schneider cecilia y yanina welp transformación democrática o control político?.pdf

5/21/2018 Schneider Cecilia y Yanina Welp Transformacion democratica o control pol...

http:///reader/full/schneider-cecilia-y-yanina-welp-transformacion-democratica-o-cont



No. 40, Mayo 2011ISSN 1390-1249

CDD 300.5 / CDU 3 / LC H8 .S8 F53Vol. 15, Issue 2, May, 2011

Quito - Ecuador

Sumario

Dossier

Nuevas instituciones participativas y

democrticas en Amrica Latina

Presentacin del Dossier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-20Yanina Welp y Franklin Ramrez

Transformacin democrtica o control poltico?

Anlisis comparado de la participacin ciudadana

institucional en Amrica del Sur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21-39Cecilia Schneider y Yanina Welp

Los Consejos Comunales:

Avance o retroceso para la democracia venezolana? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41-55Benjamin Goldfrank

Proximidad, representacin y participacin.

El Presupuesto Participativo en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57-70Roco Annunziata

Democracia y diseos institucionales participativos

en las polticas urbanas: estudio de la experiencia

brasilera contempornea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71-87Flvia de Paula Duque y Ricardo Carneiro

Participacin ciudadana no institucionalizada,

protesta y democracia en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89-103Maricel Rodrguez Blanco



Visual emergente

A propsito de las instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107-116Jaime Cortez

Debate

Comentarios al dossier

Cmo se piensa lo queer en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119-127Edgar Vega Suriaga

Comentarios desde el Sur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129-135Tatiana Cordero Velsquez

Dilogo

La naturaleza y la cultura no son

los extremos de un continuum

Un dilogo con Verena Stolcke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139-147Montserrat Ventura

Temas

Ernesto Laclau: El populismo y sus avatares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151-168

Daniel Gutirrez Vera

Reseas

Valeria Coronel y Mercedes Prieto, Coord.Celebraciones centenarias y negociacionespor la nacin ecuatoriana Guillermo Bustos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171-173

Juan Carlos MonederoEl gobierno de las palabras.Poltica para tiempos de confusin Diego Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 7 4 - 1 7 6



No. 40, Mayo 2011ISSN 1390-1249

CDD 300.5 / CDU 3 / LC H8 .S8 F53Vol. 15, Issue 2, May, 2011

Quito - Ecuador

Summary

Dossier

New participatory and democratic

institutions in Latin America

Presentation Dossier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11-20Yanina Welp y Franklin Ramrez

Democratic transformation or political control?

Comparative analysis of institutional citizen

participation in South America . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21-39Cecilia Schneider y Yanina Welp

Community Councils:

Do they promote or discourage democracy in Venezuela? . . . . . . . . . . . . . . . . . 41-55Benjamin Goldfrank

Proximity, representation and participation.

The Participatory Budget in Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57-70Roco Annunziata

Democracy and participatory institutional designs

in urban politics: a study of the contemporary

Brazilian experience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71-87Flvia de Paula Duque Brasil y Ricardo Carneiro

Non-institutionalized citizen participation,

protest and democracy in Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89-103Maricel Rodrguez Blanco



Visual emergente

A propsito de las instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107-116Jaime Cortez

Debate

Comments on the dossier

How is queer thought of in Latin America? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119-127Edgar Vega Suriaga

Comments from the South . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129-135Tatiana Cordero Velsquez

Dilogo

Nature and culture are not ends of a continuum

An interview with Verena Stolcke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139-147Montserrat Ventura

Temas

Ernesto Laclau: populism and its avatars . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151-168Daniel Gutirrez Vera

Reseas

Valeria Coronel y Mercedes Prieto, Coord.Celebraciones centenarias y negociacionespor la nacin ecuatoriana Guillermo Bustos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171-173

Juan Carlos MonederoEl gobierno de las palabras.Poltica para tiempos de confusin Diego Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174-176



11

d

o

ssier

Presentacin del dossier: Nuevas institucionesparticipativas y democrticas en Amrica Latina

Presentation Dossier: New participatory and democraticinstitutions in Latin America

Franklin RamrezProfesor Investigador de FLACSO

Yanina WelpDirectora Regional para Amrica Latina, Center for Reseach on DirectDemocracy, Universidad de Zurich

I

E n las dos ltimas dcadas la puesta en marcha de dispositivos de democraciaparticipativa se ha multiplicado de forma exponencial en Amrica Latina. Laprogresiva visibilidad lograda desde fines de los aos 80 por el PresupuestoParticipativo de Porto Alegre, bajo la administracin del izquierdista Partido de losTrabajadores PT brasilero, estimul y ampli, de hecho, la apertura de un similar

campo de experimentacin e innovacin democrtica en un gran nmero de gobier-nos locales en el Brasil, en el resto de la regin (Cabannes, 2006)1 y en ms de milmunicipios europeos. Si tradicionalmente buena parte de las formas democrticascontemporneas han sido concebidas en Europa y Amrica del Norte y transporta-das hacia el resto del globo, hoy asistiramos a un momento en que, quizs por pri-mera vez en la historia de la democracia moderna, las vas de la innovacin institu-cional se han re-direccionado del Sur hacia el Norte, haciendo de los presupuestosparticipativos latinoamericanos un modelo asiduamente importado por las viejasdemocracias. Desde esta perspectiva algunos autores llegan a hablar incluso de unasuerte de retorno de las carabelas (Sintomer et. al, 2008), para hacer nfasis en la

reorientacin de las fuentes de renovacin institucional.A lo largo de la dcada de los noventa tal impulso participativo provino, en lo

fundamental, del acceso de diversos partidos de izquierda y movimientos popularesal poder local, tanto a nivel urbano (el PT, el Frente Amplio Uruguayo, la Causa R

1 Entre 2000 y 2006 el nmero de municipios latinoamericanos que recurrieron al presupuesto participativo pasde 200 a ms de 1300, sobre un total de 16.000 existentes.

conos. Revista de Ciencias Sociales. Num. 40, Quito, mayo 2011, pp. 11-20 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Acadmica de Ecuador.

ISSN: 1390-1249



en Venezuela, entre otros)2como rural (gobiernos indgenas participativos en lospases andinos)3. Aunque estas primeras experiencias de innovacin democrtica fue-ron bastante heterogneas, se ha sostenido que compartan entre s niveles relativa-mente bajos de formalizacin institucional las reglas del juego participativo eranms flexibles e informales y se generaban en el curso mismo de los procesos partici-pativos (Goldfrank, 2006), un compromiso con polticas pblicas orientadas a laigualdad y la redistribucin4, y cierta proclividad a generar dinmicas de empodera-miento popular en el marco de un nuevo tipo de relaciones entre la gestin local, elpartido gobernante y determinados procesos organizativos y movimientos sociales(de Sousa Santos, 1998; Fals Borda, 1996). Fue en este marco que en la regin seextendi el uso de una diversidad de mecanismos deliberativos principalmente aso-

ciados a la construccin colectiva de las agendas de desarrollo local, las dinmicas deplanificacin participativa y la gestin concertada de los territorios.Una dcada ms tarde, la enorme expansin y variedad de instituciones hace que

las experiencias participativas sean difciles de clasificar. La izquierda ha perdido elmonopolio de la democracia participativa: cada vez un mayor nmero de partidosdel centro a la derecha, y sin mayores distinciones entre neoconservadores y liberales,han activado diversas modalidades participativas en el curso de su gestin. Adems,el mismo diseo de los procesos de interaccin entre ciudadanos, organizaciones yelites polticas presenta, frente a las instituciones informales y poco institucionaliza-das descritas antes, otras cada vez ms formalizadas y menos flexibles (caracterizadas

por una fuerte regulacin legal, estandarizacin metodolgica y manualizacin de laparticipacin). A su vez, y ms all de la retrica poltica con la que se suele enmar-car la oferta participativa, los objetivos especficamente polticos de la participacinciudadana fortalecimiento organizativo, radicalizacin democrtica, empoderar alos de abajo, promocin de una cultura ciudadana tienden a ser colocados en unsegundo plano, o puestos a convivir con perspectivas que entienden la participacin,sobre todo, como una herramienta para ganar eficacia y transparencia en la provisinde los servicios pblicos, modernizar el conjunto de la gestin ms all de los tradi-cionales paradigmas de gobierno y, en suma, para procurar una adecuada gobernan-

za de los asuntos pblicos5

. No es de extraarse, entonces, que incluso en las perspec-tivas neoliberales se aprecie el recurso a ciertas innovaciones institucionales, en la me-

Franklin Ramrez y Yanina Welp

12

CONOS 40 2011 pp. 11-20

d

o

ssier

2 Ver al respecto D. Chvez y B. Goldfrank (2004).3 Ver por ejemplo J. Cameron (2010), R. Pajuelo Torres (2006), y F. Ramrez Gallegos (2002).4 Ver al respecto E. Dagnino et. al, 2006,La disputa por la construccin democrtica en Amrica Latina, (Introduccin),

Mxico: FCE (sobre todo, pgs. 53-54).5 En la prctica se observa una diferencia sutil entre gobiernos de izquierda y derecha en torno a los diseos institu-

cionales (ms o menos abiertos y ms o menos controlados), y un conjunto de diferencias ms acusado respecto asu aplicacin. Asimismo, los objetivos de empoderar a los de abajo vs. generar mayor eficiencia no pueden serentendidos de forma aislada sino que tambin deben contemplarse en el contexto de la pugna entre actores polti-cos tradicionales por el poder. Vase por ejemplo el artculo de Schneider y Welp en este nmero.


http:///reader/full/schneider-cecilia-y-yanina-welp-transformacion-democratica-o-contr

Presentacin del Dossier: Nuevas instituciones participativas y democrticas en Amrica Latina

13

CONOS 40 2011 pp. 11-20

dida en que pueden favorecer el traspaso de algunas funciones estatales a segmentosde la denominada sociedad civil (terciarizacin, auto-gestin, privatizacin). El Pre-supuesto Participativo y otros dispositivos deliberativos son, de hecho, promovidos anivel global por las agencias internacionales y bancos de desarrollo en una perspecti-va liberal que ha sido asumida por gobiernos de distinto signo poltico. Por ltimo,la renovacin ya no parece ser patrimonio exclusivo de los poderes locales.

Si los procesos de democratizacin y descentralizacin abiertos desde los aosochenta en la regin fueron favorables para que las dinmicas participativas adqui-rieran mayor vigor a nivel de los gobiernos locales, desde fines de la dcada de losnoventa se asiste a un nuevo contexto de oportunidades polticas que ha determina-do, sobre todo en los pases andinos, la constitucionalizacin de los mecanismos

participativos al nivel de los Estados nacionales. Se trata de apuestas por la refunda-cin del Estado y la democracia que han incluido a la participacin directa de losciudadanos y las organizaciones en el corazn de una definicin ampliada de la sobe-rana popular. Una vasta batera de viejos y nuevos dispositivos de participacin ydeliberacin pblica se encuentran pues fijados en las nuevas Constituciones deEcuador (2008), Bolivia (2009) y Venezuela (1999), como formas alternas de orga-nizacin de la voluntad comn que acompaan a las instituciones clsicas del gobier-no representativo (Prez et. al, 2010). Ya antes, en 1991, la Asamblea Constituyentecolombiana fue pionera al dar un singular impulso a la democracia participativa enla promulgacin de su vigente Carta Magna. De igual forma, en 1988, la Constitu-

cin Federal del Brasil acogi una corriente de demandas sociales proclives a incor-porar el principio de la participacin ciudadana en la concepcin y diseo de las po-lticas pblicas. La sola mencin de este principio la Constitucin brasilera no llegal punto de detallar las instituciones disponibles para la ciudadana redundaraluego en la activacin de un amplio abanico de procesos participativos en diversossectores de poltica pblica a nivel estadual y local.

En todos los casos mencionados se ha avanzado en el pleno reconocimiento y enla regulacin constitucional de los mecanismos de democracia directa adems de lospases sealados cabra aadir las reformas al respecto en Per (1993) y Costa Rica

(2003); y si bien dicha institucionalizacin expresa la crisis de legitimidad y con-fianza en las instituciones centrales del gobierno representativo, tambin implicanuevas estrategias en manos de gobiernos y partidos (Welp, 2010). En efecto, unaliteratura creciente analiza las instituciones participativas (y sobre todo las de demo-cracia directa) como una nueva arena poltica en la que actores emergentes buscansortear obstculos institucionales o bloqueos entre poderes gobierno con una mayo-ra parlamentaria adversa, poder nacional frente a poderes regionales enfrentadosapelando a la decisin del soberano, especialmente con el recurso al referndum. Eneste sentido, la consolidacin de la democracia y un muy bsico respeto a las reglasdel juego poltico habran trasladado al plano institucional conflictos que antes se



resolvan por otros medios. Baste como ejemplo la experiencia de referendos revoca-torios en Venezuela (2004) y Bolivia (2008)6.

Las innovaciones, sin embargo, no se detienen en los mecanismos de democraciadirecta. Las nuevas constituciones participativas contemplan adems una serie demecanismos deliberativos para la elaboracin y seguimiento de las polticas pblicasa nivel nacional y local, la creacin de instancias mixtas (Estado-sociedad) de co-ges-tin, la puesta en marcha de instituciones de control social y rendicin de cuentas,el reconocimiento de la dimensin colectiva de la ciudadana (organizaciones, pue-blos y nacionalidades como sujetos de participacin) y de la democracia comunita-ria, la implementacin de mecanismos neo-corporativos de representacin de intere-ses sociales y, entre otros elementos, la vigencia de nuevos recursos para la eleccin o

designacin (sorteo, mritos) de los ciudadanos y organizaciones que ocuparn losespacios asignados a la sociedad civil. Se trata de un conjunto de dispositivos que vanms all del canon liberal que ha moldeado hasta hoy las instituciones de la demo-cracia representativa vigentes en la regin. La democracia post-liberal que no ilibe-ral aparece, en efecto, dibujando los contornos de la discusin normativa sobre lalegitimidad de los procesos de innovacin participativa en curso en Amrica Latina(Arditi, 2009; Ramrez, 2009).

II

Sectores de distinto signo ideolgico han abierto severas crticas a tales lneas deinnovacin democrtica. Entre otras cuestiones han advertido, sobre todo, el riesgode que a travs de los nuevos dispositivos participativos se genere una tendencia a lacooptacin de las organizaciones sociales y a la prdida de autonoma de la sociedadcivil con respecto al poder estatal. La revolucin bolivariana en la Venezuela de Hu-go Chvez es la que mejor ilustra el estado del debate respecto a las antinomias de laparticipacin ciudadana en los procesos refundacionales del siglo XXI. Si para algu-nos, el impulso del Presidente Chvez a la planificacin participativa y a los conse-

jos comunales ha supuesto un esfuerzo poltico-financiero sin precedentes en la pro-mocin de la democracia participativa y en el empoderamiento popular de ampliossectores sociales, para otros se trata de una dinmica que ha reforzado al gobiernocentral y a expandido las capacidades estatales de control de la movilizacin social yde uso clientelar del tejido comunitario (Ellner, 2009; Lopez Maya, 2008).

El debate acadmico sobre el caso venezolano comienza a ser intenso y muchasveces no logra escapar a la conflictividad que caracteriza el contexto de la llamada


14

CONOS 40 2011 pp. 11-20

d

o

ssier

6 El golpe de estado en Honduras (2009) revelara, por el contrario cun frgil es dicha tendencia. Sobre el trasladode los conflictos polticos a la arena institucional va referendos ver Kornblith (2009) y Welp (2009).



Presentacin al Dossier: Democracia y participacin ciudadana en Amrica Latina

15

CONOS 40 2011 pp. 11-20

revolucin bolivariana. Uno de los artculos del presente dossier de ICONOS elde B. Goldfrank titulado Los Consejos Comunales: Avance o retroceso para la democra-cia venezolana? se inscribe en tal polmica procurando, precisamente, analizar losefectos de la dinmica participativa en la polarizacin poltica entre detractores ysimpatizantes del Comandante Chvez. Tomando como base un minucioso anlisisde diversos estudios sobre la opinin pblica venezolana el autor demuestra que exis-ten altos niveles de implicacin de chavistas convencidos y de furiosos anti-chavis-tas en los Consejos Comunales desmintiendo as la afirmacin recurrente de quese tratara de espacios colonizados por el oficialismo y que las relaciones entreambos bandos en el seno de tales espacios es percibida por la mayora de los partici-pantes como buena o muy buena. Con esta constatacin en mente, Goldfrank sos-

tiene que los Consejos Comunales estn incubando dinmicas de colaboracin entreactores de diversa tendencia poltica y que pueden contribuir as a mitigar la polari-zacin presente en el proceso poltico. El autor consigue, de esta forma, ponderar losaciertos y limitaciones de las perspectivas que se ubican en los polos extremos cons-truccin del poder popular vs. control estatal de la participacin de la interpreta-cin sobre los efectos de la democracia protagnica en Venezuela.

Pero la experiencia venezolana no es nica, sino que forma parte de una conste-lacin regional de polticas participativas que ha suscitado enorme inters acadmi-co a lo largo de la ltima dcada por parte de investigadores de diversos puntos delplaneta. Desde Mxico hasta Argentina, aunque bajo formatos dismiles, intensidad

diversa y resultados heterogneos, se registra un constante recurso a novedosas insti-tuciones de participacin7. Dicha ola de experimentalismo democrtico ha ido de lamano de una cada vez ms abundante literatura acadmica que, desde diversas dis-ciplinas, sugiere perspectivas tericas y analticas innovadoras para el anlisis de lastensiones especficas de los diferentes dispositivos participativos y sus contribucionesal fortalecimiento del proceso democrtico en la regin.

En este sentido, no ha sido la intencin del dossier la presentacin de un mapaexhaustivo de las instituciones participativas regionales ni de los particulares contex-tos en que estas se incorporan y operan. Los artculos seleccionados para el dossier

de ICONOS reflexionan, ms bien, sobre los procesos de innovacin democrtica enla regin en el nivel local (Buenos Aires, Bogot, Rosario, Morn, Montevideo, Ca-racas), sobre las polticas pblicas participativas de carcter nacional en torno a deter-minadas agendas estatales (la poltica urbana en el Brasil contemporneo) y sobreprocesos de participacin colectiva que si bien se presentan como no institucionali-zados tienden a dinamizarse en el marco de un conjunto de densas relaciones polti-cas con las agencias estatales. En trminos analticos los trabajos se movilizan entre

7 Para un trabajo que se centra en el estudio de experiencias participativas menos emblemticas en la regin verPeruzzotti y Selee (2009).




16

CONOS 40 2011 pp. 11-20

d

o

ssier

el estudio de los diseos institucionales, la descripcin de los contextos de oportuni-dad que los incuban, la evaluacin de la efectiva capacidad de influencia poltica delos ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y la caracterizacin de las din-micas de interaccin sociedad-Estado en el marco de una nueva matriz poltica queincuba emergentes figuras de legitimidad, gestin pblica y accin colectiva no exen-tas de tensiones entre el universo de la representacin y las promesas democratizado-ras de la participacin ciudadana. Dicha perspectiva impide consagrar cualquiermirada simplificadora que pretenda ya sea celebrar acrticamente la participacin orechazarla asimilndola a la pura manipulacin y el clientelismo.

Comprender los diseos institucionales permite observar la variedad de mecanis-mos, su formalizacin, los actores involucrados y el alcance de la participacin ciu-

dadana. Pero el anlisis requiere necesariamente del caso y del contexto. Bajo qucondiciones son introducidas y activadas estas instituciones participativas? Cmoopera la estructura de oportunidades polticas sobre la forma que la participacininstitucional adquiere? El artculo de Yanina Welp y Cecilia SchneiderTransforma-cin democrtica o control poltico? Anlisis comparado de la participacin ciudadanainstitucional en Amrica del Surpropone un modelo de clasificacin de las institucio-nes participativas (de participacin deliberativa, semirepresentativa y directa) yexplora cmo variables tales como la demanda ciudadana de participacin, la exis-tencia de voluntad poltica, la relacin de oposicin o alineamiento entre gobiernolocal y gobierno central, o la fragmentacin y polarizacin del sistema local de par-

tidos, condicionan el origen y alcance de los diseos institucionales. El estudio com-para las experiencias recientes de Bogot, Buenos Aires, Caracas y Montevideo. Elanlisis sugiere que mientras la demanda ciudadana y la percepcin de una crisis pro-funda de las instituciones representativas jug un papel clave en el origen de meca-nismos de participacin en los cuatro casos, ni el que las instituciones participativassean promovidas desde arriba (Caracas y Bogot) o desde abajo (Buenos Aires yMontevideo) ni la distinta orientacin ideolgica de los gobiernos parecen afectarsustancialmente los diseos participativos, sujetos a los avatares del juego poltico. Larelacin entre gobierno local y nacional y/o la institucionalizacin y polarizacin del

sistema de partidos han operado en todos los contextos limitando, condicionando oincluso bloqueando el funcionamiento de las instituciones participativas.En una similar perspectiva de anlisis institucional, el trabajo de Flvia de Paula

Duque Brasil y Ricardo Carneiro, Democracia y diseos institucionales participativosen las polticas urbanas: examen de la experiencia brasilera contempornea, examina unconjunto de instituciones participativas creadas recientemente en el nivel local, muyvinculadas a procesos de movilizacin social desencadenados por problemticas espe-cficamente urbanas. Los consejos municipales de poltica urbana y habitacin, lasconferencias de la ciudad, los presupuestos participativos y los procesos participa-tivos de elaboracin de los planes maestros para las ciudades comparten entre s, en



trminos de aspectos clave de diseo institucional, el carcter hbrido de interlocu-cin entre Estado y sociedad y la posibilidad de que los actores sociales intervengane influyan en la toma de decisiones. Aunque los avances democratizadores de talesdispositivos son innegables, an se presentan dificultades al momento de estructurarformas estables e incluyentes de acceso de los participantes a los espacios de repre-sentacin abiertos por la propia dinmica participativa. Ello tiene consecuencias, asu vez, en el efectivo peso de la sociedad civil al interior del proceso de decisin sobrelas polticas urbanas. El texto llama la atencin sobre la importancia de la arquitec-tura de la representacin asociada a los nuevos dispositivos participativos, cuyocarcter realmente democratizador estara vinculado a la composicin de las nuevasinstancias participativas, a los procesos de seleccin de los representantes y a las rela-

ciones que estos ltimos logran trazar con los segmentos ciudadanos y asociativos alos que dicen representar. Buena parte de la legitimidad de las experiencias partici-pativas reside pues, en la forma en que consiguen resolver el dilema de la represen-tatividad de los delegados ciudadanos.

El problema de la legitimidad en la democracia participativa es abordado, a tra-vs de una perspectiva novedosa, en el trabajo de Roco Annunziata Proximidad, re-presentacin y participacin. El Presupuesto Participativo en Argentina. El texto anali-za los casos de Morn, Rosario y Ciudad de Buenos Aires, y muestra cmo los dis-positivos participativos all instaurados, escenifican las transformaciones contempo-rneas de la legitimidad poltica, que apuntan a un desplazamiento desde la centra-

lidad de la legitimidad poltico-partidaria, de lo colectivo-redistributivo y del saberexperto, hacia a la entronizacin de un tipo de legitimidad basado en la capacidadde los gobernantes y/o de las polticas para acercarse a los problemas concretos delvecino, a la singularidad de las prcticas ciudadanas y al saber especfico de la expe-riencia cotidiana. Dicha forma emergente de la legitimidad es denominada como deproximidad. Los mecanismos participativos aparecen sintonizados con dicha formade legitimidad en tanto propician el contacto directo, o con escasas mediaciones,entre el representante y el representado. As, la interaccin entre ciudadanos y pol-ticos en el espacio local, en el barrio, en la comuna y en el territorio, aparece como

un eje constitutivo del discurso y la prctica de la democracia participativa, y comoparte de los mecanismos que configuran lazos de proximidad sobre los que se cons-tituye el nuevo modelo de la poltica democrtica. Dicha legitimidad, al contrario delo que suponen los discursos simplistas o entusiastas de la participacin, emerge des-de el interior mismo de la representacin poltica puesto que a partir de all se con-vocan y cristalizan diversos mbitos de escucha, consulta e interaccin local entre losciudadanos y la clase poltica.

Tambin se dedica espacio a las nuevas formas de participacin que, surgidas porfuera de las instituciones de representacin dominantes en pocas previas (partidos ysindicatos), han ganado peso en la arena poltica en los ltimos aos. El movimiento


17

CONOS 40 2011 pp. 11-20



piquetero en Argentina es un claro ejemplo de organizacin de los sectores urbanosafectados por las polticas de destruccin del sector pblico efecto de las privatizacio-nes. Este es el contexto en el que el piquete se resignifica como estrategia de lucha: siaquel que surgi en la poca industrial buscaba impedir que los esquiroles entraran ala fbrica en las jornadas de huelga, el piquete surgido en la poca neoliberal busca darvisibilidad a quienes ya no pueden paralizar la produccin porque han quedado fueradel sistema productivo quedando al mismo tiempo sin poder ni representacin. Elanlisis que presenta Maricel Rodriguez Blanco, Participacin ciudadana no institucio-nalizada, protesta y democracia en Argentina, explora precisamente una de estas orga-nizaciones, la Tupac Amaru, creada hacia 1999 en la provincia de Jujuy. El texto dacuenta de los intersticios en que se inscribe la lgica de funcionamiento de una orga-

nizacin que ha pasado de ser objeto de coaccin estatal, a crecer alternando lgicasde veto y presin a las autoridades provinciales y nacionales para, a partir de 2003, pa-sar a ocupar un lugar central en la provisin de servicios bsicos Blanco seala quela organizacin se transform en la tercera fuente de empleo en Jujuy integrndosea redes de clientelismo que criticaba en sus orgenes. Pero el clientelismo como con-cepto y su carga semntica en tanto expresa una relacin de manipulacin de unossobre otros no basta para dar cuenta de una relacin en que unos actores antes exclui-dos logran abrir un espacio y tener voz propia en la poltica local.

En definitiva, los artculos incluidos en el presente dossier de ICONOS propo-nen una mirada sobre el territorio para mostrar la complejidad poltica e institucio-

nal de la participacin ciudadana en las democracias latinoamericanas contempor-neas, que ya no puede entenderse como limitada a una o un conjunto de institucio-nes en particular. Es en este sentido en que el tema se presenta como un punto deconfluencia para las ciencias sociales. Los estudios sobre los sistemas polticos latino-americanos han estado caracterizados por cierto divorcio entre una ciencia polticams institucionalista, centrada en el anlisis de los procesos de consolidacin de lademocracia y la institucionalizacin de los partidos polticos, y una sociologa pol-tica orientada a la transformacin democrtica impulsada por la sociedad civil endonde predominaron los anlisis gramscianos (que enfatizaron en el tema de los mo-

vimientos sociales, la participacin popular, y la construccin de opciones contra-hegemnicas) y neo-habermasianos (con su acento en cuestiones relativas a la emer-gencia de nuevas esferas pblicas y derechos ciudadanos, a los aportes de la sociedadcivil a la renovacin cultural de la democracia, y a la consolidacin de una normadeliberativa de la democracia). Los estudios sobre democracia participativa parecenfuncionar como un punto de encuentro que conjuga el anlisis de los diseos insti-tucionales y los actores involucrados, con el anlisis de sus potencialidades (y limita-ciones) para el cambio poltico, la ampliacin del espacio pblico y el fortalecimien-to de la democracia y la sociedad. Este es el elemento comn de los textos que reneeste dossier que dejamos en manos del lector.


18

CONOS 40 2011 pp. 11-20

d

o

ssier




19

CONOS 40 2011 pp. 11-20

Bibliografa

Arditi, Benjamin (2009). El giro a la izquierda en Amrica Latina: Una polticapost-liberal?. Cincias Sociais UnisinosVol.45. N3: 232-246.

Cabannes, Yves (2006). Les budgets participatifs en Amrique Latine. RevueMouvementsN47-48: 128-139.

Cameron, John (2009). Struggles for Local Democracy in the Andes. Boulder &London: FirstForumPress.

Chvez, Daniel y Benjamin Goldfrank (2004). La izquierda en la ciudad. Participa-cin en los gobiernos locales de Amrica Latina. Barcelona: Icaria.

Dagnino, Evelina et. al (2006). La disputa por la construccin democrtica en Amrica

Latina. Mxico: FCE.De Sousa Santos, Bonaventura (1998). Participatory Budgeting in Porto Alegre:Toward a Redistributive Democracy. Politics and SocietyVol. 26. N4: 461-510

Goldfrank, Benjamin (2006). Los procesos de presupuesto participativo en AmricaLatina: xito, fracaso, cambio. Revista de Ciencia PolticaVol. 26. N2: 3-28.

Ellner, Steve (2009). A New Model with Rough Edges: Venezuelas CommunalCouncils. NACLA, Report on the AmericasVol.42. Issue 3: 11-14.

Fals Borda, Orlando (1996). Grietas de la democracia. La participacin popular enColombia.Anlisis Poltico N28: 65-77.

Kornblith, Miriam (2009). La revocatoria de mandato: lecciones a partir de la expe-

riencia Venezolana. Working Paper N 358, Kellogg Institute for InternationalStudies.

Lpez Maya, Margarita (2008). Caracas: The State, Popular Participation and Howto Make Things Work. Ponencia presentada en la conferenciaThe Popular Sectorsand the State in Chvezs Venezuela, Yale University, Marzo 6-7.

Pajuelo Torres, Ramn (2006). Participacin poltica indgena en la sierra peruana. Li-ma: IEP Fundacin Konrad Andenauer.

Prez Flores, Fidel et. al (2010). Participacin ampliada y reforma del Estado: me-canismos constitucionales de democracia participativa en Bolivia, Ecuador y Ve-

nezuela. OSAL N27: 73-95.Peruzzotti, Enrique y Andrew Selee (2009). Participatory Innovation andRepresentative Democracy in Latin America. Washington D.C: Johns HopkinsUniversity Press.

Ramrez, Franklin (2002). La Poltica del desarrollo local. Innovacin institucional,participacin y actores locales en dos cantones indgenas del Ecuador. Quito: Centrode Investigaciones CIUDAD / PGU-ONU.

(2009). Participacin y desconfianza poltica en la transformacin cons-titucional del Estado ecuatoriano. Ponencia presentada en el Seminario Interna-



cional Las reformas del Estado en los pases andino-amaznicos: poderes, terri-torios, sociedades, IFEA-PIEB-FES-MUSEF-OPALC/Sciences Po, La Paz.

Shattan, Vera, Barbara Pozzoni y Marina Cifuentes (2005). Participation andPublic Policies in Brazil. En The Deliberative Democracy Handbook, John Gastily Peter Levine (edits). San Francisco: Jossey-Bass.

Sintomer, Yves (2008). Les budgets participatifs en Europe. Paris: La Dcouverte.Welp, Yanina (2010). El referendo en Amrica Libre. Diseos institucionales y

equilibrios de poder. Revista Nueva SociedadN228: 26-42. (2009). El referndum contra el status quo. Anlisis de Ecuador, Vene-

zuela, Per y Bolivia. Dilogos LatinoamericanosN16: 136-155.


20

CONOS 40 2011 pp. 11-20

d

o

ssier



21

d

o

ssie

r

conos. Revista de Ciencias Sociales. Num. 40, Quito, mayo 2011, pp. 21-39 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Acadmica de Ecuador.

ISSN: 1390-1249

Transformacin democrtica o control poltico?Anlisis comparado de la participacin ciudadanainstitucional en Amrica del Sur

Democratic transformation or political control?Comparative analysis of institutional citizen participation

in South America

Cecilia SchneiderProfesora Investigadora de la UNDAV, ArgentinaInvestigadora Posdoctoral Conicet

Correo electrnico: [email protected]

Yanina WelpDirectora Regional para Amrica Latina, Center for Reseachon Direct Democracy, Universidad de Zurich

Correo electrnico: [email protected] de recepcin: septiembre 2010

Fecha de aceptacin: febrero 2011

ResumenDesde fines de los aos ochenta, los gobiernos locales latinoamericanos vienen experimentando una verdaderatransformacin poltica. Parte de esta transformacin es impulsada por la implementacin de polticas e institu-ciones de participacin ciudadana. A travs del anlisis comparado de cuatro casos Buenos Aires, Bogot, Caracasy Montevideo este artculo explora la medida en que variables del contexto poltico, tales como la demanda ciu-

dadana de participacin, la existencia de voluntad poltica, la relacin de oposicin o alineamiento entre gobiernolocal y gobierno central o la fragmentacin y polarizacin del sistema local de partidos, condicionan el origen yalcance de los diseos participativos presentes en dichas ciudades. Con este objetivo, se propone una tipologa dela Participacin Ciudadana Institucional PCI y unas hiptesis exploratorias para explicar su emergencia; luegose sistematizan las instituciones participativas presentes en los casos bajo estudio y se establecen conexiones entreel diseo de la PCI y las dimensiones del contexto poltico analizadas; finalmente se extraen conclusiones.

Palabras clave: participacin ciudadana, voluntad poltica, gobiernos locales, descentralizacin

AbstractSince the end of the 1980s, Latin Americas local governments have been experiencing a genuine political trans-formation. A part of this transformation implies the implementation of policies and institutions for citizen partic-ipation. Through a comparative analysis of four cases Buenos Aires, Bogota, Caracas and Montevideo this arti-

cle explores how variables in the political context, such as citizen demand for participation, the existence of polit-ical will, the oppositional or allied relation between local and central governments, and the fragmentation andpolarization of the local party system condition the origin and the reach of participatory designs present in thecities mentioned. To that end, the author proposes a typology of Institutional Citizen Participation ICP andsome exploratory hypotheses to explain their emergence; institutions present in the case studies are systematizedand connections are established between the design of the ICP and the dimensions of the political contexts ana-lyzed; finally, conclusions are drawn.

Key words: citizen participation, political will, local governments, decentralization

1 La investigacin en que se basa este artculo es producto del trabajo de campo de casi 10 aos de las autoras. Se rea-liz con aportes de Avina Stiftung y Avina Latinoamrica; y becas AECI (Espaa) ALBAN-Unin Europea y Conicet



Cecilia Schneider y Yanina Welp

22

CONOS 40 2011 pp. 21-39

d

o

ssier

Introduccin

En los ltimos veinte aos, los gobiernos locales latinoamericanos experimen-taron un verdadero resurgir de las cenizas, en un proceso caracterizado poruna revalorizacin del municipio como espacio emergente en el contexto de

la globalizacin y por un cambio en el rol de los actores locales, que pasaron deactuar como gestores de polticas decididas en otros niveles de gobierno a participaren la definicin de las mismas (Brugu y Goma, 1998). Con mayor o menor inten-sidad, los municipios han ganado competencias, influencia y autonoma al tiempoque han ampliado en su interior el espacio para la toma de decisiones. As, por unlado, los gobiernos locales han comenzado a actuar en reas que estaban anterior-

mente al margen de la regulacin municipal, como empleo, medio ambiente, saludo educacin; por otro, muchos han puesto en prctica estrategias democrticastransformadoras (Fung y Wright, 2003), consistentes en un conjunto de diseosinstitucionales de participacin ciudadana en agendas, decisiones y polticas, queaqu definimos como Participacin Ciudadana Institucional PCI.

Nuestro inters en este trabajo es explorar la medida en que variables tales comola existencia de una demanda ciudadana de participacin, la voluntad poltica, la re-lacin de oposicin o alineamiento entre gobierno local y gobierno central y la frag-mentacin o polarizacin del sistema de partidos condicionan el origen y el alcancede las instituciones participativas. Tambin buscamos explorar cmo la promocin

de instituciones participativas desde arriba (top down), por el gobierno nacional, odesde abajo (bottom up), por el gobierno local, influye sobre las mismas en trminosde autonoma, sujetos participantes y capacidad de decisin. Los casos seleccionadospara este estudio Bogot, Buenos Aires, Caracas y Montevideo son idneos paraanalizar estas cuestiones: se trata de cuatro grandes ciudades latinoamericanas,metrpolis densamente pobladas y con sociedades civiles organizadas. Las cuatro soncapitales de sus estados, con amplias competencias, eleccin directa de alcaldes ygran peso en la lucha poltica y administrativa entre los distintos niveles de gobier-no. En todos los casos, partidos polticos tradicionales que dominaron la competen-

cia electoral por aos enfrentaron la emergencia de nuevos actores polticos, hijos deldesencanto de la ciudadana con las instituciones representativas de los ochenta y no-venta. Montevideo y Bogot fueron pioneras en la introduccin de mecanismos departicipacin ciudadana en la regin a principios de los noventa. Caracas y BuenosAires tuvieron iniciativas ms tardas, hacia fines de la misma dcada, pero muestranuna complejidad notable tanto en la evolucin de sus contextos polticos como en laoferta de instituciones de participacin ciudadana.

(Argentina). Martina Fleischli ha cooperado en la investigacin de Bogot y Caracas. Agradecemos tambin aCarmenza Saldas y Evaristo Thomas Acua por sus comentarios y sugerencias para el anlisis de Bogot, a CarlosMascareo para Caracas y a Alejandra Marzuca por sus comentarios sobre Montevideo.



En las siguientes pginas proponemos una tipologa de la PCI y unas hiptesisexploratorias para explicar su emergencia; luego, sistematizamos las institucionesparticipativas presentes en los cuatro casos y analizamos las variables de contexto po-ltico, con la intencin de establecer conexiones entre el diseo de la PCI y las varia-bles explicativas, finalmente extraemos conclusiones.

La Participacin Ciudadana Institucional

Las instituciones de participacin ciudadana que se han puesto en funcionamientoen las ltimas dcadas presentan diversas caractersticas en cunto a quin participa,

cmo y cundo. Respecto al quin, vara el sujeto habilitado para participar(que pue-de ser el habitante de un distrito, las asociaciones y/o los ciudadanos con derecho avoto) y el mecanismo por el que se establece esta participacin (que puede ser abier-to y voluntario, con exigencia de registro, electo por otros ciudadanos o nombradopor el gobierno). El tipo de participacin puede ser pasiva (limitada a recibir informa-cin), consultiva, deliberativa o decisoria, pudindose combinar ms de una de estasmodalidades. El origen o proceso de activacin de la institucin participativa (elcundo) vara segn se encuentre altamente institucionalizado (regulado por normaslocales o nacionales que establecen en qu circunstancias o frecuencia deben activar-se), segn dependa de la voluntad poltica del gobierno o del rgano legislativo (con

o sin marco normativo que lo reglamente) o segn pueda ser convocado por la pro-pia ciudadana (en este caso, institucionalizado pero bottom up).

Combinando las caractersticas mencionadas arriba, hemos agrupado la Partici-pacin Ciudadana Institucional en tres tipos de Instituciones: deliberativas, de par-ticipacin semi-representativa y de participacin directa, cuya principal diferenciaradica en el sujeto habilitado para participar. Estas instituciones pueden implicar ladeliberacin o toma de decisiones abierta a todos los ciudadanos sobre un espectrode temas seleccionado por el gobierno y en un mbito limitado de intervencin (pre-supuestos participativos orientados a establecer prioridades entre obras pblicas);

pueden apuntar a la consulta a rganos semirepresentativos sobre polticas sectoria-les o actuaciones ligadas a subunidades territoriales (consejos vecinales, consejos sec-toriales); o pueden permitir una participacin autnoma y no controlada por el go-bierno (una iniciativa ciudadana legislativa que permite convocar a referndum paraintroducir una propuesta de ley o un referndum revocatorio).


23

CONOS 40 2011 pp. 21-39




24

CONOS 40 2011 pp. 21-39

d

o

ssier

Planteamos que el origen, forma y consecuencias de la PCI est condicionado por elcontexto poltico. En particular, la consolidacin de instituciones consultivas o vin-culantes, que sean deliberativas o incluyan la toma de decisiones, que funcionen con

mayor grado de autonoma o sean controladas por el poder poltico, es resultado dedimensiones tales como la demanda ciudadana, la voluntad poltica, la relacin deoposicin o alineamiento entre el gobierno nacional y el gobierno local y la fragmen-tacin y polarizacin del sistema local de partidos polticos. Nuestras hiptesis explo-ratorias son las siguientes:

Es de esperar que cuando existe una fuerte demanda ciudadana de cambio o reno-vacin institucional (a menudo en contextos de crisis) el sistema poltico sea for-zado a la apertura y a la introduccin de PCI (Schneider, 2007). Luego, a mayor

poder ciudadano al momento de definir la PCI mayor institucionalizacin de losmecanismos de incidencia y decisin, y ms mbitos de injerencia; por el contra-rio, la PCI tender a ser consultiva y limitada all donde el gobierno o los parti-dos controlen el proceso.

Es de esperar que coaliciones emergentes que alcanzan el poder local (a menudoen combinacin con una fuerte demanda ciudadana) promuevan la participacinlocal, ya sea porque forma parte de su programa y/o como una estrategia paraincrementar su poder frente al gobierno nacional y los partidos tradicionales(Chvez, 2005; Font y Blanco, 2004). Frente a esta hiptesis de emergencia desdeabajo, la descentralizacin de competencias puede encontrar en la promocin de

Tabla 1:Tipologa de la Participacin Ciudadana Institucional

Tipo deMecanismos

Instituciones dep a r t i c i p a c i nciudadana deli-berativa.

Instituciones dep a r t i c i p a c i nciudadana semi-representativa.

Instituciones departicipacin ciu-dadana directa.

Sujeto

Todos los habitan-tes y/o las organi-zaciones de lasociedad civil.

Ciudadanos y/oasociaciones elec-tos por la ciudada-na o designados.

Todos los ciudada-nos con derecho avoto.

Origen

Leyes locales / nacio-nales / convocatoriadel gobierno o delrgano deliberante.

Leyes locales / nacio-nales / convocatoriadel gobierno o delrgano deliberante.

Obligatorio / faculta-tivo / iniciado por laciudadana.

Tipo departicipacin

En general con-sultiva, en algu-nos casos vincu-lante.

Activa o reactiva,consultiva o vin-culante.

Activa o reactiva,consultiva o vin-culante.

Instituciones

Foros Ciudadanos,Presupuestos Partici-pativos, Agenda 21,etc.

Consejos Vecinales,territoriales y secto-riales (mujeres, jve-nes, etc.).

Referndum, Inicia-tiva Ciudadana, Re-vocatoria de Mandato.

Fuente: Elaboracin propia



una PCI promovida desde arriba una forma de limitar a los gobiernos locales(Welp, 2008)2.

La relacin entre gobierno local y gobierno nacional genera efectos contrapues-tos, en tanto es de esperar que cuando pertenecen al mismo signo poltico la par-ticipacin sea ralentizada o controlada por el gobierno central, mientras quecuando son de signo opuesto el gobierno local puede tener ms incentivos parapromoverla, pero tambin menos recursos para construir espacios participativoscon impacto real sobre la definicin de polticas (Schneider y Welp, 2011).

Por ltimo, a mayor institucionalizacin de los partidos, mayor ser su resisten-cia tanto a perder espacios de poder como a reducir su capacidad para imponerdecisiones (Goldfrank, 2006; Veneziano, 2005). Pero a mayor polarizacin y/o

fragmentacin en la toma de decisiones ms difcil ser establecer acuerdos, porlo que la PCI depender de la capacidad de cada actor al momento de bloquearo imponer la reforma3.

Anlisis

En los cuatro casos analizados, la promocin de la PCI estuvo asociada al proceso dedescentralizacin y a una crisis de la democracia representativa. En todos ellos, elpunto de partida entendido como la fecha de creacin de las instituciones o mar-

cos normativos fundacionales del cambio poltico institucional se puede ubicar enla dcada del noventa. En Colombia y Venezuela con la sancin de las nuevas cons-tituciones de 1991 y 1999, respectivamente4. En Montevideo y Buenos Aires, elevento que inicia la transformacin es local y est asociado a la llegada al gobiernode un partido que promueve con diferente intensidad un proceso renovador: enMontevideo con el ascenso del Frente Amplio en 1990, y en Buenos Aires con elFrente Pas Solidario (FREPASO), en 1996. En el caso argentino la reforma consti-tucional de 1994 funciona como marco para su descentralizacin, como ocurritambin en Montevideo luego de la reforma de 1996. Pero aunque en todos los casos

el marco normativo ha tenido un lugar destacado, en Venezuela y Colombia la refor-ma constitucional impulsa la creacin de mecanismos homogneos de participacinciudadana para todos los municipios del pas, mientras que Buenos Aires y Mon-tevideo toman la iniciativa en el proceso, que adquiere as caractersticas distintivas.


25

CONOS 40 2011 pp. 21-39

2 As por ejemplo, la democracia directa como contrapartida y contrapeso del poder otorgado u obtenido por losgobiernos locales en el proceso de descentralizacin pone sobre la mesa el conflicto de poder entre unidades degobierno. Un caso especialmente interesante en este sentido es el de Per tras las reformas introducidas por Fujimorien los noventa.

3 Para una explicacin detallada de las variables de contexto poltico propuestas vase Schneider y Welp (2011).4 Aunque en Caracas pueden rastrearse experiencias previas promovidas por Cambio Radical (el presupuesto partici-

pativo entre 1993 y 1995) en Libertador.




26

CONOS 40 2011 pp. 21-39

d

o

ssier

A continuacin se describen las instituciones presentes en cada ciudad, organizadassegn la tipologa de la PCI propuesta.

Caracterizando la PCI

Las instituciones de participacin ciudadana deliberativa

Bogot y Montevideo presentan una notable variedad de mecanismos deliberativos.En Bogot se destacan los Encuentros Ciudadanos desarrollados desde los inicios delproceso descentralizador, especialmente activos desde el 2007; tambin los CabildosAbiertos, asambleas pblicas para escuchar a ciudadanos y organizaciones sobre

temas pre-establecidos por los gobiernos5

, han sido convocados con frecuencia pesea su baja influencia en la definicin de polticas (Cogollos, 2007). Desde 2007 fun-cionan adems los Espacios Cvicos y las Mesas de Concertacin, donde se discuteny acuerdan polticas de participacin y/o polticas sectoriales de distrito o localidad.Tanto los Encuentros Ciudadanos como las Mesas de Concertacin son los nicosmecanismos deliberativos con carcter vinculante en la ciudad.

En Montevideo la PCI deliberativa, canalizada en Foros Ciudadanos, AsambleasVecinales y Planes Estratgicos quinquenales y zonales, es primariamente consultivay no vinculante. Caracas tambin presenta diversas instituciones deliberativas. ElCabildo Abierto puede ser convocado por el alcalde o alcaldesa, el Consejo, las Jun-

tas Parroquiales o los mismos vecinos, y sus decisiones son vlidas cuando las votauna mayora6. El Control Social funciona como una institucin que rige el acceso ala informacin pblica y la posibilidad de monitorear los actos administrativos. Laparticularidad del caso venezolano es que tiende a crear mecanismos no slo de tomade decisiones y deliberacin sino tambin de participacin activa en la gestin y elcontrol de polticas pblicas, con resultados controvertidos en trminos de partici-pacin, eficacia, clientelismo y manipulacin poltica.

La institucin ms destacada en las cuatro ciudades analizadas es el PresupuestoParticipativo PP, que se ha dado con diferente intensidad, formato y extensin en

el tiempo. Buenos Aires lo inici en 2002, luego de la gran crisis poltica, econmi-ca y social de aquellos aos posteriores a la aplicacin de polticas neoliberales, y suparticipacin ha variado entre 4.500 y 14.000 personas, estancndose durante losltimos ciclos. Montevideo, ejecuta el PP desde el 2005 y lleva 5 ediciones conti-nuas, con unos niveles de participacin que han oscilado entre los 50 mil y 80 mil

5 Convocadas por el Consejo Distrital, por las Juntas Administradoras Locales (JAL) o por la ciudadana; para esteltimo caso se requiere un mnimo de 5 mil firmas.

6 Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, 2005. Gaceta Oficial N 38.204 (arts. 253 a 279), Ley Orgnica dePlanificacin (LOP) 2001.




27

CONOS 40 2011 pp. 21-39

Tabla 2:PCI deliberativa en Bogot, Buenos Aires, Caracas y Montevideo1

Instituciones de participacin deliberativa

Descripcin

Instituciones

Sujeto

Origen

Tipo departicipacin

Prcticas

Bogot

Encuentros Ciudada-nos, Cabildos Abier-tos, Audiencia Pbli-ca, Presupuesto Parti-cipativo, Espacio C-vico Distrital, Mesasde Concertacin,

Agendas CiudadanasLocales.

Personas y organiza-ciones inscritas en unregistro previo.

Regulados por leyesnacionales. Segn laConstitucin y elEstatuto, las audien-cias son convocadas

por las JuntasAdministradorasLocales y puedenserlo por el ConsejoDistrital.

Consultiva, delibera-tiva no vinculante,salvo para los En-cuentros Ciudadanosy las Mesas de Con-certacin.

Entre 1995 y 2005 sellevaron a cabo 33Cabildos Abiertosdistritales y locales.PresupuestoParticipativo desde el2009: uno en cada

Junta AdministradoraLocal.

Buenos Aires

PresupuestosParticipativos, Plande Prevencin delDelito, AudienciasPblicas.

Ciudadanos y orga-nizaciones del distri-to. Las audienciasrequieren de registroprevio.

Convocados por elgobierno municipaly otras institucioneslocales. Las

Audiencias estn

reglamentadas porleyes nacionales ylocales.

En el caso delPresupuestoParticipativo es vin-culante, en los otroscasos es slo consul-tiva.

Experiencias dePresupuestoParticipativo msactivas entre 2002 y2005.Las Audiencias sonfrecuentes pero tie-nen menor partici-pacin.

Caracas

PresupuestoParticipativo,Cabildos

Abiertos,Control Social,ConsultaPblica.

Ciudadanos einstituciones, enalgunos casos serequiere registroprevio.

Regulados porleyes nacionales;el Cabildo

Abierto es con-vocado por las

autoridades.

Consultiva en lamayora de loscasos, vinculanteen el Cabildo

Abierto.

Experiencias pre-vias dePresupuestoParticipativo en1993-1995 yexperienciasdesde 2005 en elmunicipioLibertador.

Montevideo

Agenda Montevideo;Plan Quinquenal,Plan Estratgico deDesarrollo Zonal(PLAEDEZ), Presu-puesto Participativo,

Asambleas VecinalesAbiertas, ForoCiudadano.

Tienen derecho a vozy a voto todos los ciu-dadanos y/o represen-tantes de asociacioneshabilitados para votaren un distrito.

Convocado por elgobierno local. Parael PresupuestoParticipativo se acor-daron reglas con los

Consejos Vecinales.

Consultiva ydeliberativa.

El PresupuestoParticipativo es con-vocado cada aodesde 2005, huboForos Ciudadanos en1992, 1996, 2005 y2008. Todas las insti-tuciones de PCI hansido convocadas almenos una vez.

1 El perodo en cada ciudad abarca desde el ao en que se registra una institucin participativa hasta la actualidad. Bogot 1991-2009;Buenos Aires 1996-2009; Caracas 1999-2009; Montevideo 1990-2009.

Fuente: Elaboracin propia



votantes7. En Caracas, el PP es regido por Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal(LOPPM) del 2005 y va asociado a los Planes Municipales de Desarrollo. Recien-temente ha tenido un rol destacado en el municipio Libertador con los Gabinetes deObra Local (GOL), que renen a los ciudadanos en las parroquias y que se han veni-do ligando al proyecto bolivariano (Harnecker, 2005). En Bogot, pese a haber sidoincorporados en la normativa a partir de 2006 (Acuerdo 257, artculo 43), los PPcomenzaron a promoverse en 2009 y con una diferencia respecto a los casos anterio-res: deciden slo sobre un porcentaje del presupuesto de inversin del InstitutoDistrital de la Participacin y Accin Comunal (IDPAC), encargado de aplicar pol-ticas de participacin, y no sobre polticas generales de la ciudad.

Con la excepcin de Montevideo, donde pueden participar en estas instancias

con voz y voto los ciudadanos habilitados electoralmente en cada distrito, en el restoslo pueden hacerlo las personas y organizaciones que se inscriben en un registro pre-vio. En muchas ocasiones, este registro se convierte en un filtro de la participacinopositora a los planes y/o intereses del poder poltico de turno.

Las instituciones de participacin semirepresentativa

As como el presupuesto participativo es la institucin deliberativa ms difundida, elconsejo vecinal (o su denominacin equivalente) ocupa el mismo lugar entre lassemirepresentativas. Esta institucin nos remite al proceso de descentralizacin, que

en grandes ciudades como las analizadas en este trabajo, implic no slo un trasladode competencias al municipio desde otros niveles de gobierno (nacional o regional),sino tambin su reorganizacin en subunidades territoriales. Como parte de este pro-ceso Bogot fue dividida en veinte Unidades Locales (1991-1992), Montevideo en18 Consejos Comunales Zonales CCZ (creados por decreto del Intendente en1990), Buenos Aires en 14 Centros de Gestin y Participacin (creados por el poderejecutivo local en 1996), y Caracas en dos entidades federales, Distrito Capital yMiranda, el primero que coincide con el municipio de Libertador y el segundo quecomprende los municipios de Chacao, Sucre, Baruta y El Hatillo (1989-1992)8.

Esta reorganizacin territorial estuvo acompaada por la creacin de institucio-nes semirepresentativas de participacin ciudadana que se erigieron sobre las nuevasdivisiones territoriales (como los Concejos Vecinales en Montevideo o las JuntasAdministradoras Locales JAL en Bogot). Caracas es el nico caso en que hay unadistancia de diez aos entre el proceso de descentralizacin y la promocin de insti-tuciones participativas. En general sus miembros son electos por los vecinos, aunque


28

CONOS 40 2011 pp. 21-39

d

o

ssier

7 En 2008 votaron 74.123 vecinos (7,2% del padrn).8 No es un tema central de este estudio, pero cabe mencionar que en todos los casos la divisin territorial gener pro-

blemas entre los partidos polticos, y hay cierto acuerdo en considerar que el resultado final respondi ms a estosintereses partidarios que a criterios histrico-culturales o de eficiencia. Vase Paiva (2001) para el anlisis de Caracas,Veneziano (2009) para el de Montevideo, o Schneider (2007) para Buenos Aires.




29

CONOS 40 2011 pp. 21-39

durante el mismo proceso se hayan creado tambin otras instituciones semirepresen-tativas, como los Consejos de Planeacin Local en Bogot o el Plan UrbanoAmbiental en Buenos Aires, en donde la participacin no es abierta a todos los ciu-dadanos sino slo a ciertas organizaciones sociales, en un esquema altamente com-plejo en algunos casos. Por ejemplo en Bogot, mientras la participacin en lasJuntas Administradoras Locales es abierta a vecinos y organizaciones electas por susconciudadanos, instituciones como el Consejo Consultivo de Ordenamiento Terri-torial o el Consejo Territorial de Planeacin Distrital CTPD son conformadas porlos ediles (polticos electos) miembros de las JAL y organizaciones sectoriales nomi-nadas por el alcalde, con voz y voto. Las directrices que emanan del CTPD tienencarcter vinculante. Una institucin aparte son las Veeduras Ciudadanas, reglamen-

tadas en 2003. Conformadas por un mnimo de dos personas u organizaciones, sededican a controlar la gestin pblica de diversas autoridades, electas o no, privadaso pblicas, siempre que se encarguen de la ejecucin de un programa o serviciopblico. Existen una gran variedad temtica de veeduras y parece ser un mecanismode participacin muy empleado.

Las instituciones de participacin semirepresentativas presentes en Buenos Airesson relativamente ms abiertas que las de Bogot, aunque en ocasiones se requiere deregistro previo (como en el Plan Estratgico). En Caracas, estudios sealan que aunquela participacin es abierta en teora (con registro previo), en la prctica las institucio-nes mediadoras, y Fundacomunal entre ellas, operaran como un filtro a la participa-

cin de fuerzas polticas adversas al movimiento bolivariano (Convite-ILDIS, 2010).Sin embargo, la misma polarizacin ideolgica existente en el pas se observa en losestudios sobre el tema, lo que se agrava por la falta de datos oficiales sobre la evolucinde los consejos. A esto se agrega un proceso de sucesivas reformas institucionales queha ido acercando la institucin cada vez ms a la presidencia, saltndose los otros nive-les de gobierno9 (Machado, 2009). Debe destacarse tambin que en este caso las Juntastienen atribuciones de gestin, hecho que otorga mayor poder a la ciudadana.

En Montevideo, el reto que enfrent la participacin ciudadana semirepresenta-tiva organizada en los Consejos Vecinales fue el de los lmites impuestos por la misma

institucin. Mientras los Consejos Vecinales tienen un poder limitado, meramenteconsultivo y que con el tiempo ha derivado en una problemtica comunicacin conlos otros rganos de gobierno, las Juntas Locales controladas por los partidos polti-cos tienen poder para tomar decisiones (aunque este poder es limitado). Actualmentese encuentra en marcha un proceso de reforma, ya que la nueva Ley Nacional de

9 Los Consejos Comunales son base de conflicto especialmente desde 2007, cuando se los incluy en la propuesta loscinco motores del socialismo y se cre el Consejo Presidencial del Poder Comunal. En 2009 el Poder EjecutivoNacional promulg la nueva Ley Orgnica de los Consejos Comunales (Gaceta Oficial n 39335, 28 de diciembrede 2009), que entre otros incorpor la construccin del socialismo a sus objetivos, otorg mayor capacidad de deci-sin a la asamblea de ciudadanos/as, vincul el consejo comunal a las milicias bolivarianas y elimin la mencin delpresupuesto participativo como funcin de la unidad ejecutiva del Consejo Comunal.




30

CONOS 40 2011 pp. 21-39

d

o

ssier

Tabla 3:PCI semi-representativa en Bogot, Buenos Aires, Caracas y Montevideo1

Instituciones de participacin semi-representativa

Descripcin

Instituciones

Sujeto

Origen

Tipo departicipacin

Prcticas

Bogot

- Juntas de Accin ComunalJAC, Juntas Administra-doras Locales JAL,Veeduras Ciudadanas,

- Consejos de PlaneacinLocal CPL, ConsejoConsultivo de Ordenamien-to Territorial, ConsejoTerritorial de PlaneacinDistrital CTPD, ConsejosSectoriales Distritales yLocales (Paz, Cultura, Salud,

Juventud, Infancia, Am-biente, Poltica Social, etc.).

Ciudadanos o representantesde organizaciones delDistrito. CTDP, CPL yConsejos sectoriales:Representantes de las JAL,diversas organizaciones y

designados por el alcalde.Veeduras Ciudadanas: repre-sentantes de organizacionesciviles y ciudadanos indepen-dientes.

Regulado por normas localesy leyes nacionales.Convocados por el gobiernocon excepcin de lasVeeduras.

Deliberativa y consultiva.Excepcin: las JAL deciden a

travs de los planes locales dedesarrollo y el CTPD, decarcter vinculante.

CTDP, CPL y ConsejosSectoriales: muy activos.Veeduras: 2004-2010: ms de50 Veeduras Distritales yLocales.

Montevideo

ConcejosVecinales

Ciudadanosy/o represen-tantes de aso-ciacioneshabilitadospara votar en

un distrito.

Regulado porlas normaslocales.

Consultiva

Desde 1993funcionan182.

1. El perodo en cada ciudad abarca desde el ao en que se registra una institucin participativa hasta la actualidad. Bogot 1991-2009;Buenos Aires 1996-2009; Caracas 1999-2009; Montevideo 1990-2009.

2. Uno en cada distrito de la ciudad. La participacin ciudadana en estas elecciones ha variado: 1993 (7,28 del padrn%), 1995 (8,77%);

1998 (11,17%); 2001 (10,68%). Hay tambin variaciones considerables entre distritos.Fuente: Elaboracin propia

Buenos Aires

- ConsejosConsultivosHonorarios;

- Plan Estratgicode la Ciudad;

- Consejos Social yEconmico, delPlan Urbano

Ambiental yTemticos.

Ciudadanos y/orepresentantes deasociaciones civiles(en el caso del PlanEstratgico previoregistro).

Regulado por nor-mas locales(Consejos).Convocados por elgobierno local.

Deliberacin y con-sulta (decisiones no

vinculantes).

Desde 1996 funcio-nan 16 ConsejosConsultivos. ElPlan Estratgicorene entre 30 y 50organizaciones.

Caracas

Consejo Localde PlanificacinPblicaCLPP,ConsejosComunalesParroquiales,

Asamblea deCiudadanos y

JuntasComunales.

Ciudadanos ele-gidos por el pue-blo. Las organi-zaciones debenregistrarse.

Regulados porleyes nacionales,convocados porlas autoridades.

Vinculante

Los ConsejosComunales estnextendidos, ascomo tambinlas Asambleas deCiudadanos.



Alcaldas, que tambin rige para la ciudad, modific la divisin de Montevideo en18 CCZ para crear 8 alcaldas cuyas autoridades fueron por primera vez directamen-te electas por la ciudadana en mayo de 2010.

Las instituciones de participacin ciudadana directa

Las instituciones de participacin ciudadana directa fueron introducidas a partir deleyes nacionales en Bogot (1994) y en Caracas (2001 y 2005), en Buenos Aires pornormas aprobadas por la legislatura local (1998 y 2000), mientras que en Montevi-deo fueron incorporadas con la reforma constitucional de 200910.

Los mecanismos de participacin ciudadana directa implementados en Bogot,Buenos Aires y Caracas son la iniciativa, el referndum y la revocatoria de mandato,con diversos alcances, variedades y denominaciones en cada caso (ver Tabla 4). Losrequisitos para activar los mecanismos tambin varan considerablemente. Por ejem-plo, para activar la revocatoria en Bogot se requiere un nmero de firmas correspon-diente al 40% de los votos obtenidos por el mandatario que se propone revocar, elumbral mnimo de participacin es del 60% de los que votaron en la eleccin en queobtuvo su cargo, y para que la revocatoria proceda deben votar en favor de la mismaal menos el 55% de los electores (Ley 741)11. En Buenos Aires se requiere del 20%de firmas y el voto es obligatorio (por consiguiente no hay umbral). En Venezuela,la ley seala que podrn solicitar la revocatoria de mandato un nmero no menor del

20% de los electores inscritos en el registro electoral de la circunscripcin y el umbralde participacin requerido para que sea vlida es del 25%.Un hecho curioso es que en Venezuela, donde la ley para los subniveles de gobier-

no se establece desde la Constitucin y las leyes nacionales, no es necesario justificarlas causas del pedido. Puede alegarse incumplimiento de programa, insatisfaccin odescontento popular. Asimismo, sorprende que el mecanismo de democracia directadesde abajo que ms se ha intentado utilizar es justamente aquel en el que los parti-dos de la oposicin tienen mayor inters: la revocatoria de mandato12. Hubo intentosde revocatoria contra alcaldes en Buenos Aires y Bogot, que no prosperaron por razo-nes judiciales o por no llegar al umbral de firmas y se concret un referndum de este

tipo en Miranda (contra el alcalde Gual, cuyo cargo fue ratificado en la consulta).


31

CONOS 40 2011 pp. 21-39

10 Esto sorprende debido a que Uruguay es el pas con mayor tradicin y prcticas de democracia directa en AmricaLatina; que, sin embargo, slo se han regulado para el nivel nacional (Welp y Serdlt, 2009). La nueva ley 18567,art. 16 habla de iniciativa popular por el 15% de los habilitados, ante la Junta Departamental; aun reconociendo elcambio debe destacarse que esta iniciativa es de peticin, ya que la ciudadana no tiene derecho a convocar una con-sulta y decidir directamente en las urnas.

11 Lo que propicia que una mayora inferior al 55% se vea derrotada (Jimnez, 2001).12 En Buenos Aires se han presentado al menos 18 iniciativas ciudadanas pero slo una fue tratada por la legislatura

mientras el resto han quedado en e l olvido. Por el nmero de firmas obtenido, estas iniciativas funcionan como dere-cho de peticin ms que como un mecanismo de democracia directa (no es la ciudadana quien decide sobre ellassino que deberan ser tratadas por la legislatura). Son escasos los estudios de la democracia directa en el nivel local.Por un estudio comparado de la experiencia latinoamericana Welp y Serdlt (2010).



El contexto poltico como explicacin

La demanda ciudadana

La demanda ciudadana en tres de los cuatros casos bajo la forma de protestas socia-les en Caracas, de paros cvicos en Bogot y de asambleas del movimiento asociativoorganizado y barrial en Buenos Aires fueron claves en el origen de la PCI. En Mon-tevideo la voluntad poltica, que nunca ha estado ausente, fue determinante hastaque una elevada movilizacin ciudadana dio respaldo y legitimidad a las reformasimplementadas por el Frente Amplio FA en la ciudad. El revalorizado espacio localfue el escenario que permiti canalizar el descontento de la ciudadana frente a las


32

CONOS 40 2011 pp. 21-39

d

o

ssier

Tabla 4:Instituciones de participacin ciudadana directa en Bogot, Buenos Aires, Caracas

Instituciones de democracia directa

Descripcin

Instituciones

Sujeto

Origen

Tipo departicipacin

Prcticas

Bogot

Iniciativa Popular Legislativay Normativa, Referendo(Revocatorio y Aprobatorio),Consulta Popular, Plebiscito.

Los habilitados para votar.

Regulado por leyes naciona-

les: Constitucin y LeyEstatutaria de losMecanismos de Participacin(134, 1994).

Vinculante.El voto no es obligatorio en elpas en ningn caso.

Se realizaron algunas consul-tas sobre transporte y espaciopblico e intentos de revoca-toria que no prosperaron.

Buenos Aires

Revocatoria de Mandato;Referndum y ConsultaPopular, IniciativaPopular.


Regulados por leyes loca-

les. Revocatoria de man-dato por la Ley 357,2000). Iniciativa,Referndum y Consultapor las Leyes 40 y 89,1998.

Consulta Popular:Consultiva y no obligato-ria. Revocatoria y refern-dum: vinculantes y votoobligatorio.

Referendo Revocatorio: sepidi una vez (2005) perono se lleg al umbral defirmas.

Caracas

Iniciativa PopularLegislativa,Referendo Opcional

Aprobatorio y Abrogatorio;Revocatoria de Mandato.


Ley Orgnica de la

Administracin, 2001.Ley Orgnica del PoderPblico MunicipalLOPPM 2005.

Vinculante.El voto no es obligatorioen el pas en ningn caso.

Referendo Revocatorio: enMiranda (2007) pero noprocedi.

Fuente: Elaboracin propia con base en la normativa nacional y local y a los organismos electorales correspondientes. La tabla registra lasinstituciones de democracia directa en funcionamiento en cada ciudad desde la incorporacin de las primeras instituciones de PCI (1991en Bogot; 1996 en Buenos Aires; 1999 en Caracas) hasta la actualidad. Montevideo no se incluye porque no cuenta con instituciones dedemocracia directa.



reformas neoliberales que estaba aplicando el gobierno central y catapult al FA algobierno nacional en 2004 (Chvez, 2005).

En Buenos Aires, durante la realizacin de la Convencin Estatuyente de 1996que aprob el nuevo rgimen jurdico y poltico de la ciudad e incorpor una ampliaoferta de mecanismos de participacin, se dieron intensos debates entre la ciudada-na y los representantes polticos13. Pero sin duda, la mayor demanda se manifestcon virulencia a fines del 2001, en el marco de la grave y profunda crisis poltica yeconmica que viva todo el pas y cuyo epicentro fue la ciudad de Buenos Aires. Enunos pocos meses se registraron un total de 859 cacerolazos y movilizaciones de pro-testa, y se conformaron cientos de asambleas populares (Peruzzotti, 2002).

Tambin las grandes transformaciones descentralizadoras y participativas que

vivi Bogot a fines de los ochenta (eleccin popular de los Alcaldes en 1986 y lareforma constitucional de 1991) anclan sus races en las fuertes movilizaciones popu-lares ocurridas por aquellos aos. El descontento contra unos estados locales inope-rantes y unas agencias paraestatales, corruptas o ineficientes, figura entre los princi-pales detonantes (Falleti, 2005). Entre 1971 y 1985, se registraron 200 paros cvicosque implicaron la parlisis total o parcial de los ms importantes centros urbanos delpas y cerca de un 60% de ellos fueron relacionados con problemas de distribucinde los servicios y polticas bsicas (Collins, 1988; Velzquez, 1995). Los paros cvi-cos fueron el disparador que permiti colocar a los gobiernos locales y a su democra-tizacin en el centro de la agenda poltica de los noventa.

En Venezuela el descontento y la movilizacin estuvieron presentes desde fines delos ochenta, teniendo como puntos lgidos el levantamiento conocido comoCaracazo (en 1989) y la cada del presidente Carlos Andrs Prez en 199314. La des-centralizacin poltica fue vista como el mecanismo ms efectivo para democratizary reequilibrar las relaciones entre sociedad, Estado y partidos (Banko, 2008), aunquetambin se le ha sealado como una estrategia para evitar nuevos alzamientos (Lopezy Gamboa, 2001). Los primeros pasos se dieron con la eleccin directa de alcaldes ygobernadores (1989) y con la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin yTransferencias de Competencias de 1990. Sin embargo el descontento y la presin

popular se mantuvieron y dieron soporte a la emergencia de un nuevo actor en elescenario poltico venezolano, el Movimiento Quinta Repblica, que llev al podera Chvez.

Pese a que en mayor menor o medida la ciudadana y su reclamo de espacios par-ticipativos y de reforma institucional han estado presentes en todos los casos, una vez


33

CONOS 40 2011 pp. 21-39

13 Se llevaron a cabo tambin largos procesos de discusin distrital y zonal llamados Buenos Aires Viva, auto convoca-dos y desarrollados por organizaciones vecinales, sociales, redes e instituciones acadmicas como Flacso Buenos Ai-res. Para ms detalle ver Poggiese 1999.

14 Como muestra la formacin de la Comisin presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), que elabor reco-mendaciones que se incorporaron a las propuestas de reforma constitucional presentadas entre 1992 y 1998 y final-mente se incorporaron en parte a la reforma de 1999 (DElia 2010).



que la protesta es escuchada los actores dominantes han vuelto a ser los gobiernosy/o los partidos polticos. Creemos que este hecho ha limitado considerablemente laPCI desarrollada, aunque existen por supuesto variaciones entre las ciudades.

Voluntad poltica

En los dos casos rioplatenses, Buenos Aires y Montevideo, el inicio de las polticasde descentralizacin y participacin obedecieron a la llegada de dos nuevos actorespolticos ubicados en la centro izquierda del espectro ideolgico: el FREPASO y elFrente Amplio, respectivamente. En Bogot, en cambio, es uno de los dos partidostradicionales el Partido Liberal Colombiano el que otorga el primer impulso tanto

a nivel nacional, con el Presidente Csar Gaviria (1990-1994), como en el local, conJaime Castro (1992-1995). En Caracas, las leyes de descentralizacin se aprobaron afines de los ochenta (descentralizacin y eleccin directa de alcaldes y gobernadores).La nueva constitucin aprobada una vez que Chvez y su Movimiento QuintaRepblica llegaron al poder defini al pas como una democracia participativa y crelas instituciones destinadas a canalizar esa participacin.

El FREPASO promovi las principales reformas en materia de participacin eincluy la descentralizacin como modelo de gobierno; aunque con sus socios radi-cales acordaron avanzar hacia ese objetivo en una transicin tutelada. Esta fue pos-teriormente liderada por el ejecutivo a manos del radical Fernando De la Ra (1996-

1999), quien cre por decreto los Centros de Gestin y Participacin (CGP). Losavances generales del perodo, promovidos por una voluntad poltica algo errtica ycada vez ms en conflicto con la Legislatura, llegaron a su fin en 2000 cuando ambosgobiernos pertenecan al mismo bloque (la Alianza conformada por el FREPASO yla UCR). Un recorrido similar hace el Frente Amplio en Montevideo, aunque en estecaso la oferta de PCI y el desarrollo de la descentralizacin es ms coherente y siste-mtico y ha obtenido mejores resultados en trminos relativos.

En Bogot es el Partido Liberal15, durante la Alcalda de Castro y con mayoraparlamentaria en el Consejo Distrital, el que impuls la nueva normativa: puso en

funcionamiento las JAL, institucionaliz las localidades y reglament el proceso deplaneacin participativa con la creacin de los primeros Encuentros Ciudadanos,mecanismos fundamentales para la definicin de los Planes Distritales de Desarrolloy eje central del modelo de participacin en la ciudad, an en nuestros das (Pizano,2003). Posteriormente, la participacin institucional recibi un renovado impulsocon la llegada de los independientes Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2004) y


34

CONOS 40 2011 pp. 21-39

d

o

ssier

15 Sin ignorar que fue primero el Partido Conservador Colombiano, durante la Presidencia de Belisario Betancourt(1982-1986), el que en 1986 estableci por enmienda constitucional la eleccin directa y popular de los alcaldes.



Enrique Pealoza (1998-2000) y del entonces primer alcalde del Polo DemocrticoIndependiente Luis Eduardo Garzn (2004-2007)16.

La relacin gobierno nacional-gobierno local

El hecho de que en Venezuela y Colombia la creacin de instituciones participativashaya sido promovida a partir de la sancin de nuevas constituciones (1999 y 1991,respectivamente) marca ambas experiencias. Por un lado, cabe destacar cierta contra-diccin entre un proceso que busca empoderar a los actores locales, pero determi-nando y unificando a nivel nacional y desde arriba los mecanismos para conseguirdicho objetivo17. Por otro lado, aunque con profundas diferencias, ambas reformasconstitucionales fueron promovidas por proyectos polticos que planteaban unatransformacin radical de las instituciones existentes, algo que fue ms acentuado enVenezuela, debido a la llegada al poder de la revolucin bolivariana. Pese a que estosprocesos se dieron en el marco de la coincidencia entre el color poltico del gobier-no local y el nacional, el rol determinante lo tuvieron leyes aprobadas desde el nivelnacional, y en ambos casos los presidentes recurrieron con frecuencia a la legislacinpor decreto. Esto pone en evidencia que las instituciones no fueron consensuadas yque el nivel local desempe un papel menor en la determinacin de las mismas. Enambos casos, cuando hubo gobiernos de signo opuesto se produjeron cambios nota-bles y en Caracas, un conflicto abierto entre poderes tom a las instituciones como

espacio para dirimir sus pujas. En efecto, un ejemplo extremo de esta situacin sur-gi cuando el alcalde del distrito metropolitano (electo en las urnas y opositor aChvez) fue despojado de sus atribuciones mediante la creacin de la Jefatura de Go-bierno de la ciudad (designada por el Presidente).

Tanto en Montevideo como en Buenos Aires la ciudad tuvo ms autonomafrente a Caracas y Bogot para decidir sus instituciones participativas. En BuenosAires, el Partido Radical y el FREPASO motorizaron los principales cambios en estamateria en un contexto de fuerte oposicin poltica respecto del gobierno nacional.En Montevideo, fue el Frente Amplio, con el gobierno nacional en manos de un par-tido opositor (primero blancos y luego colorados), quien motoriz una gran reformadel gobierno local. Actualmente, con gobiernos del mismo partido en ambos nive-les, se ha aprobado una ley que homologa a la ciudad capital con el resto de unida-des territoriales del pas. Pese a lo que esto implica en cuanto a la organizacin terri-torial, las subunidades conservan sus competencias para crear o modificar sus insti-tuciones de participacin ciudadana.


35

CONOS 40 2011 pp. 21-39

16 Estos tres ex alcaldes se agruparan, en 2010, en el Partido Verde, buscando disputar la presidencia a las fuerzas ofi-cialistas coaligadas bajo la figura de lvaro Uribe.

17 Esto se hace ms evidente al comparar estos casos con regmenes federales o confederales como el de Estados Unidoso Suiza, donde las subunidades de gobierno tienen la competencia para producir sus propias instituciones, hechoque deriva en amplias diferencias entre los mecanismos de participacin presentes en distintos estados o cantones.



Fragmentacin y grado de polarizacin del sistema local de partidos

La conflictividad del sistema poltico, la alta fragmentacin partidaria con la conse-cuente imposibilidad de consensuar polticas y el escaso poder real otorgado u obte-nido por la ciudadana a travs de los mecanismos de PCI condujo al bloqueo de to-do el proceso en Buenos Aires. Este caso demuestra que, a mayor fragmentacinpoltico partidaria menor institucionalizacin de la participacin. Desde 1996 a1999, la Legislatura con 5 bloques y mayora absoluta para la Alianza (UCR-FRE-PASO) dio impulso a la participacin a travs de variadas leyes, aunque no sin con-flicto con el ejecutivo, que lider a su vez una desconcentracin con demasiadas inje-rencias. Luego, con el cambio de gobierno en el 2000 y en medio de un creciente

malestar poltico y social, la fragmentacin se increment: la legislatura pas de tener5 bloques a 11 en el 2000 y 23 en el 2002. Durante ese periodo, el PresupuestoParticipativo fue implementado por el ejecutivo sin el acuerdo de los bloques legis-lativos y se puso freno a la descentralizacin poltica, que debi esperar hasta el 2005para ser establecida en la Ley de Comunas por una Legislatura con fuerzas de dere-cha. Desde entonces hasta el 2009, con recurrente protagonismo del PRO y otrospartidos de derecha y con una fragmentacin menor pero an alta (13 bloques) nose llama a elecciones para designar a los miembros de las Juntas Comunales (aunqueas lo estableca la ley), lo que sucede solo cuando el PRO pierde la mayora en la Le-gislatura.

En Montevideo, partidos institucionalizados (Blanco, Colorado y el incipienteFrente Amplio) se enfrentaron durante el proceso de descentralizacin participativaen torno a ejes tales como la divisin de los distritos, el poder otorgado a la ciuda-dana o los mecanismos de eleccin de representantes. Sin embargo, a diferencia deBuenos Aires, la estructura de negociacin y acuerdos condujo a pactos que privile-giaron a los partidos polticos mientras otorgaban a la ciudadana espacios de parti-cipacin predominantemente consultivos.

Como ya se ha mencionado, el conflicto partidario local tuvo un papel menor enBogot y Caracas. Aunque en Caracas ha habido momentos de conflictividad extre-

ma, en ambos casos es el acuerdo

schneider cecilia y yanina welp transformación democrática o control político?.pdf

Documents