonomia i reconeixe-ment56 (vegeu l’apartat de conclusió).

c) El model utilitarista d’efectivitat i el rendiment

Una tercera interpretació del federalisme canadenc que potser resulta més difusa és que la es preocupa per la legitimitat en termes d’eficà-cia i rendiment del model. Si, com hem vist, en el cas del Quebec el principal element de legitimitat es basa en el reconeixement del fet nacional, i en el model universalista de Trudeau hi ha una gran preo-cupació pels drets i les llibertats iguals, en aquest cas la legitimitat beu d’altres valors. Si bé l’eficàcia i el rendiment de la polítiques públiques és una demanda comuna dels ciutadans de qualsevol democràcia, en aquest cas ens centrem en la seva relació amb la legitimació del mo-del federal seguint l’obra de Bakvis i Skogstad.57 Es tracta d’una visió utilitarista que cerca maximitzar el funcionament federal amb relació a l’economia, en una mena de competició de jurisdiccions dins d’un mercat únic.58 Programes d’àmbit federal i decisions de la Cort Supre-ma han estat sovint legitimats per aquesta visió, com ara en el cas de General Motors del Canadà contra City National Leasing,59 en què els jutges van considerar que les lleis de lliure comerç també s’apliquen al comerç intraprovincial, i no només al comerç interprovincial.60Aquesta concepció del federalisme també trobaria l’origen en la motivació de modernització del Canadà. Així, la interpretació del pacte del 1867 seria la de satisfer la necessitat de millorar les infraestructures i les polítiques públiques de les quatre províncies inicials. Però la veritable evolució d’aquest model seria a partir de la construcció de l’estat be-

56. Guy Laforest, “The Meaning of Canadian Federalism in Québec: Critical Reflections”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals 0, núm. 11, 2010, p. 10-55.

57. Herman Bakvis i Grace Skogstad, Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, and Legitimacy, Don Mills, Oxford University Press, 2008.

58. Alain-G. Gagnon, i Alex Schwartz, “Canadian Federalism since Patriation: Advancing a Federalism of Empowerment”, en Lois Harder i Steve Patten (ed.), Patriation and its Consequences, UBC Press, 2015, p. 245.

59. Vegeu http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/433/index.do.

60. Gagnon i Schwartz, “Canadian Federalism since...”, 2015, p. 259.

http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/433/index.do


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nefactor, i després de la Segona Guerra Mundial l’estat del benestar, que duria pensadors i polítics a reflexionar sobre el paper del federa-lisme en la millora d’una administració que desenvolupava les seves tasques de manera creixent. És el que s’ha anomenat el federalisme “modern”, i té l’origen en el desenvolupament administratiu descen-tralitzat que va constatar l’informe Rowell-Sirois ja el 1940. Aleshores, arran de la Gran Depressió, l’informe va defensar que calia, sobretot, més coordinació entre nivells de Govern, ja que les províncies anirien assumint cada vegada més competències.61 L’alerta de Rowell-Sirois s’ampliaria posteriorment a partir del 1950 amb la comissió Masey, i de manera legal amb una Cort Suprema que, després del 1949, adquiriria un protagonisme important promovent un paper preponderant del Govern federal. Per Rocher, aquesta tendència també afectaria el pen-sament de Trudeau, que amb la patriació constitucional dotaria d’un discurs nacionalista aquesta idea de la modernització i el federalisme territorial.62 Tot plegat faria que “l’intergovernamentalisme presentat com un vector de flexibilitat es convertís en la principal preocupació de les elits i dels analistes polítics del Canadà”,63 ja que permetria una transformació gradual de la federació sense necessitat de fer reformes federals. Banting apunta una tendència similar en la seva classificació de les diverses maneres d’entendre el federalisme amb relació a les polítiques públiques.64 La seqüència cap a l’avenç de la concepció del federalisme des de l’efectivitat i el rendiment hauria estat mitjançant aquesta necessitat de desenvolupar polítiques públiques i a la vega-da adaptar-les a les asimetries de jure i de facto. Fora del Quebec, la preocupació principal sobre la legitimitat del federalisme està es-tretament relacionada amb aquestes idees, més que no pas amb el reconeixement de l’especificitat quebequesa.65 L’efectivitat té molt a veure amb el poder de despesa reconegut al Govern federal, que li permet gastar pressupost directament sobre els ciutadans o sobre

61. François Rocher, “La dinàmica Quebec-Canadà o el refús de la idea federal”, en Alain-G. Gagnon (ed.), El federalisme canadenc contemporani, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2006.

62. James Tully, Strange Multiplicity Constitutionalism in an Age of Diversity. Cambridge: Cambridge University Press, “John Robert Seeley Lectures”, 1995.

63. Rocher, “La dinàmica Quebec-Canadà... ”, 2006, p. 131.

64. Keith G. Banting, “The Three Federalisms: Social Policy and Intergovernmental De-cision-Making”, en Grace Skogstad i Herman Bakvis (ed.), Canadian Federalism, Oxford University Press, 2008.

65. Bakvis i Skogstad, Canadian Federalism..., 2008.


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determinades institucions per tal de preservar el que s’ha anomenat l’“east-west social railway”. Aquesta idea pressuposaria una certa ho-mogeneïtat, i més després del 1982, de les polítiques. Ara bé, l’asi-metria, ja des del 1867, ha format part del model canadenc i ha anat adaptant aquesta efectivitat i rendiment a les demandes territorials. Les asimetries, com ara les proteccions de la llengua francesa a Quebec (i el dret civil), Manitoba, Nova Brunsvick i el Parlament federal; dels drets dels anglòfons al Quebec; la representació diferenciada al Senat, o els drets de transport a les províncies marítimes en serien alguns exemples. A l’època moderna, amb el creixement del paper de l’Estat, aquestes asimetries es concretaren en la llarga història dels opting out quebequesos, que començaren amb l’era Pearson del 1963 al 1968: la devolució de taxes al Quebec en compensació pels seus programes hospitalaris, de benestar i educació, cosa que permetia a la província sortir dels programes estatals; els programes propis per al Quebec en seguretat social i els crèdits per a estudiants, on també sortia de la política federal, o l’establiment d’un sistema de plans de pensions canadenc (CPP) excepte el Quebec (QPP), que tindria un sistema pro-pi. Aquesta tendència es limitaria en l’era Trudeau, com a resposta al desenvolupament creixent del nacionalisme quebequès, i l’asimetria quebequesa no podria ser constitucionalitzada en les rondes fallides de reforma del 1988 i el 1992. Sigui com sigui, la tendència cap a una asimetria creixent es veuria més enllà del Quebec (vegeu el cas de les polítiques d’immigració a l’apartat següent), amb l’aparició creixent d’acord intergovernamentals asimètrics, sovint de caràcter bilateral, amb cada província, com és el cas de Terranova i Nova Escòcia en la gestió de recursos offshore.66 Aquesta mateixa tendència és la que ha observat Papillon amb relació als acords bilaterals creixents amb els po-bles indígenes.67 Finalment, cal dir que Bakvis i Skogstad apunten que el model intergovernamental de decisió conjunta, sense requeriment d’unanimitat, és el que obté unes cotes majors de legitimitat i ren-diment en diverses àrees de política pública. Aquesta, doncs, seria la seva aposta per sobre de models unilaterals d’imposició de polítiques

66. Douglas Brown, “Who’s afraid of asymmetrical federalism? – A summary discussion”, Queen’s University, IIGP, School of Policy Studies, , Asymmetry Series, núm. 17, 2005, p. 1-9.

67. Martin Papillon, “Canadian Federalism and the Emerging Mosaic of Aboriginal Multi-level Governance”, en Herman Bakvis i Grace Skogstad (ed.,) Canadian Federalism, Oxford University Press, 2008.


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per part del Govern federal, combinats amb la possibilitat d’establir acords asimètrics en àrees sensibles.68

Taula 1. Quadre resum dels tres federalismes canadencs69

Universalista Comunitari Eficàcia i rendiment

Inspiració normativa

Pares fundadors americans, personalisme, antinacionalisme

Antifederalistes, federalisme plurinacional, comunitarisme

Ambició de finalitzar l’state-building “de costa a costa”

Interpretació 1867

Pacte de províncies Pacte entre pobles Pacte per la modernització

Interpretació 1982

Text constitucional i Carta de Drets, elements bàsics del marc de ciutadania

Pacte excloent de les minories no anglòfones

Centralització i racionalització del discurs

Objectius Identitat pancanadenca, protecció de drets individuals, promoció del model liberal de consens

Reconeixement, asimetria, opting out, protecció de les identitats

Millora de les polítiques públiques i creixement econòmic

3.3. Tres models federals irreconciliables?

Les tres maneres de veure el federalisme que he esbossat als apartats anteriors semblen força allunyades entre elles. No obstant això, a la pràctica tenen diversos punts en comú que fan que es pugui plantejar un acostament de posicions si més no des del punt de vista pràctic (modus vivendi, en terminologia rawlsiana).

L’enorme desconfiança federal70 que ha regnat en les relacions Quebec-Canada des de la reforma del 1982 fa que l’ideal d’arribar a uns principis comuns sobre el model canadenc sigui gairebé una entelèquia. D’altra banda, pocs observadors apunten a l’horitzó una eventual reforma constitucional o cimera per a aquesta finalitat. Si bé el primer ministre quebequès va declarar fa pocs mesos que s’es-timaria més que el Quebec signés la Constitució canadenca, aquesta

68. Bakvis i Skogstad, Canadian Federalism..., 2008, p. 390.

69. Elaboració pròpia.

70. Dimitrios Karmis i François Rocher, La dynamique confiance/méfiance dans les démo-craties multinationales: le Canada sous l’angle comparatif, Québec, Presses de l’Université Laval, Collection “Prisme”, 2012.


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declaració no anava acompanyada d’una proposta clara ni d’un pro-grama polític concret.71

Ara bé, en el terreny de les polítiques públiques aquesta dinà-mica de desconfiança i manca d’acord en el rang constitucional no ha pogut evitar que en el funcionament de la federació s’hagin produït esdeveniments significatius que apuntarien a un acostament entre els models esbossats. Jeremy Webber72 ha apuntat una mena de vic-tòria parcial, amb retard, dels acords fallits del llac Meech. Aquesta tesi, que comentaré al darrer apartat d’aquest article, ens diria que alguns elements negociats durant el final dels vuitanta s’han aca-bat fent realitat de facto, en diversos tractats bilaterals i polítiques públiques que no només han estat negociats amb el Quebec sinó també acceptats per la resta de províncies en una mutació federal paraconstitucional. Un exemple d’aquestes polítiques és el control de la immigració, que analitzo a l’apartat següent, sobre la qual els anys noranta del segle passat van veure molts canvis. Aquesta política mostra com, si més no en l’àmbit paraconstitucional, sembla possible una entesa que va més allà del modus vivendi i s’acosta a un cert consens solapat.

4. Un breu estudi de cas: polítiques d’immigració i la

relació Canadà-Quebec, un consens solapat parcial?

A pesar que, tal com hem vist, a partir del 1982 es fa evident la isolació constitucional quebequesa dins el marc de la federació canadenca, podem trobar exemples que contradiuen la tesi de les “dues solituds”.73 La política d’immigració canadenca i la seva descentralització poste-rior és un aspecte que ha estat reconegut com un èxit també dins el federalisme.74 Des del punt de vista que ens interessa en aquest article, aquesta política és un exemple concret de la idea del consens solapat. Així doncs, en aquest apartat argumentaré que, emmarcada

71. “Couillard dit à Harper vouloir signer la Constitution”, La Presse, 6 de setembre de 2014.

72. Jeremy Webber, “La victoire tardive (mais mitigée) de l’accord du lac Meech”, en Dimi-trios Karmis i François Rocher (ed.), La dynamique confiance/méfiance dans les démocraties multinationales. Le Canada sous l’angle comparatif, Presses de l’Université Laval, 2012.

73. Hugh MacLennan, Deux solitudes, París, Editions Spes, 1963.

74. Jeffrey G. Reitz, “The Distinctiveness of Canadian Immigration Experience”, Patterns of Prejudice 46, núm. 5, 1 de desembre de 2012, p. 518-538.


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en la tensió constant entre el Govern federal i provincial, l’evolució d’aquesta política des dels anys setanta permet observar un cas concret de consens solapat de caràcter dinàmic i asimètric.75

4.1. Una identitat dinàmica i el conflicte constitucional

El Quebec i el Canadà són societats fetes a partir de la migració colo-nitzadora inicial. El Canadà de les quatre colònies inicials que forma-ren la Confederació el 1867, Quebec, Ontario, Nova Brunsvick i Nova Escòcia, té ben poc a veure amb la federació actual de deu províncies i tres territoris. Resulta particularment interessant la formació de la identitat quebequesa a les dècades dels seixanta i setanta, que seria una societat d’acollida d’immigrants a partir d’aleshores. L’anomenada “mu-tation identitaire” va transformar una població que s’identificava com a canadenca-francesa en “nacionalment quebequesa” en molt poques dècades.76 L’anomenada “Revolució Tranquil·la” (tal com la va batejar un columnista de The Globe and Mail) va ser un moviment ampli dins d’aquesta societat que tenia una dimensió cultural i econòmica. Des del punt de vista cultural, el Quebec va deixar d’estar dominat per les institucions catòliques i la cultura eminentment conservadora que l’havia acompanyat durant dècades i que a la vegada havia protegit el fet diferencial francòfon de les institucions estatals canadenques. Pel que fa la qüestió econòmica, la Revolució Tranquil·la va comportar la presa de consciència dels quebequesos (sobretot francòfons) que fins aleshores havien ocupat l’esglaó social més baix.77

En tot cas, la formació de la identitat nacional quebequesa mo-derna no va eliminar la tensió identitària que havia travessat els fran-còfons canadencs des de la fundació de la Confederació i abans. Al contrari, de manera paradoxal, el Quebec modern va posar damunt la taula la necessitat de reconèixer l’afirmació nacional francòfona

75. Vegeu també Alain-G. Gagnon i Marc Sanjaume-Calvet, “Immigration, Self-govern-ment and Secessionism: The Case of Quebec”, en Roberta Medda-Windischer i Patricia Popelier (ed.), Pro-independence Movements and Migration: Discourse, Policy and Prac-tice, Leiden, Boston, Brill&Nijhoff, 2016.

76. Raffaele Iacovino, “Contextualizing the Quebec Charter of Values: Belonging without Citizenship in Quebec”, Canadian Ethnic Studies 47, núm. 1, 2015. Agustí Nicolau Coll, "Identitat, nacionalisme i independentisme al Quebec", Eines, núm. 16, 2011, p. 113-120.

77. Alain-G. Gagnon, Quebec, beyond the Quiet Revolution, Scarborough: Nelson Ca-nada, 1990.


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(ara a les fronteres del Quebec) i la seva protecció dins la teoria del pacte constitucional. El conflicte Trudeau-Lévesque78 seria el vector principal del debat polític canadenc durant les dècades següents, però també el marc en què es desenvoluparia la competència compartida d’immigració com una política d’èxit per a la federació i, sobretot, la província del Quebec.

4.2. Acords i polítiques d’immigració

L’impuls cultural de la Revolució Tranquil·la es va transformar aviat en un moviment polític, afegit als aspectes culturals i econòmics. El lideratge del Partit Quebequès de René Lévesque el 1976 bastiria les estructures administratives de la província, però ja abans, des de la dè-cada dels seixanta, la província cercava sortir de la letargia dels governs de Maurice Duplessis. En aquest context, el 1971, el mateix any que Trudeau anunciava la política multicultural com a guia per a la federa-ció, el Quebec va signar un primer acord que permetia als funcionaris provincials participar a les ambaixades canadenques i actuar com a consellers laborals per a candidats a emigrar. L’anomenat acord Lang-Cloutier no convencia les files nacionalistes, però va ser un pas històric que obria la porta a la participació provincial en aquesta matèria. L’am-pliació posterior a partir de dos acords més, el d’Andras-Bienvenue el 1975 i finalment, ja amb el govern de Lévesque, un acord més profund anomenat Cullen-Couture,79 ja dotava de més substància la política quebequesa, i acabava de conformar un marc d’immigració propi de la província. El Quebec, mitjançant la nova distribució de poders, po-dia establir criteris de selecció de candidats (donant preeminència a la llengua francesa) i, per tant, atorgar la residència permanent però també els permisos de treball sense tenir en compte la política fede-ral.80 Aquest acord també assegurava una presència internacional al Quebec més forta que l’anterior, ja que podia actuar com a reclutador de candidats de manera autònoma. Aquest marc d’immigració propi es completaria amb la Llei de política lingüística 101, que assegura-

78. LaSelva, “Re-Imagining Confederation...”, 1993.

79. Aquest acord es titulava Quebec-Canada Accord in Matters of Immigrants and Se-lection of Foreigners.

80. Alain-G. Gagnon, Québec: État et société, Quebec: State and Society, Montreal, Édi-tions Québec/Amérique, 1994.


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va que els infants de famílies immigrants s’escolaritzaven en llengua francesa. A més a més, es creava un ministeri específic, el Ministère des communautés culturelles et de l’immigration (MCCI), i una agenda política pròpia (vegeu la subsecció següent) amb el document oficial Autant de façons d’être Québécois.

Aquesta situació es va mantenir estable fins que, a principis de la dècada dels noranta, es va actualitzar per evolucionar cap a l’acord que encara regeix la política quebequesa d’immigració. El 1991, el go-vern liberal de Bourassa va signar l’anomenat acord Gagnon-Tremblay, que es titulava Canada-Quebec Accord relating to Immigration and Temporary Admission of Aliens i que substituïa el del 1978. En aquest nou text, s’establien uns principis rectors comuns: prioritat per la immi-gració permanent, normes basades en principis universals, importància de la reunificació familiar, assumpció de responsabilitats en termes de drets humans i política humanitària i reconeixement del dret de circulació dins del Canadà dels residents permanents.81 Les polítiques de la província del Quebec quedaren fixades de la manera següent: capacitat de definir objectius en nombre d’immigrants acceptats (ve-rificables pel Govern federal); poders totals per establir criteris per candidats, tot i que cal que se segueixin les categories federals; el Govern federal verifica els casos de reunificació familiar; el procés de selecció correspon al govern provincial (excepte casos d’asil); el Govern canadenc acaba garantint la residència permanent (i les condicions de sanitat, criminalitat i seguretat); les admissions de treballadors tempo-rals requereixen permissió quebequesa; s’estableix un comitè conjunt per controlar la política; les polítiques d’integració són responsabilitat del Quebec; la ciutadania resta com una matèria federal.

Posteriorment, i de manera gradual i asimètrica, aquests acords inicials, que estaven circumscrits a la província del Quebec, van comen-çar a ampliar-se a la resta de províncies des de finals dels noranta.82 Des del 1998, mitjançant els Provincial Nominee Programs (PNP), les competències en immigració han estat cada vegada més exercides per altres províncies que han signat acords amb el Govern federal, sobretot centrats en la immigració econòmica. Aquesta política la van inaugurar la Colúmbia Britànica, Manitoba i Saskatchewan; posterior-

81. Dan Rodríguez García (ed.), Managing Immigration and Diversity in Canada: A Trans-atlantic Dialogue in the New Age of Migration, Montreal / Kingston, McGill / Queen’s University, 2012.

82. Reitz, “The Distinctiveness...”, 1 de desembre de 2012, p. 530.


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ment, el 1999, s’hi van afegir Nova Brunsvick i Terranova i Labrador.83 El funcionament d’aquesta mena d’acord es restringeix a períodes de quatre anys i estan pensats per cobrir les necessitats de mà d’obra de les províncies en funció dels seus objectius i les carències dels mercats de treball respectius. A més a més, des del punt de vista federal cer-quen un repartiment geogràfic més equilibrat de la nova immigració. Aquests acords també cedeixen les competències d’integració i primera acollida.84 Curiosament, en aquest cas hi han tingut un paper molt important les burocràcies provincials, més que no pas les demandes polítiques. En aquest sentit, Paquet ha apuntat que hi hagué un verita-ble moviment bottom-up per tal d’acomodar les necessitats tècniques d’afinar els candidats a les realitats econòmiques provincials,85 que posteriorment ha derivat en polítiques de “construcció provincial”.

4.3. Evolució: de la convergència a l’interculturalisme

L’evolució dels principis normatius de la política d’immigració quebe-quesa i canadenca ha estat paral·lela. La innovació que va suposar, el 1967, la introducció del model Federal Skilled Worker (FSW), el sistema de punts canadenc, també va comportar un canvi de paradigma nor-matiu. El Canadà va passar de seleccionar la immigració basant-se en l’origen (nacionalitat i procedència ètnica) a fer-ho de manera moder-na i individualitzada mitjançant l’avaluació de candidats. No és casual que només tres anys més tard el primer ministre Trudeau pronunciés el discurs sobre la política de multiculturalitat i bilingüisme federals. El Canadà passava d’un sistema obertament racista a un model indivi-dualista universal, i Trudeau proclamava al Parlament: “For although there are two official languages, there is no official culture, nor does any ethnic group take precedence over any other. No citizen or group of citizens is other than Canadian, and all should be treated fairly. A policy of multiculturalism within a bilingual framework commends itself to the government as the most suitable means of assuring the

83. I més tard la resta de territoris i províncies: Yukon (2001), Alberta (2002), Nova Escòcia (2002), l’Illa del Príncep Eduard (2002), Ontario (2007), els Territoris del Nord-oest (2009).

84. Natalia Caicedo Camacho, “La implicación de las provincias canadienses en la compe-tencia sobre inmigración”, Cuadernos Manuel Giménez Abad, núm. 7, 2014, p. 28.

85. Mireille Paquet, “Bureaucrats as Immigration Policy-makers: The Case of Subnational Immigration Activism in Canada, 1990-2010”, Journal of Ethnic and Migration Studies 0, núm. 0, 27 de març de 2015.


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cultural freedom of Canadians. Such a policy should help to break down “discriminatory attitudes and cultural jealousies”.86 La idea de la multiculturalitat quedaria segellada constitucionalment amb la in-clusió de la secció 27 a la Carta de Drets i Llibertats, que recomana interpretar-la d’acord amb el patrimoni multicultural. Posteriorment, la Canadian Multicultural Act, promulgada el 1988, va assegurar un igual tractament per part del Govern federal a tots els canadencs i la cele-bració de la diversitat de la federació. A més a més, la nova legislació va reconèixer l’herència multicultural i la necessitat de protegir-la, els drets dels autòctons, la cooficialitat de llengües (i la utilització d’altres), la igualtat de drets i els drets culturals de les minories.

Aquesta, doncs, ha estat la direcció normativa de la política d’im-migració canadenca, juntament amb una preocupació creixent per l’adequació dels fluxos migratoris a les necessitats econòmiques que ha dut el Govern federal a incloure programes nous afegits a la FSW, com ara la mateixa PNP, però també la Canadian Experience Class Pro-gram (CEC), el 2008, encarada a estudiants i treballadors temporals. A la preocupació per la pluralitat i l’universalisme s’hi afegeix el principi utilitarista lligat a les necessitats econòmiques.

D’altra banda, la política d’immigració quebequesa també ha canviat pel que fa la seva legitimació normativa. Des de la mateixa gestació ha rebutjat la noció canadenca de multiculturalitat, i aquest fet s’ha mantingut estable. Ara bé, la manera de fer-ho ha canviat substantivament. El Govern del Partit Quebequès de René Lévesque va defensar, al document Autant de façons d’être Québécois (1981), una política (amb les eines de què disposava) encarada a la convergència cultural cap a la llengua i la cultura francòfones. Aquesta posició, de fet, era clarament assimilacionista davant la qüestió de la diversitat cultural fruit de la immigració. El document marcava tres objectius explícits: “assurer le maintien et le développement des communautés culturelles et de leurs spécificités, sensibiliser les Québécois francopho-nes à l’apport des communautés culturelles à notre patrimoine com-mun, et enfin favoriser l’intégration des communautés culturelles dans la société québécoise et spécialement dans les secteurs où elles ont été sous représentées, particulièrement dans la fonction publique”.87 Aquesta idea de la convergència cultural es va abandonar progressi-

86. Luis Moreno, César Colino, John Kincaid, Association internationale des centres d’étu-des du fédéralisme, i Forum des fédérations, Diversity and Unity in Federal Countries, Montreal, McGill-Queen’s University Press, 2010.

87. Disponible a: http://bilan.usherbrooke.ca/bilan/pages/evenements/20244.html.

http://bilan.usherbrooke.ca/bilan/pages/evenements/20244.html


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vament fins que un nou document, sota el govern liberal de Bourassa, va dotar d’una agenda pròpia la política d’immigració eixida del nou acord a principis dels noranta. El document oficial Let’s Build Québec Together va comportar un canvi de rumb en la legitimació de les polí-tiques d’immigració. De la idea de la convergència cultural es va passar a la noció del “contracte moral”, en el qual ja no es perseguien ob-jectius assimilacionistes sinó d’intercanvi cultural. Amb aquesta nova perspectiva es pot dir que naixia el model intercultural quebequès, encara contraposat a la multiculturalitat canadenca però aquesta ve-gada des d’una posició, a efectes pràctics, molt similar a la d’Ottawa. El nou document repartia tasques entre ciutadans i nouvinguts: “placed the bonus of responsibility for integration on both newcomers and the host society [...] Moreover, the majority culture was no longer conceptualized as a primary pole of convergence. Instead, intercultu-ralism emphasized that through open exchange between a variety of cultural identities –where recognition was a product of participation and engagement– a ‘common public culture’ would emerge out of the synthesis or hybridization of a variety of cultural influences”.88 El model intercultural es reforçaria posteriorment a les conclusions de la comissió Bouchard-Taylor, el 2008, arran de l’anomenada crisi dels acommodements raisonables.

A partir de l’acord signat el 1991, el Quebec ha desenvolupat una competència de manera clarament asimètrica i tolerada per Ottawa. El que ens interessa, però, és observar la relació d’aquesta política amb la noció del consens solapat i la capacitat que ha tingut per restar al marge de l’atzucac de la repatriació del 1982 i els diversos intents de reforma.

4.4. Una política altament federalitzada i descentralitzada, fruit del conflicte constitucional

Tot i que encara podríem aprofundir en l’anàlisi de les polítiques d’im-migració quebequeses, convé aturar-nos a analitzar-ne la relació nor-mativa amb la idea del consens solapat.

El filòsof del dret Bruce Ackerman ha popularitzat la teoria dels “moments constitucionals” a partir de la història constitucional ame-ricana. Per Ackerman, és la mobilització popular, de l’opinió pública i

88. Iacovino, “Contextualizing the Quebec...”, 2015.


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la ciutadania, la que generalment acaba determinant els grans canvis constitucionals que són clau per a la història.89 En aquest sentit, l’ori-gen de la Confederació no té res a veure amb la història constitucional americana, que fou fruit d’una revolució. Però no es pot dir el mateix del context en què va sorgir la repatriació constitucional de Trudeau, a principis dels anys vuitanta, ni tampoc de la fallida de reformes constitucionals de Meech i Charlottetown, que dugueren finalment a la celebració d’un referèndum de secessió al Quebec. En aquestes dues ocasions, sense ser una revolució, el debat públic canadenc va ser creixent, sobretot per la mobilització al Quebec per al seu reco-neixement com una nació dins del Canadà. El 1982, ho seria arran del referèndum del 1980, en què un 40% dels quebequesos havien votat per la sobirania-associació, i en el cas del llac Meech i Charlottetown, ho seria per la pressió, també del Quebec, d’incloure la seva signatura a la repatriació del 1982, però amb un paquet de reformes per reco-nèixer-ne l’asimetria.

Resulta significatiu el fet que va ser en aquests dos contextos que es va gestar la política d’immigració quebequesa. En totes dues ocasions, aquesta política va sobreviure a un desastre constitucional. L’acord de 1978, signat després de llargues negociacions, regiria aques-ta competència compartida a pesar que la repatriació constitucional de 1982 la signarien totes les províncies excepte el Quebec (fins a dia d’avui). El cas més interessant, però, és el de l’intent de reforma del llac Meech, que fou un intent d’acord per retornar el Quebec al marc constitucional canadenc després de la negativa a acceptar la nova Constitució.

En aquella negociació el Quebec va plantejar essencialment cinc demandes, formulades pel primer ministre Bourassa, per poder signar la Constitution Act: el reconeixement constitucional del Quebec com una societat distinta, el dret de veto en reformes constitucionals, el dret de nomenar jutges del Tribunal Constitucional, la garantia cons-titucional de més poders en matèria d’immigració i la limitació de la despesa federal (vegeu el darrer apartat).

Òbviament, l’element més polèmic era la clàusula per establir constitucionalment la interpretació de la Carta Magna “d’acord amb el fet que el Quebec constitueix una societat distinta dins el Canadà”. La mateixa proposta de reforma establia que “the existence of French-

89. Bruce A. Ackerman, We the People. Cambridge, Belknap Press of Harvard University Press, 1991.


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speaking Canadians, centred in Quebec but also present elsewhere, and English-speaking Canadians, concentrated outside Quebec but also present in Quebec, constitutes a fundamental characteristic of Canadian society.” En el capítol d’immigració, la reforma proposa-va ampliar l’acord Cullen-Couture i, tot i el manteniment de l’article 95 de la Constitució del 1867, que estableix la immigració com una competència compartida, donar al Quebec els poders per controlar la immigració temporal, garantir una quota d’immigració proporcional al pes de Quebec i la retirada federal dels serveis d’integració.

El pacte del llac Meech va acabar fracassant per l’oposició de diverses províncies al reconeixement de l’asimetria quebequesa, i tam-bé ho faria el de Charlottetown en un referèndum el 1992, en una reforma que rebutjaren els mateixos quebequesos. En tot cas, va ser després de la fallida de l’acord del llac Meech que es gestà el sorpre-nent Acord (Gagnon-Tremblay). Aquesta fou l’única reivindicació de la reforma constitucional que no només sobreviuria el rebuig a tot el procés sinó que, de fet, s’acabaria convertint en l’element clau per de-senvolupar aquesta política al Quebec. A més a més, el terme “societat distinta”, a l’origen de bona part de la polèmica i el rebuig a la refor-ma constitucional, s’inclou en un text que essencialment va recollir totes les demandes fetes en aquesta matèria: “Considérant la volon-té du gouvernement du Canada et du gouvernement du Québec de conclure une nouvelle entente, inspirée de l’Entente Couture-Cullen, pour fournir au Québec de nouveaux moyens de préserver son poids démographique au sein du Canada, et d’assurer dans la province une intégration des immigrants respectueuse du caractère distinct de la société québécoise [...].”90

Si a aquest Acord hi afegim els darrers avenços en la descentralit-zació de les polítiques d’immigració, observem que la figura final és un dels sistemes més complexos del món en aquesta matèria pel que fa, si més no, a la seva estructura federal.91 Aquesta distribució ha generat efectes clarament positius com són l’acomodació del Quebec, un més bon repartiment territorial de la immigració, més eficàcia en la gestió de la integració i més portes d’entrada al Canadà per als candidats a

90. Canada-Quebec Accord relating to immigration and temporary admission of aliens, p. 1. Disponible a: http://www.midi.gouv.qc.ca/publications/fr/divers/Accord-canada-quebec-immigration-francais.pdf (la cursiva és de l’autor).

91. Keith G. Banting, “Remaking Immigration: Asymmetric Decentralization and Canadian Federalism”, en Herman Bakvis i Grace Skogstad (ed.) Canadian Federalism, 378, Canada: Oxford University Press, 2008.

http://www.midi.gouv.qc.ca/publications/fr/divers/Accord-canada-quebec-immigration-francais.pdf

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emigrar, tot i que una avaluació detallada també podria apuntar efec-tes negatius, com ara el fet que un mateix individu pot ser tractat de maneres diferents a l’entrada del país en funció de la província o fins i tot hi poden haver incoherències directament.92

4.5. Un exemple de consens solapat?

Sigui com sigui, aquesta breu anàlisi de la política d’immigració ens permet concloure amb una reflexió sobre la idea del consens sola-pat. L’argument que vull defensar és que l’evolució i l’estat actual de la política d’immigració, a pesar de no tractar-se d’un acord de tipus constitucional, representa un exemple concret d’aquest tipus de consens. Si seguim la tipologia de Norman, exposada a la secció inicial, podem argumentar que no es tracta d’una política imposada des d’una doctrina omnicomprensiva, però tampoc d’un mer modus vivendi o d’una aproximació comunitarista. Aquestes opcions haurien estat fases concretes de la política, però no la seva versió actual. Per exemple, ja hem vist que l’aproximació inicial a la immigració feta pel Quebec seguia una política d’integració oposada a la d’Ottawa que encaixava millor amb el model comunitarista.

En primer lloc, la rigidesa desenvolupada la primera meitat del segle xx en la política d’immigració canadenca feia pensar en una polí-tica marcada per una doctrina comprensiva, centralitzada, i basada en el rebuig de la immigració que no es corresponia als estàndards ètnics blancs i occidentals; aquesta política hauria estat modificada durant les guerres mundials per no acollir immigrants de nacions considerades enemigues. Així, en aquesta primera fase, tot i la provisió constituci-onal del 1867 a l’article 95, hi hauria una imposició d’un punt de vista comprensiu determinat sobre aquesta política.

Una segona fase, que obriria la porta a la descentralització de la política, l’hauria protagonitzada el Quebec amb els acords del 1978 i 1991. A partir dels anys setanta, la pressió quebequesa hauria permès un model de modus vivendi respecte a aquesta qüestió en el qual, a pesar de les enormes diferències entre els objectius de multiculturalitat canadencs i de convergència cultural quebequesos, els dos governs col·laborarien per establir una política efectiva que seria copiada per molts països (com ara Nova Zelanda o Austràlia) arreu del món. Aquest

92. Ibíd., p. 279.


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modus vivendi es reforçaria amb l’acord Gagnon-Tremblay, que incloïa els elements principals de la reforma fallida del llac Meech.

Finalment, podem establir una fase de consens solapat que co-mençaria als anys 2000, amb la descentralització progressiva d’aquesta política i la celebració de conferències intergovernamentals sobre la matèria. Actualment la majoria de províncies i territoris estan involu-crats en l’administració i el disseny d’aquesta competència mitjançant els acords provincials PNP. En aquest consens solapat hi conviuen els punts de vista federal i provincials.

L’anàlisi de les polítiques de multiculturalitat/interculturalitat actuals corrobora aquesta tesi. Si bé al Quebec és una política que ha estat molt més discutida per l’opinió pública, els objectius d’integra-ció i preservació cultural juntament amb la recerca de beneficis per al mercat de treball són plenament compartits.93 Així doncs, en termes substantius (jo hi afegiria, morals) existeix un consens ampli en els principis esmentats, tot i que l’etiqueta “interculturalisme” sovint s’ha utilitzat en la retòrica política habitual, sobretot al Quebec (també a Europa i en altres latituds), per designar actituds contràries a la im-migració que tindrien poc a veure amb les polítiques que realment es duen a terme. Aquesta tesi ha estat exposada per Kymlicka en treballs recents94 on ha denunciat l’ús de l’interculturalisme antimulticultural com una retòrica populista més que no pas com una diferència subs-tancial, com dèiem. La Carta de Valors (Loi 60), una proposta del Partit Quebequès llançada el 2014, hauria estat legitimada a partir d’un reforçament de l’interculturalisme, però s’allunyava clarament de la idea del “contracte moral” desenvolupada a partir del 1990.95 De fet, una anàlisi de contingut del debat públic que va seguir la publicació del projecte i la presentació al Parlament quebequès de la proposta per part de la líder sobiranista Pauline Marois (PQ) revela una retòrica clarament diferent dels principis emmarcats en la política d’immigració provincial, com ara el discurs nosaltres/ells, catastrofisme/demonitza-

93. Joseph Garcea, “Provincial Multiculturalism Policies in Canada, 1974-2004: A Content Analysis”, Canadian Ethnic Studies 38, núm. 3, 2006, p. 1-20.

94. Will Kymlicka, “Defending Diversity in an Era of Populism: Multiculturalism and In-terculturalism Compared”, en Nassar Meer, Tariq Modood i Ricard Zapata-Barrero (ed.), International Perspectives on Interculturalism and Multiculturalism: Bridging European and North American Divides, Edinburgh University Press, 2015.

95. Iacovino, “Contextualizing the Quebec...”, 2015.


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ció, entre altres aspectes associats amb els discursos neoracistes.96 Més enllà de les utilitzacions populistes, Potvin i Kymlicka coincideixen a assenyalar el caràcter retòric d’un suposat interculturalisme antimul-ticultural que en la realitat no existiria, sinó que serviria més aviat per atacar les posicions dels adversaris polítics o per presentar com a nou el paquet de polítiques multiculturals clàssiques.

En aquest consens solapat, la interpretació de les visions com-prensives sobre la immigració seria complexa i molt plural, però es podria resumir en tres paradigmes sobreposats (que són el corol·lari de les categories de federalisme exposades abans). La visió utilitarista es preocupa per la maximització dels beneficis econòmics per a la societat d’acollida, un principi que és compartit pels ministres provin-cials, tal com acordaren a la darrera conferència, celebrada el mateix 2015.97 Aquesta va orientada a satisfer subobjectius diversos, com ara el fet d’assegurar la mà d’obra en determinats sectors, però també la distribució geogràfica equilibrada dels nouvinguts. Una segona visió, liberal, es fixa en els drets humans i la necessitat d’adoptar una polí-tica universalista basada en la no-discriminació per procedència (tot i que a la pràctica es produeix una discriminació individual en funció del perfil concret) ni per província. Finalment, una tercera visió, de caràcter comunitarista, promou la integració a la societat d’acollida, que seria cada província o, si més no, el Quebec i la resta del Canadà per separat. Si bé hi ha un consens sobre la necessitat d’establir un “contracte moral”, també és cert que hi ha dues visions de la inte-gració diferents al Quebec i a la resta del Canadà. Ottawa i Quebec promouen nation-buildings contraposats. Mentre que les autoritats canadenques promouen la integració a la identitat pancanadenca i als valors de la Carta de Drets i Llibertats, el Quebec manté una política de nation-building pròpia que té la llengua com a principal element. Si bé ja hem vist que s’abandonà l’ideal de “convergència cultural”, els elements principals de l’interculturalisme quebequès pel que fa la

96. Maryse Potvin, “Relations ethniques et crise des ‘accommodements raisonnables’”, en Dan Rodríguez-García (ed.), Managing Immigration and Diversity in Canada, Montreal and Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2012.

97. Vegeu “Maximizing the benefits of immigration for the Canadian economy. Meeting of federal, provincial and territorial ministers of immigration focused on econo-mic immigration”. URL: http://news.gc.ca/web/article-en.do;jsessionid=d64380b42fe7098e4f50996017b18ea317b2c58a329efe501a5aa4b9d8da970c.e38RbhaLb3qNe38Pb310?crtr.sj1D=&crtr.mnthndVl=12&mthd=advSrch&crtr.dpt1D=6664&nid=978859&crtr.lc1D=&crtr.tp1D=1&crtr.yrStrtVl=2008&crtr.kw=&crtr.dyStrtVl=26&crtr.aud1D=&crtr.mnthStrtVl=2&crtr.page=1&crtr.yrndVl=2015&crtr.dyndVl=31 [Consulta: 05-02-2016].

http://news.gc.ca/web/article-en.do;jsessionid=d64380b42fe7098e4f50996017b18ea317b2c58a329efe501a5aa4b9d8da970c.e38RbhaLb3qNe38Pb310?crtr.sj1D=&crtr.mnthndVl=12&mthd=advSrch&crtr.dpt1D=6664&nid=978859&crtr.lc1D=&crtr.tp1D=1&crtr.yrStrtVl=2008&crtr.kw=&crtr.dyStrtVl=26&crtr.aud1D=&crtr.mnthStrtVl=2&crtr.page=1&crtr.yrndVl=2015&crtr.dyndVl=31


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integració són: el manteniment del francès com a llengua comuna, la participació democràtica inclusiva i el pluralisme entès com l’intercanvi cultural.98

Així doncs, si bé en termes constitucionals el Canadà és lluny de poder representar un cas de federació de consens solapat, un model que d’altra banda només ha estat plantejat com un ideal normatiu, a la pràctica podem trobar un exemple d’una política domèstica que va més enllà d’un acord de modus vivendi i que es fonamenta en una concepció política compartida dels fonaments morals concrets que la inspiren.

5. Model federal i consens solapat: el modus vivendi i més enllà

Un cop fet aquest periple per les interpretacions del federalisme ca-nadenc s’entén molt millor la preocupació principal de la conferència celebrada al Museu de la Civilització la tardor del 2014 amb què obria aquest article: comprendre la federació canadenca. El cert és que, més enllà de les institucions i els processos realment existents, copsar-ne el significat i els valors que les legitimen és una tasca intel·lectual que sobrepassa l’objectiu d’aquest article. Aquí, seguint els treballs de di-verses escoles canadenques, m’he limitat a esbossar tres interpretaci-ons federals concretes –universal, comunitària i utilitarista–, juntament amb l’estudi de cas de les polítiques d’immigració.

L’exercici permet apuntar com a mínim dues possibilitats i des-cartar-ne una tercera amb relació als models federals de Norman. En primer lloc, el Canadà d’avui no es pot englobar en una sola doctrina; més aviat caldria parlar d’una pluralitat de visions sobre el federalisme que, a més a més, lluny de ser estables estan en constant evolució. En segon lloc, no sembla possible, avui, separar les tres doctrines que hem vist, ja que la seva interrelació és evident. En algunes polítiques, com la d’immigració, totes tres visions se sobreposen cercant la universalitat, la preservació cultural i l’eficàcia de manera simultània i des d’un acord mutu entre províncies i govern federal. En tercer lloc, la lectura de les fallides reformes constitucionals de Meech i Charlottetown, juntament amb la interpretació de la repatriació del 1982, semblen clau per veure

98. Alain-G. Gagnon, “Immigration in a Multinational Context. From Laissez-faire to an Institutional Framework in Quebec”, en Ricard Zapata-Barrero (ed.), Immigration and Self-government of Minority Nations, Brussel·les: Peter Lang, 2009.


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quins camins pot seguir una eventual reforma constitucional o, si més no, quin futur espera a la federació canadenca. Per concloure, plan-tejo els dos escenaris possibles segons el model de Norman per a la federació canadenca: modus vivendi i consens solapat.

La hipòtesi de l’evolució federal com a modus vivendi se sosté en l’anàlisi de polítiques com la que hem fet al darrer apartat. Més enllà del desacord constitucional, en el cas del Quebec i el Canadà hi ha un seguit de polítiques que s’han desenvolupat de manera notable les darreres dècades. Aquesta és la tesi de Webber que ja he esmentat sobre la supervivència dels objectius de la reforma del llac Meech99 (a pesar del seu fracàs). En aquella reforma es plantejaren diversos objec-tius, acceptats inicialment per totes les províncies i el Govern federal el 1987 però finalment rebutjats per Terranova i Manitoba. Aquests objectius eren: reconèixer el Quebec com a “societat diferenciada”, limitar el poder de despesa federal, establir acords en matèria d’immi-gració federals-provincials, canviar el sistema de reforma i establir me-sures de compensació financera i organitzar conferències de primers ministres sobre qüestions no acordades a la reforma.100 Posteriorment, el 1992, la nova proposta de Charlottetown recollia aquests canvis però era rebutjada en un referèndum d’abast federal.

La tesi de Webber s’oposa a certes visions que van veure la fallida d’aquestes reformes com la victòria final de la concepció trudeauniana de la federació, relatada per exemple per Laforest.101 Així, els aspectes que cercava la reforma s’han anat assolit amb el temps per Webber, en part gràcies a l’evolució filosòfica feta pel Canadà anglès amb au-tors com Taylor,102 Kymlicka103 o Tully,104 però sobretot per l’evolució política de les darreres dècades i pel fet que, segons ell, existia un cert consens al voltant dels elements que s’acabaren rebutjant fora del Quebec. Aquests aspectes serien: l’actitud de la Cort Suprema, amb judicis favorables a la preeminència de la llengua francesa en la retolació (cas Ford); el reconeixement a la Cambra dels Comuns i altres

99. Webber, “La victoire tardive...”, 2012.

100. Ibíd., p. 173.

101. Laforest, Trudeau and the End..., 1995.

102. Charles Taylor, Multiculturalism and The Politics of Recognition: An Essay, Princeton, NJ Princeton University Press, 1992.

103. Kymlicka, Multicultural Citizenship..., 1996.

104. Tully, Strange Multiplicity Constitutionalism..., 1995.


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províncies del Quebec com a “societat diferenciada” el 1995 (sense pes constitucional); la declaració de Calgary del 1996, que definia el Quebec com una “societat única”, o la resolució aprovada el 2006 a la Cambra dels Comuns que reconeixia que els quebequesos “formen una nació (en un Canadà unit)”, o l’avenç en matèria intergovernamental i de competències legislatives compartides, especialment la d’immigra-ció, i la possibilitat del Quebec de retirar-se de l’Acord marc sobre la unió social del 1999,105 entre altres aspectes. Ara bé, el mateix autor reconeix l’evolució limitada sobre altres aspectes com ara la reforma del Senat, la constitucionalització de la Cort Suprema o la reforma constitucional.106

Aquesta visió optimista contrasta enormement amb l’ideal del consens solapat, i s’allunya de l’anàlisi dels esdeveniments més recents per inscriure’s en el que podria ser un projecte polític impulsat pel Quebec, si bé actualment no és la voluntat del partit del Govern, ni tampoc de l’oposició del Partit Quebequès, sempre compromès amb el projecte secessionista. Per fer-se realitat s’hauria de passar per una reforma constitucional d’abast ampli que no només reconegués l’espe-cificitat de la província, sinó també l’evolució de l’autogovern indígena i les asimetries formades al llarg de les darreres dècades. El federa-lisme de l’apoderament, teoritzat per Gagnon i Schwartz107 a partir de l’anàlisi de la federació des dels criteris de flexibilitat, versatilitat i robustesa, és un exemple de l’adaptació del discurs acadèmic quebe-quès a l’evolució recent del federalisme canadenc i a la voluntat d’un model de consens solapat. Els autors rebutgen una visió “optimista” del modus vivendi com la de Webber, i proposen una reforma cap a un model multinacional federal més basat en l’apoderament que en el reconeixement: “This approach aims to articulate a substantive vision of what the endgame ought to look like: a multinational federal vision in which different communities are equipped with the powers they need to flourish, to develop legitimate contexts of choice, and to rea-lize comparable possibilities. Federalism, as we have argued here, can be endorsed from utilitarian, liberal and democratic-communitarian perspectives and simultaneously enlisted to serve each of these goals or values.”108 De manera similar però fent més èmfasi en el reconeixe-

105. Webber, “La victoire tardive...”, 2012, p. 189-193.

106. Ibíd., p. 194-207.

107. Gagnon i Schwartz, “Canadian Federalism since...”, 2015.

108. Ibíd., 263.


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ment, Caron i Laforest109 es basen en els treballs de Norman per defen-sar un federalisme multinacional després de rebutjar la política buida de contingut del “federalisme d’obertura” del primer ministre Stephen Harper: “An enlightened consensus is emerging around the idea of the recognition and accommodation of minority groups –whether they are ethnic, national, or aboriginal– as being both a social trend and as a norm of justice. The next challenge that this scholarship will have to face in the future will be to develop a new way of thinking about trust, solidarity, and unity. For quite a while in the past, this question was seen as a no-brainer: this was achieved through the nation-state model. However, as we have argued here, this solution is no longer satisfactory in light of the necessity to recognize minority groups”.110 Finalment, altres autors defensen una posició més propera al model federal comunitarista que hem descrit més amunt que no pas a la noció del consens solapat, que consideren pràcticament impossible de realitzar.

La victòria liberal a les eleccions federals de la tardor del 2015, podria fer pensar en la possibilitat d’aquest canvi, però actualment no se situa a l’agenda política. El modus vivendi, doncs, gràcies a la flexi-bilitat del model constitucional canadenc, sembla que té possibilitats de conviure amb el dia a dia d’una manca de legitimitat i de consens normatiu, al Quebec però també fora, que ja fa més de trenta anys que dura. La política d’immigració, el cas analitzat en aquest estudi, sembla apuntar la possibilitat d’una evolució federal vers un major consens al Canadà.

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RESUM

Aquest article analitza les formes de legitimació del federalisme canadenc en relació amb la noció rawlsiana del consens solapat, aplicada al federalis-me per Wayne Norman. A partir dels treballs de Dimitrios Karmis i Alain-G. Gagnon, es presenta una tipologia de tres federalismes: universalista, comu-nitarista i utilitarista, que són sotmesos a discussió amb relació a la situació constitucional posterior a la repatriació del 1982 i al model de Trudeau. Aquestes tres maneres d’entendre el federalisme s’apliquen posteriorment a l’estudi de casos de les polítiques d’immigració i la seva descentralització. Mitjançant l’exemple d’aquestes polítiques, l’article demostra que, si bé des del punt de vista constitucional hi ha una manca de consens solapat, certs aspectes que formaven part de les reformes fallides del Llac Meech (1988) i Charlottetown (1992) han estat rescatats fora de la Constitució. Aquesta situació permet concloure que la federació canadenca té un modus vivendi que permet el funcionament institucional, però que queda lluny de satisfer el consens solapat que només s’assoliria a partir d’un pacte multinacional.

Paraules clau: federalisme; legitimitat; consens solapat; autogovern; asime-tria; autodeterminació; constitucionalisme; secessió; immigració.

RESUMEN

Este artículo analiza las formas de legitimación del federalismo canadiense en relación con la noción rawlsiana del consenso solapado, aplicada al fe-deralismo por Wayne Norman. A partir de los trabajos de Dimitrios Karma y Alain-G. Gagnon, se presenta una tipología de tres federalismos: universa-lista, comunitarista y utilitarista, que son sometidos a discusión con relación a la situación constitucional posterior a la repatriación de 1982 y al modelo de Trudeau. Estas tres formas de entender el federalismo se aplican poste-riormente al estudio de casos de las políticas de inmigración y su descentra-lización. Mediante el ejemplo de estas políticas, el artículo demuestra que, si bien desde el punto de vista constitucional hay una falta de consenso solapado, ciertos aspectos que formaban parte de las reformas fallidas del Lago Meech (1988) y Charlottetown (1992) han sido rescatados fuera de la Constitución. Esta situación permite concluir que la federación canadiense se caracteriza por un modus vivendi que permite el funcionamiento insti-tucional, pero que está lejos de satisfacer el consenso solapado que sólo se lograría a partir de un pacto multinacional.


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Palabras clave: federalismo; legitimidad; consenso solapado; autogobierno; asimetría; autodeterminación; constitucionalismo; secesión; inmigración.

ABSTRACT

This paper analyzes the forms of legitimation of Canadian federalism in rela-tion to the Rawlsian notion of overlapping consensus as applied to federalism by Wayne Norman. From the works of Dimitrios Karmis and Alain-G. Gagnon, the paper presents three types of federalism: universalist, communitarian and utilitarian, which are discussed in relation to the constitutional situation after the repatriation of the Constitution in 1982 and the Trudeau model. These three approaches to federalism are subsequently applied to the case study of immigration policies and their decentralization. Through the example of these policies the article shows that, even if from a constitutional point of view there is a lack of overlapping consensus on the principles of the federa-tion, certain aspects of the reforms that were part of the failed Meech Lake (1988) and Charlottetown (1992) agreements have been rescued out of the Constitution. This allows for the conclusion that the Canadian federation’s modus vivendi allows for its institutional functioning but is far from satisfy-ing the ideal overlapping consensus, which could only emerge out from a multinational pact.

Keywords: federalism; legitimacy; overlapping consensus; self-government; asymmetry; self-determination; constitutionalism; secession; immigration.

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EL PAPEL DE LA NORMA EN LA COLABORACIÓN INTERTERRITORIAL: PROPUESTAS DE REFORMA

Ignacio González GarcíaProfesor contratado doctor de Derecho Constitucional de la Universidad de Murcia

SUMARIO: I. El relevante papel de las relaciones intergubernamentales en el Estado autonómico.– II. La permanente tensión voluntad política-normación de las relaciones intergubernamentales y el rol del jurista constitucional. – III. El principio de indispo-nibilidad competencial como límite absoluto de la colaboración. Las dificultades de su control. – IV. ¿Hacia una consolidación de la Conferencia de Presidentes? – V. La inexcusable revisión de la participación de los Parlamentos autonómicos en la cele-bración de convenios de colaboración interterritorial. Una propuesta de reforma. – VI. La determinación normativa de la entrada en vigor de los convenios verticales. Una solución al conflicto entre la ley básica estatal y el Estatuto de Autonomía. – VII. La reforma de la colaboración en el contexto de una hipotética reforma constitucional. – Referencias bibliográficas. – Resumen – Resum – Abstract.

I. El relevante papel de las relaciones intergubernamentales en el Estado autonómico

Como es bien conocido, todo sistema de descentralización política precisa de instrumentos que garanticen la armonía en el ejercicio de las funciones propias de cada núcleo de poder, muy especialmente en aquellos casos en los que no hay una rígida y completa distribución competencial sino que existen distintos sujetos que ostentan faculta-des diversas sobre ámbitos materiales compartidos. En esos escenarios,


Trabajo realizado en el marco del proyecto de investigación de la UAM “Las posibilidades del Estado jurisdiccional autonómico: tras la sentencia del Estatut, en la actual situación de crisis económica y bloqueo constitucional” (DER 2012-34428).

El papel de la norma en la colaboración interterritorial

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un entramado de relaciones intergubernamentales sólidas y bien ar-quitecturadas se convierte en un elemento esencial para soslayar los déficits de eficacia inherentes a cualquier fenómeno de descentrali-zación política y administrativa. Se trata, en definitiva, de hacer com-patible toda la unidad necesaria dentro de toda la pluralidad posible.1

Y, por supuesto, nuestro Estado de las autonomías, peculiar sub-especie de Estado complejo, no es una excepción. Es muy cierto que el funcionamiento de las relaciones intergubernamentales responde en nuestro sistema a las particulares condiciones en las que se ha desarro-llado el proceso descentralizador: la bilateralidad propia del nacimien-to y configuración del poder territorial, las inercias competitivas entre autonomías, la apertura permanente del modelo, los recelos –más o menos fundados– por parte del poder central, entre otras circunstan-cias, han dotado de perfiles propios a la regulación y la práctica de estas relaciones en nuestro país. Aun así, desde una óptica jurídico-constitucional, nuestro modelo de Estado cooperativo precisa para su correcto funcionamiento de las dos condiciones elementales que todo sistema de relaciones intergubernamentales necesita.

En primer lugar, una posición jurídica de esencial paridad entre las unidades que integran el sistema. Paridad que se ha de concretar, fundamentalmente, en el reconocimiento de garantías constituciona-les suficientes para el ejercicio libre e independiente de las competen-cias propias, de modo que cada instancia de poder político se haga siempre responsable de sus decisiones, aunque estas se articulen a través de algún instrumento de colaboración.

Y, en segundo término, también se precisa la existencia de efica-ces medios y vías de cooperación, instrumentos constitucionalmente habilitados y legalmente articulados que garanticen los derechos de las partes en la relación cooperativa, que dispongan procedimientos ágiles y, al mismo tiempo, que delimiten claramente el cómo, el cuándo y el por qué de la intervención de los distintos órganos participantes en el proceso, singularmente, el Gobierno y el Parlamento de cada uno de esos centros de poder.

Desafortunadamente, ninguna de ambas condiciones se ha cum-plido a plena satisfacción durante estos años, lo que –lógicamente– ha reclamado la atención de un importante sector doctrinal que ha in-tentado dar respuesta a los muchos y muy diversos interrogantes que

1. Vid., en este sentido, Enoch Albertí Rovira, Federalismo y cooperación en la República Federal Alemana, Madrid, CEC, 1986, p. 565.


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sobre esta cuestión se han planteado. Muy conscientes todos estos autores, además, de que el problema de las relaciones interguber-namentales responde a claves que van más allá de la norma y de su aplicación práctica, encontramos hoy numerosos estudios que anali-zan el fenómeno cooperativo desde diferentes ópticas, incluyendo metodologías propias de la ciencia política que han aportado valiosos datos que ayudan a comprender la realidad y la complejidad de estas relaciones de un modo más completo.2

Hay entre ellos quien, con acierto y una visión optimista del pro-blema territorial, ha señalado que, llegados al punto de inflexión en el que se encuentra nuestro Estado de las autonomías, es el momento de reivindicar la cooperación entre los distintos centros de poder político como un instrumento decisivo para permitir que el modelo “siga cum-pliendo sus objetivos de integración, autonomía, cohesión, solidaridad y eficacia”.3 Y, aunque comparto los objetivos finales, mi punto de partida es radicalmente opuesto. Opuesto en el sentido de entender que el Estado autonómico solo ha cumplido suficientemente alguno de esos objetivos, no ha alcanzado los mínimos deseables respecto de otros y ha fracasado rotundamente en el intento de alcanzar muchos de ellos, razón por la cual, llegados al final del camino, al completo desarrollo del modelo constitucionalmente posible, nos encontramos claramente desconcertados. Sea como fuere, tanto si creemos que la mejora de los cauces de colaboración favorecería el desarrollo y la consolidación de un modelo que funciona razonablemente bien como si partimos de la idea de que el modelo está al borde del colapso y que la revisión de los ejes sobre los que pivota se hace imprescindible para transformarlo en algo distinto y mejor, el análisis de los medios que el derecho pone a disposición de las relaciones intergubernamen-

2. Vid., por todos, Enoch Albertí Rovira, “Las relaciones de colaboración entre el Es-tado y las Comunidades Autónomas”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 14, Madrid, 1985; Vicente Juan Calafell Ferrá, Los convenios entre Comunidades Autónomas, Madrid, CEPC, 2006; María Jesús García Morales y otros, Las relaciones in-tergubernamentales en el Estado Autonómico, Madrid, CEPC, 2006; Lourdes López Nieto (coord.), Relaciones intergubernamentales en la España democrática. Interdependencia, autonomía, conflicto y cooperación, Madrid, Dykinson, 2006; Pablo Santolaya Machetti, Descentralización y cooperación, Madrid, IEAL, 1984; Javier Tajadura Tejada, El principio de cooperación en el sistema autonómico, Granada, Comares, 2000. Particularmente interesante por la originalidad de las fuentes y de los métodos utilizados resulta, a los efectos aquí pretendidos, la obra de Xavier Arbós Marín (coord.), Las relaciones intergu-bernamentales en el Estado Autonómico. La posición de los actores, Barcelona, IEA, 2009.

3. Raúl Bocanegra Sierra y Alejando Huergo Lora, La Conferencia de Presidentes, Madrid, Iustel, 2005, p. 15.


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tales, el diagnóstico de sus carencias y disfunciones, y las consecuentes propuestas de tratamientos eficaces se ofrecen como tareas absoluta-mente imprescindibles en este momento.

II. La permanente tensión voluntad política-normación de las relaciones intergubernamentales y el rol del jurista constitucional

La experiencia de estos años en nuestro país y el más dilatado bagaje de otros sistemas de nuestro entorno jurídico-constitucional demues-tran sobradamente que las limitaciones de orden técnico de las que adolecen los concretos instrumentos a través de los cuales se articulan las relaciones intergubernamentales no son, ni mucho menos, el ele-mento decisivo que determina la mayor o menor frecuencia y éxito de las mismas. El fenómeno cooperativo es una realidad extraordina-riamente compleja en la que, además de la norma que traza su arqui-tectura jurídica, tienen un protagonismo muy relevante otro tipo de variables que se encuentran en la órbita y en la lógica de la decisión política. En este ámbito, el derecho puede considerarse uno de los ítems que condicionan parte del contexto en el que las relaciones de colaboración se desarrollan, estableciendo cauces y límites a las dife-rentes estrategias políticas de sus actores, pero nunca podrá determi-nar por sí mismo un concreto resultado cooperativo, ni tan siquiera la activación de un determinado medio de colaboración.4

Dicho de modo mucho más claro, la voluntad política de las partes es, en este caso, el factor determinante del buen fin de estas relaciones. Con unos mismos medios técnicos a su alcance, dos o más sujetos políticos pueden alcanzar extraordinarios o nulos resultados cooperativos dependiendo esencialmente de la voluntad de enten-dimiento que las partes manifiesten. François de la Rochefoucauld, escritor francés del siglo xvii, hizo fama entre los suyos con una visión amable, positiva, constructiva, de este problema –que es, por otra parte, común a casi cualquier actividad humana– al afirmar que “nada es imposible, caminos hay que conducen a todo: si poseyéramos volun-tad suficiente, contaríamos siempre con suficientes medios”. Aunque quizá sea más adecuado traer aquí la reflexión de Juan Luis Vives,

4. En este mismo sentido, vid. Arbós Marín, Las relaciones intergubernamentales..., 2009, pp. 26-32.


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filósofo español del siglo xv, que llega a la misma conclusión pero desde un planteamiento cargado de un cinismo mucho más nuestro y con el que yo, en particular, me identifico mejor: “No hay cosa, por fácil que sea, que no la haga difícil la mala gana”. Ésta es, por tanto, la verdadera piedra angular sobre la que pivotan las relaciones inter-gubernamentales.

Así las cosas, y pese a que es imposible recabar datos completos y certeros, es un lugar común en la doctrina más experta admitir, no sin cierta desazón, que un volumen muy importante de toda la activi-dad cooperativa intergubernamental se lleva a cabo al margen de su normación por el Derecho, esto es, a través de prácticas y contactos no formalizados o extra legem cuando no contra legem.5 Y probable-mente sea ahí donde precisamente deban residenciarse algunas de estas relaciones –o muchas de ellas–, al margen del Derecho, porque a buen seguro no habrá alternativa posible: o son así o no son.

No obstante, ello no debería significar nunca que un factor tan determinante del equilibrio del sistema como las relaciones entre los diversos centros de poder territorial pueda escapar a las exigencias que se derivan de aquellos principios constitucionales que informan la actuación –todas las actuaciones– de los poderes públicos –de todos los poderes públicos–, como son el principio de legalidad, de seguri-dad jurídica, de indisponibilidad competencial, de interdicción de la arbitrariedad, etcétera. Así, este tipo de prácticas cooperativas que se sitúan fuera del perímetro de la norma suelen resultar notablemente opacas, al margen del circuito de la publicidad oficial al que por man-dato constitucional habrían de someterse. En este sentido, el legislador puede y debe regular, si no el régimen jurídico completo al que deban sujetarse tales actividades, sí al menos las garantías mínimas que las hagan compatibles con las exigencias constitucionales antes referidas. Sirvan como ejemplo de ello las previsiones que recientemente se han recogido respecto de la publicidad de estas y otras acciones de los po-deres públicos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, y en las correspondientes leyes autonómicas de desarrollo.

La necesaria proyección del Derecho sobre esta realidad resulta, por tanto, incuestionable. Ahora bien, lo que debemos discutir aquí es el concreto alcance de esa regulación de las relaciones intergu-bernamentales: qué debemos normar, hasta dónde debemos llegar

5. Vid., v.g., García Morales, Las relaciones intergubernamentales..., 2006, p. 10.


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y cómo debemos hacerlo. Y ante esta disyuntiva caben dos posturas notablemente divergentes:

a) Apostar, como una parte importante de la doctrina, por una decidida regulación de los más habituales instrumentos de colaboración, en el entendido de que una mayor instituciona-lización de éstos contribuiría a un más frecuente y mejor uso de los mismos, por un lado, y a consolidar una muy necesaria cultura de la cooperación, por otro.6

b) Adoptar una actitud más descreída pero, a mi juicio, más ajustada a la naturaleza y a la realidad de las relaciones de colaboración, consistente en, por una parte, garantizar los estándares mínimos que deben exigirse de cualquier activi-dad de los poderes públicos en un Estado democrático y de Derecho, por una parte, y, por otra, intentar mejorar técni-camente aquellos mecanismos de cooperación que sí pueden ser potencialmente eficaces sujetos a un determinado marco normativo o que precisan de un concreto modo de articula-ción jurídica para resultar verdaderamente eficientes, mejoras de orden técnico orientadas a la correcta incardinación de tales instrumentos cooperativos en nuestro modelo de repar-to territorial del poder y en el complejo sistema de fuentes normativas que de él se deriva.7

Como el lector habrá podido ya advertir, entiendo que es este segundo modo de abordar la situación el más útil –diría que el único posible– dados los condicionantes que rodean al peculiar fenómeno de las relaciones intergubernamentales. Y en esa dirección se orienta este trabajo: se realiza una selección –necesariamente no exhaustiva– de los principales problemas de articulación jurídica que presentan varios de los más habituales instrumentos de colaboración –tanto vertical como horizontal– en nuestro sistema, intentando, además, aportar algu-nas soluciones técnicas concretas. Muchas de ellas, lo advierto desde ya, construidas a partir de unas bases acerca de las cuales tengo una

6. Vid., al respecto, por todos, José Antonio Montilla Martos, “El marco normativo de las relaciones intergubernamentales”, en García Morales, Las relaciones intergubernamen-tales..., 2006, pp. 100 y 101.

7. Sobre esta cuestión, Xavier Arbós Marín ha afirmado con mucho tino que “la preten-sión de encuadrar las relaciones intergubernamentales en un ordenamiento preciso y desarrollado parece una ilusión sin futuro”, en “Relaciones intergubernamentales: estado de la cuestión, cuestión de Estado”, en García Morales, Las relaciones intergubernamen-tales..., 2006, p. 112.


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profunda convicción pero que entiendo cuestionables y discutibles. Pasemos, pues, a ello.

III. El principio de indisponibilidad competencial como límite absoluto de la colaboración. Las dificultades de su control

De entre los antes referidos principios constitucionales que deben ser salvaguardados frente a cualquier actuación de los poderes públicos –también respecto de sus interrelaciones–, el más relevante de todos ellos, a los efectos que aquí interesan, es, sin duda, el principio de in-disponibilidad competencial, pues marca una verdadera línea roja, un límite absoluto, a esa libre voluntad de las partes que es consustancial al fenómeno de la colaboración intergubernamental.

Aunque, desde luego, este principio se puede inferir claramente de la interpretación sistemática de los diversos preceptos constitu-cionales y estatutarios que rigen el reparto competencial, la única referencia expresa al mismo la encontramos en los artículos 8 y 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Admi-nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al hilo precisamente de la regulación que esta norma hace de los convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ello no significa, en modo alguno, que este principio se proyecte exclusiva-mente sobre esa concreta figura cooperativa, ni siquiera tan solo sobre la generalidad de los instrumentos en que se articulan las relaciones intergubernamentales. Como ha venido reiterando nuestro Tribunal Constitucional, las competencias son, con carácter general, indisponi-bles para la Administración Pública que las ostenta, tanto ad intra en sus relaciones interorgánicas, como ad extra en sus relaciones con otras Administraciones. Ni el Estado ni las Comunidades Autónomas pue-den renunciar a las competencias que les son propias.8 La distribución competencial que el complejo normativo Constitución-Estatutos de Autonomía les atribuye a cada uno no puede verse alterado ni siquie-ra por “la pasividad temporal de cualquiera de los entes interesados

8. Vid., respecto de la problemática entorno a un eventual intento unilateral de las Co-munidades Autónomas de devolver competencias al Estado, Ignacio González García, “La devolución unilateral de competencias por las Comunidades Autónomas”, en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 34, 2014, pp. 446-475.


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frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro”,9 ni, por supuesto, so pretexto de su ejercicio conjunto y mancomunado.

En definitiva, lo que en realidad prohíbe este principio de indis-ponibilidad competencial es que del ejercicio –a través de un convenio o de cualquier otra fórmula de relación interadministrativa, vertical u horizontal– o de la inacción de una competencia autonómica o estatal se derivara de facto una suerte de cesión al otro sujeto de unos po-deres que le son propios por imperativo constitucional y estatutario. Se trata, pues, de garantizar el libre ejercicio de la competencia por su titular, incluso en los casos en los que ello se lleve a cabo de forma pactada con otra Administración. Aun siendo, pues, mucho más amplia la proyección de este principio, es lógico que el legislador se haya refe-rido al mismo a propósito de la regulación del fenómeno convencional, puesto que de entre todos los usos que los poderes públicos pueden hacer de sus competencias, su ejercicio pactado con otros centros de poder y la generación de obligaciones jurídicamente exigibles que se derivan de su articulación a través de un convenio de colaboración,10 nos sitúa en una zona de especial riesgo de incurrir en su vulneración. Siguiendo esta línea consolidada en el ámbito doctrinal, la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que entrará en vigor el próximo 2 de octubre de 2016, recoge ya con carácter general el principio de indisponibilidad competencial en su artículo 140.1.b), con el que inicia el capítulo I, “Principios generales de las relaciones interadministrativas”, del título III, regulador de tales interacciones, junto con el resto de principios que las rigen (lealtad institucional, colaboración, cooperación, coordinación, eficiencia, res-ponsabilidad, igualdad y solidaridad interterritorial).

Nos encontramos, por tanto, ante un límite absoluto a la capa-cidad de convenir, límite que debemos extender a las relaciones que se puedan dar entre órganos de una misma Administración Pública durante el proceso de elaboración y celebración del convenio, en par-ticular, a la distribución de funciones que exista entre los Gobiernos y los Parlamentos estatal y autonómicos, circunstancia especialmente

9. Vid. STC 26/1982, de 24 de mayo, F.J. 1º. En el mismo sentido, por todos, Francisco To-más y Valiente, El reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid, Tecnos, 1988, p. 90.

10. Vid. al respecto Ignacio González García, Convenios de cooperación entre Comuni-dades Autónomas. Una pieza disfuncional de nuestro Estado de las Autonomías, Madrid, CEPC, 2006, pp. 91 a 100, y Agustín Ruíz Robledo, “Sobre la naturaleza jurídica de los convenios entre Comunidades Autónomas”, en Antonio Monreal. El Estado de las Auto-nomías, Madrid, Tecnos, 1991, pp. 73 a 78.


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mal resuelta por nuestro ordenamiento jurídico y a la que luego me referiré. En consecuencia, este límite tendría una doble dimensión: vertical, referida a los sujetos parte en el convenio, y horizontal, re-ferida a los diferentes órganos intervinientes en el proceso de toma de decisiones de cada uno de esos sujetos. Según doctrina del Tribu-nal Constitucional, el ejercicio conjunto de competencias vehiculado a través de un convenio debe situarse siempre “dentro del respectivo e indisponible marco competencial”, por lo que nunca debería dar lu-gar a que “el Estado recupere competencias en sectores de actividad descentralizados por completo”.11

No obstante ello, no cabe desconocer que toda convención entre dos partes que las vincule jurídicamente supone de forma inexorable la adquisición de cierta capacidad de influencia sobre el ejercicio de las competencias de la otra parte, y viceversa. Y, en particular, un de-terminado tipo de convenios verticales se encuentran muy al límite de esa línea roja que traza este principio. Es una práctica muy frecuente la transferencia financiera del Estado a las Comunidades Autónomas para que estas hagan frente a los gastos derivados del ejercicio de al-gunas de sus competencias exclusivas vía convenio de colaboración.12 Y no es poco habitual que el Estado pretenda incidir o condicionar decisivamente el ejercicio de tales competencias so pretexto de su financiación, extremo que el Tribunal Constitucional ha calificado rei-teradamente de “técnica constitucional inaceptable”.13 Es cierto que podría argumentarse que difícilmente puede el Estado lesionar la au-tonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas cuando estas aceptan, consienten expresamente el pacto, de modo que la Comunidad Autónoma siempre podría evitar esa eventual injerencia en el ámbito de su autonomía rechazando la subvención estatal, mas ese argumento a contrario nunca serviría para validar un consenti-miento que la Comunidad Autónoma no puede dar porque no puede disponer de su competencia a favor de otro. El Alto Tribunal ya dejó meridianamente claro en su STC 201/1988, de 27 de octubre, que “la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida en los artículos 156.1 CE y 1.1 LOFCA exige plena disposición de medios

11. Vid. STC 13/1992, de 6 de febrero, F.J. 7º y 10º.

12. Vid., sobre el particular, los informes anuales sobre la actividad de las Comunidades Autónomas editados por el IDP catalán y Lourdes López Nieto (coord.), Relaciones inter-gubernamentales..., 2006, pp. 173-238.

13. Vid. STC 13/1992, de 6 de febrero, F.J. 7º y 10º.


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financieros para poder ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas”.

Dicho de otro modo, es perfectamente lícito celebrar convenios en los que el Estado aporte los medios financieros para el ejercicio de potestades autonómicas, pero ello no puede servir a éste de pretex-to para comprar así capacidad de decisión sobre unas competencias que ya no le pertenecen. Nuestro sistema tiene recursos suficientes para resolver este tipo de situaciones cuando la Comunidad Autónoma afectada denuncia la invasión competencial, pero el problema escapa a cualquier tipo de control jurídico cuando es la propia Comunidad Au-tónoma la que está dispuesta a vender, vía convenio, capacidad de de-cidir sobre la competencia propia. Estaríamos, por tanto, en este caso, ante una situación irresoluble. Por ello, lo único sensato sería atacar de verdad la raíz del problema, es decir, procurar resolver los déficits de financiación de las Comunidades Autónomas a través de los que deberían ser los cauces ordinarios de transferencia de recursos desde el Estado, para no hacer así tan necesarios ni frecuentes este tipo de convenios de colaboración que son una puerta abierta a la sistemática e impune vulneración del principio de indisponibilidad competencial por ambas partes, por quien invade bajo precio la competencia ajena y por quien consiente sin estar habilitado para hacerlo. Pero, como bien sabemos, aquella empresa, la de abordar de un modo definitivo el reparto de recursos a las Comunidades Autónomas, sea quizás una de las más arduas tareas que tiene pendientes nuestro legislador.

IV. ¿Hacia una consolidación de la Conferencia de Presidentes?

Durante los últimos diez años hemos asistido al intento de conso-lidación en nuestro sistema de relaciones intergubernamentales de un muy relevante instrumento para la articulación de las mismas: la Conferencia de Presidentes. Los numerosos estudios doctrinales en los que ha cristalizado el interés que la primera convocatoria de esta Conferencia despertó entre quienes nos dedicamos a los temas de organización territorial del poder14 han constatado, por un lado, el

14. Vid., v.g., Eliseo Aja Fernández, “Reflexiones sobre la Conferencia de Presidentes”, en Revista Valenciana de Estudios Autonómicos, núm. 43-44, 2004, pp. 61-73; Gregorio Cámara Villar, “La Conferencia de Presidentes como instrumento de integración para


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indiscutible papel protagonista que este órgano podría tener como primer canalizador de la voluntad de colaboración interterritorial si se lograra desvincularla del sesgo partidista que la caracterizó en su origen,15 y, por otro, las notables dificultades que el marcado carác-ter voluntario de la participación en este órgano ha supuesto para su consolidación en nuestro modelo de relaciones entre territorios.16

Como ha sucedido en otros países descentralizados de nuestro entorno, la Conferencia surgió en un primer momento como una ini-ciativa política del presidente del Gobierno sin ninguna regulación previa. Y así se sucedieron la I Conferencia, de 28 de octubre de 2004, donde se trataron temas de financiación sanitaria y de participación autonómica en los asuntos de la UE; la II Conferencia, de 10 de sep-tiembre de 2005, exclusivamente sobre financiación sanitaria, y la III Conferencia, de 11 de enero de 2007, acerca de Agua e I+D+I. Ya en la IV Conferencia, de 14 de diciembre de 2009, además de tratar asuntos relacionados con la presidencia española del Consejo de la UE, la vio-lencia de género, el empleo, la economía sostenible, la agricultura, la ganadería y la pesca, y tras el fracaso de algún intento anterior,17 se aprobó un reglamento interno que rige el funcionamiento del órga-no18 y que pretendía, entre otras cosas, dar a la Conferencia un régi-men institucional y unos medios materiales que la consolidaran como máximo órgano de cooperación política entre el Gobierno de España y los Gobiernos autonómicos y las Ciudades Autónomas de Ceuta y

el Estado Autonómico: problemas y prespectivas”, en José María Vidal Beltrán y Miguel Ángel García Herrra (coords.), El Estado Autonómico: integración, solidaridad y diversidad, vol. I, Madrid, Colex, INAP, 2005, pp. 117-133; Raúl Bocanegra Sierra y Alejandro Huergo Lora, La Conferencia de Presidentes, Madrid, Iustel, 2005, entre otros.

15. Sobre esta cuestión, afirman Raúl Bocanegra Sierra y Alejandro Huergo Lora: “Aunque el Presidente del Gobierno y todos los Presidentes Autonómicos pertenecen a partidos políticos, el mero hecho de encontrarse al frente de un Gobierno de una Comunidad Autónoma obliga a adoptar una posición institucional [en este tipo de foros] que impide a los Presidentes colocarse en una posición de pura y simple oposición [al Presidente del Gobierno, de partido contrario]”, La Conferencia..., 2005, p. 28.

16. Vid., a este respecto, por todos, José Antonio Montilla Martos: “Sobre la Conferencia de Presidentes, en este momento lo fundamental es garantizar su existencia. En concreto, la garantía de sus reuniones periódicas y de una infraestructura administrativa que la convierta en un foro permanente e instale definitivamente en el modelo de relaciones intergubernamentales lo que en la actualidad es una iniciativa política del Presidente del Gobierno, que en su segunda experiencia ya ha levantado recelos en la oposición política”, en “El marco normativo...”, 2006, p. 101.

17. Vid., sobre el particular, Fernando Reviriego Picón, “El Senado y la Conferencia de Presidentes”, en Teoría y Realidad Constitucional, núm. 17, 2006, p. 359.

18. BOE núm. 305, de 19 de diciembre de 2009.


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Melilla (art. 1), que habría de reunirse al menos una vez al año en con-vocatoria ordinaria realizada por el presidente del Gobierno (art. 4.1). Desafortunadamente, como es bien conocido, en los seis años trascu-rridos desde entonces la Conferencia solo se ha vuelto a reunir una vez –V Conferencia de Presidentes, de 2 de octubre de 2012– para tratar temas de orden fiscal, económico y laboral relacionados con la crisis. No se ha conseguido, por tanto, el objetivo de la consolidación: no ha habido voluntad suficiente del presidente del Gobierno –convocante ordinario–, pero tampoco los presidentes autonómicos han activado la previsión del art. 4.2 del reglamento, que les permite solicitar “por mayoría” la celebración de reuniones de carácter extraordinario.

Pese a no haber alcanzado, pues, su objetivo principal, este re-glamento sí ha recogido algunas de las principales demandas de la doctrina para mejorar su operatividad:

a) La asistencia a las reuniones del Presidente del Gobierno y de los presidentes de las Comunidades Autónomas, si bien no puede resultar obligada, sí se configura como indelegable, salvo lógicamente en los casos en los que de acuerdo con lo previsto en las respectivas normativas autonómicas un conse-jero ejerza temporalmente las funciones de Presidente auto-nómico. Podrán, no obstante, los presidentes ir acompañados por un miembro de su Gobierno cuando las materias a tratar en el orden del día así lo aconsejen. Este carácter indelegable de la asistencia de los máximos responsables de los respec-tivos ejecutivos se ofrece imprescindible para mantener el carácter de máximo órgano de representación institucional de este foro, llamado a tratar cuestiones de política autonó-mica general.19

b) También aborda esta norma correctamente la delimitación de ese objeto, de las cuestiones que pueden tratarse en esta sede: su artículo 2 configura el ámbito de actuación de este órgano en unos términos pretendidamente amplios y abier-tos, de manera que no quede innecesariamente constreñido. Sus acuerdos no tendrían, en ningún caso, valor jurídico vin-culante y se proyectarían normalmente –así lo dice de modo expreso también el reglamento– sobre otros mecanismos multilaterales de cooperación vertical donde poder concre-

19. En este mismo sentido, vid. Bocanegra Sierra y Huergo Lora, La Conferencia..., 2005, p. 93.


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tarlos, muy particularmente sobre conferencias sectoriales y los eventuales convenios de colaboración que en ellas se pudieran gestar.20

c) Resultaba asimismo muy importante que pese a que, lógi-camente, los debates deben seguir manteniéndose a puerta cerrada para permitir un intercambio sincero de opiniones, la norma obligara a dar publicidad oficial a los acuerdos al-canzados, tal y como recoge su artículo 6.4.21

d) Imprescindible era, además, la previsión de un comité prepa-ratorio de las reuniones integrado por el ministro competen-te en materia de cooperación y los consejeros responsables de los asuntos a tratar en cada una de ellas, cuyo trabajo permita después a los presidentes alcanzar acuerdos lo más concretos y eficaces posible, así como la creación de una secretaría permanente adscrita al ministerio que se ocupe de las labores de asistencia técnica al comité y a la propia Conferencia (art. 7).22

e) Por último, también parece pertinente que, con independen-cia de que las reuniones de la Conferencia también puedan celebrarse en cualquier Comunidad o Ciudad Autónoma, el reglamento establezca el Senado como sede ordinaria (art. 4.4.). Es indudable la estrecha vinculación entre la Conferen-cia de Presidentes y la Cámara Alta. A mi juicio, en la línea de lo defendido por Reviriego Picón, la Conferencia, bien articu-lada, podría llegar a convertirse en un adecuado y necesario complemento de las funciones propias de un Senado que, en cualquier caso, precisa de una urgente revisión en los térmi-

20. El art. 2 del citado reglamento establece que la Conferencia de Presidentes tendrá por objeto: “1. Debatir sobre las grandes directrices de las políticas públicas, sectoriales y territoriales de ámbito estatal, sobre las actuaciones conjuntas de carácter estratégico, y sobre los asuntos de importancia relevante para el Estado de las Autonomías, que afecten a ámbitos competenciales estatal y autonómico. 2. Potenciar las relaciones de cooperación del Estado con las Comunidades Autónomas. 3. Impulsar y orientar los trabajos de las Conferencias Sectoriales y de otros órganos multilaterales de cooperación”.

21. Disentimos en este punto de la extrema discreción demandada por Raúl Bocanegra Sierra y Alejandro Huergo Lora: “La publicidad de los acuerdos de la Conferencia es algo que debe decidir ella misma, en función de consideraciones prácticas. La funcionalidad de la Conferencia puede exigir un grado de discreción, de confidencialidad amparada en la lealtad de sus miembros, para permitir un intercambio franco de posiciones, que es, en muchos casos, el presupuesto indispensable para que los desacuerdos acaben superándose al cabo de varias reuniones”, La Conferencia..., 2005, p. 104.

22. Vid. García Morales, Las relaciones intergubernamentales..., 2006, p. 57.


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nos reiteradamente demandados por la doctrina.23 También entiendo que el funcionamiento habitual de este nuevo órga-no sería perfectamente compatible con cualquier reforma del Senado que consiguiera hacer de este una cámara de mayor y mejor representación territorial, incluso aunque se reformara su composición para hacerla claramente gubernamental, en el bien entendido de que las funciones de ambos órganos seguirían siendo diferentes y complementarias, moviéndo-se el Senado en la categoría jurídica de la participación de los territorios en la conformación de la voluntad estatal y la Conferencia de Presidentes en el ámbito de la cooperación multilateral sobre competencias propias de cada ente. No comparto, sin embargo, la sugerencia del autor antes citado de no profundizar en la formalización jurídica de la Confe-rencia mientras que la reforma del Senado no sea una rea-lidad.24 Antes al contrario, entiendo que el fortalecimiento institucional de este foro de presidentes –que pasa, entre otras cosas, por una mejor regulación del mismo, siempre más sencilla de alcanzar que una reforma completa del Senado-, lejos de interferir u obstaculizar una hipotética revisión de la composición y funciones de la Cámara Alta, podría ayudar a hacer todavía más visible el imprescindible papel que la territorialidad está llamada a jugar en el desarrolladísimo sistema de descentralización política al que hemos llegado durante estos años y, por qué no, a remarcar de ese modo la urgencia de convertir al Senado en una verdadera cámara de representación territorial.

23. Afirma atinadamente Fernando Reviriego Picón que “si este foro se llega a gestionar de manera inteligente, puede llegar a convertirse en un adecuado y necesario comple-mento de dicha Cámara en lo que a la participación de las Comunidades Autónomas haría referencia y en orden a la consecución de un funcionamiento eficaz y equilibrado del sistema en su conjunto, ayudando a aquilatar tensiones territoriales [...]. Ahora bien, estamos hablando claramente de lo que sería a nuestro modo de ver un importante complemento para esa función de interacción e integración territorial que debe cumplir la Cámara Alta, mas en ningún caso sirviendo de reemplazo de ésta en ese objeto”, “El Senado y la Conferencia...”, 2006, p. 358.

24. Fernando Reviriego Picón: “Mientras esa reforma del Senado siga sin ser una realidad (si es que finalmente llega a producirse) parece oportuno seguir abogando por la no formalización jurídica de la Conferencia de Presidentes; tanto de su dimensión vertical que conocemos, como de la dimensión horizontal, en el supuesto –complejo– de que se articule”, “El Senado y la Conferencia...”, 2006, p. 368.


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¿Qué otros aspectos de esta regulación podrían resultar, sin em-bargo, censurables?

En primer lugar, y en mi opinión, habría resultado muy convenien-te haber formalizado la creación del órgano a través de un convenio de colaboración vertical, antes de proceder a regular su funcionamiento interno vía reglamento. Aunque no se habría resuelto así, por supuesto, el problema de su falta de consolidación, que dependerá siempre de la mayor o menor voluntad de las partes, éste habría sido un modo de so-lemnizar mejor su formalización jurídica y de crear, al menos, la aparien-cia de pacto jurídicamente vinculante para los firmantes. Recientemente, se ha incorporado el reconocimiento de este cauce de colaboración vertical a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sec-tor Público, que entrará en vigor tras una vacatio legis de un año. En su artículo 146 se recoge sucintamente la composición del órgano (ap. 1º) y el objeto de la misma (ap. 2º), elevando así a norma con rango de ley lo más esencial de la regulación establecida por el reglamento interno de la Conferencia, pero sin incorporar en modo alguno soluciones que garanticen su continuidad y consolidación.

En segundo término, y por lo que hace al régimen de los pactos alcanzados en el desarrollo de la reuniones de la Conferencia, en-tiendo que teniendo todos ellos, como no podría ser de otro modo, la consideración de meros “compromisos políticos” (art. 6.1), debe-ría tenderse siempre a su adopción por unanimidad. Sin embargo, el reglamento distingue entre acuerdos, que sí necesitarán el voto favorable de todos los asistentes y un quórum mínimo de dos terceras partes de los miembros del órgano (art. 6.2), y recomendaciones, que se adoptarán por el presidente del Gobierno más dos terceras partes de los miembros presentes, cualquier que sea el quórum (art. 6.3). No se concretan las diferencias entre una y otra figura, y se advierte además que las recomendaciones tan solo comprometerán –política-mente– a quienes las hayan adoptado. Convendría, cuando menos, deslindar correctamente el ámbito propio de ambas figuras y justificar suficientemente el distinto régimen de su adopción.

Finalmente, debemos también destacar aquí que no se ha previs-to la creación de una Conferencia de Presidentes horizontal, es decir, aquella compuesta igual que la vertical pero excluyendo al Presidente del Gobierno y para tratar cuestiones de estricto interés interautonómi-co. No se ha previsto ni como órgano de funcionamiento autónomo ni como foro-antesala horizontal inmediatamente previo a las reuniones de la Conferencia vertical. Parte importante de la doctrina ha criticado severamente esta omisión, en la inteligencia de que, en efecto, existe un


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ámbito de intereses comunes interautonómicos para cuya discusión no solo no es necesaria la presencia del presidente del Gobierno sino que, incluso, puede ser muy recomendable procurar su ausencia, de modo que los presidentes autonómicos puedan acordar libremente posturas a adoptar con o frente al Estado respecto de tales intereses.

Aunque, efectivamente, en otros países de mayor cultura coope-rativa se han articulado conferencias horizontales en paralelo o como complemento a la Conferencia vertical, a mi juicio, su ausencia en nuestro sistema no es tan gravosa como pudiera parecer. Si bien es cierto que existen determinadas esferas de interés interautonómico que resultan, en principio, ajenas a cualquier competencia estatal, estas son difícilmente deslindables de aquellas otras muchas en las que el Estado sigue atesorando cierta capacidad de intervención por medio de diferentes títulos competenciales de carácter transversal. Y aunque pudiéramos escindir las unas de las otras, la presencia –con voz y sin voto– del presidente del Gobierno en el debate político acerca de esas cuestiones, incluso aunque estas pudieran tener un marcado carácter opuesto a los intereses estatales, no tendría por qué ser un obstáculo. Muy al contrario, del mismo modo que todos entendemos constructiva y recomendable la presencia y la voz de los territorios en los ámbitos de decisión estatal, quizá sea ya momento de ir retirando el velo de los recelos mutuos y empezar a no querer ver siempre una amenaza a la autonomía territorial en cualquier tipo de participación estatal en el ámbito propio de las competencias autonómicas, y más aún teniendo en cuenta que hablamos siempre de un foro de mero in-tercambio de ideas y compromisos políticos. Además, conviene advertir que la creación de un órgano de este tipo estrictamente horizontal quizá habría que articularlo a través de un acuerdo de cooperación entre Comunidades Autónomas, que encontraría el control de las Cor-tes Generales previsto en el art. 145.2 CE. Por qué no aprovechar, por tanto, las potencialidades de horizontalidad que tiene ya la propia Conferencia de Presidentes vertical.

V. La inexcusable revisión de la participación de los Parlamentos autonómicos en la celebración de convenios de colaboración interterritorial. Una propuesta de reforma

Como sabemos, el convenio de colaboración –tanto en su dimensión vertical como horizontal– es la pieza clave sobre la que se articula ju-


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rídicamente la cooperación intergubernamental en nuestro sistema. Es un instrumento que tanto el Estado como las Comunidades Autó-nomas pueden utilizar de modo directo para vehicular sus acuerdos cooperativos, puede ser también la vía para articular los resultados de cooperación que resulten de la puesta en marcha de otros medios de colaboración (por ejemplo, conferencias sectoriales o de presidentes), o puede utilizarse, a su vez, para delimitar un marco jurídico dentro del cual se han de desarrollar futuras actividades de cooperación. Su relevancia es, por tanto, indudable.

En su dimensión interna, esto es, en la fase de formación y ma-nifestación de la voluntad de las partes para obligarse jurídicamente por medio de este instrumento, encontramos un problema complejo y verdaderamente mal resuelto por el legislador, que resulta de no-table interés para el derecho constitucional: la participación de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas en la formación de esa voluntad negocial.

Ninguna duda cabe de que esa participación aporta, per se, un importante impulso de democratización de las relaciones de coopera-ción al tiempo que devuelven al Parlamento un papel destacado en la toma de decisiones sobre ámbitos materiales que, tradicionalmente, han sido objeto de monopolio por parte de los ejecutivos. Además, lo que en muchas ocasiones no va más allá de un mero reconocimiento a la institución que representa la voluntad ciudadana se convierte en trámite inexcusable y decisivo cuando a través de acuerdos coopera-tivos se ven afectadas, directa o indirectamente, potestades propia-mente parlamentarias, que los Gobiernos, en ningún caso, podrían comprometer libérrimamente, circunstancia esta que adquiere, si cabe, mayor relevancia en aquellos supuestos en que por vía convencional se pretenden contraer importantes obligaciones financieras para la entidad territorial firmante, algunas de ellas proyectadas para más de un ejercicio presupuestario. Resulta, entonces, imprescindible algún tipo de intervención –siquiera autorizante– del órgano que ostenta la competencia para la aprobación anual de la correspondiente Ley de Presupuestos: el Parlamento.

Sin embargo, la concreta articulación jurídica de estas inter-venciones parlamentarias presenta no pocas complejidades de difícil resolución: qué concreto tipo de convenios van a ser objeto de las mismas; cuál sería el modo y alcance adecuados de intervención de los Parlamentos en cada uno de ellos; en qué momento de su iter de celebración ha de situarse tal participación de la cámara; cómo deben ser configurados, si proceden, instrumentos de control de la ejecu-


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ción de los convenios a través de los cuales el Parlamento pueda ver garantizado que no se vulnera la letra y el sentido de su intervención previa; etcétera.

Resulta bastante común encontrar en el seno de la doctrina nu-merosas críticas al papel que nuestro ordenamiento jurídico ha reser-vado a los Parlamentos territoriales en la llamada fase autonómica de elaboración de los convenios.25 Todas las manifestaciones doctrinales al respecto coinciden en destacar la ausencia de un criterio mínimamente común y distinguible en virtud del cual el estatuyente y el legislador autonómico hayan establecido los distintos tipos de participación de los Parlamentos territoriales y sus correspondientes procedimientos, lo que, sin embargo, contrasta con el hecho de que muy pocos hayan realizado hasta la fecha propuestas concretas para la reforma de las diferentes normas que se refieren a esta cuestión.26

Habría que empezar por destacar que la intervención de las asambleas autonómicas en este proceso, cuya fase de negociación y firma corresponde a cada uno de los ejecutivos implicados, ha sido in-troducida por los distintos subordenamientos comunitarios a imitación de lo establecido respecto de las Cortes Generales en el artículo 145.2 CE, si bien con habilidad y suerte desiguales. El legislador autonómico ha entendido que si el Parlamento central tiene un destacado papel en la celebración de convenios horizontales, también su Parlamento territorial debe ostentar un protagonismo similar. De ahí, por un lado, la escasa atención prestada a los convenios verticales y, por otro, la ausencia de un criterio válido que nos permita valorar ante qué tipo de participación parlamentaria en la actividad propia del ejecutivo nos encontramos. Las consecuencias más inmediatas de ello son la frecuen-te inaplicación de las escasas y deficientes previsiones relativas a los convenios verticales en esta materia, y el auténtico caos normativo que rige las muy diversas intervenciones de los Parlamentos autonómicos sobre convenios interautonómicos. A saber:

a) Existen Estatutos de Autonomía que guardan silencio sobre una posible intervención de sus Parlamentos autonómicos en la celebración de convenios interterritoriales de cooperación.

b) Otros prevén una mera notificación a los solos efectos de mantener informado al Parlamento.

25. Vid., por todos, Vicente Juan Calafell Ferrá, “La participación de los Parlamentos autonómicos en la celebración de convenios entre Comunidades Autónomas”, en Corts: Anuario de Derecho Parlamentario, núm. 16, 2005, pp. 169-171.

26. Vid. Albertí Rovira, “Los convenios entre Comunidades Autónomas”... op. cit., p. 123.


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c) También los hay que establecen una intervención más in-tensa consistente bien en autorizar previamente la firma del convenio, bien en ratificarla a posteriori, bien en someter el texto pactado a un verdadero trámite de aprobación del mismo por la cámara autonómica, introduciendo en su caso las correspondientes modificaciones al mismo.

d) A su vez, varios Estatutos recogen un diferente modo de in-tervención dependiendo de que se trate de un convenio de colaboración para la gestión y prestación de servicios entre Comunidades Autónomas, un acuerdo de cooperación –tam-bién horizontal–, o un convenio vertical. Y ello, en la mayor parte de las ocasiones, sin seguir un criterio mínimamente coherente que lo justifique, puesto que suele no preverse intervención del Parlamento para los verticales y sí para los horizontales, aunque el tipo de obligación jurídica que ge-nere para las partes sea idéntica. Y, dentro del elenco de convenios horizontales, también encontramos supuestos en los que se prevé una participación parlamentaria de mayor intensidad para los convenios de mera gestión administrativa que para los acuerdos de cooperación, los cuales sí podrían, potencialmente, incidir de algún modo sobre ámbitos propios de competencia parlamentaria.

e) A ello habría que añadir, además, el nada desdeñable dato de que, frecuentemente, los procedimientos previstos para de-sarrollar tales intervenciones de la cámara regional en la ley autonómica y el reglamento parlamentario correspondiente no se ajustan en absoluto al concreto tipo de participación estipulada por el Estatuto de Autonomía, creando, por ejem-plo, procesos que permiten la introducción de enmiendas al texto del convenio cuando lo previsto estatutariamente es tan solo la ratificación del consentimiento ya prestado.27

Pues bien, hasta la fecha las aportaciones doctrinales realizadas no han servido para resolver esta problemática de forma completa. Y ello, en nuestra opinión, principalmente, porque las soluciones pro-pugnadas no han estado dirigidas a sus elementos nucleares. Se ha llegado a la opinión unánime de que nuestro sistema adolece de una notable inflación de intervenciones de estas cámaras en el iter conven-

27. Para una detallada referencia normativa de cada una de estas circunstancias en todas las Comunidades Autónomas, vid., Ignacio González García, Parlamento y Convenios de Cooperación, Madrid, CEPC, 2011, pp. 149-200.


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cional, pero, aun así, se argumenta también –no sin cierta razón– que una intensa e indiscriminada participación de las asambleas autonó-micas, tanto cuantitativa como cualitativamente, aporta unas altas cotas de democratización de la actividad convencional al tiempo que refuerza, siquiera mínimamente, la posición de los legislativos frente a los gobiernos de las Comunidades Autónomas. No obstante, el cos-te que se paga por ello resulta altísimo en términos de eficacia en la cooperación interterritorial: los convenios han de ser instrumentos ági-les y dinámicos, de tramitación sencilla y rápida ejecución, cualidades esenciales que se ven cercenadas por el exceso de intervencionismo parlamentario. Es por esta razón que los esfuerzos doctrinales se han centrado en la búsqueda de un punto intermedio de equilibrio entre la imprescindible agilidad procesal y la deseable participación del órgano de representación ciudadana.28

Nuestra postura al respecto es, pese a ello, notablemente distin-ta. Estimamos que ambas aspiraciones –democratización de las relacio-nes interterritoriales y agilización de los procedimientos– son perfec-tamente legítimas en cuanto tales, pero la persecución de una u otra, o del equilibrio de ambas, no debe ser el criterio a utilizar cuando de concretar cuáles son las reformas que nuestro ordenamiento jurídico precisa en esta materia se trata. Antes al contrario, entendemos que el objetivo de tales propuestas debe ser la búsqueda de la correcta in-cardinación de estas intervenciones parlamentarias dentro de la lógica estructural de nuestro sistema institucional y de reparto competencial. Dicho de otro modo, debemos reformular las diferentes participacio-nes posibles de los Parlamentos autonómicos teniendo en cuenta el contenido de lo pactado con la contraparte y el reparto de funciones y potestades que entre la asamblea y el ejecutivo de una Comunidad Autónoma establece nuestro ordenamiento jurídico, igual que si se tratara de un ejercicio no cooperativo de competencias propias de cada una de las partes firmantes.

Este punto de partida nos lleva a seguir el planteamiento que hace ya varios años realizó el profesor Albertí Rovira pero que no ha encontrado todavía, a nuestro juicio, un desarrollo suficiente. La propuesta de este autor queda perfectamente sintetizada en las si-guientes líneas:29

28. Vid., por todos, Pablo Martín Huerta, Los convenios interadministrativos, Madrid, INAP, 2000, pp. 280 y ss.

29. Enoch Albertí Rovira, “Los convenios entre Comunidades Autónomas”, op. cit., p. 123. Vid., también, en este mismo sentido, más recientemente, María Josefa Ridaura Martínez,


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Una adecuada y suficiente intervención de los Parlamentos autonómicos de-bería establecerse, en la línea de la distinción alemana de los Staatsverträge y los Verwaltungsabkommen, solo en aquellos casos en los que el convenio o acuerdo afectara los poderes parlamentarios, bien por requerir su ejecución o cumplimiento medidas legislativas o bien, especialmente, por afectar a sus potestades presupuestarias. En los demás supuestos, los Gobiernos deberían disponer de capacidad suficiente para poder concluir los convenios, sin per-juicio, naturalmente, de las facultades de control sobre la actividad guberna-mental que ostentan con carácter general las instituciones parlamentarias.

Este es, por tanto, el eje fundamental sobre el que entendemos más correcto hacer pivotar las reformas de la legislación vigente en esta materia. Ahora bien, para ello debemos avanzar algo más en una doble dirección. Debemos, desde luego, delimitar mejor cuándo y en qué condiciones se produce esa afectación de potestades parlamen-tarias, la cual va a resultar decisiva a la hora de definir la coherencia de la intervención del Parlamento autonómico sobre convenios inter-territoriales. Y debemos, además, establecer con claridad qué norma o normas son las competentes para regular todos estos extremos.

Empezando por la última de las cuestiones planteadas, según el criterio aquí defendido, una correcta regulación de la intervención parlamentaria pasaría inexorablemente por una reforma de los Esta-tutos de Autonomía para que estos definieran claramente, al menos, qué tipo de participación de la cámara autonómica es precisa para cada tipo de convenio interterritorial, realizando así una perfecta delimitación del modo de intervenir del Parlamento y del objeto so-bre el que tal participación se proyecta. Y ello, preferiblemente, bien dentro de un título específico del Estatuto relativo a las relaciones de cooperación de la Comunidad Autónoma –como manera de ejercicio de competencias propias–, bien dentro de la enumeración que hace la norma estatutaria de las funciones de la asamblea autonómica.30 Consecuentemente, procedería también la reforma de los correspon-dientes reglamentos parlamentarios, que deberían articular los proce-dimientos pertinentes para cada tipo de intervención parlamentaria de conformidad con los criterios que hemos sostenido aquí acerca de

“Comunidad Valenciana”, en Revista Jurídica de Castilla León, núm. 19, Monográfico “Las relaciones de colaboración en los nuevos Estatutos de Autonomía”, 2009, p. 47.

30. Vid., por todos, las críticas de Pablo Santolaya Machetti sobre la ubicación sistemática de los preceptos relativos a los convenios interterritoriales dentro de la enumeración de las competencias sustantivas de la Comunidad Autónoma, en Descentralización... 1984, pp. 439 y 440.


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lo que se debe entender por aprobación, autorización o ratificación, muy en particular en lo que hace a la posibilidad de introducir en sede parlamentaria modificaciones al texto pactado.

Pero, ¿cuál sería, en concreto, el contenido de tales reformas? Los Estatutos de Autonomía deberían establecer únicamente la apro-bación de aquellos convenios que incidan, directa o indirectamente, sobre potestades propiamente parlamentarias, con independencia de que se tratara de convenios de colaboración para la gestión y presta-ción de servicios propios o acuerdos de cooperación, horizontales o verticales. Esto es, contestando a la otra de las cuestiones suscitadas, habría que acudir a las reglas generales de reparto de poderes entre los ejecutivos y los legislativos autonómicos para concretar en qué casos el Gobierno no puede comprometer –ni por vía convencional ni por cualquier otra– competencia alguna sin el plácet del órgano al que están atribuidas. Procedería, por tanto, la aprobación del Parlamento en los casos de convenios que pretendan armonizaciones legislativas intercomunitarias, o que condicionen indirectamente la actividad de la cámara porque, v.g., necesiten alguna reforma legal para su ejecu-ción o supongan la creación de nuevas obligaciones financieras para la Hacienda pública autonómica no previstas en la Ley de Presupuestos correspondiente. A este último respecto debemos destacar que tan solo estimamos pertinente la intervención de la asamblea territorial cuando la Ley de Presupuestos del año en cuestión y la Ley de Hacien-da de la Comunidad Autónoma no dejen margen suficiente al ejecu-tivo para cumplir con esas nuevas obligaciones financieras que –en mayor o menor medida– todo convenio implica. Habrá que agotar, pues, la capacidad de maniobra que la legislación autonómica deja al Gobierno en cada ejercicio presupuestario respecto de la modificación y suplemento de créditos y créditos extraordinarios, y tan solo en el caso de que resultara imprescindible el consentimiento parlamentario para asegurar el volumen de financiación suficiente –como sucedería, v.g., en el supuesto de convenios que precisen una dotación de cré-ditos plurianuales– procedería la correspondiente aprobación de la asamblea.

¿Y por qué hemos hablado de aprobación y no de cualquier otro tipo de intervención parlamentaria? Lo hemos hecho porque enten-demos que, en tanto se estén afectando potestades del Parlamento, cualesquiera que fueran estas, el mismo debería tener la capacidad de incidir sobre el contenido del pacto y no solo limitarse a conceder su asentimiento a priori –autorización– o a posteriori –ratificación. Es por ello que el trámite de aprobación previsto en el reglamento de


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la cámara debiera incluir, por supuesto, la posibilidad de introducir enmiendas al texto –tanto a la totalidad como al articulado–, pero también la necesaria ratificación de tal aprobación inicial si el texto su-friera otros cambios durante el resto de su iter de elaboración –ya sea tras la renegociación con la contraparte o en Cortes Generales–, y la creación de una comisión parlamentaria de seguimiento y supervisión de la ejecución del pacto con los suficientes medios de información periódica sobre la misma, a efectos de poder elevar al pleno de la cá-mara todas aquellas incidencias que puedan afectar a las potestades parlamentarias comprometidas y que éste pueda decidir si procede o no la iniciación de un nuevo trámite de aprobación.

Los actos parlamentarios en que culminaran estas intervenciones, singularmente el acto final de aprobación y el de la eventual ratifi-cación posterior de la misma, revestirían forma de acuerdo del pleno y no de ley autonómica, puesto que, aun siendo viables en nuestro sistema ambas opciones, entendemos que añade claridad y seguridad jurídica la separación en dos actos diferentes de la aprobación del convenio y de la elaboración de una norma autonómica con rango de ley que recoja todo o parte del contenido del pacto, lo cual, dicho sea de paso, permite distinguir nítidamente entre las cláusulas normativas del convenio y las de mero carácter administrativo.

Queda por saber a quién debe corresponder tomar la decisión acerca de si un concreto convenio afecta o no a determinadas po-testades parlamentarias. Resulta evidente, a nuestro juicio, que esta decisión, a adoptar caso por caso, correspondería al mismo órgano que tiene atribuida la función de aprobar tales convenios, es decir, al Parlamento autonómico correspondiente. Ello nos llevaría a com-pletar el ámbito de intervenciones de estas cámaras en los siguientes términos: los Estatutos de Autonomía deberían prever la comunicación por parte del Ejecutivo de todos los convenios interterritoriales que pretenda celebrar, ya sean estos verticales u horizontales, convenios de colaboración o acuerdos de cooperación, con la principal finalidad de que las asambleas pudieran valorar si lo pactado incide o no en su ámbito competencial y poner en marcha, en su caso, el procedimiento correspondiente de aprobación.31 Pero, además, esta remisión habría

31. Muy tímidamente, Vicente Juan Calafell Ferrá ha abogado también por una reforma estatutaria en este mismo sentido: “[...] parece que habría que reservar la intervención de las Cámaras a los casos en que resulten afectadas sus facultades; en los demás supuestos, debería bastar la comunicación al Parlamento [...] y, tal vez, concederle un breve plazo para que pueda apreciar si le incumbe lo pactado y, por ende, decidir que el concierto precisa su expresa conformidad”, en “Reforma constitucional, reforma estatutaria y co-


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de permitir al legislativo autonómico la recalificación de los convenios de colaboración para la gestión y prestación de servicios propios, co-municados como tales por el Gobierno, en acuerdos de cooperación, si esta procediera por razón de la materia, a efectos de su correcta remisión a las Cortes Generales. Lógicamente, siempre que se estime que se encuentran afectadas cualesquiera potestades parlamentarias, la cámara habrá de recalificar el convenio horizontal como acuerdo de cooperación, pero entendemos que también en caso contrario re-sulta pertinente que sea el Parlamento quien decida finalmente qué calificación da su Comunidad Autónoma al texto que se va a remitir a las Cortes Generales.

Por último, en los supuestos en que no procedieran ni la apro-bación ni la recalificación, la comunicación de la celebración del resto de convenios interterritoriales a las cámaras autonómicas cumpliría, no obstante, la importante función de facilitar a las mismas el acceso a la información necesaria para poner en marcha, si lo estimara con-veniente, los genéricos mecanismos parlamentarios de control sobre el ejecutivo en los ámbitos competenciales propios de este último, aunque no se vean afectadas por el pacto potestades del legislativo.

Sin llegar a recoger completamente estos criterios, las únicas re-formas estatutarias que, de algún modo, se han acercado a los mismos han sido las de Cataluña y Extremadura:

El artículo 178 del nuevo Estatuto catalán, aunque mantiene la distinción entre convenios de colaboración y acuerdos de cooperación a otros efectos –v.g. en lo referente a la intervención de las Cortes Generales–,32 en su apartado tercero prescinde de tal distingo como criterio delimitador de la intervención prevista para su Parlamento autonómico. Prevé, pues, el citado precepto la “aprobación previa” no de los convenios de colaboración para la gestión y prestación de servicios propios ni de los acuerdos de cooperación sino de cuales-quiera convenios o acuerdos con otras Comunidades Autónomas que “afecten a las facultades legislativas” de la cámara. Se prescinde, por tanto, de la distinción ratione materiae que establece el artículo 145.2

laboración entre Comunidades Autónomas”, en AA.VV., La reforma constitucional. XXVI Jornadas de Estudio de la Abogacía General del Estado, Madrid, Ministerio de Justicia, 2005, p. 348. La cursiva es mía.

32. Artículo 178.4: “Los convenios de colaboración suscritos por la Generalidad con otras Comunidades Autónomas deben ser comunicados a las Cortes Generales y su vigencia empieza sesenta días después de esta comunicación, salvo que las Cortes Generales deci-dan que deben calificarse como acuerdos de cooperación que requieran la autorización previa a la que se refiere el artículo 145.2 de la Constitución”.

AA.VV


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CE en orden a delimitar cuándo es necesaria la autorización de las Cortes Generales y cuándo no, la cual había sido asumida por todos los Estatutos de Autonomía sin excepción a la hora de prever diferentes regímenes jurídicos para un tipo y otro de convenios horizontales en su fase autonómica de elaboración, y se opta por introducir un no-vedoso criterio, mucho más ajustado a la lógica del sistema: reservar la intervención del Parlamento territorial exclusivamente para aque-llos supuestos en que el convenio afecte directa o indirectamente a sus potestades legislativas. Hay que lamentar, no obstante, que este mismo régimen jurídico no se haya previsto también para el caso de los convenios de colaboración que firme la Comunidad Autónoma catalana con el Estado.

En términos muy similares, el Estatuto de Autonomía de Extre-madura, excluyendo también el supuesto de los convenios verticales, ha previsto la necesaria autorización de los acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas para el ejercicio conjunto “de fun-ciones normativas, institucionales y políticas diferentes a las puramen-te reglamentarias, ejecutivas o administrativas” (art. 66.1), esto es, cuando lo pactado se sitúe en el ámbito propio de las potestades del órgano parlamentario; mientras que los convenios de colaboración de carácter administrativo serán comunicados al Parlamento autonómico para que este pueda examinar si existe o no “colisión con sus compe-tencias estatutarias” a fin de, en tal caso, someterlo también al trámite de autorización (art. 65.3).

VI. La determinación normativa de la entrada en vigor de los convenios verticales. Una solución al conflicto entre la ley básica estatal y el Estatuto de Autonomía

El aún vigente artículo 8.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, establece que los convenios de colaboración celebrados entre el Es-tado y las Comunidades Autónomas obligarán a las partes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Y, a continuación, se establece la preceptiva comunicación de los mismos al Senado, lo que, en principio, se trataría de una mera remisión a efectos meramente informativos (casi un acto de deferencia con la que –dice nuestra Constitución– es la cámara de representación territorial), sin efecto alguno sobre la eficacia del convenio. Y así en términos muy similares se ha mantenido este extremo en la nueva Ley 40/2015, de


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1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que entrará en vigor el 2 de octubre de 2016, cuyo artículo 50.2.e) sigue recogiendo la preceptiva comunicación al Senado de los convenios celebrados entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero sin hacer depender de ella la eficacia de los mismos, en tanto que en su artículo 48.8 se establece claramente que estos convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes (firma) y hace depender su entrada en vigor de la correspondiente publicación en el BOE y en el Registro Electrónico de Órganos e Instrumentos de Cooperación del Sector Público Estatal.

Por su parte, los Estatutos de Autonomía, como regla general, no se han referido –tampoco los recientemente reformados– a la par-ticipación de las Cortes Generales en la celebración de este tipo de convenios, a diferencia de lo que hacen respecto de los convenios de gestión y prestación de servicios propios entre Comunidades Autó-nomas. En la medida en que el artículo 145.2 CE no alude, en modo alguno, a los convenios verticales, las normas estatutarias no han ex-tendido a los mismos el alcance de sus previsiones en esta materia, con una significativa excepción: el Estatuto de Autonomía valenciano.

Este Estatuto, tal y como ya hacía antes de su reforma de 2006,33 incluye a los convenios que firme su Comunidad Autónoma con el Es-tado en el precepto que regula la comunicación de los convenios de colaboración horizontales a las Cortes Generales:

Art. 59.1: La Generalidad, a través del Consejo, podrá celebrar convenios de colaboración para la gestión y prestación de servicios correspondientes a ma-terias de su exclusiva competencia, tanto con el Estado como con otras Co-munidades Autónomas. Tales acuerdos deberán ser aprobados por las Cortes Valencianas y comunicados a las Cortes Generales, entrando en vigor a los treinta días de su publicación.

De este modo, el precepto estatutario valenciano no solo esta-blece la necesaria aprobación por parte de su Parlamento de convenios tanto horizontales como verticales, sino que prevé también respecto de los segundos la comunicación a las Cortes Generales propia de los

33. Salvo pequeños cambios en la redacción, que no afectan a lo que aquí interesa, el precepto original –artículo 42.1– ya se refería en los mismos términos a los convenios verticales: “La Generalidad valenciana podrá celebrar convenios de colaboración para la gestión y prestación de servicios correspondientes a materias de su exclusiva competencia, tanto con el Estado como con otras Comunidades Autónomas. Dichos acuerdos deberán ser aprobados por las Cortes Valencianas y comunicados a las Cortes Generales, entrando en vigor a los treinta días de su publicación”.


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convenios horizontales, ex artículo 145.2 CE, y se suspende, por tanto, la entrada en vigor de los mismos durante un plazo de treinta días tras su recepción y publicación por las Cortes.

Las diferencias, pues, del régimen previsto por la Ley ordinaria estatal y el Estatuto de Autonomía son dos, a los efectos que aquí inte-resan: quién es el receptor de la comunicación –el Senado o las Cortes Generales– y la suspensión o no de la entrada en vigor del convenio tras su firma, condicionada a la intervención del Parlamento central.

La primera de las cuestiones no plantea problemas puesto que, aun aplicando la previsión estatutaria, la cámara receptora del conve-nio sería también el Senado, tal y como se deriva de la aplicación de los artículos 137 RS y 166 RCD. Lo verdaderamente relevante y conflic-tivo es la actividad a desarrollar por la cámara alta tras la recepción de la comunicación y la entrada en vigor del convenio. Sin lugar a dudas, que la comunicación a las Cortes Generales, ex artículo 145.2 CE, suponga una condición suspensiva de la eficacia de los convenios horizontales tiene su justificación en el hecho de que en ese lapso de tiempo las Cortes Generales deben determinar si se está, en efecto, ante un convenio de colaboración para la gestión y prestación de servicios propios o si, por el contrario, se trata de un acuerdo de coo-peración necesitado de su autorización. De ahí que los legisladores estatutarios hayan optado por suspender la entrada en vigor de los mismos hasta tanto las Cortes no ratifiquen la calificación del conve-nio dada por las partes, principalmente para evitar que un convenio de colaboración que no es tal y resulta recalificado como acuerdo de cooperación –que puede sufrir modificaciones con ocasión del subsi-guiente proceso de autorización– pueda empezar a producir efectos antes de lo conveniente y cree situaciones de hecho que se puedan ver posteriormente afectadas. Una estipulación de este tipo carece, por tanto, de sentido alguno respecto de los convenios verticales, pues la dualidad convenios de colaboración-acuerdos de cooperación solo es predicable de los convenios horizontales, no previendo nues-tra Constitución ningún tipo de control de las Cortes Generales de los convenios que firme el Estado con las Comunidades Autónomas que pueda justificar esta suspensión de su entrada en vigor.34

34. Vid., en el mismo sentido, Vicente Escuín Palop: “Dicha equiparación produce efectos positivos en cuanto fija un régimen jurídico claro a un instrumento básico de la acción de la Comunidad, pero presenta numerosísimos inconvenientes derivados de la excesiva formalización y rigidez del mismo, características que, si bien tienen fundamento para los pactos entre Comunidades Autónomas, en virtud de los límites establecidos en el artículo 145.1 de la Constitución, carece de base constitucional en los supuestos en que


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Así las cosas, según nuestro criterio, la aplicación del precepto estatutario valenciano no tendría consecuencias diferentes a la aplica-ción de lo previsto en la ley ordinaria estatal por lo que hace, exclusiva-mente, a la intervención material de las Cortes Generales. Aun aplican-do el artículo 59.1 del Estatuto valenciano, la actividad del Parlamento central respecto del convenio durante los treinta días siguientes a su remisión no podrá ser la prevista en los reglamentos de las cámaras para la recalificación de convenios de colaboración horizontales por la buena y sencilla razón de que ni la Constitución ni el Estatuto atri-buyen a las Cortes tal potestad respecto de los convenios verticales. Por este motivo hablamos de que no hay aquí, en sentido estricto, un conflicto de fuentes directamente relacionado con la determinación de la intervención del Parlamento nacional. Lo habría, sin duda, en el supuesto de que el Estatuto valenciano, como hacen las normas estatutarias de otras muchas Comunidades Autónomas, se refiriera a la posibilidad o no de recalificación por las Cortes y, en su caso, a las condiciones en que esta puede realizarse, pero, en tal supuesto, el conflicto no sería con la ley estatal sino con la propia Constitución, por cuanto es el Texto Constitucional y no el Estatuto quien puede determinar cuáles sean las funciones propias del Parlamento central.

Lo que aquí encontramos, pues, es que ni la ley ordinaria estatal ni la norma estatutaria establecen una concreta –y diferente– activi-dad de las Cortes Generales respecto de la celebración de convenios verticales, una vez que estos han sido remitidos a aquellas, en virtud de un precepto u otro. No obstante ello, no cabe desconocer que ambas normas prevén un distinto momento de entrada en vigor de los conve-nios verticales, el cual, en el caso del Estatuto valenciano, se conecta a la comunicación realizada al Parlamento central, y cuya inaplicación no podemos fundamentar en el solo hecho, por relevante que este sea, de que la previsión estatutaria aludida carece de sentido y finalidad desde todo punto de vista y, en particular, desde la perspectiva de la intervención parlamentaria. Nos vemos, por ello, en la obligación de determinar qué norma es competente para regular la entrada en vigor de los convenios verticales, si la ley ordinaria estatal o el Estatuto de Autonomía, lo que nos lleva a entrar, siquiera de modo incidental, en uno de los más vivos debates doctrinales de la actualidad, singular-mente a partir del inicio de los recientes procesos de reformas esta-

el Estado sea una de las partes”, en “Artículo 42”, en AA.VV., Comentario al Estatuto de Autonomía de Valencia, IEAL, Madrid, 1985, p. 437.

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tutarias: la determinación de los contenidos posibles del Estatuto y la relación de esta norma con el resto del ordenamiento jurídico estatal.35 No creemos que este sea el lugar donde debamos hacer consideracio-nes de carácter general sobre este extremo, las cuales excederían con mucho el objeto y fines de este trabajo, pero sí debemos establecer un criterio claro sobre la concreta cuestión que nos ocupa.

Ninguna duda cabe en el seno de la doctrina acerca de que corresponde al Estado, a través de ley ordinaria, ex artículo 149.1.18º CE, establecer las “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”, las cuales, en materia de cooperación interterritorial, inclui-rían, al menos, el marco jurídico en el que deben desenvolverse las relaciones interadministrativas,36 así como “los instrumentos y técnicas que deban darles cauce”37 y, por tanto, el régimen de los convenios verticales –y el de los horizontales en todo lo no cubierto por la reserva estatutaria del artículo 145.2 CE. Todo ello, claro está, sin perder de

35. Vid., particularmente, las aportaciones de alcance general que a este respecto han realizado Enoch Albertí Rovira, “El Estatuto de Autonomía en el marco de la Constitu-ción”, en AA.VV., Veinticinco años de Estatuto de Autonomía de Cataluña: balance y perspectivas, Barcelona, IEA, 2005, pp. 67-85; Juan José Solozábal Echavarría, “Sobre las reformas estatutarias y la propuesta del Parlamento catalán”, en Gerardo Ruíz-Rico Ruíz (coord.), La reforma de los Estatutos de Autonomía. Actas del IV Congreso ACE, Valencia, Tirant lo Blanch, 2006, pp. 17-44; Cesar Aguado Renedo, “De nuevo sobre la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía, con motivo de los procesos de reforma”, en Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. 17, 2007, pp. 283-304; Enrique Álvarez Conde, Reforma constitucional y reformas estatutarias, Madrid, Iustel, 2007, pp. 277-305. Vid., también, el intenso debate entre los profesores Luis María Díez Picazo y Francisco Caamaño Domínguez, al hilo de la inclusión en los Estatutos de Autonomía de tablas de derechos y deberes de los ciudadanos, en “¿Pueden los Estatutos de Autonomía declarar derechos, deberes y principios?”, en REDC, núm. 78, 2006, pp. 63-75, y “Sí, pueden”, en el número siguiente de la misma revista, pp. 33-46, respectivamente; así como la reciente respuesta del primero en “De nuevo sobre las declaraciones estatutarias de derechos: respuesta a Francisco Caamaño”, REDC, núm. 81, 2007, pp. 63-70. Especialmente relevan-te por su singular conexión con la cuestión aquí tratada son los trabajos de Tomás de la Quadra-Salcedo Janini, “¿Es el Estatuto de Autonomía una norma capaz de modular el alcance de la legislación básica del Estado?”, en REDC, núm. 72, 2004, pp. 135-162, y de Carles Viver i Pi-Sunyer, “En defensa de los Estatutos de Autonomía como normas jurídicas delimitadoras de competencias. Contribución a una polémica jurídico constitucional”, en Revista de Estudios Autonómicos y Federales, núm. 1, 2005, p. 97-130.

36. Así lo ha afirmado claramente el Tribunal Constitucional en diversas sentencias. Vid., por todas, STC 76/1983, de 5 de agosto, F.J. 18º: “[se encuentra] en el artículo 149.1.18º de la Constitución la habilitación al legislador, [...] la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y dentro de dicha compe-tencia ha de entenderse comprendida la regulación de las relaciones entre las distintas Administraciones”.

37. Enoch Albertí Rovira, “Relaciones entre Administraciones Públicas”, en Jesús Leguina Villa y Miguel Sánchez Morón (dirs.), La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administra-ciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Tecnos, 1993, p. 45.

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vista en ningún momento el carácter estrictamente voluntario que debe informar la celebración de los mismos y sin entender agotado su régimen jurídico en los preceptos de la norma en que estas bases se concretan, la LRJ-PAC.38

Lo que hace, por tanto, nuestra Constitución es habilitar al legis-lador ordinario estatal para regular los elementos básicos del régimen jurídico de los instrumentos de cooperación interterritorial en general (art. 149.1.18º) y excepcionar de esa regla el régimen de los convenios de colaboración horizontales –no así el de los verticales– atribuyendo a los Estatutos de Autonomía la normación de los supuestos, requisitos y términos en que estos pueden suscribirse (art. 145.2), impidiendo de este modo al legislador estatal “fijar siquiera los criterios básicos a que se debe ajustar la actividad de las Comunidades Autónomas entre sí”.39

Con este punto de partida, el interrogante a resolver sería: ¿es la entrada en vigor de los convenios verticales uno de esos elementos básicos del régimen jurídico de los mismos o, por el contrario, podrían los Estatutos regular este extremo? La más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional, muy en particular la STC 247/2007, de 12 de di-ciembre, precisamente relativa a la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, por la que se reforma el Estatuto de Autonomía de Valencia, por un lado, se ha mostrado favorable a entender como contenidos posibles de la norma estatutaria no solo los ámbitos materiales expresamente reservados a ella por la Constitución, bien como contenidos mínimos necesarios, bien como contenidos potestativos, sino también todos aquellos aspectos relativos “a las funciones de los poderes e institucio-nes autonómicos, tanto en su dimensión material como organizativa, y a las relaciones de dichos poderes públicos estatales y autonómicos, de un lado, y con los ciudadanos por otro”,40 y, por otro lado, este pronunciamiento del alto tribunal parece haber abierto tímidamente

38. Vid. las interesantes reflexiones que sobre una hipotética Ley General de Cooperación hace José Antonio Alonso de Antonio, en su trabajo “Consideraciones sobre una posible Ley General de Cooperación Autonómica”, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, núm. 97, 2001-2002, pp. 115-138.

39. Vicente Juan Calafell Ferrá, Los convenios..., 2006, pp. 60 y 61.

40. Sobre este particular ha afirmado Germán Fernández Farreres: “Esta afirmación de que los Estatutos de Autonomía pueden incluir cuestiones relativas a las relaciones de los poderes e instituciones autónomos con los restantes poderes, de un lado, y con los ciudadanos, de otro, es, sin embargo, una conclusión que no deriva, desde luego, de los precedentes hasta el momento referidos. Es más, se trata de una conclusión que no se justifica en razonamiento alguno”, en ¿Hacia una nueva doctrina constitucional del Esta-do autonómico? Comentario a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, Madrid, Thomson-Civitas, 2008, pp. 100 y 101.


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la puerta a la posible incidencia del legislador estatutario en la de-terminación del alcance de la legislación básica estatal,41 todo lo cual daría argumentos para defender la posibilidad de que los Estatutos de Autonomía pudieran modular el régimen de entrada en vigor de esos concretos instrumentos de cooperación en los que su Comunidad Autónoma es parte.

Sin embargo, hemos de tener en cuenta que, también se-gún reiterada y consolidada jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional,42 es al legislador estatal a quien corresponde, cuando tiene título competencial para ello –como es el caso–, la determinación de cuál es el contenido que debe integrar las bases de la normación de cada concreta materia, siempre, claro está, sin que la fijación de estas bases lleguen “a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades”,43 límite este que, a nuestro juicio, las estipulaciones de la LRJ-PAC relativas a la celebración de convenios verticales respetan de forma suficiente. Así, queda a la decisión de cada Comunidad Autónoma la determinación de todos aquellos aspectos del régimen jurídico de estos convenios que tienen que ver con su ámbito propio de autonomía, como lo es, por ejemplo, la previsión y regulación de la intervención del Parlamento territorial en la formación de la voluntad negocial de cada Comuni-

41. STC 247/2007, de 12 de diciembre, F.J. 7º: “[...] los Estatutos pueden libremente asumir competencias, completando así el espacio que la propia Constitución ha dejado descons-titucionalizado, para lo que han de realizar una cierta operación interpretativa [...]”.

42. Vid., v.g., SSTC 32/1981, de 28 de julio; 147/1991, de 4 de julio; 102/1995, de 26 de junio, o 14/2004, de 12 de febrero.

43. STC 32/1983, de 28 de abril. En este mismo sentido se ha expresado Juan José Solo-zábal Echavarría, cuando afirma que “el ingrediente jurídico de las bases es un elemento obligado de las mismas y el único controlable por el Tribunal Constitucional, pero la idea de lo básico depende de la orientación política de quien realiza la intervención ordina-riamente normativa por parte del Estado. El Tribunal sólo declara las vulneraciones de lo básico, pero admitiendo una configuración variable del mismo, determinable en sus términos efectivos según criterios de discrecionalidad política [...]. El alcance efectivo de la determinación del espacio regulable por la ley básica, suficiente para cubrir las exigencias de homogeneidad y articulación constitucionalmente deducibles, y no tan amplio que impida la asunción de decisiones relevantes en la normación del resto de la Comunidad Autónoma, depende así de la propia decisión política estatal, de acuerdo con sus propósitos intervencionistas y según su propia posición autonomista y es, en esta dimensión, infiscalizable”, en Tiempo de reformas. El Estado autonómico en cuestión, Ma-drid, Biblioteca Nueva, 2006, pp. 75 y 76. Más recientemente también Germán Fernández Farreres se ha manifestado muy claramente en esta misma dirección: “Que el alcance de lo básico en cada momento dependa del propio titular de la competencia es lo que se ha querido por la Constitución, sin que por ello mismo los Estatutos puedan condicionar preventivamente y para su ámbito territorial el ejercicio de dicha competencia”, en ¿Hacia una nueva doctrina...?, 2008, p. 86.


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dad, en el concreto caso de la Comunidad Autónoma de Valencia, la aprobación del proyecto de convenio por las Cortes Valencianas que establece el mismo artículo 59.1 de su Estatuto.

Ocurre, además, que la principal razón esgrimida por el Tribunal Constitucional para defender la fijación de estas bases normativas por el legislador estatal es la necesidad de que sobre determinadas cuestio-nes exista “un tratamiento común y uniforme en todo el territorio del Estado que solo [este] puede garantizar”,44 esto es, “una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legisla-dor considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material”.45 Y, siendo ello así, según nuestro criterio, precisamente la determinación de la entrada en vigor de los convenios es uno de esos elementos esenciales necesitados de uniformidad y permanencia que deben formar parte del mínimo común normativo estatal. Ningún sen-tido tendría, dado el carácter marcadamente sinalagmático de estos instrumentos de cooperación, que un pacto entre el Estado y varias Comunidades Autónomas entrara en vigor en momentos diferentes para cada una de las partes, circunstancia en la que nos encontraría-mos si entendiéramos aplicables las previsiones del Estatuto valenciano a la celebración de un convenio de esa Comunidad Autónoma con el Estado y cualquier otra autonomía. Lo preceptuado en el artículo 8.2 de la Ley 30/1992 y en el artículo 48.8 de la Ley 40/2015, a mi juicio, no solo es respetuoso con el ámbito de autonomía normativa de las Co-munidades Autónomas –recordemos aquí que se establece la entrada en vigor de los convenios en el momento de su firma, “salvo que en ellos se establezca otra cosa”–, sino que, además, resulta plenamente congruente con la exigencia constitucional de eficacia en la actividad administrativa, también cuando esta es ejercida por cooperación de varias Administraciones.46

Es por todo ello que, en contra de lo defendido por un sec-tor doctrinal,47 la previsión del artículo 59.1 del Estatuto valenciano

44. STC 242/1999, de 21 de diciembre.

45. STC 14/2004, de 12 de febrero.

46. Vid. Luciano Parejo Alfonso, “Las relaciones entre Administraciones Públicas en el Titulo I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administracio-nes Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”, en AA.VV., Las relaciones de cooperación y colaboración, Barcelona, IEA, 1993, pp. 28 y 29.

47. Así, María Jesús García Morales ha escrito: “[...] sólo puede afirmarse que el régimen de comunicación previsto por el Estatuto valenciano carece de justificación en los conve-nios que aquella Comunidad suscriba con el Estado. Esa regulación es una consecuencia de

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constituiría legislación exorbitante, carente de fuerza activa y pasiva frente a la ley ordinaria estatal, esto es, sería inválida por razón de incompetencia.48 No podemos olvidar, sin embargo, que, en virtud del principio rogatorio que rige en nuestro sistema, ni los tribunales ordinarios ni el propio Tribunal Constitucional pueden conocer de oficio de la nulidad de las normas. Por ello, en tanto el correspon-diente precepto estatutario no es impugnado por sujeto competente y declarado nulo, los diferentes operadores jurídicos suelen seguir aplicándolo por virtud del principio de presunción de validez de las normas jurídicas, praxis esta que, en el caso que nos ocupa, poca luz aporta a nuestro análisis dado que la Comunidad Autónoma de Va-lencia no suele cumplir con la obligación de comunicar los convenios verticales que suscribe al Senado y/o a las Cortes Generales. Ambas circunstancias llevan a este precepto estatutario a residir en aquel lugar que, con extraordinario acierto, Aguado Renedo llamó limbo normativo.49

la equiparación que hace aquel Estatuto entre los convenios verticales y los horizontales cuyo alcance no fue meditado en exceso. [...] Ese régimen no puede verse alterado –como resulta obvio– por las prescripciones de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, por tanto, aunque ésta disponga que la obligatoriedad de los convenios verticales empieza tras su firma, si las partes de un convenio son la Comunidad Valenciana y el Estado la eficacia del mismo no se iniciará mientras no transcurra el lapso de tiempo consignado en el artículo 42.1 [actual 59.1] del Estatuto de aquella Comunidad”, en “La intervención de los Parlamentos en los convenios suscritos entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, en Revista Jurídica de Navarra, núm. 14, 1992, pp. 82 y 83.

48. En esta misma línea, César Aguado Renedo argumenta lo siguiente: “[...] no es posible [...] mantener que la relación Estatuto de Autonomía-leyes estatales restantes sea (de superioridad) jerárquica, tampoco cabe explicar esa relación con la categoría o técnica de la reserva [...], no es posible que ningún objeto de regulación que la Constitución predestina al Estatuto sea cubierto por ninguna otra norma, ni a la viceversa... con inde-pendencia [de que] ésta pueda ser modificada o derogada a posteriori por la norma a la que con propiedad corresponda la regulación, porque resulta radicalmente contrario al principio que anima a un Estado descentralizado –el principio de autonomía– que en ningún momento pueda inmiscuirse un ente en el ámbito de otro en supuestos distintos a los determinados por la norma superior”, en El Estatuto de Autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico, Madrid, CEC, 1996, p. 527.

49. César Aguado Renedo: “Tales preceptos exorbitantes están destinados, con mucha más probabilidad que otros, a formar parte de ese ‘limbo normativo’ que existe en el ordenamiento, producto entre otras causas de la mala técnica legislativa, donde van a parar aquellas normas que han cesado de ser eficaces de facto sin haber sido anuladas o derogadas de iure”, ibidem, p. 528.


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VII. La reforma de la colaboración en el contexto de una hipotética reforma constitucional

Durante la pasada legislatura no han sido pocas las voces que han venido proponiendo, desde el escenario de la política pero también desde el ámbito estrictamente doctrinal, una reforma de nuestra Cons-titución vigente que incluyera, entre otras modificaciones, una recon-sideración del modelo de distribución territorial del poder.50 Aunque hay quien ha propuesto abiertamente una recentralización del Estado autonómico,51 es mayoritaria la opción doctrinal por una federalización del modelo.52 Y, en esa línea, sugerir una configuración más federal de nuestro modo de organizar territorialmente el poder político, además de la revisión del reparto competencial, de la financiación autonómica, de la composición y funciones del Senado como cámara de represen-tación territorial, etc., es un lugar común en la doctrina abogar por reforzar las bases constitucionales del principio de cooperación y de los principales instrumentos en que este se concreta.53

Por lo que hace a la primera de tales cuestiones, la constitucio-nalización expresa del principio de cooperación no pasaría de ser un mero retoque estético del Texto Constitucional que nada añadiría a la situación actual, por cuanto ya desde muy tempranas fechas el Tri-bunal Constitucional dejó meridianamente claro que este principio, si bien –a diferencia de otros también referidos al modelo territorial– no encuentra mención expresa en ningún precepto constitucional, es “corolario ineludible” de la correcta articulación de los principios de unidad, autonomía y solidaridad a los que se refiere el artículo 2 CE, encontrándose así “implícito en la propia esencia de la forma de orga-nización territorial que se implanta en la Constitución”, razón por la cual no es necesario “justificar su existencia en preceptos concretos”.54

50. Vid., por todos, Javier García Roca (ed.), Pautas para una reforma constitucional. Informe para el debate, Navarra, Thomson-Reuters Aranzadi, 2014, y Joan Oliver Araujo (dtor.), El futuro territorial del Estado español. ¿Centralización, autonomía, federalismo, confederación o secesión?, Valencia, Tirant lo Blanch, 2014.

51. Vid. Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes López, El Estado sin territorio. Cuatro relatos de la España autonómica, Madrid, Marcial Pons, 2011.

52. Vid., por todos, Eliseo Aja Fernández, Estado Autonómico y Reforma Federal, Alianza Madrid, Editorial, 2014.

53. Vid., por todos, Juan José Solozábal Echavarría, La Reforma Federal. España y sus siete espejos, Madrid, 2014, Biblioteca Nueva, pp. 48-57.

54. Vid., por todas, STC 74/1983, de 30 de junio.


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La segunda crítica que se suele hacer al tratamiento constitucio-nal de la cooperación interterritorial es la presunta rigidez con la que el constituyente –desconfiado y receloso– configuró los mecanismos de control de la actividad colaborativa vía convenio entre Comunidades Autónomas en el artículo 145.2 CE. En ese entendido, una reforma en clave federal de nuestra Constitución debería eliminar tales controles, a fin de fomentar con ello –dice la doctrina mayoritaria– la coopera-ción interautonómica, que arroja unas cifras paupérrimas en nuestro sistema.55 Mi posición es aquí muy distinta. Retomando la idea con la que iniciaba estas páginas, no es en modo alguno el artículo 145 CE la causa directa ni indirecta de que las Comunidades Autónomas apenas celebren convenios de cooperación entre sí. Es más, incluso me atrevería a afirmar que no hay en todo el título VIII de la Consti-tución un precepto de naturaleza tan marcadamente federal como este artículo 145. En él lo que encontramos es una reproducción casi literal de la sección 10ª del artículo I de la Constitución de los Estados Unidos de América:56 en primer lugar (art. 145.1 CE), se prohíbe la fe-deración entre Comunidades Autónomas, esto es, se impide la creación de un tercer nivel de poder territorial –interpuesto entre el Estado y las Comunidades Autónomas– que altere los equilibrios competen-ciales constitucionalmente garantizados, como ocurre en la inmensa mayoría de los modelos federales,57 y, a continuación (art. 145.2 CE), se prescribe la necesaria autorización de las Cortes Generales para la celebración de acuerdos de cooperación, a los solos efectos de garan-tizar así la no vulneración de aquella prohibición inicial por medio de éstos, así como también (art. 145.2 CE) la comunicación al Parlamento estatal de la celebración de convenios de mera gestión administrativa, que podrán ser recalificados y sometidos al trámite de autorización correspondiente en caso de que su verdadera naturaleza fuera la de un acuerdo de cooperación.58 De este modo lo ha entendido también

55. Vid., por todos, María Jesús García Morales, “Instrumentos y vías de institucionali-zación de las relaciones intergubernamentales”, en Arbós Marín, Las relaciones intergu-bernamentales..., 2009, pp. 95 y ss.

56. Artículo I, sección 10ª de la Constitución de EEUU: “Ningún Estado celebrará tratado, alianza o confederación algunos [...] Sin consentimiento del Congreso ningún Estado podrá [...] celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado”.

57. Vid., sobre el particular, Ignacio González García, “La prohibición constitucional de fede-ración entre Comunidades Autónomas”, en Cuadernos de Alzate, núm. 40, 2009, pp. 91-103.

58. Vid. Ignacio González García, “La facultad de recalificación de las Cortes Generales ex artículo 145.2 CE: una tesis personal”, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 91, 2011, pp. 103-134.


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nuestro Tribunal Constitucional en la única sentencia en la que ha podido pronunciarse al respecto.59

Añadido a ello, la práctica convencional habida hasta la fecha por las Comunidades Autónomas demuestra que esta previsión cons-titucional no ha significado freno alguno a la misma: las Cortes Ge-nerales nunca han desautorizado la celebración de un solo acuerdo de cooperación remitido por las Comunidades Autónomas o de un convenio de colaboración que haya tenido que ser recalificado como tal. Si además buceamos en el contenido concreto de los pactos in-terautonómicos que se firman habitualmente –nunca más de tres o cuatro por año–,60 encontraremos que la inmensa mayoría de ellos versan sobre cooperación en materia sanitaria (particularmente sobre trasplante de órganos) y en extinción de incendios forestales, lo que deja en evidencia que las Comunidades Autónomas solo pactan entre sí cuando verdaderamente se ven necesitadas de hacerlo y que, cuan-do ello ocurre, la regulación constitucional del control de las Cortes Generales sobre los convenios interautonómicos no supone ningún obstáculo para la celebración de los mismos.

Así las cosas, entiendo que en el eventual contexto de una refor-ma constitucional en sentido federal no sería estrictamente necesaria la incorporación al Texto Constitucional de una referencia expresa al principio de colaboración y, además, el actual artículo 145 CE debería mantenerse como garantía reforzada del principio de indisponibilidad competencial. Por estos motivos, las reformas propuestas en el pre-sente trabajo vienen referidas tan solo al plano de la legalidad y se limitan a procurar la mejora técnica de algunos de estos instrumentos de cooperación, siempre en la idea de que el buen fin de toda relación colaborativa dependerá casi exclusivamente de la voluntad política de las partes.

59. STC 44/1986, de 17 de abril: “El número 1 del artículo 145 de la Constitución [...] establece que en ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas. Y en el número 2 del mismo precepto se incluyen normas o previsiones estatutarias para la regulación de los acuerdos o convenios de cooperación, a fin de que a través de éstos no puedan crearse situaciones contrarias a la prohibición”.

60. Vid., Eliseo Aja Fernández, Javier García Roca y José Antonio Montilla Martos (dtores.), Informe de Comunidades Autónomas, Barcelona, IDP, edición anual.


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RESUMEN

El frecuente y correcto establecimiento de relaciones de colaboración inter-gubernamental entre los distintos sujetos de poder que integran un Estado complejo es una pieza esencial de su satisfactoria articulación. La norma jurídica traza la arquitectura donde se sostienen tales relaciones, pero la voluntad política de las partes es el factor determinante del buen fin de las mismas. Ello no significa, sin embargo, que los diversos poderes territoriales puedan escapar aquí de las exigencias que se derivan de los principios consti-tucionales que rigen la actividad (también la actividad cooperativa) de todos los poderes públicos. Así pues, el papel de la doctrina y del legislador debe limitarse a procurar la mejora técnica de aquellos concretos instrumentos de colaboración que precisan revisión para resultar verdaderamente eficaces, a la vez que conformes con tales exigencias constitucionales, en caso de que el Estado y las comunidades autónomas decidan utilizarlos. Se abordan, así, en este trabajo, diferentes propuestas de reforma referidas a la Conferencia de Presidentes, la participación de los parlamentos autonómicos en la cele-bración de convenios interterritoriales y al conflicto de fuentes relativo a la entrada en vigor de los convenios verticales.

Palabras clave: colaboración; cooperación; comunidades autónomas; relacio-nes; convenios; Conferencia de Presidentes; reformas.

RESUM

El freqüent i correcte establiment de relacions de col·laboració intergoverna-mental entre els diferents subjectes de poder que integren un estat complex és una peça essencial per a la seva satisfactòria articulació. La norma jurídica traça l’arquitectura on se sostenen aquestes relacions, però la voluntat políti-ca de les parts és el factor determinant perquè assoleixin el fi que busquen. Això no vol dir, però, que els diversos poders territorials puguin escapar aquí de les exigències que es deriven dels principis constitucionals que re-geixen l’activitat (també l’activitat cooperativa) de tots els poders públics. Així, doncs, el paper de la doctrina i del legislador s’ha de limitar a procurar la millora tècnica dels instruments concrets de col·laboració que necessiten revisió perquè resultin veritablement eficaços –alhora que conformes amb aquestes exigències constitucionals– en cas que l’Estat i les comunitats au-tònomes decideixin recórrer-hi. S’aborden, així, en aquest treball, diferents propostes de reforma referides a la Conferència de Presidents, la participa-


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ció dels parlaments autonòmics en la signatura de convenis interterritorials, i el conflicte de fonts relatiu a l’entrada en vigor dels convenis verticals.

Paraules clau: col·laboració; cooperació; comunitats autònomes; relacions; convenis; Conferència de Presidents; reformes.

ABSTRACT

Fluent and proper relations of intergovernmental cooperation between the different subjects that compound a complex state is an essential part for their successful articulation. The norm is the backbone of these relationships, but the political will of the parties is the determining factor in their success. This does not mean, however, that the various territorial authorities can escape from the requirements deriving from the constitutional principles. Thus, the role of doctrine should be limited to ensure the technical improvement of those specific collaboration tools they need so as to be truly effective, while complying at the same time with such constitutional requirements. In this paper I present different reform proposals for the Presidents Conference, the involvement of regional parliaments in holding inter-territorial agree-ments and the conflict concerning the involvement of vertical agreements.

Keywords: collaboration; cooperation; autonomous regions; relationships; agreements; Presidents Conference; reforms.

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¿REFORMA O ABANDONO DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA COMO TÉCNICA DE DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS?

Xabier Arzoz SantistebanProfesor titular (acreditado catedrático) de Derecho Admistrativo de la Universidad del País Vasco, y letrado del Tribunal Constitucional

SUMARIO: 1. Efectos y defectos de la legislación básica. – 1.1. Operatividad jurídica de la legislación básica. – 1.2. Operatividad política de la legislación básica. – 2. Perspectivas de futuro. – 2.1. Vías procedimentales para reformular la noción de bases. – 2.2. ¿Perfeccionamiento o abandono de la técnica de la legislación básica? – Resumen – Resum – Abstract.

El espacio normativo que la Constitución faculta a compartir entre el Estado y las Comunidades Autónomas se articula esencialmente a tra-vés de una única técnica competencial: el binomio “bases-desarrollo”. La Constitución le reserva al Estado la competencia –en el art. 149.1 CE calificada de “exclusiva”– de dictar los aspectos básicos de la materia, mientras que las Comunidades Autónomas pueden asumir estatuta-riamente el desarrollo legislativo y la ejecución de esas bases. Lo que constituye inicialmente un mero mecanismo de atribución competen-cial a favor del Estado deviene de esta forma en una técnica de delimi-tación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues la delimitación definitiva de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo se realiza mediante las leyes básicas estatales: para que esas leyes estatales cumplan su función delimitadora han de


Se trata de una primera versión de un trabajo que se publicará próximamente en el libro homenaje al profesor Santiago Muñoz Machado, quien desde su temprano y omnicom-prensivo Derecho público de las Comunidades Autónomas (1982/1984, reeditado en 2007) ha contribuido como pocos al estudio del derecho autonómico.


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dictarse “dentro del marco constitucional” (art. 28.1 LOTC), pero ello se presume siempre que el Tribunal Constitucional no diga lo contrario.

No hay una construcción jurídica de la conformación del Estado autonómico más cuestionada que la de la legislación básica. En la doctrina iuspublicista española existe una valoración generalizada, compartida desde el centro a la periferia, y desde un extremo al otro del arco ideológico: la legislación básica, tal como ha sido interpre-tada por la jurisdicción constitucional, ha fracasado como técnica de delimitación de competencias en el Estado autonómico diseñado por la Constitución de 1978. Este es el balance que extraen autorizados iuspublicistas: “precipitado de una ingeniosa solución del Tribunal Constitucional para evitar el vacío normativo que de otro modo se habría producido en los inicios del Estado autonómico pero que, desde hace ya algún tiempo, adolece de más disfunciones que virtudes”;1 “el binomio bases-desarrollo utilizado hasta ahora no ha resultado ser un criterio jurídico adecuado sobre el que fundar el sistema de distribu-ción de competencias”;2 la legislación básica “continúa sin tener un alcance claro y limitado”.3

Con todo, dentro de un diagnóstico compartido conviven acentos y matices bien diferenciados, pues generalmente se tiende a denun-ciar las patologías surgidas en uno de los elementos del binomio y a ignorar los excesos que provienen del otro, y viceversa. Y, con todo, las opiniones contrapuestas, aisladamente consideradas, pueden ser correctas, pues las desviaciones de uno surgen como reacción a las del otro y a su vez las alimentan. Donde se diverge ampliamente es en la terapia y en la forma de aplicarla: ¿la técnica de la legislación básica debe ser revisada y replanteada o lisa y llanamente abandonada? ¿Y ello cómo debe hacerse: mediante la reforma estatutaria, la modifi-cación de la jurisprudencia constitucional o la reforma constitucional?

Por ello, en una obra cuyo eje temático es la reforma constitucio-nal y la organización territorial y que pretende realizar un análisis crítico de las instituciones vigentes, con el rigor y el compromiso público que ha mostrado siempre el profesor Muñoz Machado, resulta insoslayable

1. F. Caamaño, “El derecho a decidir y el gambito de dama”, Cuadernos de Alzate, núm. 46-47, 2013, p. 97.

2. E. Aja y C. Viver Pi-Sunyer, “Valoración de 25 años de autonomía”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 69, 2003, p. 89.

3. E. Álvarez Conde, “La legislación básica del Estado como parámetro de validez de la normativa autonómica”, Revista Española de la Función Consultiva, núm. 2, 2004, pp. 38-39.

¿Reforma o abandono de la legislación básica...?

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efectuar una reflexión sobre una técnica competencial central para el Es-tado autonómico. Si no se modifica esta pieza, el entero edificio puede ser remodelado externamente pero su funcionamiento efectivo apenas variará. No es este el lugar para ofrecer una exposición sistemática y exhaustiva de la legislación básica.4 El objeto de esta contribución será pasar revista a los (d)efectos de la legislación básica como técnica de delimitación competencial (1) y a las propuestas que se han articulado para superar esos (d)efectos (2). Para simplificar la presentación se aten-derá a los rasgos generales de las bases, sin considerar las variaciones sectoriales que introducen algunos títulos competenciales.5

1. Efectos y defectos de la legislación básica

La noción de legislación básica es una construcción jurisprudencial. La Constitución utiliza las expresiones “legislación básica”, “normas básicas” y “bases”, pero no las define. La inexistencia de definición constitucional de esta técnica de distribución competencial ha dejado su desarrollo totalmente a la iniciativa de los poderes territoriales y a la prudencia y sabiduría del Tribunal Constitucional. En ausencia de criterios constitucionales, ha sido el Tribunal Constitucional quien en último término ha elaborado las pautas necesarias sobre el sentido y el alcance de una técnica de distribución competencial capital para el funcionamiento del Estado autonómico. Así pues, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es el campo de pruebas de una técnica competencial no definida constitucionalmente, un campo de pruebas que se puede analizar desde una doble perspectiva, jurídica y política.

4. Desde una perspectiva general puede consultarse A. Pérez Calvo (coord.), Normativa básica en el ordenamiento jurídico español, Madrid, Ministerio para las Administraciones Públicas, 1990; J. Jiménez Campo, “¿Qué es lo básico? Legislación compartida en el Estado autonómico”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 25, 1989, pp. 39-92; J. García Morillo, “La versatilidad de lo básico”, Revista de Administración Pública, núm. 139, 1996, pp. 125-151; R. Jiménez Asensio, La ley autonómica en el sistema constitucional de fuentes del Derecho, Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 139-246; G. Fernández Farreres, La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico, Madrid, Iustel, 2005, pp. 237-315.

5. Sobre las bases en materia económica y energética vid. mis trabajos “La versatilidad de lo básico en materia económica, con especial referencia a la crisis financiera y las Cajas de Ahorro”, en M. Rebollo Puig (dir.), La regulación económica. En especial, la regulación bancaria, Madrid, Iustel, 2012, pp. 513-524; y “La distribución competencial en materia energética: bloque de constitucionalidad y jurisprudencia constitucional”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 98-99, 2014, pp. 441-463.


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1.1. Operatividad jurídica de la legislación básica

En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional existe un amplio cuer-po doctrinal sobre el significado, alcance y operatividad de esta técnica jurídico-competencial.6 El Tribunal Constitucional ha tomado abun-dantes y trascendentales decisiones sobre la técnica de la legislación básica. Las decisiones más trascendentales fueron tomadas muy al principio, en dos sentencias de 1981 y 1982. La primera decisión fue la reducción a la unidad de las diversas expresiones aparentemente diferenciadas que usa el art. 149.1 CE (“legislación básica”, “normas básicas” y “bases”). Quizá pudo haberse intentado elaborar catego-rías distintas partiendo de las diferentes expresiones utilizadas por el texto constitucional.7 Si había esas posibilidades, no fueron exploradas explícitamente, pues el Tribunal Constitucional se decantó pronto –en la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 6– por una sola categoría jurídica para ordenar la distribución competencial, con la consecuencia obvia de que una extensa serie de materias (alrededor de la docena) mencionadas en el art. 149.1 CE quedó sujeta a un mismo patrón competencial, que habría de elaborarse posteriormente.

La segunda decisión trascendental fue la afirmación de una clave interpretativa de la técnica competencial: “Lo que la Constitu-ción persigue al conferir a los órganos generales del Estado la com-petencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una materia determinada [...] es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Co-munidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia” (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1). La idea de “común denominador normativo”, que recorre la jurispruden-cia, ofrece una imagen plástica de la funcionalidad de la legislación compartida en el Estado autonómico. Sugiere que, en las materias vinculadas a esta técnica competencial, la regulación se compondrá de un núcleo normativo común a todo el Estado –lo básico–, y de un

6. G. Fernández Farreres, La contribución..., 2005, p. 238.

7. En este sentido se pronuncia F. Caamaño, “El abandono de lo «básico»: Estado autonó-mico y mitos fundacionales”, Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 12-13, 2000-2001, pp. 99-100.


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complemento normativo privativo o peculiar de cada Comunidad Au-tónoma –el desarrollo de lo básico–.8 No obstante, esta idea plástica no tiene carácter jurídico y no es capaz de resolver los innumerables problemas jurídicos que suscita la articulación de las competencias estatal y autonómica en el espacio legislativo compartido. Al llevar esa idea sencilla de “bases” a la compleja variedad de materias su-jetas a la técnica competencial “bases-desarrollo”, la jurisprudencia constitucional se debatió entre el derecho y la política, entre la vo-luntad de construir un concepto jurídico-material unitario de bases y la necesidad de atender a la multitud de problemas que suscitaba el despliegue y consolidación del Estado autonómico. Al final triunfaron las necesidades funcionales del Estado autonómico, y el concepto se dejó enteramente a merced de la política. A continuación pasaremos revista a los principales elementos de la construcción jurisprudencial de la noción de bases.

a) Afirmación y relativización de la garantía formal de las bases

En un primer momento la principal preocupación de la jurisprudencia constitucional fue evitar la paralización del Estado autonómico, pre-servando tanto la continuidad normativa del ordenamiento precons-titucional como el inmediato ejercicio de las competencias legislativas compartidas por las Comunidades Autónomas. Para ello elaboró un concepto material de bases. Era imposible exigir del legislador esta-tal posconstitucional una determinación formal de lo básico en todas las materias en las que gozaba de competencias legislativas básicas. Tampoco parecía razonable impedir que las Comunidades Autónomas ejercieran sus competencias de desarrollo legislativo hasta que el Estado hubiera fijado el contenido de las bases. Por ello, se entendió que las bases se podían encontrar en la normativa preconstitucional: solo hacía falta inducirlas. Se consideró la única solución compatible con la plura-lidad de intereses en juego.9 Además, mientras las Cortes Generales no

8. Para una crítica de la tesis de lo básico como “común denominador normativo”, esto es, como parcela material, vinculada a un concepto de interés general impropio de un Estado federal, vid. Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, pp. 105-106.

9. “Esta solución, que es la única que hace posible la asunción inmediata por las Co-munidades Autónomas de las competencias legislativas que sus Estatutos les confieren, sin invadir por ello competencias reservadas al Estado, conlleva seguramente algunos


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procedieran a establecer una regulación completa e innovadora de las bases de la materia en cuestión, el Gobierno podría hacer uso del Real Decreto para complementar o adecuar la normativa preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del ordenamiento constitucional.10

Con posterioridad, el Tribunal Constitucional quiso abandonar la provisionalidad y erigir el concepto de bases sobre una estructura más segura. Así nació la garantía formal de lo básico.11 La determinación de lo básico correspondía al legislador, como ya había proclamado en realidad en la STC 1/1982 (FJ 1), el cual debía además atribuir el carácter básico a las normas que adoptara. El objetivo declarado era “el cierre del sistema”, que el sistema “no se mant[uviera] en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura”; se trataba de alcanzar “una determina-ción cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas”; ello por regla general solo podía hacer mediante la ley formal.12

No obstante, al mismo tiempo que se postulaba la exigencia de ley formal, se legitimaba su posible excepción: “como excepción a dicho principio de ley formal, el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los pre-ceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases”.13

inconvenientes que son, sin embargo, ineludibles en tanto que no se haya completado la reorganización territorial del poder del Estado para adecuarla a la Constitución” (STC 32/1981, FJ 6).

10. STC 1/1982, FJ 1.

11. Vid. P. Requejo Rodríguez, “Rango normativo y legislación básica”, Repertorio Aran-zadi del Tribunal Constitucional, vol. IV, 1998, pp. 447-465; J. A. Montilla Martos, “Los elementos formales en el proceso de producción normativa de lo básico”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 68, 2003, pp. 89-120; E. Nieto Garrido, “Una noción más estricta del concepto formal de bases en materia de función pública, la reserva de ley y los convenios colectivos y la cláusula de prevalencia del Derecho estatal. A propósito de la STC 1/2003, de 16 de enero”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 120, 2003, pp. 639-660.

12. SSTC 69/1988, FJ 5; 80/1988, FJ 5; 227/1988, FJ 32; 203/1993, FJ 4; 96/1996, FJ 32; 118/1998, FJ 1; etc.

13. SSTC 69/1988, FJ 5; 98/2001, FJ 7; 14/2004, FJ 11; etc.


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La idea del complemento necesario evoca sin duda la relación ley-reglamento, de forma que la doctrina sobre la colaboración del reglamento en la determinación de lo básico tiende a solaparse con la doctrina sobre la colaboración normativa del reglamento en el ámbito de la reserva de ley.14 Esta asimilación ha facilitado probablemente que la intervención del reglamento en la determinación de lo básico haya transitado de la excepcionalidad a la normalidad. Y ello redunda en una gran complejidad de la ordenación de la legislación básica con la autonómica de desarrollo, pues tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden dictar normas de rango legal y reglamentario para ejercer su parcela normativa.

Por lo demás, la idea del complemento ha facilitado que la ga-rantía formal del rango legal de lo básico, proclamada esencialmente como una mera regla de preferencia, se haya ido diluyendo en la práctica,15 al admitir dentro de las bases no solo la regulación legal sino también la reglamentaria, tanto por vía de real decreto como por orden ministerial.16 Como señala la doctrina, “no es serio, en términos de Derecho constitucional comparado, que la distribución de la potestad legislativa y, por tanto, el reparto mismo de poder

14. Aspecto destacado por J. Barnes, “Legislación básica y Estatuto de Autonomía”, Es-tudios sobre la reforma del Estatuto, Barcelona, IEA, 2004, pp. 95-98, 103, quien señala que el binomio “legislación básica-legislación de desarrollo” “parece haberse mimetizado conceptualmente” con la secuencia “ley-reglamento ejecutivo”, y subraya que, “del mismo modo que la Ley posterior se despreocupa del efecto derogatorio que le infiere al regla-mento dictado en ejecución de la Ley anterior”, la modificación sobrevenida de las bases no atiende al “efecto de vacío legal sobrevenido que irradia sobre el Derecho autonómico”.

15. Vid. J. A. Montilla Martos, “Los elementos formales...”, 2003, pp. 109-112, y “El prin-cipio de ley formal en la articulación normativa bases-desarrollo: crónica de una renun-cia”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, núm. 6, 2003, pp. 259-273.

16. SSTC 188/2001, FJ 8, y 126/2002, FJ 8. Sin embargo, vid. SSTC 203/1993, FJ 10, y 213/1994, FJ 10, que declaran respectivamente la inconstitucionalidad de una remisión de un de-creto a órdenes ministeriales y de una orden ministerial, al considerar que lo básico se debía contener como mínimo en un decreto. En la segunda Sentencia citada el Tribunal excluyó “la posibilidad de que el Estado continúe indefinidamente reformulando esas bases, no ya mediante la modificación o sustitución de dicho Real Decreto dictado por el Gobierno de la Nación sino mediante sucesivas Órdenes emanadas del Ministerio en cada caso competente”. A lo anterior se añadió: “Cuando el Estado se apoya en un título tan genérico como es el de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica frente a la competencia exclusiva sobre agricultura y ganadería de las Comu-nidades Autónomas, no puede, salvo cualificadas excepciones, continuar operando con todos los instrumentos de los que disponía con anterioridad a la descentralización del mismo, incidiendo continua y diariamente en una materia que ha quedado ampliamente fuera de su competencia”.


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en el interior del Estado, pueda llevarse a cabo sin la intervención del legislador”.17

b) La versatilidad material de las bases y sus difusos límites

La segunda exigencia de lo básico establecida por la jurisprudencia constitucional es la material. La esencia del problema de las bases reside en la inexistencia de parámetros generales o específicos por materias o submaterias que permitan determinar, acotar u orientar siquiera el alcance de lo básico.

Inicialmente la jurisprudencia constitucional parecía apostar por una concepción principialista de las bases. Lo básico se identificaba con “principios”, con “principios y criterios básicos”, con “criterios genera-les de regulación”, con el “común denominador normativo” de cada materia o con “los principios normativos y generales y uniformes de ordenación” de cada materia (STC 77/1985, FJ 15). En la STC 32/1981 se equiparan sistemáticamente las bases con “principios” (FJ 6) y se afirma que “no será siempre fácil la determinación de qué es lo que haya de entenderse por regulación de las condiciones básicas o establecimiento de las bases del régimen jurídico [art. 149.1.18 CE], y parece imposible la definición precisa y apriorística de ese concepto” (FJ 5). Con todo, en la posterior STC 25/1983, FJ 4, señaló lo siguiente: “[por bases hay que entender] los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que deben ser comu-nes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido negativo, por la misma razón, constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, cuando, aun definiéndose éstas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las dejan así limitadas”. Con respecto a algunas materias la jurisprudencia constitucional ha intentado apuntar directrices orientadoras para determinar el alcance

17. Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 106.


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de lo básico18 o, más habitualmente, ha ofrecido una enumeración de los contenidos incluidos en lo básico.19

No obstante, la abundante jurisprudencia posterior ha arrinco-nado definitivamente la pretensión de limitar las bases a un contenido principalista o de identificar pautas generales sobre el contenido de las bases (como serían “los objetivos, fines y orientaciones genera-les para todo el Estado”). Aunque ocasionalmente se admita toda-vía que el contenido principialista es el “que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada”,20 se reconoce la absoluta legitimidad de otorgar carácter básico a normas detalladas de rango reglamentario (e, incluso, a actos de ejecución, como veremos después) y de que las bases tengan un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten21 (e, incluso, sobre el territorio, como veremos después):

18. Sobre el alcance de las bases en la materia “régimen jurídico de las Administracio-nes públicas” (art. 149.1.18 CE), el Tribunal Constitucional ha señalado lo siguiente: “la intensidad y extensión que pueden tener las bases no es la misma en todos los ámbitos que integran ese régimen jurídico. Así, el alcance de lo básico será menor en aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organización y al funcionamiento interno de los órganos de las Administraciones públicas, que en aquellas otras que inciden más directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan a la esfera de derechos e intereses de los administrados, aunque ciertamente no cabe trazar una distinción tajante entre unos aspectos y otros. No debe olvidarse que, según establece el art. 149.1.18 CE, el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia es el de garantizar ‘a los administrados un tratamiento común ante ellas’ y no cabe duda de que cuanto menor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones reguladas por los preceptos im-pugnados, más remota resultará la necesidad de asegurar ese tratamiento común y, por el contrario, mayor relieve y amplitud adquirirá la capacidad de las Comunidades Autó-nomas de organizar su propia Administración según sus preferencias” (STC 50/1999, FJ 3).

19. Así, la STC 39/2014, FJ 8, identifica las bases de la materia de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE) con “la fijación de los requisitos, alcance y régimen jurídico de las prestacio-nes del sistema público de Seguridad Social (campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación, acción protectora)”. O la STC 99/1987, FJ 3 c), identifica un elenco de cuestiones que engloban las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE): “en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas”.

20. STC 31/2010, FJ 60.

21. Sobre la sustancial geometría variable de las bases, vid. STC 222/2006, FJ 3: “Este Tri-bunal ha empleado un concepto de bases que en modo alguno se concreta en el empleo de una técnica uniforme en todos los sectores del Ordenamiento, sino que presupone fórmulas de intensidad y extensión variables en función de las características del ámbito concretamente afectado”.


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“Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principial o de mínimo normati-vo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada”.22

A falta de parámetros materiales de lo básico suficientemente operativos para controlar el ejercicio de la competencia estatal, la jurisprudencia constitucional optó por hacer de la necesidad virtud y trasladar el acento a los límites de las bases. El criterio fundamental a este respecto es el de no vaciamiento: la prohibición de agotar la regulación de la materia y, por ende, de vaciar de contenido la com-petencia autonómica.23

Inicialmente la jurisprudencia había afirmado en términos posi-tivos que el establecimiento de un régimen uniforme debe permitir a las Comunidades Autónomas “opciones diversas” (STC 32/1981, FJ 5), un “régimen jurídico propio” (STC 158/1986, FJ 4) o “políticas propias” (STC 50/1999, FJ 3). Ese régimen jurídico propio debería permitir adap-tar las bases y atender a las “peculiaridades específicas” o “propias” de cada Comunidad Autónoma.24 Si una Comunidad Autónoma es capaz de acreditar una peculiaridad objetiva, su regulación puede incluirse en el ámbito de la competencia autonómica de desarrollo legislativo.25 Por otro lado, la necesidad de preservar “opciones diversas” o “polí-ticas propias” es la única interpretación compatible con el principio

22. STC 31/2010, FJ 60.

23. Por todas, SSTC 50/1999, FJ 3, y 18/2011, FJ 10. Sobre el criterio de no vaciamiento, vid. Viver i Pi-Sunyer, Materias competenciales y Tribunal Constitucional, Ariel, Barcelona, 1989, pp. 174-180, especialmente 177-178, y Fernández Farreres, La contribución..., 2005, pp. 181-193.

24. STC 147/1991, FJ 4 C): “La definición de las bases, en el ámbito de la legislación com-partida, tiene por objeto crear un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del cual las Comunidades Autónomas dispongan de un mar-gen de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses; por ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose, en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal.”

25. Cfr. SSTC 158/1986, FJ 4, en relación con las “peculiaridades específicas de los caladeros del litoral” de una Comunidad Autónoma, y 90/2000, FJ 8, en relación con las peculiari-dades del archipiélago canario para justificar una norma autonómica de desarrollo de la evaluación de impacto ambiental.


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de autonomía.26 En otros términos, la preservación de un margen de desarrollo suficientemente útil, que cada legislador autonómico pueda rellenar libremente, sería una exigencia intrínseca del carácter com-partido de la competencia legislativa.

En cambio, el criterio del no vaciamiento no hace más que so-pesar la acción normativa estatal y excluir eventuales excesos, pero no ayuda a definir en positivo ni a acotar lo básico.27 Por un lado, la jurisprudencia subraya que el criterio del no vaciamiento se proyecta sobre el conjunto de la materia sobre la que la Comunidad Autónoma dispone de la competencia legislativa compartida, no sobre cada sub-materia o subsector específico incardinado en ella: en consecuencia, en ciertos subsectores la competencia básica puede agotar la regulación de la materia.28 En otras palabras, es el legislador básico estatal el que decide en qué aspectos concretos de la materia puede haber espacio

26. STC 32/1981, FJ 5: “[...] la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario. En el respeto de esas condiciones básicas, por tanto, las Comunidades Autónomas podrán legislar libremente. Esta es la interpretación que debe darse al art. 149.1.18.ª de la Constitución y el art. 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que a él se remite; interpretación que, por lo demás, es la única compatible con el tenor literal de tales preceptos y la que, desde otra perspectiva, permite armonizar los principios de unidad y autonomía que la Constitución consagra (arts. 2 y 137)”.

27. Con razón lo denomina Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 112, un “canon negativo de constitucionalidad”. Por su parte, Barnes, “Legislación básica...”, 2004, pp. 100-103, señala que la relación “bases-desarrollo”, en la praxis legislativa y jurisprudencial, parece agotarse en su dimensión exclusivamente “cuantitativa”, pues solo exige que “deje algún espacio, una cierta cantidad residual”, y que “apenas resulta accesible al control material del Tribunal Constitucional, más allá de una aproximación intuitiva. Se genera así un efecto de inmunidad frente a su ulterior fiscalización” (énfasis en el original). Viver i Pi-Sunyer, Materias competenciales..., 1989, p. 178, lo consideraba “escasamente operativo” y señalaba lo siguiente: “Carece prácticamente de valor para configurar positivamente el alcance de las bases y de las competencias de desarrollo [...]. Juega tan sólo un papel de límite, pero se trata de un límite tan extremo que resulta difícilmente imaginable algún supuesto en el que pueda llegar a aplicarse. De hecho se puede afirmar que este principio prácticamente nunca ha sido utilizado por el TC para anular una actividad estatal de fijación de las bases de una materia determinada”. Como supuesto más próximo a ello apunta a la STC 37/1987, de 26 de marzo, en la que el Tribunal rechazó la pretensión de que determinados preceptos de la ley andaluza de reforma agraria invadían la competencia estatal sobre bases y ordenación de la actividad económica, “so pena de reducir literalmente a la nada las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma” en materia de agricultura. Pues bien, a la doctrina de la STC 37/1987 se le da la vuelta en la STC 93/2015, de 14 de mayo, en materia de vivienda: vid. infra nota 33 y texto que le acompaña.

28. Vid., por ejemplo, la STC 207/2012, FJ 4: “Si bien, en aspectos puntuales de la materia objeto de la competencia estatal, en este caso la educación superior o universitaria, el Estado pudiera agotar su regulación siempre que ello fuese justificado en orden a la salvaguarda, en este caso, de la homogeneidad del sistema educativo nacional”.


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para “opciones diversas” y pueden por ello abrirse a la competencia legislativa autonómica.29

En la práctica el Tribunal Constitucional se limita a realizar dos tipos de verificaciones. La más general y habitual consiste en verificar si el contenido y la estructura de la norma básica admite expresa o implícitamente alguna posibilidad de desarrollo, aunque sea mínima, no en valorar la calidad del margen de desarrollo permitido. Con la constatación de alguna posibilidad de desarrollo se conforma usual-mente la jurisprudencia constitucional. La otra modalidad de control externo se aplica a aquellos supuestos en los que la norma básica tiene un contenido pormenorizado y exhaustivo: entonces el tribunal verifi-ca si ese grado de detalle y minuciosidad es necesario para salvaguar-dar la homogeneidad requerida por el concreto sector normativo,30 pues en la concepción jurisprudencial lo básico no está reñido con lo exhaustivo o pormenorizado.31

Por otro lado, la posibilidad de “opciones diversas” depende en último término del contenido y la estructura de la concreta norma básica: no solo de su grado de detalle y minuciosidad, sino también de si establece un mínimo mejorable o ampliable o un máximo infran-queable, pues todo ello cabe en lo básico.32 Una regla básica prohibi-tiva o permisiva pueden no admitir desarrollo alguno o, alternativa-mente, solo un desarrollo que amplíe el alcance de lo prohibido o de lo permitido. Por ejemplo, si la norma básica en materia de horarios comerciales obliga a que los establecimientos comerciales abran un

29. Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 102: “no existen criterios previos –aunque sólo sean indiciarios– para acometer una individualización neutral de lo básico, que progresivamente tenderá a identificarse con lo políticamente importante o relevante en la regulación de la materia, lo que, obviamente, depende en un principio de la valoración subjetiva del legislador que acometa la regulación”.

30. Vid., por ejemplo, la STC 207/2012, FJ 6, en materia de educación: algunos aspectos de la regulación de la prueba de selectividad se declaran contrarios al orden competencial por ser demasiado pormenorizados; en cambio, considera otros aspectos, como el tiem-po de duración de la prueba (tres días), como cuestiones básicas “en cuanto que con esa previsión se trata de garantizar la mínima igualdad para acceder a la enseñanza superior, así como evitar disparidades en las posibilidades de los estudiantes respecto al citado acceso a los estudios universitarios, garantizando que el resultado pueda homologarse en las diversas Comunidades Autónomas”.

31. A pesar de que la doctrina ha insistido en la existencia de límites: “hay cosas que no son, ni pueden ser, por laxo que sea el concepto que de lo básico se tenga, básicas” (García Morillo, “La versatilidad...”, 1996, p. 130).

32. Ambas modalidades se admiten en la jurisprudencia constitucional: “hemos recono-cido modalidades muy diferentes de lo básico [como] topes máximos, niveles mínimos, tramos, e, incluso, bases diferenciadas por territorios, etc.” (STC 222/2006, FJ 3).


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determinado número de días festivos al año, la norma autonómica puede incrementar ese número pero no reducirlo: la única política autonómica posible es la de incrementar el grado de liberalización de días de apertura, esto es, profundizar en la opción política adop-tada por el legislador estatal, y no sustituir esa opción por la suya. Como consecuencia, la relativa diversidad que puede manifestarse en el contenido de las distintas normas que rigen en las Comunidades Autónomas no se traduce necesariamente en opciones políticas diver-sas, sino a menudo en grados o variaciones de una misma política o en una actividad complementaria de fomento. Así, en la más reciente jurisprudencia se declara que una competencia autonómica sectorial puede considerarse “intacta en gran medida” tras la intervención de las bases horizontales estatales en materia económica en la medida en que, aunque quede desprovista de sus potestades restrictivas de derechos (sancionadoras y expropiatorias) sobre el objeto de la com-petencia, cuenta todavía con los instrumentos de fomento.33

En suma, el Tribunal Constitucional renuncia a diseñar y ejercer un efectivo control jurídico en esta materia, reconoce al legislador básico una competencia ilimitada de delimitación competencial y re-chaza categóricamente los intentos estatutarios de fijación de limites formales y materiales a esa operación delimitadora, proclamando que “el contenido y alcance de las bases estatales serán siempre, y sólo, las que se desprenden de la Constitución interpretada por este Tribunal”.34

33. STC 93/2015, de 14 de mayo, FFJJ 17 y 18. La competencia autonómica afectada era la de vivienda, y las normas autonómicas enjuiciadas intervenían sobre el parque de viviendas desocupadas en manos de las entidades crediticias, y en particular sobre las viviendas que se adquieren por el impago de préstamos hipotecarios. La Sentencia consi-dera que el Estado había definido con su política “la extensión de la intervención pública de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario” y que “la adición por la norma autonómica de un nuevo mecanismo orientado a satisfacer esa misma situación de ne-cesidad rompe el carácter coherente de la acción pública [estatal] en esta materia”. La Sentencia subraya que la comunidad autónoma puede utilizar “todo tipo de regulaciones que estén desligadas del mercado hipotecario” y pone como ejemplo los instrumentos de fomento; en definitiva, las regulaciones autonómicas no pueden referirse al mismo objeto de intervención que ha ocupado la acción del Estado.

34. STC 24/2013, FJ 3. En este mismo sentido puede verse Aja y Viver Pi-Sunyer, “Valo-ración...”, 2003, pp. 79-80: “los criterios utilizados para determinar el alcance de las ca-tegorías competenciales contenidas en la Constitución y los Estatutos (bases-desarrollo, condiciones básicas que garanticen la igualdad, ordenación general de la economía, etc..) poseen tal grado de indeterminación que, en la práctica, dejan a la libre decisión del legislador la determinación del alcance y contenido de los títulos competenciales y, lo que es más relevante, dejan a quienes deben ejercer el control jurisdiccional sobre esas decisiones del legislador sin parámetros constitucionales dotados del mínimo grado


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c) La versatilidad funcional de las bases

El concepto de bases ha desbordado el campo de los principios legis-lativos o de los criterios generales de regulación. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional admite que las bases sean tanto manda-tos generales y abstractos como órganos y procedimientos, e incluso determinados actos de ejecución. En otras palabras, la determinación de las bases de una materia puede recorrer el entero ciclo normativo (ley, real decreto y orden ministerial), puede incluir todo tipo de dis-posiciones (sustantivas, organizativas y procedimentales)35 y puede incluso proyectarse sobre la ejecución.

La inusual apertura del contenido de una competencia legislativa hacia lo ejecutivo tiene una causa concreta en la jurisprudencia cons-titucional: la necesidad de anclar determinadas actuaciones ejecutivas del Banco de España y de la Comisión Nacional del Mercado de Valores en el ámbito competencial reservado al Estado. El Tribunal Constitucio-nal era consciente de la excepcionalidad de esa línea jurisprudencial, y o bien la ceñía a determinadas materias, como la economía o la ordenación del crédito,36 o bien exigía “la presencia de alguna espe-

de seguridad y previsibilidad jurídicamente exigible”. Algo que también admite T. de la Quadra-Salcedo Janini, “Interpretación y determinación del alcance de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado”, Indret, núm. 3, 2009, p. 18: “a la hora de la fiscalización de las determinaciones estatales de lo básico, el Tribunal Constitucional se ha mostrado muy deferente con lo establecido por el Estado, con la importante conse-cuencia de que en la práctica ha dejado en buena medida en manos del Estado la propia delimitación competencial”. En cualquier caso, lo considera un resultado querido por el constituyente: “el constituyente ha querido de manera explícita que sea precisamente el legislador estatal básico el que realice en cada momento tal delimitación” (p. 19). El problema es que, como ese mismo autor recuerda, el sistema constitucional de compe-tencias pivota en gran medida sobre el concepto de competencia básica estatal (p. 8). Lo que resulta más discutible, a mi juicio, es el supuesto carácter explícito de esa voluntad del constituyente.

35. Como señala la doctrina, lo básico se ha identificado con “las piezas fundamentales de una determinada, completa y a menudo exhaustiva regulación legal, de suerte que su comprensión –sobre todo por el legislador estatal– se sitúa en la lógica interna del texto, como si no fuese posible un distinto tratamiento normativo de la materia y lo básico en la estructura de la ley tuviese que coincidir con lo básico en su acepción constitucional. Se llega por este cauce a la calificación como básicos de determinados órganos o proce-dimientos, lo que sólo se explica por referencia a específicas previsiones contenidas en la Ley” (Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 104). Por su parte, Viver i Pi-Sunyer, Materias competenciales..., 1989, pp. 178-179, destaca el peso de las valoraciones finalistas en la determinación de lo básico: “el TC con frecuencia determina lo básico a partir de los efectos o la finalidad de los actos concretos de ejercicio”.

36. Vid. SSTC 1/1982, FJ 9; 48/1988, FJ 10; 178/1992, FJ 2; 87/1993, FJ 5; 155/1993, FJ 6; 204/1993, FJ 5; 155/1996, FJ 7; 37/1997, FJ 5; 133/1997, FFJJ 4 B y 8, y 235/1999, FJ 3.

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cial razón que, de manera manifiesta, así lo justifique, como ocurre cuando el acto de ejecución afecta a intereses de varias Comunidades Autónomas o comporte márgenes amplios de discrecionalidad que sólo puedan ser encomendados a instancias generales –SSTC 1/1982 y 44/1982–; se produzcan situaciones de urgencia y sea preciso evitar da-ños irreparables o se trate de preservar la normativa de una institución considerada básica y por vía de conexión –STC 75/1983”.37 Entonces se entendía que tanto la regulación detallada y minuciosa como la adop-ción de determinados actos de ejecución debían ser excepcionales, y que cuando “la actuación estatal no v[inier]a justificada por alguna de las razones que se dejan expuestas u otras de igual o análogo sen-tido y alcance excepcionales”, habría de declararse la extralimitación competencial (ibídem). Todavía en 2012 el Tribunal Constitucional se refería al “entendimiento extensivo de la competencia básica del Es-tado en materia de ordenación del control del crédito, hasta el punto de incluir actos de pura ejecución”.38

Pero una vez puesta en marcha, la línea jurisprudencial que, excep-cionalmente, habilitaba a descender al plano del detalle y la minuciosidad y a encuadrar determinados actos de ejecución dentro de las bases se ha ido alejando de la causa concreta que la motivó y de los presupuestos rigurosos que se exigieron en su día. En efecto, en la actualidad la excep-ción parece haberse generalizado vía STC 31/2010 (FJ 60), proclamándose también en materias ajenas a la ordenación de la economía y el crédito, como la educación,39 en las que la necesidad político-constitucional de una flexibilización tan importante del concepto de legislación (básica) para incluir actos de ejecución resulta menos evidente.

d) La asimetría territorial de las bases

La idea de “común denominador normativo” y de “regulación norma-tiva uniforme en toda la Nación” (STC 1/1982, FJ 1) no parece tolerar bien la variabilidad o asimetría en el nivel de sujeción a las bases de

37. STC 147/1991, FJ 4 c).

38. STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 5, y se citaba “en el mismo sentido, SSTC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 3; 178/1992, de 13 de noviembre, FJ 2; 87/1993, de 11 de marzo, FJ 5; 155/1993, de 6 de mayo, FJ 6; 204/1993, de 17 de junio, FJ 5; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 7; 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4; 37/1997, de 27 de febrero, FJ 5; 133/1997, de 16 de julio, FFJJ 4 B) y 9 A b); y 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 3”.

39. SSTC 184/2012, FJ 3; 24/2013, FJ 3; 158/2013, FJ 5; 160/2013, FJ 7, y 17/2014, FJ 6.

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las diferentes Comunidades Autónomas.40 Sin embargo, la jurispruden-cia constitucional ha admitido que las bases resulten inaplicables en determinadas Comunidades Autónomas, así como que algunas bases solo resulten aplicables en determinadas Comunidades Autónomas.

La primera excepción mencionada se conecta con el fenómeno, en parte transitorio y en parte estructural, del diferente nivel de com-petencias autonómicas asumidas estatutariamente. Solo una parte de los problemas a veces presentados como de inaplicación de las bases estatales tiene que ver realmente con una asimetría en la eficacia de las bases en sentido estricto. En efecto, debe distinguirse entre normas estatales básicas y normas estatales no básicas dictadas por el Estado para las CCAA que no hubieran asumido (todavía) la competencia de legislación de desarrollo en la correspondiente materia. Solo las primeras se deben considerar normas básicas, en cuanto que dictadas en el marco de las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1 CE; las segundas no serían básicas, al estar fundamentadas no en la cláusula de reserva estatal contenida en el art. 149.1 CE sino en la cláusula residual del art. 149.3 CE, por lo que la inaplicabilidad de ese tipo de normas a las CCAA con competencias legislativas en la materia no tendría que basarse en argumentos equívocos como la inaplicación parcial o la asimetría de las bases.

Solo podría hablarse de inaplicación de las bases en los supuestos en los que existan diferencias competenciales entre las Comunida-des Autónomas de carácter no transitorio que incidan sobre aquellas. Según la jurisprudencia constitucional, las excepciones a la general aplicabilidad de las bases “precisan ineludiblemente, bien una expresa habilitación constitucional [...], bien un específico anclaje estatuta-rio” (STC 109/1998, FJ 5). El primer supuesto parece claro: es el caso arquetípico de los derechos históricos, actualizados mediante el co-rrespondiente Estatuto de Autonomía.41 Más dudas suscita qué otros

40. También Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 91, ha advertido de la relación entre asimetría y configuración de lo básico, señalando que “la mayor o menor asimetría que pueda apreciarse en la forma territorial del Estado dependerá en no poca medida del modo en que configuremos jurídicamente lo básico”.

41. Vid. SSTC 214/1989, FJ 26, y 140/1990, FJ 4. A ambas sentencias se ha referido T. de la Quadra-Salcedo Janini, “¿Es el Estatuto de autonomía una norma capaz de modular el alcance de la legislación básica del Estado?”, Revista Española de Derecho Constitu-cional, núm. 72, 2004, pp. 149-152. Así, por ejemplo, la Comunidad Foral de Navarra no está sujeta a la totalidad de las bases estatales en materia de función pública, sino solo a las bases que afecten “a los derechos y las obligaciones esenciales de los funcionarios navarros”. En la doctrina puede consultarse M. M. Razquin Lizarraga, “Límites de las


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supuestos podrían considerarse amparados por “un específico anclaje estatutario”, pues el único supuesto apreciado hasta la fecha por la jurisprudencia constitucional (STC 109/1998) es verdaderamente sin-gular y está vinculado al régimen competencial preautonómico: una competencia transferida a Cataluña en la etapa preautonómica, esto es, con anterioridad a la Constitución, y que se confirma posteriormen-te por una disposición estatutaria.42

La tensión más obvia e irresoluble tiene que ver con las peculia-ridades normativas que se derivan del hecho insular. Por ejemplo, la regulación del sistema eléctrico canario le corresponde al legislador básico estatal en el marco de las bases del régimen energético. Ahora bien, el sector eléctrico constituye en Canarias un sistema propio, au-tónomo y aislado del peninsular, perfectamente delimitado desde el punto de vista territorial. ¿Quién debe fijar los elementos peculiares de su regulación y/o adaptar los principios de la normativa básica estatal a la realidad insular, el legislador estatal básico o el legislador autonó-mico? La aceptación de la tesis autonomista conduciría ciertamente a consagrar una asimetría en la delimitación de competencias basada en el hecho “natural” de la insularidad. La jurisdicción constitucional es poco proclive a las asimetrías competenciales, por mucho que –como ocurre en el supuesto del sistema eléctrico en Canarias– la geografía y la tecnología sean tozudas. La STC 18/2011 hace un esfuerzo por argumentar que lo que caracteriza lo básico no es el ámbito de aplica-ción de las normas (el conjunto del sistema eléctrico peninsular y, por tanto, supraautonómico en unos casos, los sistemas insulares en otros

competencias históricas de Navarra. El ejemplo de la función pública”, Revista Jurídica de Navarra, núm. 58, 2014, pp. 13-45.

42. Por esa razón, algunos autores subrayan la excepcionalidad del supuesto, y de esa premisa infieren la imposibilidad de generar nuevos “anclajes estatutarios” que modulen el alcance de las competencias del Estado para dictar las bases. Vid. en este sentido De la Quadra-Salcedo Janini, “¿Es el Estatuto de autonomía...”, 2004, p. 152. Otros autores, en cambio, no ven ningún obstáculo a la legislación asimétrica. Para Muñoz Machado, Informe..., 2004, p. 143, “el Estado no ha hecho uso suficiente de las posibilidades de declarar la no aplicación de alguna de sus leyes a los efectos de respetar peculiaridades históricas, tradiciones organizativas, singularidades culturales o económicas, de algunas de las Comunidades Autónomas. Especialmente esta posibilidad de las regulaciones asi-métricas tiene muy confortable cabida en los supuestos de legislación concurrente”. El autor sostiene que la compatibilidad de la legislación asimétrica con la Constitución ha sido confirmada por las SSTC 76/1988, 214/1989 y 30/2000.


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casos), sino la finalidad a la que sirve la adopción de esas normas, por ejemplo, la garantía del suministro del servicio eléctrico.43

e) La variabilidad de las bases en el tiempo

Inicialmente el concepto de bases fue explícitamente relacionado con la idea de estabilidad, que no implica inalterabilidad. En la STC 1/1982 el Tribunal Constitucional señaló que “[d]ado su carácter general y fundamental respecto al resto de la ordenación de la materia, las bases de la misma deben tener estabilidad, pues con ellas se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales”. Entonces se conside-raba que las bases respondían a necesidades de regulación uniforme de aspectos estructurales de la realidad social, lo que implicaba un marco estable. Excepcionalmente se contemplaba que, en determi-nadas materias o sectores, la atención a los aspectos coyunturales es consustancial a la regulación del sector económico (como ocurre con el crédito, STC 1/1982). Todavía en la STC 135/1992 (FJ 2), en un asunto relativo a la ordenación del crédito y la banca, se afirmaba: “Las bases, por su propia esencia, tienen vocación de estabilidad pero en ningún caso son inamovibles ni puede predicarse de ellas la petri-ficación, incompatible no solo con el talante evolutivo del Derecho sino con el propio dinamismo del sector de la economía en el cual se insertan. Es evidente sin mayor razonamiento que la flexibilidad de la ordenación y su capacidad de adaptarse a las circunstancias cam-biantes y a la labilidad del sector, propician una mayor (sic) expecta-tiva de perdurabilidad, en una relación directamente proporcional a aquellas características”.

Con el paso del tiempo se ha impuesto la óptica inversa, el en-tendimiento de la ilimitada variabilidad de las bases, como si en todas las materias sujetas a la técnica competencial de la legislación básica existiese la misma necesidad de flexibilidad de la ordenación básica y de capacidad de adaptación “a las circunstancias cambiantes y a la labilidad del sector”. La perspectiva actual no es, por tanto, la de la estabilidad, sino la de la variabilidad de las bases:44 no el entendimien-

43. Vid. mi trabajo “Resoluciones del Tribunal Constitucional sobre el control de constitu-cionalidad de normas con rango de ley con contenido competencial adoptadas en el año 2010-2011”, en Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional (ed.), La Constitución económica, Madrid, CEPC-TC, 2012, pp. 271-335, especialmente 300-310.

44. SSTC 1/2003, FFJJ 8-9, y 31/2010, FJ 60.


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to de las bases como un marco normativo unitario dotado de estabi-lidad, sino como “plasmación de una legítima opción política”, esto es, cambiante y mudable a tenor del principio democrático. El nuevo mantra reza así: “la concreción de lo básico corresponde realizarla en cada momento al legislador estatal, quien, respetando aquel orden y estas garantías, goza de libertad para establecer con carácter general las bases de una determinada materia, sin que su acción legislativa en este extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser fiscalizada por este Tribunal Constitucional, que no es un juez de la oportunidad”.45 La nueva línea de justificación mezcla la evidente liber-tad de configuración del legislador democrático con la más discutible libertad para variar constantemente las bases. Cuando menos cabría diferenciar entre los sectores regulatorios dotados de gran dinamismo y que requieren una constante adaptación de las bases, por un lado, y los sectores que no debieran estar sujetos a tanta variación (como la educación), por otro.46

Lo cierto es que no ha sido posible elaborar un criterio jurídico que diferencie entre la sana y lícita adaptabilidad de las bases a las cambiantes circunstancias y la abusiva variabilidad (con movimientos oscilantes de dilatación y contracción) de las bases en ciertas materias fruto de la alternancia política en las instituciones centrales del Esta-do. Tampoco se ha exigido que la nueva definición de lo básico venga acompañado de un plus de fundamentación.47 El único límite explícito señalado por la jurisprudencia constitucional es la “observancia de las garantías de certidumbre jurídica necesarias para asegurar que las Comunidades Autónomas puedan conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo legislativo”.48 Ello

45. SSTC 184/2012, FJ 3; 15/2013, FJ 4; 25/2013, FJ 4, y 48/2013, FJ 4.

46. Vid., sin embargo, STC 24/2014, FJ 6, en la que se usa el argumento del dinamismo del “sector de la economía” extraído de las SSTC 135/1992, FJ 2 y 133/1997, FJ 8 (orde-nación del crédito) para justificar la variabilidad de las bases en materia de educación. También las STC 212/2012, FJ 5, y 15/2013, FJ 4, se refieren a la variabilidad de las bases en el ámbito educativo.

47. Esa era la propuesta de García Morillo, “La versatilidad...”, 1996, pp. 131-132: “No quiere decirse con esto que lo que en un momento dado un legislador no consideró básico no pueda luego llegar a serlo, pero sí que para que ello pueda legítimamente suceder es menester que se argumente la nueva definición de lo básico [...] Dicho de otra manera, el legislador que pretendiera ampliar lo básico deberá justificar que se mueve dentro del ámbito de variabilidad, y que quien antes definió lo básico no agotó tal ámbito”. Ese plus de fundamentación sería sometido “a un escrutinio especialmente riguroso”, pues la decisión de ampliar lo básico surte efectos en los campos competenciales ajenos.

48. STC 48/2013, FJ 4.


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pone en una difícil tesitura a las leyes autonómicas de desarrollo, cu-yas opciones perfectamente válidas en un momento dado devienen inconstitucionales de forma sobrevenida, y viceversa: opciones incons-titucionales del legislador autonómico pueden devenir constitucionales si se modifican las bases.49

Aunque el ejercicio de la competencia autonómica de desarrollo no puede bloquear la capacidad de revisión de las bases por parte del Estado,50 el Estado autonómico requiere mecanismos políticos para reducir la incesante modificación de las normas básicas y mecanismos jurídicos para establecer de forma ordenada la entrada en vigor de las nuevas normas básicas y dar tiempo a la adaptación de la legislación autonómica.

1.2. Operatividad política de la legislación básica

Vista la amplísima capacidad reconocida a los órganos centrales del Estado en la determinación de lo básico, resta indagar si la técnica competencial “bases-desarrollo” ha resultado adecuada para el fun-cionamiento del Estado autonómico.

Sin duda, la técnica competencial de la legislación básica permite, por su flexibilidad, satisfacer ampliamente las necesidades de dirección y encuadramiento normativo del Estado autonómico que tienen las instituciones centrales del Estado. Estas disfrutan de una capacidad prácticamente ilimitada para la determinación de lo básico, pues las restricciones formales y materiales al alcance de lo básico son escasas. El de la flexibilidad es el principal argumento político-constitucional aducido a favor de la abierta configuración de las competencias esta-tales de determinación de lo básico: se trataría de garantizar que el legislador estatal pudiera adaptarse a las circunstancias políticas de cada momento.51

49. Según la doctrina constitucional, la normativa estatal a tener en cuenta como ele-mento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos cons-titucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión del Tribunal Constitucional sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos (SSTC 28/1997, FJ 2; 170/1989, FJ 3, y 1/2003, FJ 9). Con ello está ligado el problema de cómo depurar el ordenamiento jurídico de normas legales autonómicas que parecen contradecir las normas básicas, problema que rebasa el objeto del presente trabajo.

50. SSTC 99/2012, FJ 2 b), y 69/2013, FJ 3.

51. Así, De la Quadra-Salcedo Janini, “Interpretación y determinación...”, 2009, p. 19.


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En la práctica, la apertura de lo básico no se ha traducido tanto en flexibilidad y capacidad de respuesta del Estado ante las circunstancias cambiantes como en una absorción progresiva de la regulación por el Estado, que fenómenos como la integración europea no han hecho más que potenciar. Como se ha señalado, “la distinta opción acogida por la jurisprudencia constitucional, identificando lo básico como aquella parte material de una competencia en la que se refleja el interés general del Estado, no sólo ha generado un virus que encapsulado en distintos hués-pedes (llámese ley, reglamento o simple acto administrativo) se apodera del espacio constitucionalmente reservado al legislador autonómico, con-virtiéndolo en un legislador débil, cuyos productos normativos se transfor-man en materia inútil a cada mutación de lo básico”,52 “bajo ese sistema de compleja articulación normativa se cobija la imagen de un Estado tutelador de su propio proceso de descentralización, indeciso hasta la des-confianza, que, en definitiva, concibe la autonomía política tan sólo como la posibilidad de llevar a cabo políticas propias y diferenciadas dentro del obligado marco de una previa política general”.53 Por lo demás, resulta prácticamente unánime la constatación del fuerte impacto limitador de las competencias legislativas autonómicas.54 Desde esta perspectiva es dudoso que la técnica “bases-desarrollo”, en los términos en los que se configurado jurisprudencialmente, constituya un método adecuado de deslinde de competencias. Y, lo que no es menos importante, se explica que tampoco la construcción jurisprudencial de las bases haya encontrado plena aceptación por parte de los actores para los que fue diseñada.55

Uno de los rasgos de nuestro Estado autonómico es la altísima conflictividad competencial,56 que surge de desacuerdos fundamen-tales sobre la interpretación del alcance de los títulos competenciales atribuidos por la Constitución y los Estatutos de Autonomía y de su



54. Barnes, “Legislación básica...”, 2004, p. 108; Álvarez Conde, “La legislación básica...”, 2004, pp. 38-39.

55. El art. 111 EAC introdujo una modificación sustancial de la concepción jurisprudencial de las bases y, además, proclamó que, en el ejercicio de las competencias compartidas, “la Generalitat puede establecer políticas propias”. El Tribunal Constitucional declaró in-constitucional la primera modificación (STC 31/2010, FJ 60), pero la otra parte del precepto sigue vigente y ha de tenerse en cuenta por el máximo intérprete de la Constitución.

56. J. García Roca, “Una teoría de la sentencia en el conflicto constitucional de compe-tencia entre entes territoriales”, en La sentencia en los conflictos constitucionales de competencia, Madrid, CEPC-TC, 1998, p. 18; J. García Roca (ed.), Pautas para una reforma constitucional. Informe para el debate, Cizur Menor: Aranzadi, 2014, p. 100.


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aplicación en los casos concretos. La conflictividad de base competen-cial se manifiesta por diversos conductos y procesos. Una parte, de la que carecemos de datos cuantitativos y cualitativos, se vehicula a través de la jurisdicción ordinaria. En la jurisdicción constitucional se plantea y resuelve por medio de tres procesos constitucionales: los conflictos de competencia, los recursos de inconstitucionalidad y las cuestiones de inconstitucionalidad. En treinta y cinco años de jurisdicción cons-titucional se han planteado ante el Tribunal Constitucional más de mil conflictos positivos de competencia; a fecha de 31 de diciembre de 2014 se habían resuelto 980, 373 por sentencia y 607 por auto.57 A ello hay que añadir los recursos de inconstitucionalidad, los cuales tienen en gran parte motivación competencial: según mi estimación, el porcentaje podría oscilar entre el 60% y el 80%, dependiendo de los ciclos políticos. El número de recursos de inconstitucionalidad de motivación competencial asciende en las legislaturas en las que el partido en el gobierno tiene mayoría absoluta,58 probablemente en consonancia con las mayores cifras de producción legislativa. Hasta el 31 de diciembre de 2014 se habían dictado 543 sentencias en recursos de inconstitucionalidad, 10 sentencias en procesos de impugnación de disposiciones autonómicas y 5 sentencias en el recurso previo de inconstitucionalidad. Por último, una parte considerable de las cues-tiones de inconstitucionalidad que se promueven también plantean cuestiones de inconstitucionalidad mediata de carácter competencial.59 En suma, la mayor parte de la actividad jurisdiccional del Tribunal Constitucional fuera del ámbito del recurso de amparo está relacio-nada con la distribución de competencias.

Si comparamos esa conflictividad competencial con la existente en un Estado federal como Alemania, de cuyo modelo constitucional solemos tomar inspiración, los resultados son apabullantes. Si bien

57. Una parte de los procesos se terminan sin resolución sobre el fondo (por motivos pro-cesales, por desistimiento, por pérdida de objeto, etc.) o se acumulan a otros. El número de sentencias dictadas en conflictos negativos fue tres, y el número de autos, veintidós.

58. I. Borrajo Iniesta, “Adjudicating in Divisions of Powers: the Experience of the Spa-nish Constitutional Court”, en A. Le Sueur (ed.), Building the UK’s New Supreme Court – National and Comparative Perspectives, Oxford, Oxford University Press, 2004, p. 170.

59. H. López Bofill, “Retórica interpretativa en los conflictos legislativos de competencia”, en F. Balaguer Callejón (coord.), Derecho constitucional y cultura. Estudios en homenaje a Peter Häberle, Madrid, Tecnos, 2004, p. 389, señala que las declaraciones de incons-titucionalidad por motivos competenciales acaparan el 56% de las declaraciones de in-constitucionalidad producidas hasta febrero de 2002 (de un total de 217 declaraciones de inconstitucionalidad recaídas sobre leyes en recursos y cuestiones de inconstitucionalidad); la proporción de sentencias interpretativas sería similar.


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España y Alemania tienen procesos constitucionales equivalentes y un número de actores políticos semejante,60 los outputs son muy diver-gentes. El número de conflictos de competencia entre la Federación y los Länder que llegó a la jurisdicción constitucional en Alemania entre 1951-2014 es infinitamente inferior: llegaron 46 asuntos y se resolvie-ron 27. En muchos menos años (1980-2014), el Tribunal Constitucional español recibió 1.002 conflictos y puso 376 sentencias. Si atendemos a la última década (2005-2014), el resultado de la comparación es más llamativo. En Alemania, en toda la década solo se plantearon cinco conflictos y solo se pusieron dos sentencias. Los dos últimos conflictos entraron en 2010 y 2014. En el mismo periodo al Tribunal Constitucio-nal español llegaron 180 conflictos y se resolvieron mediante senten-cia 112. Igualmente, el número de recursos de inconstitucionalidad es mucho más elevado en España: 543 sentencias en España en 35 años frente a 115 sentencias en Alemania en 64 años.

En cambio, en otros procesos existe una mayor proximidad. El número de cuestiones de inconstitucionalidad que se resuelven en Es-paña está más cerca de las cifras alemanas, aunque siempre más altas que estas: en la última década (2005-2014) en España se promovieron 1.013 cuestiones y se resolvieron mediante sentencia 257, en Alema-nia se plantearon 348 cuestiones y se resolvieron mediante decisión 165. En toda la existencia de la jurisdicción constitucional alemana se plantearon 3.598 cuestiones y se resolvieron mediante decisión 1.314; en España, 1.984 cuestiones y 819 sentencias.

España (1980-2014) Alemania (1951-2014)

Tipo de proceso Asuntos Sentencias Asuntos Sentencias

Control abstracto de inconstitucionalidad 982 543 178 115

Conflictos de competencia 1.002 376 46 27

Cuestiones de inconstitucionalidad 2.006 534 3.598 1.314

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del Tribunal Constitucional español y la Statistik 2014 del Bundesverfassungsgericht.

60. Los inputs son comparables: un número de actores políticos similares (en Alemania once Länder entre 1951 y 1991 y dieciséis después, en España diecisiete CCAA desde 1983), una legitimación activa similar para interponer el recurso de inconstitucionalidad (más limitada si acaso en Alemania, pues la legitimación de las fracciones parlamentarias exige un cuarto de la representación de la cámara, frente a la séptima parte exigida en España, y no existe legitimación del Defensor del Pueblo, aunque la actividad impugnatoria del Defensor del Pueblo español es muy escasa, incluso en el ámbito natural de sus compe-tencias, los derechos fundamentales).


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Las causas de esa alta conflictividad competencial son diver-sas. Las causas más generales parecen tener que ver con la deficien-te técnica jurídica utilizada en la distribución competencial, con la contrapuesta concepción que sobre el Estado autonómico tienen los actores políticos (visiones más centralistas y unitaristas frente a visio-nes más descentralizadas, incluso federalistas) y con la ausencia de garantías institucionales de las Comunidades Autónomas para la pre-vención y resolución de conflictos competenciales.61 Con todo, lo más preocupante de la alta conflictividad competencial es su persistencia en el tiempo, pues “las sentencias constitucionales resuelven los ca-sos concretos planteados, pero por cada caso resuelto surgen nuevas controversias”.62 Todo ello acreditaría el fracaso del fin último de los procesos constitucionales: la prevención de nuevos conflictos.63

No parece aventurado considerar que una parte significativa de la alta conflictividad existente en la vida constitucional española se origina precisamente con la utilización de la legislación básica. Por un lado, lo básico es un factor decisivo a la hora de delimitar el ámbito material de autonomía de las Comunidades Autónomas, y su mayor o menor capacidad para determinar políticas propias en su campo competencial.64 Por otro lado, como hemos visto, la determinación de lo básico ha derivado en la jurisdicción constitucional hacia un criterio exclusivamente político, en virtud del cual el legislador básico “goza de libertad” para establecer con carácter general las bases de una de-terminada materia y el Tribunal Constitucional carece de instrumentos jurídicos para controlar la acción legislativa en este extremo, en cuanto “plasmación de una legítima opción política”. Todo ello conduce a que las frecuentes modificaciones de las bases encuentren a menudo la resistencia de las Comunidades Autónomas, bien por el estrechamien-to del espacio legislativo autonómico, bien por la obstaculización de opciones políticas diversas. Por todo ello, parece razonable concluir

61. Desde una perspectiva comparada (Alemania, Suiza, Estados Unidos) puede verse al respecto D. Hanschel, Konfliktlösung im Bundesstaat, Tubinga, Mohr Siebeck, 2012. El autor distingue entre conflictos competenciales, financieros y territoriales.

62. Ya L. López Guerra, “Conflictos competenciales, interés general y decisión política”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 1, 1988, p. 87. En el mismo sentido S. Muñoz Machado, Cataluña y las demás Españas, Barcelona, Crítica, 2014, p. 133: las sentencias “no llegan a tiempo para poner orden y su jurisprudencia pierde sus efectos ejemplares”.

63. López Bofill, “Retórica interpretativa...”, 2004, p. 402.

64. García Morillo, “La versatilidad...”, 1996, p. 126.


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que la altísima conflictividad competencial que existe entre las ins-tituciones centrales del Estado y las Comunidades Autónomas no se podrá reducir si no se prescinde del binomio “bases-desarrollo” como técnica de atribución competencial o, cuando menos, si no se modifica la doctrina constitucional sobre las bases.65

2. Perspectivas de futuro

La determinación de lo básico (y, por extensión, la interpretación y apli-cación de los títulos competenciales) no puede ser objeto de conflicto permanente. La consecuencia es la perpetuación del “Estado autonómi-co jurisdiccional”: una situación en la que toda ampliación de la norma-tiva básica es cuestionada y el Tribunal Constitucional debe examinar su carácter minucioso y valorar su necesidad, a partir de los parámetros de determinación de lo básico utilizados en casos precedentes.

Las propuestas doctrinales para corregir el rumbo seguido por la jurisprudencia constitucional se han ido radicalizando con el tiempo. Si inicialmente se depositaba la confianza en la capacidad de reorienta-ción del propio intérprete supremo de la Constitución y se propugnaba el establecimiento de criterios objetivos y generales para delimitar lo básico o bien una reformulación del contenido de la propia noción de bases, en los últimos años el acento se ha traslado a la reforma consti-tucional como método de corrección de las deficiencias detectadas en el Estado autonómico y a un abandono de la legislación básica como técnica general de delimitación competencial. Ambas cuestiones –pro-puestas sustantivas de reforma y vías para aplicarlas– están imbricadas. Comenzaremos por la cuestión procedimental.

2.1. Vías procedimentales para reformular la noción de bases

Hasta principios del siglo xxi diversos autores propugnaron un cambio de la concepción jurisprudencial de lo básico.66 No obstante, en treinta

65. En el mismo sentido E. Aja, Estado autonómico y reforma federal, Madrid, 2014, p. 194: “En el caso más destacado de la conflictividad sobre la legislación básica del Estado, no puede haber solución mientras se mantenga la previsión actual, que genera más con-flictividad entre las CCAA y el Estado sobre los límites de las leyes básicas”.

66. Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 100 y sigs.


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y cinco años de jurisprudencia constitucional, el Tribunal Constitucional no ha dado señales de tener intención de alterar un ápice su concep-ción de las bases. Esta ha adquirido un cuerpo doctrinal tan abundante que no parece probable –ni justificable– su abandono y su completa reformulación desde la propia jurisprudencia constitucional. Sin duda ese cuerpo doctrinal incluye pronunciamientos jurisprudenciales más estrictos con el uso estatal de la legislación básica que se podrían re-forzar en detrimento de los pronunciamientos más permisivos, lo cual podría contribuir a eliminar algunos de los excesos más criticables en la determinación de lo básico (la relativización de la garantía formal, la regulación minuciosa, etc.).

La segunda vía explorada por los propios actores del sistema fue la reforma estatutaria. Las reformas estatutarias de la primera déca-da del presente siglo se propusieron reformular el concepto jurispru-dencial de bases desde el propio bloque de constitucionalidad. Todo ello fue objeto de un profundo debate académico, que es innecesario reproducir en estas páginas.67 En la STC 247/2007 (en relación con la reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana) pa-reció apuntarse –al menos así lo interpretó una parte de la doctrina–68 un cierto replanteamiento no tanto de la noción de bases como de la posibilidad de condicionar estatutariamente su alcance. Sin embargo, la STC 31/2010 cortó de raíz la posibilidad de convertir el Estatuto de Autonomía en parámetro de validez del ejercicio de las competen-cias básicas del Estado, tanto en los aspectos materiales como en los formales.69 La determinación de lo básico quedó de nuevo a la ente-

67. Vid., entre otros, S. Muñoz Machado, “El mito del Estatuto-Constitución y las reformas estatutarias”, Informe Comunidades Autónomas, 2004, pp. 731-753; Barnes, “Legislación básica...”, 2004, pp. 108-125; De la Quadra-Salcedo Janini, “¿Es el Estatuto de Autono-mía...”, 2004, pp. 135-161; J. A. Montilla Martos, “La legislación básica tras las reformas estatutarias”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 78, 2006, pp. 105-150; M. Barceló i Serramalera, “La delimitació del concepte de bases en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya”, en VV.AA., La distribució de competències en el nou Estatut, Barcelona, IEA, 2007, pp. 53-79.

68. Vid. G. Fernández Farreres, ¿Hacia una nueva doctrina del Estado autonómico?, Ma-drid, Civitas, 2008, pp. 56-88; J. Tornos Mas, “La sentencia del Tribunal Constitucional 247/2007 y el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 7, 2008, pp. 79-105; R. M. Fernández Riveira, Una nueva etapa en la identificación de “las bases”, Madrid, Senado, 2009, pp. 107-127. Para otro sector doctrinal no existía ninguna ruptura con la jurisprudencia tradicional: vid. De la Quadra-Salcedo Janini, “Interpretación y de-terminación...”, 2009, pp. 10-12.

69. Vid. S. Muñoz Machado, “El dogma de la Constitución inacabada”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 90, 2010, pp. 245-266; L. Ortega Álvarez, “Legislación

VV.AA


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ra disposición de las instituciones centrales del Estado. Las reformas estatutarias no propiciaron en el legislador estatal ni en el Tribunal Constitucional una reflexión sobre la conveniencia de reformular su concepción de las bases. Por todo ello, en la actualidad la única vía idónea en términos constitucionales para modificar la concepción ju-risprudencial de las bases parece ser la reforma constitucional.70 Esa vía resulta políticamente compleja pero permite diseñar la mejor solución.

2.2. ¿Perfeccionamiento o abandono de la técnica de la legislación básica?

Las propuestas realizadas en relación con la técnica de la legislación básica se dividen en dos grandes grupos: las que se dirigen a su perfec-cionamiento y las que propugnan su abandono con carácter general o parcial. Las medidas de perfeccionamiento de la técnica de la legis-lación básica podrían incidir en cuatro planos: el formal, el material, el procedimental y el justificativo.

Una vieja reivindicación doctrinal consiste en consagrar el rango formal de las bases. Parece más que razonable defender la exigencia de que una norma, entre cuyas características está la de condicionar la validez de otras leyes, deba revestir la forma de ley parlamentaria.71 Esta sería quizá la única medida de corrección que la jurisprudencia constitucional podría acometer sin la necesidad de una reforma cons-titucional.

Una segunda línea de intervención podría consistir en acotar el contenido material de las bases. Así, cabría regresar a una concepción de las bases principialista72 o incluso a una concepción más próxima

básica: Su papel frente a los estatutos de autonomía tras la sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña”, en F. López Ramón (coord.), Observatorio de Políticas Ambientales 2011, Thomson Reuters, 2012, pp. 151-161.

70. De la Quadra-Salcedo Janini, “¿Es el Estatuto...”, 2004, p. 161. Por su parte, Muñoz Machado, Informe..., 2004, p. 133, señala que “lo mejor sería que todas esas delicadas relaciones entre normas figuraran expresamente recogidas en la Constitución, pero la mayor parte de ellas pueden aplicarse incluso sin reformarla”.

71. Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 107. En el mismo sentido Barnes, “Legislación básica...”, 2004, p. 121, subraya que no se trata solo de proporcionar seguridad y certidumbre jurídicas (saber a ciencia cierta cuáles son las bases), sino también de la necesidad de adaptación de la legislación de desarrollo a las nuevas bases.

72. En este mismo sentido, Barnes, “Legislación básica...”, 2004, p. 105, y Álvarez Conde, “La legislación básica...”, 2004, p. 30.


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a la idea de “bases” según la tradición jurídica española, al menos para una parte de las materias sujetas actualmente a la técnica de la legislación básica (de hecho el art. 149.1 CE solo utiliza la expresión de “bases” en unas pocas materias). Las “bases” serían principios legislati-vos o criterios generales de regulación o, alternativamente, mandatos normativos dirigidos al legislador autonómico, no disposiciones jurí-dicas de aplicación directa. Sobre esta propuesta de corrección se ha indicado que otros instrumentos normativos más o menos próximos (las leyes marco en Alemania o las directivas de la Unión Europea) no han evitado una clara dirección hacia el incremento de la densidad normativa.73 Quizá sea inevitable que una ley de bases, directrices o principios tienda por inercia a descender al detalle, pero la concepción de las bases como principios o criterios generales o, alternativamente, como directrices no directamente aplicables protege mejor a las com-petencias autonómicas del peligro del vaciamiento que una concepción ilimitada de la capacidad estatal de determinación de lo básico. Y, en todo caso, siempre cabe reforzar la técnica con medidas adicionales que garanticen la participación autonómica en la determinación de las bases.

Para ordenar materialmente el binomio “bases-desarrollo” tam-bién se ha propuesto generalizar el modelo de la legislación básica medioambiental: las bases se concebirían como determinaciones nor-mativas de mínimos, como opciones normativas mejorables por el le-gislador autonómico.74 Esta posibilidad de ordenación no es del todo ajena en la actualidad al legislador básico no medioambiental (p. ej., en relación con la fijación por el Estado del número mínimo de días de apertura de establecimientos comerciales en días festivos o en relación con la posibilidad de incorporar nuevas prestaciones sanitarias a la cartera básica). Este modelo podría ser generalizable en aquellas ma-terias en las que exista una directriz constitucional explícita de “mayor protección” –como la del art. 149.1.23 CE– o, al menos, un principio constitucional de protección –como los principios rectores del capítulo III del título I– que pudieran ser seguidos e intensificados por las leyes autonómicas: esto es, las Comunidades Autónomas estarían facultadas a adoptar medidas adicionales de protección del medio ambiente,

73. Caamaño, “El abandono de lo ‘básico’...”, 2000-2001, p. 108. Este autor señala que una cosa es delegar temporalmente la potestad legislativa en el Gobierno (mediante una ley de bases) y otra bien distinta distribuir materialmente esa potestad entre diversas entidades políticas.



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de la salud, del acceso a la vivienda, pues son concebibles diferentes medidas a tal fin dentro de una política que, constitucionalmente, solo puede estar dirigida a la protección ambiental, de la salud, del derecho a la vivienda digna, etc.75 En las restantes materias y supues-tos (crédito, banca, educación, Seguridad Social, régimen jurídico de las Administraciones públicas, régimen minero y energético, etc.), las Comunidades Autónomas podrían completar o mejorar las normas básicas, pero ejecutando al fin y al cabo las mudables orientaciones políticas establecidas previamente por el legislador básico (esto es, optando por una mayor liberalización de horarios comerciales, etc.).

El tercer tipo de propuestas se refieren a la garantía procedi-mental en la determinación de lo básico. Gran número de autores han propugnado una mayor participación de las Comunidades Autónomas en la determinación de las bases, con el doble objetivo de consensuar su contenido y de rebajar la alta conflictividad competencial.76 Las fórmulas propuestas son variadas: mecanismos multilaterales o bilate-rales de participación autonómica en el proceso de determinación de lo básico; potenciación del Senado vigente o de un Senado reformado e integrado por representantes de los gobiernos autonómicos. En mi opinión, los mecanismos consultivos no son lo suficientemente incisivos para garantizar una definición equilibrada de lo básico. Los mecanis-mos bilaterales serían aconsejables en los supuestos excepcionales en los que el legislador básico pretendiera dictar normas básicas aplica-bles solo a una Comunidad Autónoma; en los demás casos resultan inviables, pues ralentizan la determinación de lo básico y conllevan el riesgo de la asimetría en la definición de las bases. Parece claro que el Senado vigente como apócrifa “cámara de representación territorial” no satisface plenamente la participación autonómica en la determina-ción de lo básico.77 Solo la determinación de lo básico por un Senado reformado e integrado por representantes de los gobiernos auto-nómicos podría ofrecer una garantía de preservación del equilibrio en la tensión entre uniformidad y diversidad que subyace al binomio

75. En sentido parecido T. de la Quadra-Salcedo Janini, “Legal Status of Immigrants: Rights for Illegal Immigrants?”, en F. Velasco Caballero y M. A. Torres (coords.), Global Ci-ties and Immigrants: A Comparative Study of Chicago and Madrid, New York, Peter Lang, 2014, p. 108, argumenta que las CCAA podrían no solo incrementar el nivel de protección, sino también el círculo de los beneficiarios de dicho nivel de protección establecido por el legislador básico, en concreto en beneficio de los extranjeros en situación irregular.

76. García Roca (ed.), Pautas para una reforma constitucional, 2014, p. 60.

77. De la Quadra-Salcedo Janini, “¿Es el Estatuto...”, 2004, p. 160.


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“bases-desarrollo” como criterio de delimitación de las competencias legislativas compartidas.78 La determinación de lo básico a través de un Senado reformado mantendría el carácter preferentemente legal de las bases: solo en los casos en los que la colaboración reglamentaria se considerase imprescindible –a juicio del Senado– para completar las bases se facultaría al Gobierno para determinar lo básico. Si se estima que la mejor garantía de la correcta interpretación y aplicación de este criterio de distribución competencial es una garantía política como la expuesta, se deberá concluir que la determinación de lo básico por un Senado reformado no puede admitir excepciones; en otras palabras, quedaría per se excluido que las normas básicas pudieran ser aproba-das por decreto-ley.

Una cuarta posibilidad combinable con algunas o todas las ante-riores sería vincular la legislación básica con algún requisito justificati-vo, en todas o en algunas materias sujetas a esta técnica competencial. El Estado solo podría dictar la legislación básica previo cumplimiento de uno o varios requisitos establecidos en la Constitución. Este ha sido el modelo del federalismo alemán, en el que la legislación federal concurrente o marco se supeditaba a unos requisitos: la necesidad, en interés del Estado en su conjunto, de una regulación federal para la consecución de unas condiciones de vida equivalentes en toda la fede-ración o la preservación de la unidad jurídica o económica.79 Aunque la experiencia acumulada con el control jurisprudencial del presupuesto habilitante del decreto-ley contemplado por el art. 86.1 CE no resulte muy halagüeña, la reforma constitucional podría afirmar categórica-mente el carácter jurídico y controlable del requisito.

78. En el mismo sentido la opinión de Eliseo Aja, recogida en García Roca (ed.), Pautas para una reforma constitucional, 2014, p. 62. Algunos autores han rechazado la solución de un Senado reformado, no solo para la determinación de lo básico, sino como regla general de la formación de la voluntad federal. Es el caso de Francisco Caamaño, De-mocracia federal, Madrid, Turpial, 2014, pp. 257-260: “la idea tradicional de que en una federación las entidades subfederales deben participar en la elaboración de la legislación federal me parece, a día de hoy, una afirmación más que discutible”. El autor propugna la supresión del Senado.

79. Sobre el control judicial de tales requisitos puede verse M. A. Cabellos Espiérrez, “Distribución de competencias y control jurisdiccional en el federalismo alemán”, Re-vista Española de Derecho Constitucional, núm. 75, 2005, pp. 289-324. Recientemente, en la Sentencia de 21 de julio de 2015 (1 BvF 2/13), el Tribunal Constitucional Federal ha declarado inconstitucional una ley federal reguladora del subsidio por cuidado infantil (Betreuungsgeldgesetz) por incumplir el requisito de la consecución de unas condiciones de vida equivalentes en toda la federación: entiende que ello exigiría que las condiciones de vida en los Estados federados se hubieran desarrollado de una forma que afectara considerablemente a la cohesión social en la federación.


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Por otro lado, diversos autores han propuesto reducir al máximo las competencias legislativas compartidas sujetas al binomio “bases-de-sarrollo”. Se pueden distinguir dos tipos de propuestas. De una parte se propugna que las competencias legislativas compartidas desaparez-can como categoría, esto es, que pasen a ser exclusivas bien del Estado o bien de las Comunidades Autónomas.80 La propuesta se inspira en la más reciente reforma del federalismo alemán, en el que, por ejemplo, la educación ha pasado a ser competencia exclusiva de los Länder. El reto es alcanzar una solución equilibrada, de forma que no haya ga-nadores y perdedores absolutos. De otra parte se aboga por que las competencias legislativas compartidas abandonen el monopolio de la técnica de la legislación básica, pero sin dejar de ser compartidas.

Las sugerencias del profesor Muñoz Machado apuntan en ambas direcciones. Por un lado, escribe que “la experiencia enseña hoy que en algunas materias el Estado debe incrementar sus potestades y en otras la balanza debe inclinarse a favor de las Comunidades Autónomas”,81 y, por otro, considera que “la compartición de competencias legisla-tivas admite otras variantes que, a veces, resultan manifiestamente más idóneas para la regulación de determinadas materias”82 y pone como ejemplo la reforma del federalismo alemán de 2006. El autor apunta básicamente a los tres modelos establecidos en el art. 72 de la ley fundamental para las competencias concurrentes.83

Según el modelo general del art. 72, los Länder tienen la facul-tad de legislar en una lista de treinta y cuatro materias consideradas concurrentes por el art. 74, en la medida en que la federación no haya hecho uso mediante ley de su competencia legislativa. A partir de ahí se despliegan dos modelos especiales. Según el primer modelo espe-cial, en diez de las treinta y cuatro materias la federación solo puede

80. Caamaño, Democracia federal, 2014, p. 260.

81. Muñoz Machado, Informe..., 2004, p. 118.

82. Muñoz Machado, Informe..., 2004, pp. 129-130, 132. El autor señala lo siguiente: “Creo necesario [...] romper con el monopolio que, en materia de competencia legislativa compartida, se ha otorgado a la fórmula ‘legislación básica-legislación de desarrollo’ arti-culadas conforme al peculiar régimen diseñado por la jurisprudencia constitucional”. Ha expuesto los modelos seguidos en la reforma alemana de 2006 con mayor detalle en su Derecho público de las Comunidades Autónomas, vol. I, Madrid, Iustel, 2007, pp. 406-409.

83. Vid. al respecto A. Arroyo Gil, La reforma constitucional del federalismo alemán, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2009; K. Gerstenberg, Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform, Berlín, Duncker & Humblot, 2009; R. Wagner, Die Konkurrenzen der Gesetzgebungskompetenzen vom Bund und Ländern, Duncker & Humblot, Berlín, 2011.


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legislar cuando en interés del conjunto del Estado sea necesaria una legislación federal para la creación de condiciones de vida equivalen-tes en el territorio federal o el mantenimiento de la unidad jurídica o económica. Según el segundo modelo especial, en una lista de seis materias los Länder pueden adoptar mediante ley normas propias que desplacen a las normas federales. Las leyes federales que versen sobre tales materias no pueden entrar en vigor antes de que transcu-rran como mínimo seis meses desde su aprobación, salvo que con el consentimiento del Bundesrat se determine otra cosa. Y las relaciones entre derecho federal y derecho estatal se rigen por la prevalencia de la ley posterior.84

84. Sobre la competencia para la legislación divergente vid. C. Schulze Harling, Das ma-terielle Abweichungsrecht der Länder: Art. 72 Abs. 3 GG, Frankfurt am Main, Peter Lang, 2011, y M. A. Cabellos Espiérrez, “Nuevas formas de distribución competencial: la legisla-ción divergente en el federalismo alemán”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 96, 2012, pp. 125-159.


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RESUMEN

El artículo reflexiona sobre una técnica de delimitación competencial central para el Estado autonómico: la legislación básica. Por un lado, pasa revista a los efectos y defectos de las normas básicas como técnica de delimitación competencial, desde una doble óptica, jurídica y política. Por otro lado, se consideran algunas propuestas para superar esos defectos. El artículo sos-tiene que, si bien la gran apertura de lo básico que se desprende de la jurisprudencia constitucional garantiza la necesaria flexibilidad y capacidad de respuesta de las instituciones centrales del Estado ante las circunstancias cambiantes, en la práctica se ha traducido sobre todo en una absorción pro-gresiva de la regulación por esas instituciones, que ha encontrado el rechazo de los demás actores políticos, como pone de manifiesto la elevadísima tasa de conflictividad competencial que caracteriza al sistema constitucional es-pañol. Desde estas premisas, se considera que, si no se modifica o elimina este instrumento, el entero edificio autonómico podrá quizá ser remodelado externamente en una eventual reforma constitucional, pero su funciona-miento efectivo apenas variará.

Palabras clave: distribución de competencias; competencia legislativa; compe-tencias compartidas; jurisprudencia constitucional; conflictos de competencia; reforma constitucional.

RESUM

L’article reflexiona al voltant d’una tècnica de delimitació competencial cen-tral per a l’Estat autonòmic: la legislació bàsica. D’una banda, passa revista als efectes i defectes de les normes bàsiques com a tècnica de delimitació competencial, i això des de la doble òptica jurídica i política. D’altra banda, pren en consideració diverses propostes per superar aquells defectes. L’article sosté que, per bé que de la jurisprudència constitucional es desprengui una gran obertura de la legislació bàsica que garanteix la flexibilitat i la capacitat de resposta de les institucions centrals de l’Estat davant les circumstàncies canviants, a la pràctica això s’ha traduït sobretot en una absorció progres-siva de la regulació per part d’aquestes institucions, que ha estat objecte de rebuig per la resta d’actors polítics, tal com posa de manifest l’elevada taxa de conflictivitat competencial que caracteritza el sistema constitucional espanyol. Partint d’aquestes premisses, es considera que si no es modifica o elimina aquest instrument, per més que l’edifici autonòmic sigui íntegrament


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remodelat externament amb una eventual reforma constitucional, el seu funcionament efectiu tot just se’n veurà alterat.

Paraules clau: distribució de competències; competència legislativa; compe-tències compartides; jurisprudència constitucional; conflictes de competència; reforma constitucional.

ABSTRACT

The paper reflects on the general pattern for the allocation of shared com-petences in the Spanish Constitution: the general institutions of the state set the basic rules and framework and then the Autonomous Communities develop them and are responsible for their effective application. First, the paper considers from a legal and a political perspective the main effects and defects of that pattern as interpreted and applied by the Constitutional Court’s case-law. Second, it reviews some of the proposals advanced in schol-arship to correct the above mentioned defects, whether or not through a constitutional amendment process. It argues that this pattern of competence allocation attracts little support from political actors other than the state institutions, and that, consequently, it is responsible for the countless com-plaints filed with the Constitutional Court under the legal reason of conflict of powers. The further point being made is that unless the notion of ‘basic rules’ is amended or even suppressed, whether or not the entire ‘state of autonomies’ may be reshaped through a constitutional amendment process, its effective functioning will hardly change at all.

Keywords: competence allocation; legislative competence; shared compe-tences; Constitutional Court’s case-law; conflicts of powers; constitutional amendment.

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EL SISTEMA PENITENCIARI CATALÀ: FONAMENT I EXERCICI DE LA COMPETÈNCIA

Josep M. Tamarit SumallaCatedràtic de Dret Penal de la Universitat de Lleida i de la Universitat Oberta de Catalunya

SUMARI: 1. Introducció: autonomia i execució penal. – 2. Models de dret comparat en l’execució penal. – 3. L’abast de la competència de la Generalitat. – 3.1. Origen i fona-ment de la competència. – 3.2. La doctrina del Tribunal Constitucional. – 4. L’activitat normativa de la Generalitat. – 4.1. Decrets. El Reglament de 2006. – 4.2. Instruccions i circulars. – 5. La singularitat catalana i la gestió de la competència. – 5.1. Evolució de la població penitenciària. – 5.2. L’explicació de la diferència. – Bibliografia. – Resum – Resumen – Abstract.

1. Introducció: autonomia i execució penal

L’Estatut d’autonomia (EAC) de 1979 va atribuir a Catalunya, en el marc de la Constitució espanyola (CE), la competència executiva en matèria penitenciària. Aquest fet representa una singularitat a l’Es-tat espanyol, on l’Administració de l’Estat gestiona els centres peni-tenciaris de tot el territori, llevat dels catalans, que es troben sota l’administració de la Generalitat. L’existència d’aquesta singularitat s’explica, en bona part, per l’escàs interès que les comunitats autò-nomes han mostrat per exercir aquesta competència, que és costosa des del punt de vista econòmic i no resulta atractiva ni rendible en termes electorals. No ha de sorprendre, en aquest sentit, que la Co-munitat Autònoma del País Basc, tot i tenir prevista la competència

Article rebut el 28/11/2015; acceptat el 25/01/2016.


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a l’Estatut, no l’hagi assumit de manera efectiva, resultat al qual ha contribuït probablement tant la desconfiança de l’Estat com la manca de voluntat dels dirigents polítics bascos, atesa la problemàtica que pot suposar l’existència d’un important col·lectiu de presos condem-nats per delictes de terrorisme.

El fet que la competència sigui merament executiva, i per tant subordinada a la competència legislativa de l’Estat, obliga a plantejar fins a quin punt la Generalitat pot exercir com a actor en l’àmbit de la política criminal. La doctrina reconeix que la política criminal té una pluralitat d’actors, entre els quals hi ha, d’una ban-da, els òrgans amb poder legislatiu, i, de l’altra, els actors judicials i administratius. L’autonomia de la Generalitat pot afectar només una part de la cadena d’òrgans i persones amb capacitat de decisió, si tenim en compte que, a més, afecta només un dels elements del sistema penal, atès que tota la legislació del sector –la penal, la pro-cessal penal i la d’execució penal– emana del Parlament de l’Estat, i que el poder judicial és també un poder de l’Estat, sense que la Generalitat pugui intervenir en cap procés relacionat amb la selec-ció, el nomenament i l’organització judicial, ni pugui dictar normes que condicionin l’exercici de la funció jurisdiccional, d’acord amb el principi d’independència i de mera subjecció a la llei. En aquestes condicions està clar que no té sentit afirmar que pugui haver-hi pròpiament una política criminal catalana, però pot tenir interès examinar si hi ha elements diferencials en el funcionament real del sistema penal i penitenciari i si les eventuals diferències poden atribuir-se a l’exercici de la competència d’execució de la Generalitat i a decisions de diversos actors i la influència que el context social pugui exercir sobre aquests. Això només ho fem, en aquest treball, limitant-ne els objectius a allò que pot derivar-se d’un estudi dels materials normatius i de dades extretes de fonts judicials.

A Catalunya, com a la major part de països de l’entorn, el siste-ma penitenciari és la part més visible del sistema d’execució penal, la qual cosa té com a explicació el caràcter central que tenen les penes privatives de llibertat en les sancions penals. Encara que en els darrers temps els serveis dedicats a l’execució de les penes de compliment en la comunitat han tingut una rellevància creixent, especialment en alguns països, els serveis penitenciaris segueixen essent la part més destacable pel que fa als recursos humans i materials que hi dedica l’Administració pública. Tanmateix, cal tenir en compte que el dret penitenciari no afecta només l’execució de penes privatives de lliber-tat, atès que els centres penitenciaris són també lloc de compliment

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de mesures cautelars, amb la singularitat que representen els presos preventius.1

2. Models de dret comparat en l’execució penal

El model predominant en el dret comparat pel que fa a la competèn-cia en l’execució penal és la gestió centralitzada per part dels estats. Aquesta és la realitat, particularment, en l’àmbit d’Europa, la qual cosa referma la consideració de Catalunya com un cas singular. La sin-gularitat del cas català es fa evident en les estadístiques que elabora el Consell d’Europa, on es presenten de manera separada les dades d’Espanya referides a l’Administració de l’Estat (exclosa Catalunya) i les de l’Administració catalana.2 Només en el cas del Regne Unit les dades són presentades d’una manera similar, ja que apareixen de ma-nera diferenciada les d’Anglaterra i Gal·les, les d’Escòcia i les d’Irlanda del Nord. Fins i tot les dades de Suïssa estan referides al conjunt de la Confederació, tot i que la gestió és, al país helvètic, descentralitzada, i l’execució penal és competència dels cantons,3 com també la legis-lació processal penal; no pas el Codi penal, que és únic per a tota la Confederació.

Podem observar, doncs, l’existència de certa analogia entre el cas de Catalunya i el d’Escòcia. Al Regne Unit, el Servei de Presons de Sa Majestat (Her Majesty’s Prison Service) gestiona només les presons d’Anglaterra i de Gal·les (excloses, com s’acostuma a subratllar, les presons privades). Les presons escoceses i les d’Irlanda del Nord tenen sistemes propis, l’Scottish Prison Service i el Northern Ireland Prison Service, respectivament. Cal destacar, en tot cas, una molt substancial diferència del cas escocès respecte al català, que és l’existència d’una llei penitenciària pròpia, la Prisons Act de 1989.

1. Vid. en general, sobre els conceptes bàsics del dret penitenciari, Josep Tamarit, Ramón García, Francisco Sapena i M. José Rodríguez, Curso de Derecho penitenciario, València, Tirant lo Blanch, 2004.

2. Vid., entre d’altres, Council of Europe Anual Statistics, Space I: http://wp.unil.ch/spa-ce/2014/10/prison-population-rates-for-2014/ [Consulta: 26-11-2015].La comparació amb les dades de l’Administració penitenciària de l’Estat no sempre és fàcil, atès que en diversos ítems apareixen només les de Catalunya i no les de l’Estat.

3. Així ho estableix la Constitució suïssa (articles 3 i 123.2). No hi ha, per tant, una llei d’execució penal federal, sinó només les lleis cantonals.

http://wp.unil.ch/space/2014/10/prison-population-rates-for-2014/

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Un cas digne d’atenció, pel que fa a la comparació entre sistemes, és Alemanya, on la legislació sobre execució penal havia estat fins fa poc un assumpte de competència federal, com també la legislació penal i la legislació processal penal, tot i que la gestió dels centres penitenciaris ha estat de fa temps competència dels Länder. La llei bàsica és la Strafvollzugsgesetz (Llei d’execució penal) de 16 de març de 1976, que determina els drets i obligacions dels penats i altres interns en centres penitenciaris, les prestacions de l’Administració pe-nitenciària i les responsabilitats de les autoritats d’execució, així com els aspectes organitzatius de l’execució penal. Tanmateix, la Llei 52, de modificació de la Llei fonamental de Bonn, de 28 d’agost, va excloure l’execució penal de les competències sobre les quals la Federació pot legislar, en virtut de l’art. 74.1.1 de l’esmentada Llei fonamental, i la competència va passar per tant als Länder. A partir d’aquí, aquests han anat elaborant lleis d’execució, de manera que la Llei federal és només aplicable actualment a Berlín, Schleswig-Holstein i Saxònia-Anhalt. En això el model legislatiu federal d’Alemanya s’ha diferenciat del d’Àustria, que segueix tenint en canvi una única llei per a tot l’Estat, la Strafvollzugsgesetz de 1969.

Als models federals de fora d’Europa és més freqüent l’existència d’una estructura descentralitzada. Als EUA la gestió de les presons és essencialment un poder dels estats. No ha d’estranyar aquest fet si tenim en compte que també la legislació penal és primàriament un assumpte dels estats, que, des d’un punt de vista històric, han estat els titulars originaris del poder punitiu. Als EUA coexisteixen presons esta-tals amb presons federals. La major part de persones internades són a establiments que depenen dels estats (1.270.800, en comparació amb les 215.000 de les presons federals).4 L’evolució cap a un poder federal en matèria penal ha estat un procés gradual i limitat, amb la creació de lleis que han establert alguns delictes de caràcter federal, l’elaboració d’un Codi penal model l’any 1962 que té com a finalitat servir d’ori-entació i guia per a l’activitat legislativa dels estats, o l’elaboració de lleis que estableixen mínims de penalització. A nivell federal s’ha anat produint progressivament una expansió i una intervenció en determi-nats assumptes que són essencialment competència dels estats. Així, per exemple, el nombre de delictes federals s’ha incrementat a partir dels anys seixanta del segle xx. En l’àmbit penitenciari, l’any 1980 es va

4. La dada és de 2013 (US Bureau of Justice Statistics): http://www.bjs.gov/ [Consulta: 26-11-2015]. Cal afegir-hi encara els interns en centres penitenciaris locals (local jails, dependents generalment dels comtats).

http://www.bjs.gov


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aprovar la Llei de drets civils de les persones institucionalitzades (Civil Rights of Institutionalized Persons Act, CRIPA). L’objectiu d’aquesta llei federal és protegir els drets de les persones internades en institucions federals o locals, entre les quals hi ha els centres penitenciaris, a més de centres de salut mental o d’atenció a persones amb discapacitat. Per a l’execució de les previsions de la CRIPA és competent una secció de la Divisió de Drets Civils del Departament de Justícia federal, amb poder d’investigar l’existència de violacions dels drets federals. El fiscal general té explícitament atribuït per la llei el poder d’iniciar processos penals si té coneixement que es produeix una pauta d’abús o formes greus de violació dels drets de les persones institucionalitzades. Els processos que s’han iniciat en aplicació de la llei federal s’han consi-derat positius pel seu valor tant instrumental com simbòlic. Alguns autors han destacat la funció simbòlica d’educació moral i de model per als estats i la capacitat d’induir bones pràctiques que permetin millorar les condicions de les persones institucionalitzades en aspectes tan rellevants com la prevenció de suïcidis o l’atenció als problemes de salut psíquica.5

El model federal basat en la coexistència de presons federals i presons gestionades pels estats o per altres entitats territorials existeix en altres federacions, com el Canadà, Mèxic o el Brasil. En aquests tres casos, les presons federals acullen les persones condemnades per delictes més greus, mentre que la major part de la població penitenci-ària es troba internada en presons estatals o provincials. Al Canadà, el Correctional Service és responsable de la gestió de les presons federals, on es reclouen les persones condemnades a penes de presó de més de dos anys, i la resta de presons són competència de les províncies. Les condicions de compliment als centres federals es troben regulades per la Corrections and Conditional Release Act de 1998, que és aplicable només al sistema correccional federal. Les províncies disposen de lleis correccionals específiques, adoptades per les seves assemblees legis-latives, en exercici d’un poder legislatiu en aquesta matèria.6

5. Vid. en aquest sentit B. A. Stolz, “The Growth of Federal Criminal Justice Policy Ma-king: The Role of U.S. Civil Rights Legislation”, Criminal Justice Policy Review, v. 26 (5), 2015, p. 479-480.

6. Vid. L. Robert, “Regulating Prison Life: A Case Study of the Inmate Disciplinary System”, a Claes et al. (eds.), Facing the Limits of the Law, Berlín Heidelberg, Springer-Verlag, 2009, p. 126-141, i Rose Ricciardelli, Hayley Crichton i Lisa Adams, “Conditions of Canadian con-finement”, Sociology of Crime and Deviance, v. 19, 2014, p. 95-120.


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3. L’abast de la competència de la Generalitat

3.1. Origen i fonament de la competència

L’Estatut d’autonomia de 1979 va preveure en l’article 11 diverses matèries en què s’atribuïa a la Generalitat l’execució de la legisla-ció de l’Estat, una de les quals era la penitenciària. L’atribució de la competència executiva partia de la limitació establerta en l’art. 149.6 de la CE de 1978, que reservava a l’Estat la competència ex-clusiva sobre legislació penitenciària, especificada expressament de manera diferenciada respecte de la penal. Cal destacar el fet que la primera llei orgànica aprovada després de l’entrada en vigor de la Constitució fou la Llei orgànica 1/1979, general penitenciària (LOGP). El fet pot explicar-se per la situació molt conflictiva que es vivia en aquell moment a les presons i per la necessitat urgent d’un canvi de model, desenvolupat a partir de l’article 25.2 CE, que havia establert el mandat que el compliment de les penes i de les mesures privatives de llibertat s’havia d’orientar cap a la reinserció i la reeducació social dels penats. De manera coherent amb aquesta declaració, inclosa al capítol dedicat als drets fonamentals i a les llibertats públiques, la LOGP va dissenyar un sistema de compliment on el règim penitenciari estava subordinat al tractament penitenciari, entès com el conjunt d’activitats que han de permetre preparar el penat per a la futura vida en llibertat i perquè pugui dur una vida sense delictes (art. 59). La LOGP va preveure, alhora, que a la Direcció General d’Instituci-ons Penitenciàries del Ministeri de Justícia li corresponia la direcció, organització i inspecció de les institucions regulades a la llei, amb l’excepció de “les comunitats autònomes que hagin assumit en els seus respectius estatuts l’execució de la legislació penitenciària i con-següent gestió de l’activitat penitenciària” (art. 79).7

A l’empara de la previsió estatutària, es va formalitzar el traspàs mitjançant el Reial decret 3482/1983, de 28 de desembre, que transferí a la Generalitat les funcions i els serveis de l’Administració peniten-ciària de l’Estat, amb els mitjans personals, materials i pressupostaris corresponents. Posteriorment, el Reial decret 131/1986, de 10 de gener, va ampliar els mitjans adscrits a la Generalitat a partir d’un acord de la Comissió Mixta de traspassos. En l’exercici d’aquesta competència i sobre

7. A més, la disposició transitòria segona de la LOGP va establir que en el desplegament reglamentari de la llei caldrà tenir en compte les previsions que, en relació amb l’Admi-nistració penitenciària, puguin incloure els estatuts d’autonomia.


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la base de la LOGP, el Departament de Justícia va iniciar una activitat d’organització i ordenació dels serveis penitenciaris de Catalunya, per la qual cosa ha dictat nombroses instruccions i circulars internes adreçades als òrgans interns del departament i dels centres penitenciaris.

L’Estatut de Catalunya actualment vigent, en la redacció del text de 2006 aprovat pel Parlament de Catalunya, adopta un tractament més ampli del tema i dedica l’article 168 al sistema penitenciari, en els termes següents:

1. Correspon a la Generalitat la competència executiva de la legislació de l’Estat en matèria penitenciària, que inclou en tot cas: a) La capacitat per a dictar disposicions que adaptin la normativa penitenci-ària a la realitat social de Catalunya. b) La totalitat de la gestió de l’activitat penitenciària a Catalunya, especi-alment la direcció, l’organització, el règim, el funcionament, la planificació i la inspecció de les institucions penitenciàries de qualsevol tipus situades a Catalunya. c) La planificació, la construcció i la reforma dels establiments penitenciaris situats a Catalunya. d) L’administració i la gestió patrimonial dels immobles i dels equipaments adscrits a l’Administració penitenciària catalana i de tots els mitjans materials que li siguin assignats. e) La planificació i l’organització del treball remunerat de la població reclusa, i també l’execució de les mesures alternatives a la presó i de les activitats de reinserció. 2. La Generalitat pot emetre informes en el procediment d’atorgament d’in-dults.

La nova norma estatutària no altera en l’essencial la previsió de l’Estatut de 1979. Parteix de la distribució competencial derivada de la Constitució, que limita el poder de la Generalitat a la competèn-cia executiva i desenvolupa aspectes referits a la gestió, planificació, administració i organització que ja han format part de l’actuació de l’Administració penitenciària catalana fins al moment de la reforma estatutària, sense que s’hi afegeixin àmbits d’actuació nous. Hi ha no-més dos continguts de l’art. 168 que podríem destacar. D’una banda, l’atribució a la Generalitat de la capacitat de dictar disposicions que adaptin la normativa penitenciària a la realitat social de Catalunya (1.a). El text no precisa quin rang normatiu podrien tenir les disposi-cions, però s’ha d’interpretar seguint la premissa que la competència és executiva i no legislativa, i per tant no habilita la Generalitat a adoptar lleis, sinó que en tot cas seria el Govern qui estaria facultat per emetre normes, no més enllà de la capacitat funcional d’autoor-ganització, d’acord amb la Sentència 31/2010, i en tot cas en el marc


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de la normativa (no només les normes amb rang de llei sinó també el complement reglamentari) de l’Estat.

D’altra banda, una novetat de l’EAC 2006 és la capacitat d’eme-tre informes en el procediment d’atorgament d’indults. El procedi-ment per a la concessió d’indults segueix estant regulat bàsicament a la Llei de 1870. La Llei preveu que el Govern de l’Estat, que té el poder de concedir l’indult, ha de demanar un informe al tribunal sentenciador. El Codi penal preveu, a més, la possibilitat que sigui el mateix tribunal qui faci la petició d’indult al Govern (article 4, números 3 i 4). Una via especial per accedir a l’indult és la prevista a l’art. 206 del Reglament penitenciari (RP1996), en què el jutge de vigilància penitenciària pot “tramitar” un indult particular, a partir d’una sol·licitud de la junta de tractament del centre penitenciari i prèvia proposta de l’equip tècnic, per als penats en qui concorrin, de manera continuada durant un temps mínim de dos anys i en un grau extraordinari, les circumstàncies següents: a) bona conducta; b) desenvolupament d’una activitat laboral normal que es pugui consi-derar útil com a preparació de la vida en llibertat, i c) participació en activitats de reeducació i reinserció social. L’indult parcial suposa un escurçament de la condemna en el temps que fixi el Govern, segons la proposta que li faci arribar el jutge.8

El dubte que planteja l’art. 168.2 de l’Estatut és si la participació de la Generalitat es limita a la via per accedir a l’indult prevista al RP 1996. La ubicació d’aquesta norma estatutària en un precepte dedicat al sistema penitenciari avalaria aquesta interpretació restrictiva, que a més seria més realista atès que estaria clar en quins casos la Ge-neralitat podria emetre informe: totes aquelles peticions originades en la proposta d’una junta de tractament d’un centre penitenciari català. D’altra banda, però, no té gaire sentit que sigui en aquests casos que la Generalitat –cal entendre que el Govern– emeti un in-forme, previst només com a facultatiu, quan el mateix Reglament estatal preveu que sigui un òrgan de l’Administració catalana, la junta de tractament, qui iniciï el procediment amb una proposta en què han de constar els motius pels quals es considera que cal atorgar l’indult. Si es fa una interpretació que estengui la previsió de l’art. 168.2 a tots els procediments d’indult es planteja el dubte de quins serien els casos en què el Govern de la Generalitat estaria legitimat

8. A aquesta via especial de sol·licitud d’indult es refereix més àmpliament C. Juanatey Dolado, Manual de Derecho penitenciario, Madrid, Iustel, 2011, pp. 153-155.


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per informar: els de penats internats en presons catalanes, que tin-guin veïnatge civil a Catalunya o que hagin estat condemnats pel fet de cometre delictes a Catalunya, per enunciar només alguns dels possibles criteris d’inclusió. Al capdavall, la norma estatutària té una funció de caràcter simbòlic, i tret que en el futur una norma estatal, la pròpia relativa a la llei d’indult, inclogués un tràmit de consulta a la comunitat autònoma, el seu efecte s’esgota en la possibilitat que el Govern, quan ho cregui convenient, faci arribar un informe, en cap cas vinculant, al Govern de l’Estat, cosa que res no li impedia de fer abans de l’aprovació de l’Estatut.

3.2. La doctrina del Tribunal Constitucional

El bloc normatiu estatal està integrat, a més de la LOGP, pel Reglament penitenciari. El Reglament vigent, aprovat pel Reial decret 190/1996, de 9 de febrer (RP 1996), que va substituir el Reglament de 1981, mo-dificat el 1984, s’ha considerat també part integrant de la “legislació penitenciària” que és competència de l’Estat. Aquesta ha estat la doc-trina del Tribunal Constitucional sobre les competències executives ja des d’abans de l’aprovació de l’EAC de 2006. D’acord amb la Sentència del Tribunal Constitucional (STC) 103/1999, la competència de legislació s’ha d’entendre en sentit material, referida no només a la llei en sentit formal, sinó també als reglaments executius i fins i tot a les circulars, si tenen naturalesa normativa, i la competència d’execució abastaria “todos los actos aplicativos, esto es, a la potestad de administrar que comporta, junto a las facultades de mera gestión, la de dictar regla-mentos internos de organización de los servicios correspondientes en la medida en que éstos sean necesarios para la mera estructuración interna de la organización administrativa” (FJ 4). En aquest mateix sentit, en la STC 51/2006 el tribunal sostenia que “en el ámbito eje-cutivo puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal» (FJ 4).9 La

9. Sobre aquesta qüestió, vid. X. Bernadí Gil, “La doctrina de la Sentència 31/2010 sobre les competències executives (sostenella e no emmendalla)”, Revista Catalana de Dret Públic, número especial sobre la Sentència 31/2010 del TC sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006, 2010, pp. 262 ss.


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STC 31/2010, sobre l’Estatut de 2006, ha mantingut aquesta doctrina quan ha afirmat que la definició de competències executives de l’art. 112 és constitucional, sempre que s’interpreti d’acord amb la concepció que el tribunal ha sostingut sobre el terme “legislació”, que integra també els reglaments d’execució, per la qual cosa rebutja que de les competències executives se’n derivi una potestat reglamentària d’abast general. D’acord amb la citada sentència: “Sólo entendida en esa con-creta dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica a la constitucionalidad del art. 112 EAC” (FJ 61). Aquesta posició ha estat criticada per diversos constitucionalistes, car la negació de l’existència d’aquesta potestat reglamentària es fonamenta en la jurisprudència constitucional anterior, elaborada a partir de l’Estatut de 1979, que no la preveia de manera expressa.10

La doctrina constitucional que limita la capacitat normativa de la Generalitat consolida, en l’àmbit penitenciari, el paper que ha tin-gut sempre a l’Estat l’activitat reglamentadora de l’Administració en matèria penitenciària. El Codi penal (CP) reconeix aquesta activitat quan, en l’art. 3.2, a l’hora de referir-se a la garantia d’execució, una de les dimensions del principi de legalitat, disposa que ningú “no podrà executar cap pena ni mesura de seguretat d’una altra manera que la prescrita per la llei i els reglaments que la desenvolupen”. La referèn-cia al reglament contrasta amb el fet que en les altres dimensions del principi de legalitat (les garanties criminal, penal i jurisdiccional) no es fa cap esment a altres fonts distintes de la llei (articles 1, 2 i 3.1 del CP). Aspectes força rellevants i que incideixen en drets fonamentals, com la tipificació de les infraccions disciplinàries o la regulació dels supòsits en què l’Administració pot fer ús de mitjans coercitius contra els interns, no es troben regulats per la llei sinó que han estat desen-volupats per via reglamentària, la qual cosa ha suscitat precisament algunes crítiques doctrinals.11

10. Vid. M. Corretja Torrens, “Els efectes de la sentència sobre la definició estatutària de les competències: la ‘devaluació’ jurídica dels Estatuts d’autonomia”, a Revista Catalana de Dret Públic, 2010, p. 281. També en aquest sentit, M. Barceló Serramalera, “La doctrina de la Sentència 31/2010 sobre la definició estatutària de les categories competencials”, Revista Catalana de Dret Públic, número especial sobre la Sentència 31/2010 del TC sobre l’EAC de 2006, 2010, p. 251 ss.

11. Així es pot veure, per exemple, a Tamarit, García, Sapena i Rodríguez, Curso de De-recho..., 2004.


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Sobre la base d’aquesta doctrina constitucional, el RP 1996 de-termina, en l’article 1.1, el seu àmbit d’aplicació: “El presente Regla-mento de desarrollo de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, regula la ejecución de las penas y medidas de seguridad privativas de libertad, así como el régimen de los detenidos a disposición judicial y de los presos preventivos, siendo de aplicación directa en todo el territorio del Estado”. De tota manera, l’art. 1-2 fa una excepció pel que fa als apartats del Reglament dedicats a l’orga-nització, on reconeix el seu caràcter de dret supletori amb relació a les normes que dictin les comunitats autònomes que exerceixin competèn-cies executives: “No obstante, en aquellas Comunidades Autónomas que ejerzan competencias de ejecución de la legislación penitenciaria estatal, en virtud de su potestad de autoorganización, será de apli-cación supletoria lo dispuesto en aquellos preceptos de los Títulos XI y XII que regulen cuestiones organizativas o relativas al régimen económico-administrativo de los establecimientos penitenciarios, así como aquellas disposiciones contenidas en otros Títulos que regulen aspectos de la misma naturaleza”.

La STC 104/1988, de 8 de juny, va resoldre un conflicte positiu de competència plantejat pel Govern basc, el qual va entendre que el Reial decret 1436/1984, de 20 de juny, sobre normes provisionals de coordinació de les administracions penitenciàries, no respectava l’ordre competencial establert a la Constitució i a l’Estatut d’auto-nomia del País Basc. La sentència parteix de la ja coneguda inter-pretació material del terme “legislació” al qual fa referència l’art. 149-1.6 de la CE quan reserva a l’Estat la competència exclusiva en la legislació penitenciària, del qual en deriva la inclusió del poder de dictar reglaments executius en desenvolupament de la llei, i això constitueix un títol suficient perquè l’Estat reguli in toto la matèria. La sentència va més enllà i reconeix a l’Estat la capacitat normativa plena per establir, amb una finalitat de coordinació, condicions en l’exercici de les competències de les comunitats, respectant tothora les competències executives d’aquestes i sense introduir formes de control directe i jeràrquic.

La sentència considera la LOGP part integrant del “bloc de constitucionalitat”, però interpreta l’art. 79 no com una norma de distribució de competències, sinó que entén la referència que s’hi fa a les comunitats autònomes que tinguin competències de direcció i control dels establiments penitenciaris com una excepció (“una sal-vedad”, en el text original). Segons el TC no ha de suposar-se que la competència de l’Estat quedi congelada al moment de dictar la llei


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penitenciària i, per tant, no és contrari a la Constitució i a l’Estatut que l’Estat imposi a totes les comunitats autònomes deures addici-onals d’informació, notificació i altres no previstos originàriament a la LOGP. El Reial decret impugnat pel Govern basc establia una obligació a totes les administracions penitenciàries de disposar d’un nombre de places reservades als penats classificats en primer grau de tractament (aquells sotmesos a “règim tancat”, de caràcter més restrictiu) no inferior al 10% del total de les places de compliment. També preveia que les comunitats autònomes han d’informar la Di-recció General d’Institucions Penitenciàries del Ministeri de Justícia dels ingressos, trasllats, sortides, classificació i altres dades que afec-tin la situació penitenciària dels interns. La STC sosté que cap d’aques-tes normes no suposa una invasió competencial per part de l’Estat i vincula els deures d’informació a la necessitat de transparència i al principi de col·laboració entre l’Estat i les comunitats autònomes. Amb tot, reconeix l’existència de límits en la imposició d’obligacions d’informació: “aunque el Estado pueda imponer obligaciones de in-formación a las Comunidades Autónomas en materia penitenciaria, ello no supone que le esté permitido el establecimiento de un control genérico indeterminado que implique una dependencia jerárquica de la Comunidad Autónoma respecto al Estado, ni un control esta-tal, con facultades de dirección, rectificación o reprensión, sobre las autoridades autonómicas de los establecimientos penitenciarios”. Aquest deure genèric, que deixi a la discreció de l’òrgan adminis-tratiu central la facultat de sol·licitar tota mena d’informacions que consideri convenients, no és però el que preveu, segons el TC, el decret recorregut: “La información se refiere sólo a la situación pe-nitenciaria del interno y a datos que afecten a la misma, por lo que se determina con suficiente precisión el ámbito de los deberes de información que se establecen, sin que nada de ello lesione las com-petencias de ejecución de la Comunidad Autónoma”. Pel que fa als deures de col·laboració, el TC els fonamenta en el fet que totes les institucions penitenciàries integren un sistema únic: “todas las Insti-tuciones Penitenciarias se integran en un sistema único, y, además, realizan una actividad administrativa que constituye un instrumento al servicio de otros fines, de la aplicación de un Derecho Penal único y de la ejecución de decisiones judiciales en materia penal, y están implicadas también otras autoridades, tanto gubernativas del Estado en relación con la seguridad pública (art. 149.1.29.ª C.E.) como los órganos del Poder Judicial”.


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4. L’activitat normativa de la Generalitat

4.1. Decrets. El Reglament de 2006

El Govern de la Generalitat ha dictat el Decret 235/2003, de 23 de se-tembre, sobre el règim d’autonomia econòmica dels centres penitenci-aris de Catalunya (DOGC núm. 3987, de 14 d’octubre de 2003). Aquesta norma parteix de la disposició addicional 31a de la Llei 30/2002, de 30 de desembre, de pressupostos per a l’any 2003, que havia previst l’establiment d’un règim d’autonomia econòmica per als centres pe-nitenciaris de Catalunya, i determina els centres penitenciaris als quals s’aplica aquest règim, amb la normativa que n’ha de regir la gestió. En el preàmbul del decret s’invoca el caràcter supletori del règim econò-mic i administratiu dels establiments penitenciaris regulat al títol XII del Reglament penitenciari, que fa necessària la regulació específica d’alguns aspectes de l’esmentat règim. El decret detalla els ingressos que són objecte de gestió econòmica en règim d’autonomia12 i pre-veu que s’hauran de destinar a finançar les despeses corrents del seu funcionament i activitat, el manteniment i la conservació dels seus equipaments, i als ajuts als interns i a les internes, sense que en cap cas es puguin destinar a despeses d’inversió ni a retribucions de personal (art. 3). Es preveuen una sèrie de despeses que poden acordar els di-rectors dels centres penitenciaris i l’elaboració d’un pressupost anual per part del Departament de Justícia en què s’autoritzi l’assignació que li correspon a cada centre.

Un pas de més transcendència ha estat l’aprovació del Reglament d’organització i funcionament dels serveis d’execució penal a Catalu-nya, mitjançant el Decret 329/2006. La necessitat del decret es justifica, si tenim en compte el que declara el preàmbul, pels canvis produïts d’ençà que la Generalitat havia assumit les competències en matèria penitenciària. Els objectius del Reglament serien: dotar l’Administració d’una organització flexible i eficaç amb uns servidors públics amb un alt grau de qualificació professional, promoure vies de col·laboració

12. Els ingressos, previstos en l’art. 2, són: a) Els ingressos procedents de les vendes en els economats dels centres penitenciaris. b) Els ingressos obtinguts per la venda de mobiliari obsolet o deteriorat. c) Les subvencions que pugui rebre. d) Els ingressos financers dels comptes corrents, àdhuc els dels comptes de peculi. e) Les assignacions amb càrrec als pressupostos de la Generalitat de Catalunya per atendre les despeses corrents de la seva activitat i les transferències d’altres administracions o d’altres entitats. f) Els romanents d’exercicis anteriors, d’acord amb el que prevegi la normativa d’aplicació. g) Altres ingres-sos no financers derivats de l’activitat ordinària dels centres penitenciaris.


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basades en el principi de coresponsabilitat i afavorir una millor parti-cipació ciutadana en els serveis d’execució penal.

El text del Reglament és llarg i detallat i pot sorprendre que no faci cap referència al RP 1996, ni en el sentit de deixar clara la subordi-nació a aquest ni en el contrari, de declarar el seu caràcter supletori, la qual cosa fa pensar que s’ha pretès precisament aquesta ambigüitat. L’article 1 aclareix que el Reglament té com a objecte central establir l’estructura orgànica i funcional dels centres penitenciaris de Catalu-nya, així com l’organització i el funcionament de la resta de serveis d’execució penal que hi ha a Catalunya d’acord amb la potestat auto-organitzativa de què disposa l’Administració de la Generalitat. La ma-jor part del contingut del Reglament català no és contradictori amb el text del RP 1996 –fins i tot és en bona part redundant– i s’hi concreten aspectes d’organització dels serveis penitenciaris o qüestions que al Re-glament estatal restaven obertes o previstes amb una certa imprecisió. També es fan declaracions programàtiques i un desenvolupament de vies de participació social i ciutadana, com la Taula Cívica Penitenciària. És significativa, en aquest sentit, la definició que es fa a la disposició addicional primera del Decret 329/2006, inclosa amb caràcter previ al text del Reglament, del centre directiu, concepte al qual fa esment de manera reiterada el RP 1996, i que s’ha d’entendre, tal com ja es feia en la pràctica abans d’aprovar-se el decret, com “els òrgans superiors, alts càrrecs i òrgans actius, dels serveis centrals o perifèrics del Depar-tament de Justícia, als quals les normes d’organització i funcionament de la Generalitat de Catalunya vigents en cada moment atribueixin les competències de direcció, organització i inspecció de les institucions d’execució penal existents a Catalunya”.

Tanmateix, en alguns aspectes com els relatius als òrgans dels centres penitenciaris, el Reglament català pren distància respecte a les previsions del RP 1996. Val a dir que l’art. 265.2 del RP 1996 afegeix a la previsió general del seu art. 2.1, abans esmentada, una norma que reconeix que les comunitats autònomes amb competències executives en matèria penitenciària, atesa la seva potestat d’autoorganització, poden establir els òrgans col·legiats i unipersonals que considerin con-venients. La particularitat més remarcable introduïda pel Reglament català és la figura del o la gerent, no prevista en el Reglament de l’Es-tat, a qui s’atorga rang de subdirector, i se li atribueix la responsabilitat de la gestió dels recursos humans, econòmics, materials i patrimonials assignats al centre penitenciari, així com el funcionament de l’àmbit administratiu i de serveis (art. 13). Com a conseqüència de les funci-ons atribuïdes al gerent, el Reglament català no preveu la figura de


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l’administrador ni la junta econòmica administrativa del RP 1996. Un altre òrgan unipersonal que no apareix al Reglament estatal és el sub-director d’interior, responsable de la seguretat interior i la convivència ordenada i pacífica als establiments, que assumeix funcions que al RP 1996 correspondrien als càrrecs dels subdirectors de règim i de segure-tat; també perd importància la figura del cap de serveis. El Reglament de 2006 precisa, a més, les funcions del subdirector d’interior i les del subdirector de tractament, amb la qual cosa va molt més enllà en el desenvolupament detallat del que preveu el RP 1996.

Pel que fa als òrgans col·legiats, les particularitats del Reglament català són menys rellevants. A més de la junta de tractament, es regula la composició i les funcions dels equips multidisciplinaris, denomina-ció que reben els equips tècnics del RP 1996. Enlloc de figures com un sociòleg, el Reglament català preveu la possibilitat d’incorporar a les reunions de l’equip un psiquiatre, un infermer, un pedagog i un criminòleg en aquelles unitats que en disposin (art. 37). La comissió disciplinària es preveu que la integrin, a més del director, que la presi-deix, els subdirectors d’interior i de tractament (art. 33), en lloc dels de règim i seguretat. La inclusió del subdirector de tractament és un fet que cal destacar, perquè fa palesa una concepció més integrada de les dimensions de règim i tractament penitenciari, que resulta coherent amb el principi que les necessitats del règim penitenciari s’han d’en-tendre subordinades a les exigències del tractament, que així esdevé la columna vertebral del sistema penitenciari dissenyat en la LOGP. D’altra banda, el Reglament català es mostra més dirigista que el RP 1996, quan disposa que el cap de serveis i el funcionari de la plantilla del centre penitenciari que formin part de la comissió disciplinària seran designats pel director a proposta dels empleats públics de l’es-tabliment (art. 33.4), mentre que el RP 1996 estableix directament que aquests dos membres seran elegits pels empleats esmentats.

A més dels aspectes institucionals referits als òrgans de govern, el Reglament català tracta àmpliament el règim econòmic dels esta-bliments (títol VI), a l’empara del RP 1996, que reconeix a les comu-nitats autònomes amb competències executives la potestat de regu-lació sobre aspectes econòmics. També tracta de les prestacions de l’Administració en l’àmbit sanitari i d’educació en els centres sanitaris (títol V), a més d’aspectes relatius al treball penitenciari, a la formació ocupacional i a la inserció sociolaboral (capítol IV). Sobre aquest punt, atribueix al Centre d’Iniciatives per a la Reinserció (CIRE), empresa pública amb personalitat jurídica pròpia, la planificació, organització, gestió i direcció del treball penitenciari.


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4.2. Instruccions i circulars

Una de les peculiaritats del dret penitenciari és la rellevància que te-nen les instruccions i circulars emeses pel centre directiu, a les quals sovint s’ha reconegut caràcter normatiu. Des del punt de vista formal són ordres dictades pel secretari de Serveis Penitenciaris o pel direc-tor general, que s’adrecen als òrgans i funcionaris de l’Administració penitenciària i en aquest sentit tenen caràcter vinculant per a ells. L’Administració penitenciària de la Generalitat ha seguit en aquest aspecte la tendència pròpia de l’Administració de l’Estat, que segueix dictant aquestes instruccions escrites, que vinculen els òrgans i els funcionaris dels centres penitenciaris que gestiona. Se’ls reconeix na-turalesa normativa, tot i que es tractaria de “normes internes”, sense que es pugui establir una diferència entre les instruccions i les circulars pel que fa al rang ni tampoc a la matèria de què tracten.13 En tot cas, unes i altres, per poder ser reconegudes com a font secundària de dret, han de complir amb el requisit de la publicitat. Per preservar aquesta garantia, el Reglament català de 2006 estableix que hauran de ser publicades en un lloc visible del web del Departament de Justícia.14

A la Taula 1 s’hi pot veure un recull de les instruccions i circulars dictades en el si del Departament de Justícia. L’àmplia activitat des-plegada per l’Administració de la Generalitat a l’hora de dictar-les ha generat un important cos normatiu diferenciat respecte al de les normes internes emeses per l’Administració de l’Estat, dictades també en forma d’instruccions i de circulars, que són aplicables als centres penitenciaris que gestiona. Els òrgans que depenen de la Generalitat apliquen els criteris dictats pel Departament de Justícia, sense tenir en compte de fet les disposicions de rang anàleg dictades per l’Admi-nistració de l’Estat, tot i que en general no s’aprecien diferències re-llevants de contingut. Pot sorprendre, en tot cas, que si bé al Ministeri

13. M. Moreno Rebato, “Circulares, instrucciones y órdenes de servicio: naturaleza y régi-men jurídico”, Revista de Administración Pública, n. 147, 1998. L’autora cita la sentència del Tribunal Suprem de 4 d’abril de 1994, referida a una instrucció de la Direcció General d’Institucions Penitenciàries del Ministeri de l’Interior sobre participació d’associacions, grups i persones en activitats de resocialització penitenciària com un exemple del criteri jurisprudencial favorable a considerar les instruccions i circulars com a reglaments interns i no merament com a actes administratius.

14. Sobre aquesta qüestió es poden plantejar objeccions respecte a la facilitat d’accés. No hi ha una entrada directa referida a les instruccions i circulars, sinó que aquesta es troba dins de l’apartat “Centres penitenciaris”: http://justicia.gencat.cat/ca/ambits/reinsercio_i_serveis_penitenciaris/serveis_penitenciaris/instruccions_i_circulars/ [consulta: 18-11-2015].

http://justicia.gencat.cat/ca/ambits/reinsercio_i_serveis_penitenciaris/serveis_penitenciaris/instruccions_i_circulars



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de l’Interior en general les instruccions les signa el director general d’Institucions Penitenciàries i les circulars, un subdirector general, al Departament de Justícia no hi ha hagut un criteri clar i fins i tot du-rant un temps les instruccions les signava el director general però les circulars les firmava el secretari general del Departament. En tot cas, aquest és un fet més que mostra la irrellevància de la diferència formal entre instruccions i circulars.

Taula 1: Instruccions del Departament de Justícia de la Generalitat ordenades cronològicament

INSTRUCCIÓ CONTINGUT

Instrucció 1/2003, de 18 de febrer Implantació d’un programa pilot d’intercanvi de xeringues al Centre Penitenciari de Tarragona com a mètode de prevenció i assistencial, per garantir la salut i la integritat de les persones privades de llibertat.

Instrucció 2/2003, de 16 de juny Revocació o suspensió dels permisos de sortida a interns detinguts durant el permís o per trencament de condemna, unificant els criteris d’actuació en aquest àmbit.

Instrucció 2/2004, de 17 de maig Implantació d’un programa pilot d’intercanvi de xeringues al Centre Penitenciari Ponent com a estratègia preventiva i assistencial per garantir la salut i la integritat de les persones privades de llibertat.

Instrucció 1/2005, de 27 d’abril Regulació del dret a rebre assistència religiosa en l’àmbit penitenciari. Aquesta Instrucció revisa i actualitza els mecanismes d’organització d’aquest servei tant per als interns com per a aquelles persones que presten l’assistència religiosa i les que, vinculades a comunitats religioses, accedeixen als centres com a voluntàries.

Instrucció 2/2005, de 15 de juny Utilització per part del personal dels centres penitenciaris de documentació protegida pel deure de reserva.

Instrucció 3/2005, de 22 d’abril Criteris que cal seguir per a l’elaboració de la normativa interna dels departaments especials.

Instrucció 4/2005, de 13 de juliol Condicions per a l’accés a permisos de sortida i a sortides programades d’interns en règim ordinari.

Instrucció 5/2005, de 20 de setembre Internament en centres de deshabituació de drogodependències, d’acord amb l’article 182 del Reglament penitenciari, que actualitza i desenvolupa els tràmits necessaris per a l’internament en centres específics extrapenitenciaris de penats classificats en tercer grau per rebre una atenció especialitzada i adequada a la seva problemàtica.

Instrucció 6/2005, de 21 de novembre Pena de localització permanent; estableix els criteris per a l’aplicació d’aquesta pena, que substitueix els arrestos de cap de setmana i s’aplica a infraccions penals lleus.


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Instrucció 3/2006, de 16 de maig Gestió dels tallers artístics als centres penitenciaris, que revisa i actualitza el programa marc d’actuació en aquest àmbit davant el creixement d’aquestes activitats als establiments penitenciaris.

Instrucció 4/2006, de 16 de maig Aplicació del programa marc d’idiomes als centres de formació de persones adultes als centres penitenciaris, per homogeneïtzar l’oferta formativa en llengües i adequar la intervenció docent a les necessitats existents als establiments penitenciaris.

Instrucció 7/2006, de 24 d’octubre Regulació de la disposició de telèfons mòbils per als interns a les unitats semiobertes, seccions obertes dels centres penitenciaris i centres oberts penitenciaris. Aquesta Instrucció estableix els criteris i límits de disposició d’aquests aparells.

Instrucció 8/2006, de 15 de desembre Eleccions de membres electes de la comissió disciplinària dels centres penitenciaris i designació de determinats membres de la junta de tractament, per adequar l’estructura dels centres al Reglament d’organització i funcionament dels serveis d’execució penal a Catalunya, aprovat pel Decret 329/2006, de 5 de setembre.

Instrucció 1/2007, de 18 de maig Procediment d’avaluació continuada dels interns que depenen de les unitats de règim obert.

Instrucció 2/2008, de 10 de desembre Aplicació de l’acord del grup de treball penitenciari sobre assignació d’horaris i serveis al personal dels cossos de serveis penitenciaris que ocupin determinats llocs de treball dels àmbits administratiu i de vigilància dels centres penitenciaris.

Instrucció 1/2009, de 30 de març Procediment de notificació i coordinació amb els Mossos d’Esquadra amb relació a les evasions, els no-reingressos i els reingressos dels interns.

Instrucció 2/2009, de 6 de maig Documentació relativa als interns que ingressen als centres penitenciaris de Catalunya i a les persones que hagin de complir una pena de localització permanent.

Instrucció 3/2009, de 9 d’octubre Separació interior i peculiaritats del règim de vida de les persones transsexuals en els centres i unitats penitenciàries de Catalunya.

Instrucció 1/2010 Aplicació del programa marc de violència de gènere.

Instrucció 2/2010, de 15 de gener Reguladora dels objectes autoritzats i prohibits per a les persones internes als centres penitenciaris.

Instrucció 3/2010, de 15 de gener Reguladora de la tinença i el procediment d’adquisició d’equips informàtics i aparells electrodomèstics per part dels interns dels centres penitenciaris.

Instrucció 1/2013, de 29 de juliol Gestió dels ajuts econòmics a interns i a les seves famílies.

Instrucció 1/2014 Certificats d’estada a presó de les persones internes alliberades.

Instrucció 2/2015, d’11 de juny Reguladora de les comunicacions íntimes de les persones internes en centres penitenciaris.


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Instrucció 3/2015, de 30 de juny Determinades reformes introduïdes per la Llei orgànica 1/2015, de 30 de març, per la qual es modifica el Codi penal.

Elaboració pròpia

Taula 2: Circulars del Departament de Justícia de la Generalitat ordenades cronològicament

CIRCULARS MOTIU

Circular 1/1999, de 22 de gener Creació d’un sistema d’avaluació continuada i individual dels interns que faciliti l’elaboració de programes i models d’intervenció individuals per a la rehabilitació i reinserció de persones sotmeses a mesures de privació de llibertat.

Circular 2/1999, de 17 de març Assistència jurídica en l’àmbit penal al personal que presta serveis en l’Administració penitenciària, en compliment del deure de la Generalitat de protegir els treballadors en l’exercici de les seves funcions.

Circular 1/2001, de 20 de febrer Gestió del voluntariat als centres penitenciaris per tal que els ciutadans puguin participar i col·laborar activament en els objectius de la rehabilitació i la reinserció de sentenciats a penes i mesures privatives de llibertat.

Circular 2/2001, de 20 de febrer Determinació de l’òrgan competent per aprovar l’aplicació del règim de vida previst per l’article 10 de la LOGP als interns preventius. Estableix que l’equip d’observació i tractament del centre penitenciari és l’òrgan competent per fer la proposta, i la Secretaria de Serveis Penitenciaris, Rehabilitació i Justícia Juvenil és competent per aprovar-la.

Circular 3/2001, de 20 de febrer Garanties que han de presidir els escorcolls en les cel·les dels interns i internes, tot unificant criteris i adequant aquesta pràctica a la doctrina consolidada pels jutges de vigilància penitenciària en les interlocutòries i en la jurisprudència del Tribunal Suprem.

Circular 5/2001, de 7 de desembre Programa marc d’intervenció a les unitats i departaments de règim tancat dels centres penitenciaris de Catalunya, per tal de garantir la seguretat i la convivència en aquests espais, i, alhora, potenciar l’aprenentatge de conductes que facilitin a l’intern la seva adaptació al règim de vida ordinari.

Circular 1/2002, de 9 d’octubre Criteris per millorar la coordinació entre el Centre d’Iniciatives per a la Reinserció (CIRE), com a patró, i les responsabilitats dels òrgans dels centres penitenciaris en l’àmbit de la prestació d’aquest servei.

Circular 1/2003, de 22 de setembre Mesures que cal adoptar davant l’entrada en vigor de la Llei orgànica 7/2003, de 30 de juny, de mesures de reforma per al compliment íntegre i efectiu de les penes.


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CIRCULARS MOTIU

Circular 3/2004, de 29 de desembre Reguladora dels procediments d’actuació davant situacions d’agressivitat sobtada dels pacients ingressats a les unitats de psiquiatria dels establiments penitenciaris, amb l’objectiu d’unificar criteris, millorar el servei i dotar-lo d’una planificació multidisciplinària.

Circular 5/2004, de 3 de desembre Trasllat d’interns en situació d’urgència, que adequa la normativa en aquesta matèria i preveu les mesures de seguretat per assegurar l’equilibri necessari entre la garantia del respecte a la dignitat i els drets dels interns, i la seguretat de la conducció i la integritat de béns i persones.

Circular 1/2005, de 17 de gener Reguladora de l’aplicació de l’article 100.2 del Reglament penitenciari, que estableix els criteris i requisits d’aplicació d’aquesta mesura excepcional per afavorir un sistema penitenciari més flexible, sempre que estigui fonamentada en un programa específic de tractament i sigui aprovada pel jutge de vigilància penitenciària.

Circular 2/2005, de 17 de gener Reguladora de l’aplicació de l’article 117 del Reglament penitenciari, que estableix els requisits per a l’aplicació de les mesures adients que facilitin l’execució de programes especialitzats a persones penades classificades en segon grau penitenciari.

Circular 1/2008, de 14 de març Escorcolls i aplicació de mitjans de control adequats.

Circular 2/2008, de 14 de març Sistemes de control del personal autoritzat a accedir als establiments penitenciaris.

Circular 1/2010 Dret d’informació previst a la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal.

Circular 3/2010 Aplicació del Protocol de coordinació interna per a la gestió de les mesures de protecció a víctimes.

Circular 4/2010 Dosificacions introduïdes per la Llei orgànica 5/2010, que modifica el Codi penal de 1995, i que afecten determinats aspectes del sistema d’execució penal.

Circular 2/2011 Codi ètic dels professionals de l’execució penal a Catalunya.

Circular 2/2012 Gestió, execució i seguiment de la llibertat condicional.

Circular 1/2013 Estrangeria als centres penitenciaris.

Elaboració pròpia

5. La singularitat catalana i la gestió de la competència

En aquest darrer apartat examinem els elements singulars que podem observar en el sistema penitenciari català en comparació amb l’espa-


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nyol, i analitzem fins a quin punt poden vincular-se a la manera en què la Generalitat de Catalunya ha exercit la seva competència en la gestió dels serveis penitenciaris. Quan Catalunya va reclamar la competència sobre gestió penitenciària la reivindicació no es va plantejar com una conseqüència d’una singularitat catalana en aquest àmbit. No es va al·legar l’existència d’una especificitat pel que fa a la criminalitat o una manera diferent de respondre-hi o la conveniència de desenvolupar una política criminal autònoma. Tanmateix, trenta anys després de l’assumpció de la competència, hi ha elements que podrien apuntar a la hipòtesi d’una singularitat en l’actitud de la societat catalana davant de la qüestió criminal o en la forma d’exercir la competència penitenciària, de manera que, si no hi havia consciència d’una singu-laritat d’origen, podria haver-hi una singularitat d’exercici. Una anàlisi de les dades penitenciàries més rellevants ens permetrà veure si es pot verificar aquesta hipòtesi i conèixer-ne les causes i les implicacions.

5.1. Evolució de la població penitenciària

Les dades de població penitenciària mostren una diferència constant entre la taxa catalana i la de la resta de l’Estat. La primera és inferior a la segona en termes relatius, tenint en compte el nombre d’interns per 100.000 habitants, que és la mesura utilitzada en l’àmbit interna-cional. Si prenem la sèrie dels darrers dotze anys (2003-2014), podem veure que hi ha hagut una evolució ascendent del nombre d’interns fins a l’any 2009 i una posterior disminució (Taula 3). La diferència en-tre la taxa catalana i l’espanyola s’acusa en els anys de més creixement (arriba fins a gairebé 27 presos per 100.000 habitants l’any 2008 i a 26 l’any 2009) i s’amorteix els darrers anys, en què la població espanyola disminueix més de pressa que la catalana, i arriba a una distància de menys de 18 presos.15 En tot cas, el més rellevant és que la diferència es manté essencialment al llarg dels anys i que l’evolució de les dues tendències (la catalana i l’espanyola) és paral·lela, de manera que els dos sistemes penitenciaris responen semblantment a les causes que

15. Les dades s’han extret dels Descriptors estadístics de serveis penitenciaris i rehabi-litació publicats pel Departament de Justícia de la Generalitat: http://www.gencat.cat/justicia/estadistiques_serveis_penitenciaris/ [Consulta: 27-01-2016]. L’estadística és més completa i elaborada que la que ofereix la Secretaria d’Institucions Penitenciàries del Ministeri de l’Interior (http://www.institucionpenitenciaria.es/web/portal/documentos/estadisticas.html [Consulta: 27-01-2016]) i inclou les dades comparatives entre Catalunya i les dades estatals. En tot cas, les dades de les dues fonts són concordants.

http://www.gencat.cat/justicia/estadistiques_serveis_penitenciaris


http://www.institucionpenitenciaria.es/web/portal/documentos/estadisticas.html



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determinen l’increment i el decrement poblacional. En una comparació amb els països de l’Europa occidental, la taxa de població penitencià-ria espanyola és molt elevada. Durant molts anys ha estat la segona, després d’Anglaterra i Gal·les, i va arribar fins i tot en alguns moments a ser la més alta d’aquest grup de països. La taxa catalana és més pro-pera a la mitjana dels països del sud d’Europa (Portugal, 136; França, 102, i Itàlia, 88, l’any 2014), àrea en què sempre és més elevada que als països nòrdics.16

En la recerca criminològica la població penitenciària s’ha consi-derat un indicador del grau de “punitivitat” o duresa punitiva d’un sistema penal, per bé que sovint s’hagi advertit la necessitat de relati-vitzar-lo. El nombre de persones internades en establiments peniten-ciaris es troba determinat bàsicament per tres classes de factors: a) la llei; b) la forma en què els jutges i altres actors del sistema de justícia penal, com per exemple les autoritats competents en matèria d’execu-ció penal, prenen decisions en l’exercici de la seva activitat discrecional, i c) factors propis del context social, com l’evolució de la pressió social sobre les qüestions relacionades amb la seguretat i la delinqüència o trets de caràcter cultural difícilment avaluables. En general la doctrina criminològica coincideix a afirmar que l’evolució de la població peni-tenciària és un fenomen independent de l’evolució de la delinqüència i en aquest sentit no es pot considerar indicador d’aquesta.

L’elevada taxa penitenciària espanyola és un fenomen que té els seus orígens a les darreries dels anys noranta del segle passat. El creixement més acusat es produeix en el període comprès entre els anys 2000 i 2009, en què es passa d’una taxa de 113 a una de 169. En números totals, l’increment de presos fou d’un 68,7%,17 mentre que el creixement de la població resident a Espanya fou d’un 14,4%. Val a dir que durant aquests anys la delinqüència es va mantenir estable, fins i tot amb certa inclinació a disminuir en els últims anys. Les causes de l’increment són diverses. La primera és l’efecte de l’aprovació del Codi penal de 1995, que va augmentar les penes per diversos delictes, entre els quals destaquen els delictes de tràfic de drogues i robatoris,

16. Vid. les dades completes del Consell d’Europa a M. Aebi i N. Delgrande, Council of Europe Annual Penal Statistics SPACE I: Survey 2011, Estrasburg, Council of Europe / University of Lausanne, 2013. La mitjana dels països del Consell d’Europa és 145,8. Cal tenir en compte, però, que els països de l’Est, especialment Rússia i els de la seva àrea d’influència, han tingut sempre una població molt més elevada que els països occidentals.

17. El nombre de presos als centres penitenciaris espanyols l’any 2000 era de 45.104, i l’any 2009 va arribar a 75.079 (aquestes xifres inclouen els centres de Catalunya).


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que motiven la major part de condemnes penals. Tot i que el nou Codi va entrar en vigor l’any 1996, el seu impacte va manifestar-se de manera retardada, com mostra el fet que durant uns anys als centres penitenciaris hi havia encara més penats que complien condemna pel Codi anterior. La confirmació d’aquesta causa es troba en el temps de permanència a la presó, que va passar de 13 mesos l’any 2000 a 19,3 l’any 2010.18 L’increment del temps d’estada fou molt superior al del nombre d’altes, de manera que, tot i haver augmentat el nombre de penes de presó imposades pels tribunals, en la pràctica això no es va traduir en un increment substancial de persones ingressades. La població penitenciària catalana va evolucionar de la mateixa manera. L’efecte de l’enduriment punitiu en el nou Codi penal es fa ben patent en un sistema legal com és l’espanyol, caracteritzat per una rigidesa penològica i un automatisme dels mecanismes d’imposició i execució de penes superiors als de la resta de països de l’Europa occidental.19

La segona causa es troba en l’augment de la població immigrant. L’impacte d’aquest fenomen en la població penitenciària no deriva tant del fet que les persones immigrants cometin més delictes sinó de la circumstància que el sistema penal actua sobre elles amb més rigor, especialment a l’hora de prendre decisions en què el jutge o l’Admi-nistració penitenciària disposen d’un ampli marge de discrecionalitat, i en ús d’aquest poder discrecional valoren criteris com l’arrelament social del subjecte. Així succeeix quan han de pronunciar-se sobre una sol·licitud de presó provisional o de llibertat condicional dels penats que es trobin en la ultima fase de condemna. Significativament, el nombre de presos estrangers va passar de representar un 33,7% l’any 2003 a un 45,8% l’any 2011. Això vol dir, en xifres absolutes, que la població estrangera a les presons catalanes va augmentar més del doble en aquest període (de 2.207 a 4.818), i va fer que s’incrementés el percentatge de presos preventius respecte al total d’interns, si tenim en compte que la major part de preventius són estrangers. L’any 2011 més d’una quarta part dels presos estrangers eren preventius (26%),

18. Aebi i Delgrande, Council of Europe..., 2013, p. 71.

19. La previsió al Codi penal de mínims més elevats en els marcs penals i la inexistència de menys mecanismes que permetin als jutges deixar d’imposar o d’executar les penes privatives de llibertat indiquen una menor flexibilitat del dret penal espanyol en com-paració amb els codis dels països veïns i amb els codis dels països nòrdics i centreeuro-peus. Un estudi comparatiu evidencia que més flexibilitat està associada a més suavitat punitiva, mesurada en població penitenciària. Amb més detall sobre la qüestió, J. M. Tamarit, “Sistema de sanciones y política criminal”, Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, 2007, p. 7 ss.


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mentre que entre els de nacionalitat espanyola només un 12% es tro-baven en presó preventiva.

També cal tenir en compte altres factors, com la política criminal més repressiva que s’ha adoptat en aquests anys en sectors com la delinqüència viària i la violència domèstica, singularment la violència de gènere. Tant les modificacions legals que hi ha hagut en aquesta matèria (anys 1999, 2003, 2004 i 2007) com una menor tolerància social respecte a aquests fenòmens han tingut com a efecte l’entrada als centres penitenciaris d’infractors amb un perfil criminològic diferen-ciat respecte al que havia estat predominant de manera aclaparadora entre la població reclusa. També cal apuntar la influència que poden haver tingut factors relacionats amb el “gerencialisme”: la consolida-ció, creixement i tecnificació de la burocràcia penitenciària, una pre-ocupació per l’eficàcia que pressiona les persones responsables dels processos de decisió o la construcció de nous centres penitenciaris que aporten millors condicions de vida per als interns són factors que afavoreixen la presa de decisions que allarguen el control penal, com han assenyalat alguns autors que expliquen l’augment del control pe-nal més en termes de gerencialisme (managerialism) que de l’evolució social cap una mentalitat més punitiva.20

A partir de l’any 2010 s’ha produït una disminució de la població penitenciària, tant al conjunt de les presons de l’Estat com a les de Catalunya. Aquest fet s’ha explicat per l’impacte de la reforma del Codi penal de 2010, que va afectar la pena mínima per als delictes de tràfic de drogues, i per raons de caràcter gerencial relacionades amb el context de crisi econòmica. Així ho revelarien dades com l’augment del nombre de persones que han obtingut la llibertat condicional. S’es-taria així manifestant que, davant de la necessitat de reduir despesa pública i atès el cost elevat que suposa el manteniment dels interns, les administracions es mostren més inclinades a adoptar decisions que comporten una disminució de la població engarjolada.21 És simptomà-tic que a Catalunya la disminució de presos hagi estat paral·lela a la

20. Vid. en aquest sentit R. Matthews, “The Myth of Punitiveness”, Theoretical Crimi-nology, 9(2), 2005, p. p. 175-201. Amb relació a Espanya, vid. J. A. Brandariz Garcia, “La evolución del sistema penitenciario español, 1995-2014: transformaciones de la penalidad y modificación de la realidad”, Revista Crítica Penal y Poder, núm. 9, 2015, p. 12-15. Aquest autor ha destacat la rellevància de fets com la construcció de nous centres penitenciaris, que va tenir una expansió molt important durant la primera dècada del segle xxi fins a l’esclat de la crisi econòmica.

21. En aquest sentit, Brandariz, “La evolución...”, 2015, p. 19-22. L’autor posa l’accent, a l’hora d’explicar la disminució de la població penitenciària i les transformacions sobre


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del nombre de funcionaris penitenciaris.22 Cal suposar, d’entrada, que això ha estat una conseqüència de la disminució del nombre d’interns, però la pressió que ha afectat les administracions per estalviar despesa permet creure raonablement que els dos fenòmens interactuen alho-ra com a causa i efecte. Un fet concordant amb els anteriors ha estat l’augment de les expulsions d’estrangers. De tota manera, un factor sovint esmentat, que ha estat la disminució de la població migrant, aporta poc a l’explicació del descens, atès que, tot i disminuir la pro-porció de presos estrangers, hi ha també una reducció remarcable de la població de nacionalitat espanyola. Més important és la disminució del nombre de preventius, que afecta tant la població estrangera com l’espanyola.

5.2. L’explicació de la diferència

A la Taula 3 s’hi pot veure l’evolució de la població penitenciària a Catalunya i a la resta de l’Estat de 2003 a 2014. Es pot comprovar que es manté la diferència, que arriba al seu punt màxim l’any 2009 (26,1). A partir de 2010 la disminució de la població és més forta a la resta de l’Estat que a les presons catalanes. A l’octubre de 2015 la diferència és de 20,5 punts (117,3 a Catalunya i 137,8 a les presons gestionades pel Govern de l’Estat).

Taula 3: Evolució de la població penitenciària a Catalunya i a la resta de l’Estat

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Catalunya 110,6 118,8 118,7 125,7 130,3 136,5 140,8 140,7 139,9 133,5 129,7 123,0

Resta de l’Estat

131,2 139,6 142,0 146,4 152,3 163,6 166,9 162,0 147,8 147,8 144,0 141,2

Font: Descriptors estadístics del Departament de Justícia23

la penalitat, en les explicacions de caràcter econòmic, relacionades amb l’impacte de la “Gran Recessió”.

22. L’any 2011 el nombre de funcionaris era de 5.050, dada que va baixar fins a 4.677 l’any 2014. Font: Descriptors estadístics de serveis penitenciaris i rehabilitació, Departament de Justícia.

23. Les dades publicades pel Departament de Justícia concorden amb les del Ministeri de l’Interior, però no amb les del Consell d’Europa, on consta una taxa de 132,5 a Cata-lunya i de 143,6 al conjunt de l’Estat (145,7 al territori espanyol administrat pel Govern de l’Estat), amb dades referides a 1 de gener de 2014. La desviació és conseqüència d’un error de càlcul en la taxa de població penitenciària de Catalunya per habitant que aporta el Consell d’Europa.


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Com ja s’ha indicat, no hem d’esperar que la taxa de població penitenciària reflecteixi el nivell de delinqüència d’un país. Amb tot, pot sorprendre una diferència tan remarcable de les dades de Catalu-nya respecte a les de la resta de l’Estat si observem que les xifres de criminalitat, mesurada segons dades oficials extretes de denúncies, són sempre superiors a Catalunya (70,7 delictes per 1.000 habitants l’any 2014; al conjunt d’Espanya era de 44,7). Al llarg dels anys la criminalitat evoluciona de manera paral·lela en tots dos àmbits geogràfics,24 com ho fa també la població penitenciària, prenent com a referència les basades en denúncies, perquè pel que fa a dades no oficials no hi ha instruments que permetin fer una comparació interanual.

A banda del problema de la fiabilitat de les dades policials quan no poden ser contrastades amb altres mitjans de mesura de la de-linqüència, les causes que aquesta sigui més elevada a Catalunya les podem trobar en l’important pes que té l’element metropolità, com mostra que la taxa de victimització a Barcelona arriba a ser el doble de la de territoris menys urbanitzats. Un instrument de mesura més fiable són les enquestes de victimització, però si a Catalunya hi ha una eina consolidada que permet la comparació interanual, l’enques-ta de seguretat pública que realitza el Departament d’Interior, per al conjunt de l’Estat les úniques dades no oficials que podrien tenir-se en compte són de l’any 2005, aportades per l’enquesta europea de victimització, i de l’any 2008, derivades de l’enquesta de victimització realitzada per l’Observatori Andalús de la Delinqüència. A més de les reserves que cal tenir quant a la viabilitat de fer comparacions en aquestes condicions, els resultats no permeten establir una diferència clara: a Catalunya la taxa de victimització era d’un 16 l’any 2005, i al conjunt d’Espanya, un 9,1, i l’any 2008 va ser d’un 16,9 a Catalunya, i al conjunt d’Espanya, d’un 17,4.25 En tot cas, el que ens interessa

24. Es poden veure les dades oficials de fets delictius (delictes i faltes) al conjunt d’Es-panya (per 1.000 habitants), basades en denúncies, a l'Anuario Estadístico del Ministeri de l’Interior. Les dades oficials de fets delictius (delictes i faltes) a Catalunya (per 1.000 habitants), basades en denúncies, es troben als informes anuals de seguretat del Departa-ment d’Interior de la Generalitat. En el cas de Catalunya, hi ha també les dades derivadesd'enquestes de victimització, de l’Enquesta de seguretat pública del Departament d’In-terior.

25. La taxa de victimització mesura el nombre de delictes patits per 100 habitants en un any. Sobre la taxa de victimització a Espanya, vid. E. García España et al., “La evolución de la delincuencia en España. Resultados de la Encuesta nacional de victimización 2008”, Boletín Criminológico, n. 116, 2009. Cal tenir en compte que en els anys posteriors a 2008 la victimització va pujar a Catalunya, i va arribar al punt més alt l’any 2009, en què superava el 20.


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destacar aquí és que les dades de delinqüència reforcen la hipòtesi que hi ha una diferència substancial i per tant una singularitat en la resposta al delicte i que interessa cercar quines en són les causes, atès que aquestes no són de caràcter legal ni relacionades amb l’es-tructura del poder judicial, sinó que només poden relacionar-se amb l’exercici de les funcions per part dels diversos agents del sistema penal en general, inclòs el sistema penitenciari, i/o amb el context social i cultural en què les duen a terme.

Les dades estadístiques penitenciàries no ens aporten una ex-plicació suficient sobre les causes de la diferència. Les característiques de la població reclusa són semblants als establiments penitenciaris catalans i als gestionats pel Govern espanyol. La distribució pel que fa a la situació processal ha oscil·lat durant molts anys al voltant d’un 80% de penats i d’un 20% de presos preventius, amb una disminució del nombre de preventius en els últims anys, tant en el sistema peni-tenciari català com en l’espanyol. A Catalunya els preventius represen-taven l’any 2009 el 21% de la població penitenciària, i el percentatge va baixar fins a un 14,28% l’any 2014. Més acusada encara ha estat la davallada a Espanya, on ha passat d’un 23,8% a un 13,7% en el mateix període.26 Descartem així qualsevol causa relacionada amb les decisions dels jutges instructors a l’hora de resoldre les peticions de presó preventiva.

El percentatge d’estrangers és també similar i fins i tot és més ele-vat a Catalunya, fet remarcable atès que l’efecte esperat d’un nombre més alt de presos estrangers seria un increment de la població reclusa. La proporció d’estrangers respecte al total d’interns va augmentar fins a l’any 2011, en què va arribar al 45,8%, i ha disminuït després fins a un 43,8% l’any 2014. Al conjunt d’Espanya el percentatge d’estrangers va arribar al màxim l’any 2010 (un 35,6%) i ha baixat fins a un 31,4% l’any 2014. L’únic que pot explicar aquesta dada és la raó per la qual el descens de la població penitenciària en el període 2010-2014 ha estat més moderat a Catalunya.

La taxa de 9,1 a Espanya de la darrera Enquesta europea de victimització que s’ha rea-litzat, corresponent a 2004, no té en compte tots els delictes sinó els deu delictes més importants. La victimització és de les més baixes entre el grup de països europeus on es va fer l’enquesta, que va tenir com a resultat una mitjana de 14,9. Vid. J. J. M. Van Dijk et al., The Burden of crime in the EU, EUICS Consortium, 2005.

26. Font: Secretaria General de Instituciones Penitenciarias, del Ministerio del Interior: www.institucionpenitenciaria.es/web/portal/documentos/estadisticas.html.



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També quant a les llibertats condicionals les xifres són similars. A Catalunya el nombre de persones en llibertat condicional era molt baix en proporció al nombre de penats els primers anys del segle, fins i tot inferior al de les presons de la resta de l’Estat, i va anar augmen-tant progressivament fins a arribar a 1.071 l’any 2014.27 El que més crida l’atenció és l’augment en el nombre de llibertats condicional concedides a partir de 2010: si l’any 2009 se’n van concedir 587, l’any 2012 van arribar a ser 1.020, dada que s’ha mantingut pràcticament igual els dos anys següents. Les xifres reflecteixen un canvi de criteri de l’Administració penitenciària catalana, d’acord amb la Circular 2/2011 i les necessitats sorgides com a conseqüència de la crisi econòmica. En tot cas, l’Administració catalana i l’espanyola no mostren una actitud essencialment diferent en aquest punt, i totes dues segueixen criteris restrictius si ho comparem amb el que és habitual en altres països europeus, en els quals, amb una legislació semblant sobre llibertat condicional, les xifres de persones en llibertat condicional són molt més elevades.28

La diferència més remarcable que pot influir sobre la població penitenciària total la trobem en les tipologies delictives de les condem-nes. A les presons catalanes un 42,6% de penats han estat condemnats per delictes patrimonials o econòmics, mentre que a les presons de la resta de l’Estat els penats per aquests delictes són el 36,9%. La diferèn-cia és en sentit invers en les persones que compleixen condemnes per delictes contra la salut pública, que representen un 19,1% dels penats en el sistema penitenciari català i un 24,5% dels de les presons de la resta de l’Estat.29 Els percentatges pel que fa als delictes violents i a

27. La xifra representa gairebé el doble en termes absoluts que la dels anys 2003 i 2004 (542). Font: Departament de Justicia, Descriptors estadístics...La taxa de persones en llibertat condicional ha estat, tant a Espanya com a Catalunya, molt baixa en una compa-ració amb altres països europeus. La diferència ha arribat al punt que si aquí hi havia al voltant d’un 10% d’alliberats en proporció a la població de penats, als països escandinaus es troba al voltant del 100%, fet que contribueix a explicar que aquests països tinguin les poblacions penitenciàries més baixes d’Europa (i pràcticament del món), tot i tenir taxes de criminalitat superiors a les d’Espanya i Catalunya.

28. Aquest fet pot explicar, per exemple, que els països escandinaus i Finlàndia siguin els que tenen una població penitenciària més baixa. La diferència amb el nostre sistema és molt acusada. Si el nombre de persones en llibertat condicional es troba en aquests països al voltant d’un 100% respecte al de presos, tant a Catalunya com a Espanya el percentatge ha anat oscil·lant entre un 10 i un 20%. Vid. Tamarit, “Sistema de sanciones y...”, 2007.

29. Dades referides a 2015 elaborades a partir de les publicades pel Ministeri de l’Interior (web de la Secretaria d’Estat d’Institucions Penitenciàries, cit.). Les dades mantenen la tendència d’anys anteriors: l’any 2013 els penats per delictes patrimonials eren un 43,1% a Catalunya i un 36,4% a la resta de l’Estat, i els penats per delictes contra la salut pú-


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la resta d’infraccions penals són similars en tots dos sistemes. Si tenim en compte les penes mínimes més elevades previstes al Codi penal per als delictes de tràfic de drogues, en comparació amb les dels delictes patrimonials més comuns (furts i robatoris), hi ha motius raonables per pensar que la diferència entre els dos territoris reflecteix en certa mesura una diferència en l’estructura de la delinqüència que arriba al sistema penitenciari. Ho confirma el fet que a partir de la reforma del CP de 2010, que permet als tribunals imposar una pena més redu-ïda pels delictes de tràfic de drogues (art. 368.2), disminueix més la població penitenciària al territori gestionat pel Ministeri de l’Interior que a Catalunya.

D’altra banda, una diferència remarcable entre el sistema pe-nitenciari català i el de la resta de l’Estat es troba en la gestió de la progressió a tercer grau. A Catalunya el percentatge de penats clas-sificats en tercer grau havia estat gairebé el doble: un 25,4% en lloc d’un 13,7% a les presons gestionades pel Ministeri de l’Interior l’any 1999. Aquest fet evidencia un model diferent de gestió, caracteritzat per una opció per afavorir una transició més gradual a la llibertat per part de l’Administració catalana, però no té relació amb la població penitenciària, atès que els interns en tercer grau estan inclosos en el còmput d’interns penats. En els darrers anys hi ha hagut una aproxima-ció de les dades catalana i espanyola. La proporció d’interns en tercer grau sobre el total de classificats s’ha mantingut estable a Catalunya, baixant fins a un 22% l’any 2014, mentre que al conjunt de l’Estat ha augmentat fins a un 17%. En tot cas, això reforçaria la hipòtesi d’una actitud menys punitiva per part de l’Administració catalana, en el sentit que no només hi ha menys presos sinó que les persones em-presonades gaudeixen en una major part d’un règim de compliment en semillibertat.

Al marge de les dades penitenciàries, una comparació de les dades de les persones condemnades no permet apreciar diferències en les xifres de Catalunya respecte a les de l’Estat. El nombre de per-sones condemnades ha augmentat més del doble entre els anys 2000 i 2014, tant a Catalunya com al conjunt de l’Estat; aquest darrer any va arribar a una taxa de 444 per 100.000 habitants a Catalunya, mentre

blica, un 20,6% i un 26,8% respectivament; l’any 2014 els patrimonials eren un 42,9% a Catalunya i un 36,4% a la resta de l’Estat, i els de salut pública, el 18,2% i el 25,7% respectivament.


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que la del conjunt d’Espanya és de 470.30 En tot cas, l’increment va ser sostingut fins a l’any 2009 i després, a partir de 2012, el nombre de condemnats a Catalunya ha disminuït, i a partir de 2013 al conjunt d’Espanya. Les diferències són poc acusades, però en tot cas concorden amb l’evolució de la població penitenciària.

L’observació de les penes de presó imposades pels tribunals ens permet afinar una mica més l’anàlisi. A Catalunya la taxa de persones sobre les qui es va dictar una sentència de presó va ser l’any 2014 de 329,8 per 100.000 habitants, lleugerament inferior a la del conjunt de l’Estat, de 337,6.31 La disminució que s’observava en els darrers anys en el nombre de condemnats no es produeix en el de condem-nes a penes de presó. En tot cas, la diferència entre la taxa catalana i l’espanyola és massa petita per explicar la diferència de població penitenciària, i per tant caldria buscar-la en el nombre d’altes als centres penitenciaris, tenint en compte que l’empresonament efectiu depèn del fet que no s’hagi apreciat una suspensió de l’execució de la pena o una substitució de la presó per una pena alternativa, o del temps de permanència. D’acord amb dades del Consell d’Europa, la ràtio d’entrades és de 95 per 100.000 habitants a Catalunya i de 96,6 a les presons espanyoles gestionades per l’Estat. Segons dades de l’Administració catalana, el nombre d’altes a Catalunya va ser l’any 2014 de 6.047 interns.32 El temps d’estada dels interns a les presons catalanes és, segons fonts del Consell d’Europa, de 17,9 mesos, lleu-gerament inferior al de les presons sota l’Administració de l’Estat, que arriba a 19,233 de 997 dies.34 Aquí hi ha una concordança amb la

30. A Catalunya el nombre de persones condemnades va passar de 15.167 l’any 2000 a 32.840 l’any 2014. En el mateix període, la xifra va passar de 98.500 a 218.827 al conjunt de l’Estat. Font: Institut Nacional d’Estadística, www.ine.es. Les dades fan referència al nombre de persones condemnades a alguna pena, incloses les privatives de llibertat i les penes d’una altra naturalesa.

31. Font: INE. Les xifres absolutes són: 24.378 a Catalunya i 156.799 al conjunt de l’Estat.

32. Font: Descriptors estadístics. Departament de Justícia de la Generalitat de Catalunya. Això representa una quarta part de les condemnes de presó dictades pels tribunals. El nombre d’altes va incrementar-se fins a l’any 2012, en què va arribar a 7.267, i després ha disminuït. El nombre de baixes ha estat inferior al d’altes fins a l’any 2014, en què hi ha hagut més baixes (6.079). No disposem de dades referides al sistema espanyol.

33. Aebi i Delgrande, Council of Europe..., 2013; dades referides a 2012.

34. Si es miren les penes que estan complint els presos, a Catalunya predominen les penes més altes: un 52% extingeix penes de més de 10 anys (un 47% a Espanya), mentre que un 21,6 compleix penes de menys de tres anys (un 28,7% a la resta de l’Estat). Això permet suposar que a les presons gestionades pel Ministeri de l’Interior el nombre de presos

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població penitenciària, i es confirma que si hi ha menys presos a les presons catalanes que a les de la resta de l’Estat no és, essencialment, pel fet que hi hagi menys entrades, sinó perquè el temps d’estada en presó és inferior.

Taula 4: Mitjana de dies d’estada a presó de la població penitenciària catalana l’últim dia de cada any

2010 2011 2012 2013 2014

Total empresonats 911,6 916,8 930,7 941,7 996,9

Preventius 289,8 272,2 275,4 302,6 295,4

Penats 1.070,0 1.079,3 1.083,6 1.071,2 1.124,4

Total excarcerats 587,6 473,4 441,6 387,4 473,5

Preventius 127,3 125,5 145,4 126,1 95,2

Penats 908,4 756,1 615,8 542,4 657,6

Font: Descriptors estadístics. Departament de Justícia

En tot cas, l’anàlisi cal completar-la amb una visió retrospectiva que ens permeti entendre les raons per les quals a Catalunya hi ha menys condemnes tot i haver-se denunciat més delictes. Les dades de la memòria de la Fiscalia General de l’Estat permeten comparar el nombre de diligències incoades, el nombre de qualificacions (casos respecte als quals el Ministeri Fiscal ha qualificat els fets investigats i ha formalitzat una acusació) i el nombre de sentències penals.35 A la Taula 5 es poden veure les xifres absolutes referides a Catalunya i a Espanya, així com les taxes per 1.000 habitants, la qual cosa permet descobrir que hi ha una diferència inicial en les diligències penals incoades. A Catalunya les denúncies tenen menys probabilitat de convertir-se en processos penals que al conjunt de l’Estat, però aquesta diferència no afecta després les condemnes, car la taxa catalana de qualificacions no presenta desviació respecte a l’espanyola, i per tant la menor taxa de condemna cal considerar-la o bé insignificant o l’hem d’atribuir a la decisió dels jutges o tribunals sentenciadors.

que compleix penes de menys durada seria prou alt, en termes relatius, per compensar el temps d’estada més llarg dels interns a les presons catalanes.

35. Les dades són de 2013, publicades a la memòria de la Fiscalia General de l’Estat, URL: https://www.fiscal.es/memorias/memoria2014/FISCALIA_SITE/ [Consulta: 28-01-2016].

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Taula 5: Nombre de diligències prèvies incoades, qualificacions, sentències penals, persones condemnades i persones a qui s’ha dictat pena de presó i taxa per 1.000 habitants

DP DP/h Qual. Q/h. Sent. S/h. Cond. C/h Presó P/h

Catalunya 553.887 73,3 52.916 7 36.572 4,8 32.840 4,44 24.378 3,29

Espanya 3.540.953 75,1 312.311 6,6 231.849 4,9 218.827 4,7 156.799 3,37

Elaboració pròpia. Font: Memòria de la Fiscalia General de l’Estat (2014) i INE36

Una explicació de les diferències en el nombre d’altes als centres penitenciaris podem cercar-la en els criteris dels jutges i tribunals a l’hora de decidir sobre les propostes de suspensió de l’execució de les penes de presó. La suspensió ha estat normalment la via més emprada pels tribunals per evitar l’ingrés efectiu a la presó dels delinqüents primaris. El nombre de suspensions ha disminuït en els darrers anys, tant a Catalunya com a Espanya, de manera que els jutges s’han anat mostrant progressivament més restrictius. De tota manera, pot resul-tar sorprenent constatar que a Catalunya el tant per cent de penes de presó suspeses és més baix que al conjunt d’Espanya, un 37,5%, enfront d’un 41,6% en el període 2008-2011.37 El percentatge de penes realment executades és, per tant, relativament alt a Catalunya, d’un 15,16%.

D’altra banda, no hi ha dades que permetin avalar la hipòte-si d’una diferència condicionada per criteris de caràcter gerencial. El pressupost per habitant era superior a Catalunya (63,7 vs. 49,8% al Mi-nisteri), però al llarg del primer decenni d’aquest segle va invertir-se la tendència com a conseqüència d’un augment en la despesa del Govern de l’Estat, de manera que si a Catalunya el pressupost no ha sofert mo-dificacions rellevants, a la resta de l’Estat va arribar a 82,6 l’any 2010, i va baixar fins a 78,8 l’any 2012.38 Més significatives són encara, en aquest sentit, les dades de densitat penitenciària, calculades tenint en

36. Les dades de diligències prèvies, qualificacions i sentències són de la memòria de la Fiscalia, referides a 2013. Les dades de persones condemnades i de persones a qui s’ha dictat una pena de presó són de l’INE, referides a 2014.

37. La informació és aportada per J. Barquín i J. Luna del Castillo, “Aplicación práctica de la suspensión y la sustitución de las penas privativas de libertad: una aproximación estadística”, Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, núm. 10, 2013, p. 434-435, a partir de dades subministrades pel Registre de Penats el novembre de 2012. Catalunya es troba entre les comunitats autònomes amb un nombre més baix de suspensions, i s’aprecia una gran variació entre territoris, que va de Navarra, amb un 58,5%, a les Illes Balears, amb un 25,6%.

38. Vid. www.ine.es/ [Consulta: 20 de novembre de 2015].

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compte el nombre de presos sobre cada cent places disponibles, que és d’un 82,8 a Catalunya i d’un 84,5 a la resta de l’Estat. La diferència és molt minsa, però pocs anys enrere era molt més acusada i les presons de la resta de l’Estat es trobaven entre els països amb superpoblació penitenciària, no així les de Catalunya, situades a prop de la mitjana europea.39 Si tenim en compte que la superpoblació pot portar els de-cisors a mitigar el rigor punitiu o a afavorir les excarceracions, aquest fet no només no permet explicar la diferència entre els dos sistemes penitenciaris sinó que més aviat subratlla el seu valor qualitatiu.

Sovint s’ha destacat el fet que l’Administració de la Generalitat ha fet un esforç més gran en la dotació de mitjans relacionats amb l’execució de les penes de compliment a la comunitat, com els treballs en benefici de la comunitat o les regles de conducta imposades en cas de suspensió de l’execució de la pena. Les dades sobre personal dedicat a l’execució d’aquestes penes i de mesures penals publicades pel Consell d’Europa així ho avalen: a Catalunya la taxa d’empleats públics és d’un 5,4, mentre que al territori gestionat pel Ministeri de l’Interior és d’un 1,3, molt més lluny, encara, de la mitjana eu-ropea, situada en 9,8. Tanmateix, hi ha una relació inversa amb les dades sobre les persones sotmeses a penes i mesures no privatives de llibertat, que eren més al territori espanyol sota l’administració del Ministeri de l’Interior que a Catalunya, amb una taxa de 195,5 i 122,5 respectivament.40 Aquesta diferència no està condicionada per decisions de les administracions responsables de l’execució, si tenim en compte que és un reflex de la diferència existent en el nombre de demandes que arriben al sistema d’execució, és a dir, de les condem-nes imposades pels tribunals, on la diferència entre Catalunya i la resta de l’Estat encara és més gran.41 Si totes les dades són un reflex

39. Les dades són del Consell d’Europa. Vid. Aebi i Delgrande, Council of Europe..., 2013. A les presons gestionades pel Govern de l’Estat l’any 2009 la densitat era de 153, i apa-reixia a l’estadística del Consell d’Europa entre els països que superaven amb escreix la mitjana europea (98,4).

40. Vid. Council of Europe Annual Penal Statistics SPACE II (2014): http://wp.unil.ch/space/space-ii/annual-reports/ [Consulta: 26-11-2015]. Les dades publicades pel Consell d’Europa, basades en la informació aportada pels estats, són: 76.444 persones sotmeses a penes i mesures no privatives de llibertat a Espanya (territori administrat pel Govern de l’Estat) i 9.254 a Catalunya, la qual cosa representa un 195,5 i un 122,5 per 100.000 habitants, respectivament. Les dades són del 31 de desembre de 2013, i la major part corresponen a persones condemnades a treballs en benefici de la comunitat.

41. En números absoluts, serien 144.479 demandes al conjunt de l’Estat i 11.296 a Catalu-nya, que representarien 311 i 152 per 100.000 habitants, respectivament. La dada catalana és del Departament de Justícia (Descriptors estadístics...), i l’espanyola, de l’anuari estadís-

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fidel de la realitat, el fet evident és que la menor severitat en l’ús de la pena de presó a Catalunya no s’explica per una tendència a fer més ús de penes no privatives de llibertat, sinó que és un element més d’una menor intervenció punitiva.

Com a conclusió, no podem aportar una explicació clara, amb les dades disponibles, sobre l’existència d’una possible singularitat ca-talana en termes que permetin definir, no ja un sistema penitenciari diferenciat en el dret aplicat (law in action), que en certa mesura hi és, sinó una política criminal pròpia. La Generalitat de Catalunya, en l’exercici de la seva competència executiva, ha desenvolupat i aplicat en general criteris poc diferenciats respecte als de l’Administració de l’Estat. Són pocs els exemples en què s’han adoptat criteris diferents, el més rellevant dels quals és una inclinació més acusada a facilitar la progressió a tercer grau. Hi ha diferències més clares en les deci-sions dels diferents òrgans jurisdiccionals que entre l’actuació de les dues administracions penitenciàries. Més enllà d’aquests exemples, hi ha indicis d’una actitud menys punitiva i/o menys intervencionista per part dels actors del sistema penal que operen a Catalunya. De tota manera, les dades oficials i les que fins ara ha pogut aportar la recerca criminològica no permeten identificar una causa que ex-pliqui per què a Catalunya la població penitenciària és inferior a la resta de l’Estat. Més aviat aquest fet és resultat d’una agregació de diversos factors, cadascun dels quals té un poder explicatiu discret per si sol. A Catalunya hi ha menys presos perquè hi ha menys em-presonaments i, sobretot, perquè els interns passen menys temps a la presó. No hi ha cap prova que això sigui degut al fet que els jutges i altres actors amb capacitat de decisió tinguin més confiança en les penes alternatives a la presó o tendeixin en major mesura a evitar l’execució d’aquesta pena, atès que el menor nombre de persones empresonades correspon a un menor nombre de condemnes penals i a certes diferències en el tipus de delinqüència que arriba al sistema penitenciari. Una recomanació per a la futura recerca criminològica és fer un estudi de processos i sentències judicials que permeti esbri-nar les causes d’aquest fet, que no poden explicar-se amb les meres dades policials i judicials.

tic del Ministeri de l’Interior (2014). Totes dues estan referides a l’any 2014 i inclouen tres conceptes: penes de treballs en benefici de la comunitat, regles de conducta imposades en casos de suspensió o substitució de la pena i mesures de seguretat.


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REAF núm. 23, abril 2016, p. 235-273

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RESUM

Catalunya té atribuïda per l’Estatut d’autonomia la competència executiva en matèria penitenciària. Aquest fet, singular a l’Estat espanyol i amb pocs exemples anàlegs en altres països, ha plantejat, des del punt de vista jurídic, el problema de delimitar l’abast de la competència en relació amb la compe-tència exclusiva de l’Estat sobre la legislació penal, processal i penitenciària. D’altra banda, aquesta singularitat esperona l’anàlisi de la relació que pot tenir amb les diferències reals entre el sistema penitenciari català i el de les presons espanyoles administrades per l’Estat, de les quals és una mostra la menor població penitenciària a Catalunya. Com a conclusió, l’estudi mostra que aquesta diferència no pot atribuir-se essencialment a una singularitat en l’exercici de la competència penitenciària, i que les dades oficials existents no permeten provar fins a quin punt els diversos actors del sistema penal podrien estar reflectint actituds menys punitives de la societat catalana res-pecte a l’espanyola.

Paraules clau: execució penal; penes; sistema penal; sistema penitenciari; dret penitenciari.

RESUMEN

Cataluña tiene atribuida por el Estatuto de autonomía la competencia eje-cutiva en materia penitenciaria. Este hecho, singular en todo el Estado es-pañol y con pocos ejemplos análogos en otros países, ha planteado, desde el punto jurídico, el problema de delimitar la competencia en relación con la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación penal, procesal y penitenciaria. Por otra parte, esta singularidad incita al análisis de su posible relación con las diferencias reales entre el sistema penitenciario catalán y el de las prisiones españolas administradas por el Estado, una muestra de las cuales es la menor población penitenciaria en Cataluña. Como conclusión, el estudio muestra que esta diferencia no puede atribuirse esencialmente a una singularidad en el ejercicio de la competencia penitenciaria, y que los datos oficiales existentes no permiten probar hasta qué punto los diversos actores del sistema penal podrían estar reflejando actitudes menos punitivas de la sociedad catalana respecto de la española.

Palabras clave: ejecución penal; penas; sistema penal; sistema penitenciario; derecho penitenciario.


REAF núm. 23, abril 2016, p. 235-273

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ABSTRACT

The Statute of autonomy for Catalonia has given to the Autonomous Com-munity the executive power in penitentiary affairs. This fact, unique in Spain and with few equivalent counterparts in other countries, has raised from the legal point of view the need to draw a divide between this power and the State’s exclusive power on criminal, procedural and penitentiary law. Moreover, this uniqueness encourages analysis to test to what extent this autonomous power can explain the real differences between the Catalan prison system and the Spanish prisons administered by the State. The smaller prison population in Catalonia is an indicator of such a difference. By way of conclusion, the study reveals that such a difference cannot be primarily attributed to a singularity in the exercise of the power in prison affairs, and that the penitentiary official data available do not establish that decisions taken by the various actors in the criminal justice system are a sign of any less punitive attitudes in Catalonia.

Keywords: criminal enforcement; penalties; penal system; penitentiary sys-tem; penitentiary law.

Números anteriors de la REAFNúm. 5 - Octubre 2007. Articles: Miquel Caminal Badia – Manuel Cienfuegos Mateo – Miguel Ángel Presno

Linera – Enriqueta Expósito – Ignacio Villaverde Menéndez – Marcos Gómez Puente – Merce Corretja i Torrens – Jordi Capo Giol / Joan Marcet Morera – Ángeles de Palma del Teso.

Núm. 6 - Abril 2008. Articles: John Kincaid – Josep Ma Castella Andreu – Manuel Medina Guerrero – María Dolores Arias Abellán – Montserrat Ballarín i Espuna – Marcos Almeida Cerreda – Xavier Padrós – Ferran Armengol i Ferrer – Xavier Bernadí Gil – Gerardo Ruiz-Rico Ruiz.

Núm. 7 - Octubre 2008. Articles: Alain Noël – Luis Pomed Sánchez – Joaquín Tornos Mas – Miguel Ángel Cabellos Espiérrez – Juli Ponce Solé – Vicenç Aguado i Cudola – Miquel Salvador – Carlos Ruiz Miguel.

Núm. 8 - Abril 2009. Articles: Hans-Peter Schneider – José Martín y Pérez de Nanclares / Mariola Urrea Corres – Lorena Elvira Ayuso – Luis Moreno – Eva Pons / Jaume Vernet – Tomas Font i Llovet / Marc Vilalta Reixach – Cristina Ares Castro-Conde – Francisco Alemán Páez – Ramon J. Moles Plaza / Anna Garcia Hom.

Núm. 9 - Octubre 2009. Articles: Alain-G. Gagnon / Xavier Dionne – Thomas Fleiner – Antonio M. Hernández – Miguel Azpitarte Sánchez – Maribel González Pascual – Alberto López Basaguren – Amelia Pascual Medrano – Alfredo Galán Galán – Andrés García Martínez.

Núm. 10 - Abril 2010. Articles: Peter Bußjäger – Antonio Arroyo Gil – Neus París i Domenech, Merce Corretja Torrens – Antoni Milian i Massana – Anna M. Pla Boix – Joaquín Urías – José Luis Blasco Díaz – Mariano Bacigalupo Saggese – Javier Astudillo Ruiz.

Núm. 11 - Octubre 2010. Articles: Guy Laforest – Montserrat Guibernau – Ricard Gracia Retortillo – Jorge P. Gordin – Ana Herrero Alcalde / Jesús Ruiz-Huerta Carbonell / Carmen Vizán Rodríguez – Javier Tajadura Tejada – Julio V. González García – Gerard Martín i Alonso – Eva Pons Parera.

Núm. 12 - Març 2011. Articles: Miguel A. Aparicio Pérez – Joaquim Ferret Jacas – Merce Barceló i Serramalera – Marc Carrillo – Eva Pons Parera – Lluís Jou – Joaquín Tornos Mas – José Antonio Montilla Martos – Alfredo Galán Galán / Ricard Gracia Retortillo – Manuel Gerpe Landín / Miguel Ángel Cabellos Espiérrez – José M.a Porras Ramírez – Carles Viver Pi-Sunyer – Merce Corretja / Joan Vintró / Xavier Bernadí – Francisco Balaguer Callejón – Manuel Medina Guerrero.

Núm. 13 - Abril 2011. Articles: Francisco Velasco Caballero – Franz Xavier Barrios Suvelza – José Martín y Pérez de Nanclares – Carles Viver Pi-Sunyer – Mireia Grau – Alfonso Utrilla de la Hoz – Lilo Pina Garrido – Roser Martí i Torres / Encarnació Grau i Corominas – María del Val Segarra Ona / Blanca de Miguel Molina / María de Miguel Molina.

Núm. 14 - Octubre 2011. Articles: G. Alan Tarr – Giuseppe Martinico – Sara Parolari / Alice Valdesalici – Francisco Balaguer Callejón – José Antonio Montilla Martos – Hector López Bofill – Bruno Martín Baumeister – José Ángel Camisón Yagüe.

Núm. 15 - Abril 2012. Articles: Elisenda Casanas Adam – Andreu Olesti Rayo – Miguel Azpitarte Sánchez – Jesús Ruiz-Huerta Carbonell / Miguel Ángel García Díaz – Joan Barata Mir / Carme Fita Caba – Mariola Rodríguez Font – Pau Bossacoma i Busquets – José Gabriel Ruiz González.

Núm. 16 - Octubre 2012. Articles: Michael Keating – Antonio Arroyo Gil – Mario Kölling – Iñigo Urrutia Libarona – Ana M. Carmona Contreras – Mariona Tomàs – Antonio Cereijo.

Núm. 17 - Abril 2013. Articles: Carlos Padrós Reig – Lauri Hannikainen – Víctor Manuel Collí Ek – Miquel Palo-mares Amat – Eva Sáenz Royo – Joan Ridao i Martín / M. Àngels Cabasés i Piqué – María del Mar Navas Sánchez – Clara Isabel Velasco Rico.

Núm. 18 - Octubre 2013. Articles: Marco Aparicio Wilhelmi – Pere Simón Castellano – Carles Viver Pi-Sunyer / Mireia Grau Creus – María Dolores Arias Abellán – Manuel Carrasco Durán – Iñaki Lasagabaster Herrarte – Francisco Javier Moreno Fuentes.

Núm. 19 - Abril 2014. Articles: Ramón Máiz – Giovanni Cocozza – Natalia Caicedo Camacho – Joaquín Tornos Mas – Josep Maria Vilajosana – José J. Jiménez Sánchez – Albert Capelleras González – Joaquim Rius / Mariano Martín Zamorano.

Núm. 20 - Octubre 2014. Articles: Patrick Taillon – Francesco Bilancia – Eduardo J. Ruiz Vieytez – Antoni Bayo-na Rocamora – M. Mercè Darnaculleta Gardella – Alberto Vega García – Gerard Martín i Alonso – Lucía Casado Casado.

Núm. 21 - Abril 2015. Articles: Jaume Vernet i Llobet – Tania Groppi – Michael Keating – Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat – Javier Sánchez Cano – Isaac Ravetllat Ballesté – Albert Branchadell – Isidor Marí.

Núm. 22 - Octubre 2015. Articles: Alessandro Sterpa – Anna Mastromarino – Pere Morell i Torra – Benito Aláez Corral – Jordi Jaria i Manzano – Marcos Almeida Cerreda – Agnès Pardell Veà, M. Àngels Cabasés Piqué.

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EL DERECHO DE AUTODETERMINACIÓN EN ESPAÑA: BREVE EXPLICACIÓN PARA EXTRANJEROS ESTUPEFACTOS Y NACIONALES INCAUTOSLucía Payero López

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