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SANEAMIENTO CONTABLE
LEY 716 DE 2001
SECTOR PÚBLICO
LUZ JEANNETTE BARRETO CORREA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS P ÚBLICAS
BOGOTA D.C.
2005
2
SANEAMIENTO CONTABLE
LEY 716 DE 2001
SECTOR PÚBLICO
LUZ JEANNETTE BARRETO CORREA
Trabajo de Grado como requisito para optar el título de
Especialista en Finanzas Públicas
DR. HENRY AMORROCHO
Coordinador de Postgrado en el área de la Especialización de
Finanzas Públicas
ESCUELA SUPERIOR DE ADMIN ISTRACIÓN PÚBLICA
ESPECIALIZACIÓN EN FINANZAS P ÚBLICAS
BOGOTA D.C.
2005
3
AGRADECIMIENTOS
Un especial agradecimiento a mi Tutor HERNANDO LOAIZA, por su
constancia y apoyo que hicieron posible realizar este trabajo.
4
DEDICATORIA
A mi madre, por llenar mi infancia de grandes valores, por creer siempre en mí,
por apoyarme en todo, por ayudarme siempre.
A mi madre porque mi ser es reflejo de su espíritu.
A mi madre esté donde esté.
5
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 6
OBJETIVOS 7
1. ANTECEDENTES 8
3. EVIDENCIA DEL PROCESO 17
4. HIPÓTESIS 18
5. CONDICIONES QUE DEBE TENER LOS SALDOS SUJETOS A
DEPURAR 19
6. JUSTIFICACIÓN 21
7. SENTENCIA – LEY 716 23
8. CASOS PRÁCTICOS 25
9. ACCIONES COMPLEMENTARIAS 30
10. LEY 901 DE 2004 32
10. NORMATIVIDAD 40
CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 40
11. INFORMACIÓN BÁSICA 48
12. LOS PROGRAMAS DE SANEAMIENTO FISCAL MUNICIPAL 50
13. INDICADORES DE GESTIÓN 58
CONCLUSIONES 60
RECOMENDACIONES 61
BIBLIOGRAFÍA 62
MODELOS GUÍA 64
6
INTRODUCCIÓN
El saneamiento contable se refiere a precisar la obligatoriedad de adelantar
gestiones para depurar la información contable, para establecer la existencia
real de bienes derechos y obligaciones que afectan el patrimonio público. Por
lo tanto se debe obtener evidencias validas y suficientes por medio de los
procedimientos de auditoria.
Se planteará bases razonables para el otorgamiento de un dictamen sobre los
estados financieros; para ello se tomarán los métodos prácticos de
investigación y prueba que se deben utilizar en el proceso de saneamiento para
obtener la evidencia suficiente y pertinente que fundamente el análisis y
recomendaciones.
7
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
• Dotar a la administración pública de una herramienta que permita determina r
los resultados confiables, para facilitar así la tarea de suministrar cifras
ajustadas a la realidad económica del país, por medio de la presente ley.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Establecer mediante la normatividad los procedimientos que garanticen la
calidad de la información contable y de la administración financiera del
Estado.
• Diseñar estrategias con el fin de establecer los procedimientos para el
registro contable de las operaciones que se derivan del proceso de
depuración y saneamiento contable.
• Fortalecer el papel del Estado en materia de regulación y control en los
programas de transparencia y lucha contra la corrupción, que se está
cumpliendo en los organismos del Estado.
8
1. ANTECEDENTES
En Colombia hasta 1923 existió la llamada “Corte de Cuen tas”, encargada de
llevar procesos de fiscalización y de carácter judicial. Esta corte no tenia dentro
de sus funciones llevar libros contables ni producir estados financieros. En ese
mismo año llegó a Colombia la misión Kemmerer, una comisión americana que
pretendía unificar en varios países de América latina el manejo de las Finanzas
Públicas. Esta misión recomendó en establecer los medios para imponer una
estricta observancia de las leyes y reglamentos administrativos en lo
relacionado con el manejo de propiedades y fondos públicos y ejercer gran
influencia para asegurar la recaudación de las rentas y hacer entrar su producto
a la tesorería.
Es así, como en 1923 se expidió la ley 42 sobre “organización de la contabilidad
oficial y creación del departamento de Contraloría” dando origen a la Contraloría
General de la República- CGR que en sus diferentes experiencias funcionaba
ejerciendo labor contable con función fiscalizadora.
La Constitución Política en 1991 trajo nuevos lineamientos con la labor contable
del sector público colombiano. En su artículo 354 creó la figura del Contador
General de la Nación, y con ello relevó una labor que desde su creación venia
desarrollando la Contraloría General de la República. Sin embargo, algunas
otras tareas como órgano superior de control se vieron fortalecidas; .tal es el
caso de la auditoria del balance, que al tenor de la misma Carta Política debe
realizar, con el fin de emitir un dictamen u opinión sobre la razonabilidad de las
cifras reflejadas en los Estados Contables consolidados presentados por el
Contador General de la Nación.
9
Las nuevas atribuciones en materia de contabilidad pública fueron fortalecidas
con una renovadora labor por parte de la Comisión Legal de Cuentas, célula
legislativa encargada de adelantar el estudio para el fenecimiento de la Cuenta
General del Presupuesto y del tesoro por parte de la Cámara de
Representantes y de realizar el correspondiente análisis al Balance de la
Nación, una vez auditado por la CGR.
Al interior de la CGR, el proceso para rescatar la realidad contable del sector
público se inició en 1998, bajo el marco de un plan estratégico para que a
través de las distintas Contralorías Delegadas Sectoriales, se diseñara un plan
de acción que involucrara las actuaciones frente a todos los sujetos de control
que habían sido objeto de formulación de glosas contables por parte de la
Comisión Legal de Cuentas a partir de 1993, pero especialmente, como
resultado del proceso de Auditoria Gubernamental con enfoque integral
adelantado por l a CGR.
La Contaduría General de la Nación, CGN en cumplimiento de sus funciones
constitucionales y legales, fijó desde 1996 mediante la expedición de la Circular
Externa 013, una política relativa a la depuración de Saldos tendiente a sanear
la información contable pública y encaminada a lograr la calidad técnica del
proceso contable y la producción fiable de la información financiera, económica
y social.
Igualmente, durante los años 2000 y 2001 la CGN, expidió la Circular Externa
032, cuyo principal objetivo se centró en identificar las partidas inconsistentes
que venían afectando los estados contables institucionales, como también
participó en forma conjunt a con la Contraloría General de la República en la
elaboración del Proyecto de Ley sobre Saneamiento Contable, avalado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con la que se expidió la Ley 716,
denominada Ley de Saneamiento Contable.
10
En el nivel territorial, tanto la administración central como las entidades del
sector descentralizado por servicios, constituyen los entes públicos que deben
reportar la información al ente de control, en este caso a la Contaduría General
de la Nación.
En este sentido, los órganos de control, corporaciones públicas y organismos
públicos sin personería jurídica que prestan servicios de educación, salud y
otros servicios públicos, deberán enviar la información contable a la
administración central correspondiente para que sea objeto de agregación y/o
consolidación por parte de las gobernaciones y alcaldías, del departamento o
municipio al cual pertenecen, para el efecto, deberá establecer la existencia real
de bienes, derechos y obligaciones, que afectan el patrimonio público
depurando y castigando los valores que presentan un estado de cobranza o
pago incierto, par a proceder si fuera el caso a su eliminación o incorporación
de conformidad con los lineamientos de la presente ley.
11
2. PROCEDIMIENTO GENERAL PARA EL SANEAMIENTO
CONTABLE
ESBOZO DEL PROBLEMA
PROCEDIMIENTOS APLICABLES
Normas relativas a la ejecuci ón del trabajo:
Debe obtenerse evidencia válida y suficiente por medio de análisis,
observación, interrogación, confirmación, y otros procedimientos de auditoria,
con el propósito de allegar bases razonables para el otorgamiento de un
dictamen sobre los estados financieros sujetos a revisión. ( Ley 43 de 1990
artículo 7,num. 2,literal c.).
¿QUÉ SE DEBE HACER?
§ Establecer la existencia real de bienes, derechos y obligaciones.
§ Depurar y castigar los valores que representen un estado de cobranza o
pago incierto.
§ Si es el caso eliminarlos o incorporarlos en los términos que establezca la
ley.
¿A QUÉ VALORES SE APLICA?
A los valores contables que se encuentren registrados en los estados
financieros a 31 de Diciembre de 200 5.
Extensivamente se aplicará a los saldos del último corte previo a la iniciación
del saneamiento contable, dado que la contabilidad es acumulativa.
12
¿CÓMO?
Adelantando las gestiones administrativas necesarias que acrediten y soporten
la existencia de los saldos sujetos a depuración.
TÉCNICAS DE AUDITORIA
Son los métodos prácticos de investigación y prueba que se deben utilizar en el
proceso de saneamiento para obtener la evidencia suficiente y pertinente que
fundamente el análisis y recomendaciones por parte del comité técnico.
* Rastreo * Análisis
* Observación * Inspección
* Comparación * Confirmación
* Investigación * Conciliación
* Cálculo * Declaración
* Comprobación * Certificación
* RASTREO
Es utilizado para hacer seguimiento al proceso de una operación de manera
progresiva o regresiva. El rastreo progresivo consiste en el seguimiento de las
operaciones, partiendo de la autorización para ejecutarlas hasta la culminación
del proceso completo o parte del mismo.
* OBSERVACIÓN
Es la acción directa con la que se pretende obtener información mediante la
verificación ocular de las operaciones y los procedimientos seguidos por los
funcionarios, empleados, unidades administrativas y entidades u organismos,
13
durante la ejecución de las actividades, con lo cual se determinan las acciones
complementarias (fiscales, civiles, disciplinarias, penales.).
* COMPARACIÓN
Es la técnica que permite identificarlas diferencias existentes entre las
operaciones realizadas por una Entidad u Organismo y las disposiciones
legales, normativas, técnicas y prácticas disponibles para la administración de
los recursos públicos.
* INVESTIGACIÓN
Consiste en la obtención de información sobre las actividades examinadas,
mediante la aplicación de entrevistas directas a los funcionarios y empl eados de
la Entidad u Organismo sujeto a estudio y de otras entidades o personas
relacionadas directa o indirectamente con las operaciones.
* CÁLCULO
Comprende la verificación aritmética de documentos tales como informes,
contratos, comprobantes y proye cciones, para determinar su corrección y
exactitud.
* COMPROBACIÓN
Permite verificar la existencia, autorización, legalidad y legitimidad de las
operaciones realizadas por una Entidad u Organismo del sector público,
mediante la verificación de los docum entos que las justifican.
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* ANÁLISIS
Consiste en la separación de los elementos o partes que conforman una
operación, actividad, transacción o proceso, con el propósito de establecer su
propiedad y conformidad con los criterios de orden normativo y técnico.
* INSPECCIÓN
Involucra el examen físico y ocular de activos, obras, documentos, valores,
entre otros, con el objeto de comprobar su existencia, autenticidad y legitimidad.
Es calificada como una técnica combinada; en consecuencia, utiliza varias
técnicas adicionales, en su aplicación. En la inspección física se aplica la
investigación, observación, comparación, rastreo, análisis tabulación y
comprobación.
* CONFIRMACION
Permite obtener información directa y por escrito de una persona natural o
jurídica independiente de la Entidad u Organismo examinado y que se
encuentra en la posibilidad de conocer la naturaleza y condiciones de la
operación consultada y, por lo tanto, de informar de una manera válida sobre
ella.
* CERTIFICACIÓN
Es la obtención de un documento en el que se asegura la verdad de un hecho,
legalizado por lo general con la firma de un funcionario autorizado.
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DOCUMENTOS SOPORTE
Relaciones o escritos que respaldan los registros contables de las operaciones
que realice el ente público. Deben adjuntarse a los comprobantes de
contabilidad, archivarse y conservarse en la forma que se han expedido.
De acuerdo a su origen se clasifican en:
♦ DE ORIGEN INTERNO: contiene operaciones que no afectan directamente
A terceros tales como provisiones, reservas amortizaciones depreciación y
asientos de cierre.
♦ DE ORIGEN EXTERNO: Contienen operaciones que involucran a un
tercero, tales como comprobantes de pago, recibos de caja facturas,
contratos o actos administrativos que generen el registro de una operación
TIPOS DE CONFIRMACIÓN
• Positiva
• Negativa
• Directa
• Indirecta, ciega o en blanco.
* CONCILIACIÓN
Consiste en examinar la información producida por diferentes unidades
administrativas o institucionales, respecto de una misma operación o actividad,
a efecto de hacerlas concordantes, lo cual da base para determinar la validez y
veracidad de los registros, informes y resultados que estén examinándose.
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* DECLARACIÓN
Consiste en examinar la información producida por diferentes unidades
administrativas o institucionales, respecto de una misma operación o actividad,
a efecto de hacerlas concordantes, lo cual da base para determinar la validez y
veracidad de los registros, informes y resultados que estén examinándose.
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3. EVIDENCIA D EL PROCESO
Es la información que se obtiene para la sustentación de los comentarios,
Conclusiones y recomendaciones del comité técnico. Está conformada por
información suficiente y adecuada (documentación) que se emplea para
formarse una opinión sobre la racionabilidad y confiabilidad de la contabilidad.
TIPOS DE EVIDENCIA DOCUMENTAL
• Documentación elaborada por terceros y en poder de ellos.
• Documentación elaborada por terceros y en poder de la entidad u
organismo en proceso de saneamiento.
• Documentación elaborada por la entidad examinada o ajena a ella.
• Testimonial, obtenida de personal de la entidad examinada o ajena a ella.
RELACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS CON LOS TIPOS DE EVIDENCIA
Procedimiento de Auditoría Tipos de evidencia obtenida
a) Inspección
b) Observación
c) Indagación y confirmación
d) Cálculo
e) Procedimientos analíticos
Física
Física
Documental testimonial
Analítica
Analítica
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4. HIPÓTESIS
La Ley 716 regula la obligatoriedad de los entes del sector público de ad elantar
las gestiones administrativas necesarias para depurar la información contable,
de manera que en los estados financieros se revele en forma fidedigna la
realidad económica, financiera y patrimonial de las entidades públicas, para el
efecto, deberá establecer la existencia real de bienes, derechos y obligaciones,
que afecten el patrimonio público depurando y castigando los valores que
presentan un estado de cobranza o pago incierto.
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5. CONDICIONES QUE DEBE TENER LOS SALDOS SUJETOS A
DEPURAR
CAUSALES:
§ Que afecten el patrimonio y no representen derechos, bienes u obligaciones
ciertos.
§ Aquellos que no obstante su existencia no es posible ejercer sus derechos
por jurisdicción coactiva.
§ Que su antigüedad es tal que ya han prescrito o caducado.
§ Que no tienen documentos soportes idóneos para su cobro o pago.
§ Cuando no haya sido posible legalmente imputarle a persona alguna el valor
por pérdida.
§ Cuando el proceso de recuperación sea más oneroso que el saldo a
depurar, (- costo/beneficio).
Para ello se toman las normas de auditoria en los papeles de trabajo que a
continuación se explican.
PAPELES DE TRABAJO
Son aquellos documentos y otros medios donde se registra la información
obtenida durante el examen, los resultados de las pruebas realizadas y la
descripción y sustento de las situaciones identificadas en el proceso de
saneamiento y reveladas en el informe resultado del trabajo.
PROPÓSITO DE LOS PAPELES DE TRABAJO
v Contribuir con la planeación y ejecución del proceso de saneamiento
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v Facilita futuros trabajos de depuración.
v Documenta el trabajo realizado, facilitando posibles ajustes
v Sustentar el trabajo realizado.
v Posibilita el control por parte de otros organismos
REQUISITOS DE LOS PAPELES DE TRABAJO
v Completos y exactos
v Claros, comprensibles y detallados
v Legibles y ordenados
v Relevantes
PROPIEDAD DE LOS PAPELES DE TRABAJO
Los papeles de trabajo son propiedad del ente público que haya ejecutado el
proceso de saneamiento. El representante legal es responsable de cautelar la
integridad de los papeles de trabajo hasta la conclusión del saneamiento,
debiendo asegurar en todo momento el carácter confidencial de los mismos.
CARACTERISTICAS DE LA NORMATIVIDAD
1. TEMPORAL
2. NO ES DE PUNTO FINAL
3. PREVALENTE
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6. JUSTIFICACIÓN
Esta ley regula la obligatoriedad de las entidades del sector público para que la
gestión administrativa sea eficiente, oportuna y acredite la realidad de las
operaciones para proceder a establecer los saldos, objeto de depuración, de
manera que en los estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad
económica, financiera y patrimonial de las mismas, que afectan el patrimonio
público depurando y castigando los valores que representan un estado de
cobranza o pago incierto para proceder, si fuera el caso a su eliminación o
incorporación de conformidad con los lineamientos de la ley 716.
JUSTIFICACIÓN TEÓRICA
Debe obtenerse evidencia válida y suficiente por medio de análisis, observación
interrogación, confirmación y otros procedimientos de auditoria que permitan
depurar los valores contables en las entidades públicas ; de la misma manera
deberán informar los avances o grados, teniendo en cuenta que dicho proceso
no podrá superar la fecha establecida en la norma, es importante precisar que
la responsabilidad del proceso de saneamiento contable a que aluden la ley 716
del 2001 y 901 de 2004, disponen que tratándose de entidades del sector
central, dicha responsabilidad estará a cargo del jefe o director de la entidad.
JUSTIFICACIÓN METODOLÓGICA
Todas las entidades públicas es tán en la obligación de aplicar la presente ley y
sus decretos reglamentarios, para depurar la información contable y por lo tanto
22
debe adelantar todas las actuaciones que sean necesarias para llevar a cabo
este proceso, entre ellas, la creación del comité técnico, el cual en cumplimiento
de sus funciones deberá asesorar el representante legal y e Máximo Órgano
Colegiado de Dirección en lo relacionado con la determinación de los
procedimientos que se llevan a cabo, al igual que estudiar las diferentes áreas
sobre el proceso y recomendar la depuración de los valores, si es el caso.
23
7. SENTENCIA – LEY 716
(Corte Constitucional C-957-99 MP Álvaro Tafur Galvis)
‘’Vigencia de la ley. Como regla general la ley comienza a regir a partir de
su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia
constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a
aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Sentencia C – 735/02 Dra. Clara Inés Vargas Hernánd ez
Referencia : expediente D – 3883 : Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 19 de la ley 716 de 2001. “ Por la cual se expiden normas para el
saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan
disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991,ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso inst aurado por el ciudadano José Rafael Sosa Orjuela, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en contra del artículo 19
de la ley 716 de 2001. “por el cual se expiden normas para el saneamiento de la
información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia
tributaria y otras disposiciones.“
La Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda, en
virtud del artículo 241-4 de la constitución, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de normas que hacen parte de una ley de la república.
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En el presente asunto la Corte no hará ningún pronunciamiento de fondo, en
relación con la demanda presentada por el ciudadano Rafael Sosa Orjuela
contra el artículo 19 de la ley 716 de 2001, pues esta Corporaci ón ya tuvo la
oportunidad de estudiar y pronunciarse en relación con la disposición acusada,
la cual fue declarada inexequible en Sentencia C – 687 del 27 de agosto de
2002,con ponencia del Magistrado Eduardo Montealegre Lynett.
Por ello, habiéndose configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
a que se refiere el artículo 243 Superior, en la parte resolutiva ordenará estarse
a lo resuelto en el referido fallo.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre
del pueblo y por mandato de la constitución,
RESUELVE
Primero.- Estese a lo resulto en la Sentencia C-687 del 27 de agosto de 2002
que declaró INEXEQUIBLE el articulo 19 de la ley 716 de 2001. Observa la
Corte, además, que, aunque el tema no fue objeto de demanda en este
proceso, la ley contenía una tercera materia, ajena a cualquiera de las dos
anteriores, que es la relatividad a la caducidad de los registros en los bancos de
datos y que fue declarada inexequible por la Corte mediante Sentencia C - 687
de 2002, debido a que la regulación de la misma requería del trámite de una ley
estatutaria.
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8. CASOS PRÁCTICOS
CAMPO DE APLICACIÓN
Comprende:
• Organismos que conforman las ramas del poder público en el nivel nacional.
• Entidades de control.
• Organismos electorales.
• Entidades y organismos de régimen especial.
• Entidades descentralizadas territorialmente o por servicios
• Cualquiera otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en
lo relacionado con éstos; siempre y cuando hagan parte del Balance
General del sector público. Esquema 1.
SECTOR CENTRAL
SECTOR CENTRAL
ORDENES O NIVELES
NACIONAL DEPARTAMENTALMUNICIPAL O DISTRITAL
SECTOR CENTRAL
SECTOR DESCENTRALIZADO
SECTOR DESCENTRALIZADO
SECTO R DESCENTRALIZADO
SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO
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Artículo 5. - COMPETENCIAS Y RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
La responsabilidad sobre la depuración de los valores contables estará a cargo
del jefe o Director de la entida d; tratándose de entidades del sector central de
conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno
Nacional.
En los organismos descentralizados de los distintos ordenes la competencia
recaerá sobre el máximo organismo colegiado de dirección llámese consejo
directivo junta directiva, consejo superior o quienes hagan sus veces y por el
director, el gerente o el presidente según se denomine.
Parágrafo 1° Los jefes o directores de entidades y los comités, juntas o
consejos directivos deberán informar detalladamente una vez finalizado el
proceso de depuración al Congreso de la República, Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales y Distritales sobre el resultado de la
gestión realizada para el cumplimiento de la presente ley, cuando se deriven de
actuaciones en el sector nacional, departamental, distrital y municipal
respectivamente.
Parágrafo 2° Los servidores públicos competentes serán responsables
administrativa y disciplinariamente en el evento en que la entidad pública que
representa no haya utilizado o haya utilizado indebidamente, as facultades
otorgadas por la presente ley para sanear la información contable pública y
revelar en forma fidedigna su realidad económica y financiera.
CONSIDERACIONES A TENER EN CUENTA
1. El Representante Legal debe establecer las políticas y procedimientos para
garantizar que se identifiquen, clasifiquen y determinen las partidas a
depurar. (Art. 3 decreto 1282).
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2. El Gobierno Nacional en el sector central, y el MOCD en el sector
descen tralizado, deben señalar los topes de los valores contables objeto de
depuración.
3. La Contaduría General de la Nación expedirá los procedimientos para llevar
a cabo los registros contables que se deriven del proceso de depuración e
inspeccionará el proceso.
4. Las oficinas y jefes de control interno, auditores, revisores fiscales, etc.,
deben evaluar en forma separada, independiente y objetiva el proceso.
5. Las entidades y organismos obligados al saneamiento deberán conformar
un Comité Técnico de Saneamiento Contable y asignarle funciones. (Art.6
decreto 1282)
6. El Comité Técnico de Saneamiento Contable dictará su propio reglamento
(Art. 7 decreto 1282)
7. El Máximo Órgano Colegiado de Dirección, señalará las cuantías a depurar
que superen los 5 smmlv, en las entidades descentralizadas.
8. Será objeto de depuración toda la información que forme parte de los
estados contables hasta la fecha de vigencia de la Ley 716 (Art.1 decreto
1914)
9. Los procedimientos aplicados no tendrán efectos fiscales. (Art.1decreto
1914)
10. El proceso de saneamiento estará soportados en papeles de trabajo y se
aplicarán normas de auditoria (Arts. 2 y 3 decreto 1914).
28
PASOS A SEGUIR:
1. Expedición del acto administrativo por medio del cual se crea y conforma el
Comité Técnico de Saneamiento Cont able y se le asignan funciones.
2. El Comité Técnico de Saneamiento Contable expide reglamento interno.
3. El área de la Entidad, con el Contador identifican las partidas susceptibles
de depurar.
4. Identificadas las partidas se establecerá la existencia real de bienes,
derechos y obligaciones. (Art.1 ley 716)
5. Sustanciar cada uno de las partidas identificadas acopiando la información
necesaria (par.2 art. 3 Ley 716 y art.9 decreto 1282)
6. Proponer a consideración del Comité Técnico las partidas contables a
depurar, para su estudio y evaluación.
7. Elaborar acta del Comité Técnico con las partidas contables evaluadas y
recomendar a Representante Legal para depurar.
8. Expedir acto administrativo mediante el cual se reconocen derechos y
obligaciones depurados y se orde nan los registros contables
respectivos.(art.5 ley 716)
9. El contador procede a efectuar los registros contables, con base en el acto
administrativo.
10. El representante legal y el máximo organismo colegiado de dirección
informan al congreso Asamblea o Concej o ( par 1 art.5 ley 716)
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11. El representante legal informará al órgano de Control Fiscal de la jurisdicción
para que proceda a la revisión y evaluación que corresponda.
12. Acciones legales pertinentes. Administrativas, disciplinarias, fiscales,
penales etc. (art. 6 ley 716).
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9. ACCIONES COMPLEMENTARIAS
• Los términos de la ley no sustituyen el ejercicio de las acciones legales
pertinentes por la acción irregular u omisión de los deberes y
responsabilidades de los servidores públicos o terceros involucrados.
• Los órganos de control fiscal, en el ámbito de su jurisdicción, revisarán y
evaluarán la gestión estudios, documentos y resultados que amparan las
acciones y decisiones en aplicación de la ley.
COMPETENCIAS
• Definición de políticas, responsabilidades y procedimientos (Representante
Legal)
• Identificación de partidas objeto de la depuración (Área Financiera)
• Determinación de montos y condiciones para depurar partidas superiores a
5 smmlv (MOCD en las entidades descentralizadas).
• Evaluación y recomendaci ón de partidas a depurar (CTSC.
• Ordenación de registros contables (Representante legal)
• Registros contables (Contador Público)
• Revelación (Representante legal y Contador Público)
• Revisión y evaluación del proceso ( Control interno y Control fiscal)
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EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA PARA DEPURAR LA
INFORMACIÓN CONTABLE
El proceso de depuración no es sólo para eliminar saldos insolutos, también
para incorporar derechos y obligaciones; constituye una línea de auditoria por
parte de las contralorías las cuales deberán:
§ Establecer documentos Soportes
§ Verificar comprobantes y libros de contabilidad
§ Establecer requisitos legales en acuerdo de pago
§ Comprobar las competencias
§ Evaluar todo el proceso y los criterios a tener en cuenta para recuperar los
fondos, bienes y derechos o para cancelar y pagar las obligaciones, antes
de tomar la decisión de eliminar los saldos
§ Iniciar proceso de responsabilidad fiscal
§ Dar a conocer a las instancias correspondientes para la determinación de
responsabilidades penales, civiles, administrativas y disciplinarias
§ Evaluar el control interno al respecto
§ Verificar la contratación de servicios con terceros.
Las observaciones encontradas durante el proceso de auditoria deben quedar
consignadas en el informe que se labore al respecto y deberá dar lugar a la
suscripción de un plan de mejoramiento para ejecutarlo durante la vigencia de
la ley.
Se debe realizar un seguimiento a las actuaciones realizadas y a los acuerdos
suscritos.
El incumplimiento da lugar a la aplicación de las sanciones del caso.
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10. LEY 901 DE 2004
Por medio de la cual se prórroga la vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada
y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas disposiciones.
Artículo 1º. - Prorróguese hasta el 31 de Diciembre de 2005, la vigencia de los
artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 17 de la Ley 716 del 2001.
La Procuraduría General de la Nación y demás autoridades disciplinarias
realizan, en el marco de lo expuesto por la Ley 734 del 2001, las
correspondientes investigaciones en contra de los representantes legales y
miembros del máximo órgano colegiado, dirección, donde aplica, por no haber
adelantado el proceso de saneamiento contable en las entidades y organismos
públicos bajo su dirección en la vigencia esencial de la Ley, con base en los
informes remitidos por la Contaduría Genera de la Nación, Contraloría General
de la República o por la autoridad fiscal correspondiente.
Artículo 2º. – Modifíquese y adiciónese el artículo 4º de la Ley 716 del 2001, el
cual quedará así:
Artículo 4º. – Depuración de saldos contables. Las entidades públicas
llevarán a cabo las gestiones necesarias que permitan depurar los valores
contables que resulten de la actuación anterior cuando corresponda a alguna de
las si guientes condiciones:
• Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos,
bienes u obligaciones ciertos por la entidad
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• Derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es posible
realizarlos mediante la jurisdicción coactiva
• Derechos y obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su
cobro o pago por cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción,
según el caso.
• Derechos y obligaciones que carecen de documentos soportes idóneos a
través de los cuales se puedan adelantar los procedimientos permanentes
para obtener su cobro o pago.
• Cuando no haya sido posible legalmente imputarle a alguna persona el valor
o pérdida de los bienes derechos.
• Cuando evaluada y establecida la relación costo-beneficio, resulte más
oneroso adelantar el proceso del que se trate.
• Los inmuebles que carecen de titulo de propiedad idónea y respecto de los
cuales será necesario llevar a cabo el proceso de titulación para incorporar o
eliminar la información contable, según corresponda.
Artículo 3º.- Titulación de bienes inmuebles. Para dar cumplimiento al
artículo g del artículo 4º de la Ley 716 del 2001, las entidades públicas podrán
obtener título de propiedad idóneo, respecto de aquellos bienes inmuebles que
aparezcan registrado s contablemente, de los cuales se carezcan del derecho
de dominio, o que, teniéndolo por expresa disposición legal, carezcan de
identidad catastral y de existencia jurídica en el inmobiliario, siempre que se
cumpla alguno de los siguientes requisitos:
34
• Que el bien inmueble objeto de titulación se encuentre plenamente
identificado, de acuerdo con la reglamentación catastral y de registros
vigentes;
• Que el ente público haya ejercido la ocupación o posición del inmueble con
ánimo de dueño por un período no menor a diez años;
• Que el bien esté destinado a la prestación de un servicio público o afectado
a proyectos de desarrollo en beneficio de la comunidad;
• Cuando el bien ocupado poseído esté registrado a nombre de otra entidad
pública, para lo cual se proc ederá a realizar la respectiva transferencia
mediante acta, suscrita por los representantes legales de las entidades
involucradas, la cual por si sola será testigo registrable para la transferencia
de la propiedad.
• Cuando se trate de bienes cuyo titular sea una colectividad, la comunidad o
un tercero público o privado, cuya intención es trasladar el dominio a título
gratuito a favor de la entidad u organismo público, se procederá a la
suscripción del instrumento respectivo ante la entidad notarial
correspondiente.
• El acta de liquidación del contrato de obra, o el documento que haga sus
veces, bastará para incorporar o depurar la información contable respecto
de las construcciones que carecen de título de propiedad idóneo, a la fecha
de entrada en vigencia la presente ley.
Artículo 4º. Derechos notariales, gastos de registro e impuestos. Solo para
efectos del cumplimento de la presente ley, los procesos de titulación de bienes
inmuebles de que trata su artículo 4º, no se causará ningún valor por concepto
de derechos notariales, de registro, ni impuestos.
35
Artículo 5º. Avalúos y avaluadores. Solo para los efectos de la presente ley,
sin perjuicio de la competencia que en materia de avalúos corresponde al
Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a los catastros municipales, distritales y
departamentales autorizados por la ley, los avalúos que se requieren para los
trámites de titulación de inmuebles no tendrán costo alguno, serán realizados
por personas pertenecientes a una lista cuya integración corresponderá
elaborar a la Superintendencia de notariado y registro, con sujeción a los
requisitos de idoneidad profesional, solvencia moral, independencia y
responsabilidad, en los términos que determine el gobierno nacional. Dicho
proceso lo podrán realizar universida des públicas.
CONFORMACIÓN DEL COMITÉ TÉCNICO
ENTIDADES Y ORGANISMOS COMITÉ TECNICO
Del sector central Nacional y
territorial
Los descentralizados por servicios de
los ordenes Nacional y Territorial.
Que no pertenecen al sector central
Nacional y Terri torial y tienen
régimen especial
Secretario General o su delegado
Jefe área financiera, contador,
secretario de Hacienda o tesoro en el
ámbito territorial y los demás
funcionarios que en razón de sus
funciones deban incorporarse.
EN LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y
ADUANAS NACIONALES – DIAN NIVEL CENTRAL
Secretario General o su delegado
Subdirector de recaudación
Subdirector de cobranzas
Jefe de Contabilidad.
NIVEL REGIONAL :
Director Regional
Administrador Especial
Administrador de impuestos local.
Jefes de recaudación y cobranzas
36
ENTIDADES Y ORGANISMOS COMITÉ TECNICO
Para las entidades que tengan
oficinas regionales, sucursales
agencias u otras dependencias
Director regional o su delegado
Jefe del área financiera
Jefe del área objeto de depuración
contador o jefe de contabilidad.
COMPETENCIA Y RESPONSABILIDAD DE SU CUMPLIMIENTO
ENTIDADES Y ORGANISMOS RESPONSABLES
Del Sector central Nacional y
Territorial.
Ministros, Jefe Dpto Administrativo
Superintendente, Alcalde.
Gobernador, Director
Funcionario de máximo nivel directivo.
Descentralizados por servicios de los
ordenes Nacional y Territorial.
Máximo organismo
Colegiado de dirección y el gerente o
presidente.
Que no pertenecen al Sector
Central Nacional y Territorial y tienen
régimen Especial.
Jefe, director o funcionario de máximo
nivel directivo.
FUNCIONES DEL COMITÉ TÉCNICO
♦ Asesorar al responsable de Saneamiento Contable en la determinación de
las políticas, montos objeto de depuración de las políticas, montos objeto de
depuración y procedimientos que en este sentido se deban cumplir.
37
♦ Estudiar y evaluar los informes que presenten las áreas competentes y
recomendar la depuración de los valores contables a que haya lugar
proponiendo su eliminación o incorporación en los estados financieros.
♦ Aprobar mediante acta, cuando exista prueba sumaria cuando el monto de
cada obligación no supere los cinco Salarios Mínimos Legales Vigentes
incluyendo intereses, sanciones y Actualizaciones (derogado el Decreto
1914 del 2003)
♦ Realizar el seguimiento al cumplimiento de la Ley 716/01 y las normas que
la reglamenten, modifiquen o sustituyan.
♦ Dictar su propio reglamento
♦ Dictar su propio reglamento
♦ Las demás que sean asignadas por el jefe de la entidad u organismo, según
la naturaleza de sus funciones.
REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS ACTAS DE APROBACIÓN DEL
SANEAMIENTO CONTABLE
♦ Deben dejar constancia expresa de que el procedimiento para la
eliminación o incorporación de derechos y obligaciones que se efectúen a la
contabilidad, se ajustan a lo dispuesto en la ley 716 de 2001
♦ Todos los documentos que soporten el proceso de saneamiento, quedaran
a disposición de los organismos de control para lo de su competencia.
38
REGLAMENTO INTERNO DEL COMITÉ TÉCNICO
Ø Objetivo
Ø Funciones del comité - recomendaciones
Ø Secretario técnico –funciones
Ø Reuniones ordinarias y extraordinarios
Ø Quórum aprobatorio
Ø Contenido de las actas
Ø Aprobación de las actas
Ø Participación de los invitados
Ø Firmas
CONTENIDO DE LAS ACTAS DEL COMITÉ TÉCNICO
◊ CIUDAD – FECHA – LUGAR PARTICIPANTES
◊ OBJETIVOS
◊ ORDEN DEL DIA DESAROLLADO
◊ DESARROLLO DE LA REUNION
◊ LAS CONCLUSIONES TRATADO EN CADA PUNTO DEL DÍA
◊ PROPOSICIONES
◊ COMPROMISOS PARA LA PRÓXIMA SESIÓN
◊ FIRMAS DE LOS PARTICIPANTES
ACTOS ADMINISTRATIVOS PARA LA DEPURACIÓN CONTABLE
◊ RESOLUCIÓN – ACUERDO
◊ CONSIDERANDOS
§ Ley 716 2001
§ Decreto1282 de 2002
39
§ Decreto 1914 de 2003
§ Resolución de confirmación
§ Actas de sesiones del comité
◊ DEPURACIÓN CONTABLE
• Valores a retirar de los registros
• Valores a incorporar
• Ajustes a realizar
• Acciones disciplinarias y/o jurídicas a adelantar
40
10. NORMATIVIDAD CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
RESOLUCIÓN No 250 DE 2003
(04 DE JUNIO 2003)
NORMAS BÁSICAS DE PLAZOS Y REQUISITOS
ÁMBITO DE APLICACIÓN
Los plazos, requisitos y obligaciones que se señalan en la presente resolución
serán cumplidos por los entes públicos y privados incluidos en el ámbito de
aplicación del Plan General de Contabilidad Pública.
FUNCIONARIOS RESPONSABLES
Serán responsables por el cumplimiento de las políticas, principios, plazos,
requisitos, normas procedimientos y obligaciones relacionados con la
presentación de la información a la Contaduría General de la Nación los
siguientes funcionarios:
a) En el sector central del orden nacional: serán responsables el representante
legal, jefe de área financiera y el contador público.
b) En el sector central del orden territorial: serán responsables el representante
legal, secretario de hacienda, jefe del área financiera a cuyo cargo se
encuentre la oficina o centro contable y contador público.
41
c) En el sector descentralizado por servicios del orden nacional: serán
responsables el representante legal, jefe de área financiera, contador
público, y revisor fiscal en las entidades obligadas.
d) En el sector descentralizado por servicios del orden territorial: serán
responsables el representante legal, jefe de área financiera a cuyo cargo se
encuentre la oficina o centro contable; contador público y revisor fiscal en las
entidades obligadas.
ASPECTOS A TENER EN CUENTA
En ningún caso los plazos establecidos serán prorrogables.
Cuando la fecha límit e de presentación coincida con un día no hábil,
el cumplimiento deberá efectuarse el día hábil siguiente.
Las entidades públicas y privadas sujetas al ámbito de aplicación del Plan
General de Contabilidad Pública – PGCP -, que deban someter su información
financiera, económica y social a la aprobación de asambleas de accionistas o
juntas directivas, deberán remitir la correspondiente al 31 de diciembre a la
Contaduría General de la Nación en la fecha establecida en el presente artículo,
sin perjuicio de garantizar que la información que quede incorporada por la
asamblea general o la junta directiva.
Para ello, si la información aprobada llegara a ser modificada con respecto a la
enviada previamente, deberá remitirse nuevamente acompañada del acta de
aprobación respectiva, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
realización de la asamblea o junta.
Las entidades y/o organismos sin personería jurídica del orden nacional, que
deban enviar su información para ser agregada y/o consolidada a otr a entidad
42
del sector central o descentralizado, previa conciliación de sus operaciones,
deberán remitirla en las fechas que se indican en este parágrafo.
En el nivel territorial, tanto la administración central como las entidades del
sector descentralizado por servicios, serán los entes públicos que deberán
reportar la información a la Contaduría General de la Nación.
En este sentido, los órganos de control, corporaciones públicas y organismos
públicos sin personería jurídica que prestan servicios de educación, salud y
otros servicios públicos, deberán enviar la información contable a la
administración central correspondiente para que sea objeto de agregación y/o
consolidación por parte de las gobernaciones y alcaldías, según el caso, del
departamento o municipio al cual pertenecen.
CIRCULAR EXTERNA 050 ( 23 de agosto de 2002 )
Objetivo
Inducir el proceso de identificación de las partidas inconsistentes que afectan
los estados contables institucionales, con el objeto de revelar la magnitud y
origen de los problemas, y generar el espacio que conlleva a que se adelante
las acciones pertinentes y la expedición de los actos administrativos que se
requieren, para que las áreas contables procedan a efectuar los ajustes que en
cada caso correspondan.
SE DEBE APLICAR:
A todos los entes públicos a que se refiere el Plan General de Contabilidad
Pública, PGCP, adoptado por la Resolución 400 DEL 2000.
SE DEBE DEPURAR:
§ Saldos pendientes de conciliar
§ Valores pendientes de recaudo o pago con elevada antigüedad
§ Acr eedores y deudores no identificados
43
§ Diferencias entre las existencias físicas de bienes y derechos y los saldos
contables
§ Inexistencia de comprobantes de contabilidad o de sus documentos
soportes.
§ Omisión en liquidación de contratos.
Tratamiento Contable:
♦ Reclasificación de saldos Activos a la cuenta 1996 Bienes y derechos en
Responsabilidad Administrativa y de saldos pasivos a la Cuenta 2996
Obligaciones en investigación administrativa.
Las entidades que, en aplicación de la Circular Externa 032 de 2000, presenten
saldos en las cuentas de Activos y pasivos a nivel de auxiliares de que trata el
numeral 3.1.2.1de esa circular ( saldos originados con posterioridad a la
aplicación del PGCP ) deberán reclasificarse en las cuentas 1996 Bienes y
Derechos en investigación administrativa y 2996 Obligaciones en Investigación
administrativa, según corresponda.
Identificar los saldos que habiendo sido reconocidos, no son razonables o
presentan inconsistencias y que ameriten la aplicación del presente
procedimiento.
♦ Constitución de Provisiones: Los bienes y derechos susceptibles de
provisionarse, deberán registrar una provisión equivalente al riesgo probable
o contingencia de pérdida para el ente público, la cual deberán ajustarse
permanentemente de acuerdo con los avances que se registren en el
proceso de depuración.
♦ Castigo de Activos: Como resultado de la investigación adelantada y de
acuerdo con las conclusiones del Comité Técnico previsto en el Decreto
44
reglamentario 1282 de 2002, los responsables definidos en la ley deberán
ordenar el castigo del saldo de los activos y sus cuentas complementarias,
afectando a su vez las provisiones constituidas. Débito 1997 y crédito a
1996 bienes y derechos en investigación administrativa.
En el evento de que la provisión no sea suficiente o no se haya constituido, el
castigo podrá hacerse directamente con cargo a la cuenta 581003 Ajustes o
mermas sin responsabilidad, en la parte no provisionada. Y deberá registrarse
simultáneamente en las cuentas de orden y de control 8316 y 8915 si a criterio
de la entidad a ello hubiere lugar.
♦ Ajuste a saldos de la cuenta del pasivo: Los saldos pendientes de
depurar que correspondan a obligaciones, no podrán desconocerse, en
tanto que se concluya que correspondan a pasivos ciertos. no obstante y en
el evento que el saldo se encuentre en cualquiera de las causales a que se
refiere el articulo 4 de la ley 716 de 2001,deberán depurarse.
§ Los Pasivos que no correspondan a obligaciones ciertas de acuerdo
con las causales establecidas en el artículo 4 de la ley 716,podrán
tratarse como aprovechamientos o recuperaciones determinados en el
proceso de depuración y sustentados en los actos administrativos
pertinentes.
§ Las obligaciones que se cancelen a título de recuperaciones, como
resultado de la aplicación de este numeral, deberán registrarse en las
cuentas de orden 9390 y 9915,si a criterio de la entidad a ello hubiere
lugar.
45
PARTIDAS DE DUDOSO RECONOCIMIENTO
Cuando existan bienes y derechos respecto de los cuales se tiene indicios de
pertenecer a la entidad, pero se tienen dudas para su pleno reconocimiento,
deben efectuarse los respectivos registros en las cuentas de orden 8330 Bienes
pendientes de legalizar en sus correspondientes subcuentas utilizando como
contrapartida la 891511 Bienes pendientes de legalizar.
Para obligaciones que se encuentren en circunstancias similares se efectuará el
reconocimiento en las cuentas de orden 919090 Otras responsabilidades
contingentes y 990590 responsabilidades contingentes por contra.
Una vez se ade lanten las investigaciones pertinentes y se tramiten los
documentos que acrediten la propiedad de los bienes o se obtengan las
evidencias suficientes para el reconocimiento de las obligaciones, deberán
reversarse los registros a nivel de cuentas de activo o de pasivo, según
corresponda a su naturaleza y características contra la cuenta Patrimonio
Público Incorporado.
CARTA CIRCULAR 042 ( 31 de enero de 2003 )
Objetivo
Con el propósito de efectuar un seguimiento al proceso de depuración de la
información contable pública, ordenada por la ley 716 de 2001, reglamentada
por el Decreto 1282 de 2002, las entidades públicas deberán remitir una
comunicación a la Contaduría General de la Nación en la cual se informe sobre
aspectos relacionados con el proceso de saneamiento de la información
financiera contable de la entidad, suscrita por el respectivo Representante Legal
y el contador.
46
EXIGIBILIDAD:
Debe contener los siguientes aspectos:
1. Mecanismo mediante el cual el Representante Legal ha definido las políticas
y establecido los procedimientos necesarios para identificar, clasificar y
determinar las partidas contables que serán objeto de depuración, mediante
incorporación o eliminación, conforme a lo indicado en la ley 716 de 2001.
2. Acto administrativo de creaci ón y conformación del comité técnico de
saneamiento contable, ordenado mediante decreto 1282 de 2002.
3. Fecha de expedición del reglamento del comité de saneamiento contable.
4. Valor a nivel de cuenta, de las partidas castigadas o incorporadas ( si ya se
produjo tal hecho) en bienes, derechos y obligaciones, sin requerir más que
la respectiva prueba sumaria, por tratarse de montos que no superan los
cinco (5) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes.
5. Valor a nivel de cuenta de las partidas castigadas o incorporadas cuyos
montos por ser superiores a cinco (5) Salarios Mínimos Mensuales Legales
Vigentes requieren la expedición de reglamentación por parte del jefe o
director de la entidad o del máximo órgano colegiado de dirección, según
corresponda.
6. Valor a nivel de la cuenta, de las partidas reconocidas o incorporadas como
bienes, derechos u obligaciones, derivadas del proceso de depuración
contable.
7. Estimación del porcentaje de avance en el proceso de depuración.
47
8. Estimación de la fecha probable de terminación del proceso de depuración
de acuerdo con los cronogramas establecidos porcada entidad, dentro del
plazo prescrito por la ley 716 de 2001.
9. Existencia de la documentación de que trata el articulo 9 del decreto 1282
de 2002.
La respuesta a la presente solicitud deberá atenderse a más tardar el 28 de
febrero de 2003.
48
11. INFORMACIÓN BÁSICA
Corresponde a la información constituida por los formatos CGN96 -001 Catálogo
de cuentas, CGN98-003 Información sobre saldos de operaciones recíprocas y
CGN98 -003 información sobre participación patrimonial, los cual están
reglamentados en el Plan General de Contabilidad Pública.
Los formatos CGN96-001 Y CGN96-002 deben ser enviados trimestralmente
teniendo en cuenta las fechas definidas en el artículo 3 de la resolución.
El formato CGN98-003 será enviado cuando se presenten modificaciones en la
estructura patrimonial del ente, en el corte inmediatamente siguiente a dicha
modificación.
ASPECTOS A TENER EN CUENTA
Los formatos impresos deberán contener la firm a de los funcionarios
responsables establecidos en el artículo 2 de la presente resolución.
Para todos los efectos, la firma del contador deberá acompañarse del
correspondiente número de la tarjeta profesional, con lo cual se certificará que
los saldos fueron tomados fielmente de los libros de contabilidad, llevados
conforme a las normas de contabilidad pública y que las cifras registradas en
ellos, reflejan de forma fidedigna, la situación financiera de la entidad.
Las entidades que transmitan la información vía I nternet, de manera simultánea,
deberán enviarla en forma impresa con el cumplimiento de los requisitos y
plazos exigidos en la presente resolución.
49
Cuando la entidad presente información en las subcuentas denominadas
“otros”, el valor revelado no debe superar el 5% del total de la cuenta de la cual
forma parte y debe explicar en las notas a los estados contables los conceptos
que lo conforman.
50
12. LOS PROGRAMAS DE SANEAMIENTO FISCAL MUNICIPAL
Uno de los más importantes avances del proceso de descentralización que se
inició en firme en la década de los 80 consistió sin duda alguna en el
fortalecimiento de la capacidad financiera de los municipios, mediante el
mecanismo inicial del situado fiscal –que normalmente encauzaba recursos
presup uestales nacionales a través de los Departamentos –, posteriormente
mediante el sistema de transferencias directas de recursos nacionales y en la
actualidad a través del llamado Sistema General de Participaciones de los entes
territoriales en los ingresos corrientes de la nación.
Estos cambios han obedecido a las diversas interpretaciones que se han
sugerido sobre las competencias de los niveles gubernamentales en nuestro
medio, y que han culminado en la tesis de la necesidad de robustecer los
organismos subnacionales como soporte del Estado, garantes de la legitimidad
institucional y prestadores de servicios, como criterios inherentes a y
justificativos de su existencia.
No obstante, estos cambios parecieron no ser el producto, en principio, de una
idea planificada y estudiada con el debido detenimiento; así, por ejemplo, se
cuestionó la elección popular de alcaldes y la transferencia de cuantiosos
recursos financieros a los municipios, sin haberse expedido normas que
regulasen el gasto o los límites a la autonomía otorgada, lo que en varias
ocasiones desembocó en gastos de funcionamiento desbordados, salarios altos
en comparación con similares de los niveles departamental o nacional,
contratación de obras suntuarias, en fin, algunas conductas no compatibles con
la razón de ser de los municipios. De otro lado, todo parece indicar que el
51
crecimiento de las transferencias, con cargo al presupuesto nacional, era mayor
que el crecimiento de los ingresos del nivel central, lo que provocó un evidente
desfinanciamiento del presupuesto nacional.
Apoyando las políticas gubernamentales de saneamiento fiscal y financiero de
las entidades territoriales, el Congreso Nacional expidió el 6 de octubre de 2000
la ley 617 que contiene lo que se ha denominado un plan integral, institucional,
financiero y administrativo orientado a restablecer la solidez económica y
financiera de dichas entidades, y para lo cual deberían adoptarse medidas de
reorganización administrativa, racionalización del gasto, reestructuración de la
deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los ingresos.
Este programa de saneamiento fiscal y financiero es obligatorio para aquellas
entidades que superen los límites de gasto señalados en la misma ley, y cubre
básicamente cuatro aspectos básicos: a) la categorización de departamentos,
municipios y distritos; b) Los gastos de funcionamiento y sus límites; c) El
régimen de prestaciones, remuneraciones, honorarios y salarios de los
servidores públicos locales, y, d) El saneamiento fiscal.
Respecto de la categorización de municipios se habló en el capítulo pertinente,
por lo que conviene destacar que por primera vez se categorizan los
departamentos, fijándose fechas, población e ingresos requeridos para cada
categoría. Conviene señalar que la ley aclara con propiedad la base de cálculo
de los ingresos, especificando que están conformados por los ingresos anuales
corrientes, del nivel central, de libre destinación y certificados por la Contraloría
General de la República; la población corresponde a la del añ o inmediatamente
anterior, certificada por el DANE; y el porcentaje de participación de los gastos
de funcionamiento del nivel central en los ingresos corrientes de libre
destinación.
52
Como se ha mencionado, el objetivo básico de la ley es el de limitar y controlar
los gastos de funcionamiento, y el programa de saneamiento fiscal que incluye
esta ley así lo ratifica, pero se observan acciones adicionales que, por ejemplo,
se traducen en la reducción del número de sesiones remuneradas para los
concejales, que incluso bajan aun más a partir del año 2007 para los municipios
de categorías 4ª, 5ª. y 6ª.
Siguiendo con las restricciones, se fijan límites porcentuales a los gastos de las
personerías y contralorías, a los gastos totales de funcionamiento, se prohíbe
crear dependencias si no se cuenta con el financiamiento adecuado o si se
puede deteriorar otro servicio existente, se dejan como opcionales algunas
funciones otrora importantes en los municipios, se prohíbe a los municipios
efectuar transferencias a en tidades o empresas públicas descentralizadas del
nivel local (con excepción de las de seguridad social), al tiempo que ordena la
liquidación de aquellas empresas ineficientes, para lo cual se establecen los
criterios para su eventual catalogación como tales.
Es pertinente incluir aquí el aumento de los requisitos para la creación de
nuevos municipios, la limitación de la existencia de contralorías municipales a
municipios de categorías especial, 1ª. y 2ª. en municipios con más de 100.000
habitantes, la adi ción de funciones de veedor del tesoro al personero municipal,
la prohibición para remunerar a los ediles, excepto los de Bogotá, D.C., y la
ampliación, aclaración y adición de las inhabilidades, incompatibilidades y
prohibiciones para los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales.
La expedición de la ley 617 en el año 2000 no pareció suficiente al gobierno
nacional, pues se adujo a través de diversos medios que las entidades locales,
ante la imposibilidad de verificar en detalle el cumplimiento de la ley, podían
ajustarse solo gradualmente a estos cambios, como había sucedido en
ocasiones anteriores, lo que ponía de relieve la necesidad de cambios más
profundos, duraderos y controlables.
53
Así, el gobierno nacional impulsó la modificación del porcentaje de participación
de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, para lo cual
argumentó el mencionado crecimiento en el déficit fiscal nacional, los niveles de
endeudamiento a que habían llegado los municipios, debido especialmente al
exceso de burocracia, al disparo del gasto público local, la falta de controles, la
insuficiencia e las normas expedidas, en especial los límites a la capacidad de
endeudamiento, los permisos indiscriminados concedidos por el Ministerio de
Hacienda para que los municipios accedieran al crédito sin restricciones y la
precaria aplicación de la ley 550 de 1999.
Fuera de los anteriores argumentos, se planteó igualmente la subsistencia de
los auxilios parlamentarios, los sistemas de cofinanciación, los aportes directos
efectuados por la nación y los departamentos a los municipios y los avales
nacionales concedidos para garantizar el pago de acreencias locales que,
finalmente, terminaba pagando la nación.
Se arguyó que el gasto social en educación y salud no había logr ado los efectos
esperados, en especial en cuanto a ampliación de cobertura; que para el año
1993 las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación debían ascender al 26% de éstos y para el año 2002, al 46%,
evidenciándose que el crecimiento de los ingresos nacionales había sido de
solo el 10.5% entre 1990 y 2000, habiéndose generado por esta causa un
déficit de un 5.5% del P.I.B. en los ingresos nacionales para 1999; que esta
situación de déficit y deterioro de los fiscos también había alcanzado a los
departamentos y municipios, pues se podía demostrar que acusaban un déficit
del 0.3% y del 0.4 % del P.I.B., respectivamente, en 1999, gasto financiado con
transferencias, pues el aumento de los recursos propios estaba en proporción
inversa al aumento de las transferencias, sin inversión, con mayores niveles de
deuda pública e ignorando por completo las disposiciones contenidas en la ley
358 de 1997, llamada también “ley de los semáforos”.
54
Podría escribirse un texto completo analizando estos problemas así
someramente expuestos, pero bástenos concluir diciendo que los
planteamientos gubernamentales enfatizaron la necesidad de mejorar la
eficiencia en el gasto público y garantizar cierta estabilidad en los ingresos
municipales por concepto de transferencias, a fin de proteger la cobertura y
calidad de los servicios públicos sociales, en especial la salud, la educación
básica y el agua potable.
Como resultado de estas iniciativas y estudios gubernamentales, se expidió el
acto legislativo No. 001 de junio de 2001, que reformó el sistema
intergubernamental de transferencias, con base en el cual se expidió la ley 715
de ese mismo año.
Los objetivos básicos perseguidos por estas reformas pueden sintetizarse así:
? Establecer mecanismos para controlar el aumento de los gastos de
funcionamiento de la nación, cuyo límite real se fijó en un 1.5% anual,
exceptuándose de este incremento lo pagos de pensiones, salud, gastos de
defensa, servicios personales, sistema general de participaciones y otras
erogaciones definidas en la ley, como el pago de intereses y los gastos
ocasionados por la inversión.
? Desligar las transferencias de los ingresos corrientes de la nación, al menos
mientras se corrige el desequilibrio en las finanzas nacionales, g arantizando
que hasta el año 2008 se de un crecimiento real de las participaciones en
forma incremental, previéndose que a partir del 2009 se aten de nuevo a los
ingresos corrientes de la nación, pero creciendo de acuerdo con el
promedio de la variación porcentual de estos ingresos durante los 4 años
anteriores.
55
Al desvincular las transferencias de los ingresos corrientes de la nación, debe
darse una reducción en los gastos de funcionamiento en términos reales y, en
consecuencia, del déficit hacia el fut uro. De forma similar, al reducir el ritmo de
crecimiento de los gastos por transferencias, el resultado debe ser una baja en
los gastos de funcionamiento. Igualmente, al reducir los gastos por intereses y
gastos de inversión, el endeudamiento tendrá que bajar; el déficit fiscal debe
disminuir, si crece la economía y se mantiene baja la inflación.
Los municipios sacan provecho de la ley en la medida en que aseguran un
crecimiento positivo y real de las transferencias, al tiempo que se corrige la
inestabili dad derivada de la relación entre transferencias y crecimiento del ciclo
económico.
A pesar de todas estas ventajas en las que se sustentan tanto el acto legislativo
como la ley 715 de 2001, conviene anotar que ninguna de estas dos
disposiciones estimula el esfuerzo fiscal municipal; dejan abierta la posibilidad
de que el gobierno nacional continúe financiando obligaciones legales, por fuera
del sistema general de participaciones; incluyen gastos financiables con
recursos de participación, que antes debían ser asumidos por los municipios
con recursos propios (costos educativos, por ej.); incluyen en la constitución
política, que es por definición una norma muy rígida y de difícil modificación, un
tope para los gastos generales del gobierno nacional; y, finalmente, se espera
que el modelo sea sostenible siempre y cuando los salarios crezcan por debajo
de la inflación, y como las tasas fijadas para el crecimiento de las transferencias
(2% y 2.5% del P.I.B.), harán que los salarios de los maestros crezcan por
encima de la inflación, lo que puede impulsar (derecho constitucional a la
igualdad) un aumento generalizado en todos los salarios públicos.
No podría cerrarse este capítulo sin una breve referencia a la ley 819 del 9 de
julio de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto
56
y responsabilidad y transparencia fiscal, que parece complementar los
esfuerzos anteriores ya comentados.
Esta ley, de origen gubernamental se justifica en el supuesto o real
desbarajuste fiscal y financiero, producto de decisiones irresponsables de
gobiernos anteriores, que de no ser por las leyes 358, 617 y 715, ya estudiadas,
nos habrían precipitado en una crisis similar a la argentina, venezolana o
peruana, entre otras. También se mencionan como causas del problema el
desorden fiscal, que ha impedido la inversión social y justifica los niveles de
pobreza denunciados por el Banco Mundial; y la necesidad de demostrarle a la
comunidad internacional que somos un país serio que cumple sus
compromisos, que planifica sus decisiones y que no repite los errores pasados.
Estos objetivos implican imponerle a las autoridades públicas unos indicadores
de responsabilidad fiscal, con un sistema de rendición de cuentas ante los
organismos colegiados de control político, co n unos instrumentos válidos y
confiables que permitan y faciliten la sostenibilidad de las finanzas públicas en
el largo plazo, empleando para el efecto un esquema de balance primario que
permita definir con propiedad si los ingresos superan a los gastos en una
proporción tal que exista un superávit para pagar intereses, lo que de hecho
permite la sostenibilidad de la deuda pública y se convierte en un freno a la
irresponsabilidad, en especial de los agentes territoriales.
Otro instrumento importante l o constituye el plan financiero de largo plazo, que
define las metas del déficit, el balance primario y la sostenibilidad de la deuda.
El plan financiero permite conocer la magnitud del déficit, al igual que las
fórmulas para pagarlo y/o financiarlo; incluye los pasivos contingentes y debe
presentarse al concejo, la asamblea o el congreso con anterioridad a la
presentación del presupuesto para la siguiente vigencia fiscal, a fin de que
estos organismos puedan observar su compatibilidad o coherencia mutua.
57
Prevé la ley unas reglas de transparencia y coherencia fiscal, en especial
traducidas en informes, los cuales deben ser claros, apoyados en cifras y
permanentes; se anticipa que las reservas presupuestales se cancelen con
cargo al presupuesto siguiente; se restringen los aumentos en gastos de
personal hacia el final del período de los gobernantes electos; módica la ley 358
de 1997 (Ley de los semáforos), definiendo con exactitud que es ahorro
Operacional, para evitar el error frecuente de sobreestimarlo, aumentando de
paso en forma ficticia la capacidad de pago de los organismos estatales; señala
los requisitos para la colocación de excedentes de tesorería o financieros, y,
finalmente, limita el crecimiento de la deuda territorial, cuando se le deba a la
nación, en especial en los casos en que dicha deuda sea el resultado de haber
asumido la nación la cancelación de la obligación, en su calidad de garante.
58
13. INDICADORES DE GESTIÓN
OBJETIVO
INDICADOR
META
EVALUACIÓN %
PONDERACIÓN Mejorar la calidad de la información contable y estadística pública reportada por los entes para suministrar una información razonable y socialmente útil.
Desarrollo de nuevos productos con base en la información financiera, económica y social de las entidades para el análisis de las finanzas públicas
6
Semestral
32%
Ampliar la competencia, incidencia e intervención de la CGN conduce a una mayor participación institucional, gremial y de la comunidad contable.
Unificación institucional de la consolidación contable y presupuestal
6
Semestral
20%
Con base en la información financiera, económica y social de las entidades se hace el análisis de las finanzas públicas
Gestión eficiente de activos, levantamiento de los inventarios en las entidades
6
Semestral
23.8%
59
OBJETIVO
INDICADOR
META
EVALUACIÓN %
PONDERACIÓN Brindar a los organismos estatales instrumentos, no sólo normativos sino de apoyo y complemento, que les faciliten la tarea de suministrar cifras ajustadas a la realidad económica del país
Con el fin de que en los Estados Financieros se revele en forma consciente y razonable la realidad económica, financiera y patrimonial de los organismos del Estado.
6
Semestral
12,2%
Definir lineamientos generales que contribuyan a la depuración de saldos antiguos y permitan la incorporación de operaciones ciertas y verificables frente a la existencia de bienes, derechos y obligaciones.
Revelar la magnitud y origen de los problemas, y generar el espacio que conlleva a que se adelanten las acciones pertinentes y la expedición de los actos administrativos que se requieran, para que las áreas contables procedan a efectuar los ajustes que en cada caso correspondan.
6
Semestral
12%
TOTAL
100%
60
CONCLUSIONES
• La Ley 716 de 2001 sobre saneamiento contable es una manera de
presentar la información financiera y contable en forma oportuna y confiable
para brindar a los organismos estatales instrumentos no sólo normativos
sino de apoyo y complemento, para facilitarles la tarea de suministrar cifras
ajustadas a la realidad económica del país.
• Exigir a las entidades públicas de acuerdo a la normatividad un seguimiento
al proceso de depuración de la información contable.
• Concientizar a las entidades del sector público y a la comunidad en general,
sobre la importancia de llevar a cabo el proceso de saneamiento contable.
• Enseñar a la comunidad la conformación de un buen comité técnico de
saneamiento para que así se pueda evaluar los diferentes informes de
diagnóstico interno y externo sobre la información contable emiti dos por los
diferentes organismos de control fiscal.
61
RECOMENDACIONES
§ Para solucionar las falencias y deficiencias de orden contable en el sector
público se debe definir los lineamientos generales en la revelación de las
operaciones financieras ,económicas y sociales se recomienda la a
aplicación de norma expuesta en La ley 716 de 2001,no solamente por los
plazos establecidos con los organismos de control si no en todas las
vigencias.
§ Las entidades públicas conformarán los respectivos comités técnicos con
unas bases sólidas estableciendo las pautas en el reglamento expedido por
dicho comité para un mejor control financiero.
§ Los diferentes organismos de control deberán asesorar constantemente a
los jefes o directores de cada entidad para determinar las diferentes
políticas sobre saneamiento contable en las entidades.
§ Se debe realizar un seguimiento a las actuaciones realizadas con los
representantes legales de las entidades y organismos públicos obligados al
saneamiento contable, con la as esoría del Comité técnico y las diferentes
firmas de contadores para realizar una buena auditoria.
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BIBLIOGRAFÍA
CONSEJO TÉCNICO DE LA CONTADURÍA PÚBLICA. Carta circular No. 042
del 31 de enero del 2003
CONSEJO TÉCNICO DE LA CONTADURÍA PÚBLICA. C arta circular No. 048
del 8 de enero del 2004.
CONSEJO TÉCNICO DE LA CONTADURÍA PÚBLICA. Concepto No. 083 del
27 de febrero de 1997, sobre saneamiento de bienes raíces.
CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Circular Externa No. 056 del 5 de
febrero del 2004, contentiva de los procedimientos a aplicar en el proceso de
saneamiento contable señalado en la Ley 716 del 2001
GIRALDO G., César et. al. Crisis fiscal y financiera en América Latina.
Bogotá, ESAP - Tercer Mundo Editores, 1998.
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Comisión de Racionalización del Gasto y de las
Finanzas Públicas. El saneamiento fiscal, un compromiso de la sociedad.
Informe Final. Santa Fe de Bogotá, D.C., 1997.
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Congreso Nacional. Contaduría General de la
Nación Ley 901 de 2004. (Bogota, D.C., 26 de julio del 2004), por medio de la
cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 del 2001, que fue prorrogada y
modificada por la Ley 863 del 2003, y se modifican algunas de sus
disposiciones.
63
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Congreso Nacional. Ley 222 de 1995.
Modificatoria del Libro II del Código de Comercio (régimen de procesos
concursales)
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Congreso Nacional. Ley 223 de 1995 (20 de
diciembre) Sobre racionalización tributaria. Véase, también, el Concepto 052 del
6 de junio de 1996 sobre los efectos contables del saneamiento exigido por esta
ley, emitido por el Consejo Técnico de la Contaduría Pública.
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Congreso Nacional. Ley 863 de 2003 (prorroga
la vigencia de la Ley 716 del 2001) Reglamentada por los Decretos 412, 537,
1014, 2880 y 4105 de 2004, y 690 del 2005.
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Congreso Nacional.. Contaduría General de la
Nación. Ley 716 de 2001 (Bogota, D.C., 23 de diciembre .de 2001)
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Contaduría General de la Nación. Decreto 1014
(Bogotá, D.C., abril 4 del 2005) por el cual se reglamenta el artículo 3° de la
Ley 901 del 2004.
SANEAMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS. Reglamentada por los
Decretos 1282 del 2002 y 1914 y 1915 del 2003.
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MODELOS GUÍA
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