rougier. un programa que no puede conformar a todos. peronismo

Am. Lat. Hist. Econ., ao 21, nm. 1, enero-abril, 2014, pp. 174-199

UN PROGRAMA QUE NO PUEDE CONFORMAR A TODOS: ECONOMA Y BUROCRACIA EN LOS AOS

FINALES DEL PRIMER PERONISMO

A PROGRAM THAT CANNOT CONFORM TO ALL: ECONOMICS AND BUREAUCRACY IN THE FINAL

YEARS OF THE FIRST PERONIST

Marcelo RougierUniversidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina,

Martn StawskiUniversidad Nacional de Tres de Febrero, Buenos Aires, Argentina,

Resumen. El presente artculo indaga en algunos aspectos de la poltica econmica del gobierno peronista en el periodo que se abre a partir de 1953-1954, al momento de consolidacin de los cambios introducidos a las polticas econmicas iniciales luego de la crisis de 1949-1952. Especficamente se estudia un programa poco considerado por la historiografa, el Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional anunciado en octubre de 1954 y las transformaciones burocrticas que lo acompaaron. De esta forma, nuestro objetivo es anudar el anlisis de las modificaciones operadas en los mbitos de gestin econmica con las medidas tomadas en materia de poltica econ-mica e identificar las capacidades estatales e instrumentos diseados por el peronismo.

Palabras clave: peronismo; planificacin; burocracia; poltica econmica; elites estatales.

Abstract. This article explores some aspects of the Peronist governments economic policy in the period from 1953 to 1954 at the time of consolidation of the changes made to the initial economic policy after the crisis of 1949-1952. Specifically we study a program scarcely considered by the historians, the Action Plan for National Economic Balance of October 1954, and bureaucratic changes that accompanied it. Thus, our goal is to tie the analysis of the amendments made in the areas of economic manage-ment with the measures taken in regard to economic policy, with the specific purpose of identifying the links between the two areas and arrive at a more complete unders-tanding of actions and determinants of these changes.

Key words: peronism; planning; bureaucracy; economic policy; state elites.

Fecha de recepcin: marzo de 2013. Fecha de aceptacin: julio de 2013.

175Am. Lat. Hist. Econ., ao 21, nm. 1, enero-abril, 2014, pp. 174-199

introdUccin

Los gobiernos de Juan Pern de 1946 a 1955 no pueden ser vistos ya de manera monoltica. En las ltimas dcadas numerosas investiga-ciones han dado cuenta de modificaciones importantes, al menos claramente en la dinmica poltica, social y econmica, durante el trans-curso del decenio peronista que alientan a identificar etapas o perio-dos con caractersticas especficas.1 En este sentido es posible discernir cambios notables a partir de 1949-1952, tanto en las polticas econmicas como en la estructura burocrtica respecto a los primeros aos de gestin.

Ya desde el inicio de la nueva gestin el presidente, los ministros y los secretarios procuraron dar entidad legal a las transformaciones que se ha-ban desarrollado en los aos previos al surgimiento del peronismo, y con-tinuaron con la creacin de nuevas agencias estatales, principalmente de gestin econmica.2 Este trayecto tuvo su gnesis con la reforma financiera de 1946 encabezada por el multifactico empresario Miguel Miranda.3

Prontamente, el llamado mago de las finanzas se transform en el principal hacedor de la poltica econmica, ya que no slo dispona de un poder superlativo en relacin con la poltica interna con el control del Banco Central y del Consejo Econmico Nacional, sino que tambin ma-nejaba el comercio exterior a travs del Instituto Argentino para la Promo-cin del Intercambio (en adelante iApi).4 El mando de estas instituciones le permiti a Miranda un margen de maniobra indito hasta ese momento de la poltica econmica argentina.

Sin embargo, algunas disposiciones de gobierno poco claras que vin-culaban diversos emprendimientos empresariales con el propio Miranda y variadas denuncias de corrupcin sobre su desempeo como funciona-rio pblico provocaron su cada a inicios de enero de 1949; por miedo a un atentado Miranda se exili en Montevideo, donde falleci en medio de un profundo ostracismo pocos aos despus.5 Sin embargo, ms all de esos avatares que lo vinculaban personalmente, la partida del ex hombre

1 Un trabajo pionero en ese sentido es el de Ferrer, Crisis, 1977. Tambin Gerchunoff y Llach, Ciclo, 1998; Rapoport, Historia, 2000; Brennan y Rougier, Politics, 2009, y Rougier, Mercado, 2011, y Economa, 2012, han identificado, si bien con diferencias, distintas etapas en la evolucin macroeconmica y en la poltica econmica. En el plano poltico vanse Berrotarn, Plan, 2003, y Estado, 2008; Prol, Peronismo, 2003; Juregui, Prometeo, 2004; Belini, Industria, 2009, y Stawski, Consejos, 2012, y Equipo, 2012. 2 Campione, Prolegmenos, 2003, y Berrotarn, Plan, 2003. 3 Sobre la trayectoria de Miranda vanse, entre otros, Rein, Juan, 2006, y Stawski, Conse-jos, 2012. 4 El iApi fue una institucin clave dentro de la poltica econmica del peronismo con di-ferentes atribuciones durante toda la etapa, aunque dedicada principalmente al monopolio del comercio exterior. Al respecto vase, entre otros, Novick, iapi, 1986. 5 Rein, Juan, 2006.

176 Marcelo Rougier y Martn Stawski

fuerte de la economa coincidi con una doble circunstancia: la crisis eco-nmica de 1949 y la reforma constitucional, situacin que alent la trans-formacin de la estructura burocrtica tendente a mejorar los mecanismos y la calidad de la intervencin pblica.

La sancin de una nueva constitucin sostenida en el derecho cons-titucional liberal y sin alterar de raz el sistema poltico modific la com-posicin de las carteras nacionales que pasaron de ocho a 19. En materia de competencia econmica se crearon tres nuevos ministerios que se su-maron al longevo Hacienda: Economa, Industria y Comercio, y Finanzas. Y sera desde este ltimo que surgira la figura excluyente de decisin eco-nmica del peronismo hasta su derrocamiento: Alfredo Gmez Morales.

Esas transformaciones fueron acompaadas, una vez que se present la crisis, por una redefinicin de las polticas econmicas encaradas hasta ese entonces y de las formas de organizacin de la coordinacin y con-duccin de esas polticas. En efecto, luego de una fuerte intervencin y de aliento a la industria y el consumo, la poltica econmica debi virar a resolver los problemas de escasez de divisas y de deterioro de la situacin fiscal apelando a diversas estrategias que en trminos generales supusieron estmulos a las actividades agropecuarias y al ingreso del capital extranje-ro, un freno al consumo y mayor austeridad en el gasto pblico. Muestra cabal de este novedoso escenario fue la sancin del primer programa de estabilizacin ortodoxo dentro de la dinmica de la industrializacin por sustitucin de importaciones en Argentina: el Plan de Accin en Materia Econmica de 1949, que revocaba en cierta medida los objetivos iniciales del gobierno peronista.6 Ms tarde se sum un nuevo y ms radical progra-ma de ajuste, a comienzos de 1952, cuando las condiciones econmicas, principalmente en el sector externo, se agravaron.

Una vez encaradas estas polticas se continu con la reforma estatal y paralelamente al anuncio ante la prensa del segundo plan quinquenal en el mes de junio de 1952 se produjo la segunda reforma ministerial en el peronismo; y, dentro de ella, los organismos econmicos iban a sufrir nuevamente modificaciones sustanciales; se cre la Secretara de Estado Ministerio de Asuntos Econmicos y se sustituy el Ministerio de Eco-noma por el de Comercio Exterior. La restructuracin profundizaba la necesidad del poder ejecutivo de centralizar en pocos organismos y per-sonas las decisiones de ndole econmica y financiera con el fin de tener un control ms estricto sobre la poltica econmica. En otras palabras, el cambio de estrategia econmica supona necesariamente una adecuacin de la estructura burocrtica que garantizara su xito.

6 Vanse Rougier, Economa, 2012, y Stawski, Consejos, 2012.


Significativamente, la literatura heredada no ha abordado de manera detallada los ltimos aos de la economa peronista y menos examinado las alteraciones producidas a escala econmica y en los organismos de ges-tin de manera conjunta. Este artculo indaga precisamente en el periodo que se abre a partir de 1953-1954, cuando los efectos ms duros de la crisis haban pasado y era necesario redefinir la estrategia econmica inicial y tornarla sustentable en el ms largo plazo.

Nuestro objetivo es anudar en el anlisis las modificaciones operadas en los mbitos de gestin econmica con las medidas tomadas en materia de poltica econmica, con el propsito especfico de identificar las articu-laciones entre las dos esferas y arribar a una comprensin ms acabada de las acciones y determinantes de esas transformaciones. Adicionalmente, el trabajo aporta a identificar la generacin de capacidades estatales e ins-trumentos para la estructuracin de determinadas estrategias econmico-sociales y su consecucin.

Sobre la base de fuentes primarias (documentos oficiales y publicacio-nes peridicas principalmente), en la primera parte abordamos el anlisis del Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional7 anunciado en octubre de 1954 y sus implicancias para el nuevo contexto econmico abierto con la recuperacin econmica luego de los duros aos de cri-sis entre 1949 y 1952. En un segundo momento analizamos los cambios ocurridos con la reforma ministerial de junio de 1954 en las distintas de-pendencias relacionadas con la coordinacin econmica.8 Finalmente, las ltimas reflexiones estn destinadas a identificar los vnculos entre ambos procesos, considerados parte sustancial de la consolidacin de la estrategia poltica y econmica del peronismo en sus ltimos aos de gobierno.

el plAn de Accin de eqUiliBrio pArA lA econoMA nAcionAl de 1954

Entre 1946 y 1948 la economa argentina tuvo un muy buen desempeo, especialmente del sector industrial, mientras los salarios de los trabajadores se incrementaban de manera notable. Ello fue consecuencia de la recupe-racin del comercio internacional a la salida de la guerra y del conjunto

7 A este conjunto de medidas tambin se lo conoci oficialmente como Plan de Accin para el Equilibrio de la Economa Nacional, pero en este caso decidimos utilizar el nombre que men-cionamos ms arriba. 8 Este anlisis que indaga en la nocin de calidad estatal se apoyar en trminos tericos en Oszlak, Polticas, 1980, y Teoras, 1984. Tambin se pueden consultar, entre otros, Schneider, Relaciones, 1999 y, especialmente, Castellani y Llanpart, Debates, 2012.


de instrumentos diseados por el gobierno peronista en sus aos iniciales.9 No obstante, el panorama del comercio exterior era muy complicado a la salida de la segunda guerra mundial por la falta de divisas convertibles de los pases compradores de los productos argentinos. La ayuda econmica y financiera que Estados Unidos promovi a travs del plan Marshall alent las colocaciones desde ese pas y desplaz a Argentina de sus mercados in-ternacionales. Este hecho sumado al incremento de las importaciones que demandaba una industria en fuerte crecimiento se tradujo en la aparicin de saldos negativos en la balanza comercial y el agotamiento de las reservas.

El gobierno respondi con el desplazamiento de Miguel Miranda por Gmez Morales y una serie de polticas de ajuste que pretendieron me-jorar las condiciones en las que se desempeaban las actividades agrope-cuarias (mejora de los precios de sus productos) y de polticas restrictivas tendentes a contener el incremento de los precios (que haba comenzado a preocupar a las autoridades desde fines de 1948).

Estas medidas quedaron enmarcadas en un denominado plan de ac-cin en materia econmica, lanzado en julio de 1949, cuyo principal objeti-vo era mantener la estabilidad de precios y racionalizar la estructura pro-ductiva; esto es, tratar de generar una mayor armona entre las actividades agropecuarias (hasta entonces discriminadas) y las industriales (hasta en-tonces promovidas fuertemente a travs de la poltica salarial y crediticia).10

Pero las circunstancias negativas se mantuvieron en los aos siguien-tes, ms all de alguna pequea mejora, determinadas principalmente por la evolucin del comercio exterior y los precios internacionales. Una p-sima cosecha a fines de 1951, adems, complic el panorama del sector externo. Por otro lado la cada del salario real desde 1949 era tambin un problema a resolver, ms cuando la inflacin anual superaba holgada-mente el 30%. Para restablecer el equilibrio de precios y salarios perdido, el gobierno convoc a los representantes de los trabajadores y de los em-presarios. Mientras los delegados obreros reclamaban una recomposicin del salario, los industriales sostenan la necesidad de bajar los costos de produccin aumentando la productividad obrera.

En parte, como resultado de esa compulsa, el gobierno lanz un plan de estabilizacin en febrero de 1952 que aumentaba y congelaba los sala-rios por dos aos; tambin se profundizaron las polticas fiscales y mone-tarias restrictivas tendentes a contener el proceso inflacionario. En rigor, el

9 Rougier, Economa, 2012, pp. 100-107. 10 A pesar de que en la faz discursiva el peronismo intent mostrarse disruptivo con las pol-ticas econmicas de la dcada de 1930, es interesante destacar que el gobierno de Juan Pern, al momento de crear planes econmicos de corto plazo, utiliz la misma denominacin que el Plan de Accin Econmica Nacional de 1933. As sucedi con los llamados Plan de Accin en Materia Econmica de 1949 y el Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional de 1954.


nuevo ordenamiento no representaba una innovacin en materia de polti-ca econmica, sino una sistematizacin y extensin de las medidas que se venan aplicando desde fines de 1948 y constituira un primer paso hacia la aplicacin de otras de carcter ms permanente que slo podran implan-tarse una vez doblegados los problemas de la crtica coyuntura de 1952.

Hacia 1953 quedaba claro que el plan de ajuste haba sido exitoso, la inflacin haba cado considerablemente y la recuperacin de la economa estaba en marcha. Con la aplicacin del segundo plan quinquenal y de la Ley de Inversiones Extranjeras en ese mismo ao, el gobierno pretenda impulsar la produccin agropecuaria y avanzar en la integracin de las ac-tividades industriales, especialmente en la produccin de insumos y equi-pos cuya importacin pesaba gravemente sobre las cuentas externas. En este sentido se trataba de una apuesta a la inversin (interna y externa) de modo que pudiera profundizarse la sustitucin de importaciones (ahora de bienes ms complejos) y con ello garantizar las condiciones para sostener el crecimiento econmico.

No obstante, uno de los problemas irresueltos estaba referido a la im-plementacin de reformas en la organizacin de los procesos de traba-jo tendentes a incrementar la productividad, que estaba estancada desde 1948. A comienzos de 1954 comenzaron los pedidos sindicales para in-crementar los salarios y se registr una nueva oleada de protestas obreras que triplic las huelgas registradas en el periodo 1950-1953 y que adems incluy trabajo a reglamento o huelgas de brazos cados.11

La presin sindical para lograr una recuperacin del salario real tuvo algunos resultados favorables, pero simultneamente el empresariado au-mentaba los precios debido al aumento de costos de mano de obra. En este escenario volva a aparecer la temida espiral inflacionaria que tantos problemas haba trado en los aos precedentes.

Paralelamente, el gobierno convoc a los trabajadores y a los empre-sarios para la renegociacin de los convenios colectivos fijados en el plan de 1952 y manifest su intencin de no intervenir en el establecimiento de las nuevas escalas salariales. Segn el discurso oficial, los incrementos sala-riales slo podan concretarse a partir de los aumentos en la productividad del trabajo; el gobierno no asistira las demandas al movimiento obrero or-ganizado como lo haba hecho durante los aos iniciales. Se trataba de un retiro del Estado en este campo que fortaleca a los empresarios, a la vez que delegaba en ellos la capacidad para contener las demandas sindicales. Esa idea entroncaba con una nueva concepcin respecto a la participacin del Estado manifestada por el propio Pern poco antes:

11 Fernndez, Huelga, 2005, y Schiavi, Algunas, 2011.


Nosotros no somos ni intervencionistas ni anti intervencionistas; somos realistas. El que se dice intervencionista no sabe lo que dice; hay que ubicarse de acuerdo a las circunstancias. Las circunstancias imponen la solucin. No hay sistemas, ni mtodos, ni reglas de economa en los tiempos actuales. Hay soluciones concretas frente a un problema tambin concreto. Resuelto ese problema se va a presentar otro quizs tambin diametralmente opuesto al anterior. A este le daremos una solucin contraria al anterior, pero no por sistema, sino por inteligente apreciacin y reflexin del caso concreto.12

El nuevo problema era en este caso la renegociacin de los salarios que podan salirse del rumbo previsto e impactar negativamente en los precios. El gobierno impuls, junto a la Confederacin General del Tra-bajo y a la Confederacin General Econmica, un primer congreso de organizacin y relaciones del trabajo, el cual se llev a cabo entre el 23 y el 28 de agosto de 1954, con el propsito de lograr avances en la mejora de la productividad laboral.

Para los empresarios el principal objetivo consista en reducir la ex-cesiva influencia de los sindicatos en el lugar de trabajo y restaurar as el equilibrio de poder. En su discurso de inauguracin, Jos Gelbard, el lder empresarial, declar que el propsito de la conferencia era alcanzar la racionalizacin humanizada de la fbrica, necesaria para un aumento de la productividad que compensara el incremento de los salarios, el cual significaba una carga cada vez mayor para el sector empresarial.13 Pero de esas sesiones no se obtuvieron resultados concretos.

El gobierno resolvi entonces instaurar una serie de medidas a travs de un denominado Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Na-cional de octubre de 1954, apoyado ahora, como veremos, en la solidez burocrtica que le proporcionara una nueva estructura ministerial. El plan no slo supona garantizar la estabilidad de precios, sino tambin un cam-bio importante en la participacin que el Estado tena hasta entonces en la economa y tambin un cambio respecto a la concepcin econmica que identificaba al peronismo.14 Poco antes Pern haba expresado en la Prime-ra Convencin de la Confederacin General Econmica que

Felizmente, estamos preparando el pasaje de una organizacin estatal a una orga-nizacin privada. El Estado argentino, dentro de nuestro concepto, se sentir muy feliz el da que no tenga una sola empresa comercial, industrial o de la produccin en su poder, porque habr llegado el momento en que todas las empresas de la

12 Gerchunoff y Llach, Ciclo, 1998, p. 171. 13 Brennan y Rougier, Politics, 2009. 14 Rougier, Economa, 2012, p. 185.


produccin, de la transformacin y de la distribucin que estn hoy en poder del Estado, en situacin floreciente, sean absorbidas por el inters privado. Esa es nuestra orientacin.15

El proyecto se present por el propio Pern en el Saln Blanco de la Casa de Gobierno el 1 de octubre y se transmiti a todo el pas por el siste-ma de radiotelefona. La lgica de ejecucin del plan era reforzar la polti-ca econmica peronista, descrita por el elenco oficial como un importante engranaje que tena sus antecedentes en los dos planes quinquenales y el plan de emergencia de 1952.16

El programa fue anunciado por el presidente como un programa de corto plazo, a diferencia de los planes de largo alcance como los quin-quenales de 1947 y 1953. Segn el gobierno eran tiempos favorables para sancionar el programa, pues el pueblo estaba en condiciones de ayudar a que dicha poltica se materializara gracias a la experiencia adquirida en los aos previos de planificacin. Para Pern el objetivo del plan era consolidar el nuevo nivel de equilibrio de precios y salarios requiriendo la colaboracin de todos los actores sociales.

El programa convocaba a la racionalizacin empresarial y a que los obreros se esforzaran por aumentar su productividad. El Estado tambin asuma el compromiso de estimular el mayor rendimiento de la mano de obra y dirigir la poltica crediticia en funcin de los ndices de producti-vidad que lograsen las empresas. Tambin se llamaba a los empresarios y trabajadores a que controlasen el latente peligro inflacionario mediante el anlisis de los costos de produccin y los efectos que provocaban sobre ellos los convenios colectivos de salarios.17

Si bien estos objetivos eran centrales dentro de la nueva lgica de la poltica econmica, el plan no se reduca solamente a estos aspectos. En efecto, como sealamos, lo que en realidad se estaba redefiniendo era la participacin del Estado y el vnculo con los actores econmicos. De hecho, un documento destinado a impulsar los contenidos del programa aporta elementos que permiten vislumbrar objetivos adicionales.18

En adelante el Estado deba ser bsicamente un orientador de las ac-tividades econmicas, donde el xito dependa de la accin coordinada de las fuerzas organizadas del pueblo. La accin estatal era entendida como de colaboracin con las actividades de los distintos sectores e inclua po-lticas respecto al comercio y abastecimiento externo, la racionalizacin de

15 Pern, Primera, 2002, p. 295. 16 Pern, Plan, 1954. Para el programa econmico de 1952 vanse Rapoport y Spiguel, Esta-dos, 1994, y Rougier, Economa, 2012. 17 Bitrn, Congreso, 1994. 18 Pern, Plan, 1954.


las industrias y del comercio interno. En este sentido, el documento hace referencia en primer lugar al crdito, priorizando el apoyo al sector agrario y a las cooperativas y el mejoramiento tcnico de las industrias.

En segundo lugar, el texto plantea una serie de cuestiones sobre el ahorro: se reconoca que si bien el pueblo ahorraba,

an sigue incontrolado en cuanto a gastos superfluos, que no tienen ningn valor para el vendedor ni para el consumidor, sino el de un desafo al porvenir. En con-secuencia es imprescindible que todos los gobiernos (provinciales) intensifiquen la prdica del ahorro en todas sus formas para que el pueblo haga hbito de que no se trata de dar menos o ms, sino de gastar con conciencia, para no sustraer algo que no se consumir en perjuicio de lo que necesita la comunidad para el equilibrio de sus bienes.19

De esta forma la lgica mediadora e intervencionista bien caracters-tica de los primeros aos de gobierno le dejaba el campo abierto a un Es-tado coordinador que propiciaba el consumo racional y el aumento de la produccin. Esta idea fue materializada por el presidente de la siguiente manera: la economa que yo puedo darles seores es una economa orga-nizada y conducida equilibradamente. Lo dems debe hacerlo el pueblo, los empresarios, los consumidores y los obreros.20

Y fueron los trabajadores los que ocuparon un lugar privilegiado en el discurso de Pern, ya no para incentivarlos y defenderlos, sino para re-prenderlos indirectamente por los constantes pedidos de incrementos sa-lariales. Para el primer mandatario se haban gestado pequeos problemas que en la calle se haban agrandado o que de un pequeo inconveniente se trataba de realizar una gran perturbacin.

Manifestaba Pern que haba un aprovechamiento poltico de algunas situaciones, y puso como ejemplo el caso del gremio de los panaderos, quienes mediante los acuerdos laborales lograron un aumento salarial, si-tuacin que deriv en un incremento de 20 centavos en el kilogramo de pan. Sin embargo, el presidente cuestion los convenios realizados aut-nomamente entre empresarios y trabajadores y critic que estos no qui-sieran trabajar de noche. As Pern dej en falta a los trabajadores ante la sociedad y lo manifest de la siguiente manera:

Por lo tanto, en vez de salir al amanecer, el pan sale a las nueve de la maana. Ello ha sido motivo para que algunos se quejen y protesten. Lo cierto es que no se puede conformar a todos. Por otra parte yo no puedo obligar a la gente a trabajar de noche

19 Ibid., p. 23. 20 Pern, Saln, 2002, p. 430.


si ellos con mucha justicia y verdad, dicen que el trabajo nocturno es insalubre [] Otra dificultad sera que los panaderos decidieron no abrir los lunes. Ellos resolvieron cerrar un da por semana. En mi opinin personal, no est del todo bien que se cierre. Se podran hacer turnos como en las farmacias.21

Pern observaba la misma situacin en la denuncia acerca del desa-bastecimiento temporal de carnes. El gobernante defenda esa coyuntura y sostena que en determinadas pocas haba poca faena debido al peso de los animales, pero que en su defecto esa situacin era beneficiosa, y afirmaba con su clsica retrica:

Creo que esto es muy bueno, porque as le damos descanso al hgado de los argen-tinos, lo que hace mucha falta. Ya que somos tan poco obedientes al mdico que siempre nos dice que no comamos tanta carne, resulta muy til que sea la natura-leza misma la que contribuya a la defensa de nuestra propia salud [] Como ven ustedes, la gravedad del problema de la carne es terrible en la Repblica Argen-tina; pero es terrible, porque comemos demasiada carne. Bien seores para qu voy a seguir extendindome en este problema? Es suficiente andar por las calles de Buenos Aires para ver que todos son gordos. Podemos quejarnos de cualquier cosa, pero no de que no comemos.22

Previo a la exposicin formal del plan, Pern explic cmo se deba equilibrar el presupuesto nacional y declar que se estaba en la tarea de realizar un ajuste sustancial de los gastos pblicos, poltica indispensable para corregir los errores que se ejecutaron en el pasado en relacin con las partidas presupuestarias. Como se consideraba innecesario el aumento impositivo o la emisin monetaria se resolvi achicar el gasto pblico, me-dida que, de haberse propuesto aos atrs, hubiese aparejado un alto costo poltico. Asimismo el mandatario seal que el programa requera de la co-laboracin de todos los actores econmicos y delimit cules deberan ser las responsabilidades de cada uno de ellos a partir de la sancin del plan.

En primer lugar, Pern seal que en Argentina se haba llegado a la mxima expresin en la justicia redistributiva, el salario real de los obreros no poda incrementarse ms salvo que se produjera una mayor produccin. Sobre esta base el presidente les solicit colaboracin a los empresarios, quienes deban mejorar la calidad de los productos y au-mentar la produccin y reducir el costo de estos. Para lograr los objetivos propuestos el presidente inst a la racionalizacin empresaria y a adoptar tcnicas de modernizacin de los procesos productivos. Asimismo se les

21 Ibid., las cursivas son nuestras. 22 Ibid.


encomend la racionalizacin de la comercializacin para disminuir los costes de distribucin.

Paralelamente, Pern les solicit que constituyesen sociedades anni-mas con su correspondiente cotizacin burstil para liberarse del prstamo bancario como sistema para incrementar el capital social de las empresas.23 La idea subyacente, expresada con ms claridad por Miguel Revestido, ministro de Finanzas, era que el Estado no avanzase ms sobre el mercado y particularmente sobre el mercado de capitales, donde la intervencin se haba desarrollado en la etapa inicial a travs de los mecanismos crea-dos por la reforma financiera de 1946 y el abundante crdito oficial. De acuerdo con la concepcin ahora esbozada, era momento de que el sector pblico se retirase, delegando la financiacin en los propios recursos de los empresarios y en el ahorro genuino.24

Asimismo, el capital internacional deba incrementar su participacin en el financiamiento de los proyectos industriales que antes detentaba el sistema oficial. Sobre esa base lo manifest Revestido en un artculo publi-cado por la revista Hechos e Ideas:

Muchas veces se ha hablado del carcter intervencionista del actual gobierno. Ello se funda, generalmente, en la serie de hechos que configuraron la primera etapa de sus realizaciones, cuando tuvo la imprescindible necesidad de asumir directamen-te sus posiciones de direccin y contralor para lograr rpidamente sus objetivos de independencia econmica, soberana poltica y justicia social. Pero cumplidos esos objetivos irrenunciables, la propia Constitucin Justicialista de 1949, atribuye a la actividad privada una funcin fundamental en el desarrollo econmico del pas, con exclusin de la propiedad o explotacin de aquellos sectores econmicos que considera propios de la nacin o del Estado en salvaguardia de la soberana nacional, para luego agregar que la iniciativa privada a travs de las entidades representativas, no slo est con el gobierno sino que, como ocurre con la organi-zacin de los trabajadores, est en el propio gobierno, es parte de l.25

La idea de una fuerte presencia del Estado haba quedado atrs y en este momento se interpelaba a diversos grupos econmicos que en el pasa-do haban sido considerados hostiles o directamente enemigos de la patria.

Tambin en esa lnea el ministro defendi, a comienzos de 1955, la nueva postura gubernamental de intervencin estatal en la economa. Sos-tena que a partir de 1946, con la reforma financiera, el gobierno haba

23 Puntos, 1954, p. 11. 24 Rougier y Fiszbein, Don, 2004. 25 Revestido, Reforma, 1954, p. 24.


dejado el campo frtil para la consolidacin de un mercado genuinamente inversor. Planteaba Revestido:

Ahora, superado este primer paso con resultados halageos, por cuanto a la in-dustrializacin del pas es hoy feliz realidad, es necesario propender a que las empresas busquen preferentemente en el ahorro privado los recursos para su de-senvolvimiento a lo que agreg en clara oposicin con la propia constitucin de 1949 que las empresas que circunstancialmente debi conducir el Estado, pasaron a manos de la actividad privada, tal como lo expusiera en repetidas oportunidades el general Pern.26

El movimiento obrero deba esforzarse en todos los sectores de la pro-ductividad tratando de aumentarla de manera considerable; y de hecho una de las pocas acciones concretas que derivaron del anuncio del plan de accin fue el llamado en noviembre de 1954 a la realizacin del Congreso Nacional de la Productividad y el Bienestar Social, que tendra lugar en marzo del ao siguiente, aunque tampoco lograra resultados importantes.

Los consumidores, por su parte (que en su mayora eran trabajadores), ocuparon un lugar importante en la requisitoria presidencial, ya que de-ban defender sus ingresos controlando que los comerciantes respetasen los precios mximos fijados o los razonables cuando fueran de carcter libre. Del mismo modo se tenan que negar a comprar y denunciar al Estado alguna situacin anmala de precios para que este controlase y reprimiese el agio y la especulacin.

Para evitar caer en la compra de productos de precios elevados, se recomend desarrollar e intensificar al mximo las actividades de las coo-perativas, actividades propuestas en el segundo plan quinquenal. De esta forma el gobierno pretenda que la sociedad acompaara este proceso, que podramos definir como una especie de panptico econmico, don-de el Estado controlaba mediante el poder de polica apoyado en la propia ciudadana, que se encargaba de denunciar a los pequeos comerciantes. En esa lnea, pero en la vida privada, se invitaba imprescindiblemente a que el consumidor realizara una conducta de austeridad, eliminando los despilfarros y consumiendo lo que verdaderamente necesitaba.

Por el lado de los productores rurales, estos deban esforzarse por obtener una mejor utilidad de la tierra mediante una adecuada tecnifi-cacin de la explotacin, proceso que a su vez permitira obtener una produccin de mejor calidad para la industria, el comercio y el consumo. Asimismo se deba propender a una mayor proteccin de los animales y vegetales para poder enfrentar las posibles contingencias climatolgicas,

26 Revestido, Funcin, 1955, p. 152.


enfermedades o plagas. A la vez deban tender a la diversificacin de la produccin para minimizar hipotticos riesgos econmicos y asegurar el autoabastecimiento.27

El sector comercial tambin fue interpelado por Pern. Los comer-ciantes deban colaborar en la racionalizacin de la distribucin de los productos para disminuir los costos. El presidente recomendaba que los comercios realizaran un sistema de autoservicio o self service para lograr contraer los precios de venta y mencionaba que era necesario crear con-ciencia en el comerciante minorista sobre las ventajas que representaba agruparse en ncleos cooperativizados para disminuir los gastos de co-mercializacin. Por su parte, el presidente se comprometi a que el go-bierno disminuira los costos de los fletes distributivos de los artculos que partan de Buenos Aires hacia el interior.28

En lo que respecta a la labor gubernamental haba un compromiso de colaboracin con los dems actores sociales. El Estado garantizara, por un lado, el abastecimiento interno de los productos que satisfacan el consumo y las necesidades vitales de la poblacin y, por otro, el control de la fijacin de precios a costos razonables y justificados. El organismo encargado de coordinar las polticas de abastecimiento y de precios era el Consejo Federal del Abastecimiento, con la colaboracin de los gobiernos municipales, provinciales y las cooperativas de consumidores.

En relacin con el comercio y abastecimiento exterior, siguiendo la lnea del segundo proyecto, el plan de accin propona mejorar la salida de productos que haban saturado el mercado interno mediante favorables fijaciones del tipo de cambio o incorporarlos en listas de convenios con terceros pases, tambin planteaba intensificar la exportacin de artculos manufacturados hacia mercados ms beneficiosos. Este sistema no se dara mediante la poltica cambiaria, sino que debera ser proporcionado por un mejoramiento de orden interno con productos de mejor calidad, disminu-cin de costos y una adecuada comercializacin de los productos.29

Sobre esa base, el gobierno nacional prolong la poltica crediticia mo-derada dando prioridad a las actividades que contribuyeran a aumentar la produccin. As, la ayuda al campo mediante prstamos procur alcanzar la explotacin integral y racional de los predios. Paralelamente, la asistencia financiera a la industria busc el mejoramiento tcnico mediante la racionali-zacin en su organizacin, funcionamiento, equipamiento y reequipamiento. El fomento a las nuevas industrias de aprovechamiento de los recursos natu-rales fue central en el nuevo programa, as como tambin la ayuda al coope-

27 Ibid., p. 9, y Pern, Plan, 1954. 28 Revestido, Funcin, 1955, p. 11. 29 Ibid., p. 17.


rativismo y la intensificacin del ahorro. A su vez, el Estado se comprome-ta a realizar las siguientes actividades: intensificar la explotacin de tierras; proporcionar a los empresarios mineros el instrumento legal para proteger la actividad minera de exploracin y explotacin; profundizar los acuerdos na-cionales e internacionales para la explotacin petrolera; aumentar la dispo-nibilidad de la energa elctrica para la produccin nacional; ahondar en las actividades de vialidad vinculacin caminera de los principales centros de produccin con puertos, embarques ferroviarios y mercados de consumo, de aguas para regados y de transporte; contencin y reduccin del gasto p-blico disminuyendo la burocracia administrativa y manteniendo una poltica de austeridad y parsimonia en la aplicacin del rgimen impositivo; raciona-lizar el personal de cada organismo eliminando a los que no rindieran en la medida suficiente y no efectuar nuevos nombramientos a fin de reducir los gastos presupuestarios, y seleccionar a los nuevos funcionarios de acuerdo con su identificacin con la doctrina nacional, el movimiento justicialista y su capacidad laboral. De este ltimo tem se desprende que los nombramientos burocrticos pasaron a ser de forma excluyente de acuerdo con el grado de pertenencia que se dispensaba al partido gobernante. Esto qued impl-cito en el documento oficial demostrando que el sistema de lealtades era, en este periodo, la caracterstica de ingreso al empleo pblico.

Para que el plan pudiera realizarse con el xito esperado por el pre-sidente y sus cuatro secretarios le otorgaron a la Secretara de Prensa y Difusin la transmisin del programa para que la poblacin en todo su conjunto tomase conocimiento sobre los motivos por los cuales el gobier-no estaba vigilante de la economa nacional. Como cierre, la presidencia solicit a los gobiernos de las provincias la comunicacin de sus directores de prensa con la Secretara de Prensa y Difusin para asesoramiento y coordinacin de sus actividades.30

A pesar de que el plan estaba pensado en el corto plazo, temas como los relacionados con la colonizacin de tierras, planificacin crediticia, el ahorro o la organizacin de las empresas como sociedades annimas para cotizar en bolsa, sealaban la presencia de definiciones estratgicas ms que coyunturales.

lA reforMA BUrocrticA y lA ley orgnicA de Ministerios de 1954

En 1951 finaliz el plan de gobierno o primer plan quinquenal, y los re-sultados no fueron los ms satisfactorios para la conduccin oficialista. En noviembre la ciudadana volvi a las urnas con la novedad del voto feme-

30 Ibid., pp. 21-29.


nino, y le dio un nuevo mandato a la frmula Pern-Quijano. Mientras se pona en prctica el plan de emergencia de 1952 dirigido por Gmez Mo-rales, desde el Ministerio de Asuntos Tcnicos se diagramaba el segundo plan quinquenal, que comenzara a regir en 1953.

Paralelamente a la ejecucin del plan, en el mes de junio de 1952 se produjo la segunda reforma ministerial durante el peronismo, y los orga-nismos econmicos nuevamente sufrieron modificaciones sustanciales al igual que en 1949. Por la Ley 14.121/52 se cre una secretara de Estado, el Ministerio de Asuntos Econmicos, y se sustituy el Ministerio de Econo-ma por el de Comercio Exterior. En esta nueva transformacin apareci Miguel Revestido al frente de Finanzas, y Alfredo Gmez Morales fue (re)designado en el nuevo ministerio.

A partir de esta modificatoria, el nuevo Ministerio de Asuntos Eco-nmicos fue el lugar donde se tomaron las medidas econmicas ms tras-cendentales y la figura de Alfredo Gmez Morales tom una dimensin cada vez mayor en la decisin de polticas econmicas. Sobre esta base burocrtica, se deline la poltica econmica hasta 1954, momento en el que se constituy una nueva reforma de los ministerios nacionales.31

El 19 de mayo de 1954 se realiz en la Casa de Gobierno una reunin de gabinete nacional. En esa oportunidad Pern les expuso a los ministros los planes gubernamentales tendentes a profundizar la transformacin del Estado. A pesar de haber sorteado con xito la crisis econmica de 1952, el titular del poder ejecutivo consideraba que era necesaria una mayor intervencin de la presidencia en lo relativo a la administracin estatal. El motivo por el cual se realiz dicho encuentro fue informarles a los ti-tulares de las diversas carteras las nuevas polticas que vena planificando desde tiempo atrs.

Las crticas que estaba recibiendo la gestin peronista para ese enton-ces por parte de la prensa y el arco poltico opositor se basaban en la falta de racionalidad o en lo pragmtico de las resoluciones de los diferentes problemas econmicos y sociales. Sin embargo, Pern les comentaba a sus ministros que el gobierno iniciado en 1946 haba establecido un sistema burocrtico completamente distinto en el pas.

El presidente consideraba que se haba alterado el sistema de compar-timentacin estatal con la creacin de numerosos ministerios, y mencion que a escala mundial, como producto de la planificacin, varios pases estaban en proceso permanente de inauguracin de nuevas carteras. No obstante, Pern se encarg en reiteradas oportunidades de manifestarles a los ministros la necesidad de una reforma terica-orgnica del gobierno y el Estado:

31 Stawski, Equipo, 2012.


Las organizaciones, para que sean objetivas, deben conseguir dedicarse a un obje-tivo y realizarlo. Ese es el concepto que yo tengo de la objetividad orgnica, primer y gran principio de la organizacin. El segundo principio ha de ser la simplicidad, vale decir, realizar esa funcin con los menores organismos posibles, ya que si son muy numerosos, se produce una obstruccin natural que trae siempre el concepto de esa excesiva burocracia donde los hombres andan estorbndose [] El tercero de los principios es la estabilidad. Yo entiendo que ninguna organizacin puede rendir sus frutos acabadamente si no tiene un cierto grado de estabilidad [] el otro principio de la organizacin que es la perfectibilidad. La perfectibilidad es antagnica con la estabilidad. Seores: indudablemente una organizacin perfecta estara dentro de estos cuatro grandes principios.32

As, para Pern la racionalidad burocrtica era caracterstica central de su gobierno. Para defender su gestin y no quedar en evidencia sobre los constantes recambios institucionales, el presidente mencionaba a la organi-cidad como precepto primario. Posteriormente present la reforma buro-crtica a travs de la modificacin de la cantidad de ministerios, para final-mente cerrar su discurso con el precepto de estabilizacin tanto econmica como burocrtica y perfeccin, todos ellos elementos en los cuales Pern se basaba para realizar la nueva modificacin a la estructura burocrtica.

Una vez presentado el problema a los ministros Pern explic que el concepto perseguido tena dos fases: una, la funcin de gobierno, de concepcin y direccin, y, la segunda, de ejecucin y verificacin. Esto requera de dos diferentes grupos de organismos, el de concepcin, cons-tituido por un cuerpo de estudio bien centralizado, y el de ejecucin, con un cuerpo de accin dividido en distintas partes para que pudieran ejecutar descentralizadamente las polticas recibidas. Finalmente el presidente les mencionaba a los ministros presentes: Porque esto tampoco se puede rea-lizar modificando de la maana a la noche. Nosotros no podemos apare-cer hoy con un ordenamiento que maana reorganicemos completamente, porque haramos un desaguisado terrible en el gobierno y en la administra-cin [] vamos a estudiarlo sin apuros y sin pensar en otra cosa que en la obligacin que tenemos de construir el mejor instrumento de gobierno.33

No obstante la premura de Pern por informarles a los titulares de las carteras que se iba a realizar lenta y cuidadosamente el proyecto de refor-ma del Estado, a slo un mes de la reunin de gabinete, el 25 de junio de 1954, se produjo la ltima reforma ministerial de los gobiernos peronistas, dejando en evidencia que lo presentado das antes no tena significado. Es as que se observa que en tiempos de urgencia la contradiccin entre el

32 Pern, Acuerdo, 2002, pp. 243-252. 33 Ibid.


discurso y la accin por parte del propio Pern se haca ms recurrente y en menor plazo.

Dicha modificacin fue aprobada por la Ley nmero 14.303 y el De-creto nmero 13.378/54, este ltimo conocido como Reglamento de la Ley Orgnica de los Ministerios o Reglamento Orgnico de Ministerios (en adelante roM) que tena como propsito adecuar el funcionamiento de las carteras a las necesidades del pas. El nuevo esquema era sumamente complejo en la implantacin y en su ejecucin, ya que las competencias de la gran mayora de las agencias ministeriales desaparecieron, tomaron otras funciones o transfirieron algo de lo que disponan. A pesar de que desde la prensa oficialista el gobierno quera imponer la imagen de que la nueva modificacin no constitua un cambio del sistema, sino una simple variacin del rgimen, es indudable que el nuevo escenario implicaba un nuevo ordenamiento tcnico burocrtico.

El proyecto se realiz sobre la base del artculo 84 de la Constitucin Nacional de 1949 que facultaba al presidente de la nacin a determinar la denominacin y los ramos de los ministerios, as como la coordinacin de los respectivos despachos.

A travs de este procedimiento se lograron establecer en orden de prioridades las relaciones directas de las tareas de ejecucin en desarrollo con las funciones y con las estructuras que se encontraban bajo la depen-dencia del poder ejecutivo. Esta medida permiti, en primer lugar, aislar las dependencias orgnico-funcionales mnimas necesarias para el ejerci-cio de todas las funciones comprendidas en las competencias propias de la presidencia. Posteriormente se realiz un agrupamiento de estas agencias por actividades, resultado que deriv en el esquema ministerial con las funciones que deban desarrollar a futuro.34

Esta ley modific la sancionada en 1949, y para el arco opositor signi-fic una regresin de orden ideolgico, ya que se volva al estadio previo a ese ao. La respuesta de los partidarios gubernamentales estaba dada por la idea de innovacin y evolucin constantes. Un artculo de la revis-ta Hechos e Ideas de mediados de 1954 defenda de la siguiente manera la poltica gubernamental:

Si cambiamos, o si reformamos nuestra estructura ministerial, es precisamente, porque estamos afirmando una evolucin constante y permanente del pueblo ar-gentino. Casi me atrevera, y perdneseme la audacia de una figura algo burda, a afirmar que las instituciones, los organismos estructurales y funcionales del go-bierno se asemejan a los trajes que los padres compran a los hijos que estn en la

34 La nueva, 1954.


pubertad: al ao ya no sirven, porque los nios crecen rpidamente. La incomo-didad del traje se debe al desarrollo del adolescente; la incomodidad que a veces se nota dentro del mecanismo gubernativo para el cumplimiento perfeccionado de una funcin de gobierno surge tambin de la evolucin que se produce en el organismo estatal.35

En el aspecto terico la nueva organizacin se encuadraba en los linea-mientos del segundo plan quinquenal que propona la racionalizacin de los organismos de gobierno. Este contexto serva como argumento defen-sivo para el gobierno, ya que consideraba la reforma como racional y pla-neada, pues llevara a obtener por parte del Estado los ms altos objetivos, a diferencia de las grandes reformas que slo provocaban disturbios en el funcionamiento burocrtico. De ah que para el oficialismo haya sido un acierto la anterior reforma de descentralizacin de 1949, pues en su mo-mento tuvo las ventajas de acercar a la funcin de gobierno la capacidad tcnica para lograr sus objetivos.

Sin embargo, una vez superada esa instancia se creaban inconvenien-tes debido a la proliferacin de organismos descentralizados que proce-dan de forma ms o menos independiente, con prdida del objetivo prin-cipal y entorpeciendo la capacidad de accin del gobierno. Al momento de la descentralizacin y de no poder controlar la entramada burocracia generada, era menester afianzar los organismos de coordinacin.36

Este original reordenamiento dio una fisonoma final a la organizacin gubernamental distinguiendo, por un lado, los 16 ministerios y, por el otro, las cinco secretaras de presidencia. A los primeros les corresponda la tarea de ejecutar, y a las secretaras la de conducir. Este sistema permita una capacidad operativa desconocida hasta el momento, ya que en cierto modo jerarquizaba los organismos ejecutivos estatales.

No obstante, esta disposicin engendr tensiones entre las secretaras y los ministerios, dado que las primeras tambin podan ejecutar polticas re-lativas a su campo de accin. Se evidenciaron diversos conflictos entre estos grupos debido a la superposicin de funciones. Sin lugar a dudas, esta mo-dificacin acrecentaba el poder de las secretaras por sobre los ministerios.37

De gran importancia en la Ley fue el rgimen que impona para la racional coordinacin de los organismos. El artculo 6 refera: los des-pachos de los negocios de la nacin sern coordinados atendiendo a la doctrina nacional y a los planes de gobierno que en ella se fundamentan

35 Jurez, Nueva, 1954, p. 31. 36 Ibid. 37 Oyuela, Historia, 1976, p. 53.


y mediante los acuerdos, rganos y consejos de coordinacin general o especfica que determine el poder ejecutivo. Es en este artculo donde se pueden distinguir las modificaciones ms importantes en relacin con la nueva estructura, ya que aparecen acuerdos, rganos y consejos que en definitiva recoga de organismos preexistentes, pero dejando de manifiesto que la direccin iba a ser llevada a cabo por Pern. As, y para prevenir una especie de autonoma decisoria por parte de los organismos descen-tralizados, fue coherente con la lnea gubernamental, en vista de reduccin de riesgos, crear o afianzar las agencias de coordinacin.

Tres fueron los aspectos que persigui en teora la Ley. El primero vin-culado a la concepcin de la accin del gobierno, el segundo a la ejecucin del segundo plan quinquenal y el tercero a controlar su implementacin. Sobre esta base los nuevos ministerios secretaras de Estado quedaron es-tructurados de la siguiente manera: Relaciones Exteriores y Culto; Inte-rior y Justicia; Trabajo y Previsin; Educacin; Asistencia Social y Salud Pblica; Comunicaciones; Obras Pblicas; Transportes; Hacienda; Agri-cultura y Ganadera; Industria; Comercio; Finanzas; Ejrcito; Marina, y Aeronutica. Por el lado de las secretaras de presidencia figuraban Asun-tos Econmicos, Asuntos Polticos, Asuntos Exteriores, Defensa Nacional y Asuntos Tcnicos.38 De esta nueva reestructuracin se desprende una predominancia de organismos correspondientes al rea econmica sobre lo poltico-social, aspecto totalmente indito hasta ese momento.

Los ministerios de Asuntos Econmicos, Defensa Nacional, Asuntos Tcnicos y Asuntos Polticos fueron suprimidos, dada la naturaleza de las actividades que realizaban, ya que en su breve experiencia haban demos-trado, siempre segn el gobierno, la imposibilidad de conjugar en el gabi-nete las tareas de concepcin y de planificacin de objetivos con aquellas de ejecucin de dichos planes. Pern consider que no podan determinar-se como ministerios aquellas agencias que tenan como objetivo central la funcin de concebir, planificar, coordinar y racionalizar.

Tambin se establecieron, por Decreto nmero 12.171 del 22 de julio de 1954, las funciones de los cuatro ex ministerios que no ingresaron en el roM debido a que carecan de la tarea de ejecucin. En relacin con la Secretara de Asuntos Econmicos se le atribuy la tarea de presidir el Consejo Econ-mico Nacional y asistir al presidente en todo lo inherente al afianzamiento de la independencia econmica y al desarrollo de la economa social y en particular las actividades econmicas y financieras de la nacin.39

Las otras secretaras cumplan funciones similares a las descritas pero obviamente de acuerdo con su campo de accin. Como se puede obser-

38 Jurez, Nueva, 1954, pp. 40 y ss. 39 Reglamento, 1954.


var, la Secretara de Asuntos Econmicos ejerci en poco ms de un ao de vida funciones de carcter tcnico, basada su existencia en los estudios, la racionalizacin o la planificacin. De esta forma haba quedado diagra-mada la nueva estructura ejecutiva de Argentina.40 Por un lado y bajo un frreo control de la presidencia, los ministerios, encargados de ejecutar las polticas dictadas por Pern y, por otro, las secretaras, rganos facultados dependientes del poder ejecutivo con la tarea de realizar la coordinacin y conduccin de la poltica oficial.

Los nuevos secretarios del poder ejecutivo deban, segn dicho decre-to: asistir al presidente de la nacin en el ejercicio de sus funciones vin-culadas a la conduccin del gobierno y particularmente en todo lo relativo a la coordinacin del despacho de los negocios de la nacin. Asimismo, estas dependencias deban reunir y apreciar la informacin necesaria para el poder ejecutivo; proponer planes de gobierno; coordinar la accin de los ministerios y efectuar el cumplimiento de las resoluciones y planes en vigencia, informar al presidente y proponer las medidas a adoptar.41

Concomitantemente los secretarios integraban el novedoso Consejo de Gobierno, que era convocado en acuerdo de gobierno por la presiden-cia cada vez que lo hubiera considerado necesario. Por su parte, el Consejo de Gabinete estaba integrado por los secretarios, ministros y el presidente, y realizaba la coordinacin del despacho de los negocios de la nacin, armonizando las tareas de ejecucin descentralizada.42

En relacin con los titulares de los ministerios, Miguel Revestido y Pedro Bonanni, continuaron al frente de Finanzas y Hacienda, respecti-vamente, y Gmez Morales fue designado secretario de Asuntos Econ-micos. Formalmente qued reflejada la supremaca de que dispona esta secretara por encima de las carteras de Finanzas y Hacienda.

En el pasado no estaba expresada legalmente esta situacin ya que tc-nicamente todos los ministerios disponan de la misma jerarqua, pero con la reforma burocrtica qued cristalizada esta novedosa ordenacin que colocaba en la cima de la decisin econmica a la Secretara de Asuntos Econmicos. La nueva oficina mantuvo personal, sede y los bienes del ex ministerio homnimo. Las atribuciones de esta secretara eran las mismas que cuando tena rango de ministerio, pero incrementaba sus funciones an ms, ya que dispona de la presidencia del Consejo Econmico Nacional y realizaba todas las proposiciones de la poltica econmica a la presidencia.43

40 La nueva, 1954, p. 273. 41 Ibid. 42 Las secretaras, 1954, p. 113. 43 Jurez, Nueva, 1954, p. 42.


Por su parte, el Ministerio de Finanzas termin cediendo gran parte de su actuacin, y con el roM sus funciones eran:

asistir al presidente de la nacin en la ejecucin de la poltica bancaria, monetaria, cambiaria, mercado de valores mobiliarios, seguros y reaseguros y en particular lo inherente a: a) la defensa del valor de la moneda, b) regulacin del crdito y los medios de pago, c) autorizacin y fijacin de tasa de inters bancario, d ) rgimen de fiscalizacin de la actividad bancaria del mercado de valores mobiliarios, de los seguros y reaseguros, e) fijacin de los tipos de cambio, f ) elaboracin y ejecucin del presupuesto de divisas, g) intervencin de acuerdos, convenios y arreglos inter-nacionales de carcter financiero y comercial, h) operaciones de crdito interno y externo, de emprstitos pblicos, i ) acuacin de moneda e impresin de billete, j ) formulacin y ejecucin de los planes de ahorro, k) colonizacin en tierras de origen privado.44

Uno de los nuevos ministerios que se cre fue el de Comercio en re-emplazo del de Comercio Exterior. Continu al frente del mismo Antonio Cafiero, pero bajo la rbita de la Secretara de Asuntos Exteriores. En esta nueva burocratizacin, el iApi sufri restructuraciones y continu, con mar-chas y contramarchas, realizando las funciones detentadas desde 1949, ao que pas a depender de Economa. Ya en 1949 haba sufrido la prdida de su autonoma y de su capacidad de gestin con la reforma ministerial, pero sera en 1954 cuando abandonara las funciones de organismo comerciali-zador de la produccin agropecuaria que vena desarrollando desde 1946.

Con motivo de la roM se le incorpor la nueva cartera el Instituto Nacional de Carnes Ley nmero 14.379 de octubre de 1954, as como tambin la Direccin Nacional de Granos y Elevadores Ley nmero 14.378 y las gerencias de productos agrcolas y de productos ganaderos que provocaban superposicin de funciones y dividan innecesariamente los aspectos comerciales y tcnicos del ministerio. Es as que tanto el Insti-tuto de Carnes como la direccin pasaron a ser entidades descentralizadas del Ministerio de Comercio y comenzaron a ejercer por cuenta y orden del iApi las funciones que antes desempeaba este.

Con esta medida se intent una especializacin de funciones con el objetivo de asegurar la mayor eficiencia para el cumplimiento de los fines propuestos por el Estado en la produccin agropecuaria, descentralizando el iApi para alcanzar dichos fines. En cuanto a la importacin, el iApi pro-sigui la tendencia de abandonar su accionar en los rubros que en ese mo-mento podan estar en manos de importadores privados.45 De esta forma

44 Ibid. 45 Memoria, 1955, pp. 12-13.


el propio gobierno le daba a una de las instituciones ms emblemticas del primer peronismo el golpe final, ya que desde 1949 haba comenzado una prdida paulatina de su accionar para terminar de cumplir sus funciones primarias e iniciales a fines de 1954.

Esta nueva reestructuracin se basaba en la idea de Pern de que las tres fases que caracterizaban a todo gobierno eran la conduccin, la eje-cucin y el contralor. Estos principios se trataron en el citado artculo 6 de la Ley, referente a la conexin de los despachos ministeriales, con el objetivo de afirmar que la coordinacin tena que ser producto de rganos que intervinieran no en la ejecucin, sino en la concepcin de la accin de los planes. Estaba subyacente en el pensamiento gubernamental la idea de que la organizacin deba estar por esencia empricamente fundamentada en los datos y razones suministrados por el accionar, por la vivencia real de la jornada administrativa, es decir, por la experiencia.46

La reforma de las agencias econmicas dej al descubierto una clara necesidad del poder ejecutivo en cuanto a profundizar la reforma buro-crtica para darle mayor poder de decisin a la presidencia. Se observa en este periplo que a comienzos de 1946 Pern solicitaba reiteradamente la creacin de nuevos ministerios, hecho que formalmente se produjo en 1949. Una vez producida la reforma y consolidado el equipo econmico con la implementacin de una gran cantidad de carteras, entre ellas el Ministerio de Finanzas y el de Economa, el presidente realiz una nueva transformacin de las agencias econmicas con la creacin del Ministerio de Asuntos Econmicos en 1952.

All se coloc a Alfredo Gmez Morales, en coordinacin con los de-ms ministros del equipo econmico, para dotar de una mayor raciona-lidad y eficiencia a la poltica econmica. Sin embargo, nuevamente en 1954 se volvera a una situacin similar a la inicial con el objetivo de incre-mentar el poder de decisin de la presidencia con la jerarquizacin de las secretaras por encima de los diversos ministerios.

El flamante esquema que concentr en pocos organismos y personajes las decisiones de ndole financiera fue el resultado del camino que atraves el Estado en la sancin de polticas econmicas. El contexto de reforma coloc la figura presidencial junto con cinco secretarios por encima de los elencos ministeriales que se encargaban asimismo de consolidar la doc-trina peronista. Y sera, una vez ms, sobre la base de esta nueva estructura burocrtica que un nuevo plan de ajuste se impondra durante el gobierno de Juan Pern.

46 Jurez, Nueva, 1954, pp. 40-43.


reflexiones finAles

A partir de 1949, y con ms fuerza desde 1952, el gobierno peronista avan-z en una serie de modificaciones importantes en las definiciones econ-micas, en gran medida motivadas por las dificultades que se presentaron en el frente externo. No obstante, esas alteraciones se realizaron tratando de mantener su principal base social de apoyo los trabajadores, a la vez que ganar nuevos sectores del empresariado rural y urbano. Ello supuso impulsar un nuevo trato entre capital y trabajo y una forma y participa-cin diferentes del Estado en su articulacin con los actores sociales. Si en los primeros aos de gobierno la intervencin pblica era de importancia clave para los objetivos propuestos, luego de la crisis el Estado se reservaba una participacin menor, aunque de todos modos importante, como orien-tador de la poltica econmica y coordinador de las demandas sectoriales.

El Plan de Accin de Equilibrio para la Economa Nacional de octubre de 1954 reflej con claridad los nuevos lineamientos y objetivos que ten-dan a racionalizar la influencia estatal y la dinmica econmica. Con el convencimiento de que la injerencia pblica generaba fuertes distorsiones, los funcionarios impulsaban ahora una participacin menor del Estado y en trminos actuales una mayor calidad de la intervencin estatal en los mecanismos determinantes de los salarios, en las inversiones y en la orientacin del crdito, en el control de las importaciones y exportaciones, entre otras; en suma, menos Estado y ms mercado pasaba a ser la con-signa del momento, en lnea con la formacin ortodoxa de los principales conductores en materia econmica.

Pero estos cambios suponan necesariamente modificaciones en la es-fera burocrtica, particularmente importantes en aquellas dependencias y organismos vinculados a la gestin econmica. En otras palabras, para su xito la racionalizacin econmica pretendida deba sustentarse en una racio-nalizacin burocrtica a la vez que en una mayor centralizacin del poder de decisin. Estas polticas fueron impuestas gracias a la incorporacin de elencos tcnicos al Estado y a las modificaciones de la estructura burocr-tica, que tuvo mayor impulso con la nueva Constitucin de 1949.

Una vez encarada la puesta en marcha del segundo plan quinquenal y en vista de afianzar el control del ejecutivo sobre los ministerios se de-cidi, en 1954, continuar con la reforma del Estado en una lnea clara de ensayo y error. Las mltiples agencias econmicas creadas a partir de 1949 quedaron subordinadas a los ministerios de gestin econmica, y estos a su vez bajo la supervisin de la Secretara de Asuntos Econmicos, dirigida por Gmez Morales.

La Ley Orgnica de Ministerios de 1954, encuadrada dentro de los ob-jetivos de racionalizacin del gobierno, promovi que las carteras dispu-


sieran solamente de la facultad de ejecutar las directivas de la presidencia. Este objetivo contrastaba rotundamente con el de la reforma de 1949, que haba impulsado la creacin de una mayor cantidad de ministerios para lograr los mltiples objetivos gubernamentales.

En todo caso, y como medio para asegurar cierto grado de control, Pern decidi subordinar las agencias econmicas a la nueva secretara. As, y una vez que se estableci este sistema, Gmez Morales dispuso de un real poder decisorio a escala nacional. Las dependencias anteriormente trascendentes, como el Consejo Econmico Nacional, el Banco Central, el iApi y las diversas comisiones, perdieron autonoma al quedar supeditadas a las directivas de la Secretara de Asuntos Econmicos. Ese proceso de ordenamiento y concentracin de la toma de decisiones era, en definitiva, sustancial para consolidar los nuevos objetivos de racionalizacin econ-mica que el gobierno se propuso en sus ltimos aos.

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