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Estado y ciudadanía

índice

umbralesRevista del Postgrado en Ciencias del Desarrollo

CIDES-UMSANº 12

Abril 2003Depósito Legal: 4-1-762-96

PRESENTACIÓN

TEMA CENTRAL: DESCENTRALIZACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN PÚBLICA PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN

LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y DE RENDICIÓN DE CUENTAS

ALBERTO LEYTÓN...................................................................................................9

AGENDA INSTITUCIONAL Y GESTIÓN POR RESULTADOS EN LA

ADMINISTARCIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA

RENÉ RIVERA .........................................................................................................30

BIENES PÚBLICOS Y DESCENTRALIZACIÓN

JOSÉ ANTONIO TERÁN ........................................................................................... .48

MODERNIZANDO LA GESTIÓN PÚBLICA DESDE UNA ÓPTICA DE GÉNERO

MILA REYNOLDS BRUN .......................................................................................... .54

BOLIVIA CON PARTICIPACIÓN POPULAR: UN ESTUDIO DE CASO NACIONAL

CARLOS HUGO MOLINA SAUCEDO.... ...................................................................... .68

EL NIVEL DEPARTAMENTAL EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN:

APUNTES PARA LA REFLEXIÓN

GLORIA ARDAYA SALINAS Y JENNY YBARNEGARAY ORTÍZ ................................................ 95

DESCENTRALIZACIÓN: TEORÍA, REALIDAD Y PROYECTO POLÍTICO

RUBÉN ARDAYA S. ................................................................................................138

EVALUANDO LA LEY DE PARTICIPACIÓN POPULAR: ONCE PUNTOS EN DEBATE

DIEGO AYO ....................................................................................................... 157

SOBRE DESCENTRALIZACIÓN EN BOLIVIA

JAVIER MEDINA Y JORGE MIRANDA .......................................................................... 180

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Estado y ciudadanía

Tema central: Descentralización y Gestión Pública

Consejo editorial: Pablo Ramos Sánchez, Roxana Ibarnegaray, Gloria Ardaya

José Nuñez del Prado, Ivonne Farah, Wálter Navia, Gonzalo Rojas

Responsable de edición: Gloria Ardaya

Ilustraciones: Obras de la artista plástica: Ejti Stih

Diagramación # 12: Loida Lanza 2492554 - 2128457

APORTESREFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

LECCIONES Y APRENDIZAJES DE LA EXPERIENCIA CHILENA

ALVARO VICENTE RAMÍREZ ALUJAS .......................................................................... 221

ENTRE EL HOGAR Y EL MERCADO:

MODELOS DE DIVISIÓN DEL TRABAJO POR GÉNERO

FERNANDA WANDERLEY ........................................................................................ 266

RESEÑA BIBLIOGRÁFICAPRIVATIZACIÓN DE LA INDUSTRIA PETROLERA EN BOLIVIA ..................................... 293

NOTICIDES

CONFERENCIAS, PRESENTACION DE LIBROS,

LIBROS PUBLICADOS POR EL CIDES-UMSA................................................................ 242

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Descentralización y Gestión Pública

presentación

El proceso de redemocratización del Estado y de la sociedad bolivianos quese produjo hace 20 años, estuvo acompañado de una crisis general que involu-cró al patrón de acumulación y, en menor medida, al patrón de hegemonía. La“resolución” de la crisis implicó la transición hacia un modelo de desarrolloque trajo aparejado la reforma del Estado.

Hasta entonces, el Estado boliviano era un Estado centralizado con todaslas características de un capitalismo de estado, pero no había logrado su insti-tucionalización ni democratización. A partir de 1985 se produce un conjuntode reformas dirigidas fundamentalmente a enfrentar la crisis económica y,sobre todo, la crisis fiscal que implicó una importante intervención estatal apesar del discurso neoliberal asumido.

El ajuste macroeconómico se realiza, así, a costa de la ya precaria institucio-nalidad del Estado, expresada en una baja capacidad de respuesta y de gestiónde los problemas. Este ajuste, a su vez, promueve un “achicamiento” del Esta-do en términos de sus funciones sociales principalmente, a la que vez que lovuelve dependiente de la cooperación externa. El Estado pierde capacidad pararesponsabilizarse por la gestión pública, capacidad que es más bien transferidaa programas y proyectos de corte coyuntural que se implmentan desde parce-las de un Estado débil, a través de especialistas y expertos. Esto no hace másque informalizar la gestión con el consiguiente mayor debilitamiento de sucapacidad de gestión y promoción del desarrollo nacional.

Un Estado sin capacidad técnica ni recursos crea estructuras institucionalesad hoc para enfrentar coyunturalmente las demandas; por lo que a partir de ladécada de los 90 se empiezan a ejecutar medidas que se orientan a su institu-cionalización, a partir de la aprobación de la Ley SAFCO. Esta Ley buscabaimplementar sistemas de administración y control públicos en la perspectivade lograr una gestión por resultados e introducir la lógica de la administraciónprivada a la gestión pública. Si bien no es pensable una lógica privada en laadministración pública, tampoco el Estado estaba preparado para ello por la

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informalidad reinante y sus persistentes características patrimoniales, autori-tarias y excluyentes.

Pese a las dificultades, la Ley SAFCO intenta poner bases sólidas para cons-truir un Estado con una visión orientada a resultados, que promueva cambiosen la cultura de la gestión pública.

Pero, al margen de las virtudes y defectos de la Ley SAFCO, sus orientacio-nes iniciales han perdido horizonte quedando como un mito. Esta Ley se havuelto una norma controladora antes que un instrumento de gestión públicaeficiente, descentralizadora y sostenible.

A partir de la Ley SAFCO, el país introduce otras reformas que tienden amodificar otros procesos políticos e institucionales como el de la gobernabili-dad y de las regulaciones del funcionamiento del propio Estado, mediante laLey de Participación Popular, la creación del Sistema de Regulación Sectorial,la Ley de Descentralización Administrativa, las Normas Básicas del SNIP/SISPLAN, el Estatuto del Funcionario Público, el Sistema de Seguimiento yEvaluación de la Gestión pública por Resultados, y la Ley de ProcedimientoAdministrativo, entre otras disposiciones.

Sin embargo, pese a la amplia normatividad destinada a transformar la ges-tión pública, persisten patrones de funcionamiento y una cultura administra-tiva centralizados y muy politizados, que han atentado contra lainstitucionalidad estatal y la eficiencia de la gestión. Existen varias explicacio-nes a esta situación; entre ellas la ausencia de una voluntad política estatal ydel sistema de partidos para impulsar y promover los cambios aspirados. Porsu parte, desde la sociedad civil tampoco se vislumbran acciones destinadas aun mejor control de la gestión y al ejercicio pleno de la ciudadanía.

Una asignatura pendiente es la evaluación de las reformas en curso que pue-da tener varias vertientes: el Estado, el sistema partidario, la sociedad y tam-bién la Academia.

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Este es precisamente el objetivo de este número de la Revista UMBRALESque se ofrece al lector. Se trata de analizar y evaluar esas reformas aunque auncon reflexiones e ideas no acabadas como no acabadas están también aquéllas,o con desiguales niveles en la reflexión en relación a cada una de las expresio-nes de las reformas. Por ejemplo, la aplicación de la Ley de Participación po-pular ha sido analizada ampliamente desde distintas posiciones y marcosteóricos, en cambio, la descentralización ha merecido menos esfuerzos. Mien-tras que las reformas al interior del Estado siguen aun pendientes.

Como todo proceso, el de la reforma del Estado es uno de largo aliento. Sinembargo, en la actualidad, ya existen elementos que permiten sugerir su carác-ter “híbrido” y errático producto de un interés muy voluble y poco estable ensu diseño, implementación y seguimiento por parte del propio Estado.

El conjunto de artículos que ahora presentamos al público es un intento pormostrar la complejidad del proceso y provocar el necesario debate en la socie-dad boliviana, con miras a “relanzar” la actualidad de un rediseño del Estadocapaz de enfrentar los desafíos que han sido colocados por las últimas eleccio-nes políticas.

La Paz, diciembre de 2002

presentación

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presentación

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INSTRUMENTOS DE GESTIÓN PÚBLICAPARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN

LOS SISTEMAS DEINFORMACIÓN Y DE

RENDICIÓN DE CUENTAS

Alberto Leyton•

1. INTRODUCCIÓNDurante los últimos años, las pre-

ocupaciones sobre eficiencia y trans-parencia en la gestión pública han idotomando mayor importancia y aten-ción, tanto en el ámbito de los paísesy gobiernos como en el de los orga-nismos internacionales de financia-miento y cooperación técnica. Estefenómeno se debe a que se ha podidoconstatar, después de un largo perío-do de reformas económicas y políti-cas, que la única manera de resolverlos problemas de desarrollo y reduc-ción de la pobreza es a través de unaadecuada gestión del Estado en su rolde promotor y garante de la activi-dad económica y ejecutor de las polí-ticas sociales y de equidad.

Durante las últimas dos décadas, lospaíses de América Latina y otros paí-ses en vías de desarrollo en el restodel mundo han aplicado los procesosde reforma económica y ajuste estruc-

tural emergentes del llamado “Con-senso de Washington”. Esta corrienteincentivó, entre otras, la aplicación depolíticas de liberalización de los mer-cados y el comercio exterior, la apli-cación de duras políticas de ajustefiscal y la privatización de las empre-sas públicas. Al mismo tiempo, lospaíses encararon un conjunto de re-formas políticas encaminadas a perfec-cionar sus sistemas de representacióndemocrática y promover una mayorgobernabilidad.

Como resultado de estas reformas,se ha redefinido el rol del Estado conun patrón que se puede observar encasi todos los países que han aplicadoestas políticas. De un Estado alta-mente centralizado y concentrador dela actividad económica se ha pasadoa un Estado subsidiario. El Estado eshoy responsable de crear condicionesfavorables para el desarrollo de losmercados, regular sus distorsiones y

• Alberto Leyton es especialista en sector público en la Oficina de Reducción de la Pobreza y Ges-tión Económica (PREM) para América Latina en el Banco Mundial.

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garantizar la seguridad jurídica parasu buen funcionamiento.

Sin embargo, dadas las profundasdesigualdades y los altos niveles depobreza de los países en vías de desa-rrollo, el Estado debe además conver-tirse en el principal responsable de laspolíticas de equidad y desarrollo so-cial. Crear condiciones de equidad eigualdad de oportunidades para to-dos, en especial para los más pobres,es una función y un rol inexcusablesdel Estado en la coyuntura actual.

Las políticas sociales y de equidadimplican fundamentalmente la pro-visión de ciertos servicios básicos atoda la población. Educación, salud,saneamiento básico, infraestructura,seguridad pública, administración dejusticia y protección del medio am-biente son algunas de las principalesáreas en las que el Estado debe pro-mover y ejecutar políticas que permi-tan un desarrollo sostenible y unaparticipación equitativa de la pobla-ción en la actividad económica.

Dada esta redefinición de roles,corresponde hoy crear las condicio-nes para que el Estado pueda cum-plir adecuadamente con su nuevafunción y lo haga en forma efectiva yeficiente.

La experiencia de los últimos años,muestra, sin embargo, que la mayorparte de los Estados, sino todos, nocuenta con la capacidad institucionalpara enfrentar estas nuevas responsa-bilidades, estando aquellos expuestos,además, a la captura por parte de in-tereses de tipo económico y político

que los debilita aún más y que losexpone a cuadros dramáticos de co-rrupción.

En este contexto, ninguna políticapública destinada a crear condicionesde confianza para el desarrollo de laactividad económica ni aquellas des-tinadas a la ejecución de las políticassociales podrán implementarse en for-ma exitosa si no se cuenta con unamínima capacidad institucional porparte de los agentes públicos, así comocon instrumentos de gestión y con-trol que aseguren eficiencia y trans-parencia en la gestión pública.

Más aún, esta debilidad institucio-nal que se hace evidente a través de lacreciente percepción de corrupción eineficiencia de parte del Estado hadañado su imagen al punto de afec-tar seriamente su credibilidad y con-fianza. El ciudadano, en todos lospaíses de Latinoamérica y la mayorparte de los países del mundo, estáinterpelando al Estado y buscandoformas alternativas de representación.Esta situación pone en mayor riesgola institucionalidad de los Estados yla gobernabilidad en los países en víasde desarrollo, así como amenaza lacontinuidad de las políticas y refor-mas ejecutadas en las últimas dos dé-cadas.

En este contexto, conscientes deque el fortalecimiento del Estado esun medio antes que un fin, se han de-sarrollado y posicionado en la agen-da de desarrollo los programasdestinados a mejorar la gobernabilidad,el buen gobierno y la transparencia en

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la gestión pública. No se trata de po-líticas de corte únicamente adminis-trativo, sino de instrumentos quepermitan un verdadero fortalecimien-to del Estado para que el mismo pue-da cumplir adecuadamente su rol enun nuevo escenario de políticas dedesarrollo, posteriores a las reformasy el ajuste estructural.

Los programas de reformas institu-cionales y de lucha contra la corrup-ción son parte de estos esfuerzos y, enellos, se inscriben también los siste-mas de información y de rendiciónde cuentas, como instrumentos queconforman los paquetes de moderni-zación institucional que contribuyena la formación de mejores gobiernos,más participativos y transparentes ypor lo tanto con mayor capacidadpara cumplir con su rol en el desa-rrollo.

2. EL FENÓMENO DE LACORRUPCIÓN

Muchos estudios se ha hecho acer-ca de la corrupción, sus orígenes, suscausas, sus efectos y sobre la formacómo encarar su lucha y su eventualerradicación de la administraciónpública.

Lo cierto es que la corrupción noes un fenómeno nuevo ni un fenó-meno que sólo afecte a países máspobres o menos desarrollados. La co-rrupción es un fenómeno global que,dependiendo de las condiciones, pue-de afectar en mayor o menor medidaen cada determinado contexto. Tam-poco es cierto que la corrupción sea

un fenómeno exclusivo de la adminis-tración pública. También está presen-te, y algunas veces con mayores gradosde sofisticación, en grandes y peque-ñas compañías y corporaciones priva-das. Se trata, pues, de un fenómenode vasto alcance y difícil solución.

Convencionalmente, se puede de-finir por corrupción toda conductadestinada a obtener un beneficio pri-vado a partir del uso o abuso de losbienes y poder público, sea esta con-ducta ejercitada por funcionarios pú-blicos o privados, siempre que elloimplique un daño a los bienes y pa-trimonio de la colectividad. ¿Pero quécausa este tipo de conductas?

Desde la perspectiva de quienesimpulsan las reformas institucionales,la corrupción es más bien vista comoun efecto antes que una causa, un sín-toma antes que la enfermedad. Estoquiere decir que la corrupción es unamanifestación natural de ambientesque adolecen de problemas y debili-dades estructurales, tanto en los sis-temas de incentivos, de control y derendición de cuentas. Así, la corrup-ción es el resultado de la debilidadinstitucional de los Estados y de lasociedad en su conjunto.

Es importante entender que cuan-do se habla de institucionalidad, nose refiere únicamente a los órganospúblicos y privados que conformanun sistema administrativo y político,sino al conjunto de normas y conduc-tas, tanto de las personas como delfuncionamiento de las entidadespúblicas y privadas, las leyes, los

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procedimientos, los controles, etc.; todoello configura el contexto institucional.

Si la corrupción es un resultado dela debilidad institucional, combatirlarequiere no sólo atacar los síntomassino principalmente la enfermedad.La denuncia y sanción de casos de co-rrupción es una señal imprescindiblepara avanzar en esta lucha, pero escompletamente insuficiente si no seataca también las causas estructurales.

Diversas investigaciones y estudiosrealizados sobre los problemas estruc-turales que originan la debilidad ins-titucional de los aparatos estatales yque, por tanto, promueven ambien-tes propicios para la corrupción per-miten clasificar en al menos cuatro lascausas estructurales que provocan estadebilidad:

a) En las estructuras económicasb) En las estructuras políticasc) En las estructuras socialesd) En las estructuras adminis-

trativas

Estructuras económicasLas estructuras económicas serán

más propensas y vulnerables a la co-rrupción cuando los Estados, a travésde los órganos públicos, intervienenen forma directa en las actividadeseconómicas. Este tipo de intervenciónse puede dar a través de regulacionesnormativas, fijación de precios, controlde mercados, fijación de impuestos o,incluso, mediante la participación di-recta en la producción de bienes y ser-vicios a través de empresas públicas.

Muchas de estas actividades, comolas de regular mercados y fijar impues-

tos, son necesarias e imprescindiblesen la actividad del Estado, sin embar-go, otras acciones como el control deprecios o la creación de empresas pú-blicas pueden ser sustituidas por elfuncionamiento del mercado.

Cuanto mayor es la concentraciónde decisiones que realiza el sectorpúblico en materia económica, ma-yores son las posibilidades de discre-cionalidad para los funcionariospúblicos, lo cual genera un espaciopropicio para la corrupción.

Las reformas económicas imple-mentadas durante las últimas décadashan logrado reducir drásticamente elgrado de participación del sectorpúblico en la actividad económica.La liberación de los mercados debienes y servicios, la facilitación delcomercio, la creación de organismosespecializados para la regulación y laprivatización de las empresas públi-cas son algunas de las políticas que,además de cumplir con los objetivosde eficiencia económica para los quefueron diseñadas, han tenido un efec-to complementario en la elimina-ción de posibles oportunidades decorrupción y abuso por parte de losórganos públicos a través de unaparticipación directa en la actividadeconómica.

Estructuras políticasCuando el sistema político y los

políticos no asumen su verdadero rolde intermediación ni su función re-presentativa y de servicio a los ciuda-danos, se fomenta la corrupciónpolítica. La política puede convertirse

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en una forma de vida y no así de ser-vicio, ello provoca que los ciudadanossólo ingresen a esta actividad con finespersonales y ánimo de lucro.

La relación entre las oportunida-des políticas y las económicas de unpaís, también afectan a la corrupción.Si las oportunidades políticas supe-ran a las económicas o aumentan sen-siblemente en un período dado, habrámás gente dispuesta a entrar en polí-tica como modo de hacer dinero, as-pecto que conduce a un potencialincremento de la corrupción.

La falta de control social que pue-da ejercer la sociedad civil es, sinduda, una condición más que fomen-ta la corrupción. En este sentido, esimportante la participación de unafuerte oposición política y una socie-dad civil organizada que controle alpartido gobernante y mantenga unequilibrio en la distribución del po-der. Asimismo, la excesiva concentra-ción y continuidad de un mismogrupo político en el poder, puede con-vertirse también en una condiciónque fomenta la corrupción.

Finalmente, los efectos de la co-rrupción en la estructura política seven reflejados en la disminución decredibilidad y legitimidad de los go-biernos, y con ello, del mismo siste-ma democrático, condicionesindispensables para mantener la go-bernabilidad en un país.

Estructuras socialesTambién la estructura social de un

país es portadora de determinadosvalores éticos que pueden facilitar o

dificultar el fenómeno de la corrup-ción. Los cambios en dicha estructurasocial, pueden favorecer o perjudicar elcontrol social que la sociedad ejerce.Algunos analistas sostienen que «la co-rrupción tiende a incrementarse en pe-ríodos de rápido crecimiento ymodernización como consecuencia delcambio de valores, las nuevas fuentesde riqueza y poder y la paralela expan-sión de la administración».

Los efectos de la corrupción en lasestructuras sociales se reflejan en el gra-do de cinismo que se puede presentarentre los ciudadanos, la creación de des-esperanza, desencanto e indignación;aspectos que propician una cultura po-lítica de «incivismo», en virtud de lacual el ciudadano se va convirtiendo enevasor de sus deberes, no sólo comocontribuyente, sino en todos los demásaspectos de la vida social. Se destruye ose debilita la relación de cooperaciónentre los ciudadanos y las autoridades yse genera un ambiente hostil que nocontribuye a la construcción de una so-ciedad participativa.

Las estructuras sociales, al tener re-lación con los valores individuales ycomunitarios, plantean un proceso delargo plazo, sostenible en el tiempo.Los programas y campañas de educa-ción, capacitación o difusión de in-formación sobre el tema, puedencontribuir en alguna medida a encau-zar la comprensión del problema porla comunidad.

Estructura legalOtro aspecto fundamental que tiene

relación con las causas estructurales de

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la corrupción es el relacionado con lasestructuras legales y jurídicas de un país.Cuando el sistema judicial es demasia-do débil y dependiente, se provoca unasituación de incertidumbre jurídica quedificulta el cumplimiento y la aplica-ción de la ley. El Estado de derecho sehace vulnerable.

Desde el punto de vista de los ne-gocios, la falta de seguridad jurídicano sólo constituye un desaliento parala expansión de la actividad econó-mica y la inversión, sino que se con-vierte además en un incentivo para lacorrupción. Cuando las leyes no pue-den ser aplicadas y no se sanciona aquienes la vulneran, se genera unaespiral de ilegalidad que conforma unambiente de informalidad jurídica ydiscrecionalidad. En tales situaciones,la corrupción se convierte en una par-te constitutiva del sistema.

Desde el punto de vista de la po-blación, la falta de seguridad jurídicagenera un fenómeno de desconfianzaen el sistema. El Estado no es másgarante de la seguridad y equilibrioen la sociedad, y se deben recurrir aotros medios para obtenerla. Los ser-vicios públicos se desprestigian y elciudadano busca formas alternativasde obtener bienes públicos y de cum-plir con sus obligaciones. Este am-biente es propicio para el desarrollode la corrupción en todos los nivelesde la sociedad.

La debilidad en las estructuras le-gales de un país es normalmente pro-vocada por dos factores: la excesivainterferencia de los intereses políticos

y económicos sobre el poder judicial,y la falta de mecanismos de acceso ala administración de justicia por par-te de todos los sectores de la socie-dad. Para corregir estos problemas esnecesario implementar reformas es-tructurales en los servicios de admi-nistración de justicia y lograrmecanismos de incentivos que obli-guen y hagan más transparentes losprocesos de rendición de cuentas porparte de quienes tienen la responsa-bilidad de impartir justicia.

Estructuras administrativasFinalmente, se encuentra la debili-

dad y vulnerabilidad de las estructu-ras administrativas de los órganospúblicos en todos sus niveles. La faltade procedimientos transparentes y sis-temas de control y rendición de cuen-tas son elementos constitutivos de lossistemas corruptos.

Desde el punto de vista de la ad-ministración y la gestión, está tam-bién comprobado que puedencrearse condiciones favorables parala existencia de corrupción, en lamedida que los sistemas de gestión,control y de incentivos para los ser-vidores públicos no corresponden algrado de responsabilidad que éstosasumen y, por tanto, dan lugar a quese creen estructuras informales defuncionamiento de ciertos serviciosen perjuicio de la ciudadanía, quees, en última instancia, a quien es-tán dirigidas las actividades del sec-tor público.

Sistemas de gestión que fomen-tan la concentración de un excesivo

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«poder monopólico» en manos depocos funcionarios, así como aque-llos que les otorgan excesiva discre-cionalidad y no cuentan coninstrumentos de rendición de cuen-tas y manejo transparente de la in-formación, dan lugar a la creaciónde «focos» de corrupción que pue-den ser aprovechados por funciona-rios inescrupulosos en beneficioparticular.

Asimismo, la inexistencia de siste-mas de incentivos para los funciona-rios o servidores públicos que sonresponsables de proveer los serviciosa la ciudadanía, tanto desde el puntode vista del reconocimiento adecua-do por dichas funciones, así como laexistencia de sanciones efectivas paralos casos en los que se actúe en formadeshonesta o ineficiente, da lugar aque los servidores públicos no desa-rrollen valores de servicio a la colecti-vidad y sean más proclives a sercorrompidos.

Por el contrario, sistemas de gestiónque promuevan la responsabilidad yla «respondabilidad» (accountabilty),son imprescindibles para el control dela corrupción, ayudando a hacer mástransparentes los procesos y a evitarla excesiva discrecionalidad por partede los servidores públicos.

Sólo en la medida que se establez-can incentivos reales para que los servi-dores públicos se sientan adecuadamentereconocidos, tanto desde el punto de vis-ta económico como social, y se creen sen-saciones de riesgo para las actividades yconductas corruptas, se logrará que

sean los mismos servidores públicosquienes resuelvan los actuales pro-blemas de falta de transparencia e in-eficiencia en la prestación de servicios.

En síntesis, la corrupción es unfenómeno que deriva de fallas es-tructurales de la organización socialy del funcionamiento del Estado.Estas fallas son tanto de naturalezaeconómica, política, social, jurídi-ca y administrativa. De manera ge-neral , se puede observar quemientras se generen formas de mo-nopolio y discrecionalidad en lasdecisiones públicas, falta de trans-parencia y acceso a la informacióne inexistencia de sistemas de rendi-ción de cuentas, se estará creandoambientes propicios para la corrup-ción.

Modificar estos ambientes median-te cambios estructurales es una for-ma efectiva y sostenible de combatirla corrupción. Caso contrario, si seataca sólo los efectos de la debilidadinstitucional aislando algunos casosde corrupción, se habrá dado impor-tantes señales a la sociedad, pero nose habrá dado una solución real a esteproblema.

3. LAS REFORMASINSTITUCIONALES

Las reformas institucionales son, enparte, la respuesta a este enfoque deanálisis del fenómeno de la corrup-ción. Si las causas de la corrupciónson de carácter estructural, las medi-das que se asuman para combatirladeben tener también ese mismo

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carácter. Para modificar, gradualmen-te, las estructuras del Estado y la so-ciedad, es necesario trabajar sobre lasinstituciones.

Una reforma institucional implicala transformación de los aspectosconstitutivos de las estructuras socia-les. Se trata de modificar las normas,los órganos que las administran, losincentivos que intervienen en su ad-ministración y, finalmente, las con-ductas y valores culturales de laspersonas en su relación con el Estado.

Así como son varias las determinan-tes estructurales de la debilidad institu-cional de los Estados, varias deben sertambién las reformas institucionales quese implementen en cada caso. Es im-portante considerar, sin embargo, quecada sociedad y cada Estado es un casoparticular, siendo poco recomendableaplicar procedimientos o recetas gene-rales a todos los casos. Si bien existeninstrumentos replicables para la imple-mentación de este tipo de reformas, és-tos deben utilizarse de acuerdo a lascaracterísticas de cada caso y según susnecesidades y secuencias particulares.

Entre las principales reformas ins-titucionales que se recomienda paraenfrentar el fenómeno de la corrup-ción y corregir los problemas de de-bilidad institucional de los Estados seencuentran:

En las estructuras económicasPara disminuir las posibilidades de

corrupción emergentes de las es-tructuras económicas, se recomiendapromover políticas destinadas a la aper-tura económica y la libre competen-

cia. Esto implica, en gran medida,completar los programas recomenda-dos en el marco del Consenso de Was-hington. Esto implica eliminar lasbarreras para el comercio exterior, eli-minar todo tipo de controles de pre-cios en los bienes y servicios, crearórganos independientes de regulaciónsectorial y financiera, y privatizar lasempresas públicas en forma transpa-rente y competitiva.

Estas medidas reducen la participa-ción del Estado en la actividad eco-nómica e introducen los principios decompetencia en actividades que an-tes eran centralizadas en los órganospúblicos. La discrecionalidad de losfuncionarios públicos se ve seriamentelimitada y con ello se reducen tam-bién las oportunidades de corrupción.

En las estructuras políticasPara mejorar las condiciones en las

que se desarrollan las relaciones polí-ticas entre el Estado y la sociedad oentre los partidos políticos y los ciu-dadanos, es necesario mejorar perma-nentemente los mecanismos derepresentación democrática, los siste-mas de elección de gobernantes y losinstrumentos de rendición de cuen-tas de la gestión de los políticos haciala sociedad.

Si bien el sistema democrático tie-ne un conjunto de imperfeccionesreconocidos por diferentes corrientesde las ciencias políticas, está claro quecualquier otro sistema de corte másautoritario o vertical será siempre másvulnerable a la corrupción. El per-feccionamiento de la representación

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democrática es entonces también unproceso imprescindible en la luchacontra la corrupción.

Algunas de las medidas más impor-tantes que se han introducido en di-ferentes países para mejorar lossistemas de representación política in-cluyen: i) la creación de cortes elec-torales independientes y con una altaparticipación de organizaciones de lasociedad civil en su supervisión; ii) lacreación de representaciones unino-minales para que los congresistas res-pondan en forma directa a suselectores; iii) la creación de mecanis-mos transparentes y legales para el fi-nanciamiento de campañas políticas;iv) la regulación del funcionamientode los partidos políticos exigiendo sudemocratización; v) la creación demecanismos de rendición de cuentasque permitan evaluar la gestión de lasautoridades electas incluyendo medi-das de suspensión de funciones cuan-do se incumplen las ofertas electorales,y vi) la modernización del funciona-miento de los parlamentos y asambleasnacionales, estatales o municipales,mediante la cual la gestión legislativase haga más transparente y se encuen-tre bajo permanente escrutinio de lasorganizaciones sociales y los mediosde comunicación.

En las estructuras socialesEs muy complejo tocar el tema de

las estructuras sociales y su relacióncon el fenómeno de la corrupción, ymucho más referirse a medidas o po-líticas que puedan modificar esas es-tructuras. Lo más conveniente es

referirse a ciertas acciones que pue-den contribuir a orientar las percep-ciones y conductas en la sociedad conel objetivo de desarrollar una culturade intolerancia con la corrupción yde respeto al bien público, a los dere-chos de los otros.

Dos tipos de acciones son impor-tantes y recomendables en este senti-do. Por un lado, el desarrollo deprogramas de comunicación y edu-cación ciudadana, en todos los nive-les, tratando de acercar el problemade la corrupción a la vida cotidianadel ciudadano. Tratar de identificar laforma como la falta de transparenciaafecta de manera directa a cada ciu-dadano y de esa manera generar unrechazo social a estas conductas.

Por otro lado, es importante tra-bajar también en el proceso de or-ganización y movilización social.Los ciudadanos y la sociedad civilorganizada a través de diferentesgrupos e intereses comunes puedenejercer una presión mayor sobre losgrupos económicos y políticos. Los“beneficios” de la corrupción debensopesarse con ciertos costos. Por unaparte, los costos inherentes al ries-go que implican las actividades de-lictivas como la corrupción, peroeste costo será siempre relativo a laprobabilidad de ser descubierto y deser sancionado. Por otra parte, estáel costo político que los grupos so-ciales organizados y los medios decomunicación pueden lograr a tra-vés de la denuncia y el permanenteescrutinio de las actividades públicas.

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En las estructuras legalesTal vez una de las agendas más im-

portantes a encarar en la lucha contrala corrupción sea la relativa a las estruc-turas legales. Mientras los sistemas ju-diciales y de sanción no sean efectivos ytransparentes, las oportunidades e in-centivos a la corrupción serán mayores.El sistema judicial debe emitir señalesde riesgo suficientemente creíbles paradisuadir a quienes se les presentan opor-tunidades de corrupción.

Para lograr un sistema judicial efec-tivo y transparente es necesario ase-gurar una independencia real delPoder Judicial y de todos los órganosinvolucrados en la prosecución y san-ción de los delitos. También es nece-sario promover transparencia en losprocesos de juzgamiento y en el tra-bajo desarrollado por jueces y fisca-les. La implementación de programascomprensivos de reforma judicial esrecomendable para alcanzar este ob-jetivo que seguramente requerirá deplazos largos para su concreción.

En las estructurasadministrativas

Finalmente, se encuentran las ac-ciones que se pueden desarrollar enlas estructuras administrativas delEstado. Tanto en aquellos procesosque involucran interacción entre losfuncionarios del Estado y los ciuda-danos, como en los sistemas de ad-ministración, control y rendición decuentas que deben existir en toda ad-ministración pública.

La reforma administrativa integralde las instituciones públicas es el ins-

trumento que se está aplicando endiversos países para enfrentar este pro-blema. Estas reformas están orienta-das a la aplicación de mediadaspreventivas de la corrupción mediantela incorporación de sistemas de ges-tión y de control que disminuyan elgrado de discrecionalidad de los fun-cionarios públicos y, con ello, se dis-minuyan también las oportunidadesde corrupción.

Estas reformas incluyen mediadasdestinadas a: i) reformar los sistemasde servicio civil y la introducción de lameritocracia; ii) sistematizar los pro-cesos de administración financieramediante su automatización y su pu-blicidad; iii) introducir mecanismos detransparencia y garantizar la compe-tencia en los procesos de contrataciónde bienes y servicios por parte del Es-tado; iv) incorporar sistemas de segui-miento de gestión enfocados enresultados; v) simplificar los procedi-mientos y trámites administrativospara facilitar la relación del ciudadanocon el Estado; y vi) fortalecer los siste-mas de control gubernamental y ren-dición de cuentas por parte de lasentidades del sector público.

4. LOS SISTEMAS DEINFORMACIÓN Y RENDICIÓNDE CUENTAS

Los sistemas de información y ren-dición de cuentas son instrumentosde transparencia de la gestión públi-ca que contribuyen a la aplicación dereformas institucionales, tanto en elámbito administrativo como en el

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conjunto de las estructuras antes des-critas.

Bajo esa óptica, los sistemas de in-formación y rendición de cuentas sonefectivos instrumentos de combate ala corrupción, pues permiten atacaruno de los elementos claves que con-tribuye a la existencia de oportunida-des de corrupción en diferentessistemas de la administración pública.

De manera general se entiende queun sistema administrativo es más vul-nerable a la corrupción cuando con-centra las decisiones sobre asuntospúblicos en pocos funcionarios o de-pendencias, creando así monopoliosde decisión. Esta situación se agravaante la inexistencia de sistemas de ren-dición de cuentas y falta de transpa-rencia en la información, pues ellogenera incentivos para la actuacióndiscrecional de los funcionarios y, portanto, corrupción.

Lamentablemente no es mucho loque se puede hacer en materia de re-formas para limitar el carácter mono-pólico de algunos servicios yreparticiones públicas, a pesar de losesfuerzos que se ha hecho por descen-tralizar y privatizar la mayor parte deestos servicios. Por lo tanto, el esfuer-zo mayor deberá concentrarse en im-plementar sistemas de rendición decuentas y sistemas de transparencia ode acceso a la información pública.Estos sistemas permitirán que las ac-tuaciones de los funcionarios que cir-cunstancialmente deben administrarlos servicios públicos, tengan en cuen-ta que serán permanentemente obser-

vados en sus actuaciones y que, portanto, no podrán abusar de la discre-cionalidad que les ofrecen los cargospúblicos.

Los sistemas de información y derendición de cuentas son instrumen-tos genéricos que pueden aplicarse endiferentes contextos y en diferentesáreas de la administración pública.Estos instrumentos, para ser efectivos,deben operativizar los principios detransparencia y de accountability y conello establecer señales e incentivos cla-ros a los funcionarios públicos asícomo a los usuarios de los servicios.

Por otra parte, existe una relacióndirecta entre lo que son los sistemasde rendición de cuentas y los siste-mas de información que los susten-tan. De hecho, sería muy difícilaplicar mecanismos de rendición decuentas si no se cuenta a la vez coninstrumentos que generen informa-ción en forma transparente y permi-tan su difusión oportuna.

5. EL CASO BOLIVIANOBolivia es uno de los países en vías de

desarrollo que viene implementando unconjunto de reformas estructuralesorientadas hacia la apertura económicay libertad política desde hace casi vein-te años. Hasta la fecha, se han aplicadoen Bolivia las políticas de ajuste estruc-tural, reforma económica y profundi-zación democrática en diversas formasacordes con su realidad y su contextoeconómico y político.

En 1985, después de una profun-da crisis económica con inflación

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descontrolada y un largo período deinestabilidad política con permanen-tes interrupciones de los procesos de-mocráticos, Bolivia llevó adelante unprograma de ajuste estructural y re-forma del Estado cuya aplicación seha extendido hasta la actualidad.

Las reformas implementadas inclu-yeron la liberalización de precios, laapertura de mercados, la privatizaciónde empresas públicas la regulación delsistema financiero, el ajuste fiscal y larenegociación y reducción de la deu-da externa. En el ámbito de lo políti-co, se logró consolidar el procesodemocrático y se inició un proceso dereformas institucionales destinadas afortalecer a las instituciones del Esta-do y promover una mayor descentra-lización y participación ciudadana enlos asuntos públicos.

Paralelamente a este proceso dereformas, se impulsó también una ade-cuación de los sistemas administrati-vos y de gestión pública, con el objetode dotarles mayor eficiencia y trans-parencia en la administración de losasuntos públicos.

Sin embargo, a pesar de los esfuer-zos realizados para generar una insti-tucionalidad democrática y unaadministración pública moderna yeficiente, todavía no se ha logrado al-canzar estándares adecuados de ges-tión pública, y la imagen que elEstado proyecta hacia la ciudadaníaes de alta desconfianza y poca trans-parencia.

Más aún, en 1997, doce años des-pués del inicio de las reformas estruc-

turales, el índice de percepción de co-rrupción que publica TransparenciaInternacional catalogaba a Boliviacomo el segundo país del mundo conmayor percepción de corrupción, in-dicador que desacreditaba cualquieresfuerzo que se pudiera haber realiza-do para proyectar una imagen moder-nizadora y una señal de confianza alos mercados para consolidar las re-formas económicas y políticas em-prendidas en esos años.

En ese marco, continuando con losprocesos de modernización y de re-forma pero enfocados de manera es-pecial en los programas de luchacontra la corrupción, Bolivia conti-nuó la ejecución de las reformas es-tructurales así como la aplicación deinstrumentos modernos de gestiónpública como los descritos en estedocumento.

Los dos procesos que se destacande manera especial en el caso bolivia-no en lo que se refiere a la moderni-zación del Estado y la aplicación desistemas de información y de rendiciónde cuentas son: las reformas institu-cionales y el proceso de descentraliza-ción. En el presente documento sedesarrollará en forma específica el casode las reformas institucionales.

Las reformas institucionalesSe entiende por reformas institucio-

nales, en el caso boliviano, al proce-so por el cual se ha promovido laaplicación de diversos sistemas de ges-tión pública destinados a la creaciónde una base institucional más establey transparente que permita que la

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administración pública pueda ser ad-ministrada en forma más indepen-diente y técnica y responda más porlos resultados de su gestión.

Estas reformas institucionales seiniciaron en forma explícita en el año1990, con la promulgación de la lla-mada Ley de los Sistemas de Admi-nistración Financiera y ControlGubernamental (SAFCO). Esta leyintrodujo en la lógica de la adminis-tración pública los principios de ac-countability descritos en el capítuloanterior, buscando que la responsa-bilidad por el ejercicio de la funciónpública sea cada vez más explícita yse enfoque en quienes circunstancial-mente asumen la responsabilidad deconducir el gobierno.

La Ley SAFCO específicamentecontempla dos medidas generales:primero, el enfoque en la gestión porresultados otorgando a las autorida-des de cada entidad pública la liber-tad para administrar, en el marco deciertas normas generales y generandodeterminada información, que permi-te introducir un principio de geren-cia pública; y segundo, la reforma delsistema de control gubernamental,eliminando los sistemas de controlexterno ex o ante sustituyéndolos porel control ex o post a cargo de unaContraloría de la República indepen-diente y despolitizada.

La aplicación de la Ley SAFCOimplicaba el desarrollo e implantaciónde los denominados sistemas de ad-ministración con sus correspondien-tes sistemas de información que

permitan que las normas generalespara la programación de actividades,presupuestos, administración de per-sonal, adquisición de bienes y servi-cios, tesorería y contabilidad públicapuedan desarrollarse en forma trans-parente y con ciertos estándares mí-nimos de calidad.

Estos sistemas de administraciónfueron regulados a través de normasbásicas y reglamentos específicos encada una de las entidades del sectorpúblico, logrando así una verdaderadescentralización de las responsabili-dades de gestión y promoviendo elaccountability por parte de las autori-dades públicas.

Actualmente, la mayor parte de lasentidades del sector público bolivia-no cuenta con las regulaciones perti-nentes para poner en funcionamientoestos sistemas y lograr, de esa mane-ra, desarrollar una gestión públicamoderna orientada a los resultados.Sin embargo, a pesar de los esfuerzosrealizados por llevar adelante estosprocesos reglamentarios, la cultura dela gestión pública no responde demanera automática e inmediata a estetipo de reformas.

La realidad muestra, por el contra-rio, que las entidades públicas y losfuncionarios públicos no han logra-do todavía internalizar los principiosde la gestión pública orientada a re-sultados y mantienen, por tanto, unaactitud pasiva respecto de los objeti-vos de la gestión ante la falta de in-centivos concretos que permitanmodificar su conducta.

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Ante la evidencia de una limita-da aplicación de los principios dela nueva administración pública, elprograma boliviano de reforma ins-titucional consideró y llevó adelan-te una estrategia de aplicación de lossistemas de rendición de cuentas apartir de la priorización de cuatroacciones: i) el desarrollo e implan-tación de un moderno sistema in-tegrado de información financieray de gestión pública (SIGMA); ii)la creación de un sistema de super-visión de la gestión pública orien-tada a resultados (SISER); iii) laaplicación de un programa de refor-ma del servicio civil que introduzcaincentivos en la administración delpersonal de la administración pú-blica, y iv) el desarrollo de procesosde reingeniería y reforma de ciertasentidades clave como casos demos-trativos de desarrollo institucional.

A continuación se detallan algunosaspectos del contenido de cada unade estas estrategias:

a) El Sistema Integrado deInformación Financiera yModernización de la Gestión(SIGMA)

Se trata del desarrollo de un instru-mento de administración valiosocomo indispensable para llevar a cabolas reformas de la administración pú-blica. Este sistema, a la vez de auto-matizar los procesos administrativosbásicos del presupuesto y la contabi-lidad integrada, permite centralizar lainformación de todas las operacionesde las entidades públicas, estandari-

zando su funcionamiento y hacién-dolas completamente transparentes.

El Ministerio de Hacienda, enti-dad encargada de la aplicación deeste sistema, logra centralizar todala información y mantiene, por tan-to, un control agregado de la ges-tión pública. La responsabilidad poradministrar los recursos y los pro-gramas específicos recae, sin embar-go, en cada entidad pública que, atiempo de desarrollar sus activida-des, debe generar la informaciónpertinente para su seguimiento yevaluación.

En este sentido, el SIGMA se con-vierte en un poderoso instrumento decontrol de la gestión, sin que elloimplique disminuir la responsabilidadde cada autoridad en las entidadespúblicas ni limitarle su capacidad ge-rencial.

Un resultado adicional que este sis-tema ofrece es el acceso a la informa-ción pública. Habiendo centralizadola información y manteniéndola enlínea, la gestión pública se hace trans-parente a los ojos de toda la ciudada-nía. Los presupuestos de las entidadespúblicas, sus gastos, sus procesos decontratación, sus balances y la situa-ción de sus programas pueden serahora consultados y conocidos portoda la sociedad. El funcionario pú-blico tendrá cada vez menor mono-polio sobre acceso a la información,lo cual limitará drásticamente su dis-crecionalidad.

Actualmente, este sistema se ha ins-talado y se encuentra funcionando en

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la administración central del Estadoy se tiene previsto que se expandahacia las entidades descentralizadas ylos gobiernos municipales. De estamanera, la administración públicaboliviana habrá dado un paso sustan-cial en su proceso de modernizacióny en la aplicación de los principios detransparencia y accountability en laadministración pública.

b) El Sistema de Supervisión dela Gestión Pública porResultados (SISER)

Una segunda parte de la estrate-gia de aplicación de sistemas de ren-dición de cuentas en el sectorpúblico boliviano implica la crea-ción de un sistema de seguimientode la gestión. Si bien SIGMA serácapaz de generar la informaciónpertinente para este seguimiento,ello no implica que se haya intro-ducido los incentivos necesariospara asegurar que las entidades pú-blicas efectivamente mejoren su ca-pacidad de servicio y la hagan mástransparente.

Con este objetivo, se puso en mar-cha un programa desde la Presiden-cia de la República a través del cualse estableció un sistema de fijación demetas y seguimiento a los resultadosde la gestión pública.

Mediante este sistema, las máximasautoridades de las entidades públicas:ministros, directores de entidades des-centralizadas y prefectos en las regio-nes del país, están obligados aformular y suscribir en forma anualun compromiso de resultados, y pre-

sentarlo al presidente de la Repúblicapara su correspondiente seguimiento.

Por su parte, el presidente, a travésdel Ministerio de la Presidencia, creóuna división especializada para llevarel registro de los compromisos suscri-tos por cada autoridad pública y pararealizar el seguimiento sobre la basede indicadores previamente acordadospara medir su desempeño. El segui-miento se realiza en forma semestraly al final del año se cuenta con unaevaluación de la gestión que le per-mite al presidente tomar las medidasnecesarias.

Lo importante de este sistema, ade-más de contar con un seguimientodesde el más alto nivel político de laadministración pública, es que tam-bién permite transparentar la infor-mación relativa a la eficacia de lagestión. Los compromisos de resulta-dos firmados por ministros y autorida-des políticas del Estado son publicadosa principios del año, de manera que lapoblación conozca cuáles son las metasde la gestión y sobre qué deben rendircuenta las autoridades de cada una delas entidades públicas.

El sistema prevé, además, que enforma semestral las entidades realiceny sometan una evaluación del avanceen el cumplimiento de los resultadoscomprometidos, de manera que amediados y al final de cada año, laPresidencia de la República conozcael estado de situación de los com-promisos y asuma las medidas perti-nentes para asegurar un adecuadocumplimiento de la gestión.

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Los informes y evaluaciones reali-zadas, según también prevé el siste-ma, deben ser publicados paraconocimiento de todo el público. Deesta manera, el sistema adquiere unaatención especial por parte de las au-toridades políticas, debido a que ex-pone los resultados de la gestión decada una de ellas y se convierte en unpoderoso incentivo que promuevemayor accountability y, de algunamanera, transfiere poder a la sociedade incrementa su capacidad fiscaliza-dora.

Lamentablemente los conceptos deeste sistema no han sido todavía apli-cados a plenitud en Bolivia. A pesarde haberse emitido dos decretos su-premos reglamentando su aplicacióny haberse suscrito compromisos de re-sultados durante los últimos tresaños, no es posible afirmar que el sis-tema esté efectivamente funcionandoy haya logrado impacto en el sistemade rendición de cuentas del país.

Probablemente, más allá de razo-nes de orden técnico para el diseñode indicadores de gestión o para ladotación de instrumentos de difusióndel sistema y sus resultados, la limita-ción principal radica en el grado desocialización que una herramienta deesta naturaleza necesita para ser real-mente efectiva. Es decir que el verda-dero poder que un sistema deseguimiento de la gestión pueda te-ner sólo se obtendrá a la medida queel público le otorgue su confianza ylo utilice como punto de referenciade los juicios que se hagan sobre los

funcionarios públicos. En ese mo-mento, las consecuencias de la eva-luación de la gestión tienen tambiénuna naturaleza política, en la medidaque afectan la valoración del públicosobre determinadas autoridades y de-terminada gestión de gobierno; así seconvierte en un incentivo para unamejor gestión.

Los medios de comunicación cum-plen o deberían cumplir un rol fun-damental en este objetivo, pues es através de ellos que la información so-bre los compromisos y las evaluacio-nes de gestión podrán socializarse ylograra el grado de atención requeri-do. La prensa podrá no solo difundirlos resultados sino también verificar-los, analizarlos y utilizarlos como unafuente de valoración de la gestión deun gobierno. El seguimiento críticoque actualmente se realiza a través delos medios podría contar con una basede información oficial y pertinente yenfocada en lo que más le interesa alciudadano, que los funcionarios pú-blicos los coloquen en el centro de suatención al momento de ofrecer susservicios y cumplir con las demandasde la sociedad.

c) Servicio civilSi bien el análisis de la reforma del

servicio civil es un tema en sí mismoy requiere de una evaluación muchomás profunda, es pertinente tambiénmencionarla en el marco de lo queson los sistemas de información y derendición de cuentas.

No se debe olvidar que la admi-nistración pública la componen los

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funcionarios y empleados públicosque desarrollan sus actividades en uncierto entorno y bajo ciertas regula-ciones e incentivos. Por tanto, nopodrá aplicarse sistemas de rendiciónde cuentas a la administración públi-ca si los sistemas que regulan el servi-cio civil no tienen previstos tambiénmecanismos de rendición de cuentas.

En el caso boliviano, la reforma delservicio civil se ha desarrollado sobrela base de la promulgación de la Leydel Estatuto del Funcionarios Públi-co, que regula la carrera administrati-va, y la creación de la Superintendenciadel Servicio Civil, que regula el fun-cionamiento de esta carrera.

Para Bolivia, como para muchosotros países, una auténtica reforma delservicio civil pasa por lograr una efec-tiva despolitización de la administra-ción pública, la creación de unameritocracia y la implantación de unacarrera. Sin embargo, considerandoque no solo se trata de incorporarpersonal capaz y despolitizado, sinoademás asegurar que este personaltenga los incentivos para asegurar unadecuado servicio a la comunidad,esta ley también contempla los ele-mentos necesarios que permitan laevaluación de los funcionarios basa-da en el desempeño de sus funciones.

Los programas de gestión de lasentidades públicas serán realizadospor funcionarios específicos, debien-do éstos contar también con progra-mas de trabajo y metas de gestiónindividuales. La evaluación del des-empeño, según la ley, no deberá ser

subjetiva sino basada en los resulta-dos acordados con los funcionarios encada gestión. Sólo de esa manera ha-brá consistencia en los sistemas degestión y la carrera se convertirá enun instrumento complementario queasegure mayor efectividad a la funciónpública.

d) Las reformas verticalesPor reformas verticales se han co-

nocido las acciones que el programade reforma institucional boliviano habuscado implementar en algunas en-tidades públicas estratégicas en buscade una aplicación integral del nuevomodelo de gestión pública.

La lógica de estas intervencionessurge de la necesidad de contar conalgunos casos demostrativos de cómola aplicación de los diversos instru-mentos de modernización de la ges-tión pública puede permitir un mayorrendimiento en los servicios públicosy pueden recuperar la imagen y laconfianza en la administración pública.

Las entidades seleccionadas en unafase piloto incluyeron casos diversosy situaciones particulares. Se incluye-ron la Aduana Nacional, el ServicioNacional de Impuestos, el ServicioNacional de Caminos y tres ministe-rios de la administración central.

En cada una de estas entidades sedesarrolló un proceso de reforma queincluía las siguientes acciones: i) lacreación de un marco normativo (leyo decreto supremo) que, de acuerdoa la naturaleza de la entidad, asegurela sostenibilidad institucional de lasmedidas de reforma que se irían a

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aplicar, es decir la creación de direc-torios independientes o de reglamen-tos específicos que den cobertura a lasacciones a realizarse y aseguren sucontinuidad; ii) la realización de es-tudios integrales de diagnóstico y re-ingeniería de los principales procesosque están bajo su responsabilidad,buscando aplicar reformas que facili-ten la relación de la entidad con elpúblico y facilitando la provisión delos servicios correspondientes; iii) lacontratación de personal nuevo bajoprocesos competitivos en el marco dela Ley del Estatuto del FuncionarioPúblico, bajo un esquema salarial re-visado que a la vez de ser financiera-mente sostenible contempla incentivosque lo hacen competitivo en el mer-cado de trabajo; iv) la aplicación integralde todos los sistemas administrativos yla priorización en la instalación delSIGMA para asegurar una adminis-tración eficiente y transparente.

Diversos han sido los resultados al-canzados en cada caso, siendo laAduana Nacional y el Servicio deImpuestos probablemente los casosmás exitosos de este proceso. Ningu-no de los casos, sin embargo, se haaplicado exactamente como fue ana-lizado y diseñado, habiéndose intro-ducido cambios y ajustes durante laimplantación. En el caso de los mi-nisterios, los avances han sido meno-res y se han visto vulnerables ante loscambios políticos, pues no cuentancon una cobertura institucional losuficientemente fuerte todavía, y másbien dependen de la voluntad de las

autoridades políticas para que puedanseguir avanzando en su aplicación.

5. CONCLUSIONES YLECCIONES APRENDIDAS

Los procesos de reforma institu-cional y la consecuente aplicaciónde sistemas de rendición de cuentasson, evidentemente, procesos de lar-go plazo que involucran cambios enla manera de comportarse y en lacultura de la administración pública.Es muy difícil pensar que la aplica-ción de ciertas normas o reglamentosy el desarrollo de sistemas informá-ticos y el entrenamiento del perso-nal vayan a modificar por sí solosestas conductas y lograr resultados enel corto plazo.

Todos estos elementos, que son in-sumos de un programa de reformainstitucional, son instrumentos nece-sarios para llevar adelante un procesode cambio, pero, sin duda, son tam-bién claramente insuficientes.

Un verdadero proceso de reformadebe enfocarse, primero, en entenderel contexto social y político del cualderiva y cuáles son las posibles causasde las anomalías e imperfecciones deestos contextos que se reflejan en uninadecuado funcionamiento del apa-rato público. La falta de comprensiónde este contexto puede provocar lacreación de expectativas desmedidassobre los resultados de una reforma ypuede, por tanto, provocar su fracaso.

En el caso boliviano, uno de lospaíses que más ha avanzado en la apli-cación de reformas institucionales,

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económicas y políticas, se ha podidover un fenómeno de desgaste de lasiniciativas de reforma que derivanfundamentalmente de la falta de efi-cacia y de transparencia del aparatoestatal para responder a las deman-das sociales.

Contrariamente, se ha producidoun fenómeno de incremento de laspercepciones de corrupción, a pesarde los esfuerzos realizados por limitarla discrecionalidad de la administra-ción pública, hacienda cada vez másevidentes las estructurales debilidadesinstitucionales del Estado.

También se ha podido ver una ten-sión cada vez más explícita en los ac-tores políticos, en la cual se enfrentanlos sectores tradicionales más conser-vadores con los sectores reformistas.La resistencia al cambio y el deseo demantener los mecanismos de accesoal poder y de ejercicio del gobiernosin sistemas de rendición de cuentas seenfrenta a un sector modernista y a lasociedad en su conjunto que reclamanmayor transparencia en la administra-ción pública, mayor democratización ymayor efectividad en la gestión.

La corrupción no es necesariamen-te el problema principal a resolver, sientendemos que ésta deriva de la de-bilidad institucional del Estado y delsistema político. En la medida que seden pasos estructurales y sosteniblespor fortalecer las instituciones y porintroducir incentivos adecuados parala rendición de cuentas, se habrándado pasos efectivos en la lucha con-tra la corrupción.

No debe, sin embargo, esperarseque el efecto de estos cambios tengauna inmediata aceptación y respaldode la sociedad y de los grupos afecta-dos. Por el contrario, las medidas efec-tivas contra la corrupción son las quemayor reacción provocan. Los gruposafectados buscarán formas de desacre-ditar los esfuerzos que se realicen enesta materia, muchas veces vinculán-dolos a los propios hechos de corrup-ción. Además, cuanto más efectiva esla acción de reforma y más explícitosse hacen los hechos de corrupción queantes pasaban desapercibidos, se ge-nera una percepción negativa de par-te de la población. En general, sereconocen los esfuerzos pero a la vezse toma conciencia de la existencia decorrupción y, con ello, las percepcio-nes de corrupción también se incre-mentan.

Es importante que quienes lideranestas acciones y esfuerzos en el Esta-do sean conscientes de estas parado-jas y contradicciones en el desarrollode las políticas públicas. En todo caso,es importante que las políticas que seinician tengan continuidad y no se lasmodifique constantemente en eltiempo; de lo contrario, se corre elriesgo de ser menos efectivos y de ac-tuar en función de los intereses de losgrupos que intentan desacreditar losesfuerzos de reforma institucional.

Bolivia es uno de los casos más in-teresantes a nivel internacional acer-ca de la aplicación integral de políticasy de la continuidad en las reformasestructurales. A pesar de haber

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transcurrido cerca de veinte años eneste proceso, todavía los resultados noson totalmente visibles. Sin embar-go, si se compararan los actuales re-sultados con los que se habríaobtenido de no haber realizado to-dos estos esfuerzos, la ganancia esevidente y esperanzadora.

Será necesario estudiar mucho mása fondo las causas y efectos de los pro-

cesos de reforma institucional, y a laluz de esas reflexiones perfeccionar laspolíticas hasta hoy asumidas. Es im-portante recalcar sobre la temporali-dad de los cambios institucionales yculturales que se busca y sobre la ne-cesidad de mantener continuidaden lo que se ha avanzado.

Washington, noviembre de 2002

BIBLIOGRAFÍA

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AGENDA INSTITUCIONAL YGESTION POR RESULTADOS ENLA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DESCENTRALIZADA

René Rivera•

El efecto no debe buscarse sino cosecharse

François Jullien

1. INTRODUCCIÓNEs un hecho cada vez más palpa-

ble, en las distintas esferas sociales yde actuación de la comunidad comode los poderes públicos, la necesidadde que las políticas públicas generenlos beneficios esperados desde el cor-to plazo. Esta demanda está atadatambién a la urgencia de contar conun buen gobierno, entendido comoaquel cuya gestión es abierta, trans-parente y comprometida con los fac-tores críticos que condicionan la vidade los pueblos.

En ese marco, el desarrollo soste-nible como concepto y como prácti-ca impone a los gobiernos, a lascomunidades y a los distintos stake-holders reglas de juego para estableceruna forma moderna, eficiente y con

sentido definido en la práctica de la ges-tión pública. Se había advertido conmeridiana claridad las debilidades delenfoque institucional como expresiónsimple de organización pública (Offe,1988) orientado a la construcción depolíticas recogiendo básicamente las ca-racterísticas y demandas de grupos cor-porativos de poder e influenciasostenida, que están orientadas a mante-ner e incluso generar nuevas condi-ciones satisfactorias para éstos endesmedro de la mayoría. Por ello, granparte del énfasis de las reformas ad-ministrativas (truncadas por la pro-pia dinámica social) y posterioresreformas institucionales (muchas ve-ces truncadas por los poderes políti-cos) se han concentrado en algunospuntos críticos:

• Administrador de empresas, especialista en gestión pública. Docente CIDES/UMSA.

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a. La creación de capacidades ins-titucionales de los actores públicos.En esta línea se han inscrito reformastales como las del servicio civil de ca-rrera o los ajustes estructurales a losorganismos públicos.

b. El fortalecimiento de capacida-des de acción local para ejercer con-trol sobre factores priorizados. Enestas reformas se han inscrito las ten-dencias hacia la descentralización ydevolución de las decisiones a los eje-cutores de base.

c. La generación de servicios públi-cos de calidad, la ética y la transpa-rencia. Las teorías del mandato y elaccountability se apuntan en esta lí-nea, así como todos los esfuerzos demejoramiento de la gestión de servi-cios públicos o administración públi-ca gerencial.

d. Liberación de hegemonías esta-tales al mercado. Sin embargo, crean-do los mecanismos apropiados paraconcentrar la función de control enlas distintas estructuras burocráticasdel gobierno y regulando la provisiónadecuada, en términos de cantidad,calidad y costo.

e. Protección de los sistemas de in-versión pública en el sector social,procurando gestionar adecuadamen-te el imperativo de la equidad con efi-ciencia. Son ampliamente destacableslos esfuerzos que se vienen llevando acabo en la temática educativa y refor-mas del sector salud a la población(salvando las «fallas del mercado») yen materia de equidad de género yasuntos étnicos.

Con estas y otras reformas en cur-so, los Estados –tal el caso boliviano–apuntan a consolidar un nuevo para-digma que aun sin contrastar con elburocrático está enfocado a hacerlomás eficaz. Siguen siendo importan-tes los inductores internos que per-miten lograr situaciones mássatisfactorias. En ese campo, está con-solidándose en la gestión pública laaplicación de las dimensiones hard dela administración moderna. Pero real-mente el desafío es mostrar resulta-dos y con ello conseguir efectos en lapoblación y con un compromiso ab-soluto de ésta. Una constataciónque también está resultando obvia, esque las organizaciones representativasde la sociedad civil –y con mayor én-fasis en niveles descentralizados– sonposeedoras de un conjunto de recur-sos que, al igual que el Estado, gene-ran valor público. Siendo así, es lógicopensar que una asociación Estado-sociedad representa un cambio de ti-món estratégico que construye viabi-lidad a las reformas institucionales, ala gestión por resultados y a la trans-parencia. Esto es posible aún persis-tiendo un modelo político que acudea la prebenda y al clientelismo comoherramientas formales de gestión.

Pero toda asociación u organizaciónde conocimientos y otros recursosimplica compromisos, implica el es-tablecimiento de mecanismos orien-tados a la ejecución para el desarrolloy el control social de esa ejecución.La problemática surge inmediatamen-te al tratar de establecer compromisos

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con organizaciones públicas cuyo défi-cit de capacidades de gestión e inclusosubvaloración del espíritu del serviciopúblico es más que evidente, aún másevidente en los niveles del Estado máscercanos al ciudadano y por ende res-ponsables de generar mayores expectati-vas o conflictos en las comunidades dedestino que afectan a toda una nación.

Procuro establecer en este punto queel «cambio de timón» en la gestión es-tatal para el «compromiso de ejecu-ción», es factible a través de reformasinstitucionales bajo el paradigma deldesarrollo sostenible, es decir, con lapremisa de que existen capacidades lo-cales, formas de solución de conflic-tos, de control de los recursos, etc. queno pueden ni deben ser ignoradas enla formación de las políticas públicas,y cómo éstas surgen a partir de lasagendas sistémicas (tal el caso de lasAgendas Locales 21) o de las agendasinstitucionales, entendiendo el concep-to de que lo institucional trasciende elparadigma organizacional que ha do-minado el razonamiento de la cienciaadministrativa en el siglo pasado, aun-que se mantiene como un tronco co-mún de entendimiento entre losdistintos grupos.

La discusión aquí se concentrará enla agenda institucional y su relacióncon la agenda sistémica en la gestiónpública descentralizada boliviana.

2. POLÍTICAS PÚBLICAS YAGENDA INSTITUCIONAL

La gestión por resultados en la ad-ministración descentralizada se justifi-

ca desde la perspectiva en la que con-tribuya de manera crítica y uniformea la implantación de las políticas pú-blicas. Es importante, entonces, de-jar por sentado el enfoque de «lopúblico» en la discusión. Siguiendo aAguilar, este concepto abarca más alláde la agenda institucional (refiriéndo-se más bien a la agenda sistémica odel desarrollo) y hace alusión a la par-ticipación directa y comprometida delos diversos sectores, además del go-bierno, que proyectan temas y/o pro-blemas de interés general y cuyaresolución abarca los recursos de másde un actor (Aguilar, 1996 ). Así, laspolíticas públicas a partir o medianteagendas del desarrollo generan agen-das institucionales en el sentido deque éstas referencian claramente elmargen de compromiso que puedenasumir las entidades públicas descen-tralizadas (refiriéndonos principal-mente a las prefecturas deldepartamento y a los gobiernos mu-nicipales ) para el logro de las pro-puestas de desarrollo.

El concepto de agenda pública estrabajado ampliamente desde la óp-tica de los formuladores de políticaspúblicas, en el entendido de consti-tuirse en un conjunto de problemascuya solución o indefinición tienenun impacto directo en la poblaciónen general1 y por tanto, en sí mismasy al ser priorizadas constituyen líneasde políticas públicas o las mismaspolíticas públicas.

Cada organismo público tiene unaagenda que proyecta las intenciones

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con sentido hacia objetivos comunes.Sin embargo, por la primera conside-ración (lo público) la agenda públicaconsidera al menos dos grandes tipos:

a. La agenda sistémica o del desa-rrollo. Está constituida por los asun-tos que una comunidad (política osocial) ha definido como prioridadessobre las cuales intervenir;2 por ende,generan impacto sobre las condicio-nes de vida de la población. Es de granimportancia establecer que la agendasistémica (cuyo complejo proceso deincorporación de asuntos no se dis-cute a profundidad en este texto) afec-ta básicamente al territorio (aldepartamento o al municipio) y porende es requerida para su operaciónun conjunto de stakeholders que in-

fluyen con los diversos recursos depoder que poseen. El carácter deter-minativo de la agenda sistémica cons-tituye un elemento de análisisimportante para encontrar su vincu-lación a la agenda institucional.

b. La agenda institucional. Concre-ta, limitada a las cuestiones que afectanla cara institucional del gobierno y bá-sicamente contributiva hacia la agendadel desarrollo. Por ende, genera efectosen la población. Está compuesta por lostemas que, por el mandato de la agen-da sistémica, expresada en políticas (in-cluidas las normas), serán llevados acabo por las entidades en distintas se-cuencias de tiempo.

Las agendas sistémicas se ejecutana través de las agendas institucionales,

1 Es importante también distinguir que el concepto de agenda se ha entendido también en términosoperativos e igualmente válidos. Así por ejemplo, la Agenda Local 21ha sido concebida como un“plan de acción global para el desarrollo sostenible” por Naciones Unidas refiriéndose a las opera-ciones y logros que deben ser construidos desde los niveles descentralizados.

2 Para una discusión ampliada de las agendas sistémicas, ver el Estudio Introductorio de Luís AguilarVillanueva, México, 1996.

Gráfica No. 1RELACIÓN ENTRE LA RESPONSABILIDAD DE EJECUCIÓN DEUNA POLÍTICA PÚBLICA RESPECTO AL IMPACTO ESPERADO

Mayor

Menor

Responsabilidadde ejecución

por parte de unaentidad pública

Agendaoperativa

Agendainstitucional

Menor MayorNivel de impacto

Agendasistémica

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considerando que el aparato públicoconstruye las mismas con una lógicade articulación vertical y horizontal.La situación de retroalimentaciónmutua constituye una característicasobresaliente, en el entendido de queel mandato generado por una puedeser priorizado de distintas maneraspor otra.

A su vez, las agendas institucionalesse ejecutan por medio de las agendasoperativas, logrando un encadenamien-to que forzosamente debe transformarla gestión tradicional de las entidadespúblicas en gestión estratégica orien-tada a resultados. La agenda operati-va constituida por el programa deoperaciones anual (POA), por el pro-grama financiero derivado de ésta(presupuesto) y por los programasoperativos anuales individuales(POAI) representa la base de los com-promisos de gestión que adquiere unainstitución para concretar las propues-tas de desarrollo.

La gráfica 1 establece la relación y,de alguna manera, el peso de las dis-tintas agendas.

En el caso específico del modeloboliviano de gestión pública, laagenda sistémica tiene una vincula-ción estrecha con el Sistema Nacio-nal de Planificación (SISPLAN), aldefinirse mediante éste las propues-tas de desarrollo. Claro está que laagenda sistémica, como conjunto depolíticas públicas trasciende la ló-gica del SISPLAN en el entendidode que el sistema, como está conce-bido en su versión vigente, tiende a

simplificar la problemática pública alas acciones y recursos que una insti-tución puede ejecutar, convirtiendoal plan de desarrollo en el plan insti-tucional con bajas capacidades realesde ser ejecutado.

Tomando el caso del plan de desa-rrollo departamental de una regióncualquiera, una prefectura no podráresolver los problemas territorialesaplicando únicamente sus recursos.Aun bajo el supuesto de máxima efi-ciencia en la aplicación de inversio-nes y captación de recursos, elproblema priorizado en la agenda sis-témica se vería tan sólo parcialmenteresuelto y sus efectos inmediatos ten-derían a su agudización.

Un cambio de enfoque hacia la con-fluencia asociativa de varios tipos derecursos (económicos y no económi-cos) de los distintos stakeholders en eldepartamento generaría una agendadel desarrollo que, expresada en lasagendas institucionales y operativas yactivando los mecanismos de controlsocial y la retroalimentación, posibi-litaría la ejecución y la supresión delas causas que originaron inicialmen-te el problema público.

A su vez, la prefectura configura-ría su agenda institucional sobre labase de los compromisos derivadosde la agenda sistémica y consideran-do sólo aquello en lo que tiene lasposibilidades normativas (vale decirun mandato) y técnicas posibles,proponiendo la estrategia que la ins-titución deberá llevar a cabo y rea-lizando los ajustes correspondientes

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en su lógica de trabajo para asegu-rar el éxito. Estos compromisos es-tratégicos se volcarían en su agendaoperativa y se expresarían en recur-sos económicos, humanos y de otraíndole que guiarían la gestión.

Así, la agenda institucional plan-tea a las entidades públicas el desa-fío de la implementación. Ningunapolítica pública es efectiva si losimpactos positivos esperados no selogran sentir desde el menor perío-do de tiempo posible. Este desafío,a su vez, sólo puede ser logradotranscurriendo de una gestión tra-dicional, procedimental y probable-mente caótica, hacia una gestiónestratégica por resultados. Es decir, untipo de gestión concentrada en losobjetivos y con una cultura organiza-cional y de evaluación desarrollada.

3. LA FORMACIÓN DE LAAGENDA INSTITUCIONAL

La premisa de partida es que lasentidades públicas en general y conmayor énfasis en el ámbito descentra-lizado deben generar valor público. Ladiscusión sobre el valor público tien-de a acentuarse al no comprender suesencia. Simplificando, se trata de ha-cer llegar los beneficios de su trabajo ala comunidad. No se vende activida-des, procedimientos o economías demedios; a la comunidad le interesa re-sultados que le aseguren una mejor for-

ma de acceder a los servicios públi-cos, una forma no sólo más eficienteen términos de inversión de recursos,sino, y fundamentalmente, en cuan-to a calidad. Las entidades descentra-lizadas están en obligación de proveerestos servicios a través de sus proce-sos internos e identificando los fac-tores críticos que generan valor parala comunidad y que generan valorpara hacer efectivos los compromisosasumidos en la construcción de laagenda del desarrollo.

Toca entonces abarcar la forma-ción de la agenda institucional parala creación del valor público porparte de las entidades descentrali-zadas.

El plan estratégico institucionalLa agenda institucional se expresa

en el plan estratégico institucional(PEI) de cada organización pública.3

El PEI encuentra sustento normati-vo en la Ley 1178, en el sistema na-cional de planificación, en las normasbásicas del sistema de programaciónde operaciones y en el sistema de ad-ministración de personal.

El PEI una vez articulado a la agen-da sistémica se articula a la agendaoperativa a través del cuadro de man-do integral.4

La noción de momentoLa formulación del plan estratégi-

co Institucional recurre a un concepto

3 Para más detalles consultar el trabajo del PROAS GTZ respecto a la formulación del Plan Estraté-gico Institucional Prefectural. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 1999.

4 Para más detalles consultar la obra de Kaplan y Norton El cuadro de mando integral, Barcelona,Editorial Gestión, 2000.

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muy importante desarrollado porCarlos Mattus:5 momentos. Con estose hace referencia a una lógica distin-ta a la algorítmica generada por lasetapas que se utilizan en la planifica-ción tradicional. A diferencia de aqué-llas, los momentos en la planificaciónestratégica institucional permitenavanzar en función de las necesida-des estratégicas que se presentan enel proceso y retroceder cuando seanecesario. También es importante re-

calcar que la agenda institucional através del PEI constituye siempre una«agenda abierta», es decir un instru-mento de trabajo que orienta y dasentido a las acciones, reacciones ypronósticos que realizan las entidadesdescentralizadas para cumplir sus pro-pósitos. En ese sentido, los macromo-mentos por los que atraviesa laplanificación estratégica institucio-nal pueden resumirse a continua-ción:

5 Para mayores referencias consultar la Planificación estratégica situacional de Carlos Mattus. Funda-ción ALTADIR y Centro de Estudios de la Realidad Boliviana (CEREB), segunda edición, abril de1996.

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• El marco estratégico. Los mo-mentos en los que las entidades des-centralizadas hacen suyo el mandatoque les corresponde como institu-ción, visualizan la situación desea-da a la cual se dirigen, confrontansu situación actual y se preparanpara decidir sobre su futuro.

• La elección estratégica, en laque se consolida la estrategia insti-tuicional para cumplir los compro-misos de la agenda sistémica yconstruir nuevos escenarios para laentidad.

• La implantación estratégica através de la construcción del cuadrode mando integral y la vinculacióna la agenda operativa.

• La evaluación de la agenda insti-tucional y su respectiva retroalimen-tación.

La gráfica 2 resume apropiadamen-te los momentos de la construcciónde la agenda institucional.

El marco estratégicoChester Barnard decía con acerta-

da simpleza: «el arte del ejecutivo con-siste en no decidir sobre cuestionesque no son pertinentes, en no decidirprematuramente, en no adoptar de-cisiones que no puedan llevarse acabo, en no tomar decisiones que co-rresponden a otros». Es efectivamen-te el espíritu del marco estratégico.

En el inicio, la agenda institucio-nal se nutre efectivamente de lo quele compete, identificando los produc-

tos genéricos (bienes, normas y servi-cios) sobre los que la entidad tiene unaresponsabilidad específica y por tan-to debe generar funciones de produc-ción. La agenda sistémica tambiénprovee en este momento de las orien-taciones básicas –al igual que el man-dato legal– para definir el propósito,la razón de ser y el fundamento de laexistencia de la organización descen-tralizada, configurando así su misióninstitucional.

La visión institucional representa eleje de la agenda. La visión, indepen-dientemente de la conceptualizaciónacadémica, representa el proyectopolítico6 de los distintos stakeholdersque participan o que influyen sobrela entidad. De allí que se espera queésta sea compartida y asentada fuer-temente sobre valores comunes. Aun-que, tal como admite Sengue,7 lavisión en su calidad de objetivo inte-grado pasa por un camino de apren-dizaje de la organización en la que sedesarrollan múltiples liderazgos situa-cionales. Por ende, se reconoce quelas visiones «impuestas por los diri-gentes» también son visiones acepta-das y posiblemente con grandesprobabilidades de ir a la práctica.

Por ejemplo, en el pasado reciente, lavisión de los líderes políticos que com-pletaron su mandato fue aceptada in-cluso por los sectores más radicales dela oposición. Los líderes políticos enactual ejercicio del poder comprenden

6 Por político entendemos, en la agenda institucional, las funciones y objetivos de gobierno de laorganización.

7 Al respecto consultar la obra de Peter Sengue: La quinta disciplina, Editorial Granica, 1994.

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que es muy importante hacer uso deeste instrumento y volcarlo en una agen-da de gobierno sistémica que formulemuy claramente la visión del país al ter-minar su mandato.

La visión en la agenda institucio-nal abre un abanico de situacionesobjetivo que deben ser alcanzadas enun período y que requieren distintasaplicaciones de distintos recursos.Dada su condición inicial futurable,debe ser contrastada con una línea debase que permite tomar decisiones deinmediato, analizando cuidadosa-mente las distancias que existen en elplano real entre la situación esperaday la situación actual de la entidad endistintos planos.

El diagnóstico representa así unainstantánea de la entidad descentra-lizada en un momento del tiempo. Laagenda institucional no exige nece-sariamente un diagnóstico exhausti-vo, debido al carácter temporal de lasfuerzas que, al momento de su análi-sis, aparecen en el plano. Obviamen-te y como cualquier instantánea, eldiagnóstico puede cambiar de acuer-do al tipo de paisaje que presenta laorganización y la correlación de fuer-zas que aparecen. Pero al momentode decidir, el equilibrio de impulsosy restricciones obligan a la entidad atomar una posición al respecto.

Es común que en este momento sehagan más transparentes las relacio-nes de poder y los conflictos en el or-den interno, se perciba con mayorclaridad las dificultades de acceder alas oportunidades que brinda el en-

torno operativo y se realcen las ven-tajas institucionales. Con toda la in-formación del diagnóstico y la visiónajustada, la institución está en capa-cidad de tomar decisiones respecto alas áreas donde debe tener éxito, yasea eliminando las fuerzas restrictivas,potenciando las fuerzas motrices ycreando la sinergia necesaria paracumplir con eficacia el mandato reci-bido y aclarado antes en la definiciónde productos.

Elección estratégicaLos momentos de la elección estra-

tégica están orientados a poner la vi-sión en práctica desde distintasperspectivas. Es el momento de cons-trucción de efectos y estrategias.

Es importante en este momentoestablecer que la lógica de la planifi-cación y de los sistemas vinculados aella en la gestión pública bolivianarefleja al menos tres tipos distintos deresultados que influyen sobre la ad-ministración por objetivos:

a. La planificación del desarrollo,o como está fijada aquí, la «agendasistémica». Genera impactos, vale de-cir cambios profundos en la situación,calidad de vida y generación de re-cursos de las comunidades de desti-no.

Así, por ejemplo, un plan de desa-rrollo municipal, enfocado bajo lalógica de la agenda sistémica, una vezconcretado en un período específicode tiempo, deberá generar impactosobre los habitantes del municipio:mayor calidad de vida, menores índi-ces de pobreza, mayores índices de

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educación, menores índi-ces de morbi-mortalidad,etc.

Éstos son los compro-misos que se asumen en elmarco de una visión com-partida del desarrollo ycon asociación de recursosde distinta índole de losstakeholders locales.

b. La planificación es-tratégica institucional,aquí definida como «agen-da institucional», generaefectos en la población. Por efectosnos referimos a una construcción con-ceptual que implica también cambiospero en menor escala a los impactos.Estos cambios pueden entendersecomo modificaciones en el comporta-miento de la comunidad de destino,en las actitudes y en las capacidades.Los efectos también pueden ser com-prendidos desde la perspectiva delgrado de uso de los productos defini-dos en el marco estratégico.8

Así por ejemplo, la agenda institu-cional de un gobierno municipal, enel marco de su visión, podría estable-cer efectos respecto a la utilización eimplantación del plan estratégico ins-titucional (trascender la fase de for-mulación), la ampliación de lacobertura de los servicios de salud yeducación sujetándose estrictamentea sus competencias y varios mecanis-mos de logística externa (llevar el ser-

vicio al usuario) para que la pobla-ción efectivamente acceda a dicho be-neficio. Generan así valor para lapoblación, al hacer efectiva la pro-puesta de cambio, al llevar al usuarioal servicio, al mejorar la calidad y cali-dez de éste y al articular con la agendasistémica definida con anterioridad.

c. La programación de operaciones,el presupuesto y la programación ope-rativa anual individual, aquí defini-das como la «agenda operativa», quebásicamente generan productos (bie-nes, normas o servicios) y la sistémi-ca concurrencia entre las distintasagendas.

Así, en el caso de la programaciónoperativa anual (POA) del gobiernomunicipal que utilizamos como ejem-plo, podríamos definir que para con-tribuir a los efectos deseados en suagenda institucional y contribuiral impacto esperado en la agenda

8 Para ampliar la noción de efectos, ver el documento de Naciones Unidas y la Comisión Económi-ca para América Latina y el Caribe (CEPAL) con la Cooperación Técnica Alemana (GTZ): Gestión

de programas sociales en América Latina, Santiago de Chile, 1998.

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sistémica de desarrollo, en la gestiónpuede comprometer públicamente laejecución de varias campañas de edu-cación, información y asistencia a lapoblación para que se facilite su accesoa los servicios de salud; hacer campañasmóviles de educación (por ejemplo aus-piciando la distribución de textos de lareforma educativa) en los distintos dis-tritos del municipio y formalizando me-diante una ordenanza municipal laaprobación e inicio de la ejecución dela agenda institucional, con sus respec-tivos programas y presupuesto.

Teniendo presente que cada agendacompromete distintos tipos de resulta-dos, por ende moviliza distintos tiposde recursos y actores, es muy impor-tante tener en cuenta que, para llegar alos efectos esperados en la agenda insti-tucional y concretar la visión, se requierede estrategias.

La construcción de estrategias invo-lucra desde la formación misma de losobjetivos estratégicos institucionales9

hasta su expresión concreta en indica-dores del tablero del cuadro de mandointegral. Las estrategias parten de dossupuestos críticos:

a) Los objetivos estratégicos no estánfácilmente al alcance debido a las dis-tintas fuerzas que actúan sobre el en-torno operativo y general de la entidad(por ejemplo otras instituciones que eje-cutan acciones sobre una misma comu-nidad de destino).

b) Los objetivos estratégicos institu-cionales –como cualquier objetivo- es-tán sujetos a restricciones. Es decir,

deben limitarse a concretar verdadera-mente lo estratégico (urgente e impor-tante) para la institución, al mismotiempo de proyectar con éxito las aspi-raciones de los actores que participaránen su ejecución.

Las estrategias procuran los mediosoperativos, los recursos de distintas ín-doles, etc. para poner el objetivo al al-cance de la entidad.

Un componente fundamental de lasestrategias son los recursos a movilizar.Y no existe recurso más estratégico quela compleja red de relaciones que influ-yen y presionan sobre las entidades pú-blicas y, en la mayor parte de los casos,transforma sus intenciones iniciales mo-dificando los resultados a alcanzar. Laimportancia de conocer estas relacionesy actuar con sentido ante ellas es de vi-tal importancia para la agenda institu-cional.

En sus deliberaciones sobre el poderen las organizaciones, Mintzbergh(1979) señalaba que las redes derelaciones informales suelen pesar mu-cho más que las formales. Es decir, de-trás de cada organización está oculta laverdadera estructura; y fuera de la or-ganización, es decir en su entorno gene-ral y operativo, actúa una superestructurade relaciones cuya influencia debe ser, almenos, conocida por la entidad para ac-tuar proactivamente. Así se configuranlos stakeholders de quienes hemos ha-blado con alguna insistencia aquí.

Los stakeholders pueden ser clasifica-dos desde distintas perspectivas. Min-tzbergh se encargó de identificar

9 Los efectos que se lograrán vía la agenda institucional

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algunos mecanismos. Una forma usualde conocer a los distintos actores quepresionan es la «ventana de stakeholders» talcomo la que se ve a continuación:

En esta se analizan a los stakeholders deacuerdo a sus capacidades de generar apo-yo o dificultades hacia las estrategias de laentidad. Es fundamental comprender quetodo análisis de stakeholders es situacional,es decir que los actores están posicionadosen un área en un momento en el tiempo,aspecto que puede variar por coyunturasespecíficas (por ejemplo, los conflictos).Desde esta perspectiva, la estrategia insti-tucional debe concentrarse en las formasespecíficas de reposicionar a los actoresamenazantes para que se conviertan enactores de apoyo y/o mantener a los acto-res críticos que apoyan las estrategias enesa misma posición.

Con la estrategia diseñada, la entidadinicia su proceso de articulación hacia

la agenda operativa. Hasta este momentola visión, los objetivos estratégicos y lasmismas estrategias tienen un carácter co-municacional complejo. Es difícil tradu-

cir la estrategia general de la entidadhacia las unidades individuales y secomprenda que el trabajo diario im-pacta notablemente en el desarrollode la visión. Para ello se identificanindicadores, algunos denominadosinductores y otros de resultado10 que,en otras palabras, significa que paraalcanzar ciertos efectos en el futurodeben hacerse ciertas cosas en lo in-mediato.

La definición de indicadores de laagenda institucional –en cada área deéxito– es un momento difícil al prin-cipio. Más si se considera que no setrata de indicadores de control, comonormalmente ocurre con los sistemas

de planificación tradicional, ni indicado-res netamente financieros (por ejemplopresupuestarios o contables) que sólo re-flejan situación pasada (en algunos casos,los llamados «costos hundidos») sobre losque existe bajo margen de maniobra porparte de las entidades públicas. Más biense procura un «equilibrio» entre indicado-res financieros y no financieros que apor-ten de manera crítica a la estrategia en cadaárea de la visión.

Sobre esta base se asignan responsa-bilidades y niveles de metas por indica-dor. Metas e indicadores queposteriormente formarán parte de unproceso de negociación tanto internacomo externa para asegurar un sistemade gestión por resultados y una ejecución

10 Para mayores referencias consultar El cuadro de mando integral, Kaplan y Norton.

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de las operaciones con la mirada siem-pre puesta en la estrategia.

Implantación estratégicaLa implantación es un momento un

tanto controversial para quienes asumenque la planificación y, por ende, las dis-tintas agendas concluyen con la formu-lación de planes. De hecho, la posiciónen este caso es totalmente inversa. Laplanificación como instrumento de laagenda institucional es una función in-tegral, técnica y política que debe permi-tir la organización de actores y laasociatividad de recursos de distintaíndole para producir cambios (impac-tos, efectos y resultados) sobre la comu-nidad de destino.

Desde esta posición, la planificación–consiguientemente las agendas– no seagota con el plan. O dicho de otromodo, el plan no es el resultado de laplanificación, sino el medio para alcan-zar los fines establecidos de manera par-ticipativa y comprometida.

En el momento de la implantaciónestratégica, la agenda institucional seacerca críticamente hacia la agenda ope-rativa. Se configura el tablero del cua-dro de mando integral, en el cuál elmapa estratégico de objetivos configu-ran una cadena de causas y efectos queesta vez deben traducirse en productos con-cretos a ser alcanzados en cada gestión.

Los elementos clave de la implanta-ción estratégica se basan en lo siguiente:

Los indicadorespriorizados asignan loscriterios fundamentalespara la gestión.

La línea de base de cadaindicador priorizado.

Los objetivosinstitucionales soncompromisos de gestión.

Los contratos derendimiento democratizanlos resultados.

Los compromisos sereflejan en el programa deoperaciones, en elpresupuesto y en lasacciones individuales.

Un acuerdo básico y compartido sobre los resultados que sedeben lograr, los recursos a invertir y las acciones a realizar paraque la agenda institucional contribuya con claridad a la agendasistémica.

La información útil, oportuna y relevante para establecer laposición en la que se encuentra la institución respecto a sus metasdefinidas en la elección estratégica.

Los objetivos de gestión son compromisos básicos que articulanla agenda institucional con la agenda sistémica. Son concretosy viables.

No son imposiciones. Representan acuerdos estratégicosconcertados de las prioridades de acción.

El sentido de la agenda operativa es crear los productos específicosnecesarios para contribuir a los efectos detallados en la agendainstitucional. Para ello, las entidades descentralizadas acudirána precisar aún más su mandato institucional, asignarán conformea su sistema de organización administrativa las responsabilidadescorrespondientes y reflejarán en el presupuesto tales compromisos.Sin embargo, todo lo anterior es necesario pero aún insuficiente.La agenda operativa se ejecuta vía el sistema de administraciónde personal y las acciones que allí se toman.

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a) Priorización de los indicadores (in-ductores o de resultado) para la gestión.

b) Status de cada indicador y su aso-ciación a productos específicos.11

c) La formulación de los objetivosinstitucionales de gestión.

d) Contratos de rendimiento.e) La formulación del programa de

operaciones anual, el presupuesto y lasprogramaciones operativas anuales In-dividuales. Es decir, la formulación dela agenda operativa.

Estos elementos se discuten a conti-nuación:

La implantación estratégica de laagenda institucional constituye qui-zás su momento estelar. A pesar deque el esfuerzo efectuado hasta ahoraes inmenso y requiere un conjunto deacuerdos y compromisos previos, aúnnos falta implantar un cambio estra-tégico en el corazón mismo de la ges-tión institucional tal como se verá enel último momento.

La evaluación de la agendainstitucional

Formalmente, la gestión públicaboliviana tiene definida una serie demecanismos orientados al control (dehecho, al menos la tónica inicial conla que se entiende la Ley 1178 estáorientada más al control que a la ges-tión misma). Pese a esto, probable-mente los puntos de control son aúndébiles y más orientados a verificar las«fallas de procedimiento» que la sos-tenida dificultad de ejecutar con éxi-to la estrategia (si es que ésta existe)

En este punto, la agenda institucio-nal completa su ciclo de momentos conuna idea que tiene de principio: implan-tar una «cultura» de evaluación. Es de-cir, utilizar a conciencia el controlinterno previo pero con más sentido.Es decir, toda la concatenación emplea-da hasta ahora nos obliga a razonar entérminos de que lo que hacemos en laentidad día a día contribuye o aleja a laentidad descentralizada de su proyectopolítico y su mandato social. Toda ac-ción individual constituye una causapara que los efectos se logren en la mag-nitud esperada o no. La conjunción deacciones individuales organizadas en elseno de un sistema administrativo con-figura la diferencia entre las entidadespúblicas de un mismo nivel (por ejem-plo entre distintos gobiernos munici-pales urbanos), la agenda institucionalha contribuido de manera decisiva paraque esta configuración organizacionalse dé.

La cultura de la evaluación se ex-presa a través del seguimiento y eva-luación estratégica. Es decir, elmonitoreo de los indicadores prio-ritarios que han definido las priori-dades de la gestión actual. Seemplearán los distintos subsistemasestablecidos en los sistemas de ad-ministración y control. Tres mo-mentos se destacan:

Seguimiento y evaluación del pro-grama de operaciones y del presupues-to. La agenda operativa establece cuáles la verdadera prioridad del gasto y

11 Recordemos que en el marco estratégico se había definido los productos genéricos.

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en qué estado de ejecución física y fi-nanciera se encuentran los distintosproductos.

Evaluaciones del desempeño de per-sonal establecidas de acuerdo al siste-ma de administración de personal.

Evaluación cuantitativa y cualita-tiva de los contratos de rendimientosuscritos interna y/o externamente.

La evaluación de la agenda institu-cional está orientada a realimentar laelección estratégica. Si es necesariodepurar los objetivos estratégicos ins-titucionales, considerar variables decontingencia e incluso modificar losindicadores de causa y efecto defini-dos. La evaluación cierra el ciclo dela agenda institucional y abre otropara perfeccionar la calidad de las de-cisiones tomadas.

4. LAS CONDICIONES PARA ELÉXITO

La experiencia en el proceso decreación de la agenda institucional ygestión por resultados en entidadesdescentralizadas sugiere la considera-ción de un conjunto de factores cla-ve. Algunos de ellos son puestos aconsideración:

a. Se opera bajo el enfoque del de-sarrollo organizacional (DO). Éste es,desde mi punto de vista, un factorcrítico de vital importancia, ya que laformación y el compromiso que re-quiere la agenda institucional no sonóptimos cuando se delega la respon-sabilidad a los agentes externos (porejemplo consultores). Esto no impli-ca que el trabajo debe necesariamen-

te ser desarrollado por miembros dela institución exclusivamente pero sícon una gran carga de responsabili-dad sobre ellos.

b. Acompañamiento técnico de ex-pertos. El rol de los agentes externospara el proceso es variable, pero funda-mentalmente restringido a la capacita-ción, moderación y acompañamientoglobal del proceso.

c. Decisión estratégica de la máxi-ma autoridad ejecutiva. Es de funda-mental importancia que elcompromiso de la institución sea to-tal iniciándose en la máxima autori-dad ejecutiva. Las acciones que setoman desde esta parte inician laapuesta estratégica de la entidad ydeben reflejarse a lo largo de todo elproceso. En el caso de las prefecturasde departamento debe contarse conuna firme decisión del /la prefecto /a. En el caso de los gobiernos muni-cipales la situación ideal se construyea través de la decisión compartida en-tre el /la alcalde /sa municipal y elconsejo municipal que constituye la ins-tancia de aprobación de la agenda insti-tucional, una vez que está concluida.

d. Trabajo en equipo. La constitu-ción de equipos técnicos en la enti-dad con un mandato específico,preferentemente expresado en térmi-nos de referencia concretos y cuyaprincipal responsabilidad se concen-tra en ir ampliando el proceso a otrosequipos ya conformados, mejorandoy afinando las propuestas que surjan.

e. Estabilidad laboral. La agen-da institucional suele priorizar la

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implantación de un servicio civil decarrera en las entidades. Ésta, que esuna visión modernizadora del Esta-do boliviano hace más de cuarentaaños, impacta de gran manera en laformulación y más aún en la ejecu-ción de la agenda, principalmente enel equipo de multiplicadores que hantrabajado primariamente la agenda yse hacen responsables también de queésta sea conocida por la entidad en suintegridad.

f. Programas de comunicación ins-titucional. Se requiere de una estra-tegia de comunicación para la agendainstitucional o, de otra forma, éstatiende a convertirse en un documen-to más sin ninguna posibilidad deaplicación. La idea de las agendases que se conviertan en resultadosconcretos a ser alcanzados desde elcorto plazo y con proyección estra-tégica. En este sentido, la comuni-cación institucional representatambién un factor crítico de éxitosi se la plantea desde la perspectivade convertirse en un medio de di-fusión, de conocimiento y de retroa-l imentación permanente en eltiempo.

g. Participación activa. Todos losmiembros de la entidad aportan uobstaculizan el logro de la visiónplanteada en la agenda institucio-nal; por ende, se requiere su activaparticipación de acuerdo a los mo-mentos en los que se va avanzando.Un análisis de stakeholders internopuede facilitar notablemente la for-mulación y la ejecución.

h. Compromiso con la ejecución.Las condiciones previamente esta-blecidas y la misma formación de laagenda institucional carecen de sen-tido si no se enfocan hacia la ejecu-ción con una decisión en tal sentido.Esto involucra la asignación detiempo y otros recursos necesariosque permitan asegurar que los in-dicadores del cuadro de mando in-tegral se llevarán a la práctica a labrevedad posible.

Las condiciones para el éxito deun proceso de construcción de laagenda institucional son considera-das críticas para el proceso. El se-guimiento al proceso mismo y alcumplimiento de estas condicionesmarcará la diferencia entre los re-sultados logrados.

5. RESUMENLa gestión pública por resultados

en la administración descentralizadaestá notablemente influenciada por elconcepto de estrategia. Se requiere deestrategia para avanzar con sentido enuna dirección debido a la gran canti-dad de fuerzas que actúan en el en-torno de las instituciones públicas.Desde esta perspectiva, la agenda ins-titucional, básicamente enfocada enla estrategia y en los recursos parahacerla posible adquiere notable tras-cendencia.

Por otra parte, la agenda institucio-nal ejecuta la agenda sistémica crea-da a su vez por varios actores. Estacadena de efectos y productos generavarias implicaciones en las que hemos

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denominado «comunidades de desti-no» o la población en general quepercibe los beneficios (o los desacier-tos) de la gestión pública. La agendainstitucional genera valor público, esdecir, elementos que tienden a mejo-rar la calidad de vida de la población,que facilitan el acceso a los serviciospúblicos y mejoran los aspectos críti-cos de la misma provisión.

La agenda institucional se expresaa través del proceso de planificaciónestratégica institucional, para ello acu-de a distintos momentos que mode-lan de alguna manera el proceso. Sibien la agenda institucional perte-nece por definición a una entidadpública (en el nivel descentraliza-do, básicamente prefecturas y gobier-nos municipales), sobre la estrategiaintervienen e influyen distintos acto-res (stakeholders) que deben incorpo-rarse o considerarse como aliados uoponentes estratégicos. Finalmente, laagenda institucional se expresa en unaagenda operativa que la vincula con

los distintos sistemas establecidos parala gestión pública boliviana y se acuer-dan mediante «contratos de rendi-miento», es decir, indicadorespriorizados para la gestión institucio-nal.

Los programas operativos anualesde la institución y de sus distintasáreas funcionales expresan los com-promisos establecidos desde la agen-da institucional y plasmados en loscontratos de rendimiento. Al moni-torear el POA se puede verificar losindicadores estratégicos comprendi-dos en el cuadro de mando integralque permite el enlace entre la agendasistémica y la agenda del desarrollo.

La gestión pública por resultadosen la administración descentralizadaestá más allá de lo que el mandato dela modernidad de los Estados obliga.Es un reclamo de participación de losciudadanos en las decisiones que afec-tan su vida y de compromiso conjun-to entre Estado y sociedad con loslogros.

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BIENES PÚBLICOS YDESCENTRALIZACIÓN

José Antonio Terán C.•

Desde 1994, año que marca el pun-to de inflexión para la gestión públi-ca en Bolivia a consecuencia dellanzamiento de la participación po-pular, con consecuencias revoluciona-rias en materia de provisión deservicios públicos o servicios que, enel contexto del modelo económicovigente, son responsabilidad del es-tado proveerlos, la terminología uti-lizada para identificar desde unaóptica económica este tipo de bienesha sido diversa y ha llevado general-mente a la confusión y a un escasoentendimiento.

Una definición confusa de estosbienes provistos por el Estado, difi-culta también la posibilidad de anali-zar modelos de descentralización yacercar la teoría económica modernaa éstos y encontrar respuestas desdeesa racionalidad.

En este contexto, recurro a la lite-ratura económica especializada para

encontrar un punto de partida en ladefinición de “bienes públicos”. La teo-ría económica determina que un bienpúblico debe cumplir dos condicio-nes: i) el consumo no puede ser ex-cluible, es decir es inviable racionar suconsumo, y ii) no puede haber rivali-dad en el consumo, es decir es inde-seable racionar el uso del bien. Enconcreto, los bienes públicos “no pue-den excluirse ni pueden disminuir”.

Los bienes que cumplen estricta-mente estas condiciones son denomi-nados “bienes públicos puros”. Losejemplos típicos de bienes públicosque cumplen estas condiciones son ladefensa nacional, un faro de orienta-ción a barcos o la televisión públicaabierta, donde la protección que con-sumo no excluye a otros y tampocoevita el consumo de éstos. ¿Cómo sefinancian?. El Estado cobra impues-tos y parte de la recaudación se desti-na a la provisión de estos bienes.

• Ingeniero, especialista en descentralización y políticas públicas.

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Bienes públicos puros

• No rivalidad y no exclusión

• Deben interesar a másde un consumidor

• El consumo de uno noreduce el consumo delresto

• Costo marginal de producción es cero

• No existen mecanismos eficientesde exclusión

• Aparece el “polizón”

Bienes comunitarios

• Rivalidad pero no exclusión

• No se puede encontrarmecanismos eficientesde exclusión y el consumo disminuye lacalidad y cantidad delbien o servicio

• Se necesita regulaciónpara evitar maximización de beneficio propio en desmedro del beneficiocolectivo

Bienes asociados o bienesclub

• Exclusión pero no rivalidad

• Se logra de manera eficiente la exclusión definiendo un tamañoóptimo que evite congestión

• Se crea un seudomercado para eliminar el polizón o usuario gratuito

Bienes privados puros

• Exclusión y rivalidad en el consumo

• Exclusión: el que no paga no consume

• Rivalidad: bien que seconsume ya no puedesatisfacer a otro

• Típicamente bienes privados que se pagany que su consumo implica menor cantidad o calidad paraotros

Sin embargo, existen bienes quecumplen sólo la primera propiedad,a los cuales se los puede denominarbienes colectivos o comunitarios, uotros que cumplen sólo la segundapropiedad, a los que se los denominabienes asociados o bienes club. Cla-ramente, los bienes que no cumplenninguna de las dos propiedades sonbienes privados. Las características aresaltar, sobre base de esta clasifica-ción, se pueden distinguir con clari-dad en la siguiente tabla:

El análisis, desde la óptica de la ra-cionalidad económica, se focaliza enla necesidad de lograr eficiencia en laprovisión de estos bienes.

Veamos el caso de bienes públicospuros. La condición de no rivalidadimplica costo marginal de produccióncero y la condición de no exclusiónun costo altísimo de hacerlo. El pro-blema es la presencia del “polizón”,personaje que aun cuando no aportecon sus impuestos, otros lo harán y elbien de cualquier forma será provisto

y por tanto también decualquier forma llegaráa satisfacer sus necesida-des.

En los bienes asocia-dos o bienes club, se lo-gra una previsióneficiente bobre la basede exclusión y un di-mensionamiento ade-cuado. Se trata de bienesdel tipo “servicios públi-cos”, como la provisiónde agua, recolección ytratamiento de residuossólidos, provisión deenergía, sistemas de rie-go y otros, en los que, através de la tarifa o al-gún cargo por servicio ybobre la base de un ta-maño determinado deusuarios, se busca unaprovisión eficiente.

¿Estuvo involucradoen alguna congestiónveh i cu l a r ? , ¿apoyó

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fervientemente una regulación parael tráfico y la viabilidad a consecuen-cia de esa experiencia? Pues sí, estuvoen presencia de un bien que en con-diciones de regulación sería comuni-tario. En Bolivia todavía tenemosproblemas para encontrar mecanis-mos eficientes de exclusión y el con-sumo disminuye la calidad y cantidaddel servicio.

Una vez reconocidas estas catego-rías y sobre la base de los conceptosremarcados, quiero llegar a los mo-delos que adoptamos para la gestióndescentralizada en la provisión de ser-vicios públicos, entendiendo quemuchos de ellos, tal como los identi-ficamos, pueden ser bienes públicospuros, bienes asociados o bienes co-munitarios. Para efectos prácticos, es-tas tres categorías serán tratadas bajoel rótulo de “bienes locales”.

En el marco de la participaciónpopular y concentrado la atención enla provisión de bienes locales, ¿cómose logra la provisión eficiente de éstos?

Las ideas de avanzada de los dise-ñadores de la participación popularnos llevaron a superar ampliamenteuna descentralización del tipo agen-te-principal, haciendo que la autori-dad local administre impuestos en suámbito y a partir de esto consiga par-ticipación ciudadana en las decisio-nes del ingreso y del gasto, lo cualconlleva a sistemas óptimos de rendi-ción de cuentas y el accountability dela autoridad local. Es decir, avanza-

mos de partida a un modelo de des-centralización política (Finot, 2001).

¿Dónde estamos a ocho años delinicio del proceso?. Sin duda, hemosavanzado mucho, pero tenemos laobligación de interrogar si hemos lo-grado una eficiente provisión de bie-nes locales. ¿Participamos en ladecisión local? ¿Nos hemos empode-rado? ¿Exigimos rendición de cuen-tas? ¿Los ciudadanos estamos encondiciones de participar y exigirmejores y mayores provisiones cuan-do nuestros aportes financieros sonmínimos o nulos? ¿El sistema de fi-nanciamiento establecido nos generaincentivos a la participación, la deci-sión y el ejercicio del control social?

Muchas de estas preguntas en-cuentran respuestas negativas, poresto acudo a la teoría económicaespecializada para poder encontrarexplicaciones y generar propuestas.Lo primero que encuentro es quepara una provisión eficiente de losbienes locales se requieren acuerdoscooperativos. No es lo mismo elcaso de bienes privados, donde laprovisión se hace eficiente en fun-ción a la revelación de preferenciasindividuales.

Para comprender la importancia delos acuerdos cooperativos, estoy pro-vocado de afrontar un ejercicio sobrela base del famoso “dilema del prisio-nero”, que permite entender los con-ceptos que soportan el “equilibrio deNash”.1

1 John F. Nash es premio Nobel en Economía a consecuencia de este aporte a la ciencia económica.Introdujo el concepto en 1951.

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El dilema del prisionero es un mo-delo clásico en el cual la búsqueda delprovecho personal tiene un resultadopeor para dos prisioneros que buscanuna pena mínima en función de laconfesión que hagan a la autoridad.Esta estrategia individualista es lo quese denomina estrategia dominante ycuando las dos partes en juego eligenesta estrategia no cooperativa se pro-duce un equilibrio, el “equilibrio deNash”,2 que termina llevando a losprisioneros, en este caso, a una situa-ción peor, dado que, en el equilibrio,ninguno de los dos jugadores tieneincentivos para alejarse de su estrate-gia no cooperativa.

Asociándonos al modelo y hacien-do un paralelo con la provisión debienes en el ámbito local, nos encon-tramos hipotéticamente con dos ju-gadores que, actuando de maneraindividual, bajo el incentivo de queel sistema de transferencias de igualforma facilitará la provisión de estosbienes, tienen una estrategia domi-nante: “mínimo esfuerzo impositivo”,“comportamiento oportunista o depolizón”. Conclusión: menor partici-pación, baja calidad y cantidad en laprovisión de bienes, débil accounta-bility y bajos niveles de rendición decuentas. El “equilibrio de Nash” seproduce en un escenario donde todospierden.

El escenario “win-win” sería aquelen el cual los jugadores se comportan

estratégicamente mediante acuerdoscooperativos, asumen decisión polí-tica no solo en el gasto sino tambiénen el ingreso, complementando el es-fuerzo fiscal local con el sistema detransferencias, característica que debereflejarse en una provisión eficientede bienes locales, participación social,rendición de cuentas y accountability.

La conducta de polizón, claramen-te mayoritaria en municipios con po-tencial tributario importante, nos estáconduciendo a escenarios regresivosen materia de descentralización po-lítica o elección pública local, quesiguiendo los conceptos propuestospor Finot,3 tendría dos aspectosesenciales: el empoderamiento localy la autonomía. “El empoderamien-to local implica la provisión de bie-nes sobre la base de votaciones yaprobación de presupuestos por re-presentantes democráticamenteelectos, donde la distribución deatribuciones, la forma de elección,los mecanismos de participaciónciudadana y la rendición de cuen-tas son cruciales para empoderar lacomunidades locales”.

La autonomía que reclama este es-pecialista significa fundamentalmen-te autonomía fiscal y financiera. Sigocitando a Finot que describe esta au-tonomía como: “reconocimiento delderecho de las comunidades subna-cionales a autoimponerse obligacio-nes para financiar bienes locales e

2 Tomado de R. Frank, Microeconomía y conducta, Madrid, McGraw Hill, 1992.3 Tomado de I. Finot, Descentralización en América Latina: teoría y práctica, Santiago de Chile, CE-

PAL, 2001.

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incluso los más pobres realizar autó-nomamente su respectiva provisióncon el apoyo de sistemas de transfe-rencias compensatorias”.

Lo avanzado ha demostrado que encomunidades rurales con bajo o nin-gún potencial tributario, los incenti-vos al empoderamiento y la autonomíase encuentran reflejados por los im-portantes aportes locales al financia-miento de la inversión, que los lleva aotro escenario: el escenario de acuer-dos cooperativos. Sin embargo, comoya dijimos, esto no ocurre en comu-nidades locales particularmente urba-nas, con potencial tributarioimportante, donde el sistema de trans-ferencias genera desincentivos para ellogro de acuerdos cooperativos.

Entonces, ¿dónde debemos focali-zar los ajustes? Sin duda se trata deun gran ajuste al sistema de transfe-

rencias fiscales intergubernamentales.Se trata de un ejercicio ecualizador,tal como plantea F. Barrios,4 que in-centive el esfuerzo fiscal en funciónal equilibrio que debemos buscar paracada municipio en términos de nece-sidades y capacidades fiscales.

El ajuste requerirá de voluntad yclaridad política. El sistema de trans-ferencias a través de la coparticipacióntributaria y la asignación por pobla-ción “simplona”, siguiendo a RemyPrud´homme, está agotado. Los es-fuerzos por implantar políticas com-pensatorias están en la agenda públicay han dado sus primeros pasos en elDiálogo Nacional del año 2000. Elproceso de descentralización avanza-rá en la medida que los elementos fis-cales del modelo sean diseñados eimplantados de manera profesional yresponsable.

BIBLIOGRAFÍA

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• Franz Barrios Z., Modelo de ecualización fiscal para municipios, s.l., 1999.

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• W. Oates, Federalismo fiscal, Madrid, 1977.

• C. Forero, Descentralización y participación ciudadana, Bogotá, 1997.

4 Franz Barrios Z., Modelo de eualización fiscal para municipios, 1999.

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MODERNIZANDO LA GESTIÓNPÚBLICA DESDE UNA ÓPTICA

DE GÉNERO

Mila Reynolds Brun•

Sin duda podríamos decir que apesar de los avances que se han dadocon relación a la reforma del Estadoy la modernización de la gestión pú-blica, todavía persiste un sentimien-to de insatisfacción de los ciudadanos/as con relación a los resultados alcan-zados, que se manifiestan en un ma-lestar sobre la poca capacidad delEstado y de sus instituciones de res-ponder a las demandas individuales ycolectivas de la sociedad.

Probablemente, hemos estado en-frascados en responder bajo una lógi-ca netamente eficientista, en la quese persigue ante todo un desempeñoeconómico intachable y el apego anormas y procedimientos que nosgaranticen resultados prácticamente“empaquetados”. Esto, por supuesto,en un contexto de una economía demercado en la que se privilegia lacompetencia, la racionalidad instru-mental y la reducción de costos comosinónimo de eficiencia.

Frente a estas tendencias, se propusola necesidad de contar con un Estadopequeño, eficiente y centrado en unnuevo rol: el de normador y regulador,que garantice la acción de la economíay el sector privado. Así, la moderniza-ción de la gestión pública ha privilegia-do ciertos valores como la eficiencia, laeficacia y la economía que han caracte-rizado la modernización de la gestiónpública. Es decir, el Estado, o más biensus instituciones debían responder casiautomáticamente y en el menor tiem-po posible a los problemas, consideran-do a sus actores (decidores de políticas,gerentes, administradores y funciona-rios públicos) como individuos racio-nales dispuestos a alcanzar los objetivosplanteados.

A pesar de estos esfuerzos por in-troducir procedimientos, y la aplica-ción de sistemas (coherentes) para unmejoramiento del desempeño estatale institucional, la pregunta que po-dríamos hacernos es por qué después

• Abogada, máster en gestión y políticas públicas. Docente del CIDES/UMSA.

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de más de diez años no se han obte-nido los resultados esperados. Proba-blemente la respuesta no está pordonde la buscamos, vale decir, enperfeccionar e incrementar los proce-dimientos, bajo una lógica netamen-te mecanicista. Lo importante, desdenuestra opinión, está en “cómo lohacemos”, en los procesos y las inte-racciones, es decir en las personas yen el aprendizaje social que significavivir en democracia.

Esta nueva forma de acercarnos ala gestión pública plantea recordar elfactor humano, es decir, a los servi-dores públicos ubicados en diferen-tes niveles de la estructura del Estadoy la incorporación de la ciudadaníacomo parte integrante e indisolublede la nueva relación entre el Estado yla sociedad. Si hasta ahora hemos pen-sado bajo una lógica masculina “efi-cientista-económica”,1 intentemosahora una óptica femenina donde sepuedan considerar nuevos valorescomo la cooperación, la coordinación,la comunicación y el acercamientoreal y efectivo a la sociedad. Esto, porsupuesto, involucra una mayor parti-cipación de los ciudadanos/as en lasacciones del Estado, donde se incor-pore de facto y no de jure a las muje-res y una ampliación efectiva de losderechos ciudadanos.

Bajo esta premisa, invito a usted areflexionar sobre un concepto más

amplio de la gestión pública en el queno sólo se priorice un entendimientoinstrumental o la óptica empresarialen el manejo de la cosa pública, sinose abra la oportunidad de incorporarun nuevo enfoque en su tratamiento:el de género.

1. ¿QUÉ ENTENDEMOS PORGESTIÓN PÚBLICA?

Cada vez es más común escucharhablar sobre la gestión pública sinembargo, muy pocas personas (por nodecir unos cuantos privilegiados) pue-den hablar con propiedad de ella.Con miras a profundizar en el tema,proponemos revisar el contexto y lasmotivaciones que han llevado a to-mar de la gestión privada (manage-ment) algunos de sus instrumentospara ser incorporados en la adminis-tración del Estado.

Definitivamente, los avances de laactividad privada y la perfección desus instrumentos de gerencia y admi-nistración han constituido una posi-bilidad interesante para ser trasladadaal sector público. No obstante a estagran tentación, ha sido necesario po-ner a discusión sobre la pertinenciade esta decisión. Un artículo muyconocido de Graham Allison argu-mentó, a finales de los setenta, que lagestión pública y la gestión privadaeran iguales en todos los aspectos queno eran importantes.

1 El término “eficientista – económico” fue utilizado en razón a la lógica instrumental imperante enla modernización del Estado por Álvaro Vicente Ramírez, secretario sejecutivo del programa deModernización de la gestión pública en Chile en Reforma del Estado y modernización de la gestión

pública: lecciones y aprendizajes de la experiencia chilena, septiembre de 2002.

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Entender el entorno en el cual actúael Estado ha llevado a que se plantee laincorporación de nuevas teorías orga-nizativas y se busque la aplicación deinstrumentos participativos que pro-muevan un Estado eficaz y legítimo. Así,las teorías gerenciales han sido utiliza-das en muchos países con la intenciónde modernizar la administración públi-ca y de hacerla más eficiente. En unintento de clasificación de las diversascorrientes/modelos de gestión, Ramióplantea agrupar, por un lado, todasaquellas corrientes de la nueva gestiónpública que adoptan un enfoque neo-empresarial, que hacen énfasis en la eco-nomía, la eficacia y la eficiencia de losaparatos públicos y que proponen unaclientelización de los ciudadanos; porotro lado, están los enfoques que po-nen especial atención en la repolitiza-ción, la racionalización y el control delas externalización de los servicios pú-blicos, la participación ciudadana y laética de la gestión pública, denomina-dos corrientes neopúblicas.

Claramente, no se ha consideradodentro de esta segunda corriente unplanteamiento desde el punto de vistade género y sólo se ha abordado el temadesde la participación ciudadana. Aun-que la ubicación del tema de género enesta segunda corriente resulta ser la másapropiada, por la discusión conceptualque esta plantea, se tiene muy poca li-teratura sobre la cual apoyarse al mo-mento de plantear el análisis.

Para comenzar, revisemos algunos delos desafíos que plantea el contexto ac-tual de las administraciones. Por un

lado, la característica de complejidad ydiversidad de problemas a resolver haempujado al actual Estado a pensar enuna administración más desconcentra-da que responda a las nuevas realida-des. Nuevos actores han tomadoimportancia como grupos empresaria-les, partidos políticos, sectores labo-rales, organizaciones de la sociedadcivil, así como una opinión públicacondicionada en gran medida por losmedios de comunicación social.

Por otro lado, el mecanismo clási-co de la representación cuya expre-sión es el Parlamento, comomandatario de la voluntad general, hasido mediatizado por la participacióndeterminante de estos nuevos actoresque demandan una mayor participa-ción en el proceso de toma de deci-siones y el control ciudadano, asícomo políticas que satisfagan las ne-cesidades particulares de las regionesy grupos interesados.

Hoy en día, el objetivo de la admi-nistración no se agota en el cumpli-miento del principio de legalidad,sino que ha sido objeto de una am-pliación de las facultades discreciona-les de los servidores públicos en eldesempeño de sus funciones, que re-quieren de un nuevo análisis.

Del management a la gestiónpública

La utilización del concepto de ma-nagement aplicado al sector público2

ha sido una manifestación de incor-porar conceptos e instrumentos ge-renciales que permitan unarespuesta eficaz de la administración

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a la demanda y necesidades de la so-ciedad. Sin embargo, no se ha logra-do un consenso con relación a lo queconceptualmente se podría definir porgestión pública, debido a las múlti-ples corrientes y enfoques del tema.

Como punto de partida diremosque la Gestión Pública ha sido con-cebida como una visión derivada delmanagement que se orienta a la aten-ción de los problemas organizaciona-les en función de los efectos en suentorno. Según Echevarría y Mendo-za (1999), en una interpretación res-tringida del concepto de managmentpúblico, se habría considerado comoun conjunto de técnicas universalesigualmente aplicables a todo tipo deorganizaciones, al tiempo que se lerelacionaba exclusivamente con la ra-cionalización de estructuras y proce-dimientos, la depuración técnica delos procesos de toma de decisiones yel incremento de la productividad delos empleados públicos.

Tal como lo mencionara Prats (cit.en Echebarría y Mendoza), el concep-to de “management” encierra acepcio-nes dispares y a su vez no pocasdoctrinas y conceptos contradictorios.Explica que la especificidad científi-ca de este concepto procede de laorientación hacia el mejoramiento delrendimiento de las organizaciones, loque se expresa en satisfacer los valo-res de economía, eficacia, y eficien-cia. Al ser parte de las denominadas

ciencias aplicadas, vemos que el ma-nagement se caracteriza por su valorinstrumental y prescriptivo para lo-grar la transformación de la realidad.

No habrá que olvidar que este con-cepto ha estado vinculado al mundoempresarial y por ello se da una di-versidad de corrientes de pensamien-to que parten de premisas diferentessobre el comportamiento humano yla naturaleza de las organizaciones. Deahí que surgen varios criterios que seaceptan como válidos en situacionesdistintas.

Diversas son las opiniones respectoa lo que efectivamente se podía utili-zar con relación a las técnicas de la ges-tión privada para aplicarlas en el sectorpúblico. Estas técnicas se pueden cla-sificar, por un lado, en técnicas de di-rección general, y, por el otro, entécnicas correspondientes a función oárea especializada de la empresa (Eche-barría y Mendoza). En el caso de lastécnicas de dirección general, se privi-legia a la organización en su conjunto,concentrándose en la capacidad deanticiparse y adaptarse a los cambiosdel entorno (perspectiva estratégica),y en garantizar tanto el buen desarro-llo de las operaciones como el logrode los objetivos organizativos estable-cidos. Para este grupo se identificantécnicas como: planificación estratégi-ca, gestión de los procesos de cambioorganizativo, dirección por objetivosy dirección de proyectos.

2 Es importante resaltar que se ha dado una producción de literatura importante de las “corrientesneoempresariales”, hecho que ha librado un cierto consenso y delimitado las tendencias con rela-ción al tratamiento de la gestión pública.

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En el grupo de técnicas específicasse encuentran el marketing, direcciónde operaciones, diseño organizativo,dirección de recursos humanos, ges-tión de servicios, gestión financiera,gestión de sistemas de información ycontrol de la gestión, todas éstas liga-das al funcionamiento de la organi-zación.

La gestión pública, más allá delmanagement

Se ha reconocido ampliamente laslimitaciones que existen al momentode querer implantar estas técnicas alsector público, por la especificidadque esto implica. El intentar solucio-nar el problema de la eficacia de laspolíticas públicas no sólo está ligadoa cómo se estructuran las organiza-ciones y las dinámicas que se generanal interior de las mismas, sino queimplica un proceso de diseño, acer-camiento a la sociedad civil y com-prensión de las expectativas de lapoblación. Asimismo, pasa por enten-der el mandato que las institucioneshan recibido de la sociedad y generarun cambio de actitudes de los servi-dores públicos con relación a la res-ponsabilidad pública en el ejercicio desus funciones.

La misma idea del desprendimien-to de los derechos individuales paraque el Estado asuma un rol de orde-nador de las relaciones humanas, esuna expresión de la puesta en custo-dia de estos derechos y el logro de lapaz social. Esta característica hace queel Estado tenga un poder coercitivopara hacer prevalecer los derechos es-

tablecidos en las leyes. Asimismo, sulegitimidad como Estado estará direc-tamente relacionada a la capacidad derespuesta del Estado a la demandasciudadanas, la transparencia de susacciones y una rendición de cuentassobre las prerrogativas que le fueronasignadas.

Las nuevas tendencias hacen hin-capié en la creación de valor público(Mark Moore, 1997) como razón deser de las instituciones públicas, queahora no sólo identifican a los múlti-ples actores en la construcción delvalor público sino que le otorgan unavalía a su participación en el logro delos objetivos planteados.

Ciertamente, se ha generalizado lautilización del término “cliente” en elsector público como aquella personaa la que las organizaciones dirigen suaccionar. Éste es, sin duda, un pasoimportante, toda vez que implica uncambio de paradigma al considerar alciudadano un “cliente”, al cual se debeatender y satisfacer. Sin embargo, esteconcepto representa, como hemos vis-to anteriormente, un enfoque restrin-gido y una tendencia marcada haciaun entendimiento empresarial de lasrelaciones Estado – ciudadanos. Res-catando el enfoque de Ramió con re-lación a este tema, los ciudadanos sonmás que clientes, son en realidad “ac-cionistas políticos y económicos” delas administración pública y tienenmás derechos que los que están aso-ciados al rol de cliente. Este virajeconceptual es importante, ya que com-promete a cambios en las actitudes de

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los servidores públicos3 hacia la po-blación y sienta las bases para un nue-vo relacionamiento entre el Estado yla sociedad civil.

Otro elemento puesto a considera-ción es la concepción reduccionistaque significaría pensar en la gestiónpública como una sustitución de prác-ticas obsoletas dentro de las organi-zaciones. Habrá que, en primer lugar,considerar la redefinición de respon-sabilidades que se le asignan a las ins-tituciones del Estado, y, en segundolugar, los valores y actitudes que inte-gran las dinámicas sociales tanto alinterior como al exterior de las orga-nizaciones.

Bajo este enfoque, el concepto demanagement aplicado al sector públi-co tendrá que ser complementadoadicionalmente con la lógica de redese interdependencia de las institucio-nes para generar resultados, es decirla lógica colectiva en el diagnóstico,formulación e implementación depolíticas públicas. “Es por ello querequiere nuevos contenidos y, sobretodo, un nuevo orden ideológico ycultural cuyos valores e institucionesde responsabilidad difieren básica-mente de los que ofrece el manage-ment privado. Las versionesconvencionales de la eficacia y la efi-ciencia, ligadas a un modelo de pen-samiento individualista y racional,dejan de ser apropiadas y deben rein-terpretarse con arreglo a valores co-

lectivos de participación, representa-tividad e igualdad de un sistema deestas características” (Echevarría yMendoza, 1999).

Siendo que la democracia viene aser otra importante característica enla modernización del Estado y la ges-tión pública, será, entonces, necesa-rio profundizarla y consolidarla paralograr avances sostenibles en el tiem-po. Es interesante la propuesta deRichard Harris en términos de la de-mocratización del Estado4 y la ges-tión pública. Plantea que la eficaciadel sistema democrático está en sucapacidad para organizar las relacio-nes humanas frente a las condicionesy problemas contemporáneos de lahumanidad. Sus características prin-cipales estarían ligadas a conceptos deflexibilidad, adaptabilidad, libre flu-jo e intercambio de información, in-clusión y capacidad de autocorregirsus defectos. Bajo esta lógica, las ins-tituciones del Estado deben correr lamisma suerte, es decir su democrati-zación, que en términos de Harris sedenomina “democracia secundaria”.

2. LA GESTIÓN PÚBLICA Y ELENFOQUE DE GÉNERO

Tomando en cuenta las apreciacio-nes vertidas con relación a la gestiónpública, vemos que el concepto utili-zado como una derivación del mana-gement, no es suficiente para actuaren un contexto democrático, de nue-

3 El término “servidor público”. incluye a funcionarios de los diferentes poderes del Estado, asícomo aquellos elegidos por voto popular, en el que se incluye al presidente y legisladores.

4 El autor define democratización del Estado como la “profundización de las instituciones, valores,procesos y prácticas democráticas en el sistema político de una sociedad”.

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vos actores, nuevas relaciones e inte-reses que caracteriza a las actuales so-ciedades. En este sentido, y partiendode un análisis más detallado de la ges-tión pública desde un enfoque de gé-nero, se proponen los siguientesargumentos:

La relación entre la políticapública y la gestión pública

Existen diferencias y relaciones im-portantes entre las políticas públicasy la pestión pública, que nos llevaríana ver su interdependencia y la rela-ción de ambas con la sociedad. Elpunto de partida es preguntarnos so-bre el papel del Estado y las políticaspúblicas en relación con el tipo desociedad que queremos lograr. Si con-sideramos que el ideal es llegar a seruna sociedad más justa y equitativa,habrá que entender el potencial quelas políticas públicas tienen, en unaprimera instancia, con el logro de esteobjetivo.

En este sentido, es importante in-corporar la equidad social, en la quese incluye la equidad de género comoun valor a perseguir por la sociedad.La implementación de los planes degobierno, traducidos en lineamientosde políticas, tendrá su reflejo en lagestión pública como la forma en quese operativizan las políticas. A su vez,la gestión pública se constituirá en uninstrumento importante para dirigirlas acciones de las instituciones.

Siendo que existe una estrecha re-lación entre las políticas públicas y lagestión pública, en el sentido de quela primera es una manifestación de loque queremos lograr y la segunda delcómo se va implementar (los instru-mentos y mecanismos que se tienendisponibles), habrá que considerar lanecesidad de ligar nuevamente el tra-bajo y área de influencia de ambas conla sociedad.

Un cuestionamiento válido podríaser el por qué pensar en ligar las polí-ticas y la gestión pública con la socie-dad. En primer lugar, es por demásconocido –o por lo menos se afirmadesde la teoría– que las políticas pú-blicas son el resultado de un acerca-miento previo del Estado con lasociedad5 para el conocimiento de lasprincipales problemáticas que la aque-jan. La respuesta a los problemas dela sociedad es planteada en términosde acciones de políticas y requierenuna serie de intervenciones (solucio-nes) de parte de las instituciones delEstado.

Bajo la perspectiva de género, sedebe considerar estas demandas des-de el punto de vista de hombres ymujeres, en el entendido de que éstosno se encuentran en las mismas situa-ciones ni cuentan con las mismasoportunidades y opciones. En térmi-nos de políticas, la no participacióndiferenciada lleva como resultado unsesgo en el diseño de la política al no

5 Desde el punto de vista conceptual, se plantea la existencia de diferentes tipos de agendas: degobierno, institucionales y sistémicas. Estas tres representan al nivel donde se agendan los princi-pales problemas, ya sea desde el gobierno, las instituciones o la sociedad, respectivamente.

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considerar los problemas derivadosde la diferencia de oportunidades enla participación de las mujeres. Eneste sentido, si queremos lograr unaintegración real de los ciudadanos/as a la sociedad, es fundamentalconsiderar las diferencias y roles enlos que hombres y mujeres se en-cuentran inmersos.

En segundo lugar, las institucio-nes como responsables de imple-mentar las políticas, tienen a su vezque entrar al campo de la gestiónpública para lograr los objetivosplanteados. Nuevamente, se reque-rirá de mecanismos e instrumentosde gestión que perciban las diferen-cias de género –en la participacióny capacidad de influencia de hom-bres y mujeres– y puedan llevar acabo acciones que solucionen losproblemas de la sociedad.

En pocas palabras, diremos quetanto la gestión pública como lapolítica pública requieren de unacercamiento a la sociedad (diferen-ciada) para poder asegurar un ma-yor impacto. Asimismo, laconsideración del enfoque de géne-ro, como instrumento técnico yanalítico, en los procesos de análi-sis, planificación e implementaciónde políticas, se constituye en unacondición para lograr un modelo dedesarrollo integral que potencia laciudadanía, la integración social yeconómica de una sociedad demo-crática.

La gestión pública comoorganización y comoinstitución

Si partimos entonces del reconoci-miento de que las políticas públicasno pueden comprenderse al margeny separadamente de los medios de suimplementación (a través de la ges-tión), necesariamente debemos con-siderar a las organizaciones einstituciones como mecanismos fun-damentales y articuladores de las po-líticas con la sociedad.

A partir de los cambios –reformadel Estado– y los avances en estosúltimos tiempos en la moderniza-ción de la gestión pública, se ha vis-to que era necesario dinamizar yactualizar muchos de los sistemas dela gestión pública (sistemas de ope-raciones, de planificación, de inver-sión, etc.) para obtener un mejorresultado. Contrariamente a lo quese esperaba, el desempeño de lasinstituciones no fue de lo más alen-tador. Los problemas persisten y, esmás, se profundizan. al punto de te-ner conflictos sociales permanentes.¿Qué explicaciones podríamos teneral respecto?

Para comenzar, es necesario haceruna distinción conceptual entre loque se vendría a comprender por or-ganización e institución,6 diferenciaque es de suma utilidad para un en-tendimiento del planteamiento de laperspectiva de género en la adminis-tración pública.

6 La exposición referida al tema institucional está fundamentalmente inspirada en el trabajo dePrats i Català (1999) en la publicación De burócratas a gerentes.

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Entendemos por institución7 aaquellos sistemas de normas o reglasde juego, y valores –formales e infor-males– que pautan las expectativas ycomportamientos de los individuos yde las organizaciones. Las institucio-nes no se crean ni se cambian pordecreto, plan o diseño, sino que res-ponden a un proceso de evoluciónsocial.8 En cambio, las organizacio-nes se constituyen en un grupo de per-sonas que se reúnen usualmente bajouna estructura formal, para realizaractividades dirigidas al cumplimien-to de objetivos y metas comunes. Laorganización viene perfilada por unconjunto de normas, órdenes e ins-trucciones que, de manera exhausti-va, perfilan y prefijan todos losparámetros de la vida organizativa(Ramió, 1999). Prats menciona quelas normas organizativas son de ca-rácter instrumental, son disposicionesorientadas a la consecución más efi-caz y eficiente de los objetivos de laorganización administrativa corres-pondiente.

Dada esta diferenciación, podremosplantear que la gestión pública tieneuna característica ampliada a la quetradicionalmente se ha dado cabidaen los últimos tiempos. Es decir, sepuede actuar, por un lado, sobre las

normas y procedimientos formalescon la finalidad de tener organizacio-nes más eficientes, y, por otro lado,se puede trabajar sobre las institucio-nes en las que se producen y la repro-ducen relaciones asimétricas, tanto alinterior de las organizaciones comoen el relacionamiento con la sociedad.

El tratamiento de la gestión públi-ca, desde el punto de vista de la orga-nización, ha sido privilegiado en laúltima década. Se ha trabajado ardua-mente en el diseño de sistemas quepermitan organizar de manera cohe-rente y eficiente el trabajo de las or-ganizaciones, a su vez que se handotado de instrumentos de recojo deinformación que guíen el trabajo delos servidores públicos. Sin embargo,una vez que se cuentan con las líneasde acción priorizada y la vigencia deun conjunto de sistemas –planifica-ción, programación de operaciones,presupuesto, control gubernamental,etc.–, nos enfrentamos a resultadospobres, además de una lógica de tra-bajo sectorializada y poco coordinada.

Con la intención de simplificar eltrabajo de estas grandes organizacio-nes, se procede a la división de las ta-reas y a distribuirlas a las unidadesespecializadas, con la finalidad de fa-cilitar su manejo. Bajo esta dinámica

7 Otros autores la definen como organización informal, en la que se hace referencia a aquellos usos,costumbres y tradiciones que emanan directamente de los grupos sociales (Ramió, 1999).

8 Ramió plantea esta diferencia en términos de organizaciones formales e informales. Las organiza-ciones informales hacen referencia a aquellos usos, costumbres y tradiciones que emanan directa-mente de los grupos sociales. De la interacción cotidiana entre las personas de un mismo comple-jo administrativo se originan unas esperanzas, aspiraciones e intereses más o menos comunes quedesprenden un efecto aglutinante. La interacción intergrupal genera relaciones, posiciones, cohe-siones, antagonismos, status y mecanismos de comportamiento propios y originales del gruposocial analizado(p.184).

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de trabajo, resultan insuficientes losinstrumentos de gestión y la estanda-rización de los procedimientos. Elnuevo desafío será entonces entendercómo funcionan las organizaciones,cómo se relacionan entre sí y con lasociedad.

Es evidente que la sectorializaciónde los problemas puede ser una exce-lente forma operativa para su aten-ción, pero de ninguna manerapermite que se atiendan de maneraintegral los problemas (debido a lamulticausalidad), ni se identifiquena las organizaciones responsables porlos resultados. La atención de los pro-blemas a través de una red fragmen-tada, donde hay duplicaciones defunciones y servicios, representa unatraba para el logro de resultados. Unejemplo de ello es el tema de la vio-lencia. La preocupación principal porla violencia, especialmente en razónde género, corresponde a una instan-cia del Estado encargada del tema degénero. Sin embargo, y de forma ais-lada, otros sectores como educación,salud y la policía, intervienen de for-ma separada en su tratamiento. Estasintervenciones aisladas provocan unadesarticulación de los sistemas (inclui-dos los sistemas de gestión), a su vezque genera una rigidez, desperdiciode recursos y bajo impacto que inca-pacita la realización de una políticaunitaria y coherente, e inhibe una res-puesta integral a los problemas de lapoblación.

El tratamiento de la gestión públi-ca desde la perspectiva organizacio-

nal responde, en este caso, a una vi-sión individualista que premita el de-sempeño centrado en eficacia y la efi-ciencia de las organizaciones en for-ma separada. Como complemento aeste enfoque, la priorización de valo-res desde el punto de vista femeninopuede proporcionar vías alternativasen la concepción de las organizacio-nes. De forma aislada, varios autoreshan mencionado la necesidad de co-ordinación entre las organizacionespara alcanzar mejores resultados, locual es un buen punto de partida. Sise piensa desde la óptica de género,en la que se rescata y valoran los apor-tes de hombres y mujeres, se podríanrecobrar otros valores (sobre todo fe-meninos) que mejoren el desempeñode las organizaciones, por ejemplo lacooperación, comunicación y el tra-bajo en redes.

El enfoque de género tiene muchoque aportar a este tema, si se recupe-ra la forma en la que hombres y muje-res interactúan. Bajo la consideraciónque éste es un terreno de estudio deotras ciencias. como la sociología y lapsicología, nos atrevemos a plantearque en ámbitos más pequeños, comola familia, las relaciones familiares enlas mujeres privilegian una lógica decooperación y comunicación entre susmiembros y los parientes cercanos(desde el apoyo económico hasta elcuidado de los hijos), mientras quelos varones muestran una tendenciamayor a la autosuficiencia y la reserva.Estos patrones de comportamientono se mantienen en otras esferas y al

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contrario van cambiando a medidaque se incorporan al ámbito laboral.

Si se definiera tomar esta lógica detrabajo, tendríamos la posibilidad dehacer funcionar un aparato estatalenorme y desarticulado, y convertir-lo en una gran red de trabajo dondese privilegia y premia la cooperación,la coordinación y sobre todo la co-municación. Esto quiere decir centrarnuestro trabajo en el factor humanoque mueve a las organizaciones y lasnuevas formas en que podrían traba-jar y relacionarse. Por supuesto, losinstrumentos de gestión son nada másque eso: instrumentos, y no se puedeconvertirlos en fines de la gestiónpública.

Dicho lo anterior, podemos entrara relacionar la gestión pública con lasinstituciones. Habíamos mencionadoanteriormente que las institucionesestán representadas por ese conjuntode actitudes, normas –formales e in-formales– y valores que pautan lasrelaciones al interior de la organiza-ción. Sin duda, esta área representauna veta de trabajo importante paramejorar el desempeño de la adminis-tración pública. A pesar de ello, éstees un tema que no ha merecido aten-ción en los procesos de reforma ymodernización del Estado. Ahora,desde los organismos internacionales,se manifiesta una tendencia por apo-yar los procesos de reforma del servi-cio civil, lo que dejaría en claro estanecesidad de atender el lado cualita-tivo de la modernización de la ges-tión pública.

El factor humano constituye elagente promotor principal para gene-rar cambios, no sólo en la dinámicainterna de las organizaciones, sinohacia las políticas públicas y en la re-lación con la sociedad. Actualmente,los recursos humanos son un reflejode la constitución de las organizacio-nes, cuyas características son las es-tructuras piramidales, con unatendencia fuerte al formalismo y concarácter centralista. Todo esto reflejauna cultura institucional con relacio-nes verticales, restricciones para eldesarrollo de potencialidades de laspersonas, poca flexibilidad y una granresistencia a desarrollar capacidad dearticulación (comunicación) efectivacon la sociedad civil.

Asimismo, los postulados que ema-nan del cambio de la administraciónpública a la gestión pública, entre losque se encuentran la flexibilidad, fo-calización en el ciudadano/a (clien-te), estructuras horizontales, etc., hanperdido su empuje inicial por la per-manencia de una administración pú-blica que se caracteriza por elclientelismo político, baja capacidadde sus funcionarios y una estructurade poder diferenciada que fomenta lasrelaciones asimétricas en su interior.Como consecuencia, la gestión públi-ca también reproduce y es el reflejode estas relaciones de desigualdad.

El enfoque de género con relacióna las instituciones puede ser visto des-de dos perspectivas. La primera deellas está centrada en los recursoshumanos y la consolidación de un

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sistema de personal en el que se valo-re la participación de hombres y mu-jeres en los distintos niveles dedecisión. Introducir la equidad degénero en la dinámica del Estado, re-quiere de un sistema de personal queproporcione igualdad de oportunida-des y equidad en el acceso, retribu-ción y promoción de los servidorespúblicos. Este tema probablementesea uno de los más conflictivos en sumanejo, dado que las relaciones degénero también implican un tema depoder, y, por lo tanto, difícil de serabordado y ser cedido de parte dequienes lo detentan.

Desde la segunda perspectiva, seconsideraría la asimilación de nuevosvalores que ayuden al ejercicio de lafunción pública. Dentro de estos va-lores se puede mencionar algunos yaconocidos y postulados por la teoríade género, y otros que complementa-rían la institucionalidad de la funciónpública: la equidad, igualdad de opor-tunidades, la participación, el respe-to a la diferencia, el servicio a laciudadanía y la corresponsabilidad.

La sociedad civil como parte dela gestión pública

A lo largo de este documento se hamencionado repetidas veces la rela-ción de las políticas públicas y la ges-tión pública con la sociedad. No estádemás decir que los servidores públi-cos, la administración pública y elmismo Estado no tienen otra razónde ser que no sea la de deberse a la

sociedad y cumplir con los mandatosrecibidos. Sin embargo, es difícil en-contrar una forma directa de respon-der a las demandas y necesidades deuna sociedad (como un conjunto depersonas individualizadas) de por sícompleja, de realidades plurales y conobjetivos e intereses diferentes.

Ante esta diversidad de actores eintereses, no existe otra opción queun acercamiento de las organizacio-nes, pero no de forma procedimen-tal, sino entrando a entender lasdinámicas y diferencias que los indi-viduos representan. Para esto se re-quiere poner en práctica todas lashabilidades y destrezas de hombres ymujeres desde las organizaciones públi-cas y retomar aquellas formas de rela-cionamiento social (de cooperación,comunicación y coordinación) queayuden a mejorar las acciones del Es-tado.

Finalmente se debe mencionar quela ciudadanía no puede quedar al mar-gen de las decisiones que se tomendesde la política y el Estado. Si el Esta-do define una serie de políticas con re-lación a la sociedad, esta relación nopuede ser de carácter unidireccional. Alcontrario debe incorporar a la ciudada-nía y compartir la responsabilidad porla construcción de una sociedad mu-cho más justa y equitativa. En otraspalabras, la gestión pública no es sóloresponsabilidad del Estado sino tam-bién de la sociedad y debe considerarseuna preocupación social que compro-meta a todos los actores.

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BOLIVIA CON PARTICIPACIÓNPOPULAR: UN ESTUDIO DE

CASO NACIONAL

Carlos Hugo Molina Saucedo•

1. EL PAÍS Y EL CONTEXTOEl presente estudio considera los

aspectos generales, relevantes y signi-ficativos de una investigación efectua-da sobre el proceso de participaciónpopular en Bolivia. Se busca estable-cer una relación entre las propuestasteóricas y los avances prácticos consi-derando el contexto boliviano en elcual se aplica la Ley de ParticipaciónPopular, experiencia simultánea dedescentralización y participación ciu-dadana.

El esfuerzo está orientado a estudiarlas lecciones aprendidas que las origi-na, compararlas con las dificultades so-ciales y políticas en las cuales seaplicaron, y regresar al escenario nacio-nal para verificar sus avances. Las parti-cularidades y los componentes generalesencontrados, refuerzan el perfil de unEstado con una experiencia municipaly descentralizadora en ejercicio.

Como todo proceso en construc-ción, los hallazgos no son definitivosy plantean nuevas preguntas e inquie-tudes; ésa quizá es otra de las caracte-rísticas de lo que está viviendo Bolivia.El presente documento ofrece las lí-neas de trabajo con las cuales es posi-ble conocer lo que ocurre, y permiteestablecer elementos válidos para otrasexperiencias municipales.

La investigación se la realiza desdela perspectiva de la ciencia políticapráctica, fundamentando cada una delas afirmaciones y demostrando suaplicación. La referencia sistemáticaa normas legales tiene por objetivoratificar la voluntad política estatalque le dio sustento y establecer laimportancia que ese conjunto de dis-posiciones posee, si se aplican acom-pañando procesos y reconociendorealidades sociales. La participaciónpopular boliviana no es una acción

• Abogado con especialidad en derecho constitucional. Fue secretario nacional de ParticipaciónPopular en Bolivia. Preside el Centro para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible,CEPAD, con sede en Santa Cruz, Bolivia. e-mail: [email protected], www.cepad.org

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administrativa; aunque existen lasnormas para reconocerla y fortalecer-la, es una acción esencialmente polí-tica e ideológica.

Datos generalesLa República de Bolivia, con una

población de 8.280.1841 personas,está dividida en nueve departamen-tos que se subdividen en 112 provin-cias y 315 municipios. La autoridadque se encuentra al frente del depar-tamento es el prefecto, y en la pro-vincia es el subprefecto. La divisiónadministrativa experimenta un pro-ceso de ajuste ante las nuevas realida-des sociales y económicas, y ello setraduce en el tensionamiento de lasdivisiones existentes.

Las provincias se dividen en seccio-nes municipales, que corresponden alterritorio del municipio.

El marco jurídicoEl proceso de descentralización y

participación ciudadana se desarrollasobre seis instrumentos normativos:1. La Constitución Política del Es-

tado, CPE, que consagra la au-tonomía municipal como la“potestad normativa, ejecutiva,administrativa y técnica en elámbito de su jurisdicción y com-petencias territoriales”; establecela elección de los concejales porvotación universal, directa y se-creta por un periodo de cincoaños. El alcalde es elegido pormayoría absoluta de votos váli-dos y a falta de ello, por el Con-cejo en una elección de segundogrado; la CPE incorpora la re-vocatoria del mandato de los al-caldes y al ienta la l ibreasociación municipal.

1 Censo de Población y Vivienda, 2001. El censo de 1992 arrojó una población de 6.429.792 habi-tantes. Instituto Nacional de Estadísticas, INE, www.ine.gov.bo

Departamento

BeniChuquisacaC o c h a b a m b aLa PazOruroPandoPotosíSanta CruzTarija

TOTAL

Superficie (km2)

213.56451.52455.631133.98553.58863.827118.218370.62137.623

1.098.581

Capital

TrinidadSucreCochabambaLa PazOruroCobijaPotosíSanta Cruz de la SierraTarija

Nº de provincias

810162016516156

112

N° de municipios

192844753415385111

315

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La CPE establece que la descentrali-zación administrativa deberá serregulada por una ley específica enlo relativo a las competencias y asig-nación de recursos; determina quecada departamento tendrá una au-toridad político administrativa de-signada por el presidente de laRepública, y un consejo departa-mental, cuya conformación y atri-buciones definirá la ley.

2. La Ley 1551 de Participación Po-pular, LPP, cuyo análisis, desarrolloy evaluación forma parte del pre-sente estudio.

3. La Ley 1178 de Administración yControl Gubernamentales, o LeySAFCO, sancionada el 20 de juliode 1990, y que establece cómo ad-ministrar los recursos públicos y lassanciones para los infractores. Losobjetivos de la ley son lograr unaadministración de recursos públicosen función de lo presupuestado, unagestión transparente y documenta-da, la responsabilidad de los fun-cionarios públicos sobre lautilización de los recursos y sobrelos resultados conseguidos, y unaadministración con trabas para lacorrupción.

4. La Ley 1654 de DescentralizaciónAdministrativa, LDA, que estable-

ce las competencias, atribuciones yrecursos transferidos al departamen-to, las competencias del prefecto, lasatribuciones, número y forma dedesignación de los consejeros depar-tamentales.

5. La Ley de Municipalidades, LM, queregula el régimen municipal estable-cido por la CPE; su ámbito de apli-cación comprende la organización ycompetencias de los gobiernos mu-nicipales y el establecimiento de losregímenes de recursos y de controlsocial municipal.

6. Ley del Diálogo Nacional, que in-tenta utilizar la institucionalidadexistente para utilizar los recursosdel perdón de la deuda.

Marco Político de ReferenciaLa historia de Bolivia desde 1952

muestra un itinerario rico en experien-cias y matices. El periodo de la Revolu-ción Nacional conquistó el votouniversal, la reforma agraria y la nacio-nalización de las minas, sufriendo unquiebre militar en 1964; con algún in-terregno democrático, desde el 10 deoctubre de 1982 se produce la vigenciaconstitucional plena.

Producto de una crisis institucional,el 9 de julio de 1992 se arriba a impor-tantes acuerdos entre los partidos políti-cos con representación parlamentaria,

2 Los acuerdos comprendían:a) Reforma constitucional,b) Reforma y modernización del Poder Judicialc) Institucionalización del Registro Civild) Reforma del sistema electorale) Reforma educativaf) Descentralización administrativa

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estableciéndose una agenda a ejecutar-se con carácter de necesidad nacional;una de ellas era la descentralización ad-ministrativa.2

La Constitución Política del Estadode 1967 había incorporado la descen-tralización en su texto y el debate sobreella se inició formalmente en 1981; lacrisis del centralismo político que deci-día la vida del Estado desde la sede degobierno, había generado una crisis deimposible sostenimiento. Se exigía quela sociedad civil democrática fuese re-conocida como actor del desarrollo so-cial pues los grupos de podertradicional, expresados en la Iglesia, losmilitares, los empresarios privados y lossindicalistas, habían mantenido la ins-titucionalidad del Estado de una ma-nera corporativa, desconociendo amucho de los actores sociales territo-riales. Las organizaciones indígenas ycampesinas eran consideradas ilegales,irregulares, insurrectas y cuantos califi-cativos suelen utilizarse para descalificarrealidades que demandan soluciones.

De la misma manera, la población sehabía acostumbrado a requerir respues-tas del nivel nacional de manera direc-ta, ante la ausencia de instanciassubnacionales con capacidad para ello.

Las propuestas de descentralizacióntenían como base la demanda de trans-ferencia de competencias y recursosdesde el nivel central hasta el nivel de-partamental, nivel territorial interme-dio; la elección por sufragio popular delprefecto y de los consejeros departamen-tales y la transferencia de mayores re-cursos a las instancias intermedias degobierno, que repetían las diferentespropuestas como una reacción contrael centralismo gubernamental, no con-sideraban la posibilidad de incorporaral municipio como parte de las refor-mas ;3 se suponía, siguiendo otras expe-riencias de América Latina, que, luegode lograda la descentralización interme-dia, se incorporaría a los gobiernos mu-nicipales como actores públicos. Laadministración del presidente GonzaloSánchez de Lozada (1993 - 1997), mar-ca una modificación en el debate tradi-cional, al proponer la Ley deParticipación Popular, que reconoce alos municipios como base para descen-tralizar el país.

La ley dispone la reorganización delterritorio,4 pero, además, define queel trabajo de los órganos públicosresponsables de los servicios públicos seejecuten en relación con la jurisdicción

g) Elección del Contralor General de la Repúblicah) Elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justiciai) Ley de Partidos Políticosj) Ley de industrialización de la hoja de cocak) Juicio de responsabilidades a Luis García Mesa, último militar que quebró el proceso constitucional

3 En esa lógica se aprueba en el Senado Nacional en 1992 un proyecto de Ley de Descentralizaciónque recoge estos aspectos, y que no llega a convertirse en Ley en razón de que el debate que lageneró tenía la intención más que de aprobar una Ley, la de dar respuesta de circunstancia a lapresión de las organizaciones cívicas que la alentaban.

4 Marco General para el Ordenamiento Territorial. Ministerio de Desarrollo Sostenible y MedioAmbiente. La Paz, mayo de 1997.

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municipal; los órganos del gobiernocentral responsables de las competen-cias de salud, educación, saneamien-to básico, caminos, deporte y cultura,para citar los más significativos, de-bieron modificar el sistema de gestiónterritorial que cada uno de ellos ha-bía creado por la jurisdicción muni-cipal para lograr coherencia de suacción.

Similares dificultades sufrieron lasorganizaciones sociales, cívicas, sindi-cales, acostumbradas a organizarse yresolver sus asuntos desde las capita-les de departamento; las organizacio-nes no gubernamentales y lacooperación internacional debieronsuperar una relación que repetía igua-les comportamientos, pues el apoyoa los procesos sociales, productivos yde desarrollo, en la mayoría de loscasos, desconocían al municipio to-mando a la comunidad como base ins-titucional.

El nuevo diseño reconoció la exis-tencia de las instancias nacional, de-partamental y municipal comoresponsables de administrar recursos,de planificar, aprobar y ejecutar pre-supuestos a través de sistemas nacio-nales elaborados por los órganosrectores correspondientes, estable-ciendo la Ley SAFCO el andamiajeinstitucional necesario.5

La participación popular adquirió lacalidad de ley por la necesidad de do-tarla de una condición de irreversibili-dad que otra medida administrativa nole garantizaría; el reconocerse las orga-nizaciones excluidas, con sus usos, cos-tumbres, autoridades y mecanismosestatutarios, unido a la transferenciaefectiva de recursos y competencias,permitiría que la población tuviese a sufavor la posibilidad de hacer respetar sunuevo derecho y su calidad de ciudada-na, más allá de los cambios circunstan-ciales de autoridades políticas.

2. LA PARTICIPACIÓNPOPULAR Y LADESCENTRALIZACIÓN ENBOLIVIA

La participación ciudadanaBoliviana

El 20 de abril de 1994 se inicia enBolivia una nueva forma de enfrentarla democracia. En el momento que seaprueba la LPP, se había recorrido doceaños de debate sobre cómo aplicar ladescentralización administrativa delEstado y se habían presentado 22 pro-yectos de ley al Parlamento con las másdiversas posiciones y enfoques; el de-nominador común era la falta de vo-luntad política para aprobarlos, puesmás allá de los discursos, el país se-guía siendo un Estado de centros

5 La ley, aprobada el 20 de julio de 1990, crea como sistemas integrales:1. Sistema de Programación de Operaciones2. Sistema de Organización Administrativa3. Sistema de Presupuesto4. Sistema de Administración de Bienes y Servicios5. Sistema de Personal6. Sistema de Contabilidad Integrado7. Sistema de Tesorería y Crédito Público

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poblados, de exclusión y de centra-lismo político.

La ley se propuso lograr, entre susobjetivos filosóficos: 6

a) cercanía y presencia ciudadana enlos niveles de decisión,

b) establecimiento de mecanismos decontrol social,

c) creación y fortalecimiento de ins-trumentos para lograr una demo-cracia participativa,

d) fortalecimiento municipal,e) potenciamiento de las comunida-

des de base en niveles vecinales,campesinos e indígenas,

f) descentralización y/o desconcentra-ción de la administración públicapara lograr justicia y equidad social,

g) respeto a la diversidad organizativay social.

El municipio en BoliviaAntes de abril de 1994, el munici-

pio estaba encerrado en el «radio ur-bano», categoría que exigía poseer unapoblación igual o mayor a dos mil ha-

bitantes y que se extendía exclusiva-mente a la población urbana; esta ab-surda previsión marginaba al 42 % dela población que vivía en comunida-des menores de esa cantidad pobla-cional, y por ello tenían la calidad de«población rural» careciendo de ungobierno municipal.7

El sistema tributario boliviano es-tablecía que el cumplimiento de lasobligaciones fiscales se haría efectivoen el domicilio legal del contribuyen-te;8 esta definición técnica determi-naba que en las ciudades de La Paz,Cochabamba y Santa Cruz, en lascuales tenían su domicilio legal lasempresas más importantes de la re-pública, quedaba el 81% de los re-cursos nacionales asignados a losmunicipios9 y que correspondían alos impuestos nacionales coparticipa-bles;10 de 124 alcaldías existentes enel país por poseer la cantidad pobla-cional señalada, sólo 24 adquirían lacalidad de gobiernos municipales poradministrar recursos suficientes para

6 Molina, Carlos Hugo: La descentralización imposible y la alternativa municipal, segunda edición, SantaCruz, editorial El País 1994, página 118.

7 Censo de Población y Vivienda, 1992.8 Secretaría Nacional de Participación Popular. Bolivia, la participación popular en cifras, 1996. 73

Págs. 8 y sgtes.La Ley 843 de Reforma Tributaria, aprobada en mayo de 1986, inicia un proceso de simplifica-ción, ordenamiento y recuperación del rendimiento tributario por el que se amplía la base impo-nible hacia la riqueza y el consumo, se reducen los quince impuestos existentes, y las más de cienrentas destinadas a sólo siete, se simplifica la administración tributaria y se incorpora al sistemabancario al cobro de los impuestos. Esta medida permitió que la presión tributaria ascendiera de2,92 en 1986 a 14,65 % en 1995, segundo año de la vigencia de la Ley de Participación Popular, yhoy se encuentre en el 16%.

9 El grado de irracionalidad se ampliaba si consideramos que, con las otras seis ciudades capitales dedepartamento, Oruro, Potosí, Tarija, Sucre, Trinidad y Cobija, el porcentaje ascendía al 92%.Bolivia, la participación…, pág. 11.

10 Estos impuestos son: el Impuesto al Valor Agregado, IVA; Régimen Complementario del IVA,RC-IVA; Impuesto a la Renta Presunta de Empresas, IRPE; Impuesto a la Renta Presunta de Pro-pietarios de Bienes, IRPPB; Impuesto Especial a la Regularización Impositiva, IERI; Impuesto alas Transacciones IT, e Impuesto a los Consumos Específicos, ICE.

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ejecutar las competencias que la Leyde Municipalidades le asignaba; losdemás municipios tenían sólo una re-ferencia geográfica.

La LPP divide el territorio de larepública en 315 jurisdicciones mu-nicipales y proporciona los instrumen-tos para que la función pública sedemocratice en gobiernos municipa-les;11 en materia de ingresos, clasificalos ingresos del Estado y establece que«de la recaudación efectiva de las ren-tas nacionales... el 20% será destina-do a los gobiernos municipales»12

bajo la modalidad de coparticipacióntributaria que realiza el Estado a fa-vor del Municipio para el ejercicio delas competencias definidas por la ley;para hacerlo efectivo establece un pro-cedimiento automático y cotidiano afavor de cada uno de ellos, en la cuen-ta abierta en el banco de su elección.

La ley transfiere a los gobiernosmunicipales el derecho propietario so-bre los bienes muebles e inmueblesafectados a los servicios de salud, edu-cativos, deportivos, caminos vecina-les, infraestructura de microrriego,casas de cultura, bibliotecas y mu-seos,13 y amplía las competencias a laadministración, mantenimiento, do-tación de equipamiento y ampliación

de la infraestructura, la supervisión de

la calidad de los servicios afectados y

el desempeño de los servidores públi-

cos responsables de los mismos, la

promoción del desarrollo y la respon-

sabilidad de incorporar la participa-

ción ciudadana en la definición del

desarrollo municipal.14 La ley permite

que los habitantes necesiten menos

del presidente de la República, de los

ministros y prefectos departamenta-

les, proporcionando los instrumentos

para que decidan por ellos mismos.

El componente humano y socialLa ley reconoció a las organizacio-

nes de la sociedad civil que habíansido excluidas sistemáticamente; enlas áreas rurales, a los pueblos indíge-nas y comunidades campesinas, y enlas áreas urbanas, a las juntas vecina-les; se les reconocía personalidad ju-rídica mediante un trámite muysimple y sin costo alguno, y bajo elnombre genérico de organización te-rritorial de base, OTB, se facilitó suarticulación y relacionamiento con elgobierno municipal.15

El reconocimiento de la realidad exis-tente16 permitió que las organizaciones

11 Forman parte de esos instrumentos, la Planificación Municipal Participativa, la Metodología parala Constitución de Distritos, Desarrollo Municipal y equidad, Manual para el Comité de Vigilan-cia, Sistema Nacional de Fortalecimiento Municipal, Sistema Nacional de Fortalecimiento Comu-nitario, etc.

12 Ley 1551 de Participación Popular, artículo 20.13 Adib., artículo 13.14 Adib, artículo 14.15 Adib, artículos 3 al 11.16 Viceministro de Planificación Estratégic a y Participación Popular, Participación Popular en Cifras,

Volumen III, enero de 2000, pág. 369, Existen catorce mil organizaciones incorporadas voluntaria-mente al proceso.

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se reunieran en torno del comité devigilancia, y a través de él pudieranparticipar y hacer efectiva la contra-loría social; el gobierno municipal estáen la responsabilidad de aprobar unplan de desarrollo municipal(PDM)17 de manera participativa ydebe concertar con el comité de vigi-lancia la elaboración del programa deoperación anual (POA)18 que conta-rá con un dictamen afirmativo socialpara tener plena validez. La fuerza realdel comité de vigilancia está en la po-sibilidad, luego de cumplidos los pro-cedimientos establecidos ydemostrada la arbitrariedad de las au-toridades municipales, de requerir alSenado Nacional la suspensión de losrecursos de la participación popular,mientras se corrija la infracción de-nunciada.19

Tres constataciones empíricas hansido reconocidas por el proceso boli-viano; la primera se refiere a que laspersonas no participan como conse-cuencia de leyes, decretos o actos deautoridad, y que ese tipo de disposi-ciones serán necesarias en la medidaque exista una realidad social que lademande y sustente y una voluntadpolítica que la ejecute. Éste es el com-ponente ideológico del proceso, al re-

conocer que la base social debe coin-cidir, en su comportamiento, con losinstrumentos públicos que sostienenla democracia.

La segunda es la afirmación de quela gente participa cuando hay necesi-dades concretas que requieren su pre-sencia y acción, y que dichaparticipación se dará, exista o no mar-co jurídico expreso; estos aspectosdefinieron el aliento de la participa-ción ciudadana existente, dándolecontexto legal para reforzar la descen-tralización que se iniciaba.

La tercera es la necesidad de acom-pañamiento instrumental, técnico yadministrativo, para facilitar la parti-cipación. El proceso de participaciónpopular se dotó de un conjunto dedisposiciones que le han dado un se-llo particular y masivo; al reconocer-se que la planificación participativaera la base de los acuerdos, los con-sensos y la información, se reconocióla práctica que desarrollaban las or-ganizaciones no gubernamentales y sela convirtió en política de Estado. Esoha permitido que los presupuestosparticipativos aplicados con éxito in-ternacional en algunos municipiosbrasileños tengan en Bolivia la calidadde práctica habitual y obligatoria.20

17 Viceministro de Planificación Estratégica y Participación Popular. Guía metodológica para la profun-

dización del PDM en la dimensión del desarrollo económico. La Paz, marzo de 2000.18 Secretaría Nacional de Participación Popular. Guía metodológica para la formulación participativa y

aprobación de programas de operaciones Anuales Municipales. La Paz, julio de 1997.19 Ley de PP, artículo 11. Decreto Supremo Nº 23813, reglamentario de los aspectos económicos y

patrimoniales, artículos 7 y 8.20 Ver:

a) Ministerio de Desarrollo Humano, Secretaría Nacional de Participación Popular. Manual de pla-

nificación participativa. Lineamientos y bases metodológicas para la formulación de Planes de Desarrollo

Municipal. impreso por Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana. Abril de 1997.

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Los matices de ladescentralización

Utilizando las categorías concep-tuales tradicionales de descentraliza-ción y aplicándolas a Bolivia, esposible sostener que existe descentra-lización en razón de transferencia defunciones y competencias a favor deórganos subnacionales de naturalezadepartamental y municipal;21 estosórganos, en el marco de sus compe-tencias y jurisdicciones específicas,satisfacen parte de las responsabilida-des del Estado, acercando los instru-mentos administrativos a los habitantes.

La descentralización fiscal se esta-blece desde el momento que compe-tencias de recaudación y cobro sontransferidas a los niveles subnaciona-les para que sean ejecutadas en elmarco de sus propias capacidades yarbitrios. El marco legislativo y ad-ministrativo está establecido para lo-grar generación de ingresos ydisposición de los mismos.22

La descentralización política se con-solida al reconocerse los derechos ciu-dadanos para ejercer capacidadeselectorales, de control, fiscalización yparticipación en instancias públicas y

territoriales, con multiplicación de ciu-dadanía. La participación ciudadana, laplanificación participativa y el controlsocial son componentes incorporadosa la vida institucional del Estado, reco-nociéndose en el municipio el nivel ple-no de la descentralización política.

La construcción institucional deeste andamiaje permitirá dar los pa-sos que correspondan en el nivel in-termedio de gobierno, ya no paraconstituir o reforzar oligarquías capi-talinas que ven con desdén el esfuer-zo de lo local, sino para integrarlo aun esfuerzo que tiene en la base de lademocracia la fortaleza de su práctica.

Algunos resultadosmensurables23

La promulgación de La ley de Par-ticipación Popular ha generado cam-bios cuantitativos y cuantitativos enel panorama social, económico, polí-tico e institucional de Bolivia:1. La conformación de 315 munici-

pios.2. El reconocimiento de 14.500

OTBs, organizaciones de la socie-dad civil, fortaleció la ciudada-nía, la sociedad civil, ONG’s, los

b) Secretaría Nacional de Participación Popular. Inventario nacional de planes de desarrollo, La Paz,diciembre de 1996.

c) Rodolfo Soriano. Experiencias de planificación regional en Bolivia, relevamiento. G-DRU, CO-TESU. La Paz, 1994.

21 La base de estas transferencias está en las leyes de Participación Popular, Descentralización Admi-nistrativa y de Municipalidades.

22 En esta materia, además de las leyes del numeral anterior, ver:a) Ley 843 de Reforma Tributariab) Participación popular en cifras, tres volúmenes, correspondientes a los años 1996, 1997 y 2000c) Galindo, Mario. La descentralización fiscal, el caso boliviano. Santiago de Chile, CEPAL - GTZ.

1996.23 ICMA - IULA CELCADEL - CEPAD. Diagnóstico sobre capacitación para la gestión local en América

Latina. Compendio sobre Bolivia. 3 volúmenes.

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Ejtih Stijh. PUENTE

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gremios, sectores sociales y pro-ductivos. Se estableció el derechodel control social efectivo y la par-ticipación de la sociedad civil enla elaboración y ejecución de losplanes municipales.

3. El 20% de los recursos nacionalesse vuelven coparticipables, realizán-dose una transferencia automáticaa las cuentas municipales, sin inter-vención del nivel central de gobier-no, transfiriéndose 200 millones dedólares a los gobiernos municipa-les, y administrando ellos 500 mi-llones de dólares de manera global.El incremento sustancial de la trans-ferencia de rentas estatales a los go-biernos municipales, desde $us 76,5millones de dólares en 1990 a $us200 millones de dólares el año 2000administrados por los gobiernosmunicipales con capacidad de ge-nerar obras, demandar bienes y ser-vicios y movilizar a los sectoresinvolucrados.

4. La equidad en la distribución de losrecursos estatales; mientras que en1990 las ciudades capitales acapa-raban el 92% de los fondos de co-participación tributaria, en 1997 lascapitales recibieron el 39% y las pro-vincias el 61% restante.

5. La descentralización municipal,base de la administrativa, ha origi-nado que, desde 1997, los departa-mentos y municipios ejecuten el75% de la inversión pública Nna-cional, quedando en manos del go-bierno Nacional el 25% restante.

6. La definición, de que el munici-pio es la base del sistema de orde-namiento territorial.24

7. Existencia de un sistema nacionalde fortalecimiento municipal queconvierte en potenciales usuarios ala totalidad de los gobiernos muni-cipales y establece una responsabi-lidad pública de cumplimiento.Aprobación de la norma de la pla-nificación participativa municipalque convierte en obligatoria la con-sulta y la intervención de la socie-dad civil en la definición de lainversión municipal, su ejecucióny control.25

8. Diseño de un sistema nacionalde fortalecimiento comunitariopara ofrecer capacitación a lossectores de ciudadanía con me-nos información y conocimien-to de la dinámica estatal.

9. El sistema nacional de inversiónpública está integrado a la plani-ficación, programación de opera-ciones y al presupuesto. El 35%de la inversión nacional es ejecu-tado por los gobiernos municipa-les, lográndose una socializacióndel gasto.

10. Se definió el papel del nivel cen-tral como normador, aprobadorde políticas; el departamentalcomo articulador, y el municipalcomo ejecutor de políticas socia-les. Se innovó y se incorporó ins-tituciones de derecho público,como la designación cruzada de

24 Ley de Municipalidades, artículo 3.25 Resolución Suprema 216961 del 14 de marzo de 1997.

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las autoridades y la inversión concu-rrente entre los tres niveles del Esta-do.

11. Se ha iniciado un proceso de orde-namiento territorial que compren-de sus componentes de recursos,sociedad, órganos públicos y terri-torio. Se descubrió la potencialidadde la mancomunidad municipal,26

y se cuenta con el distrito munici-pal, como unidad flexible para ges-tionar servicios, inversión yplanificación.

12. La dinámica del proceso ha incor-porado de manera natural la de-manda económica; el debate sobreel desarrollo económico local y elpapel de actores privados en alian-zas con los sectores públicos corres-ponde a una realidad que utiliza lainstitucionalidad existente para bus-car respuesta a una crisis económi-ca que se manifiesta en los niveleslocales.

Las búsquedas del estudio decaso

Después de siete años de aplicaciónde la Ley de Participación Popular, elestudio crítico permite conocer el gra-do de profundidad de las acciones. Elanálisis de experiencias en ámbitosmunicipales con dificultades pone aprueba la eficacia de las medidas

adoptadas, a partir del abordaje decinco cuestionamientos:1. ¿Los gobiernos municipales boli-

vianos están priorizando la ejecuciónde inversión pública teniendo unavisión de mediano y largo plazo?

2. ¿Están logrando los gobiernos mu-nicipales el desarrollo de su capaci-dad de gestión para aplicarinstrumentos fiscales y catastralesadecuados?

3. ¿Están sirviendo los municipios, efecti-vamente, como base para lograr y con-solidar la participación ciudadana?

4. ¿Es la Ley de Participación Popularun instrumento válido para desa-rrollar ciudadanía efectiva, ejerciciode derechos y deberes y contraloríasocial sobre los órganos públicos, y,por ello, para lograr gobernabilidaddemocrática?

5. ¿Es útil el proceso de participaciónpopular para dar respuestas de de-sarrollo económico local a la pobre-za de los actores sociales?

3. LA DESCENTRALIZACIÓNECONÓMICA, PREMISA DE LAPARTICIPACIÓN

Los procesos de descentralizacióntienen en el tema económico y fiscal,sus aspectos más conflictivos.27 Elloes comprensible si el equilibrio ma-croeconómico de los países resultasiendo un objetivo nacional, mayor

26 Ley de Municipalidades, artículo 155: «Dos o más municipios, a través de sus gobiernos municipa-les de manera voluntaria y en uso de su capacidad asociativa, podrán adquirir responsabilidadesmancomunadas comprometiendo los recursos necesarios para la realización de fines que le seancomunes.»

27 Ver las investigaciones desarrolladas para el sistema interamericano por el Programa de Descentra-lización Fiscal CEPAL - GTZ, dirigido por Gabriel Aghón, Santiago de Chile.

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todavía en un caso como el bolivia-no, que ya había conocido las conse-cuencias de su ruptura. Por otro lado,resulta imposible hablar de descentrali-zación sin los recursos suficientes paraejecutar las competencias transferidas.

La contundencia de la transferen-cia económica del 20% de los recur-sos nacionales se acompañó de unprocedimiento que determina su efec-tivización de manera automática ycotidiana; no hay intervención defuncionarios públicos que puedandesviarlos apelando a razones técni-cas, y los mismos se depositan en lacuenta abierta por el municipio en elbanco privado de su elección.

El gobierno nacional, al proponerla ley, aceptaba la imposibilidad decontrolar el gasto desde las ciudadescapitales, y por ello incorporó unmecanismo de control social para quesea la comunidad quien lo certifique;la ley crea el comité de vigilancia,28

con derechos para acompañar la de-finición de la inversión y del gasto delos recursos transferidos; aprovechan-do la experiencia en el sistema coope-rativo que existe en Bolivia, se pudoentender su función asimilándola a laque practica el consejo de vigilancia.

Los recursos que el gobierno mu-nicipal recibía debían tener una defi-nición del objeto del gasto

conjuntamente con la comunidadorganizada, en razón de corresponderellos al número de sus habitantes; estadefinición se incorporaba luego en elpresupuesto para su ejecución corres-pondiente; si la ejecución no se reali-za de acuerdo a lo pactado, el comitéde vigilancia representa la situación yhace funcionar los instrumentos de con-traloría. El presupuesto es aprobado me-diante una ordenanza municipal delconcejo municipal; el comité de vigi-lancia, actuando en momentos clavesde la ejecución presupuestaria, recibe lainformación pertinente que le permitesostener los intereses de su comunidadante las autoridades municipales, elmismo alcalde en primer lugar, y anteel concejo municipal si no recibe res-puesta satisfactoria de aquél; por ley, lasautoridades municipales están obliga-das da dotar de infraestructura, mobi-liario y recursos básico para el trabajode los Vigilantes.

La ley determina que los gastos co-rrientes del gobierno municipal, no de-berán ser mayores al 15% de los recursosde transferencia, debiendo contar elpresupuesto con un dictamen afirma-tivo del comité de vigilancia para certi-ficar aquello y comprobar la inversióndel otro 85% en el Plan operativo anual,POA.29 El Poder Ejecutivo definió,luego de analizar la tendencia del

28 El comité de vigilancia debía servir como escuela de ciudadanía y como instrumento para incor-porar a la población y las necesidades de áreas rurales en gobiernos municipales elegidos y admi-nistradores de lo urbano.

29 Este porcentaje se ha modificado al 25% para gastos de gestión y 75% para inversión.30 Los fondos nacionales funcionan como facilitadores de la inversión y del equilibrio social; por su

naturaleza, están divididos dependiendo de la relación que tienen con los municipios; el Fondode Desarrollo Campesino trabaja con los municipios de población de hasta quince mil habitantes,y para los municipios con población mayor a ese número, el Fondo de Desarrollo Regional.

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gasto en partidas urbanísticas, que losgobiernos municipales que quisiesen be-neficiarse de recursos originados en fon-dos de inversión,30 debíandemostrar que estaban gastando porlo menos un 35% en materias rela-cionadas a desarrollo humano y un25% en apoyo a la producción.31

El PDM es un instrumento queincorpora la información básica denaturaleza social, cultural, económi-ca, productiva, geográfica, medio-ambiental y de potencialidades dedesarrollo; debe ser elaborado porel gobierno municipal hasta el mesde octubre de su primer año de ges-tión, y se constituye en el marco dereferencia para la inversión anual;el PDM se elabora una sola vez encada gestión municipal aunque, porsu carácter dinámico, puede ser re-visado para su adecuación.

En materias de salud y educación,se crearon el directorio local de sa-lud, DILOS, el directorio local deeducación, DILE, para cada uno dedichos sectores, que presididos porel alcalde o su representante, e in-tegrados por un representante delcomité de vigilancia y otro del sec-tor público vinculado al servicio,debían definir la ejecución operati-va de las políticas locales; el funcio-namiento de ambos no ha sidoregular en todos los lugares.32

4. LOS SUJETOS SOCIALES YSUS RELACIONES EN ELNUEVO ESCENARIO

Organización campesina eindígenas vs. gobiernosmunicipales

Las áreas rurales bolivianas tienenuna capacidad productiva ligada fun-damentalmente a la tierra, y la estruc-tura social del sindicato agrario es suforma organizativa primaria. La revo-lución de 1952 organizó a los cam-pesinos bajo la modalidad sindical encada comunidad, siendo las federacio-nes sindicales instancias de segundogrado, que mantienen el liderazgo tra-dicional en la vida comunitaria; esaposición fue la que produjo dificul-tades para aceptar la nueva institucio-nalidad ofrecida por el Estado a partirde 1994. La relación del sindicatoagrario no había sido con el munici-pio, pues, en los inicios de su organi-zación, los gobiernos municipalesprácticamente no existían. La apari-ción de este órgano público que me-diatizaba su autoridad fue recibidocon susceptibilidades y sospechas.

Algunas investigaciones tratan dedemostrar que la Ley de ParticipaciónPopular, al canalizar la organizacióncampesina hacia los comités de vigi-lancia, estaría llevando a las organi-zaciones sociales a un debilitamiento

31 Decreto 24182, diciembre de 1995.32 La Ley 2235 del Diálogo Nacional, del 31 de julio de 2001, establece nuevos recursos y competen-

cias a favor de los municipios; en todo caso, la lógica de aplicación sigue siendo la misma.

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forzado y peligroso.33 En la práctica,la situación es un enfrentamiento aúnno resuelto entre la organización cam-pesina y el órgano público, que seexpresa como la disciplina sindicalcontra la modernidad institucional.Este escenario ha ocupado parte deldebate campesino,34 en el que el Es-tado cumple una labor de ordena-miento institucional y socialimprescindible para lograr eficacia, ysin atentar contra la diferencia y laespecificidad, proporciona los instru-mentos para garantizar su propia con-tinuidad.

Existen conductas normales en losámbitos sindicales que dejan en ma-nos de los dirigentes la representacióny la interlocución comunitaria;35 endichos niveles, todavía existe el some-timiento de género y la falta de res-puesta de los interlocutorescampesinos que no cuentan con laautorización expresa del sindicatopara ello, manifiestan la tensión exis-tente entre las dos lógicas.

Los partidos políticos participan delos dos instrumentos que le ofrece laorganización sindical; el que corres-ponde a la calidad de organización dela sociedad civil de confrontación conel Estado, y el que le proporcionacuadros políticos dirigenciales para suestructura orgánica.

Es interesante comprobar, por elcontrario, el grado de incorporaciónque ha significado la medida en lasorganizaciones indígenas integrantesde la Confederación Indígena delOriente, el Chaco y la Amazonia Bo-liviana, CIDOB. Constitución degobiernos municipales indígenas, al-caldes y concejales que ostentan talcalidad social, conformación de dis-tritos municipales indígenas, propues-tas de administración y gestión de lastierras comunitarias de origen, TCO,reforma educativa multicultural y bi-lingüe, son expresiones concretas deotra forma de administrar una opciónque les brinda el Estado. Las dificul-tades que se presentan,adquieren lacalidad de conflictos que deben solu-cionarse, y de esa manera permitensu utilización progresiva.

Los instrumentos estatales dearticulación

El programa de ajuste estructu-ral, que tiene sus manifestacionesen las políticas macroeconómicas yen la reforma del Estado aplicadasdesde 1985 con e l Decreto21060,36 ha sido fuertemente cri-ticado por la Iglesia y los sectoressociales debido al costo humanoque produjo en desempleo y au-mento de los índices de pobreza.

33 Ayo, Diego, Los desafíos de la participación popular. Cuadernos CEBEM, La Paz, abril de 2000,página 21.

34 Para un escenario territorial distinto, pero bajo la misma premisa, ver: Blanes, José, Mallkus y alcal-

des. La Paz, PIEB, CEBEM. julio de 2000.35 Esas conductas aparecen como una dificultad en el momento de analizar la gobernabilidad demo-

crática del proceso.36 Conferencia Episcopal Boliviana. Foro Jubileo 2000, documentos de análisis de la realidad. La Paz,

marzo de 2000, página 11 y sgtes.

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La estabilización no generó creci-miento económico real y la capitali-zación con la creación de lasadministradoras de fondos de pensio-nes, medida alternativa a la privatiza-ción, no ha brindado las respuestassociales en empleo y redistribución deriqueza que se propusieron. Mante-niendo Bolivia índices muy altos deendeudamiento y de ayuda oficialpara el desarrollo para continuar conla estabilidad alcanzada los últimosquince años,37 calificó para el Progra-ma de Alivio para Países Pobres Alta-mente Endeudados,38 que, en susegundo programa, ha significado lacondonación de 850 millones durantelos próximos diez años; para lograrlo,el gobierno ha presentado un progra-ma de reducción de la pobreza elabora-do con la participación de la sociedadcivil, con quien se definió su forma deutilización. A ese esfuerzo de consultay concertación se ha denominado Diá-logo Nacional, y su versión nacional seprodujo en el mes de julio de 2000; elDiálogo tuvo su base organizativa enlos municipios de la república que per-mitieron la realización de un conjuntode encuentros que en segunda instan-cia adquirieron la calidad de departa-mentales.39

Ése es el marco de un proceso mu-nicipal en el cual no corresponde auna excepción el interés de los ciuda-danos por los programas electores que

aparecen incorporados a la vida polí-tica y se constituyen en un referentepara definir opciones partidarias. Dela misma manera, se encuentra el re-conocimiento de las materias que tie-ne la LPP, convertida en uninstrumento para comprender la pro-fundidad de las medidas adoptadaspor el Estado.

Se debe reconocer la dificultad exis-tente en algunas áreas campesinas dela República, sobre todo en aquellasen las que el sindicato intermedió ygestionó la solución de las demandassociales directamente con los nivelescentrales de gobierno, para concederleal comité de vigilancia y a los nuevosactores públicos y sociales el mismolugar que tienen en los demás muni-cipios de la república. La existenciade rígidas consignas partidarias yaexplicadas ha producido una debili-dad formal en las relaciones externasdel sindicato con el comité de vigi-lancia y de éste con el municipio, aun-que las evidencias demuestran queestos municipios pueden ser conside-rados como de alta efectividad admi-nistrativa en el momento de establecerprioridades de desarrollo y hacer fun-cionar los mecanismos de contraloríasocial.

La fuerza política de los sindicatoscampesinos ha generado la conforma-ción de un movimiento político queha adquirido, en alianzas partidarias,

37 Bolivia recibe unos 700 millones de dólares cada año, que significan el 12,1% del PNB. Foro

Jubileo…, pag. 89.38 HIPC, por sus siglas en inglés.39 Las demandas sociales manifestadas en los diálogos departamentales, se refieren a los pedidos

tradicionales de caminos, riego, apoyo a la producción, salud y educación.

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representación parlamentaria. Enmateria de representación social ypolítica, la estructura resulta siendode difícil impermeabilización en loslugares que la dirigencia campesina ycocalera no lo permite.

La crisis nacional de septiembre de2000,40 ha dejado en evidencia, unavez más, la debilidad institucional dela estructura del Estado; el enfrenta-miento y los bloqueos generados porel tema de la hoja de coca colocaronen un segundo plano la débil institu-cionalidad municipal que nada tieneque hacer en esas situaciones.

Migración y desarrolloeconómico

Los resultados preliminares delCenso de Población y Vivienda deseptiembre de 2001 ratifican las ten-dencias migratorias del campo a laciudad, aunque en menor proporciónque los periodos anteriores, y de losdepartamentos llamados periféricoshacia el eje central, compuesto por LaPaz, Cochabamba y Santa Cruz.

El censo del año 1992 presentó di-ficultades políticas para lograr eficacia,por las denuncias formuladas en sumomento por la dirigencia campesinade que el censo sería un instrumentoque buscaba cobrar impuestos, pala-bra que produce reacciones adversas yque generó un boicot en zonas rurales

por mandato de los sindicatos para im-pedir su realización; el resultado negati-vo a esa consigna se produjo cuando, alaprobarse la Ley de Participación Popu-lar y establecerse el criterio de distribu-ción por la población que poseía cadamunicipio, esos municipios vieron dis-minuidos sus recursos.41

Los municipios tienen dificultad derecaudar recursos propios en razón dela conformación social de la población;los pequeños productores campesinos,mayoría de la población, están eximi-dos por ley del pago de impuestos di-rectos; la opción de contar con ingresospor este concepto se encuentra en lasactividades gravables en áreas urbanas,y aquí la posibilidad está unida a lapuesta en marcha de sistemas catastra-les multifinalitarios que no están fun-cionando.42

La categoría de municipio o ciudadintermedia, que podría proporcionarun instrumento para desarrollar poten-cialidades de servicios, no ha sido asu-mida ni forma parte de la lógica dedesarrollo gubernamental y es una delas asignaturas pendientes del Estado.

Discriminación étnica y degénero

En materia social, se presentandos conductas discriminatorias.

En las áreas rurales en las que exis-te presencia indígena, la debilidad

40 En abril en Cochabamba, y en septiembre en Cochabamba y Achacachi, La Paz, se produjeronmovilizaciones sociales que tensionaron la vida política y social de la república.

41 Los datos preliminares del Censo de 2001 señalan un crecimiento de población en las áreas rura-les, producido, además del que corresponde al crecimiento vegetativo, al superarse las denunciade destino distinto al de su origen.

42 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Catastro, mercado de tierras y registro de la

propiedad en Bolivia. La Paz, diciembre de 1995. página 127.

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institucional que todavía poseen y elcarácter primariamente reivindicato-rio de sus demandas les ha disminui-do las posibilidades de ejercicio plenode ciudadanía.

La segunda corresponde a una con-ducta reiterada en la sociedad bolivia-na. Las mujeres sufren dediscriminación social, política y cul-tural, a pesar de los avances legislati-vos existentes,43 Las tasas deanalfabetismo femenino en generaltienen porcentajes que doblan el anal-fabetismo masculino.44

En las relaciones cotidianas y polí-ticas, existe una conducta, encubier-ta en algunos casos y abierta en otros,en una constante que debe ser inter-pretada como una limitante de losprocesos democráticos y participati-vos.45

El espacio que la sociedad machista46

ha reservado para las mujeres campesi-nas e indígenas se encuentra en las la-bores domésticas y en la producción,quedando los aspectos de representa-ción y liderazgo para los hombres. De-

más está expresar que esta afirmaciónes cada vez más cuestionada.47

La profundización de la LeyLas recomendaciones que se propo-

nen en el debate nacional expresan demanera reiterada la necesidad de pro-fundizar la participación popular. Lospedidos para lograr capacitación yfortalecimiento por parte de las insti-tuciones sociales se entienden con re-lación a un escenario que tuvierondificultad para aceptarlo, pero que yano pueden desconocer, y por el con-trario, pueden aprovechar sus venta-jas. Esa realidad es tan evidente comoque en la eficacia para resolver nece-sidades, donde antes no existía gobier-no municipal, hoy compiten elmunicipio y las organizaciones socia-les de segundo grado.48

Ese escenario plantea una potencia-lidad, pues la necesidad de capacita-ción ha dejado de ser exclusivamenteuna oferta gubernamental para con-vertirse en una demanda comunita-ria.

43 Se ha aprobado la Ley del Tercio, que obliga a los partidos políticos a que sus candidatos parla-mentarios con opción electoral correspondan, en esa proporción, a las mujeres. Similar previsiónexiste para las elecciones municipales.

44 Ver Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, Atlas estadístico de municipios. INE, CO-SUDE, La Paz, octubre de 1999.

45 Ver: Salazar de la Torre, Cecilia. Politización desde abajo, las mujeres en la participación popular,La Paz, Coordinadora de la Mujer, agosto de 2000.Alemán, Silvia. Equidad de Género en el Desarrollo Rural. La Paz. Ministerio de Desarrollo Humano.1997.Betancourt García, Rosario, Madres educadoras, una alternativa para la educación inicial en el área

rural. Santa Cruz, Centro de Promoción Agraria Campesina. 1998.46 Ministerio de Desarrollo Humano. Bolivia: Informe Nncional sobre población y desarrollo. La Paz,

agosto de 1994. Página 76.47 Ardaya Salinas, Gloria, Género y desarrollo sostenible. Temas Bolivia 21, La Paz, Ministerio de Desa-

rrollo Sostenible y Medio Ambiente. 1977.48 Esta afirmación corresponde ser entendida como válida en períodos normales pues ya se ha expre-

sado la diferencia en momentos de tensión institucional en los cuales el municipio queda subordi-nado, en áreas territoriales de conflicto, a la dirigencia sindical.

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La Central Sindical Única de Tra-bajadores Campesinos de Bolivia(CSUTCB), hizo cuestión de estadodel término OTB, por considerarloperverso en el intento de desconocera sus organizaciones tradicionales y deimponer otra forma asociativa; las ra-zones explicativas que se ofrecieronpara demostrar que la OTB era unadenominación genérica con finesprácticos para no repetir constante-mente “pueblo indígena, sindicatocampesino y junta vecinal,” a los queinterpela, no fueron suficientes y de-bieron firmarse convenios con el go-bierno luego de un año denegociación, en cuyo transcurso que-dó en evidencia lo injustificado de lasusceptibilidad.

Otro aspecto que plantea la pro-fundización de la ley, está en la utiliza-ción del instrumento mancomunitarioque se incorpora como una opción dedesarrollo.49 Propuestas concertadas enla provisión de servicios, manteni-miento de caminos, administraciónde maquinaria, planificación, salud,educación, recolección de residuossólidos, agua y energía, que corres-ponden a las materias naturales para

lograr servicios públicos mancomu-nados, en áreas rurales y urbanas.50

La Ley de Municipalidades ha incor-porado en su normativa un capítuloexpreso sobre ellas, aspecto que seráprofundizado más adelante.

Las dificultades de la Ley deDescentralización

Resulta evidente la falta de conoci-miento y comprensión de la Ley deDescentralización Administrativa porparte de los actores políticos y socia-les. La Ley 1654, que entró en vigen-cia el 1 de enero de 1996, buscabaconvertirse en un instrumento deapoyo al proceso de participaciónpopular al establecer que las prefec-turas debían realizar inversión concu-rrente con los municipios.

Para hacer efectiva la relación, laconformación del consejo departa-mental, responsable de aprobar el pre-supuesto y el plan de desarrollodepartamental debía nacer de una re-unión de concejales municipales; que-da en evidencia que no ha sidocomprendido ni asimilado el proce-dimiento por el cual ciudadanos no-tables son elegidos por los concejales

49 A la fecha, en Bolivia existen 64 mancomunidades municipales, organizadas para los más diversosservicios. Las que ofrecen más interés por las características alcanzadas, son la mancomunidad demunicipios de la Gran Chiquitania y la mancomunidad de municipios del Cono Sur, con sede enMizque. Ver:a) Molina, Carlos Hugo. Las mancomunidades municipales como política de Estado: la experiencia

innovadora de la Gran Chiquitania.La Paz, Friedrich Ebert Stiftung - Instituto Latinoamericanode Investigaciones Sociales. mayo de 2000.

b) Molina, Carlos Hugo, Ruddy Cuellar, Evans Gandarilla, Mancomunidad Municipal: Visión es-

tratégica para una política de Estado. La Paz. Cooperación Técnica Alemana - Gestión Participa-tiva, y Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular. junio de 2000. .

50 Urquidi Jorge, El desafío de las ciudades metropolitanas en Bolivia. Panorama de las condiciones salientes

en La Paz/El Alto, Cochabamba y Santa Cruz. Santa Cruz. Foro Internacional sobre Metropoliza-ción. Universidad de Toronto, Canadá, marzo de 1999.

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municipales en las jurisdicciones pro-vinciales; la figura que la doctrinaboliviana ha denominado “designa-ción cruzada”, en razón de que el pre-sidente de la república designa alprefecto del departamento y los con-cejales municipales a los consejerosdepartamentales, demuestra dificul-tades en su comprensión y eficacia.51

La primer diferencia radical entrelas leyes de Participación Popular yde Descentralización Administrativase encuentra en la distinta intensidadde los procesos de comunicación quetuvieron; el reconocimiento de que laparticipación popular tiene un gradode comprensión por los sectores so-ciales por la difusión que se le diocontrasta con la escasa que existió parahacer conocer la descentralizacióndepartamental.

La segunda tiene relación con lapropuesta tradicional sobre la cual sehabía conceptualizado la descentrali-zación departamental y que se expre-saba en opciones que proponíanelección en la instancia territorial in-termedia, las prefecturas, en las per-sonas de los prefectos y consejeros; lamodalidad adoptada, técnicamentesostenible y favorable a los munici-pios, no mereció hasta la fecha elempoderamiento ni de los municipiosni de la sociedad civil.52 Los comités

cívicos departamentales habían opta-do por el camino de la descentraliza-ción hacia las capitales dedepartamentos, y con excepción de lainstitución cívica de la ciudad de LaPaz,53 ninguna de las otras asumie-ron la ley con entusiasmo, como tam-poco lo habían hecho con la Ley deParticipación Popular.

Los consejeros departamentales nohan sido identificados en los munici-pios como sujetos de representaciónsocial y no han cumplido con su la-bor de relacionar efectivamente a losmunicipios con la inversión y la pla-nificación departamental; esta situa-ción los dejó sin legitimidad y sincumplir una condición elemental derendición de cuentas.

En tercer lugar, las prefecturas, si-guiendo prácticas paternalista de lasCorporaciones Regionales de Desa-rrollo, no entendieron la relación quedebían mantener con estos actorespúblicos emergentes y no ejecutaronel principio de la inversión concurren-te. La ley definía que el nivel inter-medio continuara siendo de gestióny administración, dejando la calidadde gobiernos al nivel nacional y al mu-nicipal como responsables de ordenarel desarrollo; la calidad de instanciaarticuladora que debía cumplir la pre-fectura no ha sido ejercida.

51 Molina, García y Landivar; Evaluación de los Consejos Departamentales y Provinciales. La Paz. ILDIS,marzo de 2001.

52 Esta situación se vio complejizada por los cambios que operó el gobierno nacional desde agostode 1997, que modificó en dos años tres veces la estructura de las prefecturas, con los cambios depersonal técnico que le fueron consecuentes.

53 El presidente del comité cívico de La Paz fue el único dirigente cívico de la república que fuedesignado consejero departamental en el inicio de la puesta en marcha de la Ley de Descentraliza-ción, en abril de 1996.

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La falta de funcionamiento orgáni-co y eficaz de la prefectura ha dejadosin un instrumento de apoyo paraprofundizar el desarrollo; el consejodepartamental ha estado fuera de lasolución de temas departamentalesconflictivos, y la crisis del agua enabril de 2000, el recurrente proble-ma de la droga, el conflicto políticode septiembre de 2000, los problemasde saneamiento y titulación de la tie-rra y la aguda crisis económica que sesiente en todo el país han generadouna opinión ciudadana que ve al con-sejo como una estructura inoperan-te. Esta percepción debilita la eficaciade una instancia técnico-política derelacionamiento con los municipios;un cambio de escenario podría signi-ficar la presencia de alcaldes en losconsejos departamentales para apro-bar planes, programas y presupuestos.

La coca en el ambientemunicipal

El problema generado por la pro-ducción de la hoja de coca exceden-taria requiere ser considerado, dadaslas consecuencias que ello ha produ-cido sobre la economía nacional, lasrelaciones políticas internas,54 y losacontecimientos políticos producidoscomo resultado de su erradicación.

El Estado ha intentado varias pro-puestas para desarrollar una políticanacional en esta materia; desarrolloalternativo, coca no es cocaína, op-

ción cero, militarización, destrucciónde la hoja de coca son algunas de laspropuestas que han tenido como te-lón de fondo a la cooperación inter-nacional, en general, y a la ayudanorteamericana, en particular.

Resulta difícil sustraer de ese con-texto cualquier proceso social cam-pesino; la existencia de recursosespeciales, la presencia militar, lasorganizaciones sindicales adversas alas acciones sobre la coca, el mane-jo económico de las redes delictivasinternacionales que operan, confi-guran un escenario que subordinacualquier proceso institucional, en-tre ello el de la participación popu-lar, por la subsidiaridad económica delmismo.

Incorporado este componente, esmás fácil comprender sistemas orga-nizativos y de control sindical y polí-tico, distintos a los que cuenta elEstado, y resulta difícil suponer quela ley de Participación Popular puedaresolverlos; no hay duda que la leypuede facilitar relaciones y consensos,pero, evidentemente, no serán sufi-cientes mientras persistan otras reali-dades que nada tienen que ver con unPOA o un PDM.

El futuro de la participaciónciudadana y ladescentralización

Estamos frente a un potencial cam-bio de actitud, que podría pasar de la

54 Córdoba, Eduardo, «Opinión pública y el problema de la coca», enRoberto Laserna, coordinador:Empujando la concertación, marchas campesinas, opinión pública y coca. La Paz. CERES - PIEB, octu-bre de 1999. página 65.

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defensa a la construcción; no seríaestratégico desconocer este compo-nente, pues los instrumentos públi-cos se justifican con la eficacia deacciones que los procesos sociales de-mandan. El desarrollo requiere deconstataciones empíricas y éstas sonmuy difíciles de lograr cuando, ade-más de las dificultades naturales deprocesos complejos, perviven mani-festaciones de violencia y de ruptura.

Tomando otra vez el Diálogo Na-cional,55 los acuerdos de la agendasocial en materia política, de asigna-ción de recursos para la lucha contrala pobreza y de participación ciuda-dana pueden ofrecer un escenario derefuerzo de los aspectos positivos y desuperación de aquellos que limitan eldesarrollo, para generar procesosdesencadenantes en materia produc-tiva, que son los que movilizan a lospueblos.

No está ausente la radicalización delescenario de confrontación en temascomo el agua, la tierra, la crisis eco-nómica y el problema de la hoja decoca, y que tiene en otros ámbitos la-tinoamericanos evidencias que resul-tan difíciles de resolver.56 El esfuerzologrado por autoridades municipalesy actores sociales productivos desapa-rece cuando los problemas sociales yeconómicos de naturaleza estructuralrequieren de otros instrumentos y

políticas mayores a las aprobadas paraámbitos municipales.

Otro escenario es el que se mani-fiesta en situaciones como las actua-les, en las que el gobierno nacional,olvidando la calidad de política deEstado que le confirió la nación a laparticipación popular, debilita por ac-ción y omisión un proceso del que nofue un entusiasta iniciador. Eviden-temente, las fortalezas locales y el di-seño de la ley orientado a convertir alos gobiernos municipales y organi-zaciones sociales en los actores privi-legiados, ha demostrado su eficaciadurante los últimos cuatro años de ungobierno que soslayó su compromisoen la materia; pero, obviamente, sóloun acompañamiento desde los nive-les nacionales y departamentales pue-de lograr resultados positivos plenos.

5. LECCIONES APRENDIDASEl estudio de caso ha incorporado

constataciones que, analizadas integral-mente con experiencias similares, per-miten señalar las lecciones aprendidas.

Los nuevos escenariosSi bien los recursos de transferen-

cia de la participación popular hanlogrado iniciar el desarrollo munici-pal, es evidente que cada vez serán másinsuficientes para enfrentar sólo con

55 Diálogo Nacional 2000. Secretaría Técnica, La Paz, julio 2000. Como producto del Diálogo, seaprobó la Ley 2235 del 31 de julio de 2001. En ella se establecen los lineamientos de la estrategiaboliviana de reducción de la pobreza, los recursos del programa ampliado de alivio a la deuda, suforma de distribución, la política de compensación y fondos de inversión y la radicalización delcontrol social.

56 Colombia es una muestra de la debilidad a la que pueden llegar los municipios en áreas de conflic-to, en un país que tiene una estrategia de fortalecimiento municipal de características radicales.

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ellos las demandas sociales; esta va-riable demuestra la necesidad de pro-fundizar sobre cuatro nuevos retosque son emergentes del proceso y quetienen en la LPP un instrumento vá-lido para su profundización.

El primero está con relación al de-sarrollo de la capacidad de gestiónadministrativa de los gobiernos mu-nicipales y las potencialidades de im-plantar catastros y fortalecer losingresos propios municipales; el co-bro de impuestos municipales tieneen Bolivia una experiencia que no seha desarrollado a plenitud; se debe arazones de naturaleza política–enfren-tarse con el evasor-elector– y a la exis-tencia de prácticas pocostransparentes en los sistemas de recau-dación que favorecen la corrupción yel incumplimiento. Este componen-te debe tomar en cuenta la crisis eco-nómica que soporta la nación, la faltade disciplina fiscal, la ausencia de ins-trumentos económicos de fomento aldesarrollo económico local y la exen-ción de pago del que gozan los pe-queños y numerosos, propietarios dela tierra.

57 Caminando al municipio productivo, Asociación de Instituciones de Promoción y Educación. LaPaz, mayo de 1999, página 13.

58 Centro Para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible, FORMASOL. Desarrollo econó-

mico local, Santa Cruz, agosto de 2000.Centro Para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible. La Ccmisión de desarrollo local,

CODEL. Santa Cruz, octubre de 2000 y noviembre de 2001.59 Iván Arias, coordinador. Municipio productivo, promoción económica local, segunda edición. La

Paz, PADER-COSUDE, 1999, página 142.60 La crisis argentina ha demostrado el desprecio que tienen los procesos de globalización por las

iniciativas y las acciones económicas generadas en la base social; el componente ideológico de laeconomía demuestra la necesidad de recuperar lo local como base de sostenimiento de procesos,instituciones y satisfacción de necesidades. Estamos volviendo a la economía por un camino dis-tinto de la mano invisible y el dogma; la realidad no está conduciendo a la economía de la manode la gente.

La segunda se refiere a la necesidadque los gobiernos municipales se con-viertan en facilitadores de actividadesproductivas de naturaleza económicaen favor de la población; el desarro-llo económico local, conocido comomunicipio productivo y competiti-vo;57 se trata de promocionar las con-diciones para que la iniciativaeconómica se desarrolle y mejore lascondiciones de vida de los habitantesy sus comunidades. Experiencias quecrean comisiones de desarrollo local(CODEL)58 o directorios locales depromoción económica (DILPE),59

son la demostración de la importan-cia que adquiere este nuevo escena-rio.60

La tercera se refiere a reconocer quela mayoría de las materias y compe-tencias municipales no pueden resol-verse en el ámbito expreso de lajurisdicción municipal, y los munici-pios requieren mancomunarse para lo-grar mejores resultados; laconformación de mancomunidadesmunicipales61 es el resultado de la ne-cesidad de alianzas entre dos o másmunicipios, voluntariamente asociadospara superar limitaciones y efectuar inver-sión concurrente con otras instancias del

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Estado y sectores privados, inclusi-ve. La mancomunidad municipal seconvierte en un instrumento delordenamiento territorial,62 facilita-dor de la inversión, instrumento deapoyo a la gestión de los municipiosque la integran y en una propuestade desarrollo cuando logran elabo-rar un plan de desarrollo mancomu-nitario.63 La mancomunidadmunicipal está ayudando a recupe-rar el concepto de región territorialque en Bolivia había desaparecidode la nomenclatura administrativay técnica por una torpeza de los go-biernos militares.

La sociedad de la información esuna oferta de acciones para facilitarel relacionamiento de lo local con laglobalización; la necesidad de supe-rar la satanización de procesos globa-les, para aprovechar sus instrumentos,no forma parte todavía del discursopolítico; incorporación al mercado yla utilización de sus reglas de juego

para poner en valor las propias posi-bilidades requiere de un trabajo sos-tenido que ayude a superar lasreacciones adversas que despiertanpropuestas de esta naturaleza y quepermitan alcanzar producción ycompetitividad, superando las limi-taciones que tienen los Estado ypueblos vulnerables económica-mente.64

La visión de mediano y largoplazo

La planificación estratégica es el re-sultado de un trabajo político y téc-nico que requiere sostenibilidad ycontinuidad; el Estado ha diseñadolos instrumentos de planificación ne-cesarios para lograr resultados, peroéstos no están siendo utilizados demanera coherente.

El Plan General de Desarrollo Eco-nómico y Social de la República,PGDES, el Plan de Desarrollo De-partamental, PDD, y el Plan de

61 Además de la referencia de la cita 47:a) Molina, Carlos Hugo. Las mancomunidades y consorcios municipales, Granada, CEMCI,

abril, 2002.b) Molina, Carlos Hugo y Ruddy Cuellar . Propuesta para la gestión administrativa de las mancomu-

nidades municipales. La Paz, CEPAD, AIPE. enero de 2001.c) GTZ-Gestión Participativa y Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popu-

lar, Estudio para el desarrollo económico y la provisión de servicios financieros en la mancomunidad de

Ccordillera, La Paz, junio de 2000.d) Urioste, Miguel, Del Estado anticampesino a la mancomunidad de municipios.,La Paz, agosto de

2000.e) Pabón Balderas Edgar Antonio, La experiencia de las mancomunidades en Bolivia. La Paz,

Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular.marzo 2000.62 Peigne, Alain, Territorialidad andina, aproximación a la gestión del espacio intercomunal. Cusco. Centro

de Estudios Regionales Andinos «Bartolomé de Las Casas», Cusco, Perú, octubre de 1994.63 La Ley de Municipalidades ha incorporado dos capítulos expresos sobre la materia mancomunita-

ria. Artículos 155 a 162.64 Chávez Corrales, Juan Carlos. Estado y competitividad, La Paz, Fundación Milenio. abril de 1997.

página 24.Desarrollo Humano en Bolivia, 1998. La Paz, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,enero de 1998, página 77.

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Desarrollo Municipal, PDM, tendríanque corresponderse de manera naturalpara lograr una visión estratégica dedesarrollo; si bien la casi totalidadde los municipios bolivianos ya tie-nen sus PDMs, éstos no están integra-dos ni responden a una articulación conlos otros instrumentos de desarrollodel Estado. Como en otros casos, elPDM ha sido elaborado para cum-plir una formalidad antes que comoun instrumento real de desarrollo,y por ello, tampoco han tomado encuenta el plan departamental.

Se hace necesario insistir en lacompatibilización de los esfuerzos na-cionales y de la cooperación interna-cional en un tema que plantearádificultades si se lo ejecuta sectorial-mente.

Condiciones para laparticipación

Los gobiernos municipales tienenlos instrumentos para planificar yactuar en consecuencia, y ello re-quiere una propuesta que les per-mita integrar la participaciónciudadana al desarrollo económicolocal para que se complemente conla demanda social vinculada a infra-estructura y servicio que ha carac-terizado hasta ahora el proceso. Lariqueza organizativa y la fuerza so-cial de la misma es un atributo so-cial de los municipios, y losciudadanos estarían en posibilida-des de profundizar el ejercicio de susderechos.

La participación política efectivaestá bloqueada por presiones partida-

rias planteando un escenario de de-mocracia limitada, y no obstante losinstrumentos formales existentes,existirá dificultad de responder a lasnecesidades de una democracia repre-sentativa.

Las tendencias segregacionistas, degénero y étnicas, plantean una debi-lidad que debe ser enfrentada, pueslimitan las posibilidades de lograr so-ciedades justas e integradas.

Las alianzas estratégicasLa mancomunidad municipal

puede ser un instrumento válidopara aunar esfuerzos productivos ysociales; no se ha comprobado to-davía sus potencialidades plenas enla zona ni se están utilizando susmecanismos.

Es necesario desarrollar el concep-to de las alianzas estratégicas paraincorporar a sujetos económicos yproductivos que hasta ahora no hancomprendido ni utilizado el valordel proceso municipal. Las instan-cias de concertación y resolución deconflictos en esta materia se facili-tan más rápidamente que en otras,y permitirán ganar experiencia paraincorporarla como una práctica quepriorice a los sujetos productivos,privados y sociales. El trabajo eneste aspecto requiere ser entendidocomo parte de una estrategia demediano y largo plazo y requiere serasumido en toda la globalidad pro-ductiva que se genera en el ámbitomunicipal; y corresponden, ademásde los actores tradicionales, aquellosque se r e l ac ionan de manera

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estratégica con el desarrollo agro-pecuario y forestal.65

Gobernabilidad democráticaEl marco político institucional de

la sociedad civil debe reforzarse en elejercicio de los derechos ciudadanos;como se ha visto, ésta no es una con-clusión positiva, por el grado de ma-nipulación al que son sometidos losactores sociales. Un trabajo concerta-do de los actores políticos y de la socie-dad civil democrática puede lograr laprofundización de la gobernabilidad.

La demanda por formación y ca-pacitación política debe ser interpre-tada como una necesidad que requierepronta respuesta para reafirmar unatendencia democrática de cuyo for-talecimiento podrán lograrse mejoresresultados en los aspectos de fortale-cimiento institucional.

El marco institucional de la parti-cipación popular no se ve apoyadocon acciones permanentes de los ór-ganos públicos de desarrollo; la refec-tura y sus instrumentos administrativos,no acompañan las propuestas de la basesocial, y, por ello, refuerzan la crítica ala falta de eficacia pública para resol-ver los problemas.

No se ha integrado a los munici-pios, todavía, propuestas apoyadas enlos instrumentos de la sociedad de lainformación; otros lugares en los cua-les estos instrumentos han sido incor-porados a la vida cotidiana a partirde necesidades concretas-precios de

mercados, oferta y relaciones produc-tivas, solución a problemas producti-vos, integración cultural efectiva, hanlogrado ampliar el espectro social derelaciones y la visión filosófica de lavida.

Aprovechamiento depotencialidades

Resulta un espacio común enBolivia el utilizar las categorías par-ticipativas y descentralizadoras porparte de los actores sociales y mu-nicipales de manera natural y espon-tánea; el debate es por mejorar elfuncionamiento o por demanda deprofundización, no ya por carencia.Este elemento no debe perderse enel momento que se establezcan lasdebilidades del proceso y de los ac-tores.

Debe reiterarse la importanciaque tiene el cambio de mentalidady actitudes en procesos administra-tivos de descentralización y que nosiempre se dan en simultaneidad.Las estructuras burocráticas requie-ren firmeza en la aplicación de re-forma administrativa, pues lasrutinas superan la reglamentación,y casi siempre se orientan a la pesa-dez y la inoperancia. De ahí porqué, resulta necesario unir a lasmedidas administrativas la partici-pación ciudadana efectiva.

La participación popular está inte-grada a la vida cotidiana de los mu-nicipios, con diferentes grados de

65 Danilo Paz Ballivián, director. Lineamientos de estrategia de desarrollo agropecuario y forestal, informe

técnico del anteproyecto de ley. Academia Nacional de Ciencias de Bolivia, La Paz, enero de 2000.

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profundidad. La constante es la com-probación de que el proceso se haconvertido en una acción ideológicay política que supera ampliamente

los márgenes administrativos en losque se ha intentado mantenerlo. yque puede ofrecer a Bolivia una basepara fortalecer su democracia.

EL NIVEL DEPARTAMENTAL ENEL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN:APUNTES PARA LA REFLEXIÓN

Gloria Ardaya Salinas•

Jenny Ybarnegaray Ortiz••

INTRODUCCIÓNHasta el presente se han producido escasos estudios que aborden el sistema

político y social departamental, así como el papel de la prefectura en la cons-titución, consolidación y la posterior formación de las regiones. En efecto, lamayor parte de los estudios producidos con posterioridad a la Ley de Descen-tralización Administrativa están referidos al nivel municipal.

El presente artículo es el resultado, en primer lugar, de nuestra participa-ción en el estudio de Evaluación de las capacidades institucionales y de ges-tión de las prefecturas realizado a fines de 2001 y principios de 2002 porencargo del Viceministerio de Coordinación Gubernamental - Ministerio dela Presidencia; y, en segundo lugar, de posteriores reflexiones e intercambiosde información y puntos de vista con nuestros colegas del Programa de Apoyoa la Gestión Pública Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza (PADEP-GTZ).

En dicho estudio se analizó las capacidades de gestión financiera, gestióninterna, planificación, gestión política, involucramiento social y normativalegal, habiéndonos correspondido la tarea de evaluar la gestión política de lasprefecturas y el involucramiento de actores sociales en la gestión prefectural,respectivamente. De donde, en este artículo, daremos cuenta de los principa-les resultados y conclusiones de la evaluación en estos dos ámbitos que, porcierto, están muy relacionados entre sí.

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• Socióloga, asesora Principal PADEP/GTZ, docente CIDES/UMSA.•• Psicóloga Social, Asesora Técnica PADEP/GTZ.

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Nuestro propósito es evaluar las capacidades de las prefecturas para cumplircon los objetivos del proceso de descentralización y de desempeño de las fun-ciones y competencias que les atribuye la Constitución Política del Estado yotras leyes de la república, particularmente la Ley Nº 1654 de Descentraliza-ción Administrativa. En ese contexto, identificamos algunos de los factorespolíticos que influyen en el desempeño de las prefecturas, la influencia e inje-rencia de la administración centralizada en la constitución de un sistema polí-tico y social departamental, que impiden la conformación de una comunidadpolítica regional, así como los factores que determinan la mayor o menor ca-pacidad de las prefecturas para involucrar a las organizaciones de la sociedadcivil en los procesos de planificación y ejecución de planes, programas y pro-yectos departamentales.

1. DEFINICIÓN CONCEPTUAL DEL ÁREA DE ANÁLISIS Y DELNIVEL DEPARTAMENTAL

Este trabajo se refiere a la organización política del Estado a nivel subnacio-nal y la gobernabilidad departamental, en el contexto de la democracia repre-sentativa o más bien «delegativa». Bajo el concepto de democracia «delegativa»O’ Donnell (1994) señala una concepción y práctica del Poder Ejecutivo quepresupone que éste tiene el derecho delegado por el electorado de hacer lo quele parezca adecuado para el país. También afirma que en las democracias esta-blecidas, las democracias delegativas son inherentemente hostiles a los patro-nes de representación normales a la creación y establecimiento de institucionespolíticas y, especialmente a lo que denomina «responsabilidad horizontal».Por su parte, Calderón (1998) entiende que la gobernabilidad está conectadacon la capacidad política de una sociedad y debe ser vista como una construc-ción política. Esta construcción involucra a un conjunto de acciones asociadascon la formación del poder, liderazgo y autoridad. En general, la gobernabili-dad refiere a la construcción del orden; mientras que la gobernabilidad demo-crática refiere a la construcción de un orden institucional de procesamiento delos conflictos de forma plural y abierta.

La gobernabilidad democrática está conectada con la capacidad políticade una sociedad y debe ser vista como una construcción que involucra unconjunto de acciones asociadas con la formación de un sistema de relacio-nes políticas, que implica poder, autoridad y liderazgo. El orden institu-cional debe estar dotado de legitimidad colectiva y, a la vez, de un régimeneficaz de vida pública (Arbós y Giner, 1993). Legitimidad y eficacia soncualidades necesarias para la estabilidad del gobierno y del orden social.La gobernabilidad consiste en la capacidad de un gobierno de ejercer, a lavez, las dos funciones.

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La legitimidad del gobierno es la condición de «aceptable» que tiene suautoridad ante los ojos de los ciudadanos. En democracia, la condición nece-saria para calificar a un gobierno de legal es que tenga su origen en eleccioneslibres y competitivas. Junto a la legalidad electoral originaria, éstos han deconseguir legitimar el ejercicio mismo de su poder, ya que su ejercicio cotidia-no se ve sometido a una fuerte presión de las demandas sociales.

Los gobernantes actuales deben ser eficaces a la hora de satisfacer demandassociales, las que muchas veces se formulan sin que existan las estructuras adminis-trativas idóneas para satisfacerlas. La sobrecarga que conlleva la multiplicidad dedemandas, juega en contra de la eficacia de la acción del gobierno y, al no satisfa-cerlas, se erosiona la legitimidad cotidiana del gobierno (Arbós y Giner, 1993).

Es en este ámbito que corresponde a la autoridad designada crear las condi-ciones necesarias para el levantamiento ordenado de la demanda social, gene-rar los espacios que se requieran para involucrar a los actores sociales en losprocesos del desarrollo socioeconómico, convocar a las organizaciones e insti-tuciones de la sociedad civil a compartir la responsabilidad de ejecutar planesy proyectos acordados. En Bolivia, estos procesos están debidamente estable-cidos y responden a la norma básica del Sistema Nacional de Planificación.

La democracia es un sistema de derechos positivos, pero no genera automá-ticamente las condiciones requeridas para el ejercicio efectivo de la ciudada-nía, el que contempla derechos y obligaciones (Pasquino, 1999). En Bolivia,la instauración de la democracia representativa y la vigencia del nuevo modelode desarrollo han permitido al país realizar un conjunto de reformas de prime-ra, segunda y tercera generación. Dentro de ellas, se ha intentado implantaruna reforma del Estado que permita, entre otros aspectos, acercar al ciudada-no a la gestión y hacerla más eficiente. Sin embargo, luego de más de unadécada de aquellas reformas, uno de los escollos que se observa es la tentativade conciliar un Estado moderno con una sociedad arcaica. Como en otrospaíses de la región, el problema de la gobernabilidad está fundado en la con-tradicción y paradoja entre tratar de mantener un orden jurídico y políticobasado en el principio de la igualdad básica entre los ciudadanos y, al mismotiempo, preservar el nivel de desigualdad en el acceso a la distribución de lariqueza y de los bienes públicos (Castañeda, cit. por Fleury, 1999).

La ciudadanía se puede ejercer de forma plena sólo cuando el sistema nor-mativo está guiado por criterios universales, impera el Estado de derecho y lospoderes públicos están dispuestos a proteger los derechos y son capaces dehacerlo. Además, cuando todas las personas gozan ciertos prerrequisitos eco-nómicos y sociales que las habilita para aquel ejercicio. Y sólo un Estado efec-tivo puede generar las condiciones que aseguran la realización universal de laciudadanía (O’Donnel, 1992).

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Es menester asegurar lo universal y predecible de los derechos (Przeworski etal, 1999). Como lo han demostrado varias experiencias nacionales, para queel ejercicio de la ciudadanía sea predecible y efectivo en un régimen democrá-tico, el Estado debe cumplir al menos tres condiciones: a) los gobiernos yfuncionarios tienen que actuar de acuerdo a la Constitución y las leyes; b) queexista un sistema legal universalista que es una dimensión constitutiva delorden que garantiza un Estado en un territorio determinado (incluye los dere-chos y obligaciones del derecho público y también las regulaciones de las rela-ciones privadas); y c)la vigencia y efectividad de los derechos de ciudadaníadepende de la calidad y cantidad de la presencia del Estado en las relacionesprivadas.

Se debe mencionar, una vez más, que, para que todos ejerzan efectivamentesus derechos ciudadanos deben darse las condiciones sociales necesarias, yaque aquellos sólo están al alcance de aquellas personas que disfrutan un míni-mo de seguridad material, educación, acceso a la información, etc. En suma,tanto los ciudadanos como el Estado deben definir sus papeles en la democracia.La ciudadanía y el Estado deben definir un conjunto mutuo de obligaciones.

Como ya es común afirmar, Bolivia vive un proceso de cambios caracteriza-dos por el desafío de armonizar la democracia política, el desarrollo económi-co y la equidad social. Estos desafíos se expresan en el diagnóstico de que la«pobreza, la inequidad y la exclusión son los problemas más severos que afec-tan a la democracia y gobernabilidad; consecuentemente, la preservación de lademocracia exige atender prioritariamente esos retos» (FUNDEMOS/Funda-ción Hans Seidel, 2001). La democracia, como la definición de reglas legíti-mas de competencia política en la cual se permite la participación nodiscriminada presupone la certeza en relación con las reglas del juego, acom-pañada de la incertidumbre en relación con sus resultados.

La relación entre el Estado y la sociedad en Bolivia se ha distinguido por trescaracterísticas centrales que actúan de manera sinérgica, cada una de ellas po-tenciando a las demás. En esas características pueden encontrarse las raíces dela crisis estructural del Estado, actualmente potenciada y ampliada por el pro-ceso de globalización de la economía mundial. El patrimonialismo, el autori-tarismo y la exclusión son las características principales de la relación entre elEstado y la sociedad que se mantienen en la actualidad.

Ante aquellas características, el proceso de descentralización debe perseguirla afirmación de un comportamiento ciudadano por parte de la población,para lo cual debe, por un lado, «empoderar» a la comunidad respecto de susderechos y obligaciones; y, por otro lado, debe conformar en la ciudadaníaredes de usuarios o clientes. Más específicamente, el gobierno debe formular yregular más que operar; facultar a las comunidades, estimular a la competencia

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y él mismo ser competitivo, orientar la gestión sobre la base de resultados,financiar el desempeño institucional y satisfacer las expectativas de los usua-rios de los servicios públicos.

Estos procesos funcionan cuando la ciudadanía se «apropia» de las institu-ciones y de los servicios. En este sentido, es importante un proceso ininte-rrumpido de educación ciudadana para convertirla en un agente de exigenciasde eficiencia en el servicio público. Esta apropiación del sentido público de losservicios y las instituciones es posible solamente si se abren espacios de discu-sión acerca de temas públicos (carácter deliberativo de la democracia) y si seinstituyen gerencias públicas democratizantes marcadas por sus estrategias deresponsabilidad social.

2. MARCO NORMATIVO: ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS DELNIVEL DEPARTAMENTAL

El proceso de descentralización, que en el país se (re)inicia en 1994, se ins-cribe en las llamadas «Reformas de segunda generación». Se basa en los si-guientes instrumentos legales:• Ley Nº 1615 (06/02/95) que aprueba las Reformas a la Constitución Po-

lítica del Estado• Ley Nº 1551 (20/04/94) de Participación Popular• Ley Nº 1702 de Modificación a la Ley de Participación Popular y a la Ley

Orgánica de Municipalidades• Ley Nº 1654 (28/07/95) de Descentralización Administrativa• Ley Nº 1788 (16/09/97) de Organización del Poder Ejecutivo• Ley Nº 2028 (28/10/99) de Municipalidades• Leyes (anuales) del Presupuesto General de la Nación• Otras leyes, decretos supremos y normas jurídicas conexas.

La Constitución Política del Estado determina que «en cada departamentoel Poder Ejecutivo está a cargo y se administra por un prefecto, designado porel presidente de la República. El prefecto ejerce la función de comandantegeneral del departamento, designa y tiene bajo su dependencia a los sub pre-fectos en las provincias y a los corregidores en los cantones, así como a lasautoridades administrativas departamentales cuyo nombramiento no esté re-servado a otra instancia. Sus demás atribuciones se fijan por ley. Los senadoresy diputados podrán ser designados prefectos de departamento, quedando sus-pensos de sus funciones parlamentarias por el tiempo que desempeñen el car-go» (Art. 109). Además, establece que «el Poder Ejecutivo a nivel departamentalse ejerce de acuerdo a un régimen de descentralización administrativa. Encada departamento existe un consejo departamental, presidido por el prefec-to, cuya composición y atribuciones establece la ley» (Art. 110).

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Las atribuciones del prefecto a las que se refiere la CPE están definidas en elartículo 5 de la Ley Nº 1654 de Descentralización Administrativa y son lassiguientes:

a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado, las leyes, los decretos y las resolucio-nes.

b) Dentro de la personalidad jurídica del Estado, ejercer la representación legal de la prefectura, deacuerdo a los alcances establecidos en la presente ley.

c) Conservar el orden interno en el departamento.d) Administrar los recursos económicos y financieros y los bienes de dominio y uso departamental.e) Formular y ejecutar los planes departamentales de desarrollo económico y social, de acuerdo a las

normas del Sistema Nacional de Planificación, en coordinación con los gobiernos municipalesdel departamento y el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, en el marco delPlan General de Desarrollo Económico y Social de la República.

f ) Formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en el marco del plan departa-mental de desarrollo y de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública y alrégimen económico y financiero de la presente ley, en las áreas de:

- Construcción y mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos concurrentes con losgobiernos municipales.

- Electrificación rural- Infraestructura de riego y apoyo a la producción- Investigación y extensión técnico-científica- Conservación y preservación del medio ambiente- Promoción y turismo- Programas de asistencia social- Programas de fortalecimiento municipal- Otros concurrentes con los Gobiernos Municipales.g) Administrar, supervisar y controlar, o por delegación del gobierno nacional, los recursos humanos

y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educa-ción, salud y asistencia social en el marco de las políticas y normas para la provisión de estosservicios.

h) Administrar, supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios de asistencia social, depor-tes, cultura, turismo, agropecuarios y vialidad, con excepción de aquellos que son de atribuciónmunicipal, preservando la integridad de las políticas nacionales en estos sectores.

i) Elaborar el proyecto de presupuesto departamental de conformidad a las normas del SistemaNacional de Presupuesto, y remitirlo al consejo departamental para su consideración y posteriorremisión a nivel nacional para el cumplimiento de las normas constitucionales.

j) Ejecutar el presupuesto departamental en el marco de las normas del Sistema Nacional de Admi-nistración Financiera y Control Gubernamental, y presentar la cuenta de ingresos y egresos anualejecutada al consejo departamental para su aprobación.

k) Promover la participación popular y canalizar los requerimientos y relaciones de las organizacio-nes indígenas, campesinas y vecinales por medio de las instancias correspondientes al Poder Eje-cutivo.

l) Canalizar los requerimientos, gestiones y relaciones de los gobiernos municipales en el marco delas competencias transferidas.

m) Dictar resoluciones administrativas, suscribir contratos y convenios, delegar y desconcentrar fun-ciones técnico-administrativas.

n) Resolver los recursos administrativos que se interpongan con relación a materias de su competencia.o) Designar a los subprefectos en las provincias, a los corregidores en los cantones y al personal

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dependiente, cuyo nombramiento no este reservado a otras instancias.p) Designar a las autoridades administrativas departamentales cuyo nombramiento no esté reserva-

do a otras instancias. Su número, sus atribuciones y forma de designación, serán establecidas ydeterminadas mediante Decreto Supremo.

q) Gestionar créditos para inversión.r) Otorgar personalidad jurídica con validez en todo el territorio nacional a las fundaciones, aso-

ciaciones y sociedades civiles, constituidas en el territorio nacional o en el extranjero, siempre queestas hubieren establecido domicilio en su jurisdicción. Registrar la personalidad jurídica de lascomunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales.

s) Presidir sesiones del Consejo Departamental, con derecho a voz y voto dirimidor, con excepciónde aquellos casos referidos a la facultad de fiscalización del Consejo.

t) Promover la inversión privada para el departamento.u) Otras atribuciones asignadas por la legislación vigente y aquellas que sean delegadas mediante

Decreto Supremo.

La Estructura Orgánica vigente de las Prefecturas de Departamento ha sidodefinida mediante el Decreto Supremo Nº 25060, y está compuesta por lossiguientes niveles:

1. Nivel superior • Prefecto del Departamento• Consejo Departamental

2. Nivel de coordinación • Consejo Técnico

3. Nivel de control • Auditoria Interna

4. Nivel de asesoramiento • Asesoría General• Unidad de Desarrollo Organizacional(UDO)

5. Nivel de apoyo directo al prefecto • Gabinete Prefectural• Unidad de Estrategias de Desarrollo• Unidad de Seguridad Ciudadana• Unidad de Comunicación Social

6. Nivel ejecutivo y operativo: • Direcciones Departamentales:- Dirección General de coordinación- Dirección de Recursos Naturales y Me

dio Ambiente- Dirección de Desarrollo Productivo- Dirección de Desarrollo Social- Dirección de Desarrollo de Infraestructura- Dirección Administrativa y Financiera- Dirección Jurídica

• Servicios Departamentales:- Servicio Departamental de Salud- Servicio Departamental de Educación- Servicio Departamental de Caminos

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- Servicio Departamental de Gestión Social- Servicio Departamental Agropecuario- Servicio Departamental de Fortaleci- miento Municipal y Comunitario

7. Nivel desconcentrado • Subprefecturas

• Corregimientos

En lo que corresponde al consejo departamental, la Ley Nº 1654 establecelas siguientes características y atribuciones:

Artículo 10. (Naturaleza). El consejo departamental es un órgano colegiado de consulta, controly fiscalización, dentro del ámbito de sus atribuciones señaladas en la presente Ley, de los actosadministrativos del prefecto.Artículo 11. (Composición). El Consejo Departamento será presidido por el Prefecto y estarácompuesto de la siguiente manera:Un ciudadano por provinciaUna representación por población equivalente al 50% del número de provincias, determinadade acuerdo al siguiente procedimiento:

a) Se establece una cifra repartidora cociente igual al resultante de dividir la población totaldel departamento entre el número de consejeros asignados por población.

b) Las provincias tendrán un consejero adicional, cuantas veces su población alcance la cifra repartidorahasta llegar al máximo de consejeros por población establecida para el departamento.

c) Cuando siguiendo el criterio descrito en el inciso anterior, no se alcance a completar eltotal de consejeros asignados por población, la distribución de los faltantes se hará sucesi-vamente a cada provincia, según la proximidad relativa de su población respecto de lacifra repartidora.

Artículo 14. (Atribuciones). El Consejero Departamental tiene las siguientes atribuciones:a) Aprobar planes, programas y proyectos para el desarrollo departamental presentados por

el Prefecto, en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República. Controlar y evaluar su ejecución.

b) Aprobar el proyecto de presupuesto departamental presentado por el prefecto, para suposterior tratamiento constitucional.

c) Aprobar el informe del prefecto sobre la cuenta departamental de ingresos y egresos ejecutada.d) Fiscalizar los actos del prefecto, con excepción de aquellos referidos al ejercicio de las

atribuciones privativas del nivel central del Poder Ejecutivo.e) Dictaminar sobre la conveniencia y necesidad de gestionar créditos para el departamen-

to, conforme a las disposiciones legales vigentes.f ) Dictaminar sobre la suscripción de convenios interinstitucionales.g) Autorizar los requerimientos de adquisición, enajenación y arrendamiento de bienes y de

la suscripción de contratos de obras y servicios públicos; para que el prefecto realice con lamayor transparencia los procesos de licitación, contratación y su correspondiente supervi-sión con sujeción a las normas legales vigentes.

h) Proponer la atención a las demandas y prioridades de la capital del departamento, provincias ycantones.

i) Promover la coordinación de los gobiernos municipales y otras instituciones de su juris-dicción.

103


j) Promover la participación de la comunidad.k) Requerir informes al prefecto sobre la gestión administrativa y, a través de él, a los subpre-

fectos y corregidores.l) Representar ante el presidente de la República los actos y resoluciones administrativas del

prefecto, contrarios a la legislación vigente y a los intereses del departamento.m) Emitir resolución de censura motivada contra el prefecto, por el voto de dos tercios de sus miembros.n) Aprobar su reglamento de funcionamiento y procedimientos internos, para el ejercicio

pleno de sus atribuciones fijadas en la presente Ley.

En el Decreto Supremo Nº 24997 se precisan la naturaleza y composiciónde los consejos departamentales

Artículo 1. (Naturaleza). En virtud a lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley 1654, los consejosdepartamentales como parte de la estructura de las prefecturas, son órganos colegiados de consul-ta, control y fiscalización de los actos administrativos del prefecto. Ejercen dichas facultades deconformidad a las atribuciones que les asigna dicha ley.Artículo 2. (Composición). Los consejos departamentales, de conformidad a lo establecido por elartículo 11 de la Ley 1654, están presididos por el prefecto y se hallan integrados por: un conse-jero por cada provincia del departamento (y) un número de consejeros por población, equivalentehasta el 50% del número correspondiente a los consejeros por provincia. El número y procedenciade los consejeros por población, debe ser determinado conforme al procedimiento señalado en losincisos a), b) y c), numeral 2) del artículo 11 de la Ley 1654. Esta determinación se la efectuará

tomando como base la información estadística del último Censo de Población.

Una de las funciones de la prefectura es la promoción de la participaciónpopular. Al respecto, la Ley Nº 1551, en su artículo 25 (atribuciones del Pre-fecto, subprefecto y corregidor) establece que «en el ámbito de su jurisdiccióny competencia, los prefectos, subprefectos y corregidores, promoverán, coor-dinarán y apoyarán la participación popular, así como el ejercicio y cumpli-miento de los derechos y obligaciones que esta ley define entre las organizacionesterritoriales de base y el Poder Ejecutivo. Asimismo, en el artículo 29 (FondoCompensatorio Departamental) determina que «a favor de los departamentosque estén por debajo del promedio nacional de regalías departamentales por habi-tante, se establece una compensación presupuestaria anual a cargo del Tesoro Ge-neral de la Nación, por un monto que permita alcanzar este promedio».

3. LAS PREFECTURAS

VISIÓN GENERALSi bien en el país se ha promovido un debate público respecto del proceso

de descentralización y, específicamente, un debate sobre el nivel departamen-tal, éste ha sido insuficiente y, en general, las prefecturas carecen de un sistemade información de un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación, comoinstrumento interno de control de la gestión, que permitan a los habitantes delos departamentos conocer y evaluar los resultados de la gestión. En otras

104


palabras, la información existente acerca de las prefecturas es insuficientecomo para sacar resultados concluyentes acerca de su desempeño desde lapromulgación de la Ley de Descentralización Administrativa (LDA).

En relación con los recursos humanos del sector público, las prefecturasconcentran al 2%, mientras que el nivel municipal representa al 8% y elnacional al 90%. Estos datos manifiestan la centralización administrativaexistente en el país. En las prefecturas, la rotación de personal de una ad-ministración gubernamental a otra es alta. En ese contexto, habría quedestacar también la alta rotación de personal que se produce con los cam-bios de la primera autoridad departamental, al margen de si pertenece almismo partido o coalición de gobierno. Así, el estudio del VCG estipulaque el 77% de las prefecturas muestra un nivel de rotación medio. Porejemplo, la prefectura de La Paz solo conservaba en 2001 cinco funciona-rios de la gestión 93-97.

La concordancia entre el Plan General de Desarrollo Económico y So-cial (PGDES) y los Planes Departamentales de Desarrollo Económico ySocial (PDDES) es sólo formal. Además, los PDDES y los PDMs ni si-quiera tienen una concordancia formal. Es más, pese a la participacióntambién formal de los principales actores sociales e institucionales localesen la elaboración de estos instrumentos, la mayoría de los planes departa-mentales y municipales no se ejecutan en su verdadera integridad. Tampo-co existe entre los niveles nacional, departamental y municipal unaestructura de seguimiento y control de la planificación.

Las Corporaciones Regionales de Desarrollo fueron abolidas a partir dela LDA y su infraestructura, programas y proyectos fueron transferidos alas prefecturas. Sin embargo, entre la población, existe añoranza por aque-llas, en tanto se reconoce que, por su carácter «apolítico» y más técnico,tenían un mejor funcionamiento que las actuales prefecturas. Se mencio-na que aquéllas fortalecieron un importante capital humano y social en eldepartamento. Sin embargo, pese a que la población considera que lasCorporaciones eran más eficaces que las prefecturas, los datos indican quesu funcionamiento, en materia presupuestaria era heterogéneo. El cuadro1 muestra la ejecución de los presupuestos departamentales y las diferen-cias del mismo entre corporaciones y prefecturas.

Asimismo, considerando los ingresos que obtuvieron las regiones en elperiodo 93-95, la participación regional en las inversiones ha bajado en lamayor parte de los departamentos como consecuencia de la nueva distri-bución de los recursos (Cuadro 2).

Si bien el presupuesto global de las prefecturas ha aumentado conrelación a las corporaciones, la mayor parte de los departamentos ha

105


disminuido sus ingresos y, al mismo tiempo, se ha incrementado sus de-mandas, aspecto que también atenta contra la gobernabilidad departamental(Cuadro 3).

Fuente: Viceministerio de Inversión Pública, 2000, cit. en Borth, C.(2001)

DEPARTAMENTO

ChuquisacaLa PazCochabambaPotosíOruroSanta CruzTarijaBeniPandoTOTAL

PRESUPU.

39.74150.80254.15138.14833.98089.73847.20526.67018.181

398.616

(%) PART.

10,012,713,69,68,5

22,511,86,74,6

100,0

PRESUPU.

31.64175.25075.24644.18646.52092.04552.31920.16213.595

450.694

(%) PART.

7,016,716,79,8

10,320,411,64,53,0

100,0

CORPORACIONES 1993-1995 PREFECTURAS 1997-1999

PARTICIPACIÓN REGIONAL COMPARADA EN INVERSIONES:CORPORACIONES DE DESARROLLO Y PREFECTURAS

(En miles de dólares)

Cuadro No. 2

Fuente: Viceministerio de Inversión Pública, cit. en Borth, C. (2001)

DEPARTAMENTO

ChuquisacaLa PazCochabambaOruroPotosíSanta CruzTarijaPandoBeniTOTAL

PRESUP

39.74150.80254.15133.98038.14889.73847.20518.18126.670

398.616

EJEC.

21.51642.08027.24823.45923.99470.92529.3058.136

14.324260.987

(%) EJEC.

54,182,850,369,062,979,062,144,853,765,5

PRESUP

31.64175.25075.24646.52044.18692.04552.31913.59520.162

450.964

EJEC.

32.03149.57063.91026.34823.78366.71437.08511.39514.807

325.643

(%) EJEC.

101,265,984,956,653,872,570,983,873,472,2

CORPORACIONES 1993-1995 PREFECTURAS 1997-1999

EJECUCIÓN COMPARADA DE PRESUPUESTOS DE INVERSIÓN:CORPORACIONES DE DESARROLLO Y PREFECTURAS

(En miles de dólares)

Cuadro No. 1

106


EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN PÚBLICAConviene indicar la importancia de la evaluación de la política pública asu-

miendo el concepto de política pública como el «conjunto de decisiones quese traducen en acciones estratégicamente seleccionadas. Su dimensión es pú-blica por el tamaño del agregado social al que se dirigen y por el carácterimperativo» (Schmitter, citado en Molina, 1997).

Uno de los problemas comunes de la estructuración de la política pública esla ausencia de un método eficaz para evaluar los resultados de su gestión ydeterminar el éxito o fracaso de sus intervenciones. En general, el interés haestado centrado en controlar los insumos y garantizar la observación de nor-mas y procedimientos y no en la gestión por resultados y en la verificación delejercicio pleno de los derechos ciudadanos. Los indicadores de resultados son,con frecuencia, omitidos por los políticos, funcionarios y la propia coopera-ción internacional. Privilegian más el volumen que la calidad. Ahora, en uncontexto de crisis, la evaluación de las políticas sociales adquiere relevancia;los grupos y los actores se interrogan sobre la utilidad y pertinencia de la inter-vención social. Desde nuestra perspectiva, evaluar el rendimiento de la ges-tión exige considerar las dimensiones de la economía, la eficiencia y la eficacia.

Una meta de la política pública puede consistir en ordenar las opciones parala distribución y concentración de riquezas. En este caso, se trataría de unameta de una política redistributiva, que provee criterios para la inclusión /exclusión de las personas en un determinado sistema social.

Todo parece indicar que, pese a los intentos de implantar una reforma delEstado, aquélla ha producido un modelo «híbrido» de gestión pública, ya que

Fuente: Viceministerio de Inversión Pública, 2000, cit. en: Borth, Carlos (2001)

DEPARTAMENTO

ChuquisacaLa PazCochabambaPotosíOruroSanta CruzTarijaBeniPandoTOTAL

Bs.

73.826112.510165.44780.87086.327

109.00479.25759.84723.157

790.245

US$

12.00418.29426.90213.15014.03717.72412.8879.7313.765

128.495

Bs.

68.20268.202

163.41670.944

123.27484.217

102.05260.12627.691

794.663

US$

11.09011.09026.57211.53620.04413.69416.5949.7774.503

129.213

EJEC.(%)

92,484,298,887,7

142,877,3

128,8100,5119,6100,6

PRESUPUESTADO EJECUTADOG E S T I Ó N 2 0 0 0

PRESUPUESTO E INVERSIÓN PÚBLICA 2000DE LAS PREFECTURAS DE DEPARTAMENTO

(En miles de Bs. y US$)

Cuadro No. 3

107


permanecen las características patrimoniales del mismo, las que contribuyen aseparar al Estado del ciudadano. Se puede constatar la ausencia de voluntadpolítica gubernamental y del sistema político para profundizar en el procesode reforma. A su vez, en el último tiempo, se ha retraído la participaciónciudadana y no se impulsan canales de participación y organización de losactores departamentales, pese a los mecanismos existentes como el DiálogoNacional, el control social o la propia participación popular. La creciente des-integración social debilita al ejercicio de la ciudadanía, situación que genera laexclusión de amplios sectores poblacionales para la organización de la vidacolectiva.

Ante este panorama de escasa legitimidad y poca participación ciudadanaen el nivel departamental, la democracia representativa está en entredicho. Laopinión es que la democracia no se ha mostrado eficaz, ni equitativa. Losdatos demuestran que las prefecturas no son espacios de articulación ni demediación entre el Estado y la ciudadanía, ni de relacionamiento horizontal yvertical de esta instancia estatal con los otros poderes del Estado.

Asimismo, desde la promulgación de la Ley de Descentralización, no se haproducido en el país, un debate público que permita evaluar el desempeño dela ley y proceder a algunas rectificaciones, pese a que actores sociales e institu-cionales departamentales expresan críticas a la misma.

ESTADO DESCENTRALIZADO Y POLÍTICA SOCIALLos roles del Estado en la nueva agenda social implican indicadores especí-

ficos para evaluar su desempeño. El nivel del gasto social es un mal indicadordel desarrollo social porque no permite determinar si efectivamente se estáalcanzando el impacto esperado en las poblaciones destinatarias. Para que existaimpacto redistributivo del gasto social es necesario que exista mayor raciona-lidad en la asignación de recursos. Esto se logra a través del conocimientogenerado a través de evaluaciones de impacto de políticas y programas.

En la actualidad, el rol del Estado en el campo social no puede ser conside-rado como un estorbo para el mercado. El mercado tiene un potencial pro-ductivo, pero, sin regulaciones, genera desequilibrios. Es preciso construirnuevos equilibrios entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Sin un Esta-do eficiente, el desarrollo es muy difícil de lograr. La política social es cada vezmás importante y el gasto social debe ser considerado como una inversión. Lapolítica social requiere de un «Estado social inteligente» o Estado socialmentenecesario que otorgue:• Servicios públicos para todos• Una institucionalidad fuerte y eficiente• Un sistema de información para el diseño y monitoreo• Gestión interorganizacional de los programas sociales

108


• Participación de las prefecturas y municipios en la política social• Participación comunitaria• Capacidad para «tejer» redes intersociales• Transparencia• Un enfoque de gerencia social

Para ello, hay que despatrimonializar la concepción y prácticas estatales,mejorar la eficiencia y la eficacia de la política pública, la transparencia de lagestión, la previsibilidad y el sometimiento a la ley, el acceso de los ciudadanosa la información y la rendición de cuentas, aspectos que, como veremos másadelante, están ausentes de la gestión política de las prefecturas.

LOS SUPUESTOS DE LA REFORMA DEL ESTADOPor «modernización del Estado» entendemos la transición de una adminis-

tración pública al servicio coyuntural de un partido, coalición o grupo corpo-rativo, hacia otro «modelo» de administración pública al servicio de laciudadanía y de los intereses nacionales y regionales. El nuevo modelo de Es-tado –que busca definirse como «socialmente necesario»– se orienta hacia laproducción de resultados de calidad a menor costo y oportunidad tanto comode amplia cobertura, previa la consecución de consensos institucionalizados.Con la reforma en curso, se buscaría que los ciudadanos y la región esténsatisfechos con los bienes y servicios que brindan las prefecturas. La moderni-zación debería permitir la construcción de una «demanda de comunidad re-gional» actualmente ausente por el desencanto de la democracia y lasdistorsiones producidas por el mercado.

Sin embargo, observamos que el actual «modelo» de administración prefec-tural aún está caracterizado por el patrimonialismo, el autoritarismo, la exclu-sión y la «endogamia política». En ese contexto, las voluntades políticas estatalesy sociales no podrán dotar a la región de nuevos mecanismos de integraciónregional, social y política.

CONDICIONES DE LA MODERNIZACIÓN DE LAS PREFECTURASLa modernización exige que la institucionalidad, los funcionarios y la socie-

dad estén abiertos al cambio, entendido y aceptado por los actores, quienesdeben comprometerse y empeñarse en alcanzar los objetivos que se plantea.La reforma institucional trata de acercar la institución a la gente y sus necesi-dades, de generar espacios de diálogo e interlocución entre Estado y sociedadcivil, y facilitar el ejercicio de los derechos ciudadanos. La modernización dela prefectura, además de mejorar la calidad de vida de la gente, en concreto,también debe contribuir al fortalecimiento de la democracia y a la creación decertidumbres acerca del futuro. La reforma institucional requiere de liderazgo,técnicas modernas de gestión, metas mesurables de desempeño, mecanismos

109


de participación social y generación de consensos permanentes (Ardaya, R.,2000).

4. CAPACIDAD DE GESTIÓN POLÍTICA DE LAS PREFECTURAS

DEFINICIÓNPor «gestión política» entendemos aquí la capacidad de impulsar la cons-

trucción y consolidación de un sistema político departamental para lograrprocesos de concertación destinados a la generación de una visión compartidade futuro para la región. La investigación realizada en el marco del estudiomencionado buscaba evaluar la capacidad de gestión política de las prefectu-ras para cumplir con los objetivos del proceso de descentralización y de de-sempeño de las funciones y competencias que les atribuyen la Constitución ylas leyes. Se han identificado parcialmente los factores políticos y sociales queinfluyen en el desempeño de las prefecturas, y la influencia e injerencia de laadministración centralizada en el sistema político departamental, especialmente,en la conformación de una comunidad política. Las áreas de análisis fueron:gobernabilidad, reforma del Estado y democracia.

GOBERNABILIDADEn este contexto, se indagó la relación entre la democracia representativa

vigente en el país y los problemas de legitimidad de la primera autoridad de-partamental. Esta relación tiene que ver con el origen de la representación y laeficiencia de la gestión pública departamental. La democracia legitima el po-der en todas sus vertientes; sin embargo, para el caso que nos ocupa, la legiti-midad de la autoridad subnacional está sustentada, de acuerdo a ley, en ladelegación personal del presidente de la República, quien considera para sudesignación solamente criterios personales y partidarios. Los actores sociales ypolíticos departamentales no son tomados en cuenta en esta designación, loque influye en la capacidad de gestión y de concertación del Prefecto.

Para «medir» el grado de legitimidad hemos acudido a la imagen de losPrefectos en la opinión pública y dentro del sistema político, de donde sededuce que las capacidades de gestión están disminuidas por la escasa legiti-midad que ostentan los prefectos debido al diseño estatal establecido, por elque el presidente de la República designa a la autoridad departamental. Deeste modo, el mandato reside en la persona y no en la institucionalidad estatalintermedia. Esta designación y las consecuencias posteriores han ocasionadouna «sobrepartidización» de la administración estatal intermedia, la que se ex-presa, a su vez, en una débil institucionalidad y escasa capacidad técnica y polí-tica para intervenir en el desarrollo departamental. A su vez, la conformación deuna comunidad política regional no cristaliza por el reflujo de la participación

110


ciudadana y el déficit de ciudadanía (en los que no se verifican progresos sus-tantivos).

En lo que corresponde a la capacidad de gestión de los prefectos, para efec-tos de este estudio, concebimos al liderazgo como la capacidad de movilizar ala gente para que se enfrente a sus necesidades y problemas, y no como unaposición de autoridad en una estructura social, o como un conjunto de atribu-ciones (Haifez, 1996). En este sentido, el liderazgo es la capacidad de movili-zar a la gente. Desde esta dimensión se considera que, en general, ninguno delos prefectos ostenta esa cualidad, en tanto que las regiones se debaten en pro-fundos procesos de desintegración social y, en algunos casos, hasta de anomia.

Los procesos de movilización deberían estar enfocados a:• Estimular cambios en la cultura política departamental, asociada al ante-

rior modelo de desarrollo, especialmente derivada del Estado de bienestary el choque frontal.

• Movilizar para la constitución de un sistema político departamental enfo-cado a otorgarle al departamento una visión compartida de futuro y unaidentidad, desdibujada en la actualidad por efecto de la transformación delos roles del Estado y por efecto de la globalización.

• Fortalecer al tejido social para el ejercicio de derechos ciudadano y estimu-lar a la constitución de redes locales, provinciales y departamentales.

• La prevención y resolución negociada de los conflictos para que éstos nocomprometan al sistema político nacional.

Sin embargo, las autoridades departamentales se caracterizan por:• No asumir posiciones, ni ser parte de la resolución, ante el surgimiento de

conflictos que involucran demandas departamentales.• No convocar a las brigadas parlamentarias, ni realizar un trabajo coordina-

damente estable. Son convocadas ante situaciones de movilización y emer-gencia, y ante la proximidad de las efemérides departamentales.

• Cumplir el límite mínimo establecido por la ley en la convocatoria a losconsejos departamentales. Las organizaciones sociales y territoriales sonconvocadas esporádicamente. El caso más generalizado es para la aproba-ción del PDDES.

• Salvo casos muy excepcionales, no se conoce de casos de rendición de cuentasa la población por parte del prefecto.

Como se ha mencionado, por atribución constitucional, el presidente de laRepública designa al prefecto considerando, primariamente, lealtades perso-nales y, secundariamente, lealtades partidarias. Por lo tanto, la elección delPrefecto no responde a un consenso partidario o de la coalición y menos aúnal consenso de los actores departamentales. Este hecho afecta notoriamente a lagobernabilidad y a la posibilidad de constituir un sistema político departamental.

111


La ausencia de consensos entre la coalición podría explicar la fuerte inesta-bilidad que agobia a los gobiernos departamentales, incrementando los nive-les de ingobernabilidad en los departamentos. En efecto, el nivel de permanenciade los prefectos es bajo y está motivado por la ausencia de una definiciónpolítica del Ejecutivo con relación a las regiones. Algunos informantes califi-cados sostienen que las prefecturas se han convertido en el espacio del cliente-lismo y de la práctica de la «endogamia política». La inestabilidad política seobserva en la siguiente gráfica.

En total, durante la gestión gubernamental de 1997-2002 se nombró 41prefectos. El promedio nacional de permanencia de los prefectos fue de 6, 8meses, aspecto que atentó contra la estabilidad institucional, ya que, pese aque los prefectos pertenecían al mismo partido, muy pocos continuaron lagestión política y administrativa del anterior. Asimismo, la inestabilidad de laprimera autoridad departamental ha provocado la excesiva rotación de perso-nal en la administración departamental. Según se informa, «cada autoridad,viene con su corte».

NÚMERO DE PREFECTOS POR DEPARTAMENTO(GESTIÓN 1997-2002)

Gráfica No. 1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Cocha

bam

ba

Poto

sí

Sant

a Cru

zOru

roTa

rija

La P

az

Pand

o

Chuqu

isaca

Beni

Fuente: Elaboración propia sobre la base de en información de las prefecturas

112


REFORMA DEL ESTADOEn nuestro diagnóstico, el tema de la modernización del Estado o reforma

institucional parte de la constatación de la debilidad de la prefectura comoinstancia rectora del desarrollo departamental y, por otro lado, la demandaciudadana para que la prefectura asuma el rol que le asignan la Constitución ylas leyes. Algunos elementos importantes de ese diagnóstico fueron la ausenciade voluntad política y la debilidad gerencial de la institución.

En este contexto, es preciso reformar la manera cómo la prefectura se rela-ciona con los actores y con la región, orientar el estilo de gestión hacia losresultados y producir bienes y servicios que satisfagan a la ciudadanía. Esto es,se aspira a lograr un cambio en la concepción misma de la producción delservicio público. Para conseguirlo, se debe actuar en función de los modelosde gestión y de los recursos humanos que operan los sistemas de administra-ción. En definitiva, se persigue una nueva forma de organización y funciona-miento de la Prefectura, adecuando su funcionamiento a las necesidades deeficiencia y calidad, para resolver necesidades, aspiraciones y preocupacionesde la ciudadanía en el ámbito de su competencia (Ardaya, R., 2000).

Uno de los primeros pasos para iniciar el proceso de una verdadera reformainstitucional es introducir el Estatuto del Funcionario Público en la prefectura,que persiga funcionarios prefecturales idóneos, preparados y bien remunerados.Este proceso también incluye el diseño e institucionalización de la capacidadfinanciera de la Prefectura para garantizar sostenibilidad del proceso en el me-diano plazo. La implantación de un proceso de esta índole requiere de consensosque van más allá de los aspectos técnicos, administrativos o procedimentales.Pero la modernización no puede detenerse en los aspectos hasta ahora mencio-nados. La modernización también necesita incidir en la calidad y eficiencia delgasto social y de las inversiones que se realizan, evitando la discrecionalidad y lafalta de transparencia en la gestión global de la prefectura.

Estos procesos deben también llevar a cambios en la cultura política, insti-tucional y social y a la creación de una cultura de más colaboración entre losactores, quienes restablecen a la comunidad regional y hacen el desarrollo dela región. Con ello se quiere llegar a construir una prefectura eficiente, eficaz,transparente y con participación social. Una prefectura al servicio de la pobla-ción del departamento, con misión y visión de largo aliento e inserta en losespacios nacionales, regionales e internacionales de integración. Asimismo,una Prefectura que exhiba niveles de transparencia y un adecuado uso de losrecursos públicos. También, a través de la modernización, se quiere dotar a lasprefecturas de los necesarios niveles de estabilidad y continuidad institucionalal margen de los cambios políticos que deben producirse en las transicionesgubernamentales.

113


Todo esto, para lograr objetivos relacionados con producir más bienes yservicios públicos en el marco de sus competencias con cobertura, calidad,bajo costo y oportunidad, para recibir y canalizar adecuadamente la demandaciudadana y constituirse en un factor de integración social y, para articular losintereses regionales y coordinar los esfuerzos públicos, privados, internaciona-les en función del desarrollo regional.

Asimismo, es importante que la modernización del Estado recupere y po-tencie la memoria institucional estatal y social en la región, y sirva de motorpara impulsar nuevas acciones y dotar de contenidos a la región. En ese con-texto, la cultura política debe ser un apoyo permanente a la modernización enla perspectiva de dotar a la región de esperanzas de futuro y de visiones opti-mistas de pertenencia e identidad.

Otro tema de relevancia en el funcionamiento de las prefecturas es elrelativo a la equidad de género. Si bien todas tienen en su estructura unaUnidad de Género, dependiente de los SEDEGES, no se ha podido en-contrar una consideración del tema ni en los programas ni en los proyec-tos, así como tampoco el ejercicio de igualdad de oportunidades en ladistribución del ejercicio del poder y de la autoridad. Por ejemplo, de 63direcciones departamentales, en la gestión 2001, sólo una ejercía tal fun-ción; de 54 servicios departamentales, sólo tres eran mujeres y, finalmentede 112 subprefectos, sólo tres eran mujeres.

Un aspecto importante relacionado con este tema es la constatación de quela LDA no aclara suficientemente las competencias del nivel y sus relacionescon los niveles nacional y local. En efecto, en muchas de ellas, sus atribucionesse confunden con el nivel local. El proceso de descentralización producidopor las leyes bolivianas no ha dotado al nivel departamental de competenciasy atribuciones que le estimule a la tarea de articular y coordinar con los otrosniveles del gobierno y del Estado. Es más, informantes calificados opinan quemuchas tareas y funciones se han centralizado. Por ello, se puede afirmar quelas prefecturas funcionan como pequeños islotes del Estado en las regiones ysin la delegación de poderes que podría aspirar cualquier proceso de descen-tralización.

El estudio de los casos individuales muestra claramente que las tareas decoordinación con el Poder Ejecutivo –en el último periodo, 2002 se reducen auna reunión mensual de coordinación con el Ministerio de la Presidencia y areuniones esporádicas con los ministerios sectoriales que han desconcentradotareas en las prefecturas, especialmente Educación y Salud. Tampoco la coor-dinación y articulación con otras prefecturas es política en su accionar. Noexiste entre aquéllas la firme voluntad política de coordinar acciones con sussimilares. Los acuerdos realizados son puntuales y sin ningún seguimiento deaquéllos.

114


La coordinación con el Poder Judicial es formal y eventual y no existe unacoordinación estrecha que permita fortalecer acciones y transparentar la ges-tión. La coordinación con el Poder Legislativo es, como se observó, eventual ya requerimiento de los conflictos emergentes en las respectivas regiones. Ello,a partir de que las brigadas parlamentarias no tienen un funcionamiento realen los respectivos departamentos y menos de coordinación con la gestión pre-fectural. La coordinación de las prefecturas con la Corte Nacional Electoral esinexistente, pese a que, como se mencionó, existe en las regiones una gruesacantidad de población indocumentada y a la retracción de la participaciónciudadana.

Una reforma del Estado que se ha estacionado en el cumplimiento de lasnormas y procedimientos, necesariamente debe coordinar estrechamente conla Contraloría General de la República. Se constató que todas las prefecturassostienen juicios por responsabilidades por la gestión pública, instaurados porla Contraloría General de la República en áreas administrativa, penal y civil.Así, a partir de informes especiales, se encontró que en la gestión 1995/2000,en La Paz se sostienen 19 juicios de responsabilidades, en Beni 9, en Cocha-bamba 14, en Chuquisaca 7, en Oruro 9, en Potosí 7, en Santa Cruz 7 y enTarija 5. Sin embargo, no se conoce casos en los que la Contraloría General dela República en coordinación con las prefecturas y el Poder Judicial hayanactuado para sancionar la impunidad provocada por el mal uso de fondospúblicos. En ese contexto, la Contraloría no ha mostrado flexibilidad paraejercer sus funciones en vistas a la gestión por resultados.

La coordinación con los municipios es a través de la Dirección de Fortaleci-miento Municipal y Comunitario y para llevar adelante proyectos de capacita-ción en legislación, programación de operaciones y en sistemas de la LeySAFCO. Entre las prefecturas no existe la convicción de desempeñar compe-tencias concurrentes y compartidas con los municipios. En general, cuando serealizan estas competencias es cuando coincide la militancia política entre pre-fecto y alcalde.

Otra novedad introducida con la LDA fue la creación de los consejos depar-tamentales. En general, éstos funcionan en el nivel que establece la Ley, perosólo logran articular algunas demandas de sus municipios con las POAs de-partamentales. En general, el de «consejero departamental» es un cargo hono-rífico por el cual reciben remuneración diversa: en Potosí la más bajaremuneración (Bs. 1.200) y en Chuquisaca la más alta (Bs. 4.200).

En consecuencia, los casos estudiados muestran que pese a la existencia deleyes y a la reforma del Estado, persiste en el nivel descentralizado una normade funcionamiento patrimonial, autoritaria y excluyente del Estado –lo de-muestran los casos de observación de la CGR que no estimulan la participación

115


116


ciudadana. Como se demuestra, el fortalecimiento de la democracia y la crea-ción de mecanismos que transparenten la gestión no son preocupaciones delnivel departamental.

Por ello, con excepción del momento de formulación del PDDES, no se hapodido encontrar programas de estímulo a la participación ciudadana en lagestión y en el seguimiento de las actividades. Tampoco desde la prefectura seestimula al procesamiento y autorregulación de las demandas las que se hanincrementado. La Prefectura es depositaria de una sobrecarga de demandasque aquélla nunca podrá satisfacer, entre otras razones porque entre prefectu-ra y ciudadanía no se ha definido un pacto que los corresponsabilice de lastareas a cumplir de cara al desarrollo regional y al fortalecimiento de la demo-cracia.

DEMOCRACIALa democracia no puede limitarse sólo a la elección de los representan-

tes y de los gobernantes sino que, como perspectiva, debe producir unaampliación del proceso y una profundización de la democraticidad dentrode la democracia. Este último factor podría derivar en «una más equitativadistribución de los recursos y las posibilidades políticas entre los ciudada-nos» o «en una extensión del proceso democrático a instituciones impor-tantes, gobernadas anteriormente, por un proceso no democrático» (Dahl,citado en Pasquino, 1999).

Si bien Bolivia vive «desencantos» con la democracia representativa, la ma-yor parte de la ciudadanía se adhiere a la democracia como la mejor forma degobierno. Sin embargo, en los departamentos, la democracia se asienta en un«consenso pasivo» que dificulta el ejercicio de una ciudadanía activa y no exis-te la convicción de la necesidad de profundizarla y ampliarla como una formade encarar la desintegración social y la incertidumbre en el futuro.

Los principales conflictos regionales presentes actualmente se refieren a:• Titularización de tierras• Conflictos de límites (715 en total)• Conflictos relacionados con la pobreza (equipamiento e ingresos)• Ausencia de liderazgo• Demandas de participación ciudadana

Como se ha mencionado a lo largo del trabajo, la resolución de los conflic-tos departamentales, en general, no tiene asiento regional. Los conflictos senacionalizan y requieren la intervención del nivel centralizado para su resolu-ción. La observación de los conflictos producidos en los últimos años permi-tió constatar que el papel de los prefectos se reducía al de «anfitriones» de lanegociación entre el Poder Ejecutivo y las organizaciones sociales y políticasdel departamento.

117


Pese a los niveles de desintegración social y anomia que se observan en todoslos departamentos por el debilitamiento del tejido social, en ellos existen to-davía y, con distintos grados de organicidad, organizaciones y redes. Las prin-cipales redes departamentales detectadas son:• Central Obrera Departamental• Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos• Federación Departamental de Empresarios Privados• Unión de organizaciones de desarrollo social• Comité Cívico Departamental• Asociación Departamental de Municipios• Iglesia católica• Organizaciones de indígenas y ayllus• Centrales indígenas• Comités de vigilancia• Asociaciones de profesionales• OTBs• Organizaciones de mujeres

La democracia tiene una de sus expresiones más visibles en el sistema departidos. Para efectos de comparación, presentamos el siguiente cuadro quemuestra la distribución parlamentaria de la representación partidaria por de-partamentos

De acuerdo a la información anterior, se observa que durante 1997-2002 elsistema político departamental estuvo fuertemente influido por el nacional,que tuvo siete partidos con representación parlamentaria. Destacaban La Pazy Chuquisaca como sistema de «pluripartidismo fragmentado» y los de Beni yPando como los que tienen mayor tendencia bipartidista. Los departamentosde mayor «homogeneidad» sociocultural y lingüística tienen la característica

DEPARTAMENTOPartido/Alianza

ADN/NFRMIR/FRIMNRUCSCONDEPA/ MPMBLIUTotal partidos

BEN

XXXX---4

CHQ

XXXXXX-6

CBB

XXXX--X5

LPZ

XXXXXX-6

ORR

XXXXX--5

PDO

XXX----3

PTS

XXXXXX

6

SCZ

XXXX---4

TJA

XXXX---4

TotalDptos.

9998431

NÚMERO DE PARTIDOS CON REPRESENTACIÓN POLÍTICA PORDEPARTAMENTO

(1997-2002)

Cuadro No. 4

118


de agregar mayores consensos electorales. Cabe señalar que existe alguna co-rrelación positiva entre el pluralismo político y electoral que demuestran lamayor parte de los departamentos y la «preferencia por la democracia» con el71,9% como promedio nacional, frente a Pando donde sólo el 52% de lapoblación se adscribe a ella (Seligson, 2001).

La correlación de fuerzas electorales se expresó también en el nombramien-to de los consejos departamentales, donde predominaron los partidos de lacoalición. Destacó Pando, donde de ocho consejeros departamentales, sieteeran de ADN y uno del MIR. El nombramiento de los consejeros departa-mentales responde a la negociación de las cúpulas partidarias y no siempre sonexpresión de los intereses regionales. Muchos de ellos habitan en la capitaldepartamental y su desempeño está regido por el grado de responsabilidadpersonal, ya que no existe ningún control ciudadano sobre su gestión. Engeneral, los Consejos Departamentales no son obstáculo para la gestión delprefecto y sólo se conoce un caso de censura en Cochabamba y que dio lugara la destitución del prefecto.

La nueva correlación de fuerzas electorales se expresa en los resultados de laselecciones generales de 2002 (cuadro 5).

Los resultados electorales de 2002 muestran un cambio en la correlación defuerzas, y han modificado el mapa político departamental respecto del perio-do anterior (cuadro 6).

Como consecuencia de los procesos de desintegración social y desencantopor el sistema de partidos políticos y no con la democracia, como se observóanteriormente, en el país se observó en el pasado inmediato, la emergencia degrupos y movimientos asistémicos –no insertos en el actual sistema de parti-dos y movimientos sociales– en los departamentos de La Paz, Cochabamba,Tarija, Santa Cruz, Chuquisaca y Potosí. Destacan el Movimiento Sin Tierrasy la adhesión al movimiento liderado por el ex juez Costa Obregón. Sin em-bargo, los resultados electorales de 2002 han incluido las demandas que por-taban aquéllos y todo parece indicar que aquellos movimientos han encontradocanales de expresión.

En lo que se refiere al tema de equidad en la gestión política y social de lasprefecturas, como se ha mencionado, se advierte que éstas no diseñan ni prac-tican una gestión caracterizada por la equidad y la necesidad de solventar «dis-criminaciones históricas» con ciertos sectores sociales. Así, se tiene, por ejemplo,que la justicia étnica o de género no es parte del horizonte de la gestión públi-ca descentralizada. En ese contexto, las mujeres, los indígenas y los jóvenesestán fuera de la gestión y de la posibilidad de ser beneficiarios de accionesafirmativas que los incluyan en la comunidad política departamental. La si-guiente relación da cuenta de la exclusión de aquellos sectores:

119


• El número de mujeres como subprefectas alcanza a cuatro sobre 112 auto-ridades existentes en las provincias del país. Sobre el número de indígenassubprefectos, no se tiene información, pero existe coincidencia entre losinformantes en que ellos no son parte del nivel inferior de las prefecturas.

• Las prefecturas no disponen de información que muestre la relación deproyectos urbanos y rurales en ejecución. Se presume que ello está condi-cionado por el carácter rural o urbano del departamento.

• Sobre el número de mujeres y jóvenes en cargos de responsabilidad, seconstata que su presencia es mínima, en el caso de las mujeres, y ningu-na, en el caso de jóvenes. El parámetro para la medición es considerar alos jóvenes de entre 17 a 24 años.


MNR-MBLMASMIR-NMNFRMIPADNUCS-FSBPSTotal

BEN

7021011012

CHQ

5232011014

CBB

3917001021

LPZ

5968600034

ORR

3622000013

PDO

401003008

PTS

5732001018

SCZ

11

2

6

4

0

0

1

1

25

TJA

4071000012

TotalDptos.

473531276551

157

COMPOSICIÓN POLÍTICA DEL CONGRESO PORDEPARTAMENTO, SEGÚN PARTIDO O ALIANZA

(Miembros titulares)

Cuadro No. 5

Fuente: CNE, 2002. Elaboración propia


MNR-MBLMIR-NMNFRMASUCS-FSBADNMIPPSTotal partidos

BEN

XXX-XX--5

CHQ

XXXXXX--6

CBB

XXXXX---5

LPZ

XXXX--X-5

ORR

XXXX----4

PDO

XX---X--3

PTS

XXXXX---5

SCZ

XXXXX--X6

TJA

XXX-----3

TotalDptos.

99865311

NÚMERO DE PARTIDOS CON REPRESENTACIÓN POLÍTICA PORDEPARTAMENTO

(2002-2007)

Cuadro No. 6

120


• Existe generalizada ausencia del uso de los idiomas originarios en las pre-fecturas del país, pese a que en algunos departamentos el idioma origina-rio es de uso mayoritario y corriente y pese al precepto constitucional quedeclara a Bolivia como multicultural y pluriétnica.

• Tampoco en las prefecturas existe información sobre corregimientos y elejercicio de aquellas funciones por parte de mujeres, jóvenes o indígenas.

Es más, en la gestión propiamente interna de las prefecturas, se ha observa-do que son escasas las mujeres en responsabilidades de dirección de servicios ounidades. Por supuesto, es notoria la ausencia de jóvenes e indígenas en aque-llos espacios.

5. CAPACIDAD DE INVOLUCRAMIENTO SOCIAL DE LASPREFECTURAS

DEFINICIÓN:Esta área temática de la investigación fue definida como la capacidad de las

prefecturas para involucrar a los actores sociales en los procesos del desarrollodepartamental, tomando en cuenta las funciones, atribuciones y competen-cias establecidas en la Ley de Descentralización Administrativa y otras dispo-siciones conexas. Las áreas de investigación fueron: relación entre prefecturasy sociedad civil, involucramiento de actores sociales en procesos de planifica-ción, relación entre demanda de la sociedad civil y oferta de la prefectura einvolucramiento de actores sociales en la ejecución de proyectos.

RELACIÓN ENTRE PREFECTURAS Y ORGANIZACIONES DE LASOCIEDAD CIVIL

El primer indicador analizado en esta área fue el grado de conocimiento quetienen las organizaciones de la sociedad civil acerca de las funciones y atribu-ciones de las prefecturas. Como resultado de las entrevistas se conoce que éstees parcial, quizás por falta de difusión de la LDA. La mitad de las organizacio-nes sociales entrevistadas identifican a la prefectura como entidad con doblerol (político y técnico), la otra mitad tiende a identificarla con sólo uno deestos roles. Por otra parte, más de la mitad de las entidades consultadas consi-deran que las prefecturas no tienen capacidad de gestión y que no cumplencon las atribuciones que les otorga la LDA. El 35% opina que tienen capaci-dad de gestión, pero que no cumplen con sus atribuciones debido a factoresexternos. Sólo el 14% cree que tienen capacidad de gestión y cumplen con susatribuciones.

Como tendencia general, las relaciones que mantienen las organizaciones einstituciones de la sociedad civil con las prefecturas tienen una frecuencia «even-tual», con propósito determinado. Las entidades agremiadas de «segundo piso»

121


son las que más tienden a mantener relaciones permanentes con las prefectu-ras. Como resultado de ese tipo de relación, la imagen social que tienen lasorganizaciones de la sociedad civil de las prefecturas, en general, es de crítica(55%); un alto porcentaje (36%) tiene una imagen muy desfavorable y laminoría (9%) manifiesta criterios favorables hacia esta institución. Las críticasmás frecuentes son:• Las prefecturas son entidades que operan más en función de intereses po-

lítico-partidarios que con visión técnica y con perspectiva en el desarrollodepartamental.

• Las consideran «el último botín» de los partidos en función de gobierno.En general, hay una imagen negativa de los funcionarios de las prefectu-ras, porque consideran que ocupan sus cargos por «mérito político», nopor capacidad profesional, lo que resta credibilidad a sus actuaciones.

• Piensan que los prefectos no tiene auténtico poder de decisión sobre losasuntos que le competen porque la descentralización es parcial o inexis-tente. Las decisiones, en última instancia, las toman las autoridades delgobierno central, aún tratándose de temas netamente regionales en los queno deberían inmiscuirse; por lo tanto, prefieren relacionarse con estas ins-tancias, ya que obtienen más resultados haciendo gestiones directas conéstas que con la prefectura.

• Esas condiciones determinan la débil institucionalidad de las prefecturas,lo que acarrea una imagen de inseguridad jurídica que inhibe una aproxi-mación más comprometida de las organizaciones para emprender proyec-tos de riesgo compartido. La falta de institucionalidad se expresa eninestabilidad funcionaria (empezando por los prefectos y terminando conel personal técnico), frecuentes cambios en su estructura e improvisación.

• Otra crítica frecuente es su falta de capacidad para realizar una gestión trans-parente y abierta hacia la ciudadanía. Las prefecturas, en general, carecen deestrategias y sistemas de comunicación e información, exceptuando las cam-pañas publicitarias que realizan periódicamente, más con sentido de «venderimagen» que de mostrar sus logros y proyecciones futuras. Algunos piensanque funcionan muy herméticas, que es muy complicado obtener informa-ción, aun aquella de interés público y técnico para elaborar proyectos.

• Les reprochan de negligencia, excesiva burocracia y falta de oportunidaden la toma de decisiones.

• A todas esas críticas se suma la percepción de la falta de solvencia econó-mica para encarar proyectos de envergadura e interés regional, lo que lasobliga a ocuparse de «cosas pequeñas» e intrascendentes. Observan que losproyectos «grandes» demoran años en madurar y mucho tiempo en con-cretarse.

122


INVOLUCRAMIENTO DE ACTORES SOCIALES EN PROCESOS DEPLANIFICACIÓN:

Ocho de las nueve prefecturas –exceptuando Pando– han desarrollado pro-cesos más o menos participativos de planificación para la elaboración de losrespectivos PDDES. Se diferencian entre sí por la calidad de estos procesos,determinada por el contenido y propósito de los eventos, los productos y re-sultados, los compromisos adquiridos para darle continuidad, etc., así comopor la cobertura de la convocatoria. Las instituciones participantes en la dis-cusión del PDDES, en general, incluyen a:• Gremios de empresarios• Gremios sindicales• Organizaciones de productores• Universidades• Colegios profesionales• Comités cívicos• Gobiernos municipales• Comités de vigilancia• Juntas vecinales• Organizaciones territoriales de base• Organizaciones de mujeres• Otras organizaciones

123


La discusión de los PDDES es un acto inclusivo de las organizacionesexistentes en el departamento, pero, salvo en Santa Cruz, no existe un segui-miento a su ejecución y menos existen los mecanismos de control del mismo.Son pocas las prefecturas donde el PDDES se ha constituido en el ordenadorde la gestión. Tampoco desde el consejo departamental se ejerce un control ala ejecución del PDDES, ya que la mayor parte de ellos son funcionales a lagestión de las prefecturas. En ese contexto, ocho de los nueve departamentoshan publicado sus PDDES y uno (Potosí) no lo ha hecho.

En todos los departamentos funciona algún espacio de concertación públi-ca-privada para articular acciones entre las prefecturas y la sociedad civil, perosu funcionamiento suele ser irregular y no conduce a procesos más profundosde coordinación y acuerdo. En este campo, se destacan las prefecturas del ejecentral, sobre todo Santa Cruz, que es la única que ha instalado un consejodepartamental de planificación para dar continuidad al proceso del PDDESdesarrollado. Estos mecanismos son:

124


Por otra parte, es notoria la baja capacidad de propuesta de las organizacio-nes de la sociedad civil, aún cuando aproximadamente la mitad de las entida-des entrevistadas señalan que han planteado «propuestas» de acción conjuntaa las prefecturas, analizando su contenido se advierte que tienen más caracte-rísticas de demandas que de propuestas propiamente dichas, salvo contadasexcepciones. Esta apreciación se reconfirma cuando se establece que la mino-ría (27%) ha suscrito algún tipo de convenio con la respectiva prefectura paradesarrollar algún proyecto de «riesgo compartido», donde su contraparte siem-pre es minoritaria respecto de la que compromete la prefectura.

En el empeño de articulación entre las Prefecturas y la sociedad civil, losConsejos Departamentales cumplen un rol muy disminuido, porque si bien lamayoría de los entrevistados asegura haber realizado algún esfuerzo de articu-lación, en verdad se trata de eventos auspiciados por los Gobiernos Municipa-les donde ellos participan en calidad de invitados, recibiendo el mandato detramitar la inclusión de algunos proyectos en los POAs. Razones para estoexisten y de sobra. Los Consejos no actúan con espíritu de cuerpo, su legitimi-dad está cuestionada por el origen de su designación, las Prefecturas no asig-nan presupuesto alguno para que ellos desempeñen estas funciones (sólo recibenel reconocimiento –dieta– de su participación en sesiones ordinarias y ex-traordinarias de Consejo), entre muchas otras.

125


RELACIÓN ENTRE DEMANDA DE LA SOCIEDAD CIVIL Y OFERTADE LA PREFECTURA

En esta área, el primer dato confirmado es que la sociedad boliviana es alta-mente demandante. Para el efecto, recurre a diversos métodos, desde la corres-pondencia hasta las movilizaciones acompañadas de pliegos petitorios, pasandopor las audiencias y reuniones. Pero, ninguna prefectura cuenta con un siste-ma de clasificación y codificación de la demanda, que sirva a efectos de segui-miento y orientación de la planificación de corto plazo. La pertinencia de lademanda es apreciable, generalmente solicita la intervención de las prefectu-ras en áreas de su competencia.

En el orden de prioridades de la demanda de inversión se destacan los secto-res de infraestructura vial, infraestructura de riego y apoyo a la producción yelectrificación rural, ocupando los primeros lugares, detrás de los cuales seubican en diferentes órdenes los otros sectores de competencia de las prefectu-ras. En el área de servicios, la capacitación y asistencia técnica tiene el primerlugar, la educación y la salud ocupan los siguientes lugares; pero la demanda esambigua, como lo son las competencias de las prefecturas en estos ámbitos.

El orden de prioridad de la oferta es diferente en cada departamento, res-pondiendo a las necesidades de cada uno de ellos y, en muchos casos, a losobjetivos estratégicos definidos en los respectivos PDDES. En los tres prime-ros lugares de la oferta de inversiones, vuelven a aparecer la infraestructuravial, la infraestructura de riego y apoyo a la producción y la electrificaciónrural. En el segun-do grupo se ubicanla conservación ypreservación delmedio ambiente, lapromoción del tu-rismo y la investiga-ción y extensióntécnico-científica.Coincidiendo conla demanda, el úl-timo lugar es ocu-pado por losprogramas de for-talecimiento mu-nicipal. En el áreade servicios, enprimer lugar está

126


el sector educativo, luego se ubica salud, asistencia técnica y finalmente asis-tencia social.

En comparación, el orden de prioridad de la oferta prefectural se aproximaen gran medida al de la demanda, sobre todo en el área de inversiones (85%),porque en el área de servicios la coincidencia es menor (73%). El promedio deambos (79%) se ubica en el nivel medio-alto de la escala establecida para la com-paración de los órdenes de prioridades de la oferta y la demanda (gráfica 4).

INVOLUCRAMIENTO DE ACTORES SOCIALES EN LA EJECUCIÓNDE PROYECTOS

En el análisis de esta área se han considerado varios factores. El primero deellos es el «potencial de involucramiento» de los proyectos que ejecutan lasprefecturas. Procesando la información obtenida en cinco prefecturas, encon-tramos que casi la mitad (46%) tiene bajo potencial por su propia naturaleza,21% tiene potencial medio y 33% tiene potencial alto. Es decir que las prefec-turas cuentan con una condición de arranque positiva, aunque no mayoritariaen su cartera, para convocar a la participación de las organizaciones sociales enla ejecución de proyectos que ejecuta. De las 61 entidades entrevistadas, 34(55,7%) participan en proyectos ejecutados por las p refecturas o al menos losconocen; las otras 27 (44,3%) no participan, por lo tanto tampoco conocenlos proyectos en detalle, por lo que no se animan a opinar al respecto.

TENDENCIA INCLUSIVA EN LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS ENCADA PREFECTURA, POR NIVELES DE PARTICIPACIÓN

Gráfica No. 5

Prefectura

Niv

el d

e Pa

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ipac

ión

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roye

ctos AL TO

MEDIO

BAJ O

Chuquis

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Poto

sí

Pan

do

127


Para cualificar la participación se estableció una escala. Los resultados obte-nidos señalan que casi todos los proyectos admiten la participación de lasorganizaciones sociales en los tres niveles de la escala. Pero las tendencias seinclinan a una mayor participación en el nivel bajo (46%), luego en el nivelalto (32%) y finalmente en el nivel medio (22%). Las entidades con solvenciafinanciera son las que más participan en niveles de decisión, las otras se con-cretan a participar en los otros dos niveles.

El control social sobre los proyectos de las prefecturas es menor del espera-do: 22 (38%) ejercen este derecho ciudadano, 34 (57%) no lo hacen. El con-trol se da a través de diferentes métodos, como visitas in situ a los proyectos ylevantamiento de opiniones y denuncias en asambleas, que luego son transmi-tidas a las prefecturas. Las entidades que no ejercen control suponen que no essu función. La labor de fiscalización de los consejeros es limitada y voluntaria,no cuentan con recursos para el efecto. Las respuestas de las prefecturas anteestos actos de control y fiscalización son diferentes para cada caso; oscilanentre la reticencia y la receptividad. Responden con más empeño a la fiscaliza-ción que al control social.

Finalmente, se verificó que ninguna prefectura cuenta con sistemas de eva-luación de la satisfacción de sus clientes (la población a la que sirven).

6. CONCLUSIONES

GESTIÓN POLÍTICA DE LAS PREFECTURASComo consecuencia de las hipótesis y la información empírica recabada, se

pueden encontrar algunas verificaciones a nivel nacional:1) Gestión política del prefecto:a) Todos los prefectos gestionan partidariamente la administración departamental.b) La gestión política del prefecto adquiere más aceptación de la ciudadanía

cuanto más pluralismo demuestra en la gestión.c) La administración adquiere legitimidad ante la capacidad política del pre-

fecto de obtener recursos extraordinarios en el gobierno central o en lacooperación internacional.

d) Los prefectos que han logrado obtener recursos extraordinarios, tienenmayor peso político ante el gobierno central y, por tanto, ante la ciudadanía.

e) La capacidad de gestión política está relacionada con la capacidad cliente-lar del prefecto para obtener recursos.

f ) Un liderazgo sin visión estratégica correspondería a una región sin reivin-dicaciones históricas. Frente a la movilización, aparece la dispersión en larepresentación corporativa y política.

g) No existe un nuevo liderazgo regional, excepto en los departamentos deBeni y Pando.

128


h) Las condiciones políticas e institucionales generales afectan a la implanta-ción de la reforma institucional.

i) No existe capacidad de las prefecturas para liderar un proceso de reformaadministrativa, ni existen condiciones generales de cultura institucional.

2) Gobernabilidad:a) La eficiencia –obras y presupuesto– permite superar relativamente la ilegi-

timidad en el origen de la autoridad. Secundariamente, convergen la coor-dinación interinstitucional y la coherencia partidaria.

b) El consenso partidario y de la coalición es insuficiente como soporte degestión, incluso como mera base política. Ello porque la coalición no hamostrado coherencia interna ni posibilidad de autorregulación.

c) La ilegitimidad nacional del partido de gobierno se transmite al prefecto.d) La prefectura no expresa a las fuerzas sociales y políticas regionales sino, en

el mejor de los casos, a la coalición nacional de gobierno.e) La dinámica política tiende a la dispersión antes que a la estabilidad de los

actores departamentales.f ) La crisis se expresa bajo la forma política de crecimiento de los movimien-

tos antisistémicos.3) Reforma institucional y administrativa:a) Los procesos de reforma institucional se han iniciado en la mayor parte de

las prefecturas. Sin embargo, la reforma institucional no se consolida porausencia de voluntad política de las autoridades departamentales. En el88,8% de las prefecturas, el proceso se ciñe al cumplimiento de normas yprocedimientos. Sólo en Oruro (11,2%) se ha iniciado un proceso queengloba al conjunto de la institución.

b) No existe una explicación regional, sino la voluntad política de un prefec-to sin militancia política.

c) La militancia partidaria de los prefectos condiciona a los procesos de reformainstitucional, porque éstos deben satisfacer demandas de la clientela partidista.

d) La reforma administrativa se inicia por imposición externa a las nueveprefecturas.

e) La Contraloría General de la República impuso una determinada formade reforma administrativa.

4) Articulación:a) Las prefecturas no promueven la articulación del gobierno ni de otros po-

deres del Estado.b) No existe concepción de un Estado articulado y con la posibilidad de fun-

cionamiento coordinado.c) Las prefecturas que mejor articulación demuestran son aquellas dirigidaspor militantes con peso en el esquema político partidario nacional.

129


5) Ciudadanía y participación social y política:a) Las prefecturas promueven la participación ciudadana en la discusión del

PDDES por imposición legal. Por ello, al margen de este procedimiento,no existe otro mecanismo de participación.

b) Se trata de Estados subnacionales que no estimulan los derechos de ciuda-danía.

c) No existe conciencia ciudadana, tejido social ni procesos de cogestión enlos departamentos.

d) Las organizaciones funcionales y territoriales se encuentran en una pro-funda crisis.

e) La acción social tiende a desbordar a la institucionalidad y a presentarprocesos de desintegración social y anomia.

f ) Tampoco funciona el aparato institucional, como el consejo departamen-tal. En cada departamento funcionan uno o dos consejeros que realizanactividades relacionadas con la gestión, orientación de ciudadanos de pro-vincia, seguimiento de proyectos, obtención de personerías jurídicas, en-tre otros trámites.

6) Equidad:a) En las prefecturas no existen políticas destinadas a superar la inequidad

regional o sectorial.b) Las administraciones departamentales asumen la política pública con des-

tinatarios generales y amorfos.c) La equidad no está presente en las decisiones ni en el funcionamiento del

aparato administrativo.d) Se confunde «localización» del proyecto con verificación de una propuesta

de equidad.Al igual que en otros países de la región, en Bolivia aún no se ha llegado a una

definición del nivel intermedio. Ello, muy probablemente puede ser que obedez-ca, por un lado, a que la creación de un nivel de gobierno local es reciente, con laincorporación de la municipalidad a la organización territorial del Estado bolivia-no; y, por otro lado, a que el Estado boliviano sigue concibiéndose espacialmentecomo un sistema de control político antes que de organización territorial. Esto serefleja plenamente en el carácter transicional, en unos casos, y arcaico, en otroscapítulos, que tiene la Constitución Política del Estado actualmente vigente.

Al no disponer de una concepción general de organización territorial, tam-poco los diversos niveles subnacionales han alcanzado un estatuto de relaciónentre ellos. El caso más global es que el nivel municipal se encuentra en plenoproceso de adecuación institucional y administrativa, siendo que el nivel cen-tral pretende readecuarse en competencias y funciones solamente en relacióncon los municipios.

130


De este modo, el nivel intermedio apenas alcanza a ser visto como canaliza-dor de algunas iniciativas; pero, fundamentalmente, el espacio que le corres-pondería trata de ser cubierto por un proceso de mancomunidades municipales,sin que se le asigne ninguna otra especificidad.

Sin embargo, más allá de las concepciones administrativas y de descentrali-zación, el nivel departamental recoge sobre sus espaldas todos los problemasde la concepción tradicional del Estado, de la gestión pública y de la política.En especial, la referencia es, por un lado, a una tradicional desconfianza de laadministración central respecto de las regiones y de los actores regionales, ape-lando para ello al carácter unitario del Estado y, por otro lado, a la necesidaddel régimen presidencial de contar con una estructura de control clientelar dela gestión política en cada una de las regiones/departamentos, generándose enel gobierno central y en sus instancias políticas una enorme inseguridad de nocontar con esa forma de control.

En el caso boliviano, se ha desvirtuado la descentralización –entendida comogrados variables de autonomía subnacional– y se la ha confundido con complejossistemas de desconcentración a nivel departamental. Ciertamente, la tesis centralque sostiene este estudio es que no existe un nivel de gobierno departamental. Laafirmación se basa en varias constataciones ya enunciadas, como:• El prefecto no es una figura representativa de la comunidad regional –no

existe ningún acto de delegación ni implícito ni explícito– y tampoco cuentacon atribuciones, ni responsabilidades consignadas y derivadas de un man-dato ciudadano.

• A su vez, la prefectura no corresponde, como organización institucional, a unaforma de gobierno asentada en una delegación ciudadana. La ausencia de go-bernabilidad, entendida como la legitimidad y el ejercicio eficiente del gobier-no, no permiten a las prefecturas constituirse en intermediarias, canalizadorasy promotoras de la demanda ciudadana. En ese contexto, tampoco se observaque aquellas intermedien y articulen lo nacional con lo local.

• Otro aspecto central y derivado de lo anterior es que las prefecturas no sonel espacio de democraticidad; es decir, no constituyen instancias de pro-fundización de la democracia en las regiones ni son los espacios de garan-tías para impulsar los derechos ciudadanos, menos aún el espacio para laimplantación de políticas públicas para impulsar la equidad y considerarlo «abigarrado» de la formación social boliviana. Las prefecturas son sim-ples administradoras de una delegación política que incluye la rutina ad-ministrativa en el espacio departamental.

• Nuevamente, se reitera, la descentralización ha derivado en procesos inaca-bados de desconcentración administrativa, sin que se observen impulsos quederiven en una descentralización política.

131


• A ello se añade que, en general, las prefecturas no han logrado consolidarla institucionalidad del Estado en el espacio local ni reformarlo para acer-carlo al ciudadano y ofertarle los servicios que aquél requiere. Su funcio-namiento clientelar ha impedido que se ejecute la reforma institucional yque se apliquen los principios de la reforma administrativa sustentados enla subsidiaridad, la flexibilidad y la coordinación en las políticas públicas,así como tampoco se observan mecanismos que permitan la participaciónciudadana en la gestión pública. Asimismo, no existe voluntad políticapara implantar una gestión política y administrativa transparente a los ojosde la ciudadanía y de aquella forma demostrar que las prefecturas están alservicio de la colectividad y no al servicio de un partido y/o coalición departidos. A ello ha contribuido, sin duda, el papel de la Contraloría Generalde la República, que impulsa una administración del Estado sustentada enlos procedimientos y las normas, antes que en los resultados de la gestión.

• Asimismo, salvo una excepción, la modernización tecnológica y la profe-sionalización de los servidores públicos no se encuentra en el horizonte dela administración departamental, que sigue sin considerar la necesidad deproducir organizaciones con la necesidad de aprender y reformarse a símismas. Este diagnóstico es importante para impulsar un modelo de ges-tión pública descentralizada, que transforme la actual administración de-partamental y la dote de eficiencia y eficacia para legitimarla ante laciudadanía.

• La sobrepartidización de la administración departamental ha llevado tam-bién a que en las regiones no se haya constituido un sistema político de-partamental que otorgue un sentido y visión compartida de futuro y quelleve a la conformación de una comunidad política regional.

Al actual estado de situación han contribuido factores internos localizadosen la debilidad del tejido social que no impulsa estas reformas desde la socie-dad civil; en la propia prefectura, que no asume su propia reforma y externossituados en la actual Ley de Descentralización Administrativa, que delega enel presidente de la República la atribución del nombramiento, sin considerarlos consensos regionales, lo que da lugar al clientelismo y a la ineficiencia en laprestación de los servicios públicos.

La estrategia de reforma institucional, entonces, debería consistir en la di-rección y el uso que se les dé a los medios disponibles, incluido el capital socialy los espacios de concertación. Sin embargo, para conducir una estrategia exi-tosa se requeriría de voluntad política y liderazgo, condición de posibilidad talcomo hemos citado antes.

La dirección estratégica está guiada por la visión del desarrollo que previa-mente se habrá concertado con los actores claves y a través de los PDDES,

132


consensuados y aprobados en cada una de las regiones. La estrategia determi-nará el «momento», la focalización del uso, la cantidad y el tipo de recursos aemplear. La dirección estratégica debe hacer parte de un modelo de gestiónpública descentralizada. Este modelo debe tener por características su orienta-ción hacia el ciudadano y la comunidad regional; es decir, es esencialmenteexterno. En ningún caso sobredimensiona los procesos y procedimientos ad-ministrativos, la planificación, el tipo de relaciones y los productos. Tampocosubestima los obstáculos y conflictos que supone un emprendimiento como elplanteado; simplemente los prevé y adelanta escenarios prospectivos y la reso-lución concertada de los conflictos que pueda generar.

Finalmente, a siete años de aprobada la ley, es preciso reiniciar un debate sobrela descentralización y readecuarla a las necesidades de la ciudadanía y de la nación.

INVOLUCRAMIENTO SOCIALA juzgar por los resultados, las prefecturas han desarrollado una capacidad

«intermedia» de involucramiento de los actores sociales en los procesos deplanificación y ejecución de sus proyectos. Pero, como cualquier generaliza-ción, ésta oculta matices de diferenciación entre ellas.

El lugar que ocupan las prefecturas en el imaginario colectivo parece depen-der de varios factores:• Cuanto más «reducido» el departamento en términos de población y más

«limitado» en términos de condiciones básicas de desarrollo socioeconó-mico, mayor es la importancia que adquiere la refectura como referentedel Estado y menor es su capacidad de respuesta a las múltiples demandasque recibe.

• Asimismo, cuanto más alejada esté del gobierno central, tendrá mayor in-fluencia y poder para desempeñar su rol político y menor capacidad paraejercer su rol técnico de articulación del desarrollo departamental.

• Cuanto más eficiente hubiera sido la Corporación de Desarrollo, más ne-gativa su imagen institucional (en la comparación, pierde).

Estas condiciones influyen definitivamente en la capacidad de involucramientode las prefecturas, porque particularmente esta capacidad está muy ligada a laimagen social que ostenta. Sin embargo, como toda relación, también depende dela capacidad organizativa, la representatividad y la legitimidad de las organizacio-nes sociales, en las que se observa una tendencia al desgaste. En la mayoría de losdepartamentos se ha observado que las organizaciones muestran poca fuerza pararepresentar los intereses de sus respectivos sectores.

Como conclusiones generales de esta área de análisis, tenemos:1) Relacionamiento e imagen social:a) Las prefecturas, en general, requieren diseñar estrategias comunicaciona-

les más eficientes para mejorar su imagen social. Sin embargo, éstas no

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tendrán resultado alguno si efectivamente no se superan las varias defi-ciencias que muestran y que son objeto de una crítica despiadada por par-te de la sociedad civil.

b) Para superar esas deficiencias hace falta un profundo cambio estructuralen el propio concepto de esta institución. Si no deja de ser «el últimobotín» de la ambición clientelar de los partidos en ejercicio de gobierno,continuarán siendo estigmatizadas como entidades de baja credibilidad.Esto requiere una verdadera voluntad política de institucionalización, ven-ciendo esta desgastada fase del proceso democrático, en la que aún no sehan superado viejas y arraigadas lacras de los gobiernos de facto, cuandolas instituciones del Estado eran objeto del manejo arbitrario del gobiernode turno.

c) Puesto que se observa una muy arraigada tendencia a establecer relacionesmuy superficiales, eventuales y de objeto determinado, también requierendiseñar y aplicar estrategias de relaciones públicas con proyección en lainstitucionalización de las mismas.

2) Involucramiento en procesos de planificación: Como se ha establecido,la capacidad de involucramiento de las prefecturas varía de un caso a otro.Considerando esa diferenciación, a algunas prefecturas les corresponde em-prender mayores esfuerzos de involucramiento que a otras. Algunas de lasmedidas recomendables para mejorar esta área son:

a) Diseñar estrategias de convocatoria y generación de consensos. Trabajaren la elaboración de un «mapa» social del departamento para identificarlas organizaciones con mayor potencial de legitimidad y representatividady trabajar con ellas.

b) Convocar a las organizaciones de la sociedad civil a participar en un proce-so colectivo de planificación estratégica, usando el PDDES existente comoreferente para la reflexión (aplicar la guía metodológica existente para estepropósito).

c) Concluir el proceso, organizando instancias de concertación público - pri-vadas que le den seguimiento y continuidad y que tengan capacidad dedecisión. Este proceso también logrará resultados exitosos de largo plazo siconcluye con la suscripción de compromisos para desarrollar iniciativas deriesgo compartido entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil.

d) Sensibilizar al equipo técnico de la prefectura en la necesidad de contarcon un PDDES participativo.

e) Concluir el proceso con la constitución de una instancia público-privadaencargada de darle seguimiento y continuidad o, en su caso, asegurar lasostenibilidad de los espacios de concertación existentes y ampliar la estra-tegia hacia otros sectores dinámicos del desarrollo regional.

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f ) Promover la discusión colectiva de proyectos de iniciativa privada paradeterminar su factibilidad y suscripción de compromisos concretos para eje-cutar proyectos de riesgo compartido entre entidades públicas y privadas.

g) Ofrecer apoyo técnico a entidades del sector privado con el propósito defortalecerlas en su capacidad de organización y gestión. Reactivar y legiti-mar entidades con potencialidades para aglutinar a la sociedad civil entorno a objetivos departamentales estratégicos.

h) Fortalecer al consejo departamental como instancia de representación ydefinición de estrategias, dotándole de los recursos necesarios para asumirlas responsabilidades, funciones y atribuciones que le marca la LDA.

3) Relación entre oferta y demanda:a) Para lograr una adecuada aproximación de la oferta y la demanda es preci-

so involucrar a la sociedad civil en el proceso de planificación del desarro-llo departamental y constituir instancias de concertación que aseguren laadecuada aplicación de los recursos públicos en proyectos que satisfaganlas necesidades sentidas de la población; por lo tanto, en cualquier caso lasrecomendaciones propuestas para el área de involucramiento en la planifi-cación se convierten en condición de arranque para este tema.

b) Si el proceso de planificación cumple con las condiciones antes señaladas,es altamente probable que se logre una mayor proximidad entre la oferta yla demanda, generando condiciones para garantizar la sostenibilidad de lasinversiones públicas.

c) Los consejos departamentales deben ser fortalecido como instrumentosarticuladores de la inversión pública entre los niveles departamental y mu-nicipal, de modo que la inversión del nivel departamental resulte más con-currente con la del nivel municipal. Para operar esta estrategia se requiereotorgar al CD un presupuesto destinado a generar y desarrollar iniciativasque les permitan una mayor aproximación a los GM de sus respectivasprovincias, como ser eventos destinados específicamente a conciliar losPOAs de los municipios con los de la prefectura.

d) Trabajar con las instancias permanentes de concertación propuestas en laanterior área para generar consensos en torno de los temas estratégicos deldesarrollo departamental, concentrando la inversión pública en proyectosarticuladores y generadores de efectos multiplicadores.

e) Fortalecer los espacios permanentes de concertación para generar consen-sos en torno de los temas estratégicos del desarrollo departamental, con-centrando la inversión pública en proyectos articuladores y generadores deefectos multiplicadores. En la medida en que se vigoricen estas instancias yparticipen en la planificación de corto plazo, esta relación puede alcanzarun nivel mayor.

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f ) Ampliar la base social con la que se relaciona la prefectura, prestando aten-ción a las demandas que plantean las organizaciones de la sociedad civil.Convocar a sectores que no fueron incluidos en el proceso de elaboracióndel PDDES a trabajar estrategias conjuntas de solución de sus demandas.

g) Crear sistemas de clasificación y codificación de la demanda que llega a laprefectura por distintos medios, haciendo un seguimiento sistemático delas tendencias, para adecuar a éstas la elaboración de POAs (oferta).

4) Involucramiento en ejecución de proyectos:a) Por lo que se ha visto, en general las prefecturas tienden a involucrar a las

organizaciones de la sociedad civil en los niveles bajos de participación, enla ejecución de los proyectos. Por lo tanto, en general es preciso ampliar eincentivar la participación organizada de los actores sociales en los proyec-tos de desarrollo departamental, sobre todo en los que tienen potencialalto para ello. Las prefecturas deben diseñar y aplicar estrategias de pro-moción de la participación ciudadana en los proyectos que ejecutan, sobretodo en los que han sido concebidos como «proyectos de desarrollo» (ru-ral, humano, sostenible, o de cualquier otra índole similar).

b) Las prefecturas deberían analizar el potencial de involucramiento de cadaproyecto, y considerar la creación de instancias de involucramiento de lasorganizaciones de la sociedad civil implicadas, según sector al que benefi-cia cada proyecto. Incluir el componente de desarrollo social, asegurandoel funcionamiento de una instancia (comité de proyecto) de toma de deci-siones compartidas en cada proyecto, sobre todo en los que tienen altopotencial de involucramiento, a la que deleguen la responsabilidad de losresultados y productos, encargada de vigilar su ejecución (ejercer controlsocial), tomando parte en la gestión y en la toma de decisiones.

c) En el marco de las instancias de concertación antes señaladas, la prefecturatendría la oportunidad de difundir los proyectos que ejecuta y motivar laparticipación organizada de los actores sociales en los mismos.

d) Una estrategia de corto plazo podría ser delegar la responsabilidad de eje-cución de este tipo de proyectos a las ONGs o IPDS que han generadoexperticia en el diseño y la aplicación de estrategias, métodos y técnicas deinvolucramiento de las organizaciones de base en la ejecución de los pro-yectos.

e) Se ha podido advertir que algunas prefecturas asumen un rol muy pa-ternalista y autocrático en la toma de decisiones referidas a la aplica-ción de inversiones públicas. Para revertir esta situación, hace falta unprofundo cambio en la cultura organizacional y una revisión de la mi-sión de la prefectura que debería servir como instrumento catalizadordel desarrollo, dejando el rol paternalista asumido. Esto implica una

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decisión de cesión democrática del poder, lo cual requiere de un largoproceso de maduración social, por lo tanto difícil de revertir en plazoscortos. Estas prefecturas requieren desarrollar un proceso de reingenieríaorganizacional, como parte de la elaboración del plan estratégico institu-cional.

7. TEMAS PARA EL DEBATEPara concluir, proponemos algunos temas para el debate.El nivel departamental y su forma de gobierno deben redefinirse, lo que

ocasiona nuevas ecuaciones institucionales en relación con los otros niveles degobierno. En el plano metodológico, cabe organizar la discusión sobre el niveldepartamental, a título de sugerencia, sobre la base de las siguientes preguntas:• ¿Cómo se concibe al nivel intermedio?• ¿Cuál es el grado de autonomía para el que recibe un mandato ciudadano?• ¿Cómo debe definirse el nivel intermedio entre las posibilidades de:

- «intermediador» (fundamentalmente entre municipalidades y el gobier-no central);- «canalizador» (vía para redistribuir transferencias económicas, por ejem-plo, desde el nivel central hacia las municipalidades; u ordenador y pre-sentador de las demandas de los municipios hacia los correspondientesniveles del gobierno central);- «representante» (forma representativa de la población de la unidad sub-nacional con atribuciones y funciones dentro de un marco institucionalpara la forma de gobierno);- «coordinador» (vínculo entre las diferentes modalidades de política pú-blica sectorial y complemento, dentro de sus respectivas autonomías, a losdiferentes municipios);- «contralor» (evaluación de desempeño, control social y político de lainstitucionalidad correspondiente, auditor de algunas «cuentas» de la polí-tica pública).

En suma, se trata de vincular los niveles de autonomía del nivel intermedio(y de cada nivel subnacional) con el contexto de modernización y globaliza-ción.

Los temas prioritarios que esperan resolución en el ámbito intermedio son:• La coordinación de las delegaciones sectoriales intermedias de la adminis-

tración pública.• La articulación democrática entre el gobierno central y los habitantes del

nivel intermedio.• La vinculación del nivel intermedio con los niveles central y local de la

gestión pública a través de la intermediación, canalización, promoción,delegación y representación.

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• La determinación de la estructura organizativa del nivel intermedio y ladeterminación de sus competencias y responsabilidades.

• El nivel subprefectural como apoyo a la gestión intermedia.• El establecimiento de los regímenes fiscal, administrativo, funcional y de

control interno del nivel intermedio.• El mejoramiento y fortalecimiento de la eficiencia de la administración

pública en la prestación de servicios.• Las relaciones interinstitucionales del nivel intermedio con otros niveles

de gobierno.• La propuesta de una forma de solidaridad mediante sistemas de compen-

sación económica en función de necesidades insatisfechas y los objetivosde desarrollo e ingresos y gastos actuales, pasados y comprometidos.

• La potenciación de la participación ciudadana; la promoción de un pactode desarrollo para el aprovechamiento de las oportunidades; y el auspiciode la planificación participativa del desarrollo del nivel.

• La promoción de la mancomunidad de la gestión municipal para gestio-nar eficazmente la infraestructura y los servicios.

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DESCENTRALIZACIÓN:TEORÍA, REALIDAD

Y PROYECTO POLÍTICO

Rubén Ardaya S.•

PRIMERA PARTELa presente reflexión pretende ex-

poner los argumentos más avanzadospara entender la teoría de la descen-tralización y los conceptos que hacenparte del debate sobre el tema. Conestos insumos verificaremos la cohe-rencia política e ideológica de la con-formación jurídica del Estadoboliviano, la relación entre Estado ysociedad en Bolivia, el mensaje quese puede leer producto de los resulta-dos de las últimas elecciones nacio-nales y qué debe hacer para cerrar lasbrechas y construir una Bolivia dife-rente. Para los dos primeros objeti-vos, utilizaremos un resumen detrabajos expuestos por autores comoRainer-Olaf Schultze, Eduardo Pal-ma, Jordi Borja, Dieter Nohlen yChristian Von Haldenwang.

Partimos de una revisión del con-cepto de Estado, la proveniente de laciencia política, que tiene dos visio-

nes: la teoría del Estado y la teoría delpoder. La última está relacionada conla dominación estatal, con argumen-tos estatolátricos, donde se afirma queel Estado es una forma superior devida. La teoría del Estado es de carác-ter más político, que pregona que elEstado es una comunidad política,donde éste es un actor más de la so-ciedad; se trataría de una formaciónsocial entre formaciones sociales, noes nada abstracto, sino una colecciónde determinadas funciones e institu-ciones que pueden y deben ser juzga-das de acuerdo a su desempeño yrendimiento.

Desde esta perspectiva, la teoría delEstado considera a éste como una co-munidad nacional dividida en dosámbitos: el espacio público (comuni-dad política) y la comunidad social(comunidad de ciudadanos); éste úl-timo es el espacio privado. La base delEstado es la comunidad nacional. La

• Sociólogo, Municipalista. Docente CIDES/UMSA.

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comunidad nacional organiza las ac-tividades humanas y las funciones delas instituciones. Las actividades ins-titucionales se organizan en funcióna FINES racionales organizados enleyes y normas. Con respecto a lasactividades ciudadanas, éstas estánorientadas por conductas, pautas,prácticas y actitudes (moral, ética ycostumbres). Este último elementonos sirve ya para evaluar al Estadoboliviano, donde éste no tiene capa-cidad ni siquiera para hacer aplicar lasleyes en el territorio, es decir hacerfuncionar lo que jurídicamente sedenomina el Estado de derecho.

Para entrar en materia, podemosrevisar los fines del Estado, y esto noslleva a analizar un aspecto importan-te del asunto, es decir de la AUTO-NOMÍA del Estado. La preguntaahora es: ¿cuál es el margen de auto-nomía de nuestros Estados? Al mar-gen de esta respuesta podemos afirmarque estamos unos saliendo y otrosregresando de la idea de que el Esta-do tiene como función principal la deimpulsar el desarrollo. Teorías deldesarrollo o neoliberalismo. UnosEstados se desmantelan, otros se re-organizan, otros se modifican. ¿Esta-mos construyendo un Estado sóloregulador y no interventor o uno pro-ductivo y más distributivo? Aparen-temente, el Estado capitalista(productor) habría fracasado, toman-do en cuenta los indicadores de cre-cimiento económico, productividady competitividad; pero también ha-bría fracasado como regulador. O

quizá nuestra creatividad nos propon-drá uno mixto. Por las característicasde nuestro país, es poco el margen quenos permite hacer la realidad nacio-nal y la dependencia internacional enla que incluso nuestros funcionariosson pagados con recursos de donacióno endeudamiento externo.

Por otro lado, se observa que en elcampo de la ciudadanía, de la socie-dad civil, ésta se está modernizandocon la ampliación de los derechos ylibertades. Existe una mayor deman-da de participación, de inclusión, deequidad y de igualdad. Pero todavíasobrevive y con mucha fuerza la so-breposición de la idea de etnia o re-gión por sobre lo nacional, las formasde organización funcional por sobrela territorial, la mentalidad y prácticade la protesta y la reivindicación porsobre la idea de la participación conpropuesta. Todavía sigue vigente laidea del Estado de bienestar, a quienhay que despojarlo, hay que sacarledemandas.

Tanto la reflexión sobre el Estadocomo de la ciudadanía nos demues-tran que los resultados de la descen-tralización son todavía insatisfactoriosen todos los aspectos.

1. FORMAS DE ESTADO YFORMAS DE GOBIERNO

Entre las formas de Estado tenemosel Estado federal y el Estado unitario.Entre las formas de gobierno, tene-mos el gobierno parlamentario y elgobierno presidencialista. Esta dife-renciación es importante porque los

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bolivianos y, sobre todo, la clase polí-tica no han entendido aún. El gobier-no presidencialista es concentradordonde el presidente de la República de-signa a su burocracia y las funcionesson concentradas, por ello, el presi-dente tiene representantes en otros ni-veles administrativos del Estado:departamentos con el prefecto, pro-vincia con el subprefecto y cantón conel corregidor. El presidencialismo tien-de siempre a la centralización y con-centración política, económica yadministrativa porque está basado enuna matriz administrativa desde laperspectiva espacial donde pretenderegular todo y normar de manera ho-mogeneizante. Los planes se impulsandesde los ministerios, con controlespolíticos centralizados. En el gobier-no parlamentario, el Congreso desig-na al primer ministro y de este acto seproduce la sumisión de este último. Esun fenómeno raro en el que la madre(Parlamento) al dar a luz al hijo (pri-mer ministro) se convierte en la con-ductora de los destinos del país,existiendo también una corresponsa-bilidad del legislativo con respecto alejecutivo.

El federalismo es un principio deorganización política que busca:1. Organizar la relación entre uni-

dad y multiplicidad;2. Organizar la relación entre diver-

sas autonomías;3. Organizar las relaciones entre in-

tegración social y política.El federalismo cumpliría dos fun-

ciones básicas:

1. Separación y delimitación del po-der por medio de la división verti-cal de poderes y, simultáneamente,protección de las minorías a travésde una autonomía territorial;

2. Integración de sociedades hetero-géneas que aspira a la autonomíasocio/cultural y/o política de laprovincia o los Estados miembros.

El Estado federal mantiene ciertascompetencias y funciones de carácterexclusivo como ser política exterior,defensa, moneda; pero comparte otrascon sus miembros, los que pueden,mediante mecanismos institucionales,influir en el nivel federal. A diferen-cia del federalismo, el unitarismo esuna forma de organización estatal enla que existe un solo centro emisorque toma las decisiones por los de-más.

2. COMUNIDAD Y SOCIEDADPOLÍTICA

La sociedad política debería promo-ver el desarrollo de la ciudadanía, másal contrario, la absorbe. En Bolivia,las relaciones entre política y ciuda-danía son en general de carácterprebendal y clientelar. Las institucionesdel régimen político son las siguientes:1. Partidos políticos.- Toda la orga-

nización partidaria termina en lacúpula en cuya cúspide está sen-tado el “jefe nacional”. En nues-tro caso, la raíz de muchosproblemas del país radica en esteelemento, por la inexistencia dedemocracia interna, ausencia deuna verdadera escuela partidaria

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con contenidos éticos e ideológi-cos. El partido y sus líderes no hansido capaces de proponer y prac-ticar una nueva cultura de mane-jo de la administración pública;

2. Sistemas electorales.- Organizadosy designados por los representan-tes de los partidos políticos en elParlamento, cuyos operadores –lasCortes Electorales no son más que“administradores” de procesoselectorales. Los sistemas electora-les reproducen el centralismo par-tidario y la lógica defuncionamiento de los partidos.Todavía el país no tiene una Cor-te Nacional Electoral consolida-da en su imagen ciudadana y ensu operatividad técnica;

3. Cultura política.- Que se crea yse recrea sobre las bases de losmensajes y modelos de los líderescentralistas. Vehículo que noshace adorar al centralismo. Lacomunicación política y la in-fluencia de los mass media pro-vienen del centro con un sentidoúnico: de la capital a la periferia.Tanto los intelectuales como loslíderes jóvenes no logran modifi-car la cultura política existente yoptan por alejarse de la política odejarse absorber.

3. EL CENTRALISMOEs producto de un proceso de lar-

ga duración, de arrastre y de carácteracumulativo; su ruptura implica unrompimiento paradigmático de crisisintelectual y de conflicto político, eco-nómico y social.

El centralismo significa paralizacióny desmovilización y no puede resol-ver demandas regionales porque:1. Carece de información territoria-

lizada y específica;2. No interactúa con la comunidad;3. No tiene capacidad de moviliza-

ción de recursos;4. No ejerce control efectivo sobre

las operaciones de los órganosmunicipales o regionales.

El centralismo refleja arbitrariedadporque se exime de responsabilidaden el origen y solución de los proble-mas. Por ello, la convicción es que laadministración pública será más efi-caz cuanto más cerca esté de los pro-blemas que pretende resolver. Cuantomás cerca del ciudadano se hace lagestión, la eficiencia y la responsabi-lidad son mayores.

4. EL CONCEPTO POLÍTICO YLAS DIMENSIONES TEÓRICASDE LA DESCENTRALIZACIÓN

Los conceptos de descentralizaciónhan sido distorsionados por organis-mos multilaterales, sobredimensio-nándola a sus aspectos financierossolamente. La descentralización no esmás que un medio, un instrumentoque un país escoge para enfrentar unacrisis. Pero para ello, debemos tener cla-ridad teórica y eficacia instrumental.

Lo primero que debemos entenderes de qué tipo de condiciones especí-ficas estamos partiendo como paíspara desarrollar procesos descentrali-zadores. Con esto ya estamos mos-trando nuestra opción teórica porque

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buscamos relacionar el todo con laspartes, y las partes con el todo. Esdecir, cuando cambiamos una estruc-tura estamos modificando las relacio-nes dentro del sistema.

La descentralización se relacionaentonces con:a) Democratización del poder polí-

tico;b) Procesos de desarrollo socioeco-

nómico;c) Políticas públicas.

¿Qué es descentralizar entonces? Esun proceso en el que una unidad supe-rior transfiere poder a una unidad infe-rior; dicha transferencia es política, osea, con capacidad de decisión. Es trans-ferencia de atribuciones y competenciasy de mayores funciones; es transferen-cia de recursos financieros; es aperturaal ciudadano para facilitar mayor parti-cipación; es la búsqueda de mejora-miento de la gestión pública paraproducir mayor cobertura y calidad delos servicios públicos. La descentraliza-ción tiene tres factores claves: la elec-ción democrática de las autoridades, laautonomía del ente sujeto de la descen-tralización y el ejercicio de dichas com-petencias por el ente autónomo en unaunidad territorial menor. Lo anteriornos muestra que la Ley de Descentrali-zación Administrativa, o ley 1654, noes más que una ley de desconcentraciónadministrativa.

V. LOS OBJETIVOS DE LADESCENTRALIZACIÓN1. Políticamente, elección democrá-

tica de autoridades y mayor ca-

pacidad de gobernar al nivelsubnacional; esta condición sóloexiste en el municipio, no así enla prefectura.

2. Económicamente, lograr unamayor y mejor distribución delos recursos. Disminución de loscostos de funcionamiento delaparato administrativo; despuésde la capitalización, en los de-partamentos las prefecturas sonuna de las pocas opciones deempleo para los militantes de lospartidos políticos “vencedores”.La mejor y mayor distribuciónde los recursos deben ser com-plementadas con un mayor im-pacto de la inversión pública.

3. Administrativamente, incre-mento de la eficiencia de la ges-tión pública y de la cobertura ycalidad de los servicios esencia-les para la vida en comunidad;no se podrá lograr mientras nose implante los aspectos de ca-rrera administrativa establecidaen el Estatuto del FuncionarioPúblico.

4. Socialmente, mayor participa-ción y control social en las deci-s iones públicas, para darlemayor legitimidad al sistemapolítico. Este aspecto sólo exis-te en el municipio, no así en eldepartamento.

Los objetivos de la descentraliza-ción son esencialmente políticos, ydebemos tener en cuenta siempreese propósito y no suborninarlo aaspectos fiscales o presupuestarios.

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6. LA DESCENTRALIZACIÓN:UN PROCESO POLÍTICO YADMINISTRATIVO

Borja piensa que la descentraliza-ción es un proceso global que suponeal menos lo siguiente:1. La existencia de un sujeto (socie-

dad o colectividad territorial) ca-paz de asumir la representación ygestión de intereses colectivos ydotarlos a su vez de personalidadsocio-cultural y político-adminis-trativa; sobre este elemento, enBolivia, los departamentos sonportadores de múltiples identida-des y las prefecturas no tienenpersonalidad jurídica propia;

2. La transferencia de competenciasy recursos a este sujeto para sugestión autónoma; las prefecturasno tienen autonomía.

3. La delimitación de unidades te-rritoriales con sus respectivos su-jetos sociales sobre los que recaerála descentralización. éste es ungran problema porque las pre-fecturas tienen jurisdicción sobre de-partamentos que no expresancorrespondencia entre lo político-ad-ministrativo y la identidad, culturao criterios de región. Administrati-vamente entonces son “inadminis-trables”.

El actor principal del proceso sonlos ciudadanos y las comunidades deintereses. Pero en la mayoría de losdepartamentos, la cultura de las or-ganizaciones sociales, culturales y eco-nómicas son más bien centrífugas.Bajo la actual organización adminis-

trativa del país, la integración y arti-culación es prácticamente imposible.Se necesita de unidades político-ad-ministrativas más racionales, superio-res al municipio, para sustentar ladescentralización.

7. CONCEPTOS:DESCENTRALIZACIÓN YDESCONCENTRACIÓN

Para los enemigos de la descentra-lización, no se trata de dividir el país,sino de redistribuir el poder. Esteproceso de rompimiento llega cuan-do existe convencimiento de que elcentralismo es un obstáculo para lademocracia y pone en riesgo la via-bilidad política y social del país.Pero esta convicción no debe pro-venir sólo de las mentes iluminadas,sino de las elites políticas, sociales,sindicales, regionales y económicas.Los procesos de descentralizaciónredefinen el rol del Estado y em-prenden nuevos contratos “político-sociales” para reglamentar laredistribución del poder político enel territorio.

A. DescentralizaciónDesde una perspectiva política, la

descentralización es:1. La transferencia de competencias

de la personalidad jurídica estatala las demás personalidades jurídi-cas expresadas en otros entes;

2. El ente que recibe competenciasno está sometido jerárquicamen-te a las autoridades centrales, tie-ne poder de decisión y esindependiente;

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3. Implica una distribución de legi-timidad democrática entre variosentes del Estado. Su conforma-ción es producto de la soberaníapopular.

En la descentralización política, laestructura de poder del Estado semodifica, al despojarse el Estado decompetencias a entes no subordina-dos, con rango constitucional, confunciones, personalidad jurídica, pre-supuesto y normas de funcionamien-to propias. La descentralizaciónpolítica obedece a criterios de cómose organiza el Estado, a cómo se re-distribuye el poder, a cómo se redis-tribuyen las competencias y funcionesentre los entes.

La característica de un ente territo-rialmente descentralizado es su capa-cidad de gobierno y no sólo deadministración. Capacidad de gobier-no implica una función de direcciónpolítica, donde el ente puede decidirla política a seguir y organizar sus pro-pias operaciones y métodos. Puededecidir entre varias opciones posiblesdentro del ámbito de su competen-cia, decidir los objetivos a alcanzar, elestablecimiento de prioridades entrelas opciones, la valoración de las opor-tunidades técnicas y políticas y losprocedimientos adecuados para lograrsus propósitos.

Cuando se realizan procesos de des-centralización, al transferir poder, re-cursos y competencias, toda laestructura del Estado debe modificar-se, es decir el Poder Ejecutivo, las pre-fecturas y las municipalidades. Los

partidos políticos deben cambiar. Laciudadanía debe entender que se tra-ta de procesos de mediano y largo pla-zo. Las organizaciones y los líderessociales también deben cambiar.

La descentralización también pue-de aparecer como una estrategia ad-ministrativa. En todo proceso dedescentralización las instituciones jue-gan un papel de primera importanciaporque son las llamadas a conducir lasenergías sociales y gerenciar la produc-ción de bienes y servicios. Un segun-do eje de importancia está dado por laarticulación de las instituciones entresí en lo estrictamente estratégico, quees la visión del desarrollo nacional. Untercer elemento son las organizacionesy movimientos sociales que debe identi-ficarse con el proceso, son estas orga-nizaciones las que producen loscambios en las instituciones.

Existen también muchas veces algu-nos desajustes en los procesos a saber:

A.1 Descentralización inorgánica.-Cuando se otorgan competencias yrecursos sin que la descentralizaciónburocrática tenga articulación, o esmínima, con entes democráticos.1. Cuando existe inadecuación en-

tre planificación burocrática y en-tes democráticos, debido aldivorcio entre plan y demandassociales.

2. La planificación centralizada sólollega a la región, no llega al nivelmunicipal.

3. No hay articulación entre objeti-vos. Hay inarticulación del po-der municipal con el nivel

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departamental y nacional. No haycomplementariedad de objetivos.

Los desajustes se producen por faltade articulación, por inexistencia o in-adecuación entre planificación nacio-nal, regional y municipal. Existedivorcio entre jurisdicciones y ámbi-tos de competencias municipales y re-gionales, entre objetivos y planes,porque muchas veces los gobiernosmunicipales, subprefecturas y prefec-turas son poderes paralelos, sin com-plementariedad de objetivos. Otrodivorcio existe entre planes y deman-das sociales.

B. DesconcentraciónEs otra forma de organización del

Estado que:1. Transfiere competencias entre ór-

ganos de la misma personalidadjurídica entre órganos del mismoente;

2. El órgano que recibe la competen-cia está subordinado jerárquica-mente y existe una relación demando y obediencia entre supe-rior y subordinado;

3. El órgano subordinado carece delegitimidad.

Desconcentración es la transferen-cia de competencias desde el Estadoa órganos jerárquicamente subordina-dos. Las decisiones se toman desde elcentro. No existe en los órganos su-bordinados la independencia en lasdecisiones que debe tomar. No existeautonomía en sus decisiones. El ór-gano subordinado hace parte de lapersonalidad jurídica superior. Susautoridades son designadas por el cen-

tro. Sus decisiones son controladasadministrativa y legalmente. La des-concentración se realiza dentro delmismo organismo en el que determi-nadas decisiones que se tomaban enel nivel central pasan a tomarse en unnivel inferior, pero no afectando ladistribución del poder, permanecien-do intacta la estructura y competen-cias del Estado.

Existen dos tipos de desconcentración:B.1 La desconcentración funcio-

nal.- Cuando se crea un órgano espe-cífico para realizar una actividad ofunción concreta.

B.2 La desconcentración territo-rial.- Es la transferencia de compe-tencias de la administración central aunos órganos jerárquicamente subor-dinados y cuyo ámbito territorial decompetencias es el de una demarca-ción concreta.

8. CONDICIONES PARA QUE LADESCENTRALIZACIÓN SEADESCENTRALIZADORA

No cualquier descentralización des-emboca en la democratización delEstado, y para que exista una verda-dera descentralización deben existir almenos las siguientes condiciones enel ente sujeto:1. Es una estructura política, repre-

sentativa y deliberativa;2. Es una estructura dotada de au-

tonomía;3. Tiene atribuciones globales y no

especializada o sectorializada;4. Tiene poder de decisión sobre las

competencias recibidas;

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5. Tiene capacidad de coacción parahacer ejecutar sus decisiones;

6. Tiene suficientes recursos;7. Tiene capacidad de coordinación;8. Tiene capacidad de gestión.

En las prefecturas en Bolivia losprefectos y los consejeros departa-mentales no son elegidos, sino desig-nados. La prefectura no tieneautonomía, carece de recursos sufi-cientes, no coordina con los gobier-nos municipales, excepto la prefecturade La Paz, y no tiene capacidad degestión ni recursos humanos califica-dos. Tiene funciones globales y cier-to poder de decisión sobre suscompetencias, siempre que no requie-ran de recursos adicionales.

9. CRITERIOS PARADETERMINAR LATRANSFERENCIA DECOMPETENCIAS A ENTESDESCENTRALIZADOS

Según los teóricos de la descentrali-zación, los siguientes aspectos son im-portantes para determinar si sedescentraliza o no. En el análisis entrade manera importante el ciudadano.1. Hay que transferir toda atribución

que se pueda gestionar desde elnivel inferior, sin que aumente sucosto significativamente;

2. Conviene transferir a un espacioterritorial menor aquellas compe-tencias que se refieren a asuntos oproblemas que se generan en eseámbito o que dan lugar a actua-ciones de interés exclusivo o pre-ferente de su población;

3. La descentralización se justifica-rá, asimismo, cuando la gestiónmás próxima a los ciudadanos su-ponga una mejora sensible de lacalidad del servicio público;

4. Se descentralizan las competenciasy las funciones en cuyo ejerciciose quiere potenciar la participa-ción, la cooperación y la integra-ción de los ciudadanos;

5. Todas las iniciativas socio-econó-micas.

¿Qué es lo que debemos cuidar?Debemos garantizar que las atribucio-nes y competencias, tanto en la dis-tribución por niveles como en lagestión, tengan coherencia, igualdady universalidad. Para que esto ocurra,la conducción política del país debetener una idea, un proyecto de quétipo de país se quiere construir.

10. LA DESCENTRALIZACIÓN:UNA CUESTIÓN DE MÉTODO

La descentralización es consustan-cial a la democracia, al proceso de-mocratizador porque:1. Amplía el campo de los derechos

y libertades;2. Incorpora progresivamente a los

sectores excluidos a las institucio-nes representativas;

3. Facilita mayor control y partici-pación popular en la actuación delas administraciones públicas.

La pregunta es si, además del apor-te a la democratización, la descentra-lización puede proyectar la gestiónpública y el crecimiento económico.Cuando la descentralización no

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impacta en el mejoramiento de lacalidad de vida de la ciudadanía, suefecto político tiende a diluirse.Pero si queremos luchar contra laexclusión social, la descentralizaciónpuede ser un importante instrumen-to.

11. ¿CÓMODESCENTRALIZAR?

Se puede descentralizar de ma-nera funcional o territorial:

Descentralización funcionalEs la capacidad de tomar decisio-

nes autónomamente que poseen lascolectividades de naturaleza no ne-cesariamente espacial (universida-des, Iglesias). Dicha participaciónfacilita la participación no política.

Descentralización territorialConsiste en reconocer cierta auto-

nomía a las colectividades adminis-trativas del Estado; así, ellasadquieren el carácter de colectivida-des territoriales que se autoadminis-tran dentro de un marco legal queellas mismas están encargadas deaplicar. Pero la descentralización te-rritorial no puede realizarse sobre labase de la actual división política yadministrativa del país.

La descentralización debe com-prometer a todas las fuerzas políti-cas y sociales del país, no puede serimplantada como un proyecto par-tidario o de un gobierno, sino deoficialismos y oposiciones, organi-zaciones territoriales y funcionales,etc.

12. SOCIEDAD CIVIL YPROBLEMAS DEMOCRÁTICOS

Existen en nuestros países los si-guientes problemas democráticos:1. Mayor exigencia y demanda de

individualidad: más sociedad ymenos Estado;

2. Mayor demanda de espacios co-munitarios y públicos;

3. Mayor demanda de pertenenciaa Bolivia y no sólo a la región ya la identidad cultural;

4. Mayor demanda de certidumbrecon respecto al futuro.

Estas demandas sociales son másfáciles de lograr en espacios restrin-gidos, sean éstos municipales, regio-nales o departamentales. Laformación de ciudadanía puedeconsolidarse en ámbitos en los quepuedan mirarse los ciudadanos en-tre sí y mirar de cerca a sus repre-sentantes legítimos.

13. DEMOCRACIA YGOBERNABILIDAD

La demanda de gobernabilidad paraprofundizar la democracia nacional seexpresa de la siguiente manera:1. Existencia de estabilidad política,

es decir que la democracia no estéen riesgo;

2. Existencia de estabilidad econó-mica, es decir la ausencia de défi-cits inmanejables y que sigamosmanteniendo el equilibrio fiscal;

3. Existencia de paz social, es decirque los conflictos sociales seanadministrados en el marco de lademocracia por el poder;

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4. Que el ejercicio del poder incor-pore la búsqueda de consensosentre mayorías y minorías;

5. Crecimiento económico con equidad;6. Mayor cobertura y calidad en la

prestación de los servicios básicos.La ciudadanía se expresa como ejer-

cicio de procesos sociales, jurídicos ypolíticos:1. Ampliación de los derechos ciu-

dadanos;2. Ampliación de los deberes ciuda-

danos;3. Asunción de mayor responsabilidad

en cuanto a la gestión pública;4. Mayor participación social y po-

lítica voluntaria.La nueva ciudadanía que debemos

construir debe buscar la creación deuna nueva cultura de ciudadanía quetenga como elemento central la im-portancia que le otorga el ciudadanoa la democracia y a la gestión de losasuntos públicos.

La ciudadanía efectiva involucrados tipos de demandas específicas,pero complementarias:1. Demandas de individualidad;2. Demandas de comunidad.

También la ciudadanía efectiva seexpresa a través de:1. Participación electoral;2. Difusión de ideas y prácticas igua-

litarias;3. Aporte a logros en materia de con-

senso con respecto a las políticaspúblicas;

4. Aporte en materia de legitimidaddel sistema político;

5. Capacidad de movilización y ne-gociación colectiva.

Para que la descentralización seaasumida por la sociedad civil es pre-ciso un cambio de mentalidad queexija mayor participación ciudada-na en los asuntos públicos y querefleje un compromiso de la pobla-ción con sus órganos públicos e ins-tituciones democráticas, porque lademocratización del país se juega enla sociedad civil. No obstante, nodebemos olvidar que la sociedad ci-vil en nuestros países está moldea-da por el Estado, y es guiada por lascúpulas partidarias y políticas quea la vez son absolutamente centra-listas.

14. ESTADO MUNICIPALISTA,ESTADO DEMOCRÁTICO

La forma de Estado democrático essu articulación con el poder munici-pal a través del principio de subsidia-riedad. El municipio es el componentebásico del Estado democrático, y porello mismo, su papel es decisivo en elprogreso de la democracia modernaporque:1. La consolidación y el desarrollo

de las libertades y derechos po-líticos se realizan más en el ni-vel municipal, espacio dondepueden realizarse alianzas socia-les más amplias y el control so-cial es más eficaz;

2. Las clases populares excluidasdel Estado pueden acceder a ins-tituciones representativas loca-les antes que a las centrales;

3. Los gobiernos municipales pue-den ser artífices de la integración

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nacional, son entes representativosde las comunidades y son elemen-tos articuladores del Estado;

4. Las funciones básicas de la vidacolectiva las realizan las munici-palidades;

5. Los gobiernos municipales soncreadores de consensos, como ex-presión de clases y grupos socia-les.

Pero tampoco debemos creer quetodos lo problemas de la democraciay del país se pueden resolver en elmunicipio. No.

15. RIESGOSEl principal riesgo de retroceso de

la descentralización es la crisis econó-mica porque genera incertidumbre yeso nos lleva al conservadurismo, a latensión entre centralismo y descen-tralismo. En momentos de crisis eco-nómica el proceso descentralizadortiene probabilidades muy altas deexperimentar grandes retrocesos.En esa perspectiva, la burocraciacentral tiene la tentación de “ex-propiar” recursos de los entes des-centra l i zados para cubr i r sus“déficits” y distribuir sus preben-das a grupos sociales con capaci-dad de presión.

Más por el contrario, la crisis debellevarnos a reflexionar a profundi-zar la descentralización proponien-do criterios de compensación y labúsqueda de equilibrios para las re-giones y municipios más empobre-cidos y para los grupos sociales másvulnerables de la sociedad.

SEGUNDA PARTE:

LA DESCENTRALIZACIÓNMUNICIPAL COMO PUNTO DEINFLECCIÓN PARA CAMBIARDE MODELO DEMOCRÁTICO YDE DESARROLLO PARADERROTAR LA CRISIS

1. LOS APORTES DELMUNICIPALISMO A LADESCENTRALIZACIÓN, LAINCLUSIÓN Y LA GESTIÓNPÚBLICA

Bolivia: país municipalizadoLa participación popular municipa-

lizó el país llevando la presencia del Es-tado a todo el territorio nacional,universalizando derechos ciudadanos yhumanos, mejorando la cobertura y ca-lidad de los servicios básicos, eligiendoperiódicamente 314 alcaldes y 1.700concejales municipales.

El municipio, espacio yoportunidad para la inclusiónsocial y política

La ampliación de la democraciarepresentativa al territorio nacional através de la elección de las autoridadesmunicipales posibilitó la elección de538 concejalas titulares y más de 400líderes campesinos e indígenas.

Gestión por resultados: el CensoNacional de Población yVivienda

Dos aspectos importantes se consta-tan en el último censo nacional: a) la

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Corrupción en lasmunicipalidades

Hay que destruir el mito de la co-rrupción municipal generalizada, sinquerer ocultarla tampoco. La corrup-ción municipal no es la que denuncianlos enemigos de la descentralización; deacuerdo a datos proporcionados porla CGR, sólo el 3% de los recursosmunicipales está siendo sujetos deinvestigaciones.

La percepción sobre confianza ycredibilidad en los alcaldes

Los alcaldes son las autoridades pú-blicas que gozan de mayor confianzaciudadana, en contraposición de lospartidos políticos, Parlamento, pre-fectos, policía nacional y gobiernonacional.

2. LOS RESULTADOSELECTORALES VISTOS DESDELA DESCENTRALIZACIÓN Y ELMUNICIPALISMO: DE LAPOLARIZACIÓN SOCIAL A LAPOLARIZACIÓN POLÍTICA

Sistémicos contra asistémicosEl espanto provocado por el fenó-

meno de las disctaduras, inestabilidadsocial y la hiperinflación de la Uni-dad Democrática y Popular ya cesó,en parte por la solución del 21060 yporque la mayor parte del electoradoes nuevo. Los sistémicos no tuvieronla lucidez en estos últimos años de pro-poner otras alternativas y los asistémi-cos lograron por vez primera articulara los excluidos económicos, sociales

participación popular permitió la des-aceleración de la migración campo-ciudad al pasar de 1% anual en elperiodo intercensal 1976-1992 al0,4% en el periodo intercensal 1992-2001 y b) en el Censo Nacional de1992 existían sólo dos municipios nopobres y en el censo nacional de 2001la cantidad de municipios no pobresascendió a 38 tomando en cuenta losindicadores NBI.

El impacto de la inversiónpública

La reducción exponencial de la po-breza en los últimos nueve años es unaprueba de que la participación popularsignificó una mejoría en los criteriosde eficiencia y asignación en el usode los recursos del país, puesto que lamodificación en la estructura y mo-dalidad de la coparticipación tribu-taria incrementó su eficiencia eimpacto, con los mismos recursos. Porotro lado, en los últimos ocho años,la estructura de la inversión públicapasó del 2% de inversión municipalantes de la LPP al 49% en la actuali-dad, si tomamos en cuenta los recur-sos HIPC II y los de la políticanacional de compensación.

La ampliación de cobertura ycalidad de los servicios básicos

El incremento de los recursos muni-cipales para inversión también provocóun incremento en el número de pro-yectos de inversión municipal ejecuta-dos pasando de 400 antes de la LPP a 2.300 en el primer año, 8. 644 en el año1997 y más de 15. 000 en la actualidad.

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y políticos de los últimos veinte añosde democracia. Debemos reconocerla causa y validez de la protesta asis-témica, pero éstos tampoco tienenpropuesta alguna que no sea el desas-tre.

Occidente (altiplano) contraoriente (trópico)

El occidente votó por Evo y eloriente por Goni. El uno no cree ensoluciones que mejoren su vida y elotro quiere que su calidad de vida sedeteriore más.

Corporativistas contramunicipalistas

Con el segundo lugar obtenidopor Evo es la resurrección del sin-dicalismo revolucionario de carác-ter corporativo, de cierta maneraautoritario y enemigo del disensoque niega la legitimidad de la de-mocracia representativa y su expre-sión en el gobierno municipal. Esla lógica de la asamblea sindical con-tra la deliberación democrática en-tre mayorías y minorías.

Centralistas contradescentralizadores

El sindicalismo es básicamente cen-tralista en su expresión política (COB,CSUTCB), mientras que los gobier-nos municipales son entes autónomosy descentralizados. El sindicalismoopera con mayor eficacia en la sedede gobierno y hasta en las prefectu-ras, pero el poder local lo hace en losespacios donde se generan los proble-mas.

Modernistas contratradicionalistas

Bolivia no tendrá viabilidad porqueen el oriente se produce petróleo y gas,se produce la agroexportación y se tie-nen los mayores índices de crecimien-to económico, mientras el occidentecontinúa con la producción agrope-cuaria de subsistencia y las más bajastasas de crecimiento y más alta po-breza. El Estado debe, por tanto, ju-gar un papel de primer orden paracerrar esas brechas.

Ciudadanos del campo frente aciudadanos y urbanos

El voto duro obtenido por Evo Mo-rales es básicamente rural, pero tambiénde los pobres de las ciudades. El MNRha perdido el voto campesino y rural.La clase media urbana ya no conduceni a los pobres de las ciudades, muchomenos al campesinado y a los líderesindígenas.

El “otro” Estado contra elEstado “oficial”

Los resultados de las votacionesdemuestran que la actual organiza-ción política del Estado ya no puedeseguir mintiéndole al país que semueve en otra “banda”. La estructu-ra del Estado oficial ya no refleja laactual forma “endémica” de funcio-namiento de los pueblos indígenas,de las comunidades campesinas, de losmercados locales y regionales, asícomo de la forma de organizaciónsocial y representación política delos más pobres del país.

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3. ¿QUÉ APORTARÁ LADESCENTRALIZACIÓN Y ELMUNICIPALISMO EN ESTAETAPA?: UNA OPCIÓN DESALIDA VIABLE Y PACÍFICA ALA CRISIS

Todos los políticos e intelectua-les profesionales se deprimen tratan-do de inventar la “poción mágica”,buscando en el internet los últimosdiscursos de los líderes mundiales,mezclando las últimas recetas de losorganismos multilaterales. Y comosiempre, no se confía en el pensa-miento propio, se desprecia lo quehemos avanzado como país en ma-teria de municipalización y partici-pación popular y el aprendizaje delos errores de la descentralizaciónburocrática.

La nueva realidad política alta-mente polarizada por la ausencia desoluciones a los problemas esencia-les de la comunidad debe servirnospara desatar las energías dormidasen las regiones, estimular los lide-razgos locales, fortalecer las organi-zaciones territoriales de base y lasasociaciones de productores localesy regionales. En estos espacios y ac-tores radica la esencia de la propues-ta que presentamos, espacios yactores que no aceptan los enlata-dos uniformizadores del centralis-mo. Se trata más bien de unacincuentena de pulsiones, aspiraciones,energías que buscan ser catalizadas paraproducir desarrollo humano sosteni-ble y democracia inclusiva.

¿Qué hacer entonces? Para empe-zar no queremos dejar la sensaciónde que creemos que los problemasdel país lo resolverá la descentrali-zación. Hay que dejar sentado queestamos refiriéndonos a un medioy no a una finalidad. Debemos di-señar y concertar una visión de paísposible y viable. En este nuevo paísdebemos reconocernos todos losbolivianos, sentirnos incluidos. Estenuevo país debe reflejarse en unnuevo marco legal a través de la re-forma a la Constitución Política delEstado y otras leyes de la república.Hay que lograr correspondenciaentre democracia, actores sociales yeconómicos, desarrollo interno yterritorio. Debemos promover el de-sarrollo pleno de los actores políti-cos, sociales, étnicos y económicos.

Debemos desarrollar procesos so-cio-políticos institucionalizadospara consensuar objetivos regiona-les y favorecer la participación delos actores en el marco de sus espe-cíficas funciones y roles. La gestiónpública es un instrumento paraavanzar en este propósito, acercan-do los problemas y obstáculos a lasvisiones de desarrollo regionales.Para ello debemos profundizar loavanzado en materia de municipali-zación, participación popular, luchacontra la pobreza y descentralizaciónadministrativa, perfeccionar los pro-cesos de integración y articulaciónintermunicipal y ensamblar cohe-rentemente los niveles de la admi-nistración pública.

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Un nuevo modelo deordenamiento territorial

La organización política del Esta-do tiene un nivel nacional, departa-mental, provincial, municipal ycantonal, obviamente sin ningunarelación con las formas sociales deocupación del espacio, dividiendo alas comunidades campesinas e indí-genas, pero tampoco integradas co-herentemente entre las mismasunidades. La participación popularpuso en evidencia la inutilidad de laprovincia y el cantón. De cierta ma-nera fijó una relación de dependen-cia entre población, espacio y recursoseconómicos para que exista viabilidaddel municipio. Desató y creó las con-diciones para la reorganización del es-pacio en relación a las formas deocupación social a través de los dis-tritos indígenas. Al igual, creó las con-diciones para la formación demancomunidades viables entre mu-nicipios para conformar las regioneseconómicas.

Un modelo de desarrollointerno

El modelo de desarrollo se relacio-na con la implantación de un nuevopatrón de acumulación y de distribu-ción del excedente a través del mer-cado y del Estado. Las posibilidadesabiertas por la exportación del gasabre la posibilidad de disponibilidadde recursos públicos para su distribu-ción. La pregunta es: ¿para qué,¿quién/es ejecuta (n)? y ¿cómo se eje-cuta la inversión?

Un nuevo modelo dehegemonía política

Ya no es posible la dictadura mili-tar; tampoco la democracia restringi-da al partido único o a las coaliciones.Ya se agotó la democracia pactadaentre partidos políticos. Es la horade las organizaciones territoriales,sociales y económicas: es la hora delas regiones. Con ellos hay que dia-logar y concertar y no imponer. Elgobierno por lo tanto debe ser undirector de orquesta y no un ejecu-tor. Si a nivel nacional por la dis-persión de voto está obligado a“cohabitar” con los asistémicos, enlas regiones, la presencia del PoderEjecutivo es la de facilitador, es de-cir un actor entre tantos. La hege-monía no se lleva a cabo mediantela “dominación”, sino mediante lacalidad de su gestión en la región, yno tanto en la nación por ello losequilibrios macroeconómicos sibien tienen importancia para el fun-cionamiento global del país, no bas-tan para el desarrollo interno yregional.

Un nuevo modelo deplanificación.

La planificación central tenía sen-tido en el país cuando funcionaba elmodelo de sustitución de importacio-nes y el Estado interventor. Despuésdel 21060 ya no funcionó más. Elnuevo modelo de planificación debe-ría funcionar de abajo-arriba, es de-cir de la región a la nación. El nuevomodelo de planificación no tiene unsolo sonido, tiene todos los sonidos

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de las regiones con todo tipo de ins-trumentos: percusión, viento, metales,cuerdas, etc que el nuevo sistema debearmonizar y darle sentido. Se debeneliminar los costosos e inútiles PDMspara trabajar los planes mancomuna-dos (regionales).

Un nuevo modelo de inversiónpública

Se debe combinar los criterios derentabilidad de la inversión públicacon los de equidad y solidaridad; esdecir la inversión pública no debeexcluir regiones, sino también com-pensar a las más deprimidas. Hay queolvidarse de la tentación dirigista yuniformizadora.

Un nuevo modelo de gestiónpública

Partiendo del criterio de despartidi-zación plena de los servidores públicos,la implantación de la carrera adminis-trativa en municipalidades y el PoderEjecutivo, la gestión por resultados, latransparencia, la participación ciudada-na, la subsidiariedad, la concurrencia yel impacto de la inversión.

Hay que rearmar y unir las partesque están divididas. Hay que darlesentido, cohesión y coherencia. Hayque cambiar de mentalidad en losgobernantes y ciudadanos.

4. CAMBIO DE ROLES YFUNCIONES NACIONALES YDEPARTAMENTALES

La descentralización requiere quetodo el aparato institucional del paíscambie decididamente.

Parlamento NacionalUna de las instituciones del siste-

ma político con menos legitimidad esel Parlamento. Hay que acercar elParlamento a las regiones, a los acto-res sociales, económicos y políticos.Los actores privilegiados para lograreste propósito son los diputados uni-nominales y, en menor medida, las bri-gadas departamentales. Los medios porexcelencia son los encuentros de deci-siones concurrentes donde los diputa-dos pueden realizar “representacióneficiente” en materia de legislación, fis-calización y gestión parlamentaria par-ticipativa y responsable.

Presidencia de la RepúblicaEl presidente debe cambiar su pa-

pel de “padrino” de sectores socialespor el de “facilitador” y creador decondiciones para que los actores libe-ren sus energías y construyan su fu-turo con sostenibilidad. Debe realizaralianzas con los actores regionales res-petando su autonomía. Debe serconstructor de paz social.

Ministerios integralesDebemos regresar a los ministerios

integradores para evitar la dispersióny el sectorialismo, para que las políti-cas públicas tengan mayor impacto enel territorio. Hay que extirpar la ten-tación operativa de los ministeriospara que se conviertan en normado-res y reguladores.

PrefecturasA las prefecturas hay que quitar-

les el presupuesto de inversión y li-mitar su presupuesto para gastos de

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funcionamiento de personal míni-mo.

MiniprefectosHay que desarrollar la figura de la

presencia de “delegados presidencia-les” en las regiones o mancomunida-des, que utilicen los recursos de lasprefecturas para concretar proyectosintermunicipales o regionales. Estosminiprefectos deberán coordinar tan-to la inversión concurrente como laejecución de programas de desarrollohumano con los directorios de lasmancomunidades municipales.

5. LA DESCENTRALIZACIÓN ESALIANZA Y NOSUBORDINACIÓN

La Federación de AsociacionesMunicipales de Bolivia, FAM-Bolivia,se anticipó a la situación en la queestamos ahora como país. Está estruc-turada en cuatro niveles de organiza-

ción y representación: municipio,mancomunidad, asociación departa-mental y federación nacional con par-ticipación plena de las concejalas. Estaestructura política y administrativa esun soporte efectivo para la profundi-zación de la descentralización, parti-cipación y lucha contra la pobreza.Son 314 líderes alcaldes, 1. 700 líde-res concejales, 70 directorios pluripar-tidistas de asociaciones ymancomunidades que están al servi-cio del nuevo modelo de desarrolloproductivo y de gobernabilidad polí-tica en Bolivia. Son el aliado naturaldel proceso de cambio en la gestiónpública y en la creación de una nuevacultura del servicio a la comunidad.Es la organización que teje redes desolidaridad y equidad tanto horizon-tal como verticalmente entre nivelesde la administración pública, asícomo de éstos con la comunidad ysus organizaciones y líderes naturales.

BIBLIOGRAFíA

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• Palma Eduardo: La descentralización desde una perspectiva política.

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• Nohlen, Dieter: Descentralización política y consolidación democrática.

• Von Haldenwang, Christian: Hacia un Estado politológico de la descentralización del Estado en América

Latina.

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EVALUANDO LA LEY DEPARTICIPACIÓN POPULAR:ONCE PUNTOS EN DEBATE

Diego Ayo•

Este trabajo tiene la pretensión de brindar un análisis del proceso de descen-tralización en Bolivia desde una óptica que recaiga menos en el desempeño delos gobiernos municipales que en el rendimiento de los gestores de las políti-cas públicas descentralizadoras que ocupan puestos en el eslabón “más alto” dela cadena estatal: el gobierno central; y en éste, el lente estará puesto funda-mentalmente en la labor del Viceministerio de Planificación Estratégica y Par-ticipación Popular. Parto de la tesis de que una adecuada evaluación de “lomunicipal” debe integrar en su mirada las tareas municipales que se ponen enprácticas en diversas esferas estatales ya sea central o departamental. Evaluar“lo municipal” sólo desde la plataforma municipal invisibiliza una variadagama de obstáculos que condicionan el desarrollo municipal en efectos “encascada” que van desde la creación de la política pública (en el nivel central),su emisión (en distintos niveles ya sea departamentales a través de los Serviciosdepartamentales, asociaciones departamentales, técnicos destinados a manco-munidades, consultoras y/o ONGs municipales) y su recepción (cada munici-pio adopta la ley y sus instrumentos en forma relativamente heterogénea). Enese sentido, procuraré definir en once puntos los problemas más álgidos quese ciernen en torno a la dinámica descentralizadora.

1. LA ESTRUCTURA ESTATAL FRAGMENTADALa comprensión del “avance de la Ley de Participación Popular” como un

todo compacto y homogéneo es errónea. En realidad desde el vértice estatal seobserva un germen ciertamente corrosivo de atomización de los proyectos yprogramas destinados a los municipios. La denominada democracia pactada,capaz de crear como efecto perverso pero inevitable, estructuras de gobierno

• Sociólogo, especialista en descentralización. Docente CIDES/UMSA.

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compartimentalizadas de acuerdo a las demandas y presiones de los distin-tos partidos/socios de turno, actúa como eficaz bola de nieve atrapandocon su sello genético de inobjetable fragmentación toda instancia guber-namental que se cruce a su paso. Así, de la poca o ninguna coordinaciónentre ministerios, arrimados más a designios partidarios que a propuestasde gobierno, observamos, ya una vez dentro de un mismo ministerio, si-milar deficiente articulación entre sus viceministerios que terminan por“contagiar” a sus engranaje menores (direcciones y jefaturas) de tan incle-mente enfermedad. Ejemplos se observan por doquier. Entre diversas ins-tancias estatales como ser el Viceministerio de Planificación Estratégica yParticipación Popular y el Instituto Nacional de Reforma Agraria, ambasinstancias dependientes del Ministerio de Desarrollo Sostenible, apuntan-do a objetivos contrapuestos. El primero, procurando impulsar el procesode distritación municipal indígena, mientras su par fomentaba simultá-neamente una suerte de “descentralización paralela”, creando los denomi-nados territorios comunitarios de origen que aluden a la delimitación deterritorios en función a criterios de demanda sociocultural.1 La pura ofer-ta de organización territorial abogada por el Estado a través de la munici-palización del país tiene así su contracara en la pura demanda de territoriosétnicos. ¿Cómo casar ambos procesos? Pregunta que apunta a conocer:¿cómo se canalizan y han venido siendo canalizadas hasta hoy las deman-das indígenas en el marco municipal? Posiblemente no encontremos unarespuesta aproximada o medianamente consensuada, pues los tiros apun-tan a un distinto blanco. La repercusión de ambas iniciativas estatales essimplemente la generación de variadas e incluso antagónicas expectativas enlas poblaciones beneficiarias que terminan desorientadas sobre el destinoque mejor les compete.

Este ejemplo de obvia incompatibilidad entre procesos se extiende a es-feras sectoriales: 96 distritos en salud no armonizan con los límites munici-pales; productivas: las iniciativas de promoción a cadenas productivas nocuentan con el concurso de los gobiernos municipales; y/o ambientales: eltratamiento de cuencas obvia la malla municipal. En cada caso, la coordi-nación de los engranajes del nivel central son escasas o nulas restando efi-cacia en la dimensión de llegada: el municipio.

Carecemos, pues, de una instancia, ya sea estatal o social, de seguimiento alas políticas públicas en general y a la descentralización municipal en particu-lar. No hay un ente que evalúe el desempeño público de este ciclo en formasatisfactoria.

Se requiere, pues, un órgano (estatal) que cumpla esta misión (¿un ministe-rio, una superintendencia, etc?).

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2. CARENCIA DE INCENTIVOSEl proceso no promueve un espíritu emprendedor. Promueve, por el con-

trario, la pasividad gubernamental tanto como la pasividad social. Al no exis-tir mecanismos de incentivo para un mejor rendimiento gubernamental o paraun mayor involucramiento social en los procesos de toma de decisión, lasvariaciones en estas actividades en diversos municipios no afectan el trata-miento que reciben del gobierno central que es exactamente el mismo inde-pendientemente de la buena/mala voluntad y (in)capacidad del alcalde o del(des)interés de la población. Mejores o peores resultados son medidos con lamisma vara desde el ámbito nacional. No se premia la eficiencia. A decir de unfamoso tango, da lo mismo ser un “cura que un pícaro ladrón”.

Conviene mencionar dos ejemplos que ilustran esta situación. El primerotiene que ver con la capacidad recaudatoria municipal.1 Hemos comprobadoque el esfuerzo fiscal que realizan algunos municipios encuentra un rostroadverso en la incapacidad o falta de voluntad de otros gobiernos para empren-der similar tarea. En la lógica de no pocas autoridades ediles –comprensibledesde una perspectiva de rational choice, cobrar impuestos es restarse popula-ridad. No cobrar reduce ingresos propios pero ésta es una incomodidad me-nor dada la abundancia de recursos que fluyen desde el nivel central –ya nosólo recursos de coparticipación tributaria sino aquellos del HIPC y del FPS,en comparación a la merma de votos que tendría lugar en caso de imponerseestrictas medidas de ampliación de la base tributaria.

El tratamiento otorgado al comité de vigilancia ofrece otro ejemplo ilustra-tivo del argumento central planteado. Los comités de vigilancia encuentranenormes dificultades para cumplir su doble próposito de control y articula-ción del gobierno municipal con la población. ¿Cuáles son estos problemas?La respuesta fue reducida a la carencia de recursos. La diversidad de aspectosque afectan hasta el día de hoy la institucionalidad del comité de vigilancia fuereducida a esta causa tan socorrida en un país tercermundista (aunque estoyseguro que en Suiza la población se queja de los “pocos recursos” de los quedisponen): el “vil metal”. Resaltemos que la solución a este recurrente “proble-ma” fue echar mano del Estado. Del mismo criticado Estado que una vez quelas papas queman reluce nuevamente como el hada madrina capaz de dar so-lución a nuestras siempre más agudas exigencias. Tal “ayuda” estatal adquirióformato legal (el Decreto Supremo 26130), constituyendo el denominadoFondo de Control Social, cuya misión es dotar de recursos económicos a loscomités de vigilancia. El Estado terminaba solventando el funcionamiento desus controladores.

1 Ayo, (Coord) 2002.

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Una vez más observamos la ruta que empezó a cobrar el proceso de descen-tralización municipal. Una ruta de reducido aporte social pero de magnánimapresencia estatal que impone el desafío de dotar de competitividad al proceso.Premios y castigos de acuerdo a rendimientos diferenciados.

Esta situación se repite en otras áreas que merecen incentivos diferenciados.Municipios con carrera administrativa municipal implementada, otros queconforman mancomunidades logrando generar economías de escala y reduc-ción de costos en la dotación de servicios y/o aquellos que posibilitan una másequitativa distribución de los recursos transfiriendo determinadas cantidadesa distritos municipales allá existentes, por citar algunos ejemplos, merecenrecibir montos mayores a los de aquellos que incurren en delitos de todo tipoo sencillamente son ineficientes. Insisto: se deben premiar a los mejores. Sedebe crear una estructura de incentivos.

3. PRIORIZACIÓN DE INSTRUMENTOS EN PERJUICIO DE LAVALORACIÓN DE LOS EFECTOS SOCIALES CONSEGUIDOS

Cualquier reforma que pretendamos emprender debería partir de definir elalcance de la intención inmanente al cambio propuesto y el beneficio proba-ble que se conseguiría con su puesta en marcha. Vale decir, deberíamos saberquién va a ganar con la transformación sugerida. En ese sentido, convieneiniciar la reflexión sobre la marcha de la LPP, preguntándonos si realmentevivimos mejor en esta “nueva era”. ¿Vive el boliviano mejor que antes de lapromulgación de esta norma?, ¿los niños van más a la escuela?, ¿las madresdan a luz en alguna institución de salud cercana?, ¿podemos ducharnos coninstalación de agua en el propio domicilio? Son preguntas sencillas que hacena la vida cotidiana y requieren soluciones. Aquí tocamos un tema de fondo:¿en qué medida una reforma cuya intención estaba centrada en fortalecer latradicional debilidad del Estado boliviano2 puede lograr beneficios sociales?

Consideramos que se ha priorizado el instrumento por encima de los im-pactos sociales que puedan existir. La compulsiva conformación de comités devigilancia, la acelerada dotación de personerías jurídicas a las organizacionesterritoriales de base, la audaz creación de distritos municipales, la sistematiza-ción periódica de mancomunidades en funcionamiento o la rutinaria elabora-ción de PDMs, como actividades fundamentales en la marcha descentralizadoravisibilizan el sesgo político cuantitativista-instrumental predominante. Se pri-vilegió la existencia de estas instituciones antes que conocer los impactos quepodían lograr y que efectivamente vienen logrando.

Sin embargo, sin desestimar la importancia de este sesgo, cuya dosis de arreme-tida democratizadora queda fuera de toda duda, es imprescindible percatarnos de

2 M. Grindle (2000: cap.5 y 6).

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la limitación de este enfoque. Debemos medir los impactos existentes. 3 No sedeben esperar largos años para comprender la utilidad de estas audaces disposicio-nes normativas. La célebre, y a esta altura errada, frase de “aún es prematuro medirimpactos” conduce a evaluar el proceso en torno a las actividades realizadas: “¿sehizo o no se hizo el taller?; o a resultados obtenidos: “se han capacitado 300 alcal-des en...”; pero lo cierto es que carecemos de evaluaciones de impacto. La rigidezde la administración pública nacional, exhibida en una predisposición inflexible acumplir su programación operativa anual (POA), lleva a obviar una mirada menoscortoplacista. Los gestores públicos tienen en mente ejecutar los recursos que lacooperación internacional ha otorgado. Importa menos fijar el lente en el benefi-cio que pueda brindar este POA a la población, como la urgencia anual por cum-plir con nuestros benefactores internacionales. La misma cooperación fomentaesta actitud muchas veces dispendiosa donde el propósito central es ejecutar losrecursos. Ejecutar y no parar de ejecutar es la consigna. No es extraño, en estalógica, ver que en particular para fin de año se programan innumerables semina-rios, talleres y encuentros de toda laya. Esta complicidad gobierno-cooperaciónimpide trasuntar la coyuntura anual. Impide observar si la población vive mejor.

Para contrarrestar esta tendencia se debe planificar en función a los indicadoresque se requieren mejorar. El desarrollo económico, ejemplo aquí analizado, es útilsólo si involucra un auténtico desarrollo social. 4

En ese sentido, debemos priorizar una mejor articulación de la atención secto-rial –salud, educación, saneamiento, energía eléctrica, vivienda con el escenariomunicipal.

4. EL MUNICIPALISMO EXACERBADODomina una suerte de ideología municipalista. Las viejas ideologías dominan-

tes cuya ruta estuvo pavimentada por comunistas, trotskistas, maoístas, indigenis-tas y demás gama de enfervorizados militantes de “mundos mejores” encuentra unnuevo derrotero de fe en el municipalismo. Una nueva Virgen de Urkupiña paraadorar. Es la era del fundamentalismo municipalista. ¿Lucha contra la pobreza?Claro, a través de los municipios.5 ¿Más recursos a ser descentralizados? Cómo no,a los actores por excelencia del desarrollo: los municipios. ¿Mejor dotación de servicios ala ciudadanía? Evidentemente, los municipios se encargarán de esta tarea.

Considero que prevalece una percepción idealizada del ámbito municipal. Sereconoce que existen serias deficiencias técnicas,6 aunque al momento de sugerirmayores reformas el destinatario de turno es el mismo de siempre: el municipio.

3 Una grata excepción es el texto de Scarlet Escalante (1999) que analiza el efecto de equidad regio-nal que promueve la LPP.

4 Amartya Sen (1999).5 Cf. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (2001:cap.6).6 Ministerio de Desarrollo Municipal (2002).

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Así quedó constancia en las jornadas departamentales de validación de laLey del Diálogo, cuyo acápite central –o uno de los principales– apuntaba atransferir los recursos de la administración del personal de salud y educación alos mismos municipios. Imposición absolutamente desatinada que procurabaresolver las fracturas en la atención en salud y educación, que hoy luce unaperniciosa descoordinación con un nivel nacional normador, un nivel depar-tamental administrador del personal y un nivel municipal administrador de lainfraestructura, entregando el fardo a los municipios sin más criterio que lanecesidad de resolver estos problemas. Diversos diseñadores, al ser consulta-dos sobre la poca capacidad municipal para ser receptores de este paquete,argumentaban que se daría un plazo de tres años para que todos los munici-pios se incorporen en este diseño. Solución menos drástica pero igualmentecentralista.7 Un centralismo paradójico, por cierto, pues tiene fe en los muni-cipios y basa su propuesta precisamente en esta fe. Parece contradictorio cali-ficar de centralistas estas iniciativas que alientan una mayor descentralización.Sin embargo, su disimulado centralismo reside en la defensa de posicionesgeneralizantes: un tiempo de partida para todos; una misma reforma por iguala todos cuando la esencia de una auténtica descentralización consiste en elrescate de lo diverso, en la salvaguarda a los tiempos –la homogenización deltiempo es una primera gran conquista política de la cultura occidental8 y ca-pacidades diferenciadas, en la aceptación de las voluntades “de abajo”. Valedecir, más descentralización en moldes cerrados o en recetas únicas es en rea-lidad la mejor forma de disfrazar un agudo centralismo con la máscara de unareforma democratizadora.

Es este municipalismo acrítico el que empieza a resultar perjudicial. Aúnmás si tenemos en cuenta que son los mismos municipios los que defiendensus fronteras con similar vehemencia que la manifestada entre repúblicas azu-zadas por la disputa de un mojón. Esta defensa se torna conflictiva en un paísque no dispone aún de una cartografía capaz de delimitar la actual divisiónpolítico administrativa existente. Actualmente, un 85 por ciento de munici-pios moldea una realidad más virtual que real en tanto carece de una mínimademarcación de sus límites territoriales.

Estos aspectos deben llevarnos a reflexionar sobre un rediseño institucionalmás ambicioso y menos municipalista, no limitado a remediar aspectos técni-cos de la Ley de Descentralización (vista como una “ley fallida”)9 sino a im-

7 Finalmente primó la cordura y se aceptó la descentralización gradual, concertada y periódica deestas competencias. Finalmente la Ley 2235 obvió todas estas consideraciones e impidió la menta-da descentralización de la administración del personal.

8 Fernando Mires (2000: cap.4).9 Cf. al respecto una posición a favor de una mayor descentralización departamental, Juan Carlos

Urenda (1998).

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pulsar una ordenada distribución de competencias entre los tres niveles del Esta-do. En mi criterio, se trata de razonar en función a tres funciones: legislar, regla-mentar y aplicar .10 Políticas como las macroeconómicas deben ser legisladas,reglamentadas y aplicadas desde un único centro que no es sino el gobierno cen-tral. Empero, políticas de promoción al turismo deben contar con una legislacióndel nivel central, una reglamentación departamental, según las potencialidadesdiferenciadas de cada región, y una aplicación municipal. Vale decir, en función alcampo de acción al que hagamos referencia, emprendemos una descentralizaciónauténticamente diferenciada. No es una descentralización en bloque; en paquetecerrado. En lenguaje dialéctico, es la síntesis de la antitesis municipalista a la tesisdepartamentalista. No excluye niveles, más bien los complementa en lo que Ba-rrios pomposamente define como el “modelo triterritorial de Estado”.11

5. PRIORIZACIÓN DE LA TÉCNICA SOBRE LA POLÍTICA¿Quién se beneficia con la participación popular? No cabe duda que la lista

cuenta con buena cantidad de adherentes desde indígenas pocas veces tomados encuentas hasta viejas oligarquías capaces de aferrarse al poder a través del juegodemocrático.12 Sin embargo, es preciso realizar un apunte: la participación popu-lar ha sido concebida desde un cerrado círculo tecnocrático de clase media-clasemedia alta. Ciertamente lúcido y no menos soñador. No obstante, flota en el airela interrogante de si este sello genético de partida no deja sentadas las bases, así seainconscientemente, a la perpetuación laboral de esta misma clase media. Vale de-cir, las nobles intenciones de los impulsores y diseñadores de la Ley de Participa-ción Popular no son obstáculo que impida la apropiación del proceso por ampliascapas de extracción urbana/occidental, que hacen de su “interés” por el proceso unauténtico modo de vida (o mejor, de autosubsistencia).

No es perniciosa, per se, la participación de clases medias en tanto sedimen-ten una plataforma sólida de vinculaciones interculturales e interclasistas. Sílo es, si convierten su presencia y actuación en un fin en sí mismo. Un fin deautoperpetuación infructífera y superficial para el resto de los (además, deacuerdo a los spots) “auténticos beneficiarios”.13

10 De acuerdo al modelo cúbico que ofrece Franz Barrios las tres funciones son legislar, financiar yadministrar; F.Barrios (2002).

11 F. Barrios (2002b).12 Cf. F. Patzi (1997), J. Blanes (2000), W.Molina/W.Soleto (2002).13 Es interesante comentar el caso de la planificación participativa en áreas indígenas con particular

énfasis respecto a los iruitos. Se elaboró un PDDI con la participación de los 159 iruito existentes.Sin embargo, las demandas incluidas en este instrumento no fueron incluidas en el POA de Via-cha (no es excusa afirmar que esta etnia es reducida y por eso no justifica su inserción en el POA).Sin embargo, su sola elaboración trajo empleo para la ONG de turno, permitió que el alcalde selegitime ante la cooperación afirmando que ellos respetaban “la Bolivia multicultural”, justificó laobtención de un crédito gubernamental y llenó de orgullo a los cooperantes. Todos ganaron me-nos los supuestos beneficiarios; cf. Ana Kudelka y Diego Ayo (1999).

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De ese modo, en nombre de lo “técnico” se puede relegar la auténtica parti-cipación e involucramiento sociales. Destaca como ejemplo de este exacerba-do tecnicismo el proceso de planificación participativa que ha tenido lugar endiversos municipios del país donde son muchas veces las ONGs las que impri-men su sesgo técnico a la elaboración del PDM en desmedro de porcionesconsiderables de los habitantes de un municipio.14 Asimismo, al delegar lahechura misma de este instrumento a entidades ejecutoras, se prioriza un afántécnico-legal –tengamos en cuenta que aquel municipio que carece de un PDMserá sujeto al congelamiento de sus recursos de coparticipación15 antes que uninterés por una verdadera discusión política entre ciudadanos. Se prioriza lapulcritud técnica antes que el conflicto, visto como generador de desordenmás que como rasgo propio y necesario de cualquier proceso democrático.16

Se privilegia el instrumento sobre el proceso. Es, en buenas cuentas, “el triun-fo de la metodología sobre la política”.17

En breve, lo que pretendo señalar es que la pretendida solución técnica quese quiere brindar a cantidad innumerable de problemas municipales es abso-lutamente insuficiente. Más aún hoy, cuando la acumulación técnica munici-palista se va agigantando y complejizando. La Ley del Diálogo, con todo lobeneficiosa que puede ser, trae una abrumadora gama de últimas novedadestecnicistas desde entreverada fórmula de distribución de recursos, que ocasio-na enormes dificultades y confusión entre los aplicantes –autoridades munici-pales- hasta la puesta en marcha de la política de compensación con cuestionesvariadas como los “techos asignativos”, la “política de descuentos”, los “crite-rios de elegibilidad” y demás aspectos que aturden hasta a los promotores deestas normas. Es preciso tecnificar el escenario municipal, mas no sin propi-ciar antes una adecuada preparación y adiestramiento sobre el tema.

6. HIPERLEGALISMO Y UNIFORMIZACIÓN LEGALHace poco menos de diez años, las normas referentes a la descentralización

en Bolivia sencillamente no existían, con la excepción de la Ley Orgánica deMunicipalidades, que marcó un hito en el despegue municipalista18 pero noalcanzó la expansión legal o tendencia hiperlegalista19 que impregna nuestralegislación actual. Hoy en día contamos con más de una treintena de normas,entre leyes y decretos, referentes a la descentralización en Bolivia, descontan-do otras tantas que en su peculiaridad sectorial –Ley del Presupuesto, Ley de

14 B. Kohl (2001:73-107).15 Ley de Municipalidades, Art.2 de las disposiciones finales y transitorias.16 J. Borja (1998).17 R. Grompone (1998:213-48).18 Cf. al respecto Rubén Ardaya (1995).19 Rubén Ardaya habla precisamente del hiperlegalismo como tendencia marcada de la descentrali-

zación municipal, cf. R. Ardaya (2000).

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Reforma Educativa o Ley del Seguro Materno Infantil, por mencionar algu-nas– incluyen elementos cercanos a la dinámica descentralizadora. Todas és-tas, sin dejar de mencionar leyes anteriores a la LPP, como la Ley del MedioAmbiente o la Ley 1178 SAFCO, repercuten con similar agudez en el escena-rio municipal.

Esta cantidad exorbitante de leyes define una realidad hiperlegalista, acom-pañada además por un igualmente enorme número de instrumentos de capa-citación que en nuestro conteo personal suman aproximadamente la centenaentre cartillas, manuales, guías y textos de análisis. La pregunta que inmedia-tamente surge apunta a desentrañar un misterio: ¿quién conoce todo este abul-tado bagaje legal? Posiblemente pocos, lo que convierte la comprensión de ladescentralización en un asunto ciertamente elitario. Son aquellos mayormen-te compenetrados con este andamiaje legal y sus derivaciones prácticas, comopor ejemplo el SINCOM (sistema de contabilidad) o el SIM (sistema de in-gresos municipales), los que se apropian más rápidamente de las ventajas deeste suceso democratizador. No es exagerado afirmar que los requisitos de ciu-dadanía de la Bolivia pre 52 –leer, escribir y tener un patrimonio económico“respetable”- adquieren máscaras más vistosas pero no menos segregativas comoser la necesidad de formular un POA o elaborar un presupuesto. En nuestraera, ser ciudadano implica estar atado al manejo de estos procedimientos enboga cuyo uso errado, incompleto o incluso nulo demarca nuevas jerarquíasde ciudadanía. Los iletrados tienen cada vez menores oportunidades.20 En esesentido, aunque la esencia de la LPP tiene contornos altamente democratiza-dores, cabría la ruta de la oligarquización de facto como un dato serio a to-marse en cuenta.21

Mas no sólo chocamos con un problema de exceso o cuantitativo sino queprima otro de orden cualitativo: la homogeneidad en la normatividad vigente.

A decir de un ideólogo indigenista la Ley de Participación Popular corres-ponde a un viejo esquema de “etnofagia estatal” cuyo único “mérito” reside enpropiciar la desmovilización social y consecuentemente la desestructuracióndel movimiento campesino nacional. 22 Su formato no es más que la continua-ción homogeneizadora del formato nacido con la Revolución del 52 que teníacomo premisa la lealtad a una cultura: la cultura boliviana, a un idioma: elcastellano y a una bandera: la tricolor. Hoy moldearía esta homogenización la

20 Esto es uno de los obstáculos para una mejor participación de la sociedad civil que no obstante subuena voluntad y predisposición, se encuentra postergada por falta de conocimientos en el mane-jo del marco legal y respecto a los “conocimientos especializados” como las normas de inversiónpública, gestión de proyectos, criterios para el análisis de la factibilidad técnica y demas; cf. elanálisis de la planificación participativa en Arani, Beatriz Herrera (2001:251-88).

21 Cf. F. Patzi (1997), J. Blanes (2000), W.Molina/W.Soleto (2002), E. Ticona y Xavier Albó (1997).22 F. Patzi (1999).

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planificación participativa, como una única forma de participar; el Comité deVigilancia, como una única forma de controlar, el concejo municipal, comouna única forma de fiscalizar o los paquetes SAFCO como una única y verti-cal forma de administrar los recursos municipales23 entre otros mecanismoscreados o extendidos a confines rurales desde realidades urbanas.24

Algo de verdad tiene este argumento, aunque su determinismo le impideobservar que el problema no está tanto en la existencia de instrumentos afinesa todos las secciones de provincia (por el contrario, éstos son, las más de lasveces, indispensables en la construcción de un sistema común a todos los bo-livianos, que de no existir, fomentarían la más absoluta anarquía en nombredel mentado respeto por la heterogeneidad sociocultural) sino en su aplica-ción rígida e inflexible, donde cualquier forma de participar es sencillamenteilegal independientemente de su posible legitimidad –hablamos de cabildos oasambleas locales– o cualquier forma de controlar es menospreciada por nodisponer del respaldo legal (ésta es la razón mayor de la jactancia del comité devigilancia frente a otras organizaciones controladoras).

Similar apreciación compete a los criterios de elegibilidad propuestos por elfondo productivo y social, a la insistencia en mantener a los consejos provin-ciales que no han tenido utilidad alguna;25 a la persistencia de normas de con-tratación diseñadas para el área urbana que acaban beneficiando a aquellasempresas que cumplen con un sinfín de requisitos legales difíciles de obtener-se en municipios rurales; 26 o a la misma aplicación del voto de censura cuyoproblema menos reside en su misma aplicación como en la generalización deun formato homogéneo de fiscalización como efectivamente es el concejomunicipal.27

La homogenización, pues, puede llegar a ser verdaderamente amplia.

7. EL MITO DE LA SOCIEDAD TERRITORIALEl preludio del mito de la sociedad territorial se inicia con el Art.3 de la Ley

1551 de Participación Popular:Se define como sujetos de la participación popular a las organizaciones territoriales debase, expresadas en las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, or-ganizadas según sus usos, costumbres o disposiciones estatutarias...

23 Mario Galindo (1998:225-82).24 R. Laserna hace similar reflexión respecto al molde único de organización pefectural que se imple-

mentó con la Ley 1654, obviando las particularidades regionales o la simple posibilidad de quecada departamento defina su propia estructura; R. Laserna (1997:10-21).

25 Cf. el texto de Carlos Hugo Molina (2001) que aún observa como viables a estos actores institu-cionales.

26 La Unidad de Investigación y Análisis (UIA) reporta, por ejemplo, el caso de Sacaca en Oruro,donde una licitación fue ganada por una empresa urbana de Santa Cruz que seguramente desco-noce la realidad a la que se enfrenta y sólo excepcionalmente volverá a pisar esta tierra una vezfiniquitado el contrato; cf. UIA, (2000).

27 D. Ayo (1999: cap.7).

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que como bien reza este párrafo consagra a determinados actores, aquellos deíndole territorial, como los portavoces de un nuevo proceso de construcciónciudadana, un proceso de reconstrucción estatal con transformaciones en elordenamiento societal.28

En este reordenamiento, sin embargo, las OTBs no termina(ro)n de repre-sentar a sociedades ciertamente más complejas. La sociedad territorial tan vi-toreada no ha sido precisamente hegemónica. Algunas explicaciones surgen alpaso.

En primer lugar, desde una perspectiva teórica, podemos afirmar que laidentidad que otorga la condición de OTB es sólo una forma de(auto)percepción identitaria. Es indudable que no hay divorcio entre ser partede una OTB y simultáneamente pertenecer al gremio de comerciantes o trans-portistas. Ser vecino y también ganadero. ¿Qué identidad prima? Carecemosde estudios que desnuden la impronta que un dirigente barrial/ganadero im-prime a su actividad. ¿Aboga por su organización territorial o lo hace por sugremio? Semejante interrogante, aunque no puede ser plenamente respondi-da, brinda una idea de la contraposición de intereses que se juntan en unamisma persona encargada de representar, al menos de acuerdo a los moldes dela LPP, a su organización territorial. Contraposición que debe alertarnos sobrela vitalidad que poseen otros intereses, en buena parte invisibilizados por elfervor otebista o comiteísta que pringó la dinámica descentralizadora desdesus albores. ¿Cómo se manifiestan estas tensiones? Es una interrogante funda-mental en el proceso que advierte a los diseñadores del nivel central que laabundante retórica participacionista no ha comenzado preguntándose lo queconstituye el meollo del asunto: ¿quiénes participan? Crear beneficiarios “par-ticipadores” en molde –las denominadas OTBs– es actuar en el vacío. Nonecesariamente son éstas las que participan. Aún de serlo, desconocemos lasdiferencias que existen entre éstas (¿cuál es grande, mediana o chica?), las po-blaciones que están incluidas en su jurisdicción territorial, las razones quedeterminan la mayor o menor ingerencia de algunas de ellas en las decisionesdel ejecutivo, la dicotomía de intereses territoriales y funcionales convivientesy demás elementos de reflexión que ponen sobre el tapete el dato subjetivobásico: hay diferentes sociedades cohabitando en un municipio. Sociedadesque aún en su simplicidad comunitaria esconden valoraciones diferentes deuna comunidad a otra e incluso al interior de cada comunidad, trayendo comoresultado final una verdad de la que posiblemente ni se sospecha: la participa-ción no es ni espontánea ni natural y mucho menos es un acto unívoco. Ver-dad, pues, que coloca en el escenario múltiples subjetividades que hacen de lasOTB´s, así, en su sentido genérico, una realidad más ideológica que real.

28 María Lagos (2001:271-81).

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Es este último aspecto que motiva una segunda reflexión. La sustitución de lasociedad corporativa que se quiso lograr con el advenimiento de las organizacionesterritoriales reconocidas a través de la personería jurídica es un tanto ingenua.Comencemos dejando en claro que el desplazamiento de las organizaciones cor-porativas regionales fue un móvil incuestionable e inmanente a la LPP. Sus diseña-dores, de acuerdo al ensayo de Oxhorn, apuntaron a crear un híbrido social, valedecir, “individuos medios” entre el puro individualismo de las culturas occidenta-les y el puro comunitarismo de las culturas amerindias o el corporativismo clásicode la(s) sociedad(es) boliviana(s). La OTB se ofrecía en el discurso de ley comoexcelente pista de aterrizaje de esta premisa de “no dejar de ser colectivos” perotampoco perder el tren de la “modernización individualista”.29 En buena cuenta,el propósito recaía en crear individuos, pero individuos colectivos como estandar-tes auténticamente representativos de nuestra democracia.

Anticipada esta pretensión de partida, enfaticemos nuevamente el sesgo denotable ingenuidad que permeó esta iniciativa. Y ello, por la sencilla razón deque el actor sugerido por ley, cuya misión apuntaba a “descorporativizar” lasociedad, es en sí mismo un actor profundamente corporativo:

Detrás de la idea de comunidad, lo que se encuentra por lo general es una cantidad desubgrupos altamente diferenciados, con conflicto, relaciones de dominio y subordinación,distintos grados de poder e influencia, orientaciones sociales y políticas diversas (...) Dehecho, esquemas de representación corporativos, que presuponen que las identidades so-ciales son unívocas, determinadas por la ubicación en la estructura socioeconómica, y quela representación pasa por canales únicos y centralizados, resultan cada vez más anacróni-cos en un mundo donde la movilidad social es central, donde no existen ubicaciones fijas,ni intereses e identidades inamovibles (...) Todo ello hace que la comunidad no exista en lapráctica, si por ella se entiende una entidad homogénea, de individuos con intereses colec-tivos armónicos.30

Me he permitido transcribir esta extensa cita para explicitar el carácter cor-porativo de las comunidades aparentemente homogéneas en sus intereses ymetas. Constatación que puede tener una consecuencia inmediata: la socie-dad corporativa ha sido reemplazada por otra sociedad corporativa con menoringerencia sobre los asuntos públicos (municipales). No sabemos, en definiti-va, si hemos avanzado en este sentido. Sí sabemos, sin embargo, que las otebi-zación esconde más de lo que dice, en un juego que además de no transparentarlos verdaderos intereses de estas organizaciones territoriales, tampoco permiteel ingreso con nombre y apellido de otros actores –aquellos funcionales–posiblemente más decisivos e incluso –aunque esto suene audaz– más repre-sentativos que los actores territoriales privilegiados por la norma. Y aun, de noser representativos, debemos visibilizarlos pues de todos modos ya hancobrado inusitada fuerza en diversas secciones de provincia.

29 P. Oxhorn.30 Martín Tanaka (2001:16-18).

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Destaquemos para concluir, que de no hacer la mentada radiografía socio-cultural comentada no podremos distinguir claramente qué tipos de tejidossociales existen, cuestión de vital importancia, partiendo de la premisa verifi-cada en el Informe de Desarrollo Humano de que a mayor capital social hayun mayor involucramiento municipal así como una mayor confianzainstitucional,31 imprescindible, creo, para promover un desarrollo conjuntoentre el Estado (el gobierno municipal) y la sociedad civil. Como se advierteen este trabajo, en las regiones con menor capital social “hay condiciones queno favorecen al desarrollo ni a la resolución política concertada de sus proble-mas y conflictos”.32

8. LA GENERACIÓN PARALELA DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LACOOPERACIÓN INTERNACIONAL EN CUESTIÓN

Qué duda cabe que la cooperación es un actor fundamental a ser tenidoen cuenta al evaluar la LPP. La mirada centrada en los comités de vigilan-cia o en las OTBs obvia muchas veces el peso de otros actores menos pro-tagónicos pero decisivos en el curso de las descentralización: ONG´s,técnicos medios o cooperantes. A decir de Carlos Hugo Molina,33 es laprecariedad estatal la que convierte a la Iglesia y a la cooperación en losverdaderos propulsores de las políticas públicas nacionales. Son en buenadosis, sino Estados paralelos, sí cogobernantes ineludibles. Son estos últi-mos los que concitan nuestra atención. No se trata sólo del caudal de re-cursos que brindan sino de la ingerencia determinante en la elaboración yaplicación de las políticas que consiguen.

Desarrollan dos caminos para promover sus “sugerencias”: el uno es en co-ordinación con el Estado y otro es en forma directa y autónoma. En su facetacoordinadora han desplegado un notable apoyo sin el cual no se comprende-ría algunos de los avances más alentadores del proceso. Incluso se debe reco-nocer mérito de cuño político al haberse frenado el exacerbado clientelismoque procuraron consumar algunas gestiones del viceministerio del ramo almando de pequeños partidos en dimensión electoral pero gigantescos en am-bición personal/partidaria (el orden no es casual). Esta actitud fue rápidamen-te comprendida por la cooperación que ayudó a cuidar bien nuestro hogar,congelando los recursos o estableciendo duras exigencias en el cumplimientode los programas diseñados.

Sin embargo, esta ponderable actitud tuvo su contracara en la arroganciaque no pocos cooperantes llegaron a adquirir. En mi criterio, este tipo de

31 PNUD (2002:217-8).32 Ibid, p. 218.33 Seminario Taller de la OEA realizado el 16 de diciembre de 2001.

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posturas encubrieron envidias y recelos personales antes que opiniones formales einstitucionales de la cooperación. Sin embargo, actúan en nombre de la cooperaciónocasionando retrasos y perjuicios en la marcha de la descentralización.

La cooperación privilegia otro camino de aterrizaje municipal. Un caminode mayor autonomía. En éste, la cooperación ingresa a terrenos municipalescon sólo esporádicas consultas al Estado, ejerciendo autonomía relativamenteplena tanto en la formulación de “sus” políticas como en la ejecución de lasmismas. Así, deciden una población meta en función a criterios arrimadosgeneralmente a consideraciones de pobreza. Priman parámetros de búsquedade equidad que si bien son necesarios y ponderables en el desarrollo munici-pal, definen una orientación casi de caridad del proceso. En ese sentido, doselementos merecen particular consideración. Por un lado, se prioriza la inter-vención en determinadas secciones de provincia de acuerdo a criterios de ofer-ta antes que de demanda. Es decir, se requiere inducir la participación. Ofertarla participación. Sin embargo, este sesgo, atribuible también al Estado, es unproblema si se convierte en la única y rutinaria manera de seleccionar las po-blaciones “beneficiarias”. La oferta termina siguiendo el cauce absurdamentegeneralizador y homogeneizante que ha marcado nuestra legislación, con elagravante de estandarizar el contenido de la enseñanza impartida en las tareasde asistencia técnica.

Empero, no es éste el problema mayor. Hay, por otro lado, una orientaciónde la inversión/asistencia técnica hacia los municipios absolutamente frag-mentada y sujeta a arreglos subjetivos que impide planificar esta imprescindi-ble labor en forma menos esporádica y puntual. Predomina en buena parteuna soberanía indiscriminada en la cooperación que con el poderoso argu-mento de ser la dueña de la billetera, dispone caprichosamente sus actividadesen lo que considero constituye una duplicación y yuxtaposición de las funcio-nes del Estado. Es un “poder dual”, pero simultáneamente, más que un poderdual, es la constatación de un Estado débil, espectador pasivo de la promiscui-dad de centros de poder, de la proliferación de poderes de orientación centrí-fuga.

9. LA DESCENTRALIZACIÓN RESTRINGIDA ODESCENTRALIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO

Cuando se habla de descentralización es porque algo está excesivamentecentralizado; centralización que además es perniciosa al desarrollo pues generadesigualdades. La centralización no es negativa en sí misma sino cuando pro-duce inequidad.34 Caso contrario –en su dimensión positiva– facilita la dota-ción de servicios públicos o el establecimiento de economías de escala. Esto

34 Efraín González Olarte (2000).

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pone en evidencia que al propiciar una descentralización se está combatiendoun centralismo con particularidades propias y centralizaciones diferenciadas.No todo está centralizado ni todo lo centralizado está centralizado en las mis-mas proporciones. De este razonamiento se infiere que hablar de centralismosecante o Estado centralizado en general y sin pormenorización de los alcancesde esta centralización es un recurso ideológico para emprender un determina-do tipo de descentralización y no otro. Con la imagen de que se está rompien-do con una tradición marcadamente centralista y de que la descentralizaciónes la nueva panacea,35 imagen agigantada por aquellos ensayos que veían enesta descentralización el paso “inevitable” a una cultura más democrática36 o ala luz de una nueva era desde la “clandestinidad” del pasado,37 se ocultanrasgos de notable centralismo que permanecen férreos. Destacan en particularel Poder Legislativo cuya omnipresencia en todas las latitudes de Bolivia esreal desde la plaza Murillo (sede de gobierno) o el Poder Judicial cuyo epicen-tro de recepción de quejas judiciales (por llamarlo de algún modo) es Sucre.Podemos suponer –lamentablemente carecemos de estudios al respecto- quela pesadez en otros órganos del Estado, como ser las superintendencias o elDefensor del Pueblo, cargan aún un notable centralismo, quizás menos agudoen este último caso por su loable alcance departamental, pero no por ello menospreocupante. Asimismo, el arribo segregativo de la Contraloría hacia munici-pios predominantemente urbanos demuestra un centralismo aún férreo.

Similares aspectos de centralización latente pueden observarse en las “pe-queñas” cosas de la vida diaria, desde sacar tu RUC, inscribirte como empresaal SENAREC (afortunadamente con llegada departamental), obtener tu pasa-porte, entre otros elementos que no acompañan la marcha de descentraliza-ción municipal emprendida hace ya casi nueve años. No es menor el pocoimpulso descentralizador desde la sociedad civil o desde la institucionalidadprivada. La obtención de créditos bancarios es una actividad postergada para“260 de los 311 municipios existentes”38 así como el derecho a una educaciónsuperior es un privilegio del área urbana. Asimismo, la misma configuraciónde actores surgidos y desarrollados al amparo del Estado o contra él, como laCOB y posiblemente el Mecanismo de Control Social por citar un par deejemplos, no alcanzan sino excepcionalmente el área rural.

No pretendo insinuar que toda instancia estatal debe extenderse a los ac-tualmente 326 municipios del país (el Banco Central, por ejemplo, no ameri-ta seguir este camino); sin embargo, sí debe propiciarse una aguda reflexiónsobre el estado particular de nuestra descentralización. Debemos preguntar-

35 Carlos De Mattos.36 G.Rojas y L. Verdesoto (1997).37 Cf. Molina y Arias (1996).38 Jorge Torres (1999:62).

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nos en qué áreas predomina aún un agudo centralismo, qué podríamos des-centralizar, cómo es que deberíamos hacerlo. Ya hay iniciativas de descentrali-zación de la capacidad legislativa al ámbito departamental,39 que a pesar de sunecesidad y utilidad son todavía modestos mares en gigantescos océanos.

En este debate obtendremos un provecho adicional: saber qué es lo requierede una auténtica descentralización. En mi criterio, la creación exacerbada demunicipios como ejemplo preocupante es descentralizar, las más de las veces,sin motivo aparente. Al menos no un motivo racional que tenga en cuentarazones económicas y/o culturales. Es crear una burbuja institucional inope-rante al no compatibilizar sus límites con alguna cadena productiva o algúntejido sociocultural específico. Considero, pues, que una descentralización útiles aquella que pueda buscar la mayor compatibilidad entre las relaciones depoder vigentes en un territorio específico, en función a una gama de interesesculturales, económicos, social/sectoriales, ambientales, y el diseño estatal vi-gente o propuesto.

10. EL OLVIDO DE LA DESCENTRALIZACIÓN URBANALa participación popular no estuvo concebida para el área urbana. No al

menos para aquella área urbana de las capitales de departamento, fundamen-talmente de las capitales del eje. Fue, más bien, un afán de sentar las bases parauna mejor distribución de los recursos públicos lo que motivó a ruralizar laimplementación de la LPP. La evidencia contundente de la miseria rural, con-secuencia incuestionable de la secular desatención estatal, hizo que las balasdisparen hacia ese destino.

Y esa valedera razón no esconde la situación verdaderamente preocupantepara el área urbana del país que se encuentra bordeando un setenta por cientodel total nacional con el agravante de exhibir una tendencia ascendente entorno a las tres grandes regiones metropolitanas del país: La Paz, Cochabambay Santa Cruz. En un análisis previo al censo pero igualmente válido se obser-vaba que para el año 2030 la población metropolitana sería del 60,9% frenteal no más de 42% actual.

Sólo estas cifras dan cuenta ya de la necesidad de urbanizar la descentraliza-ción. Mas no se restringen a cuestiones demográficas sino de incidencia eco-nómica y social/sectorial en tanto en las tres áreas metropolitanas se concentrael 58% del PIB nacional total; 43% del PIB nacional industrial; 72% de losservicios de electricidad, gas y agua; 72% de transporte y comunicaciones;89% de los servicios financieros; 65% de los servicios de la administraciónpública y 66% del PIB del sector comercio.40

39 Cf. Franz Barrios (2002b).40 Ibid, p. 9

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Asimismo, sobresale otra razón fundamental: la concepción municipalistade los municipios capitalinos. Verlos en su contexto estrictamente políticoadministrativo que no es sino encerrarlos en una visión atomista de la realidadcon segmentaciones artificiales como la que tiene lugar entre El Alto y La Pazo la que propicia que las áreas naturales de La Paz –por ejemplo Palca, Meca-paca y Achocalla– sean cercenados del municipio “madre” como municipiosno sólo autónomos sino inclusive confrontados41 como se puso en evidenciaal momento de proponer la demarcación del municipio de El Alto, largamen-te debatida con los municipios periféricos.

Que duda cabe que el imperativo reside en urbanizar el proceso, pero nosólo con la lógica institucionalista formal de querer echar a andar el comité devVigilancia a nivel urbano o de implementar la planificación participativa enlos distritos urbanos,42 pues de ese modo se corre el riesgo de mantener elestado precario y legalista (“hay que cumplir con la presentación del POApara recibir los recursos de coparticipación”) en que actualmente se encuentrala implementación de la LPP. Se debe tender, más bien, a debatir temas posi-blemente menos frecuentes o simplemente inexistentes en el ámbito rural comoser aspectos de seguridad ciudadana, transporte vial o congestión vehicular,economía informal y/o corrupción.

Adicionalmente, conviene recordar que la vehemente crítica que se hacía alEstado centralista antes de la promulgación de la LPP encuentra, muchas ve-ces, réplica en estos municipios urbanos que adquieren ribetes de marcadocentralismo, exhibiendo subalcaldías sencillamente decorativas. Podemos sen-tar la hipótesis de que posiblemente aún no se tengan (o no se quieran tener)estrategias claras de desconcentración de funciones a las subalcaldías.

Tres temas pues demandan una atención urgente: la metropolización, ladescentralización a instancias submunicipales y la puesta en agenda de temasde índole casi estrictamente urbana. Todo ello posibilitará quebrar el sesgoruralista de la descentralización.

11. LA FALACIA DEL MUNICIPIO PRODUCTIVOResulta ingenuo argumentar, como efectivamente se lo viene haciendo, que

el municipio es el sostén de un desarrollo regional en ciernes. Es imposterga-ble cruzar el cerco municipal político institucionalista para iniciar una nuevaera municipal: una era de desarrollo económico en el ámbito municipal.43

Definitivamente es una tarea urgente. Sin embargo, vociferar las virtudes delmentado municipio productivo sin consensuar una definición plausible es

41 Rafael Indaburu (1998:38).42 Cf. sobre esta propuesta formalista, Gonzalo Rojas y Laurent Thevoz (coord.) (1997) y el estudio

crítico de José Blanes (1998).43 Cf. Mauricio Lea Plaza (1998:273-301) y José Núñez del Prado (2002:179-85).

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abonar el terreno para una nueva oleada de frases atractivas y llenadoras deoptimismo pero ciertamente ligeras y hasta engañosas. Contamos con nove-dosas contribuciones al todavía incipiente debate conceptual, cuya riqueza,no obstante, queda confinada al mérito individual de la agencia internacionalo estatal que la propone. Cada agente copa cierta cantidad de municipios paraaplicar su receta metodológica y conceptual al margen de lo que propongan yejecuten sus vecinos.44

Sin embargo, sin negar el mérito, tampoco podemos evadir la realidad: nohay un paraguas general que guíe el desarrollo rural en el espacio municipal.Lo municipal parece estar aún más abocado a su sesgo de nacimiento, socialantes que económico, de distribución de recursos al área rural antes que defijación de pautas para el desarrollo económico que quedó desde su concep-ción en el Plan de Todos como tarea exclusiva de otra gran reforma: la capita-lización.45 La participación popular fue –en buen grado– a la capitalización loque la creación del Fondo Social de Emergencia fue al 21060.46 Vale decir,una medida de paliativo social. Este origen impide entrelazar el municipalis-mo con el desarrollo rural como sendas complementarias.

Así, el diseño institucional municipal pasó por alto las potencialidades eco-nómicas municipales abocándose al eje distributivo. Desde la misma concep-ción de la planificación participativa orientada a la satisfacción de OTBs serestringió el acceso a grupos (semi)empresariales locales a estos eventos muni-cipales de priorización de demandas e inclusión de las mismas en el POA.Predomina más bien el “obrismo”47 un tanto compulsivo que impide dirigir lainversión a aspectos que tampoco quedan integrados en el diseño mencionadoy que sin embargo son de primera necesidad si deseamos reconvertir nuestroaparato productivo: la necesidad de lograr eslabonamientos intrasectoriales eintraindustriales,48 generando verdaderas economías de escala para lo cual esde desear un matrimonio de la malla municipal con aquellas provocadorasreformas planteadas por el Sistema de Competitividad Nacional cuyo objetivoestuvo centrado, precisamente, en promover dichas cadenas.49

Es innegable que la Ley del Diálogo fortaleció este diseño y con ello almunicipalismo como un agente social a partir de la distribución de recursosde acuerdo a criterios de pobreza.50 Con todo lo loable que sea la filosofía dediscriminación positiva inherente a la distribución de los recursos HIPC II y

44 GTZ con Mario Galindo, Iván Arias (coord.) (1998), y Marco Durán (2001).45 José Luís Evia et al. (2002:3-60).46 Carol Graham.47 D. Booth et al. (1997).48 Horst Grebe (1999:53-65).49 Cf. Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad (2002).50 Cf. Ley 2235, Art.12 y Ramiro Cavero (2001:113-143).

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la aplicación de la política nacional de compensación marcan un rumbo socialde reducción de las desigualdades. Es así que otras iniciativas, más abocadas alenlace desarrollo económico/municipalismo no prosperaron.

A este diseño institucional de sesgo social, las iniciativas poco coordinadasde los impulsores del pretendido “municipio productivo” y los esfuerzos legis-lativos vanos se añade un aspecto crucial: el modelo económico vigente. Re-sulta hasta ofensivo insistir en las ventajas del municipio como motor deldesarrollo51 cuando los antecedentes económicos pasan desapercibidos o se lostoma como un paquete ajeno a la realidad municipal; un paquete propio yhasta exclusivo de las llamadas políticas nacionales o del gobierno central. Esmenester entender el 21060 para entender el desarrollo rural. Es inesquivableentender las políticas macroeconómicas para entender la viabilidad de losmunicipios productivos.52

También es importante remarcar que no existe en el país una radiografía delas economías regionales existentes. Se siguen creando municipios por do-quier sin que preceda a esta creación un análisis de su factibilidad económica.Para ponerlo en términos gráficos, ¿de qué sirve hacer proliferar mayor canti-dad de secciones de provincia cuando las actividades económicas se concen-tran cada vez más en el eje regional urbano (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba)?La pregunta obligada es entonces: ¿cuál es la relación entre la descentraliza-ción político-institucional y el desarrollo económico o, para ilustrar la idea, laarticulación entre descentralización política y (des)concentración económica?Mientras no tengamos esta radiografía económica regional53 es indudable queel armazón institucional municipal terminará como una gran burbuja orna-mental incapaz de resolver los problemas de empleo e ingresos de la ciudadanía.

La conformación de mancomunidades ha constituido un avance en ese sen-tido sentando las bases, al menos en diseño, para potenciar esfuerzos comunesy con ello economías de escala. Se perfilan, en una mirada optimista, comopilares de lucha contra el secular “Estado anticampesino”.54 Si bien esta argu-mentación receptiva a la mancomunización es plenamente válida, consideroque no hay que dejar todo librado a la buena voluntad de aquellas autoridadesediles que quieran aliarse. Es quedar vulnerable a las veleidades de los gober-nantes de turno. Posiblemente debemos proponer, en un plazo mediato, unaorganización –en ciertos casos– afín a las cadenas productivas. No es gratuito,por tanto, el razonable planteamiento de lograr la compatibilización de loslímites político administrativos municipales con los distritos industriales que

51 Ver Estrategia de Reducción de la Pobreza.52 Una excepción a este “olvido” es el provocador texto de Javier Medina (1999).53 Un excelente ejemplo de historiación de las economías regionales es E. González de Olarte (1992).54 Miguel Urioste (2002).

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existan y/o se vayan creando.55 De ese modo, fortaleceríamos la conformaciónde auténticas regiones, entendiendo por éstas los espacios de compartimientode valores culturales y circulación de bienes públicos comunes.56

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SOBRE DESCENTRALIZACIÓNEN BOLIVIA

Javier Medina• yJorge Miranda••

1. DEL MODELO AL PROCESOEl “modelo” boliviano de descentralización, como se sabe, consiste en una des-

concentración del nivel nacional en las administraciones prefecturales; descentra-lización política, administrativa y financiera en el nivel municipal y reconocimientode las organizaciones territoriales de base, sus usos y costumbres y el derecho a lavigilancia social del órgano público. Los “legisladores” plasman este “modelo” sobretodo en las leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa y esproseguida en la Ley del Diálogo con la política nacional de compensación. Eneste texto, sin embargo, nos vamos a referir más bien al “proceso” de descentraliza-ción y al rol que han tenido en ella los “ejecutores” de la descentralización: lasprácticas de los operadores, formales e informales. Ello no obstará, sin embargo, empe-zar haciendo unas observaciones críticas al “modelo boliviano de descentralización”.

Dos externalidades de la Ley de Descentralización así como del anteproyectopreparado a fines del 2001, son población y territorio. Aunque parezca una pero-grullada es preciso indicar que la descentralización se da sobre un territorio (lo queimplica ecosistemas, ecología, biodiversidad) para servir a una población (lo queimplica cultura y civilizaciones, antagónicas, en el caso nuestro). Excluir del con-cepto de descentralización administrativa “población y territorio”, es hacer metafí-sica administrativa.

Como sabemos, “Estado” es inseparable de “sociedad”. Para superar la uni-lateralidad del enfoque sobre descentralización, que sólo para mientes en unacara de la medalla (el origen de este error es el reduccionismo epistemológicode la edad moderna), vamos a referir también las pulsiones de “modernización

• Doctor en filosofía, especialista en descentralización.•• Doctor en filosofía, especialista en descentralización.

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del Estado”, en el otro polo negligido, teóricamente, pero presente, práctica-mente: la sociedad. Y cuando mentamos sociedad, nos vamos a referir a lasociedad olvidada, conceptualmente, en las políticas públicas: las “comunida-des” indígenas (“De cada cinco bolivianos, cuatro son indios” Xavier Albó).

“Estado” es, igualmente, inseparable de “territorio”. Para ello vamos a in-corporar todo lo avanzado en la zonificación agroecológica, planes de uso delsuelo y la Ley de Ordenamiento Territorial (detenida en la Cámara de Sena-dores) que no puede ser entendida al margen del proceso de descentralizaciónadministrativa. Hay que ir superando el virus de los compartimentos estancossectoriales del modelo boliviano de descentralización.

El objetivo de este ensayo es retroalimentar el nivel nacional, que tiene queajustar la ley de descentralización, desde, por un lado, las prácticas locales dela implementación de la descentralización y, por otro, desde la perspectiva,prácticas y expectativas de los pobres, para que la estrategia de reducción de lapobreza incida en el ajuste también de una estatalidad a nuestra medida; no aun estándar estadístico promedio.

2. PARA ENTRAR EN MATERIA: ALGUNOS APUNTESCONCEPTUALES MÍNIMOS

Desde un punto de vista sistémico y orgánico no se puede pensar «descen-tralización» sin pensar, en el mismo hálito, también «centralización». Una con-ciencia más acendrada de lo lingüístico nos hará reparar que las palabras tienensentido dentro de redes de palabras. Estas redes de palabras forman camposde significación y fuerza. El sentido brota de la interconexión de los conjun-tos puestos en relación. La ilusión nominalista de que sea posible pensar pala-bras en sí mismas, sin contexto, aisladas, sólo trae malos diseños operativos.

El campo de la descentralización está conformado por los siguientes conjuntos:hacia abajo: municipio (municipio indígena), distrito (distrito, distrito indígena,subalcaldía) y, de vuelta hacia arriba: mancomunidad (mancomunidad de distri-tos, mancomunidad de distritos indígenas, mancomunidad de municipios, man-comunidad de municipios indígenas), consejos provinciales de desarrollo (quesobreviven a la Ley 1551 y son reconocidos por ella), microrregión (¿?), región(virtualmente todavía: ¿“Región Qulla del Pacífico Sur”?). (Dejo de lado, de mo-mento, para no sobreexigir los hábitos mentales, los mapas conceptuales indígenasque les provocó este proceso de “descentralización-centralización”).

El flujo que insinúa este campo va de lo uno (el Estado unitario) a los mu-chos (los municipios seccionales) y de los muchos (que incluye las subdescen-tralizaciones distritales) vía escalones intermedios (mancomunidades, consejosprovinciales, región) nuevamente hacia lo uno. En realidad es un esquemaarquetipal clásico producido por la mente humana.

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Así, pues, desde el punto de vista de la teoría de los campos, hay que decirque el modelo boliviano de descentralización ha sido pensado unilinealmente,como un proceso meramente político de desconcentración y descentraliza-ción administrativo-financiero hacia abajo: del Estado unitario, pasando porla prefectura, al municipio. La insuficiencia de este modelo teórico trae consi-go que las “sorpresas” que trae la implementación del modelo (los distritosindígenas, la mancomunidad de distritos municipales indígenas, los munici-pios indígenas, las mancomunidades –más allá de las contiguas “menores acinco mil habitantes”– como las mancomunidades discontinuas...), se van ya-pando a la “práctica” de la descentralización, pero, formalmente: desde el puntode vista del “concepto” de la descentralización, son externalidades que la nuevaley debe incluir, si queremos de verdad “modernizar el Estado”, aprendiendode nuestras propias prácticas.

Ahora bien, veamos, al interior del campo, las relaciones entre los conjun-tos. Es preciso recordar que, salvo los “mediadores” entre en el mundo físico yel mundo psíquico: Hermes en Grecia, Mercurio en Roma, la coca en losAndes... todo es par en este mundo. En realidad todo proceso, desde el nivelsubatómico hasta el plano astrofísico, pasando por el mundo de la vida de losseres humanos, es el resultado del equilibrio que buscan las fuerzas opuestasque constituyen la realidad. Recordemos, brevemente, qué son. La física cuán-tica llama fermión a aquellas partículas que se combinan para formar la mate-ria: electrones, protones, neutrones ... que tienen un comportamiento, por asídecir, antisocial e individualista, tendiente a la fragmentación, a la disjunción.Los bosones, por el contrario, son ondas que se combinan para producir ener-gía: fotones, gluones, gravitones ... que tienen un comportamiento, por asídecir, social y gregario, tendiente a la agregación, a la conjunción. Los bosonestransportan las fuerzas que mantienen unido al universo; los fermiones son lasfuerzas que posibilitan la expansión del universo.

Para ajustar nuestro proceso de descentralización veamos, pues, cómo lasdos fuerzas fundamentales de la materia / energía: la bosónica y la fermiónicase manifiestan, de facto, también en el actual proceso de descentralización: dehecho, por ejemplo, desde el punto de vista administrativo, las pulsiones dis-tritativas, sobre todo del comienzo (“Municipio que se duerme, amanece dis-tritado”) y las actuales pulsiones mancomunitarias: para todo y nada, refrendanelocuentemente nuestra tesis de la “descentralización” (distritación) -“centra-lización” (mancomunación).

Desde el punto de vista étnico, ocurre otro tanto. Como casi todo en Boli-via, también el proceso de descentralización se nutre de dos vertientes: la for-mal-occidental y la informal-amerindia. Oficialmente, estos dos caminos nose suelen cruzar; a la distancia, empero, se bloquean mutuamente, porque

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todo está interconectado. Los indígenas, lo queramos o no, interactúan con elsistema desde su periferia, facilitando o dificultando las reformas. De hecho,no se habla, en el modelo boliviano, de “descentralización étnica”, pero, ope-rativamente, nos hemos topado con ella desde el comienzo mismo: los distri-tos indígenas. Luego, como lo indígena es una externalidad en el modeloconceptual, pero no en la realidad, nos hemos visto haciendo chapuzas teóri-co-prácticas, por ejemplo, con las así llamadas “mancomunidades de distritosmunicipales indígenas”. Por su parte, en el Diálogo Nacional, los indígenasmovieron su alfil volviendo a jugar, en el leguaje republicano; a “municipioindígena” cuya esencia entra a la Ley del Diálogo, art. 5, II. Por eso, en lateoría y la práctica oficiales de la descentralización, lo amerindio, si sale, apa-rece como algo silvestre, no domesticado; igual que lo genérico, cuando bienvisto: centralizar es macho y descentralizar es hembra.

Desde el punto de vista ecológico, sucede otro tanto. La otra gran externali-dad del modelo boliviano de descentralización es la que tiene que ver con elentorno biofísico. Dado que la naturaleza es más muda que los indígenas y,además, no marcha como éstos, todavía no somos sensibles a esta otra dimen-sión de la descentralización: afincar el perímetro administrativo sobre unaadecuada lectura de nuestro espacio; máxime si toda esta pulsión hacia la con-junción busca un desarrollo económico basado en nuestros recursos naturales.En realidad espacio y población (los dos grandes tabúes de la Bolivia republi-cana) deberían dictarnos el perímetro administrativo adecuado de la descen-tralización del Estado. De otro modo, vamos a seguir haciendo metafísicaadministrativa, como hasta ahora.

Toda esta dinámica, asímismo, plantea revisar el tema regional. Sabemosque el desarrollo económico se está dando en regiones que han logrado cons-truir redes urbano-rurales hipercomplejas, dinamizadas desde un centro (Tu-rín, Barcelona, München, Sao Paulo..) muchas veces metanacional (Benelux).Bolivia, en el contexto de la globalización, debe ajustar todas sus energías parafocalizar sus potencialidades en esta dirección: nuestro modelo de descentrali-zación no tiene norte: se agota en el dribling de distritar por distritar o manco-munar por mancomunar: no tiene visión de gol.

Un goal posible es conformar algo así como la “Región Qulla del PacíficoSur”, con los municipios del norte chileno y el sur peruano para acercar laRondonia y el Matto Grosso a los mercados de la China, Japón,Malasia...Australia, con el eje “Santa Cruz-Cochabamba-La Paz” como uncentro articulado. Esta región es una virtualidad; sólo hace falta una políticapara irla convirtiendo en acto. De otro modo, no veo cómo podamos articu-larnos a la globalización. La otra opción, más bella si cabe, es convertirnos enel Tíbet de América, con los yungas amazónicos como nuestro Katmandú, y

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ser un centro espiritual para la civilización planetaria del siglo XXI. Tambiénpara ello tenemos potencialidades. Sería inteligente, empero, apuntar a las doscosas. Pero apuntar a algo. Nuestro modelo boliviano de descentralización seestá agotando en el dribling por el dribling.

En fin, todas estas observaciones críticas al modelo boliviano de descentra-lización se pueden condensar muy bien con el concepto de “holoarquía” queKen Wilber ha sintetizado en cuatro principios holonómicos básicos. Estavisión holonómica, que comparten los amerindios con las nuevas síntesis cien-tíficas, es más fecunda (que la unilineal descendente republicana) para pensar/ operar, sistémicamente, la descentralización en la era de la información y elconocimiento: la globalización.

Los cuatro principios holoárquicos que sintetiza Ken Wilber son los siguientes1. La realidad está compuesta de totalidades / parte u “holones”. Arthur

Koestler acuñó el término holón para referirse a una entidad que es, almismo tiempo, una totalidad y una parte de otra totalidad mayor. Porejemplo, un átomo forma parte de una molécula, una molécula de unacélula, una célula de un organismo, un organismo de un ecosistema,...un individuo es una totalidad en sí mismo pero forma parte de una totali-dad mayor: la pareja, masa, ésta de una familia, la familia de una parcia-lidad, la parcialidad de una comunidad, la comunidad de un ayllu, el ayllude una marka, la marka de una laya, la laya de un mamani, el mamani deun suyu... y así hasta la galaxia. Desde hace dos mil quinientos años hay enOccidente un debate entre atomistas y holistas sobre cuál es la realidadúltima: si la totalidad o las partes. La ciencia actual ha dirimido el debatecon la teoría de los holones: la realidad última no es ni la totalidad ni laspartes; es ambas a la vez. Este principio vale para toda la realidad: desde lafisiosfera, pasando por la biosfera, la sociosfera, la psicosfera, hasta lateosfera.

2. Todos los holones comparten dos impulsos: la tendencia a conservar sutotalidad y la tendencia a conservar su parcialidad. Su totalidad quieredecir: conservar su identidad, su autonomía, su propia actividad... es de-cir, su individualidad; si fracasa en ello, deja de existir. Su parcialidadquiere decir que su existencia depende de su capacidad de adaptación alsistema mayor al que está interconectado. Así, pues, los holones no sólotienen su propia individualidad, como totalidad, sino que también debenestablecer una comunión como parte de una totalidad mayor. Si fracasanen algunas de estas dos funciones simplemente desaparecen. Estas capaci-dades pueden ser de dos suertes, por un lado, horizontales: si un holón noes capaz de conservar su integridad y sus relaciones se disgrega en los subho-lones que lo componen: las células en moléculas, éstas en átomos y así

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indefinidamente; a esto se llama autodisolución; por otro lado, si se incre-menta la complejidad se llama a este proceso autotrascendencia. Ahora bien,el proceso continuo de autotrascendencia opera a través de discontinuida-des, saltos y mutaciones creativas. Así, pues, una de las pautas comunesque asume la evolución en todos los dominios de la vida es la presencia dediscontinuidades en el proceso evolutivo que impiden que la mente seareducida a la vida y que la vida sea reducida a la materia. En este sentido,el proceso de desarrollo mantiene unificado al cosmos, convirtiéndolo,justamente, en uni-verso.

3. Los holones emergen. Si la evolución es un proceso de autotrascendencia,en este proceso creativo aparecen nuevas entidades, se despliegan nuevaspautas y brotan nuevos holones. Ese proceso unifica lo fragmentado y glo-baliza los meros agregados. El cosmos se despliega en saltos cuánticos deemergencia creativa. Por esta razón un determinado nivel no puede serreducido a sus subholones inferiores, porque la totalidad de un holón nose halla en ninguna de sus partes. Si tenemos en cuenta este punto acaba-remos con el reduccionismo que ha contaminado la ciencia occidentaldesde sus mismos orígenes. Gracias a las ciencias sistémicas, la mente cien-tífica está comenzando a comprender que vivimos en un universo de emer-gencia creativa de nuevos holones. Cada holón posee estas cuatrocapacidades básicas: individualidad, comunión, autodisolución y autotras-cendencia

4. Los holones emergen holoárquicamente. Holoarquía es el término queutiliza Koestler para referirse a las jerarquías naturales. Una jerarquía na-tural es simplemente un orden de totalidad creciente; por ejemplo, partí-culas, átomos, células, organismos o: letras, palabras, frases, oraciones,párrafos en el que la totalidad de un determinado nivel de la jerarquíaforma parte de la totalidad propia del siguiente nivel. En otras palabras, lasjerarquías normales están compuestas de holones y es por ello que, segúnKoestler, podríamos perfectamente llamar “holoarquía” a la “jerarquía”, algoabsolutamente adecuado porque casi todos los procesos de crecimiento –des-de la materia hasta la vida y desde ésta hasta la mente– discurren, a través deholoarquías naturales, hacia órdenes de holismo y totalidad creciente.

En resumidas cuentas: el primer principio afirma que el cosmos está com-puesto de holones, ascendentes y descendentes. El segundo dice que todos losholones disponen de cuatro capacidades fundamentales: individualidad, co-munión, trascendencia y disolución. El tercero afirma que los holones emer-gen. El cuarto dice que los holones emergen holoárquicamente.

Estos son los cuatro principios básicos de la holoarquía; de la combinaciónde éstos se puede llegar hasta veinte principios. Por ejemplo, un quinto principio

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podría ser: “Cada holón emergente trasciende pero incluye a sus predecesores”. Conestos apuntes tenemos suficiente indicación para nuestro propósito: invitar a repensar ladescentralización con los conceptos del nuevo paradigma científico, para ajustarla, enuna nueva ley. Sólo después de este ajuste conceptual, que implica una visión de país, enel contexto global y conectados a nuestra raíces étnicas, tiene sentido y pertinencia entrara tratar el tema de las competencias y recursos. No al revés, como hemos hecho.Competencias y recursos no son una finalidad en sí; son instrumentos, medios, para,finalmente, vivir bien: para tener calidad de vida: Suma Qamaña, Ñande Reko.

Pero antes hagamos una suscinta fenomenología de la implementación de la descen-tralización desde 1994 hasta la fecha.

3. DESCENTRALIZACIÓN-CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Dos escuelas de pensamiento, en la vertiente occidentalConceptualmente, en la vertiente occidental, hay dos visiones que subyacen a la

implementación de la Ley de Participación Popular. Una sostiene que la ley 1551es la última oportunidad que tenemos los bolivianos para terminar de parar unEstado nacional. Es la visión de los municipalistas republicanos. La otra visión: lade los municipalistas comunalistas, parte (a) de que la era del Estado nación hapasado; (b) asume (muy realistamente) que lo que llamamos Estado nación es, enrealidad, un simulacro estatal y (c) que la coyuntura de transición que atrave-samos, por esta debilidad estructural, es un campo de posibilidades, una de lacuales es entender operativamente la descentralización como la oportunidadde ir tejiendo, desde lo local, una estatalidad-red de relevo (el suficiente Esta-do de derecho para no caer en la barbarie de todas las grandes transicionesepocales) para de esta manera irnos insertando, creativamente, en las mega-tendencias globales que, a partir del tratado de Maastricht y la caída del murode Berlín, están deconstruyendo los Estados nacionales de la edad moderna yempezando a tejer comunidades orgánicas metanacionales, (por ejemplo, laUnión Europea) con regiones económicas, basadas muchas veces en cuencas,como nodos dinámicos del sistema.

Así, pues, estos dos softwares subdeterminan la ejecución de las políticasactuales sobre descentralización. Cada escuela de pensamiento pone los énfa-sis que corresponden a sus respectivas visiones; éstas, sin embargo, no soncompartimentos estancos; hay mucha ósmosis y vasos comunicantes entreambas escuelas de pensamiento.

Los supuestos de los procesos de descentralización en ambasescuelas de pensamiento

La escuela de pensamiento de los municipalistas republicanos privilegia unavisión unilineal que llamaremos descendente, que no cuestiona la forma

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unitaria del Estado; acepta la desconcentración al nivel prefectural y piensa ladescentralización municipalmente, sobre una virtualidad llamada sección deprovincia. Virtualidad, porque –salvo el municipio de El Alto– ningún otromunicipio tiene una ley como Dios manda, es decir, con puntos georreferen-ciales y, en anexo, una descripción de los límites y un mapa. Lo que hay son“leyes de creación” sin puntos georreferenciales, ni descripción de límites, nimapas, ni demarcación ulterior por el IGM: el amojonamiento in situ. Nohablemos ya de coherencia étnica, ecológica, ni regional; sólo del nivel políti-co-administrativo. Si bien es conocida la diferencia de Korzybsky entre “mapa”y “territorio”, en Bolivia, lo que llamamos “mapas municipales” son, técnica-mente, meros croquis levantados a ojo de buen cubero: pura virtualidad.

No hay más líos de límites (como sería lógico esperar, si todos compartiéra-mos un mismo código) porque la idea de “límites” como un concepto abstrac-to de definición territorial de individualidades contiguas y derecho apropiedades privadas, es ajena, en realidad, a los amerindios; es una nociónoccidental que llegó con la colonia y que ellos, también, utilizan celosamentecuando se relacionan con Occidente (los apoderados y tinterillos aymaras nohan hecho otra cosa que pleitear linderos y mapas); pero, en sus propios tér-minos (sin una civilización incrustrada en su seno que se construye a partir delprincipio individualista y de la cosmología newtoniana) lo que hay son siste-mas simbólicos referenciales, wakas, y el perímetro de su influencia, basadosen líneas imaginarias, ceques, que sirven para un ordenamiento del territorioen redes geománticas que en determinados nodos operan como islas multiét-nicas de acceso compartido de recursos.

Obviamente, el virus de los linderos, que corresponde a la lógica del princi-pio individualista y al principio de propiedad, no los ha dejado a salvo: sematan también por linderos, pero, como muestra la Declaración norpotosinade los Ayllus en Paz, la colonia y la república no les han terminado de extirparese software ancestral. El territorio, para los amerindios, no es un tablerodonde se juega la partida de lo “mío” y lo “tuyo”, sino que es una red por laque circulan gentes, bienes, dones, servicios; es decir, energía e información.Esta concepción nos parece más preñada de futuro que la visión pre-Gaia,diseñada sobre la disección de cadáveres del siglo XVII, que tienen los estadosnacionales de la edad moderna.

La otra escuela de pensamiento de los municipalistas comunalistas, que pri-vilegia una visión compleja que llamaremos ascendente, busca afincar el espa-cio administrativo municipal sobre una territorialidad no virtual, sino sobreun territorio vivo, es decir, sobre una territorialidad tal como la viven y com-prenden, actualmente, sus habitantes. El sub-supuesto de esta escuela de pen-samiento es que el territorio no es una “cosa” objetiva (res extensa: Descartes)

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sobre la que vivan los seres humanos y en cuyo subsuelo se escondan sus teso-ros (visión moderna del espacio), sino que “territorio” es lo que produce laconjunción de una administración de los recursos naturales y una gerencia delbien común, de acuerdo a la cultura de su moradores (visión amerindia ycuántica del territorio); territorio, pues, no es un objeto, una cosa: una exter-nalidad al sujeto; sino una construcción social, política y cultural dinámica: elresultado de una interacción. Esta tendencia se expresa, de momento, a travésde la polisemanticidad de conceptos provisionales como “distrito indígena”,“mancomunidad de distritos indígenas”, “municipio indígena”, “mancomuni-dad discontinua”... Todo esto, dicho republicanamente, por cierto, se encuen-tra “formalmente” (no en cuanto a “contenido”) en las leyes de ParticipaciónPopular, Ley de Unidades Políticas Administrativas y la Ley del Diálogo.

Distritación como expresión de la pulsión hacia la fragmentaciónPues bien, el proceso de distritación corresponde al principio fermiónico; es

la pulsión hacia la fragmentación y la atomización. Puede ser positiva cuandose encuadra dentro de un contexto mayor y sirve para conformar holonesdescendentes: distritos indígenas, subalcaldías, distritos rurales. Es negativacuando asume la forma de la cantonización, en la medida que el cantón ya notiene referencial en el sistema; es un relicto que por razones políticas, como laprovincia, no han desaparecido. La marka aymara de Machaka, por ejemplo,sufrió un proceso loco de cantonización en la década de los setenta y ochenta;hoy, felizmente, ha entrado a un proceso de agregación bosónica en sus pro-pios términos culturales dentro del régimen municipal. En este proceso, CIP-CA ha sido un buen catalizador.

Ahora bien, la formación de distritos indígenas (a partir de 1994) fue unamedida administrativa para frenar proactivamente, si cabe el término, la de-manda indígena de autonomía dentro del marco de la implementación de ladescentralización municipal, vía secciones de provincia. A partir de la pro-mulgación de la Ley de Participación Popular no se podía hacer las dos cosasal mismo tiempo: seccionalizar y respetar las consecuencias territoriales delprincipio consuetudinario de la Ley 1551; y ello tanto por razones operativascomo también epistemológicas. Los municipalistas, republicanos y comuna-listas, tenían, primero, que posicionar de modo irreversible y rápido la descen-tralización de base municipal a sabiendas de las limitaciones e insuficienciasde la sección de provincia; en una segunda etapa, posicionada la participaciónpopular, ya se podría dar el siguiente paso: tener en cuenta la territorialidadindígena cercenada por la sección de provincia; ese momento ha empezadocon la Ley del Diálogo.

La limitación del distrito indígena es que la desconcentración de recursos esvoluntaria para el alcalde; si no le da la gana (y lo normal es que no le dé la

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gana) ya puede el distrito tener bordado el estandarte, nadie puede obligar alalcalde a descentralizarle los recursos financieros que le correspondan por co-participación, compensación o condonación de deuda. De ahí brota, para losmunicipios mayores a cinco mil habitantes que se autoconsideren indígenas,la posibilidad de avanzar hacia esta forma étnica de descentralización queCONAMAQ y el CIDOB han llamado “municipio indígena”. ¿Cuál es elestado actual de este proceso? A septiembre de 2002, el acercamiento delrégimen municipal a la territorialidad étnica (municipios indígenas) es comosigue: tienen ley como Dios manda: San Andrés de Machaca y Jesús de Ma-chaca; están en trámite: Mocomoco y Ancoraimes; están en inicio de trámites:Yura, Pelechuco, Totora (de Oruro); tiene ordenanza municipal autodeclarán-dose municipio indígena: Urubichá.

Esta escuela de pensamiento no se preocupa (ni en contra ni a favor) por elnivel meso, ni por el nivel macro: los deja librados a su propia inercia. Apun-ta, a mediano plazo, a que a través de la inclusión de la “forma” municipioindígena entre el “contenido” holonómico y biodinámico amerindio y cuánti-co: redes por las que circula energía e información y, en lontananza, apunta auna consociación global de poderes locales, por tanto, pues, a un modelo fe-deral generalizado, más allá de las formas decimonónicas de Estado nación.

Con otras palabras, después de la Ley del Diálogo no tiene ningún sentidoseguir autoengañándose y, a fortiori, engañando a los indígenas con distritosindígenas o mancomunidades de distritos indígenas; es pura gimnasia y dis-pendio irresponsable de recursos financieros. Hay que ponerse la mano al pe-cho y preguntarse si, después de ocho años, la inversión en distritos indígenasha satisfecho a los clientes: a los indígenas. La respuesta es no, como todos losentendidos sabemos. Por esta razón, justamente, hay que parar la pulsión fer-miónica, lúcidamente. Desde la perspectiva del nivel local, lo que hay queimpulsar es la pulsión bosónica: la agregación, la fusión: la recentralización enbase a criterios ecológicos, no a criterios político-administrativos. Hay queempezar, a la hora de diseñar las mancomunidades, analizando criterios ecoló-gicos y geográficos, luego, etnológicos y antropológicos para no seguir hacien-do metafísica legal: casi todas las mancomunidades actuales son engendros sinreferencia alguna a sus respectivas fysis: cuencas, ecosistemas, complementa-riedad de pisos ecológicos, etc.; hijas del financiamiento externo.

La cantonización como expresión aculturada de la pulsión hacia lafragmentación

IntroducciónEl territorio boliviano es un espacio que a partir de un sistema de designa-

ciones toponímicas refleja el pensamiento andino y amazónico, como pro-ducto de un primer nivel de organización del paisaje natural.

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A partir de esa denominación paisajística se constituyen sistemas taxonómi-cos del espacio, para así constituir con ellos una multiplicidad de sistemassignificativos que adquieren relevancia dentro de un sistema formal de pensa-miento (no exclusivamente andino), con la finalidad de simbolizar significa-ciones de la vida social.

Entonces, si asumimos que el espacio natural no es un espacio vacío, el espaciojurídico local y comunitario no se constituye en un mero epicentro de aplicaciónde la ley (jurisdicción administrativa), sino también resulta siendo un espacio po-blado de ordenamientos tradicionales, rescatables a partir de una lectura semióticadel espacio y una indagación de la memoria colectiva del espacio y de las comuni-dades; podemos constatar que la actual división política del Estado adolece deserios problemas en cuanto a su organización territorial.

En la actualidad, todavía esa organización territorial de la república obedeceaún al trazo colonial impreso por el virrey Toledo (1573) y sus reduccionesque ocasionó la agregación de unidades territoriales de acuerdo a una visiónde control demográfico, militar, laboral, tributario y teológico. El mismo quese mantiene con la república, y es más, se ve reflejado en la primera Constitu-ción donde la división político administrativa de Bolivia se establece a partirdel código napoleónico francés que considera: departamentos, provincias, sec-ciones y cantones.

Por todo ello, los pueblos indígenas y originarios sufren una sobreposiciónde dos formas de organizar y entender el territorio; a saber: la occidental y laamerindia.

Sobre este marco es que se ha desarrollado y organizando administrativa-mente el territorio y al no existir medidas que permitan evitar la fragmenta-ción del Estado es que este se ha dividido en más de un millar de UPAs menores,es decir, de cantones, como una estrategia de los pueblos indígenas originariospara lograr una supuesta mejor atención de las autoridades departamentales ynacionales a sus requerimientos sociales, culturales y económicos.

Con la promulgación de la Ley 1551 y sus decretos supremos reglamenta-rios se asigna mayor importancia política y económica a la sección de provin-cia y, al contrario, los cantones si bien son reconocidos por la ConstituciónPolítica del Estado, no juegan ningún rol de importancia en la planificación anivel municipal.

Aun así los representantes de comunidades ven al cantón como una tabla de salva-ción y buscan a través del cantón un estatus jurídico reconocido por el Estado.

AntecedentesEn el marco de la concepción republicana de organización espacial, la es-

tructuración del territorio está definida en la Constitución Política del Esta-do a través del artículo 108; en su régimen interior establece la organización

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política administrativa del país, conformada por departamentos, provincia,secciones de provincia y cantones, los mismos que se denominan: unidadespolítico administrativas.

Estas unidades político administrativas tendrían que representar a una es-tructuración del territorio configurado a partir de procesos sociales, económi-cos, políticos, culturales e institucionales interrelacionados que se dan en losprocesos de apropiación y trasformación del espacio territorial, los mismosque deben estar articulados a lógicas territoriales y a modelos de desarrollo,lo cual en la actual división política del Estado no se puede constatar.

Bolivia a la fecha está conformada por más 1. 350 cantones, 326 seccionesde provincia, 112 provincias y 9 departamentos.

Dentro de esta situación, aún las secciones de provincia, consideradas comoel nivel político administrativo identificado y priorizado para la implementa-cion de políticas de gestión pública descentralizada, atraviesan diferentes difi-cultades en su ejecución, viabilidad y sostenibilidad. En el caso de los cantones,éstos perdieron toda vigencia y sólo responden a la asignación de autoridadesaterritoriales definidas por las prefecturas; y no sólo eso, sino que estas dificul-tades desde el punto de vista de organización territorial, se traducen en pro-blemas críticos de carácter técnico y legal (indefinición limítrofe, poblacionaly de extensión superficial) legalidad y legitimidad de su creación y sobre todoa la falta de correspondencia con la realidad socio-económica y cultural e ins-titucional resultantes de la herencia caótica de su configuración territorial yjurisdiccional.

Para ser más concretos, analizaremos los antecedentes legales que indujerona la conformación de esta situación:• El decreto de 23 de enero de 1826 es el instrumento legal que da origen al

ordenamiento político administrativo de la república; de acuerdo al artí-culo 2, las provincias se crearon sobre la base de las antiguas subdelegacio-nes y el artículo 3, señala que las provincias se subdividen en cantones,cada cantón será una parroquia si su población es de cuatro mil almas,pero si no alcanzacen esa cifra se reunirán dos parroquias, las más inme-diatas para formar el cantón.

• A partir del año 1880, con el propósito de descentralizar el gobierno, seorganizaron las juntas municipales en las capitales de provincia y poste-riormente con la creación de secciones de provincia se implementaron losgobiernos municipales.

• La creación de las secciones de provincia fueron reglamentadas mediantedecretos que señalaban aspectos de organización con la finalidad, que enlas juntas municipales se realizaban elecciones para elegir los munícipes enel territorio de la jurisdicción.

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• la Ley del 6 de octubre de 1913 establece la prohibición para la creación,restablecimiento o supresión de secciones de provincia , sin que previa-mente se organice un proceso administrativo, en el que se haga constar sunecesidad y utilidad pública, con intervención del concejo municipal y laprefectura respectivamente . En este marco legal, hasta antes del año 1920,para la creación de UPAS, se organizaron comisiones especiales para lasdelimitaciones y verificaciones de los procesos administrativos.

• Se promulga la ley de 17 de septiembre de 1890 que considera delimita-ciones territoriales.

• Y el ley de 16 de noviembre de 1910, se cuenta con una ley referida arequisitos para consituir ciudades y villas.

• Luego se cuenta con la ley de 6 de octubre de 1913 que define la creaciónde secciones provincia.

• La ley de 20 de noviembre de 1914 define la creación de vicecantones yla delimitación cantonal.

• El 31 de mayo de 1916 el Ministerio de Justicia e Industria emite unacircular a los prefectos de departamento que considera los límites canto-nales.

Ninguna de estas disposiciones legales toman en cuenta criterios técnicospara crear UPAS.

DiagnósticoSe evidencia que hasta antes de la Ley 2150 de UPAs, una ausente preocu-

pación por el territorio tanto por parte del Estado o en algunos casos la orga-nización del territorio respondió a necesidades espontáneas sin considerar lautilidad pública, viabilidad y sostenibilidad de unidades político administrati-vas objeto de creación.

En consecuencia, se infiere una desenfrenada creación de nuevas Seccionesde provincia y cantones que además de obedecer a criterios prebéndales yclientelares que son promovidos por sus gestores, en los pocos casos tambiénresponden a demandas insatisfechas de las comunidades, o unidades territo-riales menores como ser los cantones.

Por lo tanto, la organización político administrativa del país desde el naci-miento del Estado republicano al presente ha sido abordada por sus promoto-res en un contexto al margen de la realidad económica, social, cultural de lasunidades territoriales que constituyen la malla político administrativa del país.

Las iniciativas políticas y legislativas de la creación de unidades político-administrativas no han respondido a las lógicas territoriales de gestión públicaconcebidas por el propio Estado, ni tampoco a las lógicas territoriales de lasociedad civil en el marco de su dinámica social, económica, política y sobretodo sociocultural.

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Durante varias décadas, en el marco de sus atribuciones constitucionales, elPoder Legislativo en ausencia de un marco legal adecuado respecto a la formay procedimiento para constituir unidades político administrativas, con uncontenido patrimonial, prebendal y hasta clientelar, ha promovido y genera-do una arbitraria y caótica creación de provincias, secciones de provincia ycantones, sin responder a criterios técnicos que justifiquen la necesidad yutilidad pública y viabilidad de las unidades político administrativas.

Si consideramos la creación de cantones (Fig.1) desde la creación de la re-pública hasta nuestros días podemos constatar épocas de creación indiscrimi-nada de los mismos, como en el lapso 1910-1920, donde se dictan leyes quepriorizan la cantonización sin ningún criterio técnico (leyes de 1914 y 1916)que desagregan las unidades socioculturales homogéneas y provocan conflic-tos de límites como fenómeno de una desestructuración territorial donde sepuede apreciar el beneficio esperado por los posibles beneficiarios que no to-maron en cuenta los siguientes aspectos :

No se cuenta en la mayoría de los casos con:• Delimitación de la jurisdicción territorial• Uso de cartografía adecuada• No se incluyen nombres de las unidades menores integrantes• Falta de ubicación geográfica• Errores de toponimia y orientación cardinal• Aspectos socioculturales que conciernen al territorio• Criterios de población y densidad concentración poblacional• Criterios de ordenamiento territorial• Distribución de servicios públicos• Accesibilidad y vías de comunicación• Manejo de pisos ecológicos• Potencialidades espaciales, climáticas, etc.• Gestión pública• Aspectos económicos productivos y recursos naturales

Otra marcada época de creación de cantones está entre los años 1980 a1998, cuando se inicia el proceso democrático y se requiere de población vo-tante. El número de nuevas creaciones de cantones asciende a 358. Se puedepresumir que son los candidatos que ofrecen y crean de forma desmedidacantones para asegurarse votos y ser elegidos. Todas estas creaciones adolecende los aspectos técnicos que ya mencionamos.

Finalmente, los cantones en la actualidad no tienen razón de existir porquese entremezclan con los distritos municipales, profundizan la desagragación yno cuentan dentro de la actual Ley de Participación Popular con justificaciónalguna. Es más, los cantones tendrían que desaparecer o fusionarse en unidades

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étnicamente homogéneas, reconstituir sus territorios originarios y tomar unaforma que sea considerada dentro de la Ley 1551.

Previo a los últimos comicios eleccionarios se pudo constatar que tambiénproliferaron las peticiones de cantones y secciones de provincia. Se contó conaproximadamente cuarenta peticiones de creaciones de cantones.

Los consejos provinciales de desarrollo como síntomas de lapulsión hacia la agregación

Los consejos provinciales de desarrollo, CPD, anteceden a la promulgaciónde la Ley de Participación Popular y son las primeras formaciones que se con-vierten en mancomunidades municipales, para adecuarse a las leyes vigentes.Los CPD son el mejor resultado de veinte años de desarrollo rural animadopor las ONG en alianzas estratégicas con los sindicatos campesinos y financia-dos por la cooperación internacional.

En el seno de los CPD se desarrollaron los instrumentos operativos con quese hizo caminar la Ley de Participación Popular en el área rural y que no seencuentran en la ley 1551: planificación micro-regional que se convierte en“Planificación participativa municipal”; planes de desarrollo provinciales quese convierten en “planes de desarrollo municipales”; la provincia, como espa-cio ampliado de desarrollo: no tan grande como un departamento, ni tanchico como un cantón, se va a convertir en las secciones de provincia y, en fin,los propios consejos provinciales de desarrollo que luego van a ser los gobier-nos municipales.

Es decir, desde el punto de vista del desarrollo rural como desarrollo muni-cipal, los CPD fungieron como los laboratorios de los municipios que sal-drían de la ley 1551. De hecho en Mizque, por ejemplo, una alianza estratégicade la OTB del lugar, los sindicatos campesinos, y una ONG: CEDEAGRO,se presentó a las elecciones municipales de 1991 y las ganó iniciando la expe-riencia de lo que luego se iba a llamar el “Municipio productivo”.

En 1994, el dinamismo de los CPD se encontraba en su cúspide y por elloMarta García, a la sazón secretaria nacional de Desarrollo Provincial y Rural,fuerza su inclusión en la Ley de Participación Popular (Artículo 35) que, lue-go, es normada en el Decreto Supremo 23858 en sus artículos 22 a 25. Luego,la propia implementación de la municipalización del país va dejando obsole-tos los CPD que renacen travestidos en el ave fénix de la “forma mancomuni-dad”.

Los CPD significan que, si de desarrollo económico se trata, los cantones ylas secciones de provincias son espacios insuficientes. La inflación de manco-munidades municipales (acaudilladas no por casualidad por ex CPD) parecenratificar la tesis de los que en 1994 sostenían que la provincia era un espaciomejor que la sección de provincia como espacio administrativo municipal para

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el desarrollo. La existencia de casi un centenar de secciones municipales me-nores a cinco mil habitantes (que muchos municipalistas consideran inviablesy que la Ley de Municipalidades ordena fusionar) parece refrendar esta tesisprovincial.

De cualquier modo, la “forma CPD” es una expresión de esta pulsión socialhacia la agregación que ha quedado obsoleta, formalmente, por la “forma go-bierno municipal” pero que, como contenido, regresa bajo la máscara de lamancomunidad provincial.

Las mancomunidades como expresión de la pulsión hacia laagregación-centralización

El proceso de formación de mancomunidades corresponde al principio bo-sónico; es decir, a la pulsión hacia la fusión, la agregación, la centralización aotro nivel.

El proceso en curso es sui géneris. Por un lado, las mancomunidades sonentes jurídicos de derecho privado con pretensiones de gestionar recursos pú-blicos. Algo que con las leyes vigentes no se puede, y la prueba es que lasactuales mancomunidades están operando como ONG en busca de financia-miento de la cooperación. Este proceso jurídico es, además, en teoría, unaforma radical de achicar el Estado nación incluso en el nivel local. Lo paradó-jico es que sus propulsores más entusiastas, conceptualmente, pertenecen a latendencia republicana del municipalismo y los que ven con preocupación laproliferación, ya sin telos alguno, de las mancomunidades son los municipalis-tas comunalistas que sostienen una visión consociacionista de un Estado-redde base municipal.

Los propulsores republicanos de mancomunidades ( C.H. Molina, RudyCuellar, Evans Gandarillas, Mancomunidad municipal: visión estratégica parauna política de Estado) (los comunalistas propugnan, más bien, “Mancomu-nidades discontinuas” para la zona andina) si bien, explícitamente, no cuestio-nan ni la sección de provincia ni la actual comprensión del municipio y elgobierno municipal, implícitamente, lo que se colige de los roles y funcionesque les asignan, es que sí las cuestionan porque no dan la talla; de otro modono plantearían las competencias que plantean y que son de una gran exhube-rancia, lindante en la incontinencia conceptual.

En los hechos, la pulsión mancomunitaria contigua es el cuestionamientomás radical, tanto a la sección de provincia como a la capacidad actual de losmunicipios para llevar adelante las tareas de la gestión pública descentralizada.La tendencia que sugieren parece apuntar a un retorno a la provincia y afincarsobre ese perímetro el municipio con un rol más activo de las ONG’s.

Los principales peligros del lujurioso proceso legal de mancomunizaciónson, a juicio nuestro, los siguientes. Desde el punto de vista republicano, la

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creación silvestre y montaraz de mancomunidades municipales, para todo ypara nada, es una señal de la insuficiencia de la sección de provincia comoespacio para la planificación de un desarrollo económico de los municipios,tanto desde el punto de vista del principio de intercambio como del principiode reciprocidad. Los comunalistas comparten esa evaluación, pero plantean elacercamiento del régimen municipal a una territorialidad viva: la territorialia-dad étnica y a su lógica organizacional (véase 4.12)

Otro peligro de este proceso exuberante de mancomunización es que esfruto, casi exclusivo, de la oferta del Estado, con financiamiento de la coope-ración internacional, vía ONG. Las mancomunidades actuales son en granparte entes ficticios de financiamiento; no provienen de la demanda local.Desde el Estado se ha repetido acríticamente el error cometido por las ONGen las décadas anteriores a la promulgación de la Ley de Participación Popu-lar: dar a luz entes de financiamiento que, terminado el financiamiento, des-aparecen. A octubre del 2002 existen 78 mancomunidades; no más de veintecuentan con un directorio o una gerencia; casi todas éstas gracias al financia-miento de la cooperación internacional; los porcentajes comprometidos porlos municipios no se cumplen. El municipio indígena, en cambio, proviene dela demanda.

Otro rasgo de esta exhuberancia es que nadie tiene claro para qué debenmancomunarse los municipios. Ello nos remite a otra deficiencia: no tenemosuna definición consistente de qué es una mancomunidad. Cuando se llamaMancomunidad a un acuerdo entre municipios para usar un espacio conjuntopara guardar maquinaria pesada o para administrar conjuntamente un hospi-tal o buscar prestidigitar veladamente la vieja provincia, o construir carreterasintermunicipales..., quiere decir que no existe ninguna claridad conceptual.

En el saco sin fondo de la palabra Mancomunidad están regresando todoslos fantasmas del pasado: la Corporación Boliviana de Fomento, las Corpora-ciones Departamentales de Desarrollo, proyectos regionales como el PAC,PLAREG; las super ONG´s: CIPCA, ACLO, UNITAS, AIPE ... o equivalen-tes de CORACAs o CAOs, etcétera.

En fin, todas las deficiencia de las prefecturas se proyectan bajo esta pala-bra. Como falla el nivel meso, y seguirá fallando hasta que no nos enfrentemosa una propuesta de tipo federal o triterritorial como la que plantea Franz Ba-rrios Zuvelza, la necesidad de construir un nivel de agregación supramunici-pal pero inferior al nivel departamental va a continuar.

Algunos criterios a tener en cuenta para repensar la forma mancomunidadpodrían ser los siguientes: (a) debe estar diseñada en función de la conforma-ción de “regiones”; veo dos posibles, teóricamente, Chaco trinacional y la quevoy a bautizar de región Qulla del Pacífico sur); (b) debe basarse en criterios

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ecológicos: mínimamente la cuenca, para hacer un efectivo manejo medioam-biental de los ecosistemas; (c) como hitos intermedios hacia la conformación deregiones, si primare el principio económico de intercambio, podría ser contigua;por ejemplo, la Chiquitania; (d) si primase el principio económico de reciproci-dad, debería ser discontinua: buscar el control de un máximo de pisos ecológicos;por ejemplo, Charazani, que correspondería a los ecosistemas de Pelechuco, Cha-razani y Mococo; (e) en cualquier caso, se debe buscar la complementariedadecológica; en ecosistemas de alta montaña (como los Alpes, los Andes, los Hima-layas) el control simbiótico vertical de ecosistemas es lo más racional y se prácticahasta ahora; formalmente, como en Suiza; informalmente como en Bolivia (véaseel modelo holonómico andino).

Para asociaciones con otros fines: digamos: administrar servicios (salud, educa-ción, agua potable, saneamiento básico, caminos, represas, electricidad, serviciosfinancieros rurales...), habría que utilizar otro concepto; por ejemplo, “consorciosmunicipales”, “holdings municipales”; no el de mancomunidad. La mancomuni-dad debe apuntar a una fusión de municipios seccionales con el objetivo de con-solidar una “región económica” en el sentido cómo el capitalismo post-Estadonación está funcionando en la actualidad. Sin un cierre de este corte, el conceptode mancomunidad se va a banalizar de tal modo que no va a significar nada yvamos a desperdiciar la gran energía hacia la federación, la conjunción que estámostrando la sociedad boliviana. Esta increíble y extraordinaria energía las esta-mos disipando irresponsablemente por falta de claridad conceptual.

Las Asociaciones Departamentales de Municipios y la Federaciónde Asociaciones de Municipios como expresión de la pulsión haciala agregación-centralización

Igual que las mancomunidades, las asociaciones departamentales de muni-cipios son entes jurídicos de derecho privado que quieren representar a losmunicipios que son órganos públicos y venderles servicios para autofinanciar-se; de momento funcionan con financiamiento externo que es, justamente, sumayor vulnerabilidad.

El fantasma de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo, de súperONG´s, grandes firmas consultoras también planea en su imaginario. Tam-bién la lógica ONG las ha infectado, con lo cual (al igual que las mancomuni-dades financiadas externamente) están incrementando nuestra dependencia:las “instituciones” duran lo que dura el financiamiento: tal la gran lección quedeberíamos haber aprendido de la gloriosa y efímera égira de las ONG boli-vianas. El financiamiento externo debería servir para apoyar “la ayuda a laautoayuda”.

Qué duda cabe; la FAM y sus asociaciones responden a una necesidadsentida. La descentralización seccional exige una centralización agregada más

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consistente. Las mancomunidades la buscan para el desarrollo económico; laFAM para la representación de los intereses políticos de los municipios máspobres, más chicos, más indígenas, más rurales, ante el gobierno nacional, lasAdministraciones departamentales, el movimiento municipalista internacio-nal, la cooperación. Pero, en el camino, para buscar su “autosostenibilidadfinanciera” y ante la ausencia de una legislación (que debería ser la ajustadaley de descentralización) se están perdiendo en los laberintos de la búsquedade financiamiento: vender servicios técnicos, prestar asesoría jurídica, conver-tirse en entidad ejecutora de capacitación y fortalecimiento municipal...

Evidentemente, también exteriorizan la fuerza bosónica que anima a nues-tra sociedad.

4. DESCENTRALIZACIÓN-CENTRALIZACIÓN ÉTNICALos pueblos indígenas pierden su autonomía política y, con ello, todo lo

demás, el siglo XVI. Desde el punto de vista administrativo es significativa ladecisión colonial: separan una “república de los españoles” de una “repúblicade los indios”, fungiendo el imperio colonial español como la unidad de esadualidad operativa. La república de Bolivia, en teoría, se propone superar eseapartheid colonial; pero, en la práctica, no cambia sustancialmente nada, apesar que proclama un Estado de derecho de tipo republicano, según el mode-lo de la revolución francesa. Lo que sucede es que la república de los indios sevuelve clandestina, pasa a la resistencia, desde donde interactúa con la otra, yla república de los españoles se convierte en la república de Bolivia, la oficial,la que excluye y oprime a la mayoría indígena.

“Modernización del Estado”, “descentralización de la gestión pública” y “lu-cha contra la pobreza” son los conceptos con los que hoy en día, tiempos deglobalización, el Estado, la sociedad y la cooperación internacional tratan deinsertar a Bolivia en las megatendencias del siglo XXI para hacerla viable.

La república de los indios no ha buscado otra cosa, en tiempos de guerra yen tiempos de paz, en la colonia y en la república, que el reconocimiento desu territorio y de su autonomía política y, además, de poder vivir en comple-mentariedad con el nuevo orden. Éste es el marco que rige las relaciones fác-ticas entre Occidente y la indianidad desde el siglo XVI y nunca, como ahora,el régimen municipal del Estado boliviano ha hecho posible esa reconciliaciónentre las dos repúblicas en un modelo de gestión descentralizada étnica y eco-lógicamente adecuada.

Los supuestos del taqi amerindioLos amerindios, a diferencia de los bolivianos occidentales, piensan sistémi-

camente: todo está interconectado para ellos en el campo unificado del espa-cio-tiempo: Pacha. Así, pues, supuestos de la “descentralización” desde el punto

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de vista amerindio son varios. En primer lugar un concepto animista delterritorio (sistema biodinámico litosfera / biosfera / atmosfera, incluido subiofeedback) entendido como un ser vivo y que los amerindios expresan con lapalabra Pachamama y el químico atmósferico de la NASA, James Lovelock:Gaia. Un acercamiento hacia ese concepto se ha dado en el artículo 171 de laConstitución y en la Ley INRA, bajo la vicepresidencia de la república deVíctor Hugo Cárdenas, con el concepto de “tierras comunitarias de origen”.En este momento se está gestando, en el marco del debate público que seabrirá antes de fin de año sobre la Constitución Política del Estado, un saltocualitativo, en la propuesta constitucional intercultural que están preparandolos pueblos indígenas, donde propondrán una visión del “territorio”, dentrodel paradigma de las nuevas ciencias de la tierra, en relevo, por un lado, delconcepto mecanicista y reduccionista del siglo XIX de la actual Constitucióny, por otro lado, dejando caduco el viejo concepto de “tierra” de las reformasagrarias del siglo XX: “la tierra es de quien la trabaja”.

Después de la derrota de Zárate Willka, la traicionada alianza liberal-ayma-ra del siglo XIX, los aymaras (como, luego, también los guaraníes, moxeños,chiquitanos) empiezan a cambiar de arquetipo: de guerreros a negociadores.Así, pues, otro supuesto del taqi amerindio es irse acercando, pragmáticamen-te, poco a poco, a las oportunidades que se abren desde el Estado e ir buscan-do alianzas urbanas con los intelectuales y el clero progresista. Su estrategia esdoble: hacia adentro: consolidar una educación propia para defender los dere-chos comunitarios al territorio; hacia fuera, exigir que el Estado de derecholiberal criollo valga también para ellos. En esta estrategia empieza un procesode redefinición étnica del liderazgo “cacical”. Santos Marka Tola, Genaro Flo-res, Felipe Qispi, los vicepresidentes, ministros y viceministros indígenas:Víctor Hugo Cárdenas, Tomasa Yarhui, Enrique Camargo, Paulino Guarachi,Guido Chumiray, Marcial Fabricano.

Algunos hitos remarcables de este taqi amerindio que olvida elproceso gobiernista de descentralización

La primera mitad del siglo XX, hasta la revolución nacional de 1952, estuvomarcada por luchas cacicales, ora violentas: rebeliones; ora pacíficas: trámites,que demandaban al gobierno nacional respeto a sus territorios comunales yautogobierno. Para dar una idea de ello referiré los títulos de algunas investi-gaciones históricas emprendidas por intelectuales aymaras y quechuas: El in-dio Santos Marca T´ula, Cacique principal de los ayllus de Qallapa y ApoderadoGeneral de las comunidades originarias de la República, del Taller de HistoriaOral Andina; De la defensa del ayllu a la creación de la República del Qallasuyo,de Roberto Choque que muestra esta pulsión hacia la agregación, en el moldede las “sociedades imaginadas”. Milenarismo y resistencia anticolonial: los

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Apoderados espiritualistas en Icla-Tarwita, Chuquisaca, 1936-1964, de Juan Arias.En tierras bajas, en los años treinta, Bonifacio Barrientos, Mbruvixa Guazu delos guaraníes del Isoso, se contacta e interpela al gobierno nacional y al sistemajurídico en demanda de territorio y resguardo de sus derechos como pueblo,que su hijo, Boni chico, complementará, hacia adentro, en 1982, impulsandola creación de la CIDOB y exigiendo, como luego veremos, el primer munici-pio indígena, al mes siguiente de proclamada la Ley de Participación Popular.Todo este movimiento “cacical” reivindicaba “territorio” y “autogobierno in-dígena” (equivalente de la autonomía municipal) dentro de “una sociedadmultiétnica y pluricultural”.

Después de 1952, es decir, después del intento homogeneizador mestizo delMNR, la reintroducción de la multiculturalidad surge del proceso de emanci-pación de los campesinos (así llamó el MNR a los aymaras y quechuas) delPacto Militar-Campesino de mediados de los años sesenta; ruptura que seconsolida una década después con la creación de la CSUTCB. Un hito en latoma de conciencia colectiva de la multiculturalidad boliviana es el “Mani-fiesto de Tiwanaku”, 1973, alentado por el ala progresista de la Iglesia católica(Justicia y Paz). Luego esa idea toma fuerza en el movimiento katarista, quepropone, en el Zeitgeist de la época, “pensar el país con dos ojos: el de clase yel de nación”. Con nación, los kataristas mentaban la cultura: las culturasindígenas de tierras altas. Lo importante de ello es la visión de la complemen-tariedad entre lo indígena y lo no indígena en Bolivia, que corrige la visiónexcluyente tanto del criollismo (Alcides Arguedas) como del indianismo (FaustoReinaga).

A fines de los ochenta, la CIDOB presenta a Víctor Paz, 1989, y, luego, aJaime Paz, 1990, el Proyecto de Ley de Pueblos Indígenas del Oriente, Chacoy Amazonía Boliviana. Los indígenas empiezan a ser propositivos y a confiaren el Estado de derecho, a pesar de que las elites gobernantes no responden asus demandas territoriales y de autonomía política en el marco descentraliza-do. El proyecto de ley no entiende la existencia de los pueblos indígenascomo unidades cerradas ni aisladas, ni mucho menos busca la sustituciónmecánica de la república por una multiplicidad fragmentada de identidadessingulares. Como dicen Calla y Molina: “Lo que proponen es un marco paraconstruir un régimen político y una sociedad democrática a partir de institu-ciones, normas y prácticas sociales, que son resultado de un consenso básicoen el cual el pluralismo adquiere su sentido pleno”.

Como esas propuestas concretas de organizar descentralizadamente la con-vivencia civilizada no son comprendidas y tomadas en cuenta por las elitesgobernantes, esta vez la Central de Pueblos Indígenas del Beni, la CPIB, acau-dilla la Marcha por la Dignidad y el Territorio, 1991. Aquí se va insinuando

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una pauta, a esta alturas de la historia, bien clara: los indígenas hacen propues-tas concretas, en los marcos de la ley, pero como las elites gobernantes estánmás ocupadas en otras cosas que en gobernar, los indígenas presionan conmarchas y, según los casos, bloqueos de caminos que equivalen a ocupacionessimbólicas del territorio bajo propio liderazgo. “Zanahoria y palo”. El rodilloparlamentario (un elemento dictatorial al interior del sistema democráticoboliviano) obliga a los indígenas a echar mano de las movilizaciones y blo-queos en calles y carreteras para hacerse oír. En cualquier caso, la Marcha porla Dignidad y el Territorio, de tierras bajas, amplía la conciencia nacional de loindígena hacia lo amazónico, chiquitano y guaraní que complejiza aún más lapresencia y conciencia de lo indígena en Bolivia.

Otro efecto de esta marcha es que el liderazgo indígena va pasando de tie-rras altas a las tierras bajas. La identificación clasista y campesinista de la CSU-TCB va disminuyendo. La CIDOB pasa a disputarle bases sociales, dominiodiscursivo y protagonismo político. La agenda que posiciona la CIDOB es lasiguiente: (a) la demanda de reconocimiento legal de la diversidad étnica delos pueblos indígenas y originarios como sujetos colectivos de pleno derecho(ciudadanía comunal); (b) la demanda de reconocimiento legal del derechoconsuetudinario; (c) la demanda de una educación bilingüe e intercultural;(d) la demanda de reconocimiento constitucional a la propiedad colectiva delterritorio que incluye el uso y manejo de los recursos naturales según sus pro-pias pautas culturales (ciudadanía ecosimbiótica); (e) la demanda de autogo-bierno dentro del régimen municipal del Estado (municipio indígena). Losindígenas de tierras altas recién en 1997 seguirán los pasos de la CIDOB,constituyendo el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qallasuyo, CO-NAMAQ que, ahora, parece recuperar el tiempo perdido liderando la elabo-ración de una propuesta de una Constitución intercultural para el debatepúblico; discusión que ha hecho posible la marcha indígena por la Constitu-yente, liderada, otra vez, por los indígenas de tierras bajas.

Todo este proceso que exige la modernización del estado, participación po-lítica, descentralización administrativa sobre bases étnicas, interculturalidad ylucha contra la pobreza y la exclusión, da un salto cualitativo con la eleccióndel katarista aymara Víctor Hugo Cárdenas, como vicepresidente de la Repú-blica para el período, 1993-1997. Esta nueva visión descentralizada y multi-cultural de Bolivia se plasma, primero, en el reconocimiento de las OTB, en laLey de Participación Popular, así como en el reconocimiento del derecho co-munitario: “usos y costumbres”, de la misma ley, en 1994. Al año siguiente,1995, en la nueva CPE se define a Bolivia, en el Artículo 1, de “multiétnica ypluricultural” y en el Artículo 171: “se reconocen, respetan y protegen en elmarco de la ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos

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indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos asus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y el aprovechamientosostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costum-bres e instituciones. El Estado reconoce la personalidad jurídica de las comu-nidades indígenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos.Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podránejercer funciones de administración y aplicación de normas propias como so-lución alternativa de conflictos, en conformidad a sus usos y costumbres yprocedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitución y a laleyes. La ley compatibilizará estas funciones con las atribuciones de los pode-res del Estado”. Luego, en la Ley de Reforma Educativa, la “educación inter-cultural y bilingüe”, etc.

Es decir, gradualmente, la inclusión puntual de lo indígena en la norma-tividad va siendo una realidad, pero, pari pasu, con gran insuficiencia: laeducación intercultural y bilingüe es sólo para los indígenas, no para elresto; el saneamiento y titulación de tierras y TCOs va lenta a pesar de quehay los recursos financieros para ello; la demanda de municipios indígenases congelada con los distritos indígenas: dependen de la buena voluntaddel alcalde para administrar descentralizadamente los recursos que les co-rresponden per cápita y, ahora, por pobreza y compensación. Los indíge-nas se sienten excluidos del proceso de participación popular: el noreconocimiento de su territorialidad, por un lado, y, más sutilmente, laexclusión interna vía partidos políticos. Persiste, en general, la idea colo-nial temprana de que son “menores de edad”: no pueden todavía manejar-se por sí mismos; hay que tutelarlos.

El modelo social del aylluEn 1990, mientras en el Ministerio de Planeamiento se diseñaba un proceso

de descentralización de base departamental, los aymaras hacían lo propio yproponían un modelo político basado en el ayllu andino: el “modelo socialdel ayllu”. Vamos a transcribir la quintaesencia del planteamiento lo más lite-ralmente posible.

Este modelo construido por la sociedad andina, consiste en articular todos los elementossociales, para que el hombre pueda expresarse libremente y satisfacer suficientemente susnecesidades materiales; para que no haya alienación económica producida por la lógica delintercambio y la ganancia (...). En el modelo social del ayllu lo que rige la vida de lasociedad es la reciprocidad expresada en la cooperación económica y social. Por eso nuestromodelo, para articular los elementos de las fuerzas productivas, opera diferentes conjuras dela violencia y define la propiedad como común y privada. Es bajo esta lógica que se cons-truye el ayllu.¿Qué es el ayllu? Es la reproducción social sobre la Pachamama de una manera comunitariade vida, donde el territorio pertenece al ayllu, a las aynuqas y a las familias. Entonces elprincipio, para poseer tierras en el ayllu, es pertenecer primero al ayllu y es bajo este prin-

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cipio que se constituye toda la economía de reciprocidad, donde no existen mercados,moneda, ni miseria. En el ayllu los hombres estructuran cuatro formas de organizaciónsocial del trabajo (...) que, más la red de pirwas y tampus, son las fuerzas dinámicas quealimentan nuestra sociedad. Las cuatro formas son:Ayni, es la primera organización social del trabajo que consiste en la cooperación recíprocaentre familias y aynuqas, al interior de cada ayllu, emulando la economía familiar.Minka, que consiste en la relación de reciprocidad entre los ayllus para potenciar su desarro-llo integral (...).Mita, es el trabajo de reciprocidad entre los Ayllus y la Marka, trabajo que consiste enarticular, consolidar tanto la infraestructura material como la emulación social. (...)Qamaña, es la reciprocidad relacionada con la organización del espacio ecológico; es decir,que los ayllus tenían derecho a acceder a los diferentes pisos ecológicos (...).

“¿Qué es lo que permite el funcionamiento coherente de esta estructura?Para ello conviene explicar la práctica política en el Ayllu y la manera en que elfuncionamiento articulado de las cuatro formas de organización social del tra-bajo permiten la reproducción del sistema.

La política consiste en que cada ayllu designa a su jilaqata por rotación ysucesión por un tiempo limitado; es decir, no existe el monopolio del po-der, como en las organizaciones sindicales y políticas actuales. La autori-dad del ayllu es el jilaqata, el jilanco o el kuraka, que tienen la obligaciónde servir al ayllu y no servirse de él. El ayllu funciona sobre la base de unademocracia directa, donde ninguna familia ni individuo, por más que ten-ga riquezas, abundancia material, puede acaparar, explotar y oprimir a losmiembros del ayllu.

El ejercicio político no sólo queda a nivel del ayllu, sino más bien segeneraliza a nivel de la marka, a través de los mallkus, que son designadosrotativa y sucesivamente por los diferentes ayllus.

El ayllu no funciona simplemente como un aparato económico y políti-co; por el contrario, existe una práctica espiritual profunda que asegura lareproducción y la emulación social, a través de ritos y prácticas religiosas.Todo esto asegura la confianza y la afirmación particularizada de cada ayllu.En estos ritos es donde la coca es utilizada como el elemento condensador delpensamiento del ayllu entre individuos, familias, ayllus y la Pachamama.

En el capítulo V: “Del ayllu concreto al ayllu proyecto” el texto indica queNuestra tarea es entonces la reconstitución económica y política de los ayllus, la consolida-ción y defensa de la organización política y cultural del poder local. La reactualización delayllu no debe entenderse como el retorno simple al modelo originario de los siglos XIV yXV, sino más bien significa reconstrucción actualizada, capaz de pensar, de comprender ysuperar el desarrollo social de los siglos XX y XXI.El modelo social del ayllu es nuestra arma para enfrentar a los modelos privatistas, corpo-rativistas y colectivistas (...) Además todos conocemos que dichos modelos no solamenteson inadecuados sino que han tenido un total fracaso en nuestra sociedad y en otras. Ahíestá la crisis económica y la desintegración generalizada en los últimos tiempos. El modelosocial del ayllu es el único modelo propio, transformador, enraizado histórica y cultural-mente en la nación andino amazónica.

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El modelo social del ayllu nos ofrece otra forma de práctica política opuesta a los totalita-rismos, a los sistemas parcelarios privatistas y a las prácticas del monopolio de poder, pro-pias de los partidos políticos y del sindicalismo (...).Planeamos la democracia directa en el ejercicio del poder; planeamos la economía del aylludonde el principio para poseer la tierra sea la pertenencia al ayllu y la práctica de la recipro-cidad; planeamos la planificación local y regional en base al ayllu, respondiendo a las nece-sidades de todos sus miembros y a los espacios ecológicos y ecoclimáticos; planeamos laformación de nuevos ayllus, de empresas comunitarias para crear emulación, productivi-dad, redistribución económica y enfrentar así la miseria generada por el sistema capitalista.Todo este gran proyecto social sólo será posible con construcción de una gran Confedera-ción Económica y Política de Ayllus y Comunidades, donde los Jilaqatas y los Mallkus seanlas autoridades legítimas de este nuevo modelo social y económico.

Dada “la desestructuración del archipiélago vertical” por la colonia y la re-pública, es lógico que el proceso amerindio vaya hacia la agregación con elayllu en el primer escalón (correspondiente al municipio) y la confederaciónde ayllus y comunidades o marka en el nivel meso (equivalente a la microre-gión y/o provincia). A lo largo de la década de los noventa, se ha ido produ-ciendo, en tierras altas, un asombroso proceso de agregación sobre bases étnicas:Jacha Carangas, las Machacas, los ayllus del norte de Potosí, después de lafirma de paz de los ayllus en guerra; pero también en tierras bajas: la “manco-munidad de facto” que aglutina la APG, etc. Es decir, las organizaciones terri-toriales de base, las asociaciones comunitarias, se están “mancomunando” ensu lógica: comunidad / ayllu / marca / laya / mamani / suyo, por ejemplo.Asímismo, desde el punto de vista organizativo, el modelo social del ayllu, engeneral, ha catalizado en los noventa el trasvase del sindicalismo campesinodel 52 a los Consejos de Ayllus y Markas del Qollasuyo, CONAMAQ.

La tragedia es que no hay comunicación intercultural entre las dos Bolivias.Cada cual sigue su juego en paralelo y como esto acaece sobre el mismo espa-cio, los bloqueos mutuos son inevitables. Lo sensato es que los municipios ylas mancomunidades republicanas se construyan sobre estos ayllus, cabildos,tentas y “mancomunidades” amerindias que se están conformando desde aba-jo, fruto de su propia dinámica. Esta complementariedad podría empezar aresolver las aporías del modelo republicano de mancomunidad: la ausenciaabsoluta de cable a tierra: a las cuencas hidrográficas, a los ecosistemas, a lospisos ecológicos; y la absoluta desvinculación con la lógica de ocupación deun espacio de alta montaña tropical y grande biodiversidad biológica, tantoen los Andes como en la Amazonia: las bases, precisamente, de un desarrolloeconómico, tanto en la lógica de la reciprocidad como del intercambio.

Municipio indígena, desde el punto de vista indígenaEn mayo de 1994, a un mes de aprobada la Ley de Participación Popular, el

capitán grande del Alto y Bajo Isoso, Bonifacio Barrientos, envió una carta alas autoridades nacionales pidiendo la creación de un municipio indígena en

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el Isoso, respetando sus propias autoridades tradicionales. A fines de 1997, laCIDOB y la CSUTCB presentan un documento conjunto como propuestade modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades, titulado “Hacia elMunicipio Indígena”. En abril de 1999, insisten en lo mismo proponiendomodificaciones a artículos concretos a los anteproyectos de la Ley Orgánica deMunicipalidades, que circulaban entre los actores del proceso. El 28 de octu-bre de 1999 se aprueba la Ley de Municipalidades. No se toman en cuenta laspropuestas de los pueblos indígenas.

En el Diálogo Nacional 2000, los pueblos indígenas vuelven a la carga. Estavez ya no viene sola la CIDOB. El CONAMAQ presenta un documento muyimportante donde fija su posición. El texto se titula Aruskipasipxañani: Pro-puesta de los ayllus, markas y suyus de la República al II Diálogo Nacionalde lucha contra la pobreza, del 20 de julio del 2000.

Como los amerindios pertenecen a una civilización sistémica, comprendenlas partes, no en sí mismas, sino en el contexto de sus mutuas interacciones enel campo unificado del todo. La agenda que proponen al Diálogo Nacionaltiene dos nodos focales: “la titulación de los territorios indígenas” y “la Asam-blea Constituyente”, pues están convencidos de que “el origen de los proble-mas está en la Constitución de la República”; en la “unilateralidad” con la quefue concebida y que no puede sino producir “la marginación y exclusión cons-tante de los pueblos indígenas”. Por eso demandan “una Carta fundamentalque exprese nuestra naturaleza de nación pluricultural, bajo la forma de unEstado plurinacional”.

De aquí se derivan demandas más concretas. En primer lugar, el cambio delsistema político y social, “a uno basado en el modelo social del Ayllu”; “laadopción y establecimiento de autonomía propia como condición de desarro-llo económico, social y político”; “la administración directa y autónoma delterritorio, sus recursos naturales y económicos”; “la revisión de los límites po-lítico-administrativos departamentales, provinciales y cantonales de acuerdoal ordenamiento territorial de los antiguos suyus y markas, tomando en cuen-ta los territorios continuos y discontinuos”; además, constatan “que los mu-nicipios está alejados de los ayllus y las markas; sus funcionarios, los alcaldes yconcejales, subordinan a la autoridad y organización indígena”. Todo lo cualdesemboca en la demanda del “establecimiento del municipio indígena origi-nario, sin mediación del sistema de partidos, como espacio de autonomía in-dígena” y la “formulación y establecimiento de una política de fortalecimientoa la economía de los pueblos indígenas originarios, basado en la economíasocial del ayllu”.

Existe, asímismo, entre intelectuales aymaras que asesoran a CONAMAQ yque, por tanto, se podría suponer que conocen sus documentos oficiales, una

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postura crítica respecto del concepto de “municipio indígena” que levantanestas mismas organizaciones. Sostienen estos intelectuales aymaras que el con-cepto de “municipio indígena” es otra manera sofisticada del neoliberalismo,como la participación popular, de extirpar sus instituciones ancestrales, estavez municipalizándolas. Municipalizar el ayllu, strictu senso, obviamente, seríauna política etnocida; más exactamente: sería un politicidio. Éste, sin embar-go, es un peligro latente dada la acendrada interiorización del modelo unitariode Estado nación en la elite técnica, a pesar de encontrarnos en un proceso demodernización y descentralización del Estado. Para que ello no suceda es pre-ciso, primero, que el actual territorio étnico sea respetado (adecuación delrégimen municipal a la territorialidad étnica: Art. 5, II, de la Ley del Diálo-go); segundo, que por lo menos el sistema de designación de autoridadesmunicipales siga la lógica de sus usos y costumbres, si no quieren, como losguaraníes del Isoso, que su sistema político de representación: sus autoridadesoriginarias, sean autoridades municipales; tercero, que los sistemas de planifi-cación participativa, control social y rendición de cuentas sean también pro-pios (es más: podrían retroalimentar los sistemas republicanos, si funcionarenbien); cuarto, el manejo de los fondos públicos así como las relaciones fiscalescon el gobierno nacional tienen que ser comunes para todos los municipiossin excepción; éste es el mínimo de lingua franca que se precisaría; quinto, losmunicipios indígenas deberían implementar el variadísimo know how de sueconomía de reciprocidad (ayni, minka, mita) para incrementar sus ingresoslocales (que, eventualmente, podría también retroalimentar el sistema repu-blicano).

He aquí, resumidamente, la visión amerindia andina de lo que ellos entien-den por municipio indígena.

El municipio indígena desde el punto de vista comunalistaEl sólo oír hablar de “municipio indígena” produce incomodidad; des-

pierta susceptibilidades ora de expectativa ora de temor; en las ciudadescausa casi siempre una suerte de irritación bastante emocional: como laamenaza que produce la transgresión de un tabú (de un tabú fundador dela propia tribu). En la áreas rurales, una sensación de expectativa y des-confianza al mismo tiempo (como que “eso” se conquista y toda dádivaque viene del otro es, a priori, sospechosa). Como los comunalistas apues-tan a que son posibles reformas radicales en democracia apelando al diálo-go, la lucidez y la generosidad, se compraron este pleito que, a juicio suyo,puede coadyuvar a desterrar pacíficamente el apartheid boliviano enten-diendo esta demanda indígena como un diálogo intercultural de tipo ad-ministrativo entre la territorialidad étnica y el régimen municipal boliviano.

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Para ilustrar este proceso de cambio vamos a referir, del lado nacional, ladiscusión y aprobación de los artículos concernientes al “municipio indígena”en la Ley del Diálogo; y del lado local, la experiencia concreta, en las provinciaGuarayos y Gualberto Villarroel, de tener la información suficiente para dise-ñar, luego, una estrategia de implementación del “Tema 7: Compatibilizaciónde la división administrativa con la territorialidad de los pueblos indígenas,originarios y multiétnicos” del PAD-PSAC.

Como sabemos, los resultados del Diálogo Nacional tenían que convertirseen una ley. Para ello se redactó un anteproyecto de ley que fue debatido alinterior del Poder Ejecutivo y la Vicepresidencia de la República. Como elresultado de este debate se empezó a alejar sustancialmente de lo decidido enel Diálogo Nacional, se convocó a una consulta nacional, más restringida queel evento del Diálogo Nacional propiamente dicho, para validar el antepro-yecto que iría al Poder Legislativo. El Anteproyecto consultado y consensuadocon los actores del Diálogo Nacional, en lo que atañe al tema del municipioindígena contenía los siguientes consensos que, luego, no serían respetadospor el Poder Legislativo.

En el “Artículo 2. Principios”, se consignaba, entre otros, el “b). Intercultu-ralidad: Que, en el marco de la definición constitucional, se reconoce la diver-sidad cultural de Bolivia y se busca la complementación de sus culturas en unorden social de armonía que procure calidad de vida para todos”.

En el “Artículo 4. Definiciones”, se consignaba, entre otras, las siguientesdefiniciones. “IV. Sector comunitario de los pequeños productores: es un ter-cer sector, diferente del sector público y del sector privado porque participa,simultáneamente, de la economía de mercado, basada en el intercambio y laacumulación, y las economías indígenas, basadas en el don y la reciprocidad”.

“VI. Municipio indígena: Unidad político administrativa mayor a cincomil habitantes, en la cual se asienta una unidad sociocultural diferenciada,cuya población en al menos 85% tienen como lengua materna un idiomanativo, según el Censo Nacional de Población y Vivienda, y cuya territoriali-dad étnica ha sido compatibilizada con el régimen municipal, de acuerdo alartículo 7 de la presente ley”.

El “Título III, Capítulo I, Pueblos indígenas y originarios”, tiene dos artí-culos que transcribo literalmente: “Artículo 7. (Adecuación de los límitesmunicipales a la territorialidad indígena). I. El Ministerio de Desarrollo Sos-tenible y Planificación procederá, a demanda, a compatibilizar los límites sec-cionales municipales con los territorios étnicos de los pueblos indígenas yoriginarios, a efecto de constituir Municipios indígenas, en áreas sociocultura-les homogéneas, de acuerdo al artículo 6, inciso 1, de la Ley 2150 de UnidadesPolítico Administrativas”.

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“Artículo 8. (Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen). I. El Go-bierno Nacional, a través de la Comisión Agraria Nacional (CAN), definiráen coordinación con las organizaciones indígenas, las áreas prioritarias para elsaneamiento y titulación de las tierras comunitarias de origen (TCO). II. Parael efecto, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) establecerá meca-nismos desconcentrados de administración del saneamiento de tierras comu-nitarias de origen, en coordinación con los Gobiernos Municipales oMancomunidades involucradas en las áreas identificadas en el parágrafo ante-rior. III. Los Gobiernos Municipales, de acuerdo al artículo 25 de la presenteley, podrán asignar recursos, a requerimiento de los interesados, para el cofi-nanciamiento del saneamiento y titulación de tierras comunitarias de origen,en coordinación con el INRA”.

En la Ley 2230 del Diálogo Nacional sólo queda, de todo lo discutido yconsensuado, una brizna crípticamente camuflada que voy a resaltar en negri-ta para que no pase desapercibida al lector. En efecto, el Artículo V, II dice así:“El Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Plani-ficación, establecerá una política de incentivos para la integración y fusiónterritorial de municipios de escasa población y la adecuación de territorios so-cioculturalmente homogéneos al régimen municipal del Estado Boliviano”.

Respecto de la experiencia piloto en Guarayos y Gualberto Villarroel, losaprendizajes son los siguientes.

Un primer tema surgió con los operadores mismos del proyecto: los municipa-listas que implementaron los procesos de distritación desde 1994. Mostraron unagran propensión a distritar más que a mancomunar; a buscar soluciones vía frag-mentación más que encontrarlas vía una comprensión sistémica del territorio. Sibien es probada su empatía y conocimiento de la problemática territorial indíge-na, la interiorización republicana de los límites (arbitrarios, absurdos y virtualesque ellos mismos fueron los primeros en denunciar) les dificultaba una visióncomprehensiva de las soluciones en clave postnacional.

Las prefecturas. La de La Paz, sencillamente, tenía cosas más importantesque hacer: amoblar la alcoba prefectural. La de Santa Cruz se interesó, apoyóel trabajo cartográfico a través de la UDT-PLUS, pero cuando el asunto revelósu valencia política, recibieron la orden de no viajar a terreno: Guarayos estáen la mira de las elites políticas cruceñas que quieren ser terratenientes.

La CIDOB. Si bien ellos fueron los primeros en levantar la demanda del“municipio indígena”, se vieron sorprendidos porque fuera el gobierno el quelos invitara a implementar el Artículo 5 de la Ley del Diálogo. Tampoco po-dían rechazar la invitación. La suspicacia los hizo vueltear. CONAMAQ apo-yó “moralmente”, pues no tiene todavía la densidad institucional paraacompañar la implementación de sus políticas.

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El Banco Mundial, a través del PDCR II, no podía rehusarse a ejecutar elIssue 7 del PAD-PSAC, pero se mostró cínico e indolente: se esforzó, a travésde la dilación, en que el proyecto saliera mal. Tenía técnicos asignados a losmunicipios en las áreas seleccionadas y no buscó la sinergia. Una transferenciaque hizo COTESU al Banco Mundial, para la implementación de este issue,“se traspapeló en las oficinas del Banco en Washington”. Al Banco Mundial leinteresa el “empowerment” de los poors, cierto, pero en “huevadingas”, comodijera un asesor de la CIDOB.

Viceministerio de Participación Popular. Descoordinación. El Programa deMancomunidades conducía un proceso de mancomunidad entre el Munici-pio de Chacarilla, en la provincia Gualberto Villarroel, con el de Santiago deCallapa, en la provincia Pacajes, en lógica republicana; mientras el proyectobuscaba la readecuación territorial sobre la base de los ayllus que conforman lamarka de Kurawara de Paqajaqis y sus respectivas parcialidades de Aransaya yUrinsaya que implicaba la eliminación de la tercera sección de Chacarilla,actualmente deshabitada (como resultado del cierre de la mina del mismonombre) y cuyas autoridades municipales tienen sus oficinas en la ciudad deEl Alto, incluido su comité de vigilancia, y no en su territorio.

La Ley N° 2150 de Unidades Político-Administrativas fijó un plazo al VPE-PP para la promulgación de su decreto reglamentario, relativo a la constitucióndel Consejo de Asuntos Territoriales y de las unidades nacional y departa-mentales de límites político administrativos. La no elaboración de estedecreto se constituyó en el obstáculo principal para lograr la concertacióninterinstitucional, particularmente con las prefecturas, dada su calidad dePrimera Instancia en el proceso de delimitación, creación, supresión y res-titución de unidades político administrativas, conforme a la misma Ley.

Los “residentes” de Chacarilla. Viven en El Alto y tienen las oficinas dela alcaldía de Chacarilla también en El Alto. Medran familiarmente conlos recursos de coparticipación; obviamente, se mostraron ferozmente encontra de su subsumción en un futuro municipio indígena.

Los sindicatos de exhacienda de la segunda sección de Papelpampa. Apro-vecharon cuentas pendientes con una ONG que trabaja en la zona, CADA,cuyo director fue contratado como consultor del proyecto, dada su granexperiencia en el tema, para sabotear el proyecto, resucitando la vieja yfalsa disyuntiva: sindicato versus ayllu, es decir, modernización versusvolver a los ancestros.

Veamos, ahora, las dos propuestas, en sí mismas.En el caso de la provincia Guarayos se formularon dos propuestas, don-

de una de las cuales contemplaba dos secciones municipales, una Indígena(Urubichá) que incluye el total de la TCO guaraya y otra multiétnica

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(Ascensión de Guarayos), eliminando la tercera sección de El Puente, dondela zona de la brecha Casarabe pasaría a la provincia Ñuflo de Chávez, Sec-ción San Julián, por su característica de área homogénea de colonización,poblada por inmigrantes de origen quechua.

La segunda propuesta no modificaba sustancialmente la situación ac-tual, con las tres secciones municipales, donde una, Urubichá, asume elcarácter de municipio indígena y los otros dos multiétnicos, con distritosmunicipales indígenas guarayos en las porciones territoriales de la TCOguaraya y otras poblaciones guarayas como Yotaú y San Pablo, ubicadas enlos otros dos municipios y que podrían, posteriormente, mancomunarseentre sí y con el municipio indígena de Urubichá para llevar adelante yejecutar el Plan de Desarrollo Integral del Pueblo Guarayo.

En el caso de Guarayos se logró consensuar sobre la segunda propuestaque considera distritos municipales indígenas guarayos en las otras dossecciones municipales multiétnicas, con la posibilidad de mancomunarsecon el municipio indígena de Urubichá. La primera propuesta resultó muyprovocadora para el conjunto de actores sociales e institucionales no iden-tificados como Guarayos, constituyéndose, sin embargo, en un objetivodel pueblo guarayo a lograrse en el futuro, sobre la base del funcionamien-to de la mancomunidad de distritos indígenas guarayos y el municipio deUrubichá.

En la provincia Villarroel se trabajó sobre la base de una propuesta yaexistente de readecuación territorial sobre la base de los ayllus que confor-man la marka de Kurawara de Paqajaqis y sus respectivas parcialidades deAransaya y Urinsaya, que fue formulada por Simón Yampara. Esto sirvióde base a la propuesta de delimitación de la provincia que considera dossecciones municipales, correspondientes a ambas parcialidades y la elimi-nación de la tercera sección de Chacarilla, con la oposición ya referida deResidentes y sindicalistas campesinos.

La elaboración de las propuestas técnico jurídicas de delimitación mu-nicipal de ambas experiencias piloto tropezó con el inconveniente de lafalta de consenso, a pesar de existir un apoyo mayoritario, el cual es insu-ficiente dada la complejidad de la temática de delimitación.

El municipio indígena desde el punto de vista republicanoDado el no funcionamiento de la dinámica municipal republicana en

los municipios con poblaciones mayoritariamente indígenas –incompren-sión de la Ley SAFCO, ritualización de los procedimientos administrati-vos, corrupción como colisión del principio de reciprocidad y la vigenciade las relaciones de parentesco (consanguíneo y ritual) con el principioindividualista de la norma y la práctica prebendal de la política criolla; en

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lo que concierne al comité de vigilancia: en muchos casos, mejor funcio-namiento de sus propios sistemas de control social)– todo esto está ha-ciendo crecer la opinión, ratificada por consultas ciudadanas tipo DiálogoNacional, de que lo mejor que se podría hacer es acercarse al propio prin-cipio consuetudinario de la Ley de Participación Popular para que esosmunicipios funcionen de acuerdo a sus usos y costumbres, pero que fun-cionen. Como que ya no importa tanto el color del gato (indígena o repu-blicano) cuanto que cace ratones. El pragmatismo chino nos estáinvadiendo: un Estado y dos sistemas.

Ahora que podemos comparar los datos de los dos últimos censos y don-de ya se debería poder apreciar las bondades de la municipalización, resul-ta que en los municipios mayoritariamente indígenas estamos peor quehace diez años. Ejemplificaremos lo dicho con unos datos sobre el indica-dor de las necesidades básicas insatisfechas que Marcela Revollo, Padep/Qamaña, ha construido para los municipios del Chaco y que, por ejem-plo, en el caso del norte de Potosí, los datos son dramáticamente aún másalarmantes. Resulta que con los municipios más pobres, por tanto, másindígenas, vamos como el cangrejo: el paradigma republicano sencillamenteno funciona.

MUNICIPIO

MonteagudoHuacaretaMuyupampa(Villa Vaca Guzmán)HuacayaMacharetíYacuibaCaraparíVillamontesEntre RíosLagunillasCharaguaCabezasCuevoGutierrezCamiriBoyuibe

NBI 1992

86,996,492,5

98,892,668,994,467,693,991,790,497,273,696,547,082,2

NBI

2001

74,4

89,0

82,1

97,8

85,2

48,7

86,7

55,0

90,6

88,2

82,9

72,4

71,9

96,1

31,2

71,5

Diferencia en puntosporcentuales

-12,5-7,3

-10,3

-1,0-7,4

-20,1-7,7

-12,6-3,4-3,5-7,5

-24,8-1,7-0,3

-15,8-10,7

Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, Instituto Nacional de Estadística.

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Pero, he aquí que si bien los datos son abrumadores, la solución: que fun-cionen de acuerdo a su cultura y sus valores, dentro del régimen municipal, esdecir, como gobiernos autónomos: esa posibilidad nos da horror. Como queimplicara que si damos ese paso, la república de Bolivia desaparece, que elEstado nación se esfuma, que romperíamos el tabú que nos constituye camu-flando su realidad: el apartheid. Lo indígena liberado de las normas republica-nas como que nos amenazara; como que la emancipación social del pongueajese consumara políticamente. La noción misma como que implicara la claudi-cación a toda idea de Estado nacional. Municipio indígena es una provoca-ción; es una herejía intolerable.

Distrito municipal indígena, desde el punto de vista indígenaA partir del 20 de abril de 1994, primero los indígenas de tierras bajas y,

últimamente, los de tierras altas, se han dado cuenta que la Ley de Participa-ción Popular, la Ley INRA, la Ley de Unidades Político-Administrativas y laLey del Diálogo, les acercan la posibilidad de recuperar, pacíficamente y en elmarco de las reformas del Estado, su territorio (de momento: TCO´s) y auto-gobernarse (en los términos que plantea el proceso de descentralización muni-cipal, pero en su propia lógica civilizatoria; punto que abre el reconocimientode su derecho consuetudinario por la ley 1551). Lo que, obviamente, indicatambién que del lado republicano ha ganado masa crítica una tendencia haciael diálogo intercultural con la indianidad.

Un mes después de promulgada la ley 1551, como ya vimos, el capitánGrande Bonifacio Barrientos envió una carta a las autoridades nacionales pi-diendo la creación de un municipio indígena en el Isoso, respetando sus pro-pias autoridades tradicionales. La Secretaría Nacional de Participación Popular,SNPP, le respondió diciendo que ello no era posible por razones legales. Apesar de ello, se desarrollaron negociaciones entre la SNPP, la Subsecretaría deAsuntos Étnicos (SAE) y la capitanía. Fruto de ese diálogo, lleno de complici-dad y empatía por parte de la SNPP y la SAE, se acordó crear la figura deldistrito municipal indígena (DMI): hijo del fundamentalismo republicano yde la complicidad intercultural del corazón.

Un año después, el 30 de abril de 1995, la APG, la Asamblea del PuebloGuaraní, la capitanía de Kaipependi-Karawaicho y la SNPP crean el segundodistrito municipal indígena y, dado que tres comunidades de la capitanía que-daban dentro del municipio de Charagua y el resto en el municipio de Gutié-rrez, el distrito se crea como una “mancomunidad de distritos municipalesindígenas”: la resolución de una demanda crea una nueva forma jurídica. Se-ñal de flexibilidad y pragmatismo sobre un concepto de descentralizaciónunilineal y simplista.

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Ahora bien, como el intento de tener un municipio indígena (demanda delcapitán del Isoso) no fue posible y se consiguió sólo un DMI, los indígenasaprovechan esa grieta para avanzar en sus reivindicaciones históricas: territo-rio y autogobierno. El autogobierno político-administrativo del DMI (aun-que el gobierno municipal no le desconcentre recursos financieros), es un pasobien concreto desde donde se puede avanzar mejor en la reivindicación estra-tégica: el territorio. He aquí la racionalidad indígena en esta materia.

Así, pues, la coyuntura política planteaba a la sazón el tema de la Distrita-ción como la manera de, a la vez, responder positivamente a la demandaindígena por participación (que en su lógica significa: autogobierno y territo-rio; cosa que los municipalistas republicanos tenían menos clara) pero dentrode una lectura fundamentalista de la ley.

El 15 de diciembre de 1995, la CIDOB envía una carta a la SAE, SNPP y ala Secretaría Nacional de Desarrollo Rural, SNDR, haciendo una propuestaconcreta en relación a la distritación. Dice lo siguiente:

Consideramos que antes de ejecutar cualquier trabajo de distritación a nivel de los pueblosindígenas deberá establecerse con claridad la normatividad y los mecanismos que garanti-cen la participación de los mismos y de las organizaciones involucradas en este proceso. Eneste sentido, la CIDOB propone lo siguiente:Elaboración de un convenio marco con las secretarías involucradas en este proceso en elcual se definan los siguientes aspectos de principio: a) participación de la CIDOB en todossus niveles organizativos, tales como, comunal, intercomunal, microrregional, regional ynaciones; y b) participación paritaria en todas las etapas de realización del trabajo, es decir,planificación, ejecución, evaluación; y c), definición interinstitucional y consensuada deconceptos básicos en el enfoque de trabajo, en la metodología y en las categorías de distri-tación.Definición de un sistema Interinstitucional (SAE, SPP, SDR, e Interorganizacional, CI-DOB, CSUTCB, otros) de seguimiento y evaluación periódica del trabajo.Participación y aprobación del trabajo por parte de los pueblos indígenas, a lo largo delproceso de distritación, en reuniones consultivas internas de la CIDOB y aprobación finalen un consejo consultivo a nivel nacional: (Carta de la CIDOB, de 15 de diciembre de1995).

Esta carta catalizó, al interior del Ministerio de Desarrollo Humano la emer-gencia de dos maneras de entender la cuestión indígena: la de los municipalis-tas republicanos y la de los municipalistas comunalistas. En ese entonces, losprimeros tenían mayor influencia política. Total, no se aceptó la sugerencia.

En ese mismo 1995, los indígenas, a través de la COB-CSUTCB, insistenen que, por lo menos en lo que atañe a DMI, el gobierno “consulte a lascomunidades” y que “para subalcalde del distrito municipal en las áreas rura-les, sea designada la autoridad originaria de la unidad socio-cultural”: (Actade acuerdo COB-Gobierno sobre Participación Popular). Es interesante de-tenerse en esta propuesta de la COB: designar como subalcalde a la autoridadoriginaria. El año anterior, Bonifacio Barrientos, autoridad originaria del lu-gar, no aceptó subordinar su autoridad étnica al Alcalde blanco de Charagua:

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un gran alcalde, por otro lado, resignando el cargo y nombrando a su suplen-te. Es claro, que los pueblos indígenas quieren participar del régimen munici-pal, pero sin subalternizarse al municipio ni dejarse subsumir por él. Suestrategia se rige por el principio lógico de complementariedad de opuestos,no por el del principio de identidad.

En abril de 1996, la CIDOB va más allá: plantea que la reforma a la Ley deParticipación Popular (Ley 1702, del 17 de julio de 1996) incluya el recono-cimiento de la jurisdicción de las organizaciones indígenas, considerando elterritorio ocupado por las comunidades que la integran, una distritaciónmunicipal que garantice la unidad de gestión municipal en el territorio indí-gena y atribuciones de las autoridades indígenas legalmente reconocidas paraejecutar los planes de desarrollo del distrito. Además, la CIDOB sugiere quese incluya que la elección de subalcaldes se desarrolle según formas propias deorganización y de acuerdo a las tradiciones, en las que ninguna instancia esta-tal podrá interferir y que el trámite de personería jurídica para las comunida-des indígenas deba efectuarse a través de las organizaciones matrices.

La propuesta de la CIDOB incluía las siguientes modificaciones relaciona-das a los DMI.

Art. 18, II: En la creación de los Distritos Municipales, que correspondan apueblos y comunidades indígenas, se preservará la unidad y autonomía de lasorganizaciones matrices indígenas y promoverá su capacidad de gestión públi-ca, garantizando que la jurisdicción del distrito guarde correspondencia con elespacio geográfico en el que estas actúan y con el conjunto de las comunida-des que agrupan y representan.

Art. 18, III: En cada territorio indígena sólo podrá crearse un distrito municipal indígena,cuya jurisdicción deberá corresponder a la respectiva extensión territorial.Art. 18. IV: Los Alcaldes municipales designarán como Subalcaldes de los Distritos Muni-cipales Indígenas, a las personas elegidas por los respectivos pueblos y comunidades con-forme a sus usos, costumbres y formas propias de elección”.Art. 18. V: Se garantiza a las autoridades de los Distritos Municipales Indígenas, la atribu-ción de definir y ejecutar los planes del respectivo Distrito, en los marcos de la participa-ción comunitaria desarrollada de acuerdo a las costumbres y formas de organización socialdel respectivo pueblo indígena (Propuesta de la CIDOB sobre modificaciones a la Ley deParticipación Popular).

Ahora bien, la limitación básica de la “forma DMI” es el marco legal mismo; esdecir, su falta de autonomía; son simples unidades desconcentradas del gobiernomunicipal; los recursos financieros se los desconcentran, si el alcalde quiere.

Por esta razón, sincrónicamente, tanto la CIDOB, a la que se suma ahora elCONAMAQ, como los municipalistas comunalistas se aprestan a aprovecharel Diálogo Nacional 2000 para retomar el planteamiento del capitán grandedel Alto y Bajo Isoso, de mayo de 1994: el municipio indígena, para superar,justamente, la aporía del DMI: su falta de autonomía.

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El distrito municipal indígena, desde el punto de vista republicanoEl DMI es un producto no previsto en el modelo boliviano de descen-

tralización; significa el reconocimiento de la alteridad indígena, desde elpunto de vista administrativo, pero, asímismo, la persistencia paternalistadel tutelaje: son menores de edad; son analfabetos; no saben manejar re-cursos financieros de acuerdo a las normas de control gubernamental. Portanto, es una manera de torear las demandas indígenas por territorio yautogobierno.

La mancomunidad de distritos municipales indígenas, desde elpunto de vista indígena

Esta figura jurídica la sufren pasivamente los pueblos indígenas, con la espe-ranza que de esta manera da un paso pragmático más en la larga marcha haciala reconstitución de su territorio y autogobierno por vía pacífica, a sabiendasque es muy probable que no se les desconcentre los recursos financieros queles corresponden per cápita, pobreza y compensación.

Pareciera que prefieren consolidar estos pequeños avances, más bien simbó-licos, que correr hacia metas más inciertas de momento, dada la alta rotaciónde personal en el sector público. Hoy pueden tener amigos y cómplices en elgobierno, pero en medio año ha podido cambiar radicalmente la composicióndel ministerio en cuestión.

No se conoce un solo caso de mancomunidad de distritos indígenas que nohaya sido inducida desde el lado de la oferta estatal con el anzuelo que ellofacilitará el acceso a recursos de cooperación internacional. Es una típica figu-ra de transición, estéril por esencia.

La mancomunidad de distritos municipales indígenas, desde elpunto de vista republicano

Básicamente es un recurso de ordenamiento del territorio basado en la agre-gación de distritos indígenas, pero para no llegar a plantearse la necesidad deun municipio indígena, por las razones antedichas.

Descentralización por TCOsSe ha iniciado un proceso paralelo de descentralización a partir de las de-

mandas indígenas por la obtención de tierras comunitarias de origen. EstasTCOs, que, a octubre del 2002, suman más de cien entre legalizadas, inmo-vilizadas y en saneamiento, no necesariamente se adecuan a la delimitaciónmunicipal, lo que genera una obvia incompatibilidad entre propiedad pública(el municipio) y propiedad comunal (la TCO) con todavía imprevisibles peroseguramente conflictivos efectos para el desarrollo regional.

Aquí se plantea un clásico problema de descentralización administrativa acontrapelo de un proceso de organización territorial.

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El modelo holonómico andino: de la panaka al suyuPara cerrar este capítulo donde hemos podido constatar un proceso caótico que

está madurando un nuevo orden, quisiéramos mostrar un orden latente, en lasculturas andinas, que fue eficiente y fue construido a partir de los datos del ecosis-tema de alta montaña de los Andes que incluye el pacífico y la Amazonia. Estemodelo podría sernos muy útil para salir del caos actual.

La organización del espacio andinoUna característica peculiar de la cultura andina es su directa relación con el

comportamiento de las constelaciones estelares del firmamento boreal. La lecturade lo inscrito a través de los astros y las constelaciones ha sido el primer gran librode donde se transcribió el orden cósmico y el corpus mítico de las culturas andi-nas.

Fue la fuente primigenia para organizar el sistema socioeconómico y político-administrativo del territorio; se orientaron con la ubicación y movimiento de lasestrellas y los planetas del laqampu (firmamento), siendo las constelaciones másimportantes las siguientes: Chaqana, Qutu, Chakasilt’u, Qarwa, Kunturi Tapa,Ururi Achachi, Aruri Apachi, Suni Qäna, Qhirwa Qäna, K’atachilla, Q’urawa yotras que ocupan este espacio sideral.

La observación del comportamiento y la conformación de las constelaciones leshan proporcionado un patrón de proporciones y relaciones de comportamientocultural. El uso y manejo de las mismas definirán códigos de comportamientosocial en cuanto a las lógicas de uso, manejo y distribución del territorio.

Tomando en cuenta que este comportamiento macro de la astrofísica, coincideplenamente con el comportamiento micro a nivel subatómico, es que nos apoya-remos en la física cuántica para poder comprender a plenitud el modelo andino deorganización del espacio.

La cultura andina organiza su base social con las características fermícas, dondese expresan las particularidades del todo que conformará la célula social: el ayllu.

Este comportamiento está íntimamente unido a su origen mítico primogénitode la panaka o pareja mítica primigia unida directamente con su wak´a. Estapareja es específica y se diferencia de las demás panakas; es el origen genealógicodel grupo social específico.

Luego, en el campo de lo humano por reflexión el papel de la pareja humana: lamasa está constituida por el chacha (hombre) y la warmi (mujer) que después deljaqichasina (matrimonio) por reproducción seminal de la jatha, la semilla, gene-ran la descendencia: yuca (hijo) y la phuchha (hija): la familia núcleo consan-guínea: wila masi.

Una agrupación de Wila Masi conforman una tama (conjunto) que a través delsapsi (el accionar social) forman el ayllu, como la célula social para organizaciónterritorial del espacio andino.

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Entonces la estructura sociocultural de ocupación del territorio se constituye de for-ma dual. En lo que concierne a la pareja (chacha warmi) como también en la divisióndel territorio a cualquier nivel de desagregación se consideran áreas complementariasdenominadas aransaya, al sector masculino, racional y de relaciones públicas y urinsayaal sector femenino, intuicional, y productivo respectivamente. Esas parcialidades se con-juncionan en un centro que se denomina marka, centro que tiene características especí-ficas en cuanto a las ferias de intercambio, fiestas rituales y otros acontecimientos deíndole social. Una marka en el cotidiano vivir es casi deshabitada.

La complementariedad de la visión dual se considera en un todo y al considerarlas dualidades macho/hembra y arriba/abajo se forma la tetrapartición de un todo.Hasta ese estado de la organización socio-territorial, lo característico son las parti-cularidades de los que conforman el ayllu, es decir se rigen por el comportamine-to fermiónico (Fig.1).

Fig.1: La conformación de las unidades particulares del ayllu

AUTORIDADES POLÍTICO ADMINISTRATIVASDE LAS UNIDADES TERRITORIALES

PERIODO.DE GOBIERNO

Indefinido

10 años

8 años

6 años

4 años

2 años

1 año

1 año

1 año6 meses

CATEG.

10mo.

9no.

8vo.

7mo.

6to.

5to.

4to.

3ro.

2do.1ro.

TAMA

IraniArkani

AYLLU

JilaqataJilarataKamachaPhichuraYanapaTayña

MAMANI

JiliriMallkuJiliri T’allaMarkaMallkuMarkaT’alla

LAYA

ApuMallkuApuT’alla

SUYU

QhaphaqaApu MallkuQhaphaqaApu T’alla

PUSISUYU

AmawtaUlakaQhaphaqaApu InkaQhaphaqaApu Quya

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Una vez constituido el ayllu, la estrategia del modelo andino considera lascaracterísticas de agregación bosónica: la generación de energía para el bienes-tar de la población, es decir la generación del suma qamaña: el buen vivir.

Varios ayllus, siempre en número par y no menores a cuatro, en un territo-rio dividido en aransaya y urinsaya, con su correspondiente marka conforma-ban un mamani (Wamani), varios mamanis (pares) con sus correspondientesmarkas, conforman una laya; y varias layas (pares) con sus markas conforma-ron un suyu; varios suyus (pares) conformaban el Pusinsuyu o Tawantinsuyu.Éste es un proceso afín a la geografía del territorio andino, que sin una agrega-ción de las fuerzas productivas y de los territorios que lo conforman, esteespacio geográfico es inviable, como en la actualidad piensan muchas autori-dades que desconocen la realidad de nuestra geografía.

Este modelo de organización territorial asume la dualidad entre la desagre-gación de particularidades hasta la célula socio-territorial del ayllu y la agrega-ción de la misma en unidades más grandes que abarcan diferentes regiones ypisos ecológicos, para así asegurar el flujo productivo y social, es decir, la ener-gía del territorio en su integridad (Fig.2).

En la actualidad todavía se puede apreciar con claridad la estructura políti-co administrativa de la organización, manejo y la constitución de los gobier-nos locales en los diferentes niveles con la presencia física de la participacióndiárquica, la pareja; asimismo existía la conformación de un consejo de auto-ridades o jiliri ulaka, instancia superior de quien decide y conduce los desti-nos de los habitantes o comunidad.

Sistema socio económico andinoLa base de la economía andina estaba sustentada sobre el trabajo organizado,

tanto para la producción agrícola, ganadera, artesanal y recolección, establecida

Fig. 2: La interconectividad de la territorialidad andina

HOMBRES

IraniYanapaKamachaJilaqataMarka mallkuJiliri mallkuApu mallkuQhaphaqa apu MallkuQhaphaqa apu InkaAmawta apu ulaka = Consejo Supr. de Amawta

MUJERES

ArkaniTayñaPhichuraJilarataMarka t’allaJiliri t’allaApu t’allaQhaphaqa apu T’allaQhaphaqa apu Quya

CARGOSACTUALES

Mit’aniComisarioAlcalde de campoMantiene como talCacique o segundaCuracaJatun CuracaDesaparecióDesaparecióDesapareció

JURIDICCIÓNTERRITORIAL

TamaAylluAyllu(Marka)MamaniLayaQullana suyuQullantinsuyuQullantinsuyu

IMPORTANTES CARGOS ADMINISTRATIVOSDEL PUSINSUYU

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por el sistema comunal de reciprocidad: ayni, mink’a, phayna, chuqu, umara-qa, jayma, cari, waki, achuqalla, mit’a y otras formas de trabajo establecidos ynormados para cada unidad territorial.

Las autoridades de las markas planificaban periódicamente la forma de ladistribución de tierras agrícolas, denominadas, manta en aynuqa, según lanecesidad y capacidad de cada familia que conforman las tamas del ayllu, lasdenominadas miljas a los huérfanos o con necesidades sociales de cualquieríndole; luego se definía las tierras destinadas exclusivamente al pastoreo, losayjarira.

Entonces se puede considerar que el sistema de administración territorialestaba sustentado sobre la base de la producción local y regional, cuya caracte-rística fue la autosuficiencia económica y productiva de cada unidad territo-rial. El excedente de la producción local y regional se guardaba en los depósitosdenominados pirwa y qullqa, controlados y regulados por las autoridades lo-cales correspondientes.

A lo largo y ancho del territorio se construyeron los tampu, espacios queaseguraban el intercambio de los productos y el suministro de alimentación yhospedaje a los viajeros que interconectaban sus regiones y generaban el pro-ceso energético de intercambio social y productivo entre las regiones.

Finalmente, para que la producción anual de las regiones tenga éxito, lasautoridades se encargaban de realizar ceremonias de ofrenda especial a Pa-chakama y Pachamama, tomando en cuenta que la vida del ser humano y laproducción depende del comportamiento de los fenómenos naturales, los cualesestán regido por los efectos de las fuerzas cósmicas de la Pacha.

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Aportes

REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓNPÚBLICA

LECCIONES Y APRENDIZAJES DE LAEXPERIENCIA CHILENA1

Álvaro Vicente Ramírez Alujas•

• Director de investigación del Programa de Habilidades Directivas (PHD) y secretario ejecutivo del Pro-grama de Modernización de la Gestión Pública en Chile. Versión original publicada por el IIG de España.

1 El presente trabajo corresponde a la versión resumida del estudio de caso: “Modernización de lagestión pública. El caso chileno (1994-2000)” y fue preparado especialmente para ser presentadoen el curso “Reforma gerencial en países iberoamericanos” organizado por la Escuela Iberoameri-cana de Gobierno y Políticas Públicas (IBERGOP) – Escuela Nacional de Administración Pública(ENAP), Brasilia – Brasil, entre el 18 de febrero al 1 de marzo de 2002. Las opiniones expresadasen este documento, que no ha sido sometido a revisión de ningún tipo, son de exclusiva respon-sabilidad del autor y no comprometen a las instituciones en las que se ha desempeñado. Prohibidasu reproducción total o parcial sin citar la fuente. El autor agradece los comentarios, sugerencias eideas de Carlos Vignolo, Sergio Spoerer y KoldoEchebarría.

1. INTRODUCCIÓN

Consideraciones generalesAl principio del siglo XIX decidimos queseríamos lo que eran ya los Estados Uni-dos: una nación moderna. El ingreso a lamodernidad exigía un sacrificio: el de no-sotros mismos. Es conocido el resultado deese sacrificio: todavía no somos modernospero desde entonces andamos en busca denosotros mismos.Octavio Paz

Al hablar de modernización, surgenmúltiples conceptos y dimensionesque requieren ser consideradas paraobtener una aproximación coherentede ideas que nos permita profundizarsobre cómo aquella se ha presentadoen el devenir de nuestras sociedades,

sobre todo en lo relativo al aparato es-tatal. Con frecuencia se distingue entrela noción de modernización y moderni-dad. La primera se vincularía al desarro-llo de la racionalidad instrumental,contraponiéndola a la segunda en tantoracionalidad normativa (Lechner, 1990).Así, mientras que la modernidad apuntaa la autodeterminación política y la auto-nomía moral, la modernización se refierea la calculabilidad y el control de losprocesos sociales y naturales. Al respec-to, Jürgen Habermas (1994) nos seña-la que: “El vocablo modernización seintroduce como término técnico en losaños cincuenta; caracteriza un enfoqueteorético que hace suyo el problema

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Aportes

del funcionalismo sociológico. Elconcepto de modernización se re-fiere a una gavilla de procesos acumu-lativos que se refuerzan mutuamente:a la formación de capital y a la movi-lización de recursos; al desarrollo delas fuerzas productivas y el incremen-to de la productividad del trabajo;a la implantación de poderes polí-ticos centralizados y al desarrollode identidades nacionales; a la difu-sión de los derechos de participaciónpolítica, de las formas de vida urba-na y de la educación formal; a la se-cularización de los valores y normas;etc. La teoría de la modernizaciónpráctica en el concepto de moderni-dad de Max Weber es una abstrac-ción preñada de consecuencias.Desgaja a la modernidad de sus orí-genes moderno-europeos para este-rilizarla y convertirla en un patrónde procesos de evolución social neu-tralizados en cuanto a espacio y atiempo. Rompe además la conexióninterna entre modernidad y el con-texto histórico del racionalismo oc-cidental, de modo que los procesosde modernización ya no pueden en-tenderse como racionalización,como objetivación histórica de es-tructuras racionales”. Es tal vez aquídonde al partir podamos prever lacomplejidad del proceso que entra-remos a discutir en las siguientes lí-neas, donde la intención es ampliary relevar nuevos conceptos en eltratamiento de los procesos de moderni-zación del aparato público, tomando comoreferencia el caso chileno en los ´90.

Visto lo anterior, la historia latinoa-mericana en materia de moderniza-ción es bastante heterogénea y difusa.Ahora, si consideramos el papel queha venido jugando el Estado en estosprocesos, podemos observar que laencrucijada actual está ligada a cons-tantes transformaciones discontinuas,donde el aparato público ha sido elcentro neurálgico de las articulacio-nes entre las esferas económica, so-cial y cultural, en una dialéctica deconstrucción y refundación históricaque va ligada a las nuevas concepcio-nes y valores que se supone debieransustentar un nuevo paradigma de ges-tión pública.

El presente trabajo pretende servir deguía y orientación respecto de uno delos temas más debatidos y polémicos delos últimos años: la modernización dela gestión pública. La historia recien-te en el contexto Latinoamericano hadado señales de que la llamada “re-forma administrativa” es una historiade fracasos donde los ajustes periféri-cos en el papel no han generado cam-bios sustantivos en el funcionamientode los servicios públicos. Al respecto,se ha señalado que la reforma admi-nistrativa (término en actual desusopor sus connotaciones negativas) esuna inducción artificial de transfor-mación contra la resistencia, dondelo que queda en evidencia es un “cam-bio de fachada” del aparato públicoen el que existe una rara simbiosisentre lo nuevo (moderno) y lo viejo(tradicional), y en el que existiría unformalismo y racionalismo ingenuo

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al momento de abordar la compleji-dad de procesos que responden a dis-tintas lógicas de acción dentro de laesfera pública.

De este modo, la llamada moder-nización de la gestión pública presu-pone el asumir el problema de laadaptación del aparato estatal a lasnuevas realidades políticas, económi-cas y sociales que, obviamente, pue-de ser contemplado desde variadasperspectivas y con diversos objetos deanálisis. Es por esto que ni la reformadel Estado ni la de sus administracio-nes públicas se justifican en sí mis-mas, sino porque sean necesarias paragarantizar el desarrollo de los pueblos;de allí que se posicione en la actuali-dad la idea de ver al Estado comomatriz institucional integradora de lasdimensiones política, económica y so-cial del desarrollo dentro de la nociónde gobernabilidad democrática.2 Espor ello que el exacerbado dogmatis-mo anti Estado de los años ´80 co-mienza a dar paso a una redefiniciónde su rol en las sociedades latinoame-ricanas, donde el modelo normativode racionalidad organizativa instala-do en el viejo paradigma burocráticode funcionamiento del aparato públi-co viene, poco a poco, dando paso auna visión más omnicomprensiva,donde el cambio de un modelo de de-sarrollo –y del modelo de Estadocorrespondiente– no es un mero me-joramiento de la lógica instrumental

con que funciona. Al contrario, es uncambio de actores, de poder, de co-nocimiento, de habilidades y compe-tencias, y de modelos mentales,valorativos y de significación. Me-diante esto, nos vamos transforman-do nosotros mismos en un (a veces)doloroso proceso de aprendizaje, don-de la “falacia tecnocrática” es insufi-ciente para pretender cambiar elsistema de incentivos de la adminis-tración pública.

Al respecto, los sistemas de incen-tivos que acaban determinando la ca-pacidad de una organización públicapara cumplir efectivamente sus fun-ciones no siempre dependen de va-riables internas situadas bajo laautoridad organizativa correspon-diente. Tanto más si lo que pretende-mos con el rediseño de incentivos esun verdadero cambio en la naturale-za funcional de los servicios públicos.En tal sentido, el enfoque neoinsti-tucional propuesto por DouglassNorth (1989) nos ilumina en las dis-tinciones que operan en la nuevaorientación de las reformas: las insti-tuciones son realidades abstractas y,por tanto, las percibimos como reglasy normas que estructuran la acciónsocial. Son el sistema de constriccio-nes y de incentivos del comporta-miento de los individuos y de lasorganizaciones (visto de otro modo,son las reglas del juego social). Así, alarticular la interacción entre actores,

2 Se plantea que “han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado,pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado, eficaz, el desarro-llo es imposible” (Banco Mundial, 1997, página 26).

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se expresan relaciones de poder y deinterés de una determinada sociedady se corresponden con el fondo decompetencias exigidas para practicarexitosamente el juego que estructu-ran, así como los modelos mentales yvalorativos que lo legitiman en lo queMark H. Moore3 llama “valor públi-co”. De tal forma, las institucionesnunca serían sólo el producto de unacto de voluntad, sino el resultado deun proceso de aprendizaje social ex-presado normalmente en leyes. Es portal motivo que las instituciones nopueden ser creadas ni cambiadas pordecreto; de allí que los fracasos acumu-lados en materia de reforma adminis-trativa no sean extraños, toda vez quemuchos esfuerzos desplegados se basa-ron en los cambios formales que, lamen-tablemente, no resolvieron el arrastre deproblemas incubados en el aparato pú-blico sino que, por el contrario, hicie-ron más compleja su resolución ycontribuyeron (en algunos casos) aamplificar las falencias del Estado. Porotra parte, están las organizaciones pro-piamente tales que sí son realidades con-cretas y suponen un determinadoordenamiento de recursos disponiblespara la consecución de ciertos objeti-vos. Ellas no deben ser confundidas conlas instituciones ya que no son reglasdel juego sino más bien equipos parti-cipantes en él; como tales nacen, se de-sarrollan y desaparecen dentro de undeterminado entorno o marco institu-cional. De allí también se deriva la

complejidad del cambio institucionalen nuestros servicios públicos: por unlado, es menester desmantelar la ra-cionalidad instrumental implícita enel enfoque eficientista-económico siqueremos aproximarnos constructiva-mente a la naturaleza del aprendizajesocial, y por otro, reconocer que anivel institucional los modelos men-tales son las representaciones inte-riorizadas que los s istemascognitivos individuales crean parainterpretar el entorno. Además, eneste esquema cobra vital importan-cia una esfera hasta hace poco re-descubierta: los valores, actitudes ypautas de acción de la sociedad ci-vil, es decir, el capital social y la cul-tura cívica de los individuos yorganizaciones que la integran.

En última instancia, el desafío dela presente investigación es superar elracionalismo constructivista que con-sideraba que las creaciones socialessólo son racionales en la medida enque responden a un diseño intelec-tual previo, asimismo racional. Laidea de fondo es que para “actualizar”y “dinamizar” el funcionamiento delos servicios públicos, no sólo se re-quiere de esfuerzos sistematizados porcambiar “el modo de hacer las cosas”(que además, en la mayoría de los ca-sos, son coyunturales, discontinuos yperiféricos), sino que el paso crucialdebe vincularse más a incorporar pro-cesos de aprendizaje constantes quepermitan “hacerse conscientes de sí

3 Moore, Mark H.: Gestión estratégica y creación de valor en el vector vúblico. vditorial Paidós,1998.

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mismos” y adecuarse a los nuevos es-cenarios desde una perspectivamás “biológica” y no tan “mecani-cista”, que privilegie la apertura eincorporación de la ciudadanía enun estrecho esfuerzo por fortalecerconfianzas y hacer que la gestiónpública sea una preocupación socialpermanente, y que comprometa re-cíprocamente a todos los actores.No obstante, reconozco que en es-tas materias existen algunos compo-nentes indispensables en el actualcontenido de la nueva gestión pú-blica. Siguiendo al profesor KoldoEchebarría (2000), podemos obser-var que la tendencia de la nuevagestión pública considera comocontenidos:1. Fortalecer las funciones estratégi-

cas de los gobiernos (coordina-ción, gestión transversal, controly evaluación de resultados).

2. Descentralizar y orientar a resulta-dos flexibilizando las estructurasy los procedimientos (agencias,sistemas presupuestarios, gestióndel rendimiento, delimitaciónpolítica y gestión).

3. Crear competencia y capacidad deelección (mercados internos, con-tratación de servicios, cobro porprestaciones, privatización y exter-nalización de servicios).

4. Proporcionar servicios de calidad(mejorar la accesibilidad y partici-pación, establecer estándares de ser-vicio e indicadores de desempeño,reducir las barreras administrativas).

5. Mejorar la gestión de los recursos

humanos (descentralización de lagestión, flexibilizar las condicio-nes de trabajo).

6. Optimizar el uso de las tecnolo-gías de la información (comuni-cación electrónica interna yexterna, gestión de procedimien-tos y automatización de oficinas,información de gestión).

Reforma del Estado ymodernización de la gestiónpública

La reforma y la modernización delEstado en latinoamérica es una tareaque los gobiernos han ido jerarqui-zando con nitidez. La mayoría deellos, con diferencias de grado y am-plitud, han iniciado procesos de trans-formación institucional y defuncionamiento que están actualmen-te en curso (CEPAL, 1998). Es asícomo durante mucho tiempo, tantoen Chile como en el resto del mun-do, la discusión sobre el Estado estu-vo restringida a cuánto debía éstereducirse o desmantelarse, para garan-tizar y favorecer un mayor y más rá-pido crecimiento económico.

En tal sentido, organizaciones mul-tilaterales como el BID, Banco Mun-dial y el FMI hicieron de la prédicapromercado –e implícitamente antiEstado– la piedra angular de su políti-ca para el desarrollo de los países deAmérica Latina. Al cabo de dos déca-das y media de este experimento, elmundo ha sacado varias conclusiones al res-pecto. En primer lugar, que el mercado esel principal y mejor asignador de re-cursos en la economía y que en su

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libre desarrollo está la base de la pros-peridad para los pueblos.

En segundo lugar, para que este de-sarrollo sea integral y sostenido en eltiempo, se requiere de un Estado deexcelencia. Entre otras cosas, esto su-pone que el Estado sea ejemplo detransparencia y probidad, eficiente enel uso de los recursos, promotor deigualdad de oportunidades en lo so-cial y un adecuado garante de la ple-na competencia y de la defensa de losderechos de todos los ciudadanos(Marcel, 1998).

Diversos estudios han comproba-do que las reformas pro-moderniza-ción del Estado son un factor quepotencia el crecimiento económico,crea nuevas y mejores formas de par-ticipación ciudadana y fortalece la ca-pacidad del sector público como elprincipal articulador de los esfuerzospor alcanzar igualdad de oportunida-des y proveer de satisfacción a las múl-tiples demandas sociales (OECD,1994). De ahí la importancia de lamodernización de la gestión en los Es-tados en las puertas del siglo XXI.

Es así que con el advenimiento de lademocracia en Chile el año 1990, elconcepto de reforma se vio fuertemen-te ampliado y enriquecido. En efecto, alos aspectos económicos de la reformase agregaron las dimensiones política ysocial. En cuanto a la primera, se en-tendió que un Estado moderno debíaser profundamente democrático, paralo cual se articuló una agenda de refor-mas tendientes a lograr dicho objetivo,tales como la democratización municipal

y la reforma a la justicia. En el ámbito dela reforma social se han ido generandocambios que apuntan al fortalecimiento ymejoramiento de las políticas sociales clá-sicas como educación, salud, vivienda ysubsidios sociales; y a la creación de nue-vas políticas y su correspondiente institu-cionalidad. Así y todo, no fue sino hasta1994 que el tema de la gestión pública seincorporó a la agenda de la moderniza-ción del Estado.

Es en este marco que con la creacióndel Comité Interministerial de Moder-nización de la Gestión Pública en 1994,se dio un impulso decidido al ámbitomás olvidado de la modernización delEstado: la gestión. Es así como Chileempezó lentamente a entender que lagestión pública era el instrumento cla-ve para llevar a cabo en forma satisfac-toria las múltiples y nuevas demandasque el país entero empezaba a exigirleal Estado. De acuerdo a lo anterior, paralos servicios públicos esto se tradujo enun conjunto de desafíos que consistie-ron en optimizar el uso de los recursosfinancieros, elevar tanto la coberturacomo la calidad de los servicios entre-gados, contar con personal calificado ymotivado, incentivar el uso masivo ycreativo de las nuevas tecnologías deinformación, entre otros.

Responder a dichos desafíos impli-caba desarrollar nuevas y mayores ca-pacidades e instrumentos de gestión.Con ese objetivo, el gobierno puso enmarcha un conjunto de iniciativas diri-gidas a proveer a los servicios públicosde orientaciones, marcos metodoló-gicos y tareas concretas que sirvieran de

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base para que éstos mejoraran su accionary avanzaran hacia un cambio en la culturaburocrática tradicional.

En este contexto resulta fundamen-tal comprender e indagar acerca de lasbases en las que se sustentaron las lí-neas de acción y la pertinencia e im-pacto que dichas medidas generaron enmateria de gestión pública y de satis-facción real a los requerimientos ciuda-danos, para así propender a una correctaevaluación de lo realizado, un análisiscrítico respecto de los avances sustan-tivos y a lo que queda por hacer, yesencialmente, a extraer los necesariosaprendizajes que permitan potenciarlos cambios en el futuro inmediatopara orientar la formulación de polí-ticas que cumplan a cabalidad con elfin último de cualquier aparato pú-blico: procurar el bien común de to-dos los ciudadanos.

2. EL ORIGEN Y EL CONTEXTO:LA MODERNIZACIÓN DE LAGESTIÓN PÚBLICA EN CHILEDURANTE LOS AÑOS’ 90

Dame fuerza y energía para modificar aque-llo que es posible transformar...Dame resignación y paciencia para soportarel no poder cambiar...Dame sabiduría para distinguir lo uno de lo otro...”San Francisco.

Modernización de la gestiónpública: el origen en elcontexto democrático

El origen del proceso moderniza-dor en el Chile de los ́ 90, lo encontramos

fundamentalmente plasmado en dosfuentes: (1) la primera radica en lasBases Programáticas del Gobierno dela Concertación de Partidos por laDemocracia para el periodo 1990 –1994;4 y (2) la segunda la encontra-mos en el Informe de Misión 1990del PNUD . En la primera, se seña-lan dos objetivos simultáneos en loreferente a la política orientada al apa-rato estatal y a la administración pú-blica. A saber:1. La democratización del aparato

estatal, que involucra la eleccióndirecta de las autoridades muni-cipales, la participación y decisiónde la ciudadanía en las distintasinstancias de poder regional y lo-cal, lo cual incluía tanto el forta-lecimiento de las organizacionessociales como la plena inserción yparticipación en las estructuras delEstado, desarrollando líneas deacción adecuadas al nuevo contex-to democrático; y

2. La descentralización de la admi-nistración del Estado, para lo cualse pretendía dotar de mayor au-tonomía institucional, financieray técnica a las autoridades regio-nales y comunales para decidirsobre programas y proyectos de sucompetencia, y para enfrentar lamultiplicidad de problemas eco-nómicos, sociales y culturales ensus respectivos espacios geográfi-cos participando en la gestión lo-cal del desarrollo nacional.

4 Programa de Gobierno (Patricio Aylwin), Concertación de Partidos por la Democracia, Santiago deChile, 1989.

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La segunda, se sustenta en el análi-sis que se deriva del Informe de Mi-sión del Programa de las NacionesUnidas Para el Desarrollo5 (Manage-ment Development Program, 1990),que da cuenta de los principales de-safíos que enfrenta el recién asumidogobierno democrático en marzo de1990. Entre sus planteamientos bási-cos encontramos ciertos principiosque debieran orientar el esfuerzo detransformación del aparato público endicho contexto; ellos son:• Mejoramiento de la eficacia y efi-

ciencia del aparato público sinpresionar por aumentos sustancia-les en el gasto público.

• Más que un gran proyecto demodernización global, se reco-mienda “un conjunto coherentede líneas de acción en áreas estra-

tégicas que permitan mejorar la si-tuación actual sacando el mejorpartido de la realidad existente”.No obstante, se deja claro que noexiste la pretensión de volver almodelo de “Estado benefactor”. 6

• Énfasis a los aspectos de partici-pación activa de los diferentes ac-tores sociales que intervienen enla implementación de las líneas demodernización a desarrollar.

Además, ya en este documento se-minal se planteaba una idea que estáen el centro del debate del presenteestudio: “Los funcionarios en gene-ral carecen de costumbres y prácticasque favorezcan la coordinación orga-nizacional horizontal, ni experienciasrecientes de interacción desde el sec-tor público con una comunidad queparticipe”7 (Informe de Misión –

5 Véase el documento “Bases para un Diagnóstico de la Administración Pública Chilena en la Tran-sición Democrática y Líneas de Acción para la Modernización de su Gestión”, Programa de Desa-rrollo de la Capacidad de Gestión Pública (MDP), Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo (PNUD). Informe de misión, julio 4 de 1990. En éste se despliega la opinión y evaluaciónsobre la situación de la administración pública chilena al comienzo del gobierno de don PatricioAylwin Azócar, definiendo las principales problemáticas detectadas y algunas medidas para supe-rarlas. Dicha misión estuvo compuesta por los consultores internacionales Charles Downs (Jefe demisión), Mauro Brusa y Carlos Losada, y por los consultores nacionales José Alvarez, RobertoMayorga, Mario Valdivia y Carlos Vignolo.

6 Se apela además a que a partir del año 1974 bajo la dictadura militar, la CONARA (ComisiónNacional de la Reforma Administrativa) llevó a cabo la llamada “Reforma Estructural” en dondeencontramos algunos aspectos relevantes como fueron: el sobredimensionamiento del aparatopúblico, la duplicidad e interferencia de funciones, la materialización del principio de subsidiarie-dad, la reforma funcional (en cuanto a métodos, procedimientos, sistemas de información y apo-yo), la regionalización del Estado y la municipalización de los principales servicios sociales (saludy educación). Cabe destacar que según cifras estimadas por la misma misión, la reducción depersonal público fue de 241.000 empleados en 1976 a 131.000 en 1984 (adicionalmente, el gastocorriente se redujo de un 30,1% en 1984, a un 22,9% en 1988).

7 Este elemento pareciera responder principalmente a una cultura autoritaria bastante asentada enla esfera de los servicios públicos y llevada al extremo (en la lógica del sometimiento) durante losaños ́ 80. Paralelamente, se explicitan una serie de factores de amarre y rigidez heredados en elcambio desde la dictadura militar al régimen democrático; entre ellos figuran: la fijación del pre-supuesto para el primer año del nuevo gobierno; congelación de las plantas de personal; limita-ción de los nombramientos políticos o de exclusiva confianza; y sanciones a través de un conjun-to de normas legales y administrativas que restan flexibilidad a la gestión pública.

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MDP, 1990: 8).Por otra parte, laidentificación de problemas (estruc-turales y funcionales) detectados enla administración pública chilena secircunscribió a las siguientes áreas:1. Disfunciones en la coordinación

global de políticas.2. Problemas de funcionamiento

interno de los ministerios.3. Deficiencias en el ámbito de los

recursos humanos.4. Ausencia de mecanismos de pla-

nificación y control de gestión.5. Insuficiencias en el proceso de

descentralización y participa-ción Ciudadana

Tomando como base el anteriordiagnóstico, la misión propuso lassiguientes líneas de acción paramodernizar la gestión pública y asíadecuarla al nuevo contexto demo-crático. A saber:1. Fortalecer la coordinación de las

políticas públicas.2. Mejorar la eficiencia en el fun-

cionamiento interno de los mi-nisterios.

3. Desarrollar los recursos humanosen la administración pública.

4. Perfeccionar el proceso de des-centralización.

5. Impulsar el proceso de moderni-zación de la gestión pública.

Se sugería que si bien se tratabade acciones independientes, la granmayoría de ellas se complementa-ban y reforzaban mutuamente. Yaen esta oportunidad se advertíanaquellos aspectos que se relaciona-ban a la puesta en marcha de dichas

iniciativas y no sólo al diseño con-templado para articular cada una deellas. Es así como se recomendabaprestar atención a “la gestión delproceso de modernización, a la es-trategia de comunicación y “venta”del proyecto, a la secuencia en quedeberían tomarse las medidas y aldesarrollo de las capacidades nece-sarias para su gestión” (MDP,1990).

Es así como efectivamente podemosafirmar que existió una preocupaciónen la elaboración de estudios y pro-puestas coherentes acerca de la nece-sidad de modernizar el aparatopúblico desde comienzos de los Go-biernos de la Concertación de Parti-dos por la Democracia. No obstante,observamos que muchas de dichas lí-neas de acción recién comenzaron atomar cuerpo a fines del año 1993,cuando se implementa el llamadoplan piloto de modernización en cin-co instituciones públicas que ya ha-bían comenzado (de maneraindependiente) procesos de transfor-mación en su gestión. Es más, si to-mamos las ideas centrales delplanteamiento del MDP, es posibleafirmar que gran parte de las reco-mendaciones sustantivas, que posible-mente ayudarían a gatillar procesosexitosos de modernización institucio-nal, no fueron consideradas de ma-nera concreta ni en las postrimeríasdel gobierno de don Patricio Aylwinni durante gran parte del gobiernode Eduardo Frei, como veremos másadelante.

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El primer impulso, la segundapiedra

Es así como años de reclamos, pér-didas de recursos tanto por parte delos usuarios como del erario públicoy décadas de transformaciones insu-ficientes y fuertemente arraigadas asesgos ideológicos dieron paso, a co-mienzos de los’90, junto con la nue-va democracia, a repensar laadministración pública chilena.8 Talcomo lo mencionamos antes, reciénen 1993 se lleva a cabo la primeraexperiencia en materia de “calidad deservicio público”. No obstante, losavatares de la reconciliación nacionaly las complejas negociaciones de latransición democrática encandilarontodo avance en este sentido y sumer-gieron las iniciativas modernizadorasen un velo de sombras que momen-táneamente descansaba esperandouna mejor oportunidad para germi-nar y dar frutos, toda vez que proce-sos de esta envergadura no provocansoluciones a corto plazo ni existenrecetas mágicas que garanticen el al-canzar las metas de manera rápida yoportuna.

En este escenario, el desafío por con-solidar la democracia si bien centró sufoco de atención en los temas político-institucionales, encontró en términosprácticos un obstáculo no menor, cualera un aparato estatal débil y escleroti-zado cuyos principales síntomas eran:un estilo burocrático de trabajo, despro-fesionalización de la administración,escasa preocupación por la calidad deatención a los usuarios, orientación dela acción centrada en los procesos (yapego estricto al cumplimiento de lasnormas administrativas) más que en losresultados, control basado en la legali-dad formal más que en la finalidad delos actos de la administración, y, por cier-to muy bajos niveles de planificación yliderazgo en los servicios públicos.

De este modo, nos situamos en 1994,año en que se marca el inicio del se-gundo gobierno de la Concertación dePartidos por la Democracia, año que asu vez será recordado como el comien-zo (real) del proceso de modernizaciónde la gestión pública bajo la óptica yestilo empresarial-gerencial que elpresidente don Eduardo Frei Ruíz-Tagle imprimiera durante el sexenio

8 En este sentido, tal vez convenga citar un fragmento del mensaje presidencial de don PatricioAylwin en el inicio de la legislatura ordinaria del Congreso Nacional en Valparaíso el 21 de mayode 1993: “Tengo la convicción de que la administración pública chilena es honesta y proba. Podrátildársela de lenta, engorrosa, tramitadora a veces y aun, en muchos casos, ineficiente; pero no defalta de honradez... [...] Es indudable que el aparato administrativo del Estado chileno requiereuna modernización, para ponerlo más a tono con las necesidades y urgencias del mundo contem-poráneo y hacerlo más ágil, capaz, responsable y eficiente. No es ésta tarea fácil, ni se cumpliríaanunciando “reformas” más o menos espectaculares. Desburocratizar no es sólo disminuir funcio-narios, que en muchos casos son menos de los que se requieren. Es necesario, sobre todo, agilizarla función pública, dignificar, estimular el mérito y la iniciativa, agilizar los procedimientos yestablecer parámetros estrictos de responsabilidad. Mi gobierno está trabajando en los estudiospertinentes y espera lograr conclusiones realistas y positivas que pueda legar al futuro gobierno unaporte útil en esta importante y delicada materia...” (Nótese que se deja de manifiesto que enmateria de modernización de la gestión pública, las prioridades no eran las más altas y ya sepensaba en heredar el desafío a la administración siguiente).

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de su mandato a cargo de la nación.En este sentido, conviene observarlos planteamientos que en este ám-bito figuraban en las Bases Progra-máticas del Segundo Gobierno dela Concertación (Cuadro 1):

Por otro lado, en el mismo documen-to citado se establece como octavo com-promiso el de “Modernizar la gestióndel Estado”, y bajo el eslogan “El Esta-do como agente de progreso” se plas-man las principales iniciativas que el

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gobierno del presidente Frei llevaría aefecto; ellas fueron:9

1. Una gestión pública al servicio delos ciudadanos.

2. Un estilo de gestión orientado porlos resultados y el servicio a losciudadanos.

3. Mayor eficiencia en la gestión del Es-tado.

4. Tecnologías y principios moder-nos de gestión y organización.

5. Sanción a la ineficiencia y iremioal buen desempeño.

6. El liderazgo organizacional: aspec-to crucial del nuevo estilo de ges-tión.

7. El plan de acción y el compromisode desempeño de cada reparticióncomo instrumentos de moderniza-ción de la gestión.

8. Evaluación y control por los ciuda-danos.

9. La dignificación y capacitación delos funcionarios.

10. Carrera funcionaria y remuneracio-nes.

11. Respaldo institucional del esfuerzomodernizador.

Resulta evidente, tras mirar los ante-riores compromisos, que el desafío queasumía el gobierno de Frei en materia

de modernización de la gestión públicaen Chile no era una apuesta sencilla nihumilde; por el contrario, pareciera quela propuesta era poner en el centro y demanera bastante ambiciosa el tema delfuncionamiento de las instituciones yel “comportamiento adecuado” de losfuncionarios públicos. Tal vez es éstauna de las razones que explique el porqué de los resultados alcanzados despuésde seis años de mandato político.

3. TRAYECTORIA DEL PROCESODE MODERNIZACIÓN DE LAGESTIÓN PÚBLICA (1994-2000): UNA MIRADA A LASACCIONES, UN COMENTARIOA LOS RESULTADOS

“Cuando en su caída Alicia llegó al fondodel pozo vio varios caminos. Encontró ungato y le preguntó: ¿Puedes decirme qué ca-mino debo tomar? El gato respondió: Esodepende de adonde debes llegar. Pero Ali-cia dijo: Es que no sé a donde quiero ir...”.Lewis Caroll, Alicia en el País de las Ma-ravillas

En términos programáticos, es a par-tir del año 1994 que se asume el desa-fío de modernizar el sector público ypara estos efectos, se crea el ComitéInterministerial de Modernización dela Gestión Pública.10 En su decreto

9 Junto a las líneas de acción propuestas se argumentaba de la siguiente manera la necesidad demodernizar el aparato público: “No se conoce el caso de ningún país que haya logrado avanzarsustancialmente en la profundización de la democracia, la superación del subdesarrollo y de lapobreza, sin una adecuación y un protagonismo claro de su gestión estatal. No somos nostálgicosdel Estado intervencionista del pasado, pero rechazamos rotundamente la visión neoliberal ideo-logizada que ve en él un mal necesario, cuyo rol debe ser reducido al mínimo [...] El Estadocumple hoy nuevas funciones. Adecuar la gestión pública a ese nuevo rol no equivale a desmante-lar el Estado, sino a transitar gradual y sostenidamente, a partir de las bases consolidadas duranteel gobierno del presidente Aylwin, hacia un estilo de gestión estatal y gubernamental efectivamen-te moderno”. Bases programáticas, página 133.

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de constitución se establece que “ten-drá por misión coordinar a los dis-tintos ministerios dotados decompetencias en el ámbito del per-feccionamiento, el desarrollo, la ra-cionalización y la modernización dela función pública, con el fin de pro-poner a S.E. el presidente de la Re-pública las políticas generales sobre lamateria, y las acciones, proyectos einstrumentos necesarios para su im-plementación, seguimiento y evalua-ción. Para dicho efecto, el comitépromoverá la modernización de la ges-tión de los órganos del Estado y velarápor la coherencia y articulación de susplanes de acción orientados hacia esafinalidad”.11 De este modo, se comenza-ba un camino a través del cual se preten-día alcanzar el desafío de “cambiarle lacara” al aparato público (idea de un re-corrido o itinerario de modernización).

Según la evaluación que hace elpropio comité, la estrategia que seprivilegió durante los seis años de go-

bierno fue básicamente gradual, incen-tivando las redes de colaboración y apos-tando al cambio cultural en la gestiónpública. Inclusive, al hacer un balancede lo realizado, se deja entrever una cier-ta paradoja, ya que se afirma que el pro-ceso fue un esfuerzo “macizo,sistemático e integral”; sin embargo, enpalabras de los mismos actores, existensentimientos encontrados. Por un lado,la poca voluntad o la falta de urgenciaen el plano político, una baja prioridaden el gobierno, falta de consensos y pre-cariedad de diagnósticos adecuados,considerando que los grados de avanceen materia de recursos humanos, porejemplo, o en lo relativo a gestión pre-supuestaria o participación ciudadana,tuvo incipientes y dudosos resultados.12

A este respecto conviene señalar queal parecer no habría existido un “di-seño modernizador”13 propiamentetal, por lo menos durante los prime-ros tres años de funcionamiento delcomité.14 Recién en el año 1997, se

10 Dicho comité estaba constituido originalmente, por los ministros del Interior, de Hacienda ysecretario general de la Presidencia (éste último en calidad de presidente). Su estructura contabacon una secretaría ejecutiva y una secretaría técnica integrada por especialistas en materias degestión y desarrollo organizacional. Al mismo tiempo, dentro del propio Ministerio SecretaríaGeneral de la Presidencia (MINSEGPRES) existe una división de modernización que al mismotiempo era dirigida por el mismo secretario ejecutivo del comité.

11 Instructivo presidencial del 6 de diciembre de 1994 que crea el Comité Interministerial de Moder-nización de la Gestión Pública. MINSEGPRES (D. EJEC) Nª 012.

12 En entrevista realizada a Claudio Orrego, exsecretario ejecutivo del comité en julio del presenteaño, declaraba que estos aspectos eran los que le provocaban cierta “sensación de que quedaronmuchos asuntos pendientes” y que lamentablemente, no contó “con todo el apoyo que hubiesequerido para avanzar de mejor manera”. Sobre el particular, véase el Balance 1994-2000 del Comi-té Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (páginas 11 - 14).

13 Fernando Flores señala que el término diseño se usa para “denominar todas las prácticas cuyopropósito es anticipar (o resolver) quiebres”, o, dicho de otro modo, “supone la práctica interpre-tativa de producir un discurso para administrar los tipos recurrentes de quiebres que impregnanlas prácticas humanas”. De allí que el diseño no sea un tema trivial sino que fundamental encualquier tarea que involucre mejorar de manera sustantiva las prácticas y efectividad de las orga-nizaciones. Véase Flores, Fernando: Inventando la empresa del siglo XXI, colección Hachette Comu-nicaciones, 1989 (páginas 54 - 69).

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publica un documento que conten-dría las líneas de acción propuestaspara avanzar en estas materias. Vea-mos entonces la trayectoria y los prin-cipales resultados alcanzados durantelos seis años de trabajo del comité enmateria de gestión pública.

Una de las primeras iniciativas im-pulsadas fue la firma de compromi-sos de modernización con 43 serviciospúblicos, lo cual involucró promoveruna sensibilización a nivel directivodel sector público y a sus funciona-rios, todo lo cual iría acompañado porun sistema de gestión estratégica ba-sada en seis módulos de aplicación:desarrollo de planificación estratégi-ca, el escrutinio interno, el desarrollode proyectos de modernización, el di-seño e implementación de un siste-ma de control de gestión y elestablecimiento de convenios de des-empeño. Entre los años 1997 – 1998,81 servicios incorporaron indicadoresde gestión y 128 servicios suscribieron374 compromisos de modernización.Con posterioridad, como prueba del

supuesto perfeccionamiento del sis-tema, dichos compromisos serían in-corporados a los Programas deMejoramiento de la Gestión(PMG).15 Lamentablemente, comoocurre con toda buena idea o prácti-ca que se transforma en una obliga-ción normativa, los PMG se hanconvertido hoy en un “ritual” más quedeben cumplir los servicios, todo locual erosiona el potencial del instru-mento y genera incentivos perversosen materia de compromisos viables oen la confección de indicadores rea-listas y adecuados que efectivamenteden cuenta de las falencias en mate-ria de gestión y calidad de las presta-ciones. Además, como estoscompromisos suponen la supervisióny apoyo de la dirección de presupues-tos en su formulación y evaluación,la tarea se complica aún más ya quela capacidad instalada de esta agenciaen estas materias se ve sobrepasada yen no pocas oportunidades se relajancriterios o se descarta de plano el plan-tear objeciones a dichos programas.

14 Ya en 1995, se expresaba que “los avances habidos durante los últimos años en este campo sólohan tenido un carácter parcial y fragmentario, surgiendo de iniciativas de determinados jefes deservicios con clara vocación y experiencia en una gestión moderna orientada por resultados”. Paramayor información consultar el documento “Modernización de la Gestión Pública. Reunión deTrabajo” del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, 16 de diciembre de1994.

15 Los PMG (Ley N° 19553) buscan incentivar el mejoramiento de la gestión en las institucionespúblicas y lograr mayor eficiencia y eficacia de sus resultados, mediante la suscripción de compro-misos de desempeño que premian con un incentivo económico institucional el cumplimiento deobjetivos de gestión anual. Este programa se traduce en un compromiso de desempeño, el cual seformaliza mediante un decreto supremo en que se establece una serie de objetivos de gestión,ponderados según su importancia relativa y cuyo grado de cumplimiento se mide mediante uno omás indicadores de gestión asociados a cada objetivo. El grado de cumplimiento global otorga elderecho a un incremento por desempeño institucional para todo el personal del servicio en susremuneraciones durante el año siguiente, pagadero acumulativamente cada tres meses, de un:- 3% de la remuneración mensual, si el grado de cumplimiento del servicio es mayor o igual a un90%; - 1,5% de la remuneración mensual, si el grado de cumplimiento es mayor o igual a un 75%e inferior al 90%; y - 0%, si el grado de cumplimiento es menor al 75%.

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En este mismo marco se puso enmarcha un programa de evaluaciónde proyectos gubernamentales, que seinició en 1997 con el análisis de veinteprogramas sociales, de fomento produc-tivo, desarrollo social e institucional yque ha llegado a cubrir la evaluación de101 programas en distintos ámbitos delquehacer público. El propósito originalera extender esta modalidad a la totali-dad de los programas e introducir unacultura de evaluación para fomentar laeficiencia, eficacia y responsabilidad dela función pública, así como la transpa-rencia de la información y la apropiadaasignación de los recursos. Sin embar-go, a juicio de muchos expertos, si biencon este mecanismo se ha venido privi-legiando una evaluación exenta de pre-siones políticas y relativamente objetivaal ser desarrollada por consultores ex-ternos al Estado, no es menos cierto queen este ámbito se debiera avanzar a unsistema integral de evaluación que es-tuviera radicado en una institución au-tónoma con incorporación de distintosactores y con recursos y capacidadespara realizar auditorías de gestión, se-guimiento y evaluación de los progra-mas y políticas públicas, y con fuerteindependencia de otras agencias comola Dirección de Presupuestos o Con-traloría General de la República (la pre-gunta de fondo es: ¿por qué el ente queasigna los recursos debe ser el mismoque evalúa la gestión y el cumplimien-to de las metas?).

En el mismo periodo (1996-1998)se presentaron y elaboraron proyectospara cautelar la probidad y la transpa-rencia de la administración y para in-centivar el desempeño funcionario, y sehan más que triplicado los recursos des-tinados a la capacitación orientada aldesarrollo estratégico de las institucio-nes. Además, se avanzó en la incorpo-ración de las nuevas tecnologías deinformación en importantes serviciospara agilizar y simplificar tareas y trá-mites; ha tenido efectos visibles en laeconomía de tiempo y en el mejora-miento de la atención a los usuarios16.

Adicionalmente, se destacan dentrodel periodo otras iniciativas llevadas acabo por el comité. Entre ellas encon-tramos:1. Realización de seminarios interna-

cionales, nacionales y regionalessobre modernización.

2. Masivas muestras de avances y re-sultados del proceso por parte delos servicios públicos en Santiago.

3. Estudios sobre clima laboral, opi-nión pública y satisfacción de losusuarios.

4. Diversas publicaciones entre las quese destacan el Boletín de Moderni-zación (trimestral con ocho núme-ros a enero de 2000), textos sobrelos encuentros mencionados, guíasmetodológicas (PMG, Oficinas deinformación y reclamo, entre otros),seminarios y varios documentos detrabajo.

16 Para mayor información sobre estos y otros resultados o avances consultar el Plan Estratégico deModernización de la Gestión Pública (1997-2000), El Estado al Servicio de la Gente, y el Balance1994-2000.

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5. Creación del sitio web del comitécomo medio de información perma-nente para los usuarios de internet.

6. Creación de la unidad de tecnolo-gías de la información del sectorpúblico.

Por último, y sin lugar a dudas, unode los aspectos más importantes den-tro del proceso lo constituye la elabora-ción del Plan Estratégico deModernización de la Gestión Pública,publicado en octubre de 1997. Dichodocumento responde a la necesidad desistematizar de manera coherente e in-tegrada las líneas de acción a seguir enel período comprendido entre 1997 yel 2000. Es así como en él encontra-mos las orientaciones y directrices bási-cas (avaladas por fundamentos teóricosy prácticos) para «promover la dinámi-ca y las transformaciones necesarias paraconvertir a las instituciones públicas engarantes del bien común”.17 Además,encontramos en él una fuente básicapara evaluar los resultados obtenidosconsiderando que en él se plasman laslíneas de acción que se esperaba con-

dujeran a modernizar el aparato pú-blico.18

Su estructuración fue concebida de-finiendo los siguientes elementos:1. Principios;2. Objetivos y aspectos innovadores,3. Líneas de acción.

Principios del Plan EstratégicoEl Plan Estratégico de Moderniza-

ción de la Gestión Pública (como di-seño institucional) se articuló sobrela base de seis dimensiones y/o prin-cipios fundamentales que son:

a. Probidad y responsabilidad. Laspersonas que se desempeñan en el ser-vicio público deben observar una con-ducta laboral correcta basada en losvalores de la honestidad, integridad,lealtad en el desempeño de su fun-ción y en concordancia con la misióninstitucional.

b. Igualdad y no discriminación.Indica que no deben existir distincionesentre los usuarios en cuanto al acceso alservicio público y a la calidad de la aten-ción.

17 Nótese que el solo hecho de definir un marco orientador a la estrategia de modernización involu-cra en sí el establecimiento de un determinado “diseño” o plan de acción con fuertes dosis depragmatismo, cuyo basamento lo encontramos en las experiencias piloto que desde 1993 comen-zaron a desarrollarse en algunos servicios públicos. Además, como dice Flores (1989), “la eficaciade un trabajo de diseño, y de una teoría como base para un diseño, ha de valorarse dentro delcontexto de las consecuencias de la intervención” (en la perspectiva que considera a las organiza-ciones como estructuras para la coordinación social de la acción), por tanto, “implica siempre unaintervención en las prácticas, quiebres y posibilidades ya existentes”. De este modo, el diseño de laestrategia modernizadora será la prueba de validación de la interpretación que se tenga y hagasobre la situación en que se encontraría el aparato público.

18 En este plan se establece claramente que el principal norte del desafío modernizador es optimizarla calidad de atención al usuario, para lo cual implicaría ocuparse de las modalidades y contenidode las prestaciones, la planificación de sus actividades y los resultados de las mismas. Además, sedeja consignado que “la aspiración gubernamental es conferir un carácter participativo a la moder-nización” lo cual supone impulsarla en acuerdo a la “formación de instancias de coordinación einterlocución” entre las “reparticiones públicas, funcionarios, representantes del ámbito privado,el mundo académico y político, y el conjunto de la sociedad civil” (Plan Estratégico, 1997: 13-14).

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c. Transparencia. Todo servicio pú-blico debe otorgar el acceso a la infor-mación sobre su organización y gestión.La transparencia es una condición dediálogo y de concertación con los usua-rios.

d. Accesibilidad y simplificación.Significa que se deben buscar los me-dios para simplificar trámites, disminuirtiempos de respuesta, agilizar procedi-mientos, ser creativos en la búsquedade soluciones y procurar la existenciade normas y procedimientos claros ycomprensibles para los usuarios.

e. Gestión participativa. Se debengenerar espacios de participación tantode los funcionarios públicos como delos usuarios para mejorar los servicios ydesarrollar la capacidad de respondersatisfactoriamente a sus diversas nece-sidades.

f. Eficiencia y eficacia. La opor-tunidad, accesibilidad, precisión ycontinuidad son elementos necesaria-mente presentes en la entrega de unbuen servicio, de forma que cumplasu objetivo de dar solución efectiva aun problema o necesidad concreta(Adaptado del Plan Estratégico deModernización de la Gestión Públi-ca, Comité Interministerial de Mo-dernización de la Gestión Pública,1997).

Por otro lado, sus principales obje-tivos pueden desglosarse en:

1. Mejorar continua y permanente-mente la certeza, seguridad, acce-sibilidad, receptividad y acogidaque dan los servicios públicos y elgobierno a la ciudadanía.

2. Perfeccionar la gestión públicapriorizando el logro de resultados,estimulando la eficiencia en el usode los recursos humanos, finan-cieros y tecnológicos, e incorpo-rando en la administraciónpública una cultura de la evalua-ción.

3. Garantizar a la ciudadanía la transpa-rencia y probidad en el desempeño delas funciones públicas.19

A la luz de los principios y objeti-vos descritos se trazaron las siguien-tes líneas de acción para el periodo1997-2000, definiéndose los proyec-tos respectivos para su implementa-ción. Veamos a continuación las líneasde acción y los resultados obtenidos.

Breve reseña de los principalesresultados del proceso

Recursos humanos

Incentivos vinculados a la calidadde la gestión

En esta línea se implementó, a tra-vés de la Ley Nº19553, un sistemade incentivos salariales vinculado a losresultados institucionales (PMG) eindividuales en el año inmediatamente

19 A estos objetivos se suman ciertos aspectos innovadores que permitirían asumir este “complejoproceso, gradual y de largo plazo”. El énfasis en tal sentido apuntaba a: incorporar una visiónestratégica; dignificar la función pública; orientar la acción a la obtención de resultados y hacia elusuario final de los servicios; descentralizar la gestión; flexibilizar el manejo de los recursos invo-lucrados y fomentar sistemas de estímulo e incentivos a la innovación y creatividad en las reparti-ciones.

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anterior. Para estos efectos se reade-cuaron los reglamentos de calificacio-nes del sector público. Con esto, porprimera vez en la historia del país, losfuncionarios públicos han recibidoincrementos salariales vinculados consu desempeño individual y con el des-empeño de las instituciones a quepertenecen en función de metas pre-viamente comprometidas, como seacordó con la ANEF en 1997.20

Creación de un sistema de geren-cia pública21

Ésta es una de las iniciativas más sig-nificativas en materia de modernizaciónde la gestión pública. Pretende que losservicios públicos sean dirigidos por lí-deres capacitados y motivantes, que re-únan un adecuado equilibrio entre loscomponentes políticos y técnicos quese requieren para servir los cargos de altadirección en el Estado. Lo anterior su-pone un procedimiento de selecciónconcursable, la celebración de conve-nios de desempeño con indicadores de

gestión y la evaluación de los compro-misos y remuneraciones en forma rigu-rosa y periódica. La propuesta elaboradapor esta división está siendo analizadaal interior del gobierno, dado que suimplementación requiere de una inicia-tiva legislativa.

No obstante lo anterior, se hace ne-cesario el replantear de manera radicalel tema del manejo de los recursos hu-manos en la administración públicachilena, ya que la inserción de un siste-ma de gerencia pública, si bien es unprimer paso de relevancia, supone avan-zar paralelamente en una nueva con-cepción respecto a los criterios sobre losque se sustenta el servicio civil en gene-ral en términos de carrera funcionaria,evaluación del desempeño, ascensos enbase a méritos y no sólo sobre la basede antigüedad, remuneraciones, entreotros (para tener una idea sobre el nú-mero de funcionarios públicos en elnivel central de Gobierno ver cua-dro 2 en la siguiente página) .

20 El Acuerdo Gobierno – ANEF (Asociación Nacional de Empleados Fiscales) fue firmado el 5 deoctubre de 1997 y en éste se plantean: una política salarial ligada a desempeño, a la responsabili-dad y a la calidad del trabajo realizado; políticas de capacitación y entrenamiento laboral acordescon los desafíos que representan el desarrollo del país y las políticas de modernización, y el mejo-ramiento del clima laboral y las condiciones de trabajo (se destaca el compromiso por mejorar losmecanismos de ascenso y movilidad vertical y horizontal a través de concursos basado en el méri-to; un plan de retiro anticipado y otros beneficios sociales adicionales). El acuerdo tuvo unavigencia de dos años a partir del 1º de enero de 1998.

21 Al respecto, el comité elaboró un proyecto que proponía un sistema integral de gerencia públicaque no alcanzó a concebirse durante el gobierno de Frei. Sin embargo, en el balance de moderni-zación mencionado se afirmaba que “el proyecto servirá de base para las políticas que se adoptenal respecto en el tercer gobierno de la Concertación”. Conviene señalar que en la actualidad eltema ha vuelto al debate público producto del escándalo de los pagos por concepto de indemni-zación a altos directivos de empresas públicas. Se puede consultar los artículos de Mario Waissblu-th en el diario La Tercera del 5 de octubre de 2000, y otros en el Diario Financiero del 20 deoctubre de 2000, páginas 34 y 35. Por otra parte, dada la importancia de este tema se deja demanifiesto que, si bien en materia de gestión pública cada vez se hace más necesario implementarun sistema de estas características en un país como Chile, que al parecer ha alcanzado una “fase demeseta” en materia de modernización, queda fuera de las ambiciones del presente estudio profun-dizar en él dado que en sí constituye un ámbito muy amplio de discusión y al respecto existe unvariado abanico de investigaciones y propuestas.

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PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL

Cuadro No. 2

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información obtenida en la Dirección de Presupuestos.

GOBIERNO CENTRAL (1-2)DOTACIÓN DE PERSONAL AÑOS

1995199619971998

Planta81.67679.36377.99474.971

Contrata27.27832.73634.93840.099

Ley Nº 15,076 (3)9.8919.5729.7949.981

Otro personal (4)5.1922.9212.7512.479

TOTAL DOTACIÓN124.037124.592125.477127.530

NOTAS:1. Comprende el personal de los ministerios y servicios públicos. No incluye al personal de las FFAA,

Carabineros e Investigaciones, Poder Judicial, Congreso Nacional ni Contraloría General de la República.2. Este cuadro no incluye los contratos con personas naturales sobre la base de honorarios a suma alzada,

los que jurídicamente no constituyen dotación. Al respecto no existe información oficial, y recabarla esespecialmente complejo. En efecto, no bastaría saber cuántos contratos con personas naturales existenpara hacerse una idea de su incidencia. Sería necesario, además, determinar cuáles de esos contratosrepresentan una jornada completa, pues muchos se refieren a labores muy acotadas (como un informeen derecho, por ejemplo). Además, cuando se trata de honorarios mensuales inferiores a 40 U.T.M.(Unidades Tributarias Mensuales) los decretos respectivos son firmados por el ministro respectivo y novan a toma de razón en la Contraloría, sino sólo a registro, que es una modalidad de control a posterioride esta entidad (a diferencia de la toma de razón que es un control ex ante).

3. La Ley N°15,076 (Texto refundido fijado por D.S. N°252/76) regula las relaciones de trabajo entre losmédico-cirujanos, farmacéuticos o químico-farmacéuticos, bioquímicos y cirujano-dentistas y los serviciospúblicos que los emplean.

4. Considera formas excepcionales de contratación, como personal a jornal, algunos honorarios asimiladosa grado y contrataciones según el Código del Trabajo.

PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL DEL ESTADOCHILENO SEGÚN VINCULO JURÍDICO (años 1995 a 1998)

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Más oportunidades de capacita-ción.

En 1990 más de 10 mil funcio-narios públicos recibieron capacita-ción. En 1998 fueron cerca de 6mil.22

Magíster de gerencia pública23

25 directivos públicos se gradua-ron durante 1999 en este programa,impulsado por el comité, iniciativaindispensable para el desarrollo denuevas habilidades en los más altosdirectivos, y que busca favoreceruna gestión cada vez más eficienteen las instituciones del aparato pú-blico.

Calidad de servicio yparticipación ciudadana

Simplificación de trámites24

91 servicios se comprometieronen 1999 a eliminar y simplificar 303trámites en sus procedimientos,produciendo ahorros considerablesen el tiempo de espera de empresasy ciudadanos. Se estima un ahorrode más de 13 mil horas hábiles alaño por reducción de tiempos derespuesta al usuario.

Cartas de derechos ciudadanos12 servicios han establecido cartas

de derechos ciudadanos, que consti-tuyen compromisos públicos explíci-tos sobre las características quetendrán las prestaciones que el servi-cio entrega en cuanto a tipo de aten-ción, forma de trato, tiempos deespera, de respuestas, etc. También seestablecen las compensaciones quetendrán las personas en caso de nocumplimiento.

Premio Nacional a la Calidad delos Servicios Públicos

Reconoce y estimula el esfuerzo y de-sarrollo de los servicios por cumplir efi-caz y eficientemente sus roles socialesen el marco de una gestión de calidadmoderna, y ha sido un verdadero hitoen la historia de los servicios públicosen Chile. En el año 1998, más de 107instituciones concursaron y los ganado-res en las diversas categorías fueron Fon-do Nacional de Salud (FONASA), elRegistro Civil de la XII Región, el Servi-cio de Impuestos Internos, el hospitalSan Martín de Quillota y Servicio deCooperación Técnica (SERCOTEC).El año 1999 resultaron ganadores la

22 Entre 1994 y 1999 se incrementaron los recursos institucionales destinados a este ítem, de un0,4% a un 1%.

23 La duración de este programa fue de un año calendario, e incluyó asistencia a clases teóricas yprácticas. La malla curricular se preparó pensando en un público objetivo de directores de servi-cios o gerentes de empresas públicas, por lo que se procuró especialmente desarrollar habilidadesgerenciales, sin descuidar la actualización de los conocimientos técnicos en materia de gestiónorganizacional. El Comité Interministerial mencionado actuó como contraparte de las institucio-nes académicas involucradas (Universidad de Barcelona y el Instituto IEDE de España), velandoporque el diseño de los contenidos concordara con los requerimientos de capacitación definidosy coordinando el proceso de selección de los alumnos. Es así como dichos contenidos se dividie-ron en tres módulos: a) visión estratégica y gestión del cambio; b) áreas funcionales de la gestión;y c) liderazgo y habilidades directivas.

24 Este proyecto tuvo como propósito racionalizar, simplificar o, eventualmente, eliminar trámitesde demanda masiva. Además, la iniciativa fue respaldada por el instructivo presidencial Nº 041sobre Simplificación de Trámites y Establecimiento de Cartas de Derechos Ciudadanos, de 1999.

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Junta Nacional de Jardines Infantiles(JUNJI), la dirección de finanzas delMinisterio de Obras Públicas, los INPde la IX y XI Regiones y el hospital deQuirihue, de un universo que contem-pló 51 servicios postulantes.25

Premio Nacional a la Innovaciónen la Gestión Pública26

Premia iniciativas innovadoras enla Aadministración pública con el áni-mo de replicarlas a lo largo del país.El año 1999 se realizó su primera ver-sión con diez ganadores. Entre ellospodemos mencionar la transforma-ción de la Central Nacional de Abas-tecimiento del Sistema Nacional deServicios de Salud (CENABAST), elproyecto “Un libro para sanarme” lle-vado a cabo por la Dirección de Bi-bliotecas, Archivos y Museos(DIBAM) y “Tiempo máximo de es-pera: 30 minutos” del Servicio de Im-puestos Internos (SII).

Transparencia y probidad

Sistema Electrónico deInformación de Compras Públicas

Ya está en vigencia y disponible enla web http://www.compraschile.cl/

con once servicios en línea. Cuandoesté en plena operación, tras el ingre-so gradual de todos los servicios pú-blicos en el plazo de un año,informará un mercado de más de 7mil millones de dólares, con más deun millón 400 mil transacciones po-tenciales y ahorros por más de 200millones de dólares para el Estado. Elsistema permitirá un desarrollo másprofundo del mercado, gracias a unamejor información entre los actoresinvolucrados, favoreciendo la compe-tencia, el acceso a la información y laadjudicación transparente y eficientede bienes y servicios como nunca an-tes ha podido experimentarse, graciasa la incorporación de tecnologías dela información a la gestión estatal.Cualquier ciudadano a través de in-ternet conocerá los datos de todas laslicitaciones y compras realizadas o porefectuarse, indicándose las caracterís-ticas y condiciones del contrato, in-formación sobre el organismocontratante y la empresa adjudica-da; el objeto, precio, plazos del con-trato y tipo de bienes o servicios quese licitan; y el procedimiento de contra-tación empleado, entre otros aspectos.

25 Una de las premisas del presente estudio es explorar y discutir nuevas ideas sobre el llamado“proceso de aprendizaje organizacional”. En tal sentido, en 1998 se efectuó una encuesta a 53servicios que participaron en el concurso y a 54 que se marginaron de él, para medir sus percepcio-nes al respecto. El 96% consideró que el premio es una experiencia útil; el 34% señaló que “erauna herramienta de aprendizaje” y el 25% que contribuye a mejorar la calidad de la gestión (Balan-ce, 2000).

26 Esta distinción fue creada con el propósito de “promover el reconocimiento, difusión y replicabi-lidad de soluciones creativas y novedosas, ejecutadas por las instituciones del Estado o servicios,departamentos, unidades o secciones dependientes”. La evaluación era realizada por un panel deexpertos y los criterios aplicados fueron: grado de novedad en el ámbito nacional; el impacto alinterior de la institución o (preferentemente) en la ciudadanía; la sustentabilidad en el tiempo y laposibilidad de replicabilidad. Nótese que a diferencia del premio a la calidad, se premian funda-mentalmente las iniciativas y no las instituciones donde éstas son desarrolladas.

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Tras una marcha blanca, los serviciosinvolucrados experimentaron ahorrosque fluctúan entre el 7% y el 20%.

Proyecto de Ley de Probidad Ad-ministrativa

Con la reciente aprobación de estanormativa, Chile se ha convertidoen unos de los pocos países del con-tinente dotado de una legislaciónmoderna en la materia. El proyectorecoge normas sobre la responsabili-dad del Estado; legisla sobre el acce-so a la información administrativa,consagrando el carácter público delos actos administrativos de los ór-ganos de la administración del Es-tado; incorpora a la Ley de Bases dela administración del Estado, un tí-tulo nuevo relativo a la probidad ad-ministrativa, que busca garantizaruna conducta funcionaria y un des-empeño honesto y leal de la funcióno cargo; incorpora a la legislaciónun conjunto de inhabilidades e in-compatibilidades administrativaspara el ingreso como funcionario dela Administración del Estado; yobliga a las más altas autoridades yfuncionarios del Estado a presentaruna declaración pública de intere-ses al asumir el respectivo cargo,entre otras materias.

Consejo de Auditoría InternaGeneral de Gobierno

Órgano asesor del presidente de laRepública. Está encargado, entre otrasfunciones, de coordinar una políticade auditoría y control para fortalecer

el diseño organizacional del controlinterno del Ejecutivo, al incorporaren su modelamiento una institucio-nalización intermedia, de carácterreglamentario, orientada a la con-solidación de una capacidad recto-ra del autocontrol en el ámbitopúblico. El consejo coordina unared de auditores ministeriales encar-gados del control interno de la ad-ministración desde una ópticapreventiva y de apoyo a la gestión.Anualmente ha seleccionado untema para realizar una auditoría ge-neral, encontrándose los informesdisponibles en internet.

Implementación de Oficinas deInformación y Reclamos

Más de un 65% de las oficinas pú-blicas ya las tienen,27 de manera dedar una solución expedita a los reque-rimientos de los ciudadanos, recep-cionar reclamos y sugerencias paramejorar la gestión de cada institucióne incorporar elementos de transparen-cia en la información y relación conla ciudadanía. Estas oficinas debenestar en la totalidad de la administra-ción pública el año 2000.

Portal del EstadoDesde este sitio web la ciudadanía

accede a servicios del Estado en líneay a información casi 400 institucionespúblicas, siendo una señal contun-dente en orden a acercar el Estado ala gente, favoreciendo la transparen-cia y el libre acceso a la informaciónpública. A la fecha, registra más de

27 A principios de 2000, 72 de los 115 servicios incluidos en la Ley de Presupuestos cuentan con estaunidad.

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360 mil visitas, con un promedio de1.700 visitas diarias.

A partir de 1998, los servicios pú-blicos realizan balances integrales degestión, en orden a abrir el caminoa una gestión cada vez más transpa-rente y eficiente. Hoy, estos balan-ces están disponibles en internet eincluyen aspectos sustantivos cuan-tificables y demostrables de la ges-tión de cada servicio público,basándose en los Planes de mejora-miento de la gestión (PMG) dise-ñados anualmente.

Gestión Estratégica

Programas de Mejoramiento de laGestión (PMG)

A partir de 1997, todos los servi-cios públicos se han comprometidocon el desarrollo de PMG, cuyos re-sultados permiten realizar un dise-ño estratégico de metas y trabajopor resultados. Consecuentemente,ello permite otorgar incentivos a losfuncionarios según el grado decumplimiento de los mismos, enacuerdo con la asignación de moder-nización convenida con la Asocia-ción de Empleados Fiscales (ANEF)en 1997.

Programa de Evaluación de Pro-yectos Gubernamentales

Por primera vez de forma públicay sistemática, se ha implementadoun sistema integral de evaluación deprogramas destinado a lograr unagestión moderna que responda a losprincipios de transparencia, eficien-cia y efectividad. A la fecha, se hanevaluado 101 programas y el 80%de ellos ha cumplido en forma ade-cuada los objetivos comprometi-dos.28

Planes pilotos29

Buscó transformar el sistema degestión presupuestaria actual, queatiende fundamentalmente a la puraejecución del gasto, en un sistemaque exprese el cumplimiento de losprogramas y planes de desarrollo,debidamente compatibilizados conlas políticas públicas y con las me-tas ministeriales y políticas que songeneradas por los ministerios respec-tivos, bajo la coordinación y respon-sabilidad del Ministerio SecretaríaGeneral de la Presidencia y la direc-ción de presupuestos del Ministeriode Hacienda.

Por último, un claro ejemplo delgrado de avance en estas materiasradica en la elaboración de indicadores

28 Esta iniciativa entró en operación en 1997 y a la fecha ha permitido evaluar programas por unmonto cercano a los 1.545 millones de dólares. Los productos del mismo son los documentos quecontienen los resultados de la evaluación hecha al programa sometido a evaluación, que han sidoentregados a las comisiones de hacienda de la Cámara de Diputados y del Senado, como unantecedente para la discusión del Proyecto de Ley de Presupuestos de la Nación. Con este Progra-ma se ha dado cumplimiento al protocolo de acuerdo suscrito entre la Comisión Mixta de Presu-puestos y el Ministerio de Hacienda en 1996, 1997 y 1998.

29 Los servicios comprometidos a esta iniciativa fueron: Dirección del Trabajo, Fondo Nacional deSolidaridad e Inversión Social (FOSIS), Fondo Nacional de Salud (FONASA), Junta Nacional deJardines Infantiles (JUNJI), Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), Servicio de Cooperación Técni-ca (SERCOTEC), Servicio de Impuestos Internos (S.I.I.), y el Servicio de Salud Valparaíso.

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INDICADORES DE DESEMPEÑO EN EL SECTOR PÚBLICO CHILENO

Cuadro No. 3

Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. (1) Promedio de indicadores por institución.

19951996199719982001

Instituciones públicas26496766149

Indicadores107197291285275

Promedio anual (1)4,114,024,344,311,84

SEGÚN TIPO O DIMENSIÓN EVALUADA

Economía41633n.d.n.d.

Eficacia768096n.d.n.d.

Eficiencia163778n.d.n.d.

Calidad de servicio116475n.d.n.d.

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de desempeño por parte de los ser-vicios públicos, todo lo cual va li-gado (como ya se dijo antes) a laconfección de balances integrales degestión, a los convenios y esquemasde bonificación por desempeño ins-titucional. En términos del enfoquemicroeconómico, los convenios eindicadores de desempeño30 supo-nen acuerdos entre el directivo acargo de un servicio público (agen-te) y el ministro del ramo (princi-pal), en el que queda explicitada lamisión y objetivos estratégicos de lainstitución, como también los com-promisos (en forma de un conjun-to de metas) asumidos por cada unade las partes involucradas para lo-grarlos.

Tal como se aprecia en el cuadroanterior (3), ya en 1995 se habíanacogido de manera voluntaria a estainiciativa 26 instituciones, para lascuales se habían seleccionado 107

indicadores de desempeño. Por otrolado, en 1997 se amplió a 67 institu-ciones con 291 indicadores. En cual-quier caso, el crecimiento potencialen el tiempo se ha ido reduciendo (verla proyección al 2001), ya que en laactualidad la mayoría de los serviciosque están afectos a la aplicación deesta metodología ya se han integradoal uso del sistema.31

Descentralización einstitucionalidad

Compromisos de DesconcentraciónEl comité, a través de la Subsecre-

taría de Desarrollo Regional (SUB-DERE), formuló una serie demedidas y normas a fin de descon-centrar los servicios públicos en con-junto con los mismos servicios, lasque fueron formalmente suscritas portodos los ministros de Estado a ini-cios de 1998. Por otro lado, desde1993 existen en Chile gobiernos re-

30 Las dimensiones clásicas abordadas para medir el desempeño institucional en términos de evalua-ción e indicadores son: economía (que permite medir la capacidad de un servicio para generar ymovilizar adecuadamente los recursos financieros necesarios para el adecuado cumplimiento desu misión institucional); eficacia (que corresponde al grado de cumplimiento de los objetivosplanteados con independencia de los recursos asignados para tal efecto); eficiencia (que mide larelación entre los insumos utilizados para generar un bien y/o servicio y la producción física onivel alcanzado de éste); y calidad (que permite observar la capacidad del servicio para responderen forma rápida, directa y oportuna a las necesidades de los usuarios en términos de accesibilidad,precisión en la entrega, comodidad y cortesía en la atención otorgada).

31 Desafortunadamente, la aplicación de esta herramienta de gestión ha venido generando “incenti-vos perversos” ya que existiría un fenómeno de tratar de confeccionar e imponer indicadores a ungran número de actividades o hechos en los que se pierde el foco central y la utilidad misma delinstrumento. Esto es, que los servicios han comenzado a diseñar indicadores poco relevantes enmateria de gestión, orientándose casi exclusivamente a variables cuantitativas con un sesgo deexageración que “ritualiza” y provoca “fugaz” de esfuerzos en tal sentido. Al respecto Mario Wais-sbluth (1998) ha planteado que hay que tener cuidado “con caer en la trampa de ponerle númerosa lo fácil en vez de a lo necesario” y además, que “no se puede exigir ponerle números a aquelloque es intrínsecamente cualitativo”; por otra parte señala que los indicadores “debieran hacersepúblicos en vez de convertirse sólo en formularios que hay que llenar para ser enviados al Minis-terio de Hacienda”. En la práctica, esta última advertencia (lamentablemente) se ha transformadoen una realidad palpable en la actualidad, sobre todo en lo que sucede con la confección y presen-tación de los PMG en un número no menor de reparticiones públicas.

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gionales y a la fecha ya un 37% de la in-versión pública es decidida por las propiasregiones y no por el nivel central.32

Institucionalidad Reguladora Se elaboró un informe propositivo so-

bre la modernización de la institucionali-dad reguladora que incluye una serie dereformas legales y de carácter administra-tivo para reordenar la actual composiciónde los entes reguladores y fiscalizadores enmaterias de utilidad pública, competen-cia, recursos naturales y medioambiente .33

Eficiencia y aplicación denuevas tecnologías deinformación en laadministración pública

Comisión Nacional para lasNuevas Tecnologías deInformación y Comunicación

Su misión principal fue elaborar unavisión prospectiva sobre las tendenciase impactos del desarrollo de las tecno-logías de información y comunicacio-nes en nuestro país y elaborar una

propuesta con lineamientos estratégicosy acciones concretas para potenciar ladifusión de las nuevas tecnologías y re-des a lo largo del país. El informe con-tiene un conjunto de recomendacionese iniciativas (61 medidas), una serie delas cuales ya fueron implementadas porel comité y otras reparticiones.

Decreto Supremo que valida el do-cumento electrónico y firma digital enel Estado

Mediante él se valida, dentro de laadministración pública el documentoelectrónico y la firma digital. Esta ini-ciativa permitirá que el Estado de Chi-le ingrese plenamente a la era digital,incorporándose gradualmente las re-particiones públicas a partir de un planpiloto, actualmente en implementación.34

Creación de una intranet guber-namental y la implementación de unsistema nacional de comunicación devideoconferencias

Esta intranet pública35 hará posibleun ahorro para el fisco de más de cien

32 Según el Balance 1994-2000, se habrían registrado “importantes avances jurídicos en materia degestión municipal, atribuciones del concejo municipal y participación local”. Además, se planteaque se diseñaron y ejecutaron 383 compromisos de desconcentración y se generaron nuevos ins-trumentos de inversión regional (Inversiones Regionales de Asignación Local – IRAL, Conveniosde Programación y el Primer Concurso de Concesiones Regionales). No obstante, si bien entre1990 y 1999 se registran cambios en las atribuciones acerca de las decisiones de inversión públicaen regiones de un 14% a un 45%, entre otros avances de relevancia en materia de descentraliza-ción y desconcentración, nos parece que ésta es una de las esferas donde más se observan tareaspendientes ya que todas y cada una de las iniciativas ejecutadas o en actual desarrollo pareceninsuficientes para avanzar de manera concreta, toda vez que el proceso de modernización tuvo unnotorio carácter centralista y muchas veces, autorreferente.

33 Entre las leyes reguladoras promovidas durante el periodo encontramos principalmente: la Ley Nº19603 que “Modifica la Ley Orgánica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y laLey General de Servicios Eléctricos”; la Ley Nº 19610 que “Fortalece las atribuciones de la FiscalíaNacional Económica”; la Ley Nº 19549 que “Modifica el régimen jurídico aplicable al sector deservicios sanitarios”; la Ley Nº 19542 que “Moderniza el sector portuario estatal”; la Ley Nº 19496que “Establece normas sobre protección de los derechos de los consumidores”; y la Ley Nº 19479que “Introduce modificaciones a la Ordenanza y a la Ley Orgánica del Servicio Nacional deAduanas”.

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millones de dólares en cinco años,junto con permitir una conexiónsustancialmente mejor para todoslos servicios públicos a lo largo deChile, abriéndose tremendas posi-bilidades para mejorar la gestiónpública. De igual forma, permitiríaimplementar sistemas de videocon-ferencia en todas las regiones delpaís.

Las tareas pendientes frente alos resultados obtenidos: Unamirada crítica...

Parece natural el observar los ante-riores resultados e identificar cuálesson los aspectos que aún quedan porresolver en materia de modernizaciónde la gestión pública, tomando comobase las orientaciones y desafíos pre-liminares definidos tanto por el Co-mité Interministerial como por laslíneas de acción establecidas en el PlanEstratégico diseñado y ejecutado du-rante el periodo mencionado.Un primer elemento que se destacaes que en los seis ámbitos de acción

definidos se avanzó de manera he-terogénea, esto es que en algunasáreas existió efectivamente un gra-do de desarrollo que puede tildarsede exitoso mientras que en otrasqueda la sensación de que, si biense pudo hacer mucho más, no ha-brían existido las condiciones ni lavoluntad (o el contexto) para com-pletar de mejor manera los objeti-vos propuestos.

Al respecto, en la perspectiva decontribuir de manera objetiva a lapresente discusión, se procedió a en-trevistar a un número de actores que–a juicio del autor de estas líneas–se destacaron por la tenacidad, ahín-co y capacidad de llevar a efecto laestrategia modernizadora.36 Ellosson la principal fuente de informa-ción para observar de manera críti-ca y r igurosa la experienciadesarrollada, toda vez que como“protagonistas activos” del procesopueden mirar retrospectivamente lorealizado y contribuir con reflexionesdesde lo vivido, desde la experiencia

34 Ver Decreto Supremo publicado en el Diario Oficial el 26 de junio de 1999. Al respecto, cabedestacar que el 7 de enero de 2000, la Contraloría General de la República marcó un hito almaterializar el acto de toma de razón en forma electrónica, al efectuar dicho trámite con unaresolución dictada por el director del S.I.I.

35 Se espera la consolidación de esta iniciativa durante el año 2000, tras la publicación del DecretoSupremo Nº 5996 del Ministerio del Interior, el 12 de noviembre de 1999. Según estimacionespermitiría ahorrar alrededor de 60 millones de dólares en cinco años.

36 Las entrevistas fueron realizadas entre abril y octubre de 2000. Se privilegió el uso de “entrevistastipo de carácter semiestructurado”, lo cual en la práctica permitió que en algunos tópicos losentrevistados se pudiesen explayar libremente (cuando fuese necesario). Por otro lado, la ideatambién fue contrastar la opinión de personas vinculadas al Comité de Modernización (específica-mente, el señor Héctor Oyarce, quien es asesor permanente de este organismo y el señor ClaudioOrrego, ex secretario ejecutivo del mencionado comité y actual biministro de Vivienda y BienesNacionales. Además, se contó con la colaboración de Ramón Figueroa, ex subdirector de la ofici-na de racionalización y función pública de la Dirección de Presupuesto y actual asesor del Minis-terio de Hacienda) con la opinión de actuales o exdirectores de servicios públicos: BenjamínSchütz y Juan Francisco Sánchez, subdirectores de fiscalización y estudios respectivamente, delServicio de Impuestos Internos; y Rony Lenz, exdirector del Fondo Nacional de Salud.

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personal desarrollada, desde sus pro-pias aprehensiones y miradas.37

En primer lugar, la mayoría denuestros entrevistados, al ser con-sultados acerca de las razones que lle-varon a modernizar la gestión pública,tiene opiniones bastante coinciden-tes. La mayoría menciona que el ori-gen de los esfuerzos lo encontramosen:• Cambios sustantivos en el rol y en

las maneras de actuar del Estadofrente a la sociedad civil y frenteal mercado en los ́ 90 (existiría unagotamiento del modelo “fordis-ta” de organización estatal quehabría superado los límites de laseconomías de escala y dio mues-tras de ineficiencias generaliza-das). En este escenario, existiríansectores desarticulados, con unconjunto de acciones y programasdependientes de diversos nivelesde gobierno y ministerios, con su-perposiciones y duplicacionesfuncionales que inhiben o parali-zan las acciones públicas.

• Cambios acelerados en los ámbitostecnológicos y en los paradigmas yherramientas de gestión moderna, loque adicionalmente se ve acrecenta-do e impulsado por los procesos deglobalización en lo económico, po-lítico, social y cultural.

• Fuertes presiones desde el sector pri-vado y productivo hacia el mejora-miento de la institucionalidadpública en un escenario de cambiosestructurales en la economía, aper-tura de mercados internacionales,complejos y elevados niveles decompetitividad sistémica (Porter,1990 en Ramírez, 2000), entre otros.

• Fuerte aumento de demandas porprestaciones sociales de calidad,oportunas y adecuadas a la reali-dad de los beneficiarios.

• Crecientes expectativas de fortale-cimiento de la sociedad civil.En segundo lugar, al consultarlesacerca de las limitantes u obstácu-los que enfrentó el proceso de mo-dernización en Chile, el abanico derespuestas es mucho más amplio yheterogéneo. En tal sentido, lasprincipales trabas identificadas son:

• Resistencia al cambio y problemasen la cultura organizacional de losservicios, donde campos comple-tos de la actividad pública quedansometidos a la discrecionalidad deconducciones circunstanciales, alas inercias burocráticas y a laspresiones de los actores involucra-dos tales como los funcionarios,políticos y autoridades públicas.

• Ritualismo administrativo expre-sado en una persistente cultura del

37 Se deja claro que la mezcla final entre la opinión de los entrevistados y la propia, plasmada en lassiguientes líneas, se vincula más a la de un “observador activo” que interpreta los planteamientos de losentrevistados desde una noción de “objetividad entre paréntesis” (Maturana, 1989). Por lo tanto, distin-guir entre las ideas y explicaciones dadas por los entrevistados y la interpretación propia puede dar lugara ciertas confusiones (como plantea Maturana: “Si alguien dice algo, yo escucho algo pero lo queescucho está determinado en mí. El que escucha determina lo que escucha, no el que habla”). Alrespecto, y para evitar eventuales “distorsiones” de contenido, le propongo al lector que al enfrentar eltexto piense en la “conversación” en la que dichas ideas pueden haber surgido.

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trámite aún no superada en el fon-do de la gestión de los servicios. Deeste modo, los aspectos administrati-vos compiten con los sustantivos, fo-mentando la permanencia de unsistema de relaciones procedimen-tal y de cuestionable eficiencia y efi-cacia lo cual, en definitiva, duplicaesfuerzos, neutraliza los canales deinnovación y atrofia (distorsiona),en última instancia, el sentido de lafunción pública.

• Insuficiencias tácitas en las formasde gestionar los recursos humanosen la administración pública, todolo cual obedece en parte a la exis-tencia de un marco normativo ana-crónico, inflexible y poco adaptablea los nuevos requerimientos del apa-rato público ( Estatuto Administra-tivo –Ley Nº 18834-).

• Ausencia de personal calificado enlas competencias requeridas para lafunción pública.

• Fuertes restricciones legales en ma-teria de organización, funciones yflexibilidad estructural (la crítica

normalmente apuntó a la rigidezpresente en la Ley de Bases Gene-rales de Administración del Estado–Ley Nº 19575- y a las respectivasleyes orgánicas constitucionales deservicios existentes).

• La transformación de la gestión seve inhibida por las restricciones pre-supuestarias y la carencia de incen-tivos bien diseñados para mejorarlos servicios públicos. Lo anteriordice relación tanto con el modelode asignación presupuestaria que sebasa más en insumos que en resul-tados obtenidos y por otro, al casiincuestionable y omnipresente rolque juega la dirección de presupuestosen la supervisión de la ejecución presu-puestaria de cada institución pública.

• Centralismo extremo en las pro-puestas llevadas a cabo, lo cual seasocia a patrones de decisión jerár-quico - formal que no permitiríanromper el círculo de dependencia yel fomento de acciones más autó-nomas y responsables por parte delos servicios públicos.38

38 Un tema recurrente es el del rol que le compete a la Contraloría General de la República en elejercicio de sus potestades, que en no pocas oportunidades retrasa y dilapida las iniciativas degestión llevadas a cabo por los directivos públicos. Lo anterior se refleja en que esta instituciónque (según el artículo Nº 87 de la Constitución Política) ejerce “el control de la legalidad de losactos de la Administración” (de manera ex ante) y al mismo tiempo, fiscaliza “el ingreso y lainversión de los fondos del Fisco” y examina “las cuentas de las personas que tengan a su cargobienes de esas entidades” de acuerdo a lo establecido en el marco de la contabilidad general de lanación. Además, la crítica se orienta a que en la práctica no se estarían evaluando de manerasustantiva las intervenciones públicas desde una perspectiva ligada a la auditoría del desempeño(como en la esfera privada), sino que el enfoque iría ligado básicamente al estricto cumplimientode normas legales o prácticas administrativas, que no siempre dicen relación con la búsqueda deeficiencia en materia de gestión. La orientación moderna, entonces, está involucrada a avanzar enel accountability o rendición de cuentas abierto a la ciudadanía (existe una enorme literatura alrespecto) y a la redefinición de las tareas de esta institución o en última instancia, a la creación deuna entidad autónoma con mayores atribuciones en estas materias, desligada de presiones políti-cas y fuertemente tecnificada que articule sus tareas a emitir informes de evaluación imparciales ypor desempeño para el Congreso Nacional y que audite de manera ex post, como son los casos dela General Accounting Office en el caso norteamericano o el Dutch Court of Audit de Holanda.

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• Por último, se observa que casitodos los entrevistados manifies-tan que no habría existido en lapráctica una “alta prioridad en laagenda de gobierno” de los temasrelativos a modernizar el aparatopúblico (en tal sentido, parece almenos paradójico que desde lapublicación del Plan de Moder-nización donde el Presidente dela República reafirmaba “el com-promiso por mejorar la gestiónpública”, la percepción práctica delos involucrados a la ejecución delmismo sea tan divergente y alejadadel “discurso”). La falta de volun-tad política y del correspondienteapoyo de recursos al desafío son lasopiniones más frecuentes de losactores.

Un tercer nivel de opiniones radicaen la evaluación global que los entre-vistados asignan a la experiencia mo-dernizadora en los últimos años. Alrespecto, la mayoría considera quepuede calificarse como “regular”, aun-que se perciben avances positivos envarias esferas, algunos plantearon que

inclusive “es hoy cuando el procesorecién comienza”. Reconocen de ma-nera coincidente que durante el pe-riodo se avanzó en posicionar eldiscurso y la preocupación por mo-dernizar la gestión pública, pero quegran parte de los resultados se habríanderivado de los liderazgos ejercidos demanera independiente por cada unode los servicios en sus respectivosámbitos de acción. En este mismosentido, la evaluación que hacen deltrabajo realizado por el Comité deModernización durante su vida útil39

oscila entre un 5,2 y 5,7 (en una esca-la de 1,0 –mala– a 7,0 –excelente–). Ade-más, queda claro en los comentariosde los entrevistados que existen sen-timientos encontrados: por un lado,se alaba la capacidad comunicacionaldel comité que habría permitido po-sicionar un tema que no estaba inser-to en la opinión pública ni en laagenda política (la figura de su exse-cretario ejecutivo Sr. Claudio Orre-go, goza de credibilidad en elsentido de convocar y predicar res-pecto a la necesidad de modernizar

39 En la actualidad, el comité ya no existe y en su lugar se ha creado el Proyecto de Reforma yModernización del Estado, bajo la iniciativa del presidente Ricardo Lagos y la tutela de la divisiónde modernización del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Al parecer, se optó por laconfiguración de “proyecto” por las posibilidades de flexibilidad y orientación que una actividadcomo ésta tiene, considerando que “la mirada de proyecto está puesta en un servicio de óptimacalidad a todas las ciudadanas y ciudadanos, por lo cual el conjunto de sus acciones apunta alograr una gestión de calidad, participativa y transparente” (Egaña, 2000). En particular se plan-tean los siguientes objetivos: a) rediseño y reorganización del aparato del Estado, lo que implicaríauna revisión de la institucionalidad existente, su marco de atribuciones y funciones; y b) moderni-zar la gestión pública, donde se contempla iniciar procesos de cambio en materia de recursoshumanos, calidad de servicio, gestión de servicios, participación ciudadana en la gestión, audito-ría, transparencia y probidad, y tecnologías de información y comunicación (en este objetivo sedeja claro que se estaría “continuando” con el trabajo realizado por el Comité de Modernizaciónbajo una nueva óptica de desarrollo). Ver al respecto el documento “Un Estado de servicio para lagente”, El Proyecto de Reforma y Modernización del Estado, Ministerio Secretaría General de laPresidencia, 12 de abril de 2000.

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la gestión pública); por otro, se reco-noce la “falta de voluntad política”manifestada en mayores recursos aldesafío y a la falta de un espacio críti-co de articulación orgánica respectoa propuestas que emergieron en laparticular experiencia de los serviciosque fueron involucrándose al proce-so (se argumentó que “faltó consis-tencia entre los hechos y el discurso”con una nula capacidad de levantaracuerdos de fondo, viables y creíblesen el espacio público).40 Lo anteriordice relación con la premisa de quesiempre “quedan cosas por hacer” yel desafío es encararlas en el corto ymediano plazo, toda vez que cambiossustantivos en el aparato público nose dan “del día a la mañana” sino queson producto de un largo recorrido yaprendizaje que genera frutos en eltiempo (sobre todo en lo relativo a lacultura presente en los servicios pú-blicos) “http://www.iigov.org/papers/tema1/paper0053.htm”.41

Por último, las principales reco-mendaciones que hacen los entrevis-tados cuando se les consulta sobre el

instrumental sugerido para dirigir demanera adecuada procesos de trans-formación y fomentar una gestiónóptima en los servicios públicos, sona grandes rasgos:

En el ámbito de las herramientasde gestión global:• Categorizar y definir claramente

productos, servicios, objetivos,usuarios y estándares de calidadmínimos para establecer sistemasde control de gestión y evaluaciónadecuados.

• Mejorar los canales de informa-ción y comunicación para impri-mir una gestión transparente y de“cara a los ciudadanos” (y no a es-paldas de ellos). Lo anterior es re-comendado tanto al interior (con,para y a través de los funciona-rios) como el exterior (ciudadanía,Gobierno, opinión pública, etc.).

• Verdaderos instrumentos de in-centivo como elemento dinami-zador y gatillador de mejoras enel trabajo. Lo anterior involucra-ría flexibilizar aún más la ejecu-ción de recursos presupuestarios

40 Se plantea que la experiencia en Chile tal vez “fue legal pero no legítima”, es decir, se propusoavanzar sobre todo desde un punto de vista ligado a la creación de instrumentos legales pero sinuna validación ni compromiso sentido por los actores involucrados (ministros, directores de servi-cio, funcionarios y usuarios).

41 En general, si bien las opiniones vertidas son muestra y fiel reflejo de las percepciones de losentrevistados y sus correspondientes experiencias, se observa que la crítica común se orienta a quedurante el gobierno de Frei no se dieron lineamientos claros en esta materia, todo lo cual semanifestó (parcialmente) en los resultados de las pasadas elecciones de gobierno donde habríaquedado en evidencia el descontento y la insatisfacción de la ciudadanía respecto al cumplimien-to de sus expectativas, y donde el “sentimiento de frustración” se hizo ver. Una opinión algodistinta tuvo Ramón Figueroa, quien apela a que la lógica de los llamados proyectos pilotos (o ensus propias palabras: “abrir ventanas” y fomentar el “efecto demostración”) no puso en riesgo nicomprometió a la totalidad del sistema. Esto, a diferencia de procesos de reforma administrativadel pasado, habría permitido diversificar y expandir las experiencias exitosas en una lógica de“ensayo – error” que si bien es atomizada, ha provocado cambios importantes que tienen queseguir alimentándose y recreándose en la cotidianeidad del accionar de los servicios.

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que le es asignada a los serviciospúblicos y cuyo mediador funda-mental (y en no pocas oportunida-des, arbitrario) es la dirección depresupuesto del Ministerio de Ha-cienda.42

En la esfera de las herramientas degestión con las personas:

• Poner en el centro el liderazgo y lasprácticas de trabajo en equipo.

• Potenciar la flexibilidad y rotacióndel personal (vertical, horizontal,transversal, funcional) dentro de losservicios y entre ellos.

• Descentralizar y delegar (en la me-dida de lo posible), otorgando ydotando de capacidades a las per-sonas, lo cual va de la mano conpermitir adecuados niveles de au-tonomía frente al manejo de recur-sos y procesos.

• Ampliar la participación activa delos ciudadanos y funcionarios en laconfiguración moderna del servicio.

Reflexiones finales (a modopreliminar)

Así, luego de haber observado laopinión de los entrevistados, queda

la sensación de que se está en presen-cia de variados y no pocos desafíos pordelante. Se reconoce, casi de maneraexplícita, que existe una “baja capa-cidad de innovación institucional”cuyo origen estructural lo encontra-mos en las serias rigideces en la esferapresupuestaria y normativa que ro-dean y definen el campo de acción“posible” de los servicios públicos. Almismo tiempo, las herramientas degestión definidas institucionalmente(como son los PMG, los conveniosde desempeño, la definición de pla-nes estratégicos e indicadores de ges-tión) si bien son trasfondosinterpretativos comunes, no respon-den a la heterogeneidad y polifuncio-nalidad de los servicios públicos dadossus diversos y a veces múltiples espa-cios de acción. De este modo, las re-glas o normas como basamentos a laacción administrativa no generan niagregan valor alguno a las actividadesdesarrolladas (en el caso de los usua-rios, el impacto es, por decirlo de al-gún modo, menos que marginal) y setransforman a la larga en “informes

42 Es bastante conocido el problema de las asignaciones presupuestarias y la “restringida y poco útil”lógica con la que opera el sistema financiero en la administración pública chilena. En la práctica,se reconoce que no existen reales incentivos al ahorro público o a la generación de ingresos ya quese sabe que si esto ocurre, en el primer caso, el presupuesto del año siguiente se reduce y en elsegundo caso, se comienza normalmente una “cacería de brujas”, ya que implícitamente es malmirado (y legalmente casi imposible) que los servicios generen excedentes en términos de recursosobtenidos a través del cobro de algunas de sus prestaciones. Este hecho, según algunos, sería ir encontra del principio de bien común, sobre todo en lo que se refiere a los grupos más vulnerables.Sin embargo, existe evidencia que demuestra que en determinadas situaciones, los usuarios esta-rían dispuestos a cofinanciar un servicio o pagar más, siempre y cuando esto signifique mejorcalidad en las prestaciones (desde un punto de vista microeconómico, inclusive es posible el con-ciliar la equidad con la eficiencia si los incentivos del sistema son bien diseñados y si la implemen-tación de estos responde a los objetivos planteados, tanto de los proveedores del servicio como delos beneficiarios o “clientes” de éste, considerando por ejemplo, subsidios focalizados para quie-nes no tengan “capacidad de pago”, lo cual supone contar con sistemas de focalización e informa-ción adecuados y efectivos).

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que si no se hacen ni se cumplen losplazos establecidos se sanciona”, todolo cual restringe aún más las posibili-dades de aprendizaje de las organiza-ciones públicas. Visto de este modo,si bien el proceso descrito tiene laventaja de la llamada “transición semán-tica”; esto es, que los servicios han idoincorporando crecientemente concep-tos como “calidad, eficacia y eficiencia,y productividad” entre otros, no hapodido romper con las ataduras nece-sarias para que el mejoramiento no seaun estado en el tiempo, sino que sea unproceso permanente de construcción yreconstrucción de legitimidad en lasacciones desarrolladas, con un fiel ape-go a cumplir con las expectativas detodos los actores involucrados a fin degarantizar (en la práctica) el conceptode bienestar colectivo.

Finalmente, cuando los esfuerzosson tan dispersos y poco “conversa-

dos o consensuados” con quienes sonlos verdaderos protagonistas (usuariosy funcionarios), se corre el peligro deno llegar a ninguna parte o, en elmejor de los casos, avanzar tres pasosy retroceder dos.43 Visto de esta ma-nera, es necesario redefinir el concep-to de estrategia44 como la capacidadde hacer gestión en un entorno ines-table, impredecible y perturbador,donde las personas buscan a alguienque se haga cargo de la volatilidad eincertidumbre, donde la confianza seauna alternativa para refundar las tra-dicionales relaciones entre el Estadoy la ciudadanía, donde nos sintamosllamados a construir comunidad yhacer reales esos grandes sueños45 quepoco a poco se han ido esfumandoen nuevos formularios y barreras quecasi indisolublemente han decididoquedarse entre nuestras instituciones(ver cuadro 4).

43 En alguna ocasión escuché una frase tradicional que refleja fielmente esto: “La mejor manera deno llegar a ninguna parte es partir a distintos destinos”.

44 Ya en 1992, Henry Mintzberg nos decía que “en la organización innovadora es el entorno el quedomina” (El proceso estratégico. H. Mintzberg & J.B. Quinn, Prentice-Hall, 1992).

45 Al respecto, un aporte interesante es el que se despliega en el Informe de Desarrollo Humano enChile 2000. “Más sociedad para gobernar el futuro”, PNUD – Naciones Unidas, marzo de 2000.

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CONCLUSIONES,RECOMENDACIONES YDESAFÍOS

ConclusionesA partir de los antecedentes presen-

tados, es posible afirmar que el con-texto en el que se desarrolló la llamadaestrategia de modernización de la ges-tión pública en Chile podría subdivi-dirse en dos grandes periodos. Asaber:

1990 – 1994: donde se privilegióla nivelación de condiciones en el fun-cionamiento de la administraciónpública chilena (se incluye la mejorade remuneraciones del personal pú-blico; establecimiento de las metasministeriales; fomento y estímulo alos servicios públicos en la introduc-ción de mejoras al desempeño insti-tucional; entre otros).

1994 – 2000: modernización de lagestión pública como eje incluidodentro de las prioridades de la agen-da gubernamental. A su vez, de acuer-do al análisis desarrollado, es posibledesagregarlo en dos etapas fundamen-tales:

• 1994 – 1996: primeras iniciati-vas piloto en materia de mejoramien-to de servicios públicos: Aprendizajemetodológico y generación de un len-guaje común.

• 1997 – 2000: definición y conso-lidación de la estrategia de moderni-

zación: Plan Estratégico de Moderni-zación de la Gestión Pública.46

En este sentido, el programa degobierno del presidente Frei definióa la modernización de la gestión pú-blica como una de sus principalesprioridades y fue consolidando unaperspectiva “gerencialista”, que “re-chazaba la idea de la gran reformaadministrativa y concebía el cambiocomo un proceso gradual, compues-to de iniciativas parciales factibles deser implementadas sin grandes mo-dificaciones legales y donde los incen-tivos, las demandas y las orientacionessobre los gestores institucionales ju-garan un rol central” (Marcel, 1998).

Ahora bien, si en los hechos no exis-tió una demanda explícita por partede la ciudadanía ni presiones pormejorar el funcionamiento en la pro-visión de servicios públicos, es reco-nocible el hecho de que el gobiernode turno recogió las inquietudes enesta esfera y logró posicionar un temaque hasta entonces se mantenía sóloen el plano del discurso político. Detal modo, las iniciativas llevadas acabo durante el periodo contempla-do, fueron respondiendo de maneraheterogénea y dispersa a los objetivosde un desafío como éste: centrar lagestión pública en las necesidades delos usuarios, avanzar en el tema de latransparencia y rendición de cuentase incorporar criterios de racionalidad

46 Véase al respecto: Proyecto de Reforma y Modernización del Estado – MINSEGPRES (2000).Modernización de la Gestión Pública en Chile 1994-2000. Lecciones y Aprendizajes, en “La admi-nistración del Estado de Chile. Decenio 1990-2000”, Facultad de Derecho, U. de Chile, editorialCONOSUR (72 – 95).

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económica y técnica al uso de los re-cursos fiscales que manejan las insti-tuciones gubernamentales.

Es así como el proceso de moder-nización de la gestión pública en Chi-le obedeció a la categoría de losllamados cambios discontinuos don-de no se cuestiona la lógica de accióndominante o la identidad propia delos servicios públicos en sus formas yactuaciones. Al observar los distintoscomponentes desarrollados en losnodos precedentes, queda la sensaciónde que en el caso chileno, los cam-bios obedecieron a la noción de“adaptación espontánea” (y muchasveces forzada desde la cúpula de go-bierno), lo cual se refleja en los fuer-tes contrastes entre los esfuerzosrealizados y la opinión de los múlti-ples actores involucrados (en especiallos usuarios y los directivos públicosentrevistados). Al parecer, estaríamosfrente a un proceso cuyo resultado fueel conservar de manera dinámica laspatologías acumuladas en la burocra-cia pública bajo el maquillaje de cam-bios espontáneos e incrementales decarácter periférico y no sustantivo.47

Seguimos entonces frente a servi-cios públicos que no renuevan en elfondo sus prácticas y vínculos dentroy fuera de las paredes que los cobijan.El usuario continúa sintiéndose comoun forastero en una tierra extraña,donde la mera adaptación marginal

de los servicios públicos es vista comoinsuficiente y poco comprometida.Sin embargo, estos factores son laoportunidad que se presenta para ata-car los temas de fondo, recreando eltejido de confianza y apertura quepermita acercar a los ciudadanos a lagestión de los servicios y a la articula-ción de sus prestaciones. No es deextrañar que los casos exitosos no sóloinvolucraron nuevas herramientas degestión y tecnología, sino que colo-caron en el centro de los esfuerzos elcontacto permanente y fluido conquienes son depositarios esenciales dela función pública: los ciudadanos.Por tanto, la crítica se focaliza en lanotable “ausencia” de procesos cons-tantes y activos de participación deactores que permitan legitimar y fa-cilitar las transformaciones necesariaspara incorporar en la gestión públicauna lógica de aprendizaje permanen-te para, con y a través de las personas,ya sean éstas funcionarios, usuarios,autoridades políticas, empresarios,universidades, entre tantos otros.

Para alcanzar una fase de desarro-llo más integral se requiere superar elenfoque hegemónico de considerar alas organizaciones públicas como laparte meramente instrumental del Po-der Ejecutivo. Dicha observación sebasa en que los servicios públicos sonaún vistos como una prótesis del go-bierno perfectamente articulada a

47 No obstante, se deja claramente establecido que en términos del ámbito de acción de la estrategiamodernizadora (abordadas por el Comité) no se consideraban los procesos de rediseño estructuraldel aparato público ni tampoco el avance en las materia de reforma sectorial (como educación,salud, etc.).

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través del engranaje mecánico de lalegalidad, de tal modo que la buro-cracia estatal se concibe como la ema-nación organizativa de la racionalidadjurídica, dentro de un marco garan-tista que se complementa con unaorientación eficientista, donde la ra-cionalidad económica supera cual-quier intento por incorporarinfraestructuras administrativas quefomenten la adhesión e incorporaciónde funcionarios y ciudadanos a latoma de decisiones y a la gestión pro-pia de la institución, generando unasuerte de “babelismo” donde las lógi-cas de acción se contraponen unas aotras, y esto provoca una parálisis casiinsuperable en la práctica cotidianadel quehacer público.48

Un elemento que no debe escapara lo desarrollado dice relación con quela modernización no es el resultadode la aplicación puramente técnica deprincipios generales de organización,ni de la incorporación de nuevas pla-taformas tecnológicas. En su sentidoamplio, debiera reconocerse comoparte de un posicionamiento institu-cional en permanente examen yaprendizaje, con una vinculación es-trecha con el papel del Estado y la le-gitimidad democrática, aspectos quepresuponen que la política y la admi-nistración no son compartimentosestancos. De este modo, supone

reconocerla como algo más que unasunto técnico, relevando su dimen-sión política toda vez que la eficaciade un procedimiento o estructura noes inmutable y universal, y varía enfunción de las condicionantes en lasque se aplica; en tal situación, la “re-novación estética” surte efectos dedemostración en el corto plazo peroes inconsistente con proyecciones demayor continuidad y suficiencia enel mediano y largo plazo. La paradojaentonces es tal vez reconocer que enalgunos casos se hizo “eficientementelo incorrecto”, esto es, que al poneren el centro de las preocupaciones lasvariables cuantitativas, financieras yde medición y control del gasto pú-blico en las instituciones se perdió devista el norte final de las acciones quelos servicios desempeñan en su com-promiso con el bien común. Recor-demos que las técnicas de gestión enla esfera pública no operan en un va-cío valorativo; si a esto le agregamosque la mayoría de los problemas deorigen siguen estando presentes, nosencontramos con la sorpresa de que“después de tanto andar, estamos enel mismo lugar”.

Es necesario asimilar que la racio-nalidad jurídica o financiera en el ac-tual desarrollo del aparato públicochileno está en consonancia con unaadministración que cumple el papel

48 Conviene señalar que en este aspecto, el proceso analizado vuelve al punto de partida que daorigen a su propia fundamentación ya que se rutinizan nuevas prácticas concebidas como innova-doras: es el caso de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG, Ley N° 19553). Loanterior, deja en evidencia que el paso de una orientación basada en las normas y procedimientosa una cultura de resultados constituye una declaración inocua y en la práctica una falacia difícil desuperar si no se opera en un nivel distinto (el llamado “ritualismo administrativo” sigue estandopresente en la gestión de la mayoría de los servicios públicos).

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de un agente que se esfuerza en con-servar el statu quo en una sociedad quese supone estable, mientras que la ra-cionalidad de gestión se correspondecon una administración que asume elrol de agente de cambio en una so-ciedad en constante flujo de transfor-mación.49

La ciudadanía (salvo algunas excep-ciones) continúa siendo un conjuntode inválidos frente a la “buena volun-tad” de los funcionarios y serviciospúblicos. Si bien la lógica de modade definir al usuario como “cliente”y, por tanto, como titular del dere-cho a una prestación material especí-fica e individualizada –cuyoincumplimiento debería ser compen-sado–, ha sido un elemento de inte-resantes efectos en materia de cartasde derechos ciudadanos o compromi-sos con los beneficiarios, aún no lo-gra incorporar integralmente alciudadano común como agente par-tícipe de la acción pública.

Los desafíos y las propuestas:Por un modelo de gestiónpública dinámico ycomprometido a escala humana(capital social como eje delnuevo desafío)

Quisiera finalizar presentando uncúmulo de ideas o propuestas quesurgen de la natural “integración decomponentes” de la red de informa-

ción que configura y sostiene este es-tudio. En primer lugar (y como esobvio), parece necesario a la luz delos resultados y la experiencia desa-rrollada en Chile, posicionar el deba-te sobre la necesidad de contar conun nuevo marco normativo más acor-de con las tareas propias de un go-bierno Moderno. Esto está vinculadoa la modificación sustantiva de doscuerpos legales que, más que facilitarel proceso descrito, lo han entorpeci-do: la Ley N° 18575 de Bases Gene-rales de Administración del Estado, yla Ley N° 18834 sobre Estatuto Ad-ministrativo. Ambas normativas, porsu rigidez y obsolescencia, han idotransformándose en fuertes barrerasal mejoramiento del aparato públicoen pro de mayores niveles de flexibi-lidad y adecuación a las cambiantescircunstancias sociales, políticas y eco-nómicas que ha experimentado el paísen los últimos años.

Por otro lado, aún en el plano delas modificaciones estructurales y nor-mativas, se hace necesario avanzar enlos siguientes aspectos:

a) La necesidad de contar con unEstado fuerte, ágil, flexible, oportu-no y “sin grasa”; con prestigio y legi-timidad en la ciudadanía, de modoque ésta se vea realmente convocadaa participar en la gestión de los ser-vicios públicos. Esto requiere de

49 Inclusive el incumplimiento de normas que generan más normas lo que ha venido consiguiendoes incrementar los vacíos legales (aunque parezca contradictorio), la discrecionalidad (dada laposibilidad de interpretar de manera distinta una misma normativa) y más incumplimientos. Loanterior puede verse claramente reflejado en los “vicios implícitos” en la ejecución presupuestariao bien en las acciones de fiscalización de actos públicos que realiza la Contraloría General de laRepública.

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componentes gubernamentales quepotencien un sistema de funciona-miento “socialmente integrador”, queproporcione equilibrio y coherenciaa las estrategias de provisión de servi-cios y bienes, y que limite o erradi-que las tendencias a la disgregaciónsocial o exclusión de cualquier tipo.Lo anterior supone un gran esfuerzode apertura de los servicios públicoshacia la sociedad, ya no como merosarticuladores de la demanda social,sino como dimensiones complemen-tarias que sustentan la esencia (en úl-tima instancia) del quehacer público:los servicios públicos y la ciudadaníason las dos caras de una misma mo-neda, que deben ser integrados comouna red o tejido de apoyo recíproco ymutuamente incluyente.

b) Se requiere avanzar en la reduc-ción del número de ministerios actual-mente existentes, ya que esto puede seruna gran contribución a darle mayorracionalidad y coherencia al accionarestatal (reduciendo al mismo tiempo elfenómeno de multiprincipalidad deagentes y la reducción de los costos detransacción e información para con losusuarios del sistema). Lo anterior sefundamenta en que menos ministroscon miradas más omnicomprensivasdebieran redundar en mayor coordina-ción de las políticas públicas, y más efi-caz focalización de su intervención.50

c) Uno de los desafíos más impor-tantes en estas materias consiste en“descentralizar” las acciones de mo-dernización de la gestión pública enel futuro, ya que justamente dondemás problemas existen (y donde másse ha notado la carencia de esfuer-zos sistemáticos) es a nivel local, enlas diversas municipalidades exis-tentes en Chile. Esto presupone quetambién exista una política de mo-dernización y fortalecimiento insti-tucional a nivel de los gobiernosregionales (intendencias) y provin-ciales (gobernaciones). Recordemosque al observar la experiencia, unode los terrenos más olvidados (y conmás pobres resultados) por la estra-tegia modernizadora es el ámbito delos gobiernos subnacionales.

d) Profundas modificaciones en elmarco de manejo de recursos huma-nos, para lo cual se requiere modi-ficar los incentivos perversos queestán vigentes en el marco legal exis-tente. La idea de fondo, es avanzara un sistema “meritocrático” quepermita dignificar la función públi-ca y la vocación de servicio públi-co, aumentando las remuneracionesen estricto apego al desempeño yflexibilizando las normas relativas ala estabilidad laboral (pasar de lanoción de “inamovilidad” a “em-pleabilidad”).

50 Al respecto, ya en 1996, Marcelo Schilling (en ese entones Subsecretario de Desarrollo Regional yAdministrativo) planteaba la necesidad de reducir de 21 a 12 los ministerios existentes. Además, semanifestaba que “el sistema electoral que rige Chile ha creado un sistema ministerial estrechamen-te ligado a los requerimientos electorales de los partidos. Ello explica en parte el paulatino aumen-to de carteras sin justificación técnica y la consolidación de una suerte de remate ideológico de losministerios frente a cualquier crisis coyuntural o cambio de gobierno” (Véase, diario El Mercuriodel 14 de enero de 1996).

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e) Además, se hace necesario con-tar con instrumentos legales que fa-ciliten el cumplimiento de loscompromisos que son definidos paracon los usuarios por los servicios pú-blicos. Esto dice relación con la ge-neración de mecanismos quegaranticen la adecuada y oportunarespuesta al ciudadano, la satisfacciónde sus requerimientos, la celeridad desus trámites y la posibilidad de recom-pensarlo en caso de no cumplimien-to. Lo anterior está ligado a fomentarel “control ciudadano” de las institu-ciones, materias en las que aún no sehan establecido iniciativas latamentediscutidas como son: los tribunales yprocedimientos sobre lo contenciosoadministrativo y el llamado Ombuds-man o defensor del pueblo.

Por otra parte, se hace necesario,para pasar a una fase de consolidaciónde los dispersos esfuerzos moderniza-dores, el superar la ambigüedad enmateria de política pública vinculadaa los temas de gestión y desarrollo dela administración pública. Al respec-to conviene señalar la opinión delexsecretario ejecutivo del Comité deModernización en relación a la faltade un marco institucional y apoyopolítico en estas materias: “A pesar deque el Comité Interministerial deModernización de la Gestión Públi-ca fue creado por el presidente y estácompuesto por los ministerios másimportantes del gobierno (Hacien-da, Presidencia, Interior, Trabajo,

Economía), lo cierto es que éste notiene la radicación institucional quele permita llevar a cabo en forma óp-tima su tarea, al menos por las si-guientes razones: a) en la práctica estálejos del presidente; b) su coordina-dor (secretario ejecutivo) tiene rangode jefe de división, no es un minis-tro; c) demasiados responsables al fi-nal también significan ninguno; d)precariedad de medios, tanto finan-cieros, humanos y jurídicos.51

De ahí que parezca necesario el re-vitalizar la idea de contar con una ins-titucionalidad que permita enfrentarlos retos que impone un constantemejoramiento del aparato público, através de la creación de un organis-mo que concentre las tareas vincula-das al desarrollo permanente de laadministración pública chilena. Alrespecto, conviene señalar la exitosaexperiencia de la Escuela de Adminis-tración Pública de Francia (ENA) oel Instituto Nacional de Administra-ción Pública (INAP) en España, quefunciona en coordinación directa conel Ministerio de AdministracionesPúblicas (MAP), o el caso de la Es-cuela Nacional de AdministraciónPública (ENAP) de Brasil. Visto des-de este punto de vista se proponendos alternativas:• La creación de un Instituto de Ser-

vicio Civil de carácter autónomo,que se responsabilice por capaci-tar y articular las iniciativas de for-mación de funcionarios públicos

51 Orrego, Claudio. Seminario Internacional sobre la Reforma Gerencial del Estado, Brasilia, 17-18de noviembre de 1998.

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en todos los niveles de la admi-nistración pública, con criteriosde selectividad, pertinencia, ac-tualización y de manera descen-tralizada (a fin de fomentaravances en los gobiernos subna-cionales). Asimismo, debiera de-sarrollar estudios y metodologíasde mejoramiento de la gestiónpública en coordinación con lasuniversidades y otras organizacio-nes afines, con una perspectiva delargo plazo, continuidad y adap-tación a los nuevos enfoques y teo-rías en materia de administraciónpública.52

• La creación de una institución decarácter ministerial (o por lo me-nos, como Subsecretaría) que seencargue de diseñar, coordinar eimplementar una política perma-nente de mejoramiento del apa-rato gubernamental y del manejode un sistema integral de recursoshumanos, posibilitando reducir launiformidad de estructuras yprocesos de acuerdo a la realidadde cada servicio público en parti-cular (evitando homogeneizar la

52 Cabe destacar que hace veinte años, existía en Chile la Escuela Nacional de Adiestramiento deFuncionarios Públicos (ENA), cuyo objetivo fundamental era el promover la profesionalizaciónde los empleados del sector público, impartiéndoles los conocimientos necesarios, a fin de queasumieran con plenitud sus actuales y futuras responsabilidades dentro de la carrera funcionaria yen apoyo a la efectividad de las reformas administrativas (apoyando la implementación de planesy programas nacionales).Además, en Chile existen actualmente dos experiencias similares en otras esferas del quehacerpúblico: la Academia Judicial (Poder Judicial) y la Academia Diplomática Andrés Bello (Ministe-rio de RR. EE).La Colección de Papers es una publicación editada por el Instituto Internacional de Gobernabili-dad, en el marco del Proyecto LAGNIKS (Red y Sistema latinoamericanos de Información yConocimiento sobre Gobernabilidad y Desarrollo Humano), con el patrocinio del PNUD (Pro-grama de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Generalitat de Catalunya (Gobierno AutónomoCatalán).

diversidad y fomentando innova-ciones acordes con las necesidadespropias de cada repartición). Di-cha institución será responsablepor generar y desarrollar la políti-ca de management público, lo cualdebiera incluir el manejo del sis-tema de gerencia pública, la regu-lación de los planes de carrerafuncionaria en base a mérito, eva-luar periódicamente y orientar alos servicios en materia de perso-nal y técnicas de mejoramientocon el basamento en la lógica deaprendizaje, y que sirva de ante-sala para la participación activa delos distintos actores (organizacio-nes sociales, empresariales, gre-miales, universitarias) en losprocesos de cambio del sectorpúblico. Entre sus principales de-safíos podemos mencionar:

- Rediseño y adecuación de los ór-ganos centrales de administracióndesde un enfoque de renovación per-manente de las estructuras, perfiles ydiseño de puestos de trabajo.- Transformar los procesos de asig-nación de recursos y de gestión pre-

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supuestaria en colaboración con ladirección de presupuestos.- Desarrollar efectivos instrumentosde evaluación imparcial, transparen-te y abierta a la ciudadanía.- Velar por la idoneidad de los direc-tivos y funcionarios públicos a travésde mecanismos de acceso flexibles,procesos de selección fuertemente tec-nificados y transparentes, y sistemasadecuados de recompensa, desarrolloy remoción en un marco de respon-sabilidad por resultados y mérito.- Flexibilizar la gestión de recursoshumanos.

- Configurar una tipología pluralde reparticiones (recordemos que larealidad administrativa es heterogéneay diversa. En ella encontramos acti-vidad reguladora, prestadora y pro-motora; por tanto, es necesariodiseñar organizaciones que puedaninnovar en entornos de extrema flui-dez y conservar la esencia de la fun-ción pública).

- Configurar el cambio como unproceso, pero clarificando previamen-te el modelo consensuado en el dise-ño y la ejecución con los principalesprotagonistas de la acción pública,fortaleciendo una red de compromi-sos estables y cooperativos.

Es así como la evidencia presenta-da nos hace pensar que el avanzar enlas llamadas “destrezas relacionales”permitirían hacernos conscientes deque la tarea por mejorar la gestión pú-blica de manera permanente no essólo la responsabilidad de un comitéo de un grupo de personas técnica-

mente idóneas, sino que supone unespacio de reflexión permanente don-de se privilegie la gestión participati-va, se facilite el aprendizaje de laspersonas que conforman las institu-ciones públicas (tanto en la esfera delos funcionarios como los usuarios)y, por ende, se reconozca que en últi-ma instancia toda organización estáconstituida por seres humanos que nosólo trabajan sino que operan en basea emociones (como dinámicas corpo-rales que especifican los dominios deacción en que nos movemos). Si que-remos convivir en un contexto de ser-vicios públicos adaptables y sensiblesa las múltiples necesidades sociales,que respondan de manera adecuadaa éstas y que expandan su campo deacción al deseo de incorporar al ciu-dadano, es necesario cambiar el “len-guajear” del espacio relacional en elque opera la gestión pública.

En efecto, el lenguaje, como fenómeno quenos involucra como seres vivos y, por tan-to, como un fenómeno biológico que seorigina en nuestra historia evolutiva, con-siste en un operar recurrente, en coordina-ciones de coordinaciones conductualesconsensuales. De esto resulta que las pala-bras son nodos en redes de coordinaciónde acciones, no representantes abstractosde una realidad independiente de nuestroquehacer. Es por esto que las palabras noson inocuas y no da lo mismo que usemosuna u otra en una situación determinada.Las palabras que usamos no sólo revelannuestro pensar sino que proyectan el cursode nuestro quehacer. Ocurre, sin embar-go, que el dominio en que se dan las accio-nes que las palabras coordinan no essiempre aparente en un discurso, y hay queesperar el devenir del vivir para saberlo. Perono es esto último lo que quiero destacar,

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sino que el contenido del conversar en una co-munidad no es inocuo para esa comunidad por-que arrastra su quehacer (Maturana, 1989).

En este sentido, la ciudadanía implica unaampliación del espacio público frente a lafuerza centrífuga que hoy tiene el espacioprivado, de manera de crear más sociedad,una conciencia más difundida sobre lasresponsabilidades de los individuos y losgrupos respecto del conjunto de la organi-zación social, espacios de deliberación yformación de acuerdos entre ciudadanos,y participación directa de ellos en la crea-ción y disfrute de “bienes y servicios pú-blicos” y “bienes de valor social”[...] Elfortalecimiento de la ciudadanía como par-ticipación efectiva de los actores sociales enlos asuntos públicos es esencial para enfren-tar el deterioro de la cohesión social. Enefecto, todas las sociedades de la región vie-nen experimentando, con mayor o menorintensidad, una pérdida de sentido de per-tenencia de las personas a la sociedad, deidentidad con propósitos colectivos y dedesarrollo de lazos de solidaridad. Este he-cho destaca la importancia de fomentarlazos de solidaridad, desde el Estado o des-de la propia sociedad civil. Significa que“lo público” debe ser visualizado como elespacio de los intereses colectivos más quecomo “lo estatal” [...] que permita fortale-cer una cultura de la convivencia y desa-rrollo colectivo, basada en la toleranciafrente a la diferencia y en la solución nego-ciada de los conflictos” (CEPAL, 2000).

Es así, como la modernización dela gestión pública debiera ser enten-dida como un proceso permanente derearticulación y rediseño de las rela-ciones entre los actores involucradosa la esfera estatal, a partir de una ló-gica que fortalezca a las institucionesdesde la óptica del aprendizaje orga-nizacional y el incremento del capitalsocial en el sentido de fortalecer lageneración de espacios de confianza

y apertura entre los servicios públi-cos y los ciudadanos. Lo anterior su-pone la generación de estrechosvínculos entre la sociedad civil, el sec-tor público y la esfera privada, todolo cual pasa por reconocer abierta-mente que “la calidad de la gestiónpública se juega en la ventanilla deatención” y que para ello es menesterincorporar a los funcionarios públi-cos y a los usuarios en la creación devalor público sobre la base de princi-pios y valores compartidos, en uncontexto de participación democrá-tica que posibilite la superación de laconocida paradoja del “yo participo,tú participas, él participa, nosotrosparticipamos, vosotros participáis...ellos deciden”.

Ése es el desafío... Ésa es la gran opor-tunidad que se nos abre a la entrada deun nuevo milenio, para mejorar la ges-tión pública y posicionarla como eje ar-ticulador del desarrollo. En últimainstancia, para saber que queremos cam-biar en el aparato público, debemos pre-guntarnos por lo qué queremosconservar de él y en ese contexto, alconservar lo fundamental (que supone-mos es el “bienestar de la sociedad comototalidad”), abrimos espacio para quetodo cambie en torno a lo que se con-serva y, de este modo, se facilitan losprocesos que fomentan la innovación yla adaptación permanente de los servi-cios públicos en su relación sistémicacon las esferas del quehacer políti-co, social, cultural y económico dela comunidad en la que se insertan yevolucionan.

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ENTRE EL HOGAR Y EL MERCADO:

MODELOS DE DIVISIÓN DELTRABAJO POR GÉNERO1

Fernanda Wanderley•

La ampliación de los derechos ciu-dadanos de las mujeres en Boliviatuvo hitos importantes, como la Leydel Divorcio de 1931 y el derecho alvoto en 1952, la Ley Contra La Vio-lencia Intradoméstica de 1995 y laLey de Cuotas de 1997. Estos impor-tantes símbolos de las conquistas ciu-dadanas de las mujeres fueronacompañados por el silencioso ingre-so de un número creciente de muje-res en las escuelas, en las oficinas y enlos distintos espacios sociales. Algu-nos indicadores nos ofrecen una ideade estos cambios. En 1976, el 48,6%de la población femenina de quince amás años de edad era analfabeta, encontraposición al 24,2% de varones;porcentajes que disminuyeron al27,7% y al 11,8%, respectivamente,

en 1992. Los datos preliminares delCenso de Población y Vivienda del2001 indicaban que el 18,8% de lasmujeres mayores a quince años erananalfabetos y el 6,7% de los varones.En 1976, del total de la población connivel universitario, el 18% eran muje-res y el 82% restante, varones. Dieci-séis años más tarde (1992), la relaciónera del 32% y 68%, respectivamente.En el 2000, la población de 6 a 24 añoscon nivel universitario se distribuyó en49% de mujeres y 51% de varones.

Los cambios en la participación delas mujeres en las actividades genera-doras de ingreso también se reflejanen las estadísticas. En 1976, el 22%de la población femenina en edad detrabajar estaba insertos en el merca-do o buscando un empleo; porcentaje

• Fernanda Wanderley es investigadora del CIDES-UMSA y candidata a doctora en sociología porla Universidad de Columbia en New York.

1 El presente documento es parte de la investigación “Conducta económica de los hogares” realiza-da por el CIDES-UMSA con el apoyo de la Embajada Real de los Países Bajos. El equipo deinvestigadoras responsables por el estudio: Fernanda Wanderley (coord.), Fernanda Sostres, Tere-sa Reinaga e Ivonne Farah. La investigación también contó con los asistentes Porfirio Coche, IrmaLizarazu, Emilia Copa, Gloria Rocabado y Laura Jaimes.

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que se incrementó al 36% en 1985 yascendió al 53% en el 2000.2

Si bien se puede advertir las ten-dencias de cambio en favor de unamayor igualdad ciudadana entrehombres y mujeres, se observa la pre-dominancia de los primeros, tanto entérminos numéricos, como en las po-siciones relativas de autoridad y deci-sión.

La información estadística que ac-tualmente dispone el país, así comolas discusiones sobre la igualdad degénero, están orientadas a lo que, co-lectivamente, se denomina “esferapública”. Esta esfera está asociada a lapolítica, a la producción y circulaciónde las mercancías y, en específico, altrabajo remunerado. La esfera silen-ciada por las estadísticas es conocidacomo “privada” y está constituida prin-cipalmente por hogares y familias.

La esfera “privada” se caracterizó,en el imaginario colectivo, como elespacio del amor, de la solidaridad,de la reproducción y del cuidado des-interesado. Si bien la discusión sobrela violencia intra doméstica, en la se-gunda mitad de la década de los no-venta, ayudó a debilitar el mito de laarmonía y del equilibrio natural delos hogares y las familias en Bolivia,muy poco se ha avanzado en la com-prensión de las actividades e interac-

ciones humanas desarrolladas en estaesfera. El país todavía no cuenta conencuestas del uso del tiempo y, sonescasos los estudios dirigidos al análi-sis de la organización social de loshogares y las familias.

Y, en Bolivia, como en la mayoríade las sociedades, los hogares fami-liares son los más significativos (90%del total), donde los individuos, ade-más de compartir un mismo espaciofísico y organizar colectivamente lasactividades cotidianas, están conecta-dos por lazos de matrimonio o naci-miento.

El presente artículo es parte de unainvestigación que buscó abrir el de-bate sobre esa esfera “privada”,3 ana-lizando la organización y ladistribución de las actividades mer-cantiles y no mercantiles entre losmiembros de los hogares denomina-dos biparentales –conformados porun padre, una madre y sus hijos– cen-trando la discusión en los cónyuges ylas “formas” que prevalecen en la dis-tribución y coordinación de las acti-vidades cotidianas.

La investigación se planteó comofinalidad entender e interpretar la dis-tribución de las actividades, respon-sabilidades y decisiones entre losmiembros del hogar, los principios or-denadores de la división y coordinación

2 Datos levantados por las encuestas de hogares del INE.3 La investigación involucró a 118 hogares familiares, de configuración diversa, radicados en las

ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz. La investigación recogió informaciónsobre tres tipos de hogares: aquellos formados por el progenitor (en la mayoría de los casos laprogenitora) y sus hijos, denominados monoparentales; los hogares conformados, además, por elo los progenitores y sus descendientes, por otros miembros, parientes o no parientes, denomina-dos extendidos. Y, por último, los integrados por los cónyuges y sus hijos, o biparentales.

268

Aportes

de los trabajos no mercantiles y, lainterrelación entre estos patrones deinteracción cotidiana y los otros es-pacios sociales, específicamente, elmercado de trabajo. En ese camino,se planteó el desafío de desentrañarqué factor o factores moldean el com-portamiento económico de los hoga-res, intentando visualizar las relacionesde interdependencia que se establecenentre lo doméstico y lo extradomésti-co. En este marco global, el estudiose orientó a observar esta relación ysus consecuencias, no desde el mer-cado sino desde la propia dinámicade los hogares, en un contexto y mo-mento histórico determinados.

Considerando el carácter pionerode la investigación en el país, la me-todología adoptada puede ser defini-da como un estudio exploratorio denaturaleza longitudinal. Exploratorioen tanto que trató de establecer, a tra-vés de un referente empírico, las es-trategias económicas de los hogares,de acuerdo a su contexto socioeconó-mico y cultural de referencia y a suscaracterísticas y composición interna.Esta mirada permitió que el estudio,a su vez, incorporase una dimensióncomparativa, mostrando las diferen-cias, variaciones o similitudes entre loshogares según su perfil y ubicaciónen los diversos estratos socioeconómi-cos. Longitudinal porque consistió enun proceso de sucesivos acercamien-tos a lo largo de doce meses que, almismo tiempo, de ampliar y profun-dizar el conocimiento, permitió, pau-latinamente, explorar la interrelación

entre la dinámica económica y las re-laciones de género en el seno de la uni-dad doméstica.

LOS MODELOS DEORGANIZACIÓN DEL TRABAJOPOR GÉNERO

Las necesidades biológicas y socia-les de los seres humanos necesitan sersatisfechas diariamente, ya que de ellasdepende la continuidad de la existen-cia humana; por lo mismo, la respues-ta a esas demandas, para que sea tal,debe ser recurrente y oportuna. Estediario vivir, marcado por rutinas, exi-ge que los individuos organicen susactividades dirigidas a cumplir o cu-brir esas necesidades. En Bolivia,como en la mayoría de las socieda-des, la organización de las activida-des cotidianas se estructura en tornoa un núcleo doméstico.

La información recogida en eltranscurso del proceso de investiga-ción revela que en los hogares estu-diados prevalecen ciertas “formas”de distribución y coordinación en-tre sus miembros. Estos modos devivir y de organizar lo cotidiano fue-ron agrupados en tres tipos o mo-delos.

Un grupo de hogares se identificapor la marcada diferencia entre lasrutinas de uno y otro cónyuge: el va-rón, por lo general, concentra sus es-fuerzos y tiempo en las actividadesmercantiles, mientras la mujer sededica exclusivamente al trabajo nomercantil. Esta forma de organiza-ción de lo cotidiano se la ha dado el

269

Aportes

denominativo de “modelo de espe-cialización absoluta”.

Por otra parte, en el estudio tam-bién se reconocen un conjunto dehogares en los que ambos cónyugesdistribuyen equitativamente y equi-libradamente su tiempo y energía en-tre las actividades mercantiles y nomercantiles. Esta particularidad en laorganización de la dinámica familiarse recupera bajo el nombre de “mo-delo de equidad”.

En medio de estos extremos, apa-rece otra forma de organización y que,por compartir características de unay otra forma, recibe el nombre de“modelo híbrido”, en el que se ubi-can un grupo de hogares, donde él yella generan ingresos, pero es la espo-sa la que tiende a asumir gran partedel trabajo no mercantil.

Lo mencionado puede sintetizarseen el siguiente cuadro:

Al igual que en muchas otras so-ciedades, en los hogares biparentalesen Bolivia prevalece el modelo “hí-brido” y de “especialización absolu-ta”. Y, al igual que en otras latitudes,son los menos, los “atípicos”, los ho-gares en los que los cónyuges com-parten de manera “más equitativa” laresponsabilidad de generar ingresos yresponder a las tareas domésticas y decrianza. Esta afirmación, traducida ennúmeros, muestra que del total de loshogares biparentales estudiados, el60% se organiza según el modelo “hí-brido”, el 31% se ubica dentro delmodelo de “especialización absoluta”y el 9% restante en el modelo de“equidad”.4

El análisis se centrará en las princi-pales características del modelo híbri-do desde el referente empírico. Por lomismo, en las próximas páginas, lamirada se centra en la distribución del

4 Estos porcentajes en una muestra no representativa en términos cuantitativos deben ser interpre-tados únicamente como indicadores de la presencia de distintas formas de organización familiarpor género en la sociedad boliviana.

Modelo de especializaciónabsoluta

Hogares en los cuales elcónyuge varón seresponsabiliza de la generaciónde ingresos y la mujer asumela administración y/o ejecuciónde las tareas domésticas y decrianza de los hijos.

Modelo híbrido

Hogares en los que amboscónyuges generan ingresosy, al mismo tiempo, laesposa asume mayoresresponsabilidadesdomésticas y de crianza,con relación a su pareja.

Modelo equitativo

Hogares en los queambos cónyuges generaningresos y ambosasumen las tareasdomésticas y crianza.

Fuente: “Conducta Económica de los Hogares”, CIDES-UMSA 2002.

MODELOS DE ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO POR GÉNERO

270

Aportes

trabajo no mercantil entre los miem-bros del grupo familiar. El tipo o natu-raleza de las tareas realizadas5 y eltiempo invertido en la ejecución de lasmismas serán las dos entradas que nospermitirán comprender la distribuciónde este trabajo, del que dependen coti-dianamente tanto hombres como mu-jeres.

Cabe subrayar que las actividades,desde su naturaleza, han sido clasifica-das en cotidianas, no rutinarias y deadministración6 , seleccionando, para elanálisis, aquellas tareas que son comu-nes al conjunto de los hogares. Para es-tablecer el tiempo empleado por losmiembros en la ejecución del trabajono mercantil, se recuperará el conjuntode tareas hogareñas, independiente-mente de su naturaleza y, por ende, pro-pias o no de uno u otro estrato social opertinentes o no a la edad de los hijos.

Modelo híbrido de división deltrabajo

El incremento de la participaciónde las mujeres en actividades gene-

radoras de ingreso no se acompaña deun incremento, proporcional, del tra-bajo de los hombres en el hogar. Estaafirmación, al parecer, no sólo es válidaen los hogares de la muestra. La resis-tencia de los varones a participar en lasactividades del hogar, inclusive cuandosus compañeras se incorporan al mer-cado de trabajo, es una tendencia máso menos generalizada en otros países.

A pesar de esta constatación, tambiénes cierto que, si se comparan los dosmodelos de organización de los hoga-res –de especialización absoluta e híbri-do– se destaca, aunque muytímidamente, un incremento en la par-ticipación de los cónyuges varones enlas labores domésticas y de crianza delos hijos cuando la esposa desarrolla unaactividad mercantil.

Esta comparación entre uno y otromodelo, traducida en cifras, muestraque cuando el esposo es el único gene-rador de ingresos no tiene participaciónalguna, especialmente, en las tareas do-mésticas cotidianas. Cuando la esposagenera ingreso, la participación del

5 Se levantó información de las siguientes tareas domésticas: preparar desayuno, limpiar y ordenarla casa, comprar diariamente alimentos, lavar ropa, planchar, traer agua, preparar el almuerzo,preparar la cena, lavar la vajilla, botar basura, hacer mercado, pagar pensiones escolares, pagaralquiler de la casa, pagar servicios (luz agua, teléfono), pagar otras deudas a bancos o mutuales,cobrar deudas por arriendo, comprar electrodomésticos u otros, realizar trabajos de mantenimien-to del hogar. Asimismo, se establecieron tareas de supervisión y administración diarias de tareasdomésticas referidas a la definición del menú, compra de alimentos, limpieza y orden en la casa,arreglo de la ropa, control del control del abastecimiento de alimentos. En cuanto a las tareas decrianza se recogió información sobre: alistarlos para que asistan a la escuela/guardería, llevarlos ala escuela/góndola, recogerlos de la escuela/góndola, darles de comer, ayudarlos en las tareas,bañarlos, cuidarlos durante el día, prepararlos para dormir, acudir a una emergencia en la casa oen la escuela, asistir a reuniones de la escuela, llevarlos al médico, cuidarlos cuando están enfer-mos, asistir a actividades extraescolares, comprarles ropa/ útiles de la escuela, inscribirlos a claseso a la escuela, recogerlos de sus actividades extraescolares, llevarlos y recogerlos de las fiestas.

6 Las tareas cotidianas, tanto domésticas como de crianza, son aquellas que demandan diariamenteinversión de tiempo y esfuerzo; las actividades no rutinarias son aquellas que se ejecutan eventual-mente y las administrativas son aquellas relacionadas a la conducción y organización del trabajono mercantil.

271

Aportes

hombre, en este tipo de tareas, ascien-de hasta en un 13%. Es decir, mientrasen el primer caso, la participación mas-culina es nula, en el segundo no es másque efímera.

Cuando la mujer genera ingresos dis-minuye su aporte al trabajo no mercan-til con relación a sus pares especialistasen las tareas del hogar, más en las tareascotidianas, que en las esporádicas y enlas de administración: mientras el 80%de las cónyuges mujeres especialistas delhogar limpia y cocina todos los días, al-rededor del 50% de las que generaningresos ejecuta estas actividades.

Estas cifras estarían mostrando que,cuando la mujer sale a trabajar fuera desu hogar, si bien delega, con mayor fre-cuencia, las tareas cotidianas domésti-cas a terceros (normalmente empleadasdomésticas y familiares), esto no evitaque siga teniendo una participacióndecisiva en el trabajo no mercantil.

Las posibilidades de delegar las res-ponsabilidades domésticas a otra per-sona se limitan cuando se trata de lastareas vinculadas a la crianza. Si bienlas mujeres, generadoras de ingresos,intervienen menos que sus pares espe-cializadas en el trabajo no mercantil, suparticipación es por demás significati-va, enfrentando cotidianamente la exi-gencia de compatibilizar su trabajo, enuno y otro espacio.

En el caso de los padres, la relaciónno es tan clara. Sin duda, incremen-tan su contribución, con relación a losvarones de hogares de especializaciónabsoluta, en algunas tareas como bañara los niños o cuidarlos durante el día,pero, en el resto de las tareas, su aportedisminuye. Comportamiento este que,sin duda, evidencia que la resistencia delhombre a asumir responsabilidadesdomésticas y de crianza persiste a pesarde que la mujer genere ingresos.

Cotidianas

No cotidianas

Administrativas

Limpiar la casaLavar ropaPreparar almuerzoPreparar cenaLavar platos

Realizar mantenimiento

Definición del menúControl del abastecimientode alimentosOrganización del orden ylimpieza del hogar

Mujer

41,057,047,058,032,0

28,0

77,078,0

85,0

Cónyuges

Varón

7,013,08,06,03,0

69,0

20,022,0

25,0

A C T I V I D A D E S

MODELO HÍBRIDO:PARTICIPACIÓN FRECUENTE DE LOS CÓNYUGESEN LAS TAREAS DOMÉSTICAS (EN PORCENTAJE)


272

Aportes

Ahora bien, toda vez que la realiza-ción del trabajo no remunerado y re-munerado requiere de tiempo, ladistribución de este escaso recurso,entre una y otra actividad, indicacómo los hombres y las mujeres defi-nen sus agendas cotidianas para cum-plir con sus distintos roles sociales.

El tiempo dedicado por los varo-nes a las actividades domésticas per-manece constante en los dosmodelos (especialización absoluta ymodelo híbrido): en los hogaresdonde los dos perciben ingresos, losvarones dedican en promedio unahora y 20 minutos al trabajo no mer-cantil, mientras que aquellos quepertenecen a un hogar de especiali-zación absoluta dedican una hora y5 minutos.

Por su parte, las mujeres que gene-ran ingresos, el tiempo que destinanal trabajo del hogar, en promedio, esalgo más de la mitad (5 horas y 20minutos) del invertido por las muje-res especialistas del hogar.

Como se puede observar en el cua-dro siguiente, la jornada laboral de lascónyuges mujeres, generadoras de in-greso, asciende a 10 horas y 45 mi-nutos, distribuidas, en partes iguales,entre uno y otro trabajo. Esta distri-bución equilibrada del tiempo, entresus responsabilidades dentro y fueradel hogar, es una de las estrategiasadoptadas por las mujeres que parti-cipan en el mercado laboral, con elfin de compatibilizar el trabajo noremunerado y el remunerado.

Más adelante se analizará otras es-trategias femeninas, que más allá delas variantes que puedan producirsede acuerdo a la situación socioeconó-mica, todas están conducidas a com-patibilizar uno y otro trabajo y todasevidencian la interdependencia entreel trabajo mercantil y no mercantil.

La jornada laboral de los cónyugesvarones, que en promedio es de 8horas y 50 minutos, está dedicada enun 87% al trabajo remunerado, ab-sorbiendo estas actividades gran

MODELO HÍBRIDO: PARTICIPACIÓN FRECUENTE DE LOS CÓNYUGESEN LOS TRABAJOS DE CUIDADO Y CRIANZA DE NIÑOS

(EN PORCENTAJE)

Preparar a los niños para la escuelaBañar a los niñosDar de comer a los niñosPreparar a los niños para dormirCuidar a los niños cuando están enfermosAyudarles en las tareas escolares

Mujer

78,077,075,092,0100,078,0

Cónyuges

Varón

11,014,08,09,08,011,0

A C T I V I D A D E S


273

Aportes

parte del día y dejando un pequeñoresquicio en su jornada dedicada alhogar. Sin lugar a dudas, esta distri-bución del tiempo devela que el tra-bajo del hogar no es asumido comosu responsabilidad.

absoluta” y en el “modelo híbrido”.También como se ha observado, am-bos modelos, a pesar de sus diferen-cias, mantienen un elemento encomún: lo doméstico y la crianza sonel escenario de dominio femenino,

7 En este modelo se ha observado diferencias significativas de las horas dedicadas a las actividadesmercantiles y no mercantiles en relación al promedio. El análisis que sigue permite observar ladistribución de las horas dedicadas a las distintas actividades por el conjunto de hombres y muje-res y, de esta forma, captar esta dispersión.

Jornada laboral: actividades no mercantiles ymercantiles

Si se da un paso más en el análisis yse observa la distribución de la po-blación por cuartiles según el tiempoempleado en su jornada laboral, sesofistica el análisis de los promediosprincipalmente debido a la significa-tiva dispersión encontrada en los ho-gares del modelo híbrido.7 El gráficosiguiente muestra que mientras la

jornada laboral del 50% de los varo-nes oscila entre las 8 a 16 horas dia-rias, las horas de trabajo del 75% delas cónyuges mujeres oscila entre 8 a15 horas diarias.

En las páginas anteriores se ha de-mostrado que los hogares de la mues-tra, con algunas excepciones, se ubicanen el modelo de “especialización

274

Aportes

son tareas y responsabilidades conrostro de mujer. Este elemento comúnpermite que los hogares transiten deuno u otro modelo, sin que ello im-plique una ruptura de los roles eidentidades de género.

Y, es así, porque la organizaciónhíbrida de asociación familiar es unavariante del modelo de especializaciónabsoluta, donde el rol de padre y deesposo está centrado en generar in-gresos monetarios y el rol de madre yesposa es sinónimo del cuidado delhogar y del bienestar del esposo y delos hijos. La participación de las mu-jeres en las actividades mercantiles no

“afecta” la división de respon-sabilidades no mercantiles en-tre los cónyuges; éstas seguiránsiendo comprendidas o asumi-das como de exclusividad feme-nina, lo que no niega laintervención puntual y/o espo-rádica de sus esposos.

La proximidad “identitaria”entre estos modelos explicapor qué es tan común la cir-culación de los hogares entreel modelo de especializaciónabsoluta y el modelo híbridoy, a la inversa. La gran “flexi-bilidad” de los mismos paratransitar de una a otra forma,sólo es posible gracias a que estepaso no conlleva mayores cam-bios en los roles por género.

La historia de configuraciónde los hogares estudiados y loscambios producidos en la si-tuación laboral de los cónyu-

ges en el proceso de investigación–captados gracias al carácter longitu-dinal de la metodología asumida–permite afirmar que la mayoría de loshogares de la muestra han tran-sitado por uno y otro modelo endistintas etapas de su vida familiar osimplemente el paso de una forma deorganización a otra no es más que unepisodio en la rutina de la mujer comodel varón. Pero el paso de uno a otromodelo está dado por el cambio de si-tuación de la mujer: de especialista enactividades no mercantiles a experta encompatibilizar el trabajo mercantil conel trabajo no mercantil y a la inversa.

275

Aportes

FACTORES SOCIALES QUEINCIDEN EN LA DISTRIBUCIÓNDESIGUAL DEL TRABAJO PORGÉNERO

La investigación confirmó la hipó-tesis de que la división del trabajoentre los cónyuges no es resultado deuna decisión calculada que refleja ven-tajas comparativas ex ante. Más bien,se ha observado que las trayectoriaseducativas y laborales de las mujeresestán marcadas por las interferenciasde su vida familiar, mientras las tra-yectorias educativas y laborales de losvarones siguen un curso más lineal yde menos interferencia. Como co-menta uno de los entrevistados:

“Yo creo que mi trabajo ha influido másen mi hogar que mi hogar en mi vida detrabajo por el tipo de responsabilidad ypor las horas y tensiones dentro del tra-bajo” (Varón, modelo de especializaciónabsoluta, estrato alto, ciclo I).

Toda vez que los varones conside-ran que su rol en el hogar se limita agenerar ingresos, a ayudar en algunastareas y a compartir los momentos dedescanso y recreación, no les queda alas esposas más que asumir y acomo-dar su tiempo de tal manera que pue-dan realizar todas las actividades. Porotro lado, las mujeres comparten lavisión de que su rol en el hogar im-plica la responsabilidad de mantenerel hogar funcionando además de traerlos recursos monetarios cuando esnecesario. Las historias de vida indi-can que estas autorrepresentaciones delos deberes y obligaciones son forma-

das desde la infancia en los procesosde socialización y reproducidos en elnuevo hogar.

Este modelo de asociación familiartiene consecuencias a lo largo de losaños para los cónyuges. Entre estasconsecuencias están las diferencias enel prestigio ocupacional, en el nivelde educación y en los ingresos perci-bidos. Es importante considerar queesas diferencias de prestigio y de in-greso, entre mujeres y hombres, noson sólo resultado de las inequidadesen el hogar. En estudios anteriores8

se ha analizado los sesgos de géneroen el mercado de trabajo que tambiéndefinen oportunidades diferenciadaspara uno y otro.

División del trabajo como rutinasno reflexivas y no como opción.

La investigación encontró que laformación de un nuevo hogar y la lle-gada de los hijos están envueltas en elideario romántico, que prescribe lainadecuación de evidenciar la divisióndel trabajo y desanima negociacionesprevias sobre los intercambios quedefinirán la nueva relación familiar.Se comparte la idea de que esas dis-cusiones significarían el desencanta-miento del momento amoroso conintereses materiales y con cálculos ra-cionales como reluce en el discursode los entrevistados.

“Nunca nos hemos dividido las tareas.Todo viene como consecuencia del amor,del cariño. Cuando se quiere se da todoy no se pide a cambio nada. Yo sé de mitrabajo, que salgo en la mañana y vuelvo

8 Ibid.

276

Aportes

en la noche y ella tiene que hacer algu-nas obligaciones y las hace. Ella es bue-na para administrar las cosas de la casa”.(Varón, hogar de especialización absolu-ta, estrato medio, ciclo I).

En la mayoría de los hogares estu-diados, ninguno de los cónyuges dis-cutió, previamente o al inicio delmatrimonio, las responsabilidades yla distribución de tareas en el hogar.Los roles de esposo y de esposa soncomprendidas como una determina-ción natural. Esta “naturalización” dela distribución de las responsabilida-des y del trabajo tiene como resulta-do, en la mayoría de los casos, lacontinuidad de la experiencia de sushogares de origen.

La manutención del modelo de aso-ciación es motivo de reflexión en elsiguiente testimonio: “Yo cuando mecasé, dije, tengo que seguir los esque-mas más o menos de las dos familiasy eso es lo que he hecho en mi hogar,he dicho no me voy a amargar porquerer ser una revolucionaria, porquerer romper porque no voy a lo-grar nada” (Mujer, modelo híbrido,estrato alto, ciclo II). Su esposo co-rrobora la importancia del modelo deasociación de su hogar de origen enla división del trabajo en su actualhogar: “He sido muy mimado de chicoy cuando me casé seguramente mi es-posa ha adoptado algunas de las activi-dades que seguramente hacían mispadres porque yo nunca he tendido unacama y de casado tampoco” (Varón,modelo híbrido, estrato alto, ciclo II).

El modelo de asociación que ubicaal varón como responsable de generar

ingresos y la esposa como responsa-ble principal del cuidado del hogar yde los niños, es imitado en la consti-tución de los hogares, como si se tra-tase de la única posible división quedefine las identidades de cónyuges yde los progenitores. La mayoría de losvarones, cuando se casa, está convenci-das de que los trabajos no mercantilesque demandará el nuevo hogar no de-berán ser realizados por ellos. Por lomismo, no existe el problema de la com-patibilidad entre el trabajo mercantil yno mercantil. Más aún, para el varónpuede significar la liberación del traba-jo no mercantil en el hogar, tal comorevela el siguiente testimonio: “Yo nisiquiera he pensado en tener mujer, yomuy jovencito he tenido que buscarmeuna mujer, mi papá me ha dicho: bus-cáte... de la cocina hemos sufrido, eramucho trabajo, mi papá me ha ordena-do. (Varón, hogar de modelo híbrido,estrato bajo, ciclo II)”.

Las mujeres no calcularon a priori lasdificultades que enfrentarían para com-patibilizar los dos tipos de trabajo, asu-miendo irreflexivamente el hogar comoresponsabilidad de ellas. Muchos testi-monios hablan que su rol de esposa yde madre radica en asumir los trabajosdel hogar, como nos cuenta esta actora:“Mi esposo es bien comprensivo y siem-pre supo que yo no sabía cocinar, plan-char bien y cuando las cosas no salíanbien él comprendía y hasta colabora-ba” . Y agrega: “Tuve que adaptarmeporque yo no tuve la figura del hom-bre mandón y mi esposo exige teneralgunos privilegios” (Mujer, modelo

277

Aportes

híbrido, estrato alto, ciclo II). La li-mitada capacidad para anticipar lasdificultades de organización cotidia-na de las actividades mercantiles y nomercantiles, así como la ausencia dereflexión sobre la distribución del tra-bajo entre los cónyuges cruzan a to-dos los estratos socioeconómicos.

A estos problemas se suma la au-sencia de planificación y control delnúmero y momento de llegada de losniños, especialmente en los estratosmás bajos. “Uno crecía, otro llegaba,otro crecía, otro llegaba... y así cuan-do ya estaba embarazada no podía niqué hacer, así que eso era el más difí-cil que llevaba en mi vivir” (Mujer,modelo híbrido, estrato bajo, ciclo I).El marido expresa el mismo senti-miento de ausencia de control: “Pri-mero estamos casi tontamente, lindohubiese sido programarnos, hemostenido desorganización, recién no másme doy cuenta” (Hombre, modelo hí-brido, estrato bajo, ciclo I).

Las expectativas de los deberes yobligaciones que definen las nuevasidentidades familiares son formadasen los hogares de los padres y trans-portadas como prácticas concretas alnuevo hogar. La vivencia en la infan-cia de la división del trabajo por gé-nero es, sin duda, uno de los canalesmás efectivos de perpetuación de estemodelo de organización, porque “na-turaliza” los roles de género en lasnuevas generaciones. El estudio en-contró que el 83% de los hijos e hijas

de los hogares biparentales del estu-dio (que contabiliza 187 personas de0 a 20 años) vive este tipo de organi-zación familiar.

Otro mecanismo de perpetuación delos modelos de asociación –especializa-ción absoluta e híbrido– es la presenciade las mamás y suegras que “vigilan” loscomportamientos de la nueva pareja yel cumplimento de la división del tra-bajo por género. Es frecuente el avisode la mamá de la novia de que su hijano está preparada para asumir el rol deesposa que implica ejecutar bien los tra-bajos del hogar y así atender al marido.La proximidad de la suegra y de otrasmujeres de la familia es un mecanismoefectivo de control del comporta-miento, no sólo de las nuevas esposassino también de los esposos. Comouna de las entrevistadas nos cuenta:“Como mis hijos son hombres, mimamá se oponía, no le gustaba queyo les ponga a lavar los platos, a ba-rrer. Ella decía: son hombres” (Mu-jer, modelo híbrido, estrato bajo, cicloI). En el 90% de las entrevistas, lassuegras en algún momento apoyaronen la crianza de los hijos pequeños,colaboración que un gran porcentajederivó en conflicto para la nueva pa-reja.9

Esas prácticas concretas no son deltodo conscientes y, muchas veces,pasan desapercibidas por los propiosactores. Para muchas mujeres fue ne-cesario el pasar de los años para queempiecen a cuestionar el modelo de

9 Para profundizar el tema, ver Van Vleet, Krista E. (2002). “Repensando la violencia y el parentescoen los Andes de Bolivia”, en Tinkazos, año 5, n.12.

278

Aportes

asociación adoptado en su hogar. Enestos casos, la reacción es tardía paralograr cambios, pues su capacidad denegociación se deteriora con el pasar deltiempo. Eso nos cuenta esta señora: “Yome di cuenta muy tarde que no está bienesta distribución. Yo quisiera cambiar-la, pero parece que ya no se puede” (Mu-jer, modelo de especialización absoluta,estrato medio, ciclo I).

El estudio encontró, a la luz delmodelo cooperativo de Amartya Sen,que con el pasar del tiempo se conso-lidan diferencias en la posición de loscónyuges en la estructura ocupacio-nal, la cual define desigualdades en lacapacidad de hombres y mujeres paraimplementar sus preferencias en re-lación a la división del trabajo.

Interdependencia entre eltrabajo mercantil y nomercantil

Es opinión generalizada en los ho-gares de todos los estratos socioeco-nómicos de la muestra que el trabajono mercantil es femenino, y por tan-to se espera una participación efíme-ra de los varones, puesto que ser unbuen padre y un buen esposo signifi-ca ejercer la identidad de trabajadormercantil. En otras palabras, las iden-tidades de trabajador, de padre y deesposo proveedor comparten un mis-mo referente: la generación de ingreso.

Como consecuencia del significa-do de los roles sociales dentro y fueradel hogar, los varones de todos losestratos no vivencian un conflictoentre los roles de padre, cónyuge ytrabajador/profesional. En todos los

hogares entrevistados, los conducto-res varones respondieron que no ex-perimentaron cambios en su vidacotidiana con el matrimonio o con elnacimiento de los hijos. Todos, sinexcepción alguna, opinaron que suvida social, su participación en el ho-gar y su trabajo continuaron su cursoanterior. Sólo agudizó el sentimientode responsabilidad económica y suesfuerzo por lograr la estabilidad fi-nanciera del nuevo hogar.

Debido a la identificación del rolde esposo y padre con el de provee-dor, con la llegada de los hijos loshombres aumentan las horas dedica-das al trabajo mercantil, inclusivecuando esto no significa rédito algu-no. Esa comprensión de los varonesde que su nuevo rol de padre se cum-ple fuera del hogar tiene como resul-tado para las mujeres el incrementode su responsabilidad y tiempo en lasactividades domésticas.

Esta visión del mundo, que asignaa las mujeres el trabajo doméstico y aellos la responsabilidad de generaringresos explica, en gran medida, porqué no incide la dinámica del hogaren el trabajo mercantil desarrolladopor los varones. La participación deéstos en los trabajos en la esfera delhogar en todos los estratos socioeco-nómicos se mantiene muy limitada,independientemente del tiempo de-dicado al trabajo mercantil, de losingresos percibidos, del nivel de ins-trucción y, también, de la participa-ción de las cónyuges en la percepciónde recursos monetarios.

279

Aportes

Fuente: “Conducta Económica de los Hogares”, CIDES-UMSA2002.

CÓNYUGE VARÓN:CORRELACIÓN ENTRE EL

TIEMPO DEDICADO A LASACTIVIDADES MERCANTILES Y

NO MERCANTILES

Correlaciones

Tiempodedicado alabores ycrianza

Tiempo dedicadoa labores y crianza

1,000

Brecha deingreso

0,027

(0,882)

Tiempo en actividades no mercantiles

Tiempo en actividades mercantiles

TIPHOG1: 1 TIPB: 1 A001: 1

De hecho, en los hogares de dosperceptores, no se verifica una corre-lación lineal significativa entre eltiempo dedicado por los varones a lasactividades mercantiles y el tiempodedicado al trabajo no mercantil enel hogar, tal como se observa en elgráfico siguiente.

Estos resultados nos indican la re-sistencia de los varones a participaren los trabajos no mercantiles inde-pendientemente de las horas dedica-das al trabajo mercantil. La situacióninversa se observa para las mujeres enlos hogares donde los dos generaningresos. En el gráfico siguiente, se

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Aportes

Fuente: “Conducta Económica de los Hogares”, CIDES-UMSA2002.

CÓNYUGE MUJER: CORRELACIÓNENTRE EL TIEMPO DEDICADO A LASACTIVIDADES MERCANTILES Y NO

MERCANTILES

Correlaciones

Tiempodedicado alabores ycrianza

Tiempo dedicadoa labores y crianza

1,000

Brecha deingreso

-0,344

(0,037)




verifica una correlación lineal inversasignificativa entre el tiempo de traba-jo mercantil y no mercantil de lascónyuges mujeres. Eso significa quecuanto más horas las mujeres dedi-can al trabajo mercantil, menos ho-ras dedican al trabajo no mercantil enel hogar y viceversa.

Esta interrelación, encontrada en elanálisis, entre el trabajo mercantil yno mercantil de las conductoras mu-jeres debe ser entendida como resul-tado de la división desigual del trabajono mercantil entre los cónyuges. Estahipótesis se refuerza cuando analiza-

mos la regresión bivariada entre lasbrechas de los tiempos dedicados alas labores domésticas y las brechasdel trabajo remunerado entre loscónyuges cuando ambos generaningresos.

Como se puede observar en elcuadro siguiente la correlación esinversa y altamente significativa:Mientras más tiempo las mujeresdedican a las labores domésticas yde crianza, en relación al que em-plean su cónyuges, menos tiempodestinan al trabajo remunerado, siem-pre en comparación con los varones.

281

Aportes

Eso significa que la diferencia dehoras dedicadas por los cónyuges estáestrechamente vinculada a la divisióndesigual del trabajo no mercantil enel hogar. También es interesante no-tar que las cónyuges siempre dedicanmás tiempo que sus esposos a las la-bores domésticas independientemen-te de las brechas de tiempo en eltrabajo mercantil.

Toda vez que las mujeres siguenasumiendo la responsabilidad de lasactividades no mercantiles en el ho-gar inclusive cuando generan ingre-sos, sin la participación sustancial de

los cónyuges varones, ellas tienen quedesarrollar estrategias para compati-bilizar los dos trabajos –mercantil yno mercantil–.

Estrategias para compatibilizarel trabajo mercantil y nomercantil

Las mujeres que participan en eluniverso mercantil desencadenan unconjunto de esfuerzos para combinarlos dos tipos de trabajo, que se con-cretizan en prácticas que varían porestrato social y ciclo doméstico. Enefecto, de acuerdo al estrato social, las


CORRELACIÓN ENTRE LAS BRECHAS DELTIEMPO DEDICADO A LAS ACTIVIDADES

MERCANTILES Y NO MERCANTILES

Correlaciones

Brecha detiempo enactividadesnomercantiles

Brecha de tiempoen actividades nomercantiles

1,000

Brecha tiempo enactividadesmercantiles-

-0,481

(0,003)




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mujeres tendrán mayores o menoresposibilidades para enfrentar las difi-cultades que conlleva a desarrollar losdos tipos de trabajo. La edad de loshijos es otra variable que incide en lasestrategias empleadas.

La principal estrategia de las muje-res de los estratos medio bajo y bajoconsiste en realizar trabajos mercan-tiles que les permitan cuidar a sus hi-jos simultáneamente. Esto implica laposibilidad de llevarlos cuando el tra-bajo es fuera del hogar o buscar acti-vidades que puedan ser desarrolladasen el mismo. El apoyo de otros fami-liares y el trabajo a medio tiempo tam-bién son parte de las estrategias de loshogares de estratos bajos, en las quese incluye la delegación de responsa-bilidades domésticas a los hijos, quie-nes desde muy temprana edadasumen dichas tareas.

Para las mujeres de los estratos me-dio alto y alto, la figura es algo distin-ta. La alternativa más común, paraaquellas que requieren compatibilizarel trabajo no mercantil y mercantil,es a través de la delegación de respon-sabilidades –más las domésticas ymenos las de crianza– a la trabajado-ra del hogar. Pero al igual que en losotros estratos, aquí también se de-manda el apoyo de otros familiares,principalmente de la madre y suegra,para el cuidado de los niños peque-ños. También el trabajo a medio tiem-po es una estrategia frecuente en estosestratos.

En contraste con los varones, losroles de trabajadora, de madre y de

esposa entran en conflicto. Para quelas mujeres puedan desarrollar su rolde trabajadora, ellas necesitan com-partir las responsabilidades de cuida-do de los niños y del hogar con otrapersona. Desde la perspectiva de laequidad de género, se esperaría queese reacomodo se diera con la redefi-nición de los roles de padre y el ma-yor compromiso y disposición de losvarones a dedicar más tiempo y es-fuerzo a los trabajos en el hogar, mien-tras su compañera aumenta sudedicación a las actividades mercan-tiles. El movimiento en dirección aesa mayor equidad de género en loshogares no sólo disminuiría la cargasobre las mujeres como también be-neficiaría a los niños. En la medidaque ese movimiento encuentra fric-ciones y resistencias, las mujeres conhijos comparten esas responsabilida-des con otras mujeres.

Como hemos mencionado, en losestratos medio y alto las conductoras seapoyan en las trabajadoras del hogar yen familiares femeninos. La posibili-dad de contar con una trabajadora delhogar es un elemento que contribuyesignificativamente a frenar las presio-nes por una mayor participación delos varones en las actividades cotidia-nas de la familia. Como se puede ob-servar en los siguientes testimonios:“He dicho: no voy a tener conflictosen mi matrimonio por recoger unpantalón o tender una cama, si ade-más tenía una empleada que me lohaga... qué cuesta colgar una cami-sa o decirle a la empleada que la

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cuelgue”. (Mujer, modelo híbrido, es-trato alto, ciclo II, ) Y ella explica que“Siempre que necesito más ayuda conlos chicos, yo contrato a alguien... unaempleada, una profesora, pero nocuento con mi esposo” (ídem).

El trabajo doméstico remuneradocontribuye a dos tipos de inequida-des: la inequidad de género y la in-equidad étnica-cultural y de estrato.Un porcentaje significativo de lasempleadas en los hogares estudiadosson inmigrantes del campo que seinsertan en un segmento del merca-do de trabajo urbano poco reguladopor la legislación laboral y que noobedece a reglas formalmente defini-das de horario, de remuneración, deseguridad y beneficios sociales. La re-lación jerárquica entre los familiaresy la empleada en la esfera del hogar,es uno de los mecanismos más efecti-vos de socialización de los niños en lacultura del paternalismo y de la ex-clusión social.10

La ejecución del trabajo no mercan-til por las empleadas domésticas tiene,además, el resultado de perpetuar lapoca valoración social de las activida-des dirigidas al bienestar colectivo fa-miliar, el cual contribuye a suinvisibilidad y al rechazo masculino aparticipar efectivamente de las mismas.Estos mecanismos establecen un circu-lo vicioso que incorpora varios proble-mas que no son del orden de lo privadoy que deben ser definidos como pro-blemas de fortalecimiento de los dere-

chos ciudadanos en el marco de la de-mocracia social y económica.

Las entrevistas indican que los ho-gares de estrato alto y medio alto tran-sitan del modelo híbrido al modelode la especialización absoluta cuandolas estrategias de compatibilizaciónfallan. Cuando el trabajo no mercan-til en el hogar, principalmente el cui-dado de los niños, no puede serresuelto de alguna manera, entonceslas conductoras mujeres retornan alhogar para realizarlas. Es interesanteobservar que en todos los hogares deestos estratos, la participación de lasmujeres en las actividades mercanti-les está condicionada a que ellas pue-dan encontrar una dinámica cotidianade realización de las actividades nomercantiles.

“Dejé de trabajar porque no pude encon-trar una niñera confiable y tenía que ha-cer más cosas por los niños” (Mujer,modelo de especialización absoluta, es-trato alto, ciclo II)

Un conductor varón nos explica porqué su esposa dejó los estudios y novolvió a trabajar: “Supongo que siem-pre le impidió el bebé, supongo que nose concentra bien habiendo un bebéen la casa... Alguna vez ella me dijoque quería seguir estudiando o ir atrabajar, yo nunca me opuse, siemprehe compartido lo que quiera hacer...que lo haga mientras ella pueda”. (Va-rón, modelo de especialización abso-luta, estrato medio, ciclo I). Como élnos explica, las actividades mercanti-les y de formación de su esposa están

10 Uno de los pocos estudios sobre las trabajadoras del hogar en Bolivia es el de Leslie Gil: “Precariasdependencias”.

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condicionadas a que ella encuentre losmecanismos para garantizar las acti-vidades no mercantiles.

La inflexibilidad de los roles fami-liares de hombres y mujeres provoca,en algunos casos, que la entrada delas mujeres al universo mercantil seconvierta en una especie de concesióndel esposo condicionada a que éstasno descuiden el trabajo doméstico. Enestos casos, las mujeres asumen laobligación de compatibilizar los dostrabajos y no mostrar las dificultadesen la realización de los mismos. Comonos cuenta una entrevistada:

“Mi esposo no quería y yo tuve que ne-gociar con él y yo le dije yo voy a serresponsable, en la casa va seguir igual,entonces me esmeré, me levantaba a lasseis de la mañana, cocinaba y dejaba todolisto...” (Mujer, modelo híbrido, estratomedio, ciclo I).

Otra entrevistada cuenta qué hizopara poder conciliar los roles: “El noestá de acuerdo con que trabaje, poreso yo trabajo a tiempo parcial en ladocencia y no descuido el trabajo enel hogar” (Mujer, modelo híbrido, es-trato alto, ciclo II).

Y cuando las estrategias de compa-tibilización dejan de funcionar (la nodisponibilidad de la madre o suegra yla ausencia de una niñera confiable)es la mujer quien tiene que arreglár-selas, lo que puede significar, en casoextremo, la salida del universo mer-cantil y/o del sistema educativo.

Las mujeres de todos los estratossocioeconómicos asumen como suresponsabilidad el bienestar de losniños y cuando este bienestar no pue-de ser garantizado a través de meca-

nismos que la reemplacen mientrasesté ausente del hogar, ella se sienteculpable por estar fallando como ma-dre. Este sentimiento de que no estácumpliendo con sus deberes y obli-gaciones es reforzado por su entornoinmediato, ya que esta percepción escompartida por su esposo, familiaresy amigos que le hacen sentir su re-probación. Los casos más claros se danen la situación de enfermedad, bajade peso de los niños pequeños y acci-dentes en el hogar. Estas situacionesson vividas por muchas de las entre-vistadas como un fracaso en su rol demadre, justamente porque estabanejerciendo su rol de generadora deingreso que le obligaba a ausentarsefísicamente y a dedicar menos tiem-po al cuidado de los niños. Es signifi-cativo el siguiente testimonio:

“Mi hija a los ocho meses estaba muyflaquita, y era porque efectivamente yotenía la universidad, trabajaba, tenía máscosas, entonces dije voy a dejar la uni-versidad para darle más tiempo” (Mujer,modelo híbrido, estrato alto, ciclo II).

El desempleo y la inflexibilidadde los roles de género

La inflexibilidad de las identidades(de profesional/trabajador, de madre/padre y de esposo/esposa) se hace másvisible en las situaciones de pérdidade empleo por parte del cónyuge va-rón. El desempleo masculino tienecomo consecuencia la transferencia ala cónyuge mujer de la responsabili-dad de generar ingresos para el ho-gar; sin embargo esta transferencia nomodifica la identificación del rol fa-miliar del varón con el de proveedor.

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Las consecuencias en la organizaciónfamiliar de la transferencia de esta res-ponsabilidad del hombre hacia lamujer es el tema de análisis del pre-sente acápite.

El desempleo masculino cuando seproduce en hogares que responde almodelo híbrido –es decir donde lasesposas ya compatibilizaban los dostipos de trabajo (mercantil y no mer-cantil)–, no provoca alteraciones enla distribución del trabajo no mercan-til. Es interesante notar que la situa-ción de desempleo masculino nonecesariamente disminuye la “jorna-da laboral” del cónyuge varón fueradel espacio doméstico. El estudio haencontrado que los varones mantie-nen su rutina de salir de la casa en lamañana y volver tarde en la noche,como hacían antes. En estos casos,desaparece la división del trabajo porgénero ya que tanto el trabajo mer-cantil y no mercantil se concentraexclusivamente en las mujeres.

El análisis de estos casos nos per-mite identificar las fricciones socialesy culturales que explican la inflexibi-lidad de los roles y de la división deltrabajo no mercantil. El desempleomasculino es cada vez más una reali-dad en los hogares de estrato bajo,donde los conductores tienen pocaescolaridad y están ocupados en lostrabajos menos estables y peor remu-nerados.

Uno de estos hogares está consti-tuido por un conductor plomero-elec-tricista y una conductora trabajadoraasalariada del hogar. Este hogar sin-

tetiza la experiencia de reorganizacióndel hogar con la pérdida de empleodel cónyuge varón.

Caso de desempleo del cónyugevarón

Cuando Julia y Fernando se casaron, elladejó de generar ingresos y asumió la ta-rea de “atender a mi marido, atender yasola mi hogar”, mientras él asumió “latarea de buscar un trabajo fijo”. Comoél no consiguió un empleo fijo, siguiótrabajando de plomero - electricista demanera eventual. Los hijos empezarona llegar desde el primer año de matri-monio y ahora ya son cuatro entre 10años y un año. El nos cuenta que muyfrecuentemente no genera ingresos peroque, trabaje o no trabaje, él está todo eldía fuera de la casa: sale a las 8:30 yvuelve a las 10:00 de la noche. Y comonos explica: “Yo le dije (a mi esposa) quecuando llegue de trabajar, que no mepregunte si he trabajado o no, o si llegocansado o no, lo importante es que lle-go a mi casa a descansar y no quierocompartir el trabajo del hogar porqueel mío es mucho más fuerte”. En vistade esto, la esposa nos cuenta que“como yo me quedo con mis hijos, en-tonces yo tengo que ver que les voy adar. En cambio mi marido se va todoel día allá (al centro de la ciudad abuscar trabajo) y acá en la casa es unala que tiene que ver”. Por esa razónella volvió a buscar un trabajo mer-cantil. Desde que tuvo su segundohijo, ella trabaja como empleada re-munerada de un hogar de 8:00 a 18:30de lunes a sábado y se lleva los doshijos menores, 3 años y 1 año. Losotros tres hijos se quedan en la casa ycomparten el trabajo de preparaciónde la comida y de cuidarse desde los 7años. Ella nos cuenta que cuando lle-ga a la casa, ella se encarga de organi-zar el hogar, preparar la comida, lavarla ropa y planchar. Ese trabajo la tie-ne ocupada hasta las 23:00 horas.

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Es interesante observar que aunqueen los últimos años Julia es la queaporta regularmente con más ingre-sos al hogar y la que administra losgastos, el marido no ha perdido su re-conocimiento de jefe del hogar, el cualestá asociado al de principal provee-dor y conductor que maneja el ho-gar. Como ella nos cuenta: “Mimarido es el conductor porque es elquién trabaja, él es quién pone las re-glas”. Y para el mismo, su rol de pa-dre y esposo sigue asociado al deproveedor. “Hay que vestirlos (a loshijos), hay que calzarlos, es una res-ponsabilidad que tengo que asumircomo padre”. Y el hecho de que nopueda cumplir con este rol es fuentede vergüenza y humillación. Por esarazón, sus actividades durante el díano son mencionadas en el hogar asícomo no se le solicita que participe enlas labores domésticas y cuidado de losniños.

Las actividades domésticas y de crian-za son reconocidas por estos dos con-ductores como tareas femenina,mientras que las actividades mercanti-les son calificadas como masculinas. Sibien las circunstancias externas no per-miten que el hogar se organice según laespecialización absoluta, no cambia lapercepción de los actores sobre la divi-sión del trabajo por género. El incre-mento de la participación del varón enlas actividades cotidianas del hogar se-ría la prueba más concreta frente a losniños y a la sociedad de que él no pue-de cumplir su rol de padre, el cual secalifica primordialmente como pro-

veedor. La esposa también entiendeque su rol de esposa y de madre ladefine como responsable del cuidadodel hogar y de los niños; y si las cir-cunstancias lo exigen, también gene-rará ingresos sin que esto cambie susobligaciones y deberes en la familia.

Si se observa la trayectoria de laconformación de los hogares, uno delos aspectos que se destaca, principal-mente en aquellos que pertenecen alos estratos bajos, es que en los pri-meros años de matrimonio muchasparejas se establecieron bajo el mo-delo de especialización absoluta. Laentrada de la esposa al universo mer-cantil estuvo principalmente impul-sada por el desempleo masculino, talcomo reflejan los siguientes testimo-nios:

“Yo tuve que trabajar para ayudar a él”.(Mujer, estrato bajo, ciclo I, panadera).“Por necesidad tenía que venderme”.(Mujer, estrato bajo, ciclo I, vendedorade trabajos de macramé).

Lo que se quiere enfatizar en el pre-sente análisis es que la participaciónde las mujeres en las actividades mer-cantiles no implica cambios en lasidentidades y junto a ello en la divi-sión de las responsabilidades en elhogar. Y en esta división la mujer esla encargada de dar de comer todoslos días a su familia, mientras que elvarón es el responsable de traer el di-nero hasta la casa. La preocupaciónsobre el alcance del dinero para lasnecesidades vitales es parte de las res-ponsabilidades femeninas. En estalógica, las mujeres se insertan en ac-tividades mercantiles como parte del

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cumplimiento de su rol de madrecuando el ingreso masculino es insu-ficiente o inexistente.

“La maternidad... tenemos que fijarnosde todo, mi esposo trabaja, trae el dine-ro, con traer el dinero se conforma, encambio yo tengo que ver en la casa” (Mu-jer, estrato bajo, ciclo I, tiene una tiendafrente a su casa). “Ser madre... tengo mucha pena... y losmaridos se van no más, no saben si tene-mos plata o no para cocinar, no se ocu-pan de eso” (Mujer, estrato bajo, cicloII, artesana en el hogar).

Cuando el varón no tiene la opor-tunidad de generar ingresos, su iden-tidad misma de padre y de esposo espuesta en cuestión. Las salidas obser-vadas en el estudio son dos: 1) man-tener la misma rutina anterior a lapérdida del empleo con el afán de ali-mentar el reconocimiento, por partede la cónyuge y de los niños, como elprincipal proveedor, como se ha vis-to en la historia de vida de la señoraJulia y Fernando, y 2) abandonar elhogar, incrementar el consumo debebidas alcohólicas y/o padecer de es-tados depresivos.

La situación de desempleo mascu-lino ilumina las raíces culturales ysociales de la división del trabajo mer-cantil y no mercantil por género, yexplica la inflexibilidad de los roles,inclusive cuando sería más “eficien-te” para la colectividad un reacomo-do de la distribución de lasresponsabilidades entre los cónyuges.

Para concluir el análisis de las con-secuencias del desempleo masculinoen la reorganización de los trabajosno mercantiles en los hogares, es in-

teresante observar la trayectoria labo-ral de las mujeres en los hogares enque los varones logran reincorporar-se al mercado de trabajo después deun periodo de cesantía. En la mayo-ría de los casos estudiados, las muje-res mantienen sus trabajos mercantilescomo una estrategia consciente dediversificación de los ingresos mone-tarios del hogar y como una estrate-gia también para enfrentar posiblessituaciones de desempleo masculino.

En síntesis, la división tradicionaldel trabajo por género no cambia conla participación de las mujeres en eluniverso laboral, inclusive en los ca-sos en que ella se convierte en la prin-cipal generadora de ingreso. El varónsigue asociando su rol de padre y de es-poso al de perceptor de ingresos, y lasmujeres siguen definiendo su rol de es-posa y madre como principal cuidado-ra del hogar y de los niños. Suparticipación en las actividades mercan-tiles es comprendida como diversifica-ción de riesgos para garantizar laalimentación y otros gastos diarios.

El único caso en que la situaciónde desempleo del varón resultó en unincremento de su participación en eltrabajo doméstico ocurrió por la au-sencia de la esposa en el hogar y depersonas disponibles para cuidar a sushijos pequeños. Él relata que “la se-ñora tenía que ir a vender, yo he tenidoque lavar la ropa, darles de comer a losniños”. Y agrega: “En el hogar es másdifícil. Hay que atender a las niñas, hayque cocinar, hay que lavar la ropa, en elhogar hay siempre algo que hacer, es

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más cansador”. Este conductor co-menta que aprendió a valorizar el tra-bajo en el hogar, pero principalmentesu fuente de ingreso. Después de estaexperiencia como desempleado, éltrabaja de 8:00 de la mañana a las23:00 y cuando vuelve a su casa espe-ra encontrar su comida y su ropa lista.

El retorno del varón al trabajo mer-cantil significó un reacomodo del tra-bajo de su esposa, quien debiócompatiblizar las actividades domésti-cas con las mercantiles. Como ella nosrelata: “Para la mujer, lo más importantees poder hacer los dos, generar ingresospara dar a las wawas y cuidarlas ... Cuan-do él se queda aquí, él tiene que hacer-se cargo de los hijos, cuando él sale yo

tengo que hacerme cargo de mis hijos”(vendedora de alimentos).

Este análisis nos indica que los ro-les no son flexibles y que los varonespresentan una fuerte resistencia acompartir las responsabilidades decuidado y crianza de los niños. Inclu-sive cuando las mujeres ingresan aluniverso mercantil, ellas no dejan deasumir la responsabilidad de velar porlas actividades cotidianas del hogar,esforzándose por la compatibilidad delas dos actividades. Ésta es la dinámi-ca social que explica la interdependen-cia de los trabajos mercantil y nomercantil de las mujeres y la total in-dependencia entre el trabajo mercan-til y no mercantil de los varones.

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Reseñas bibliográficas

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PRIVATIZACIÓN DELA INDUSTRIA PETROLERA

EN BOLIVIA

Comentario: Francesco ZarattiInvestigador y docente UMSA

Agradezco al colega y amigo Car-los Villegas el honor de haberme in-vitado a comentar su libro en el actode presentación del mismo en el sa-lón de honor de la UMSA. De he-cho, es la primera vez en mi vida queme toca presentar en público unaobra ajena y, curiosamente, se tratade una obra no de ciencia, sino deeconomía y tributación. Para que noquede como un despistado mi ami-go Carlos, es bueno aclarar que posi-blemente su invitación se deba a misrecientes trabajos sobre el gas naturalen Bolivia.

De todos modos, debido a mi inex-periencia en estos actos, he recurridoa una sentencia de un profesor mío

de secundaria, según la cual un librobien hecho debe tener tres cualida-des: ser bello, ser útil y ser bueno,aunque a estas alturas de la crisiseconómica yo le añadiría .. corto ybarato.

Un libro debe ser BELLO, o seabien escrito, bien presentado, escritocon propiedad y claridad y, si posi-ble, ameno. La edición, a cargo dePlural, cumple, como de costumbre,excelentemente con los requisitos deforma. En cuanto a lo ameno, la obratiene que lidiar con la aridez propiade un tema tributario, pero Carlos seda modo para hacer más llevadera lalectura de esos temas con un estilocautivante y con un tratamiento

AUTOR: CARLOS VILLEGAS QUIROGATÍTULO: PRIVATIZACIÓN DE LA INDUSTRIA

PETROLERA EN BOLIVIAEDICIÓN: PLURAL EDITORES. 2000

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medido de los temas. Ayudan muchopara ese fin los 33 cuadros numéricosy los 7 gráficos distribuidos a lo an-cho de las 132 páginas del libro.

Además un libro debe ser ÚTIL,no un adorno, sino un objeto de tra-bajo, de consulta y referencia. La obrade Carlos Villegas es una mina dedatos, presentados con orden, preci-sión y, sobre todo, objetividad. Cita-ré como ejemplos el análisis de loscampos existentes y los nuevos; la re-lación empresas capitalizadas versuscontratistas; la anatomía de las recau-daciones bajo diferentes conceptos,entre otros temas.

Pero, sobre todo, un libro bien he-cho debe ser BUENO, debe repre-sentar un aporte para mejorar elconocimiento, debe tener una líneaconstructiva y propositiva. Confiesoque ésa es la parte que más me gustadel libro. Carlos nos muestra los doscaminos de siempre ante un proble-ma crítico nacional: el camino revo-lucionario (que llamaría “lodeseable”) y el reformista (“lo posi-ble”). No es difícil darse cuenta querealísticamente Carlos opta por elsegundo camino, bajo la premisa delcambio de escenario y de la necesi-

dad de formular una política nacio-nal de energía y gas. Su propuesta,apoyada en el análisis de la realidadpetrolera nacional, apunta a una re-visión profunda de los contratos, enel supuesto que se acabó el tiempode los incentivos exagerados para lastransnacionales; a la reclasificación delas reservas; a mejorar la fiscalizacióntributaria y técnica, empezando porreconsiderar el Surtax; a la participa-ción activa del Estado en los nego-cios del GN, entre otras propuestas.En suma, Villegas nos propone unproyecto de recuperación paulatinapero concreta y segura de la sobera-nía nacional sobre el recurso naturalhidrocarburífero en un marco jurídi-co que, sin descartar la negociaciónpara atrás, mira esencialmente haciael futuro.

Es posible que el texto de Villegasno toque todos los aspectos del pro-blema, pero los temas que toca estánbien tratados y analizados.

Invito a leerlo como un instrumen-to útil para todo aquel que quiera in-teriorizarse de la problemáticatributaria de los hidrocarburos yaportar a los cambios urgentes que elpaís requiere en ese campo.

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Reseñas bibliográficasnotiCIDES

CONFERENCIAS

No

1

MES

Octubre

TITULO

La agenda del desarrolloen América Latina desde laperspectiva mexicana

DICTADA POR

RolandoCordera

PRESENTACION DE LIBROSNo

1

MES

Diciem-bre

TITULO

La Condición Multisocietal,Multiculturalidad, Pluralismoy Modernidad

ESCRITO POR

Luis Tapia

LIBROS PUBLICADOS POR EL CIDES - UMSANo

1

2

3

4

MES

Octubre

Diciem-breDiciem-bre

Diciem-bre

TITULO

Visiones y Contextos para unnuevo Desarrollo RuralUmbrales No. 11 - Temas deGéneroLa Condición Multisocietal,Multiculturalidad, Pluralismoy ModernidadEl trabajo no mercantil

ESCRITO POR

G-DRU/AIPE/CIDES-UMSAArea SocialCIDES-UMSALuis Tapia

FernandaWanderley

revista umbrales12. revista del postgrado en ciencias del desarrollo cides umsa. la paz bolivia.pdf

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