road cargo transport externalities, will we be willing to internalize them?_relatório

João Nuno Monteiro Vieira IST nº 47104 Luís M.J. Mendes Neto IST nº 74776

Master degree (MSc) students in Transport Planning and Operation

Universidade Técnica de Lisboa Instituto Superior Técnico

Mestrado em Planeamento e Operações de Transporte

Road Cargo Transport Externalities, will we be willing to internalize them?

Project course on Transport Financing and Policy under guidance of Prof. Rosário Macário



Resumo

Neste artigo procura-se analisar se os agentes económicos - empresas do sector rodoviário de transportes de

carga - estarão preparados para assumir a internalização das externalidades provocadas pelo seu negócio.

As externalidades derivadas do uso intensivo das redes rodoviárias têm sido alvo de estudos demonstrativos

dos efectivos nocivos para toda a comunidade. Contudo, durante largos anos, a aposta na sua utilização

massiva tem sido tomada face à sua elevada flexibilidade face aos outros modos. A particularidade do

transporte rodoviário assenta sobretudo no facto de ser o único que permite a entrega porta-a-porta e por isso

a sua elevada quota modal no transporte de mercadorias.

Urge agora tomar medidas necessárias para mitigar os impactos negativos causados em torno desta opção

modal. E essa intervenção tem que ser gerida duma forma inequívoca pelos Governos dos Estados Membros

através duma regulamentação eficiente e persuasiva possibilitando em simultâneo uma (re) adaptação ao

contexto actual, que não pode derivar unicamente duma preocupação económica, mas também ambiental e

social.

O instrumento de política que se revela ideia ideal para a internalização das externalidades do transporte

rodoviário será um instrumento económico, consistindo num sistema comum de cobrança electrónica e uma

taxa sobre o combustível para internalizar os custos relativos às alterações climáticas. Este sistema deverá

cobrir pelo menos as vias principais e os níveis de taxação devem depender das distâncias percorridas, tipo

de veículo, tipo de via e grau de congestionamento, tendo um ajustamento adequado aos custos marginais de

cada viagem. Para garantir a cobertura dos custos totais da infra-estrutura seria ainda necessária a aplicação

de um imposto sobre veículos.

Este instrumento deverá ainda ser preferível a uma simples regulamentação, nomeadamente sobre as

tecnologias associadas ao transporte. A taxação sinalizará, através do preço, a necessidade de reduzir os

impactos derivados da actividade de transporte e influenciará a evolução tecnológica do sistema de transporte

rodoviário de mercadorias, reduzindo as probabilidades de um rebound effect.

Palavras Chave: Externalidades, Eficiência, Transporte, Regulamentação, Recursos Tecnológicos



Contents

1. O Transporte de Carga Rodoviário ............................................................................................................. 4

1.1 Enquadramento ................................................................................................................................... 4

1.2 Pontos fortes ....................................................................................................................................... 6

1.3 Pontos fracos ...................................................................................................................................... 7

2. Externalidades do modo rodoviário ............................................................................................................ 8

3. Políticas de Internalização de Externalidades .......................................................................................... 11

3.1 Instrumentos de Políticas no Transporte Rodoviário ......................................................................... 12

3.1.1 Infra-estrutura ............................................................................................................................ 12

3.1.2 Congestionamento .................................................................................................................... 13

3.1.3 Acidentes .................................................................................................................................. 13

3.1.4 Poluição .................................................................................................................................... 15

3.1.5 Ruído ......................................................................................................................................... 17

3.2 Esquema de tarifação ....................................................................................................................... 17

4. A alteração do Paradigma ........................................................................................................................ 20

4.1 Utilizador pagador ............................................................................................................................. 20

4.1.1 Impactos da internalização ........................................................................................................ 21

4.2 Evolução Tecnológica ....................................................................................................................... 22

5. Conclusões e Considerações Finais ........................................................................................................ 24

6. Referências Bibliográficas ........................................................................................................................ 25



1. O Transporte de Carga Rodoviário

1.1 Enquadramento

A humanidade desde muito cedo entendeu a necessidade de recorrer a meios de transporte, para deslocar os

artigos que produzia para locais onde os mesmos podiam ser trocados ou vendidos. Os aglomerados

humanos tiveram a sua génese junto a zonas produtivas (campos agrícolas férteis junto às margens dos rios),

o que possibilitava não só uso da água para a rega mas também em simultâneo o acesso ao transporte (em

pequenas embarcações) dos excedentes para outras regiões ou mercados adjacentes. Isso implicava que a

produção e consumo se localizassem o mais próximo possível.

Contudo outras regiões não acessíveis por via fluvial também precisavam de ser abastecidas o que obrigou à

necessidade de usar animais para transportar a carga – cavalos e bois. Algumas invenções foram então

surgindo, e permitiram a utilização de veículos movidos com rodas e a sua ligação à tracção animal,

auxiliando o homem no alcance de locais mais distantes e transportando quantidades superiores.

Muito tarde, com a revolução industrial, e a utilização de meios mecânicos para a produção gerou o fabrico

em larga escada, permitiram a deslocalização da produção e a capacidade de alcançar outros mercados com

ainda maiores dimensões e ainda mais distantes.

Outras invenções modificaram radicalmente o transporte – a invenção da máquina a vapor e a colocação em

veículos sobre carris (transporte ferroviário). Mas foi com o surgimento do motor de combustão, que capacitou

o transporte rodoviário obter mais independência ao permitir a introdução do transporte mecânico particular.

Esta substituição do animal nos veículos de transporte terrestre possibilitou também as deslocações para

regiões mais isoladas.

Num mundo industrializado e global como o de hoje, podemos generalizar o transporte de mercadorias com

recurso ao modo rodoviário como o mais flexível e viável, servindo de ligação entre zonas com produção

reduzida, média ou grande com locais (mercados) de pequena, média e grande dimensão.

O sector rodoviário tem na economia europeia um peso muito significativo em termos de massa laboral e do

número de empresas que operam neste sector de actividade. Por quanto qualquer medida que envolva

grandes alterações neste ramo de actividade irá implicar transtornos consideráveis no sector geral dos

transportes.



Figura 1 – Empregos e número de empresas transportadoras por modo

O ramo dos transportes rodoviários caracteriza-se, em termos de mercado, por ser constituídos um número

elevado de pequenas e médias empresas e um número reduzido de grandes empresas. Vivem num ambiente

muito competitivo em termos de preços ondem prevalecem empresas com parcos recursos tecnológicos –

muitas são familiares (com poucas viaturas aos serviço) ou com a operação garantida pelo condutor que é o

proprietário único. Outras empresas de maior dimensão apostam na qualidade, com recurso a elevados níveis

de tecnologia, permitindo aos seus clientes serviços diferenciados (Track and Tracing, branding on trucks).



1.2 Pontos fortes Os principais atributos ou características deste modo, que contribuem em grande medida para a sua

prevalência sobre os demais, podem ser resumidos em alguns pontos:

• A sua flexibilidade que possibilita carga e descarga em quase todos os locais – desde que ligados

à rede;

• A deslocação de mercadorias acondicionadas em contentores (ou em paletes com menores

dimensões de embalamento);

• O transporte de produtos a granel, no estado sólido ou líquido;

• Tem uma enorme facilidade de movimentação desde a origem ao destino final, ou como

complemento na primeira e na última etapa do percurso, caso sejam utilizados outros modos

durante o percurso;

• Proporciona a ligação mais eficiente entre duas localizações, desde de que se encontrem

conectadas em rede;

• Não tem a necessidade de transbordos, excepto se for entre veículos de diferentes dimensões

para contornar restrições de acesso nos centros urbanos;

• Permite um transporte porta-a-porta ao qual ainda não se encontrou melhor substituto;

• A sua grande fiabilidade, uma vez que infra-estrutura que lhe dá apoio, tem elevada redundância

(permite um enumero considerável de alternativas de percurso);

• A sua velocidade não é elevada, mas permite valores comerciais relativamente fiáveis se a rede

viária utilizada for de nível superior (auto-estradas);

• A elevada facilidade de transporte por preços acessíveis de pequenas quantidades e distâncias

curtas;

• A elevada elasticidade de horários de carga e descarga (desde que respeitando as restrições

impostas em determinados locais – centros urbanos), para operadores com veículos de dimensão

reduzida;

• O facto de servir quase todas as regiões, com maior centralidade, periféricas ou mesmo regiões

isoladas num espaço de tempo relativamente curto.

• A capacidade de se poder efectuar o controlo do seu trajecto e alterações quase imediatas do

mesmo, em caso de necessidade.

É por isso que os dados de quota de mercado (valores a rondar os 70%) são de longe superiores neste modo

quando comparados com os restantes conforme se pode analisar na Figura 2.

O seu limiar de eficiência máxima é atingido em distâncias de 300 km, no entanto pode ser ultrapassado em

casos excepcionais, quando transportam produtos de elevado valor unitário ou cujo valor tempo não tem

muito peso.



Figura 2 – Quotas modais na Europa

1.3 Pontos fracos Contudo existem outros factores menos positivos que colocam este modo de transporte em desvantagem em

relação aos demais.

• Para longas distâncias, o seu custo e tempos de viagem, perdem vantagem competitiva;

• Pode sofrer atrasos devido aos elevados congestionamentos da rede em alguns locais, algumas

secções da rede onde a capacidade está esgotada ou se encontra em conservação ou

manutenção, bem como nos grandes aglomerados urbanos;

• Limitações são impostas aos operadores (condutores) de veículos pesados, ditando regras de

trabalhos relativas aos tempos máximos de condução e de repouso;

• Capacidade limitada – em grande parte dos casos a capacidade do camião é atingida pelo

volume e não pela carga – os camiões têm 40 toneladas de peso bruto e carga útil máxima de 26

toneladas;

• As externalidades são a sua maior penalidade, pois apresenta valores muito elevados ao nível de

emissões poluentes, ruído, congestionamento e degradação do meio envolvente,

comparativamente aos outros modos.



2. Externalidades do modo rodoviário A política de transportes na União Europeia vive há umas décadas numa encruzilhada. É reconhecido que os

serviços de transporte concorrem para o desenvolvimento e crescimento económico, sendo um motor de

importância vital para todas as sociedades modernas.

No caso dos transportes de mercadorias, estes são um serviço essencial às sociedades. Asseguram a

expedição dos produtos das fábricas para os mercados, e fazem chegar os mesmos aos seus destinatários –

consumidores. O aumento de eficiência dos transportes constitui um dos pressupostos da revolução industrial

e já anteriormente constituíam uma das forças motrizes do comércio internacional.

Os benefícios proporcionados pelos transportes são diversos. E como sistema, a sua eficiência é um dos

factores que mais contribui para o crescimento económico, a competitividade e o emprego. Todavia os

crescentes impactes causados pelos congestionamentos e suas consequências ambientais convergem para

uma influência negativa no bem-estar social das populações e têm suscitado elevadas preocupações devido

ao grau de complexidade extrema para a sua resolução.

Contudo as tendências que se verificam no sector, que tem sido sempre de crescimento (apesar de sofrer

pontualmente de flutuações nas alturas de crise económica) manifestam que o sector está a se tornar

insustentável caso não haja uma mudança substancial nos padrões de transporte e nas linhas condutores do

seu investimento.

Além dos benefícios que proporcionam, a verdade é que existem outros fatores que não são necessariamente

positivos, dando lugar a efeitos que crescem paralelamente. Esses danos colaterais devido ao uso de meios

de locomoção (veículos motorizados) qualquer sejam qual o meio por onde circulam (aéreo, marítimo ou

terrestre) contribui com impactes negativos no ambiente e na qualidade de vida das populações. Estes danos

são as conhecidas externalidades.

Várias medidas têm sido estudas e aplicadas em muitos dos estado membros no sentido de estabelecer uma

concorrência mais leal entre os modos. Porque há muito que é reconhecido que o transporte rodoviário tem

um peso excessivo em boa parte devido a uma relativa relaxação de imposições ao sector.

A definição de externalidades nos transportes comumente aceite refere a situação que o utilizador dos

transportes não suporta na íntegra os custos da sua actividade de transporte, querendo isso dizer que não

inclui como seu custo os malefícios que provoca no ambiente, o congestionamento que causa nas vias por

onde circula, os danos que “impõe” à sociedade causados pelos acidentes. Ou não recebe na totalidade os

benefícios dessa actividade.

Todas as actividades de transportes geram benefícios (pois de outra maneira as pessoas não participariam

nelas), tal como custos. No entanto, nem todos esses custos e benefícios recaem apenas nas pessoas que

pagam por essa actividade de transporte (ou seja, o utente dos transportes). Alguns dos custos recaem

noutras pessoas ou na sociedade em geral.



Para se perceber o conceito deve-se estabelecer uma distinção entre os custos internos (ou privados) – que

são suportados pela entidade que participa na actividade de transporte (como os custos do veiculo, dos

combustíveis, do tempo despendido, etc.) e os custos externos que são suportados por terceiros.

O critério que estabelece a distinção baseia-se no pagamento. Assim quando o utilizador dos transportes tem

de pagar pela utilização de um recurso (ou seja, a utilização de energia, de infra-estruturas, etc), os custos

associados podem ser considerados como custos internos. Quando, por outro lado, o utilizador dos

transportes afecta o bem-estar de terceiros (por exemplo, poluindo a atmosfera), sem pagar nada por isso, os

custos decorrentes desse facto são exteriores a essa pessoa ou entidade. O conjunto destes dois tipos de

custos considera-se os custos sociais.

Em termos gerais as externalidades surgem quando o bem-estar de um indivíduo (ou da sociedade) é

afectado pelas actividades de terceiros, que ignoram essas consequências quando tomam as suas decisões.

As externalidades impedem uma distribuição eficiente dos recursos pelos vários sectores e actividades. Por

exemplo, se a utilização de uma determinada categoria de veículo causar uma poluição atmosférica

importante e custos de danificação da rede rodoviária que lhe não são imputados, a procura dessa categoria

de veículo será excessivamente elevada e a procura de veículos menos prejudiciais para o ambiente e para a

rede rodoviária será excessivamente baixa, o que representa uma utilização ineficiente dos recursos. As

externalidades dão origem a que as opções individuais em matéria de transportes produzam resultados

indesejáveis do ponto de vista da sociedade em geral. Por outro lado, os custos externos são suportados por

terceiros: em última análise, são os contribuintes que suportam os custos de manutenção da rede rodoviária e

os custos de saúde decorrentes dos danos provocados pela poluição atmosférica, ao passo que os danos

sofridos pelos edifícios e pelas culturas, em consequência da acidificação e de outras formas de poluição, são

suportados pelos proprietários das habitações, pelas empresas e pelos agricultores. Ora essa situação é

injusta e ineficiente.

Diferentes abordagens políticas visam igualmente a redução das externalidades dos transportes (ou seja, a

poluição, o ruído, etc.). A abordagem da internalização atinge esse objectivo assegurando que todos os

utentes dos transportes suportem na íntegra os custos sociais (isto é, privados, ambientais e outros)

associados a todas as deslocações e que, portanto, sejam incentivados a minorar o problema subjacente. É

óbvio que os instrumentos económicos só serão eficazes se as opções em matéria de transportes forem

influenciadas pelos preços. A longo prazo o comportamento em matéria de transportes é certamente

influenciado pelos custos e pelos preços dos transportes. A abordagem regulamentar tenta conseguir uma

redução das externalidades sem recorrer ao mecanismo dos preços para modificar os comportamentos em

matéria de transportes. Esta abordagem consiste, por exemplo, em estabelecer normas técnicas aplicáveis

aos produtos que reduzam as consequências ambientais dos transportes.

Os transportes criam externalidades positivas, porque estimulam a produtividade e o crescimento económico.

O aumento da produtividade gera benefícios económicos que, no entanto, são de carácter interno do ponto de

vista do utente e que não podem portanto ser considerados como externalidades. O aumento da eficiência



dos transportes reflecte-se geralmente num decréscimo dos respectivos custos; esses efeitos são internos, e

não externos, em relação aos mecanismos de mercado.

Tabela 1 - Breve síntese dos custos de transportes

Categorias de Custos Custos Sociais

Custos Internos Custos Externos

Despesas de Transporte Combustível, com o veículo,

portagens e tarifas Custos pagos por terceiros (locais

de estacionamento gratuito

Custos da Infra-estruturas

Utilização da rede viária (portagens), impostos de

circulação e sobre o consumo de combustíveis

Custos de redes viárias não portajadas

Custos de Acidentes Cobertos por seguros, ou pagos

pelo próprio

Acidentes não cobertos (dor e sofrimento infligido a outros), despesas com assistência de

emergência

Custos Ambientais Desvantagem para o próprio Ruído imposto a terceiros,

poluição causada a terceiros

Custos de congestionamento Tempo despendido pelo próprio Atrasos de tempo impostos a

terceiros.

Fonte: (European Comission, 1995)



3. Políticas de Internalização de Externalidades O racional que apoia as políticas que visam a internalização das externalidades dos transportes baseia-se na

justiça de alocação de custos do transporte e com isso obter decisões eficientes no transporte. Para atingir a

meta da internalização, as políticas podem basear-se em diversos instrumentos:

Comunicação, com vista à influência dos comportamentos. Um exemplo deste instrumento seria a

consciencialização da sociedade para as externalidades provocadas pelo transporte;

Regulação, fixando regras para o sector dos transportes, sejam de acesso ao sector (licenciamento),

estabelecimento de padrões técnicos para os veículos ou medidas de gestão de tráfego;

Acordos voluntários, podendo ser feitos entre os governos e sectores específicos. A título de

exemplo, um acordo em que os fabricantes se comprometem com a redução de emissões dos

veículos em troca de uma menor intervenção estatal no sector;

Instrumentos económicos, como criação de mercados, subsídios ou taxas e impostos. Alguns

exemplos destas medidas são a privatização das infra-estruturas (criação de mercados), subsídios

para a implementação de tecnologias ambientalmente limpas e os impostos nos combustíveis e

veículos e taxas de utilização de infra-estruturas.

Na selecção dos instrumentos de políticas, para atingir a eficiência económica pretendida, alguns critérios

revestem-se de uma importante relevância:

Eficácia: um instrumento de política deve atingir os objectivos pretendidos. Desta forma, os

instrumentos a implementar devem proporcionar uma situação em que os agentes sejam

confrontados com todas as consequências das suas decisões;

Eficiência: os objectivos devem ser atingidos ao menor custo possível, incluindo custos de transacção

e administrativos. Isto é, uma medida pode ser eficaz mas revelar-se inviável de implementar devido

ao seu custo;

Equidade: uma grande preocupação do decisor político deve ser a justiça da medida e a

aceitabilidade da mesma. No tema das externalidades do transporte, nomeadamente do rodoviário, o

princípio do utilizador-pagador e do poluidor-pagador têm um racional aceitável para a sociedade. No

entanto, alguns instrumentos adicionais são necessários para corrigir efeitos imprevistos ou

indesejados resultantes da implementação das políticas. Por exemplo, na distribuição dos custos e

benefícios do transporte internacional, existem países que recolhem benefícios e outros que apenas

suportam custos (países de atravessamento). Neste caso, importa compensar os países que

suportam os custos a partir das taxas colectadas ao transporte;

Transparência: para maximizar a aceitabilidade da intervenção, é da maior importância que as

medidas sejam totalmente transparentes. Os instrumentos adoptados devem ser simples de

implementar e de compreender e o destino das receitas provenientes desses instrumentos deve

também ser transparente;



Efeitos colaterais: alguns instrumentos de políticas têm efeitos colaterais não intencionais, podendo

ser positivos ou negativos, sendo um exemplo disto o efeito redistributivo das taxas;

Fiscalização: é importante que as medidas implementadas sejam de simples fiscalização e sejam de

facto fiscalizadas. Este ponto está relacionado também com a eficiência e eficácia da medida: a

medida só será eficaz se houver fiscalização da mesma e a fiscalização só consegue ser ampla se o

custo de a fazer for aceitável;

Período de implementação: algumas medidas podem apenas ser implementáveis a longo prazo,

podendo neste caso ser preferível a adopção de um instrumento diferente. Um exemplo de uma

medida com um período de implementação muito elevado seria a taxação de todas as estradas. Esta

medida obrigaria a que todos os veículos tivessem um sistema electrónico que permitisse identificar

quais as estradas e distâncias percorridas, algo que não se consegue implementar rapidamente;

Constrangimentos legais: idealmente, os instrumentos escolhidos devem ser aceitáveis perante a lei

em vigor, dado que a mudança de leis pode ser demorada ou demasiado difícil.

3.1 Instrumentos de Políticas no Transporte Rodoviário Os instrumentos de implementação das políticas de internalização de externalidades, no transporte rodoviário,

podem ser divididos pelos componentes de custos associados. Nesta secção analisa-se os instrumentos mais

apropriados por cada componente.

3.1.1 Infra-estrutura

Dado que a construção e manutenção das infra-estruturas têm custos associados, a questão da recuperação

desses custos, a partir da taxação sobre os utilizadores da mesma, é de grande importância.

Os custos com a infra-estrutura podem dividir-se em custos fixos, ou capital investido, e em custos variáveis,

que resultam dos custos de manutenção. Enquanto os custos fixos existem, seja a infra-estrutura utilizada ou

não, os custos variáveis dependem principalmente do nível de utilização da infra-estrutura. Será também

importante contabilizar, nos custos da infra-estrutura, os custos derivados da fiscalização e gestão do tráfego,

premissas importantes para garantir o bom funcionamento do sistema.

A recuperação dos custos da infra-estrutura a partir da taxação do uso deverá, de acordo com o racional da

eficiência económica, estar ligado com o custo marginal de servir um utilizador. Desta forma, o acréscimo de

custos provocado pela passagem de um veículo numa estrada deverá ser compensado pela taxa a aplicar,

incentivando o utilizador a reduzir os custos subjacentes (evitar a viagem, utilizar veículos menos agressivos,

usar um modo alternativo com menos custos, etc.).

No entanto, as taxas devem, a longo prazo, permitir a recuperação dos custos totais com a infra-estrutura.

Este ponto é mais difícil de atingir se uma parte significativa dos custos não variar com a utilização da infra-

estrutura (custos fixos), neste caso a taxação ao custo marginal não permite a recuperação total dos custos e

esta terá de ser feita recorrendo a subsidiação cruzada, o que é indesejável numa óptica de concorrência

justa entre modos. Para a alocação correcta de custos e para uma tarifação justa, as taxas de infra-estrutura



a aplicar deveriam consistir numa parcela variável, dependente do uso, e de uma parcela fixa, como um

imposto sobre veículos. Esta parcela fixa corresponderia a um bilhete de entrada na rede rodoviária. Contudo,

tal pode conduzir a situações onde o nível de taxa fixa é muito elevado devido ao grande nível de tráfego

onde as taxas variáveis pagam os custos totais da infra-estrutura. Assim, a variabilização das taxas,

transformando todos os custos em taxas de uso, aumenta a eficiência da utilização das infra-estruturas.

Finalmente, um requisito sempre presente nas questões de tarifação é a sua transparência, para maximizar a

aceitabilidade da medida perante a sociedade.

3.1.2 Congestionamento

Uma importante fonte de externalidades no transporte rodoviário é o congestionamento. O congestionamento

produz perdas de tempo assinaláveis e as pessoas valorizam o tempo, como um bem escasso.

Ao escolher entrar numa infra-estrutura congestionada, um utilizador contabiliza apenas as suas perdas de

tempo, ignorando as perdas de tempo adicionais que causa a todos os outros utilizadores concorrentes

resultando numa falha de mercado: embora os utilizadores dessa infra-estrutura, conjuntamente, paguem

todas as perdas de tempo geradas, existe sempre uma perda de eficiência pois desperdiça-se tempo e

energia adicionais. A aplicação de uma taxa que evitasse o congestionamento, evitando o uso da infra-

estrutura quando o benefício não excede o custo, levaria a poupanças de tempo face à situação de

congestionamento, beneficiando a sociedade como um todo.

Uma característica importante do congestionamento, além do valor do tempo ser distinto entre os diversos

utilizadores e não ser trivial a forma de atribuir a capacidade a quem mais beneficia dela, é que varia

fortemente no tempo e no espaço, ocorrendo principalmente junto a grandes cidades e nos períodos de

ponta. Assim, a tarifação do congestionamento deve ser diferenciada dependendo dos locais e dos períodos

horários.

3.1.3 Acidentes

Na Europa, o grande número de acidentes rodoviários provocam sérias perdas, financeiras ou não, para a

sociedade em geral. Estas perdas são maioritariamente devido a custos hospitalares, custos de prevenção de

acidentes, danos materiais e não materiais (como por exemplo os danos psicológicos sofridos por vítimas e

familiares), perdas de produção e as perdas de vidas. As externalidades derivadas dos acidentes já são

internalizadas, em grande parte, pelos causadores dos acidentes, através dos seguros pagos pelos

condutores. No entanto, estima-se que entre 15 a 25% dos custos dos acidentes não são internalizados

(European Conference of Ministers of Transport, 1998), isto excluindo os danos não materiais.

Um instrumento muito importante que tem vindo a ser adoptado com muito sucesso tem como objectivo a

implementação de políticas de segurança rodoviária. Estas políticas envolvem as cada vez maiores

exigências técnicas dos veículos e infra-estruturas, a nível de segurança, bem como medidas de gestão de

tráfego como os limites de velocidade e sua fiscalização.



É reconhecido que são necessários outros instrumentos de forma a internalizar totalmente os custos sociais

dos acidentes rodoviários, reduzindo o número de acidentes e confrontando os utilizadores das estradas com

os custos não internalizados presentemente.

Em (European Conference of Ministers of Transport, 1998) defende-se que os custos médicos deveriam ser

totalmente assumidos pelas seguradoras, gerando um impacto de subida de preços de seguros automóveis,

mas reduzindo os preços dos seguros de saúde, bem como subsídios estatais ao sector da saúde. Também é

defendido que os custos associados ao serviço público que é providenciado devido aos acidentes (custos de

desvio de tráfego implementados pela polícia) devem também eles ser assumidos pelas seguradoras.

Finalmente, os seguros podem ser chamados a responsabilizar-se pelo pagamento de subsídios de invalidez,

desemprego e de sobrevivência de familiares, dado que se esteja na presença destas situações devido a um

acidente rodoviário. Para se atingir uma alocação justa e coerente dos custos provocados pelos acidentes, o

prémio de seguro deveria, assim, estar intimamente ligado aos riscos de acidente, variando com factores

diversos tais como características do veículo, estradas por onde se circula, características comportamentais

do condutor, distâncias percorridas e velocidades praticadas, condições de tráfego e até condições

atmosféricas.

No entanto, um esquema de prémios de seguro compreendendo os factores referidos revela-se de difícil

implementação pelo que se pode optar por um esquema de taxação de uso de infra-estrutura como meio de

internalizar os custos de acidentes. É possível, recorrendo a taxas diferenciadas por tipo de via (conforme o

grau de risco da via em questão) influenciar o tráfego a optar por vias mais seguras, bem como incluir a maior

exposição ao risco devido às distâncias percorridas (quanto mais distâncias se percorrem, mais expostos

estamos ao risco de acidente e no limite, não viajando, teremos uma exposição nula ao risco de provocar um

acidente). A taxação de vias urbanas poderá, por exemplo, incluir uma sobretaxa de risco de acidentes,

incorporando a maior probabilidade de ocorrência de sinistros nas artérias urbanas.

Também as taxas sobre o combustível poderão ser uma hipótese, no caso de se revelar inviável a cobrança

de taxas de infra-estrutura baseadas no tipo de veículo, distância e via ou a internalização total dos custos de

acidentes por via dos seguros. Dado que as taxas sobre o combustível estarão ligadas às distâncias

percorridas, bem como às velocidades praticadas e agressividade da condução, seriam uma hipótese a

considerar, embora representem um menor incentivo à redução de acidentes e tragam desvantagens no que

respeita a questões de distribuição das receitas pelos diferentes estados-membros.



Figura 3 – Vidas perdidas em acidentes rodoviários

3.1.4 Poluição

No tema da poluição atmosférica, um instrumento bastante eficaz para a redução da poluição reside nas

regulamentações sobre as características técnicas dos veículos e dos combustíveis. Nos últimos anos, as

emissões de poluentes por veículo.km reduziram-se drasticamente, fruto dos regulamentos desafiantes

colocados à indústria automóvel e petrolífera. Estas regulamentações constituíram, assim, um instrumento

muito forte e eficaz para a internalização dos impactos ambientais do transporte rodoviário, colocando os

causadores dos impactos (possuidores de veículos e consumidores de combustíveis fósseis) como os



pagadores das melhorias técnicas atingidas no sector e consequente redução das externalidades provocadas.

Quanto mais significativos forem os avanços técnicos registados nestas áreas ao longo do tempo, menores

serão os custos ambientais a internalizar.

A internalização dos danos ambientais remanescentes terá de ser conseguida por outros instrumentos além

da regulamentação. A forma ideal de internalização consistiria na medição exacta da emissão de poluentes

por um veículo e na sua taxação correspondente. Este método verifica-se demasiado custoso com as

tecnologias actuais e será necessário optar por um instrumento de taxação que incorpore pelo menos as

principais características das quais depende o nível de emissões: tipo de veículo, distâncias percorridas e

meio onde se circula. A questão do meio prende-se com os diferentes impactos da poluição em zonas rurais e

urbanas: nas zonas rurais existe tipicamente menor concentração de poluentes e a população sujeita à

poluição é menor que em zonas urbanas. Esta taxação pode ser incorporada nas taxas de infra-estrutura, que

idealmente deveria ser já diferenciada por tipo de veículo, distância percorrida e por via.

Figura 4 – Emissões de dióxido de carbono por modo de transporte



3.1.5 Ruído

O ruído gerado pelo transporte rodoviário tem impactos na saúde e bem-estar da população, tendo como

consequência a redução de atractividade de locais expostos a elevados níveis de ruído.

A intervenção directa dos governos neste tema pode ser conseguida por regulamentação sobre padrões

técnicos de emissão de ruído por veículos, padrões de construção de vias (tanto barreiras sonoras como a

qualidade dos revestimentos em termos de geração de ruído de rolamento), bem como medidas de gestão de

tráfego com vista à minimização do congestionamento e manutenção de velocidades reduzidas ou construção

de variantes aos centros populacionais, divergindo o tráfego para que o ruído não afecte as populações.

A intervenção directa não é capaz de atingir o óptimo, na medida em que não internaliza no sector dos

transportes os custos gerados. A opção de incentivos de preço, distinguindo os diferentes factores que

influem na geração de ruído, pode revelar-se mais adequada. A taxação diferenciada por tipo de veículo, local

de circulação, tipologia de via, hora do dia e distância percorrida permite gerar incentivos nestes factores,

deixando de fora apenas os factores velocidade e estilo de condução. Estes dois últimos têm alguma

correlação com o combustível consumido, sendo preferível uma taxação por esta via.

3.2 Esquema de tarifação

Em suma, tendo em conta as particularidades dos instrumentos discutidos, um esquema de tarifação para o

transporte rodoviário de mercadorias, que se pretende justo e eficaz, deve ter em conta os seguintes

elementos:

Uma ligação clara entre as taxas e os custos externos provocados, para promover uma melhor

aceitabilidade da internalização dos custos;

A transparência do cálculo das taxas a aplicar, de forma que o utilizador taxado tenha confiança que

não está a ser prejudicado ou sobre-taxado. Esta transparência também deve ser tida em conta na

informação prestada sobre o volume e destino das receitas cobradas;

Simplicidade do esquema de cobrança, sendo necessário um trade-off entre a diferenciação das

taxas (que quanto mais diferenciadas, mas precisamente reproduzem os custos externos marginais

provocados) e a inteligibilidade do cálculo das mesmas, essencial para a apreensão pelo mercado

dos sinais exactos que se pretende transmitir;

Existência de alternativas de transporte, com o objectivo de melhorar a aceitabilidade e garantir o

caminho em direcção à optimalidade do processo de escolha do transporte (seja escolha de modo, de

veículo, ou mesmo de rota e hora de viagem).

A tarifação para efeitos de internalização deverá também ter em conta as taxas existentes na actualidade.

Uma hipótese seria a abolição das taxas anuais sobre veículos, a redução e uniformização dos impostos

sobre os combustíveis e a introdução de uma taxa por quilómetro para os veículos rodoviários de

mercadorias. As mais elevadas taxas de uso devem então ser parcialmente compensadas pela redução da



taxação fixa actual (taxação anual sobre veículos, por exemplo), tendo a vantagem política de passar a

mensagem que a internalização não é um aumento de impostos encapotado.

Um sistema comum de cobrança electrónica, cobrindo pelo menos as vias principais, parece ser, na teoria, o

melhor instrumento para a internalização das externalidades aqui analisadas. Faz-se uma excepção às

externalidades referentes às alterações climáticas (emissão de CO2), em que a taxa sobre o combustível será

mais adequada, dado que as emissões de CO2 dependem directamente do combustível consumido. Os níveis

de taxação devem depender das distâncias percorridas, tipo de veículo, tipo de via e grau de

congestionamento. Esta tarifação teria a capacidade de ter um ajustamento bastante adequado aos custos

marginais de cada viagem. Será necessário, além desta cobrança electrónica, obter receitas para cobrir os

custos totais da infra-estrutura, o que poderia ser conseguido por meio de uma taxa fixa (um imposto sobre

veículos, por exemplo), correspondendo ao “bilhete” de entrada na rede de estradas.

Os maiores constrangimentos à implementação de tal instrumento de tarifação serão provavelmente os

elevados custos e prazo de implementação.



Figura 5 – Registos de veículos de mercadorias novos na Europa



4. A alteração do Paradigma O transporte é importante para o lado do produtor e do consumidor. Pelo lado do consumidor, o transporte

proporciona o acesso a bens e serviços, permitindo a localização de actividades em áreas mais distantes,

alargando assim o leque de opções de localização dessas actividades. A tendência actualmente verificada é a

de crescimento de distâncias entre actividades, traduzindo-se em mais mobilidade. Para o lado do produtor, o

transporte proporciona benefícios tais como as economias de escala, concentrando as actividades

económicas, a especialização da produção e uso de vantagens competitivas das diferentes regiões e a

redução dos custos logísticos das indústrias. Os serviços de transporte também requerem o fabrico de

veículos e construção de infra-estruturas, de manutenção e operação de veículos provocando também estas

actividades a procura de outros bens e serviços. Desta forma, as consequências de um aumento de preço do

transporte podem traduzir-se em impactos em diversos sectores económicos (European Comission, 2008).

As externalidades são resultantes do conflito de interesses no uso de um recurso escasso, só existindo

quando há competição no uso desse recurso. Esse recurso é alvo de perda de valor pois a sua qualidade, ou

estado, altera-se devido ao seu uso. No caso dos transportes, pode-se considerar o ambiente, a infra-

estrutura e até a segurança de pessoas e bens como o recurso sobre o qual os agentes competem.

Dado que os serviços de transporte são influenciados pelo preço dos mesmos, se se verificar uma diferença

entre o preço e os custos subjacentes a esse transporte, então estamos na presença de uma ineficiência do

mercado. Como visto na secção anterior, se parte dos custos gerados pelo transporte rodoviário de

mercadorias não for integralmente suportado pelos seus geradores, será pago por outros utilizadores do

sistema de transportes ou pela sociedade no geral. Estes custos, impostos a terceiros, são as referidas

externalidades, que têm crescido ao longo do tempo apesar dos avanços tecnológicos notáveis no sector

rodoviário.

Desta forma, se os preços não reflectem apropriadamente os custos sociais da actividade de transporte, não

são transmitidos os sinais correctos ao mercado, conduzindo a situações onde as actividades de transporte

geram custos excessivos em comparação com uma situação eficiente. Neste cenário, os diferentes modos

não são utilizados de uma forma óptima e o equilíbrio deste mix de usos não conduz à desejada eficiência

que traz o maior benefício para a sociedade.

4.1 Utilizador pagador Aplicando o princípio do utilizador-pagador ou poluidor-pagador, será expectável que as taxas de uso

aumentem, embora este aumento possa ser compensado pela diminuição das taxas fixas actualmente

aplicadas. O conceito da internalização pressupõe, mais do que um aumento generalizado de preços, uma

alteração na estrutura de tarifação, embora na maioria dos estados membros a internalização resulte em

taxas globais mais elevadas (European Comission, 2008).



4.1.1 Impactos da internalização

A internalização dos custos externos trará custos e benefícios financeiros e não-financeiros. O impacto

financeiro da internalização será muito provavelmente o aumento de custo para os veículos de transporte mas

também uma redução de custos de infra-estrutura devido à adaptação do tráfego às taxas de

congestionamento, provocando uma melhor utilização da capacidade disponível. O maior impacto não-

financeiro será a redução da mobilidade: o aumento provável das taxas de uso provocará a não-realização

das viagens marginais, as viagens cujos custos passarão a superar os benefícios.

4.1.1.1 Impactos nas Empresas

A indústria e o comércio serão afectados pela internalização devido à subida dos custos de transporte,

devendo porém beneficiar de uma redução de impostos. Esta redução de impostos, não apenas de impostos

fixos sobre veículos, mas também de impostos sobre o trabalho e rendimentos, poderá ser conseguida devido

à cobertura dos custos do transporte pelas receitas do novo esquema de tarifação. Esta cobertura de custos

reduzirá as necessidades de transferências orçamentais de outros sectores permitindo uma redução de

impostos global. Outro impacto positivo sobre as empresas será a redução de custos com congestionamento

e perdas de produção devido a acidentes rodoviários.

No global, espera-se um efeito líquido positivo devido à compensação destes factores, embora nem todas as

empresas saiam beneficiadas: uma empresa que dependa em grande escala de serviços de transportes pode

sofrer uma desvantagem competitiva enquanto uma empresa de trabalho intensivo será claramente

beneficiada devido a uma redução de impostos sobre trabalho e rendimento. Espera-se que estes impactos

diferenciados conduzam a um paradigma de menor dependência de transporte e maior intensidade de

trabalho (European Comission, 2008).

4.1.1.2 Impactos nos consumidores

Espera-se que os maiores impactos, tanto financeiros como não-financeiros, sejam sentidos pelos

consumidores. Estes verão a sua mobilidade restringida, no caso da internalização dos custos externos para

o transporte de passageiros, representando uma perda de bem-estar até que os padrões espaciais de

organização das actividades se adaptem. No entanto, a esperada possibilidade de redução de impostos sobre

o rendimento do trabalho, bem como menores impostos fixos sobre os veículos, menores prémios de seguro,

menos perdas de bem-estar emocional devido a acidentes, menos tempo perdido devido a congestionamento

e um melhor ambiente, pode verificar-se pequenos ganhos de riqueza económica.

Outra consequência da internalização será a alteração nos padrões de consumo, privilegiando o consumo de

bens e serviços mais próximos e reduzindo a necessidade de mobilidade. Espera-se que este efeito seja, no

entanto, pouco significativo devido à pequena dimensão do aumento de custos de transporte.

4.1.1.3 Competitividade

A indústria Europeia, devido à internalização, será afectada pelo aumento de custos de transporte, redução

de impostos e menores custos com congestionamento e acidentes, como referido anteriormente.



O resultado líquido dos diferentes impactos, positivos e negativos, não se revela simples de estimar. No

entanto, é possível, em linhas gerais, traçar os seguintes cenários:

As empresas fortemente dependentes de transporte verão crescer os seus custos de transporte

embora assistam a uma esperada redução de custos com congestionamento, dependendo o efeito

global das circunstâncias específicas de cada empresa;

A distribuição de custos e benefícios dependente do aumento dos custos de transporte e diminuição

de impostos sobre trabalho e empresas será determinada pelas medidas políticas implementadas

pelos estados, podendo haver medidas específicas para mitigar os impactos na competitividade de

indústrias severamente afectadas;

O preço do transporte poderá aumentar entre 20 a 30%, sendo necessário ter em conta que os

custos de transporte apenas representam uma percentagem reduzida dos custos totais de produção;

É esperado que as cadeias logísticas e os padrões espaciais de organização económica se adaptem

a este novo paradigma, de forma a reduzir os impactos a longo prazo.

No global, espera-se que a competitividade europeia não seja significativamente penalizada pela

internalização das externalidades do transporte rodoviário, sendo no entanto necessário acautelar algumas

distorções como as diferenças entre os preços dos combustíveis entre estados-membros e tomar posições

em relação a transportadores não europeus que não têm de cumprir regulamentações técnicas de veículos.

4.2 Evolução Tecnológica Uma possível alternativa à internalização dos custos externos provocados pelo transporte rodoviário de

mercadorias seria a implementação de regulamentação desafiante sobre a tecnologia dos veículos, infra-

estruturas e combustíveis de forma a reduzir o nível de externalidades provocado. Este tipo de

regulamentação tem vindo a ser adoptado para minimizar os impactos da poluição gerada pelos veículos

rodoviários e o impacto dos acidentes rodoviários, tendo obtido um grande sucesso, conforme discutido na

secção 3.1.4. No entanto, apesar de a regulamentação conseguir reduzir o nível de custos externos

provocados pelo transporte, e sendo esta redução de custos assumida pelos causadores das externalidades,

existe sempre um impacto residual que não é internalizado.

Numa óptica de competição justa entre modos, esse custo residual deve também ele ser internalizado. Além

da questão de equidade modal, ao não serem internalizados os custos externos remanescentes, as evoluções

tecnológicas podem dar origem a um rebound effect que anula os ganhos tecnológicos obtidos. Isto é, ao

possuir veículos mais eficientes e por isso menos poluidores, se não se taxar as externalidades

remanescentes, é possível que não exista o incentivo de moderar o consumo de transporte: o custo marginal

de uma viagem é mais baixo devido à maior eficiência, resultando num aumento de uso de transporte,

originando uma diminuição de impactos globais menor que o ideal.

A internalização sinalizará, através do preço, a necessidade de reduzir os impactos derivados da actividade

de transporte. Esta sinalização provavelmente influenciará naturais evoluções tecnológicas de forma a reduzir



as taxas associadas enquanto reduzirá a realização das viagens marginais, ao forçar a internalização das

externalidades remanescentes.



5. Conclusões e Considerações Finais Os transportes são fundamentais na sociedade moderna e na economia. Nos últimos anos, a actividade de

transporte cresceu em linha com o crescimento do PIB, tendo o transporte de mercadorias crescido

consistentemente acima do PIB. Este transporte de mercadorias cresceu mais fortemente nos modos de

transporte que oferecem maior flexibilidade, em particular no transporte rodoviário. A actividade de transporte,

no entanto, traz impactos negativos no ambiente e na qualidade de vida das populações. O transporte

rodoviário é considerado como aquele que apresenta os valores mais elevados ao nível de emissões

poluentes, ruído, congestionamento e degradação do meio envolvente, sendo necessário, numa óptica de

competição justa entre modos e como forma de influenciar a escolha óptima do transporte, a internalização

dos custos externos do transporte.

Para a implementação deste curso de acção, é necessário optar por um instrumento de política, havendo

diversas possibilidades, desde a regulação, comunicação, acordos voluntários ou instrumentos económicos.

As possibilidades de instrumentos a aplicar devem ainda ser avaliados na sua eficácia, eficiência, equidade,

transparência, efeitos colaterais e constrangimentos legais, bem como deve ser avaliado o seu prazo de

implementação.

O instrumento de política que se revela ideia ideal para a internalização das externalidades do transporte

rodoviário será um instrumento económico, consistindo num sistema comum de cobrança electrónica e uma

taxa sobre o combustível para internalizar os custos relativos às alterações climáticas. Este sistema deverá

cobrir pelo menos as vias principais e os níveis de taxação devem depender das distâncias percorridas, tipo

de veículo, tipo de via e grau de congestionamento, tendo um ajustamento adequado aos custos marginais de

cada viagem. Para garantir a cobertura dos custos totais da infra-estrutura seria ainda necessária a aplicação

de um imposto sobre veículos.

Este instrumento deverá ainda ser preferível a uma simples regulamentação, nomeadamente sobre as

tecnologias associadas ao transporte. A taxação sinalizará, através do preço, a necessidade de reduzir os

impactos derivados da actividade de transporte e influenciará a evolução tecnológica do sistema de transporte

rodoviário de mercadorias, reduzindo as probabilidades de um rebound effect.



6. Referências Bibliográficas

European Comission. (1995). TOWARDS FAIR AND EFFICIENT PRICING.

European Comission. (2008). Strategy for an internalisation of external costs.

European Conference of Ministers of Transport. (1998). Policies for Internalisation of External Costs. Paris:

OCDE.

road cargo transport externalities, will we be willing to internalize them?_relatório

Engineering

transporte de carga

mendes neto ist

joo nuno monteiro vieira

externalidades provocadas

empresas do sector rodovirio

regulamentao eficiente

simples regulamentao

sistema comum