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XIV International Economic History Congress (Helsinki, Finland, 21 to 25 August 2006)
Session 55: The modernization of tax systems in Latin America and the Iberian
Peninsula: a comparative perspective
Luis JÁUREGUI
(Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México) [email protected]
Ponencia
Un experimento de modernización fiscal: las contribuciones directas en las primeras
décadas del México independiente
RESUMEN:
El presente trabajo hace una descripción tanto de la contribución en sí como de lasdificultades que se tuvieron para su aplicación. Se concluye que éstas tuvieron que ver conla forma de gobierno, con una serie de dificultades técnicas y con el peso de las cargasdirectas en sí. Este último punto se refiere a un tipo de contribución directa: la capitación.En última instancia, las contribuciones directas mexicanas fueron un intento fallido de partedel gobierno general mexicano por gravar a cada individuo del país. Este fracaso determinóla naturaleza “centrífuga” de las contribuciones directas, misma que vendría a revertirse enlas primeras décadas del siglo XX. La argumentación en torno a la modernización tiene quever con que el intento de aplicación de estas cargas fue, en un inicio, un ejercicio demodernización, tanto en términos de justicia y equidad como en la búsqueda de eliminarobstáculos para el funcionamiento del mercado y el fortalecimiento de un estado que logresuficientes recursos para fomentar el crecimiento económico. Lo que este trabajo describeson los “jaloneos” en contra de la modernidad fiscal.
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Paper
Revisiting direct contributions in Nineteenth Century Mexico. New discoveries and
hypotheses
ABSTRACT:
Like Latin America and Spain in the first half of Nineteenth Century, Mexico saw theimplementation of a group of taxes at the time called contribuciones directas. This essaydescribes the historical definition of this burden and analyzes Mexico’s difficulties for itsenforcement. These impediments were: the form of government (federalist versuscentralist); some technical hindrances, and the weight of the fiscal burden itself. This lastissue was particularly important in the case of the personal tax called capitacion. In the lastinstance, the experiment of direct contributions (applied by the general government inMexico City to all citizens of the republic) failed. This failure determined the centrifugalnature of Mexican direct taxes; a situation reverted in the next century. Concerningmodernization, the argument of the essay is that, in the first years, Mexico experimentedwith the implementation of direct taxes to modernize its fiscal system in terms of justice,equity, the elimination of obstacles for a market economy and the strengthening of the state.In the end, this experience met with too many obstacles originated both in the prevalence ofcolonial fiscal practices and new problems arising from the experience of nation building.
Palabras clave: contribuciones directas, federalismo, capitación.
Clasificación JEL: H24; N46.
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1.- Introducción
El objeto de este trabajo es plantear una serie de cuestiones respecto a un impuesto que bien
muestra, para la primera parte del siglo XIX mexicano, el intento de modernización fiscal
emprendido por las autoridades del recién independizado territorio que anteriormente había
sido Nueva España. Una modernización que, si bien se había iniciado desde las
postrimerías de la dominación española y continuó hasta mediados del siglo, en realidad no
llegó a arraigarse en las cuentas financieras del estado mexicano principalmente porque el
intento no fue integral. Cuando mucho se buscó la aplicación del nuevo impuesto –las
llamadas contribuciones directas—sin considerar la modificación de una serie de
estructuras institucionales y prácticas. Por otro lado, ante la adversidad política para
imponerlas y los imperativos financieros de corto plazo, constantemente se buscó
“regresar” a formas que ya se habían aplicado en tiempos coloniales (de Antiguo Régimen).
De esa manera, con todo y sus intenciones modernizadoras, las contribuciones directas
modernizaron poco el sistema fiscal mexicano del siglo XIX. Dieron dinero, pero nunca
equiparable con lo que rindieron los derechos aduaneros o las antiguas alcabalas.
A fin de cuentas, con ese nombre, las contribuciones directas se quedaron en
México pero no como impuestos aplicados de manera general en el territorio, sino como
fuentes de recursos de algunos estados y del Distrito Federal. Es importante señalar que
esto último no es parte de lo que aquí se narra, toda vez que ocurre en la segunda mitad del
siglo XIX mexicano. Más bien se busca revisar el asunto de las contribuciones directas en
México aplicadas desde la ciudad de México y para todo el territorio nacional: un intento
que se observa claramente entre las postrimerías coloniales y la culminación de la
Revolución de Ayutla (1855).
La primera pregunta que se intenta responder es ¿qué son las contribuciones
directas? Seguidamente se busca esclarecer la naturaleza de este impuesto según se aplicaba
en el periodo colonial y su distinción con la contribución directa (así denominada por los
hombres de la época) “liberal”. En una segunda parte se proporciona una visión general de
las contribuciones directas en la primera mitad del siglo XIX para posteriormente señalar
algunas cuestiones específicas. El intento es destacar las limitaciones –fiscales y no
fiscales—a las que se enfrentó la aplicación de las contribuciones directas.
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2.- Las contribuciones directas en tiempos coloniales
Tradicionalmente, los impuestos directos se definen como aquellos que se aplican a la
persona que soportará la carga del pago. En contraposición, la imposición indirecta es
aquella que grava a personas distintas de quien en última instancia debiera cargar con el
pago. En esencia, lo que sugiere esta definición es que la diferencia entre impuestos
directos e indirectos radica en el hecho de que los directos se pueden ajustar a las
características individuales del contribuyente, mientras que los indirectos se aplican a las
transacciones, independientemente de las circunstancias del comprador o el vendedor.1
En prácticamente todos los trabajos (teóricos e históricos) que hablan sobre los
impuestos o contribuciones directas2 se hace mención de su existencia a lo largo de la
historia. Aunque es probable que los trabajos teóricos se refieran a la “antigüedad” de los
impuestos directos considerando cuando mucho desde la segunda mitad del siglo XIX, la
verdad es que las contribuciones más antiguas (aun más que los derechos aduaneros) fueron
las de carácter directo. La evidencia arqueológica de la antigua Mesopotamia muestra que
los más tempranos impuestos compulsivos fueron una forma de diezmo, un gravamen
aplicado en proporción fija sobre la totalidad de la cosecha.3 Ya en la era moderna y para el
caso de las colonias iberoamericanas, los gravámenes que se aplicaban a la minería o los
que se cobraban a los indios en forma de tributo eran una forma de contribución directa. Sin
embargo, no lo eran en el sentido que les dio el modo de pensamiento liberal.
Esto último sugiere la siguiente pregunta ¿Qué son las contribuciones directas del
antiguo régimen? Por una parte, tenemos el caso de los tributos de indios, que en el siglo
XVI fueron el motivo de una discusión sobre cuestiones de justicia e igualdad, mismas que
pronto se abandonaron. Esto en parte se explica por el hecho de que la corona española
siempre consideró al tributo como resultante de un lazo político. Según José Miranda el
1 Atkinson, “Optimal Taxation”, 1977, pp. 591-592.2 Aunque ambos son obligatorios, existe una distinción entre “impuesto” y “contribución”. La contribuciónconlleva una contraprestación específica para quien la paga, mientras que el impuesto implica que elcontribuyente no recibe un beneficio específico por el pago. Einaudi, Principios, 1962, pp. 72-75. En laprimera mitad del siglo XIX, en América Latina se utilizan los conceptos “impuesto” y “contribución” demanera indistinta. Por ejemplo, la lección XXIV del ministro mexicano Guillermo Prieto (titulada por cierto“Contribuciones”) no hace distinción alguna entre ambos términos. Prieto, Lecciones, 1876 (1990), pp. 503-522. Es muy probable que la distinción sea posterior, con el avance del pensamiento económico en donde sehace más clara la distinción entre la aplicación de gravámenes según el criterio de capacidad de pago o segúnel de beneficio obtenido. Al respecto, véase Musgrave y Peacock, Classics, 1958, pp. ix-xix.3 Webber y Wildavsky, History, 1994, p. 51, para el caso de Mesopotamia, p. 57 para el caso egipcio.
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tributo era servicio al rey; el único señor con derecho propio era el monarca. El caso de los
encomenderos se fundaba únicamente en su derecho a percibirlo por la merced del rey, y de
ningún modo generaba un derecho privativo.4 Por lo tanto, el tributo es la manifestación de
una relación con el rey; el indio pagaba un tributo porque era su vasallo; éste lo cobraba,
independientemente de cuál era la base del cobro. Así, no obstante las discusiones del siglo
XVI; la costumbre fue que el tributo se aplicaba indistintamente al individuo o a su
hacienda (la distinción entre las contribuciones reales y personales) según la conveniencia
de los encomenderos o de los corregidores/alcaldes mayores posteriormente. Así lo
describen Fonseca y Urrutia en el capítulo correspondiente a este gravamen. De hecho, ya
en el siglo XVIII los indios pagaban sus tributos en la misma forma como sucedía dos
siglos antes. Esto queda de manifiesto en la afirmación de estos oficiales reales sobre la
necesidad de que el tributo fuera de carácter personal.5 Al respecto, estudios recientes
sugieren que en las últimas décadas del siglo XVIII y primeras del XIX la corona sólo se
preocupó por ampliar la base de tributación, igualar las tasas de gravamen y hacer más
eficiente la recaudación. De hecho, en la práctica la corona se interesó por formar
matrículas de tributación en lugar de verdaderos catastros. El caso de ejemplo más
elocuente en la postrer Nueva España fue el conocido Estado General de Tributos y
Tributarios que, nos dice Daniela Marino, “hace proyección para demostrar el incremento
que devendría de convertir los ‘medios tributarios’ (solteros y viudos) aún existentes en
‘tributarios enteros’”.6 En otras palabras, se ampliaba la base de tributación, pero no a
través de la riqueza de los indios sino mediante el número de ellos. Esto sugiere que, a
diferencia de lo que sucedió en el siglo XVI, en la Nueva España de finales del siglo XVIII
no se discutió la posibilidad de gravar las haciendas de los indios, lo que muestra un
proceso de “transformación” de un estado que buscó (o cuando menos discutió) una forma
de equidad, a un estado que buscó maximizar la recaudación.
Otro ejemplo de impuesto directo de lo que pudiéramos llamar el “antiguo régimen”
novohispano es el gravamen a las actividades mineras. Al respecto, es preciso señalar que
esta carga se basaba en la producción minera: 20 o 10 por ciento de la extracción de
metales preciosos. Sin embargo, la figura en sí no se originaba de un pago directo sobre la
4 Ibid., p. 185.5 Fonseca y Urrutia, Historia, 1845-1853, vol. 1, pp. 417-419.6 Marino, “Afán”, 2001, pp. 73, 79n, 82-83.
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producción del metal, sino sobre el privilegio que implicaba el uso de las regalías del
soberano. Al respecto, Fonseca y Urrutia citan una declaración unánime de las Cortes de
Alcalá de 1386, en donde se señala que todas las minas que hubiere en el real señorío
pertenecían “privativamente” al soberano y, por lo mismo, ordenaban que “ningún vasallo
fuese osado de labrarlas sin su especial licencia y mandato”. Por otro lado, los ilustrados
oficiales de Revillagigedo apuntan que el hecho de que el soberano no pudiera explotar por
sí mismo las minas lo llevó a concederlas en propiedad y con posesión del dominio útil
(reservando para la corona el dominio radical y directo). Estas concesiones conllevaban dos
condiciones: contribuir a la Real Hacienda y obedecer las ordenanzas.7
Aunque tributos y derechos mineros ciertamente no eran los únicos gravámenes
directos que había en Nueva España, eran sin duda los más importantes, y continuaron
siéndolo a lo largo de los tres siglos de dominación española. Podríamos incluso agregar
una contribución que no correspondía al rey en su totalidad pero que sí tenían que pagar los
contribuyentes novohispanos: el diezmo eclesiástico. En este caso, nuevamente vemos una
contribución directa; la base de gravamen es la producción agropecuaria bruta y el lucro
legítimamente adquirido.8 Sin embargo la naturaleza en sí del gravamen no es ni siquiera
fiscal, sino religiosa.9 Por lo tanto, el diezmo eclesiástico es un pago para el sostenimiento
del clero; que sea una contribución directa resulta únicamente de la necesidad de
determinar una base para el cobro.
Si la esencia de los gravámenes directos del periodo colonial no es estrictamente
fiscal, ¿puede acaso afirmarse que las contribuciones del siglo XIX son una “invención” del
pensamiento liberal? Es evidente que la respuesta tendría que ser negativa, toda vez que en
la colonia vemos gravámenes que atienden, siquiera en parte, tanto al sistema personal
(tributos) como real (derechos mineros). Contrariamente, durante la colonia las tasas de
imposición no eran progresivas. Sabemos que los tributos cobraban 16 reales por cabeza10 y
que los derechos mineros gravaban el 10 por ciento de la producción bruta. En este sentido,
la principal diferencia entre los impuestos directos del periodo colonial y los directos del
7 Fonseca y Urrutia, Historia de la Real Hacienda, 1845-1853, vol. 1, pp. 2-3. Para una discusión más amplia,véase también González, “Estudio introductorio”, 1996, pp. 65-71.8 Teruel Gregorio de Tejada, Vocabulario, 1993, p. 139, voz: diezmos y primicias.9 Artola, Enciclopedia, 1995, p. 411, voz. Diezmo.10 Cantidad uniforme propuesta por Gálvez en 1771 y retomada en la ordenanza novohispana de intendentesde 1786. Marino, “Afán de recaudar”, 2001, pp. 67-71.
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siglo XIX radica en que estos últimos tienen una base de justicia o, si se quiere, una mayor
base de justicia. Esto es, siguiendo la máxima de los pensadores franceses del siglo XVIII y
de Adam Smith, los contribuyentes deben financiar al gobierno según sus propias
capacidades, según los ingresos que gozan.11 A este concepto cabría agregar el criterio de
igualdad (o generalidad) ante el impuesto; esto es, todos deben pagar impuestos, a
diferencia del periodo colonial en el que los tributos los pagaban los indios y los diezmos
mineros recaían sobre quienes se dedicaban a esa actividad.
Este último argumento de ninguna forma quiere implicar que en el periodo colonial
no se viera a la justicia como algo importante; la diferencia con el siglo XIX es que antes
los impuestos eran de inspiración suntuaria. Tal y como lo señala Jean Pierre Gross, en el
Antiguo Régimen (y muy de acuerdo con la forma de pensamiento mercantilista) se
acumula riqueza por el hecho de la acumulación; peor aún, se acumula a expensas de los
que menos tienen. Con el resurgimiento del ideal clásico en el siglo XVIII, señala el mismo
autor, surge un ideal de frugalidad. La aplicación de este concepto aseguraba la abundancia
y disminuía la escasez.12 Así, se nutre la idea de que la opulencia per se es mala y quien
tiene bienes en exceso, más aun si esa riqueza surge de la explotación del prójimo, es
también malo. Por lo tanto, en el Antiguo Régimen no se buscaba la justicia porque así
debían ser las cosas, sino porque era sinónimo de bondad.
El argumento del impuesto suntuario es la razón por la cual en Nueva España, a
contrapelo de los impuestos “directos” aplicados a los indios, se gravaba a los nobles con
una contribución –también “directa”-- que surgía de la posesión de un título de Castilla: a
este impuesto se le conocía como “lanzas” (que generalmente iba asociado a otro
gravamen, la “media anata”, que también pesaba sobre el privilegiado: el empleado del
gobierno virreinal). Por supuesto, la media anata y lanzas de ninguna manera
proporcionaban lo que rendían los tributos e impuestos relacionados; esta situación que hoy
en día consideraríamos injusta se hacía más evidente en tiempos de dificultades
económicas.13
11 Adam Smith ya menciona tanto el criterio de capacidad de pago como el del beneficio obtenido por partedel Estado. Aquí menciono sólo el primero de estos dos criterios porque tal parece que fue el que prevalecióen América Latina de la primera mitad del siglo XIX.12 Gross, “Progressive Taxation”, 1993, pp. 87-91.13 Fonseca y Urrutia, Historia de la Real, 1845-1853, vol 4, pp. 221ss.
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Por su parte, el liberalismo es de inspiración socialista (o socializante);14 esto es,
“que todos paguen sus impuestos según su capacidad de pago”.15 El tipo de impuestos
directos que defiende el liberalismo se fundamenta en la justicia como el fin último; no
tiene origen más que en ella misma. Como lo señala Sandel, en el liberalismo la justicia no
es sólo una prioridad moral sino una forma privilegiada de justificación. En tal sentido, lo
justo tiene prioridad sobre lo bueno y los principios de la justicia se justifican de un modo
que no depende de ninguna visión particular de lo bueno: “por el contrario; debido a su
independencia, lo justo limita a lo bueno y establece sus fronteras”.16
Siguiendo esta idea, los impuestos que defenderá el liberalismo serán los de carácter
directo: reales y/o personales. Y la conclusión principal que se puede aventurar en este
momento es que los impuestos directos en sí no son una “invención” del mundo liberal, ni
siquiera la clasificación entre impuestos directos reales e impuestos directos personales. La
diferencia de ambas posiciones (fuera de su aplicación político/administrativa) es mucho
más profunda y esencial: tiene que ver con la idea de justicia que defiende el antiguo
régimen contra la que propugna el liberalismo.17
A pesar de tan buenas intenciones, los primeros gobiernos mexicanos enfrentaron
serias dificultades para la implementación cabal de los impuestos directos; dificultades que,
por una parte, tuvieron que ver con cuestiones de carácter técnico/administrativo; por el
otro lado, se presentaron contratiempos relacionados con la resistencia de los
contribuyentes en vista de que propietarios, funcionarios, comerciantes, etc. no pagaban,
toda vez que no estaban de acuerdo en qué y cómo gastaría los impuestos el gobierno, lo
que en última instancia mostraba desconfianza en la legitimidad y duración del régimen.
Esta última fue una buena excusa para no pagar, cuando en la realidad, los contribuyentes
consciente o inconscientemente no deseaban la contribución directa porque se aplicaba a
14 Al utilizar estos conceptos me refiero a la postura liberal de la disminución de la injerencia del estado,fortalecimiento del individualismo y la eliminación de los privilegios.15 Influyen en el cambio del siglo XIX, cambio que pasó de la idea del Estado como mero policía a un Estadocomo algo más en términos de cooperación social una serie de ideas socialistas contra los impuestos alconsumo y los monopolios privados, persiguiendo un objetivo de equidad social. Flores Zavala, 1981, pp. 8-9.16 Al respecto, véase Sandel, Liberalismo, 2000, pp. 13-15.17 En realidad es una postura racional. Desde la segunda mitad del siglo XVII se desarrolla en Europa unesquema de ideas sobre la humanidad, la naturaleza, la mente racional y la causalidad, que se llegó a conocercomo “sentido común”. En el siglo siguiente, rara vez se cuestionó tal esquema; y a sus ideas (incluida la dejusticia) se les consideraba como “aceptadas por todos los hombres”; esto es, no requerían de mayorexplicación o justificación. Toulmin, Cosmopolis, 1990, pp.107-108.
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ellos directamente y porque era más perceptible que las contribuciones indirectas. En el
ámbito de las cuestiones técnicas, a pesar de que desde sus inicios en tiempos de las Cortes
de Cádiz se había señalado la necesidad de que las contribuciones directas fueran
progresivas nunca se resolvió completamente este problema.18 Este tema, que se discute
hasta apenas finales del siglo XIX e inicios del XX, en cierto sentido fue el elemento que
define el fracaso recaudador de aquellas contribuciones directas.19
3.- Una visión general de las contribuciones directas en el México del siglo XIX
Las llamadas contribuciones directas que se aplicaron en buena parte de las naciones que se
independizaron de la monarquía española en las primeras décadas del siglo XIX, tienen su
origen en la Única Contribución proyectada e implementada en España a partir de 1749 por
el Marqués de la Ensenada. Refiriéndose a sus planteamientos teóricos, Camarero Bullón
destaca para el caso español las dos conclusiones a las que en aquellos años llegara
Ensenada: primero, que lo más urgente era sustituir el conjunto de rentas provinciales por
una contribución única; segundo, que previamente era necesario el conocimiento
pormenorizado de la riqueza de cada sujeto, “de manera que la nueva contribución fuese
estrictamente proporcional a tal riqueza”. Esta averiguación, concluía el marqués, exigía de
la elaboración de un catastro.20
Aquí es importante señalar que la aspiración de la “única contribución” no sólo
surge en la España de Fernando VI o, si se quiere, en la Cataluña de inicios del siglo XVIII,
18 La llamada “Contribución Extraordinaria de Guerra” de noviembre/diciembre de 1813, señalaba que "losayuntamientos procedan a asignar el tanto de contribución que según la escala o tabla de progresión... quecorresponda a cada contribuyente". Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad ,proporcionalidad, en prensa,capítulo 1, no subrayado en el original. Agradezco al doctor Serrano Ortega su autorización para citar estaobra.19 Para una breve discusión sobre este tema, véanse los primeros párrafos de Gross, “Progressive Taxation”,1993, pp. 79-80. Durante la primera mitad del siglo XIX, se vio a la tributación como al más o menosindependiente de los gastos públicos. La preocupación de aquellos años era la de traducir el principio de“capacidad de pago” en un patrón de distribución tributaria. ¿Proporcional o progresivo? El principio detributación según capacidad de pago se convirtió, con John Stuart Mill, en un principio de “tributación queaplica igual sacrificio”. Mill sugiere que ésta llevará a una distribución de la carga fiscal que minimiza elsacrificio total. Aunque técnicamente incorrecto (toda vez que Mill pensó en términos de sacrificio total y nomarginal) esto presagió el cambio posterior en la atención de una distribución equitativa mediante igualsacrificio, a una distribución eficiente mediante el mínimo de sacrificio total, lo que obligó al cambio de unaaplicación “proporcional” de la carga a una “progresiva”. El desarrollo del análisis de la utilidad marginal enel último cuarto del siglo XIX trajo un refinamiento considerable a la doctrina del sacrifico equitativo. Seidentificaron los conceptos de sacrifico equi/absoluto, equi/proporcional y equi/marginal. Este último fueseleccionado como la mejor solución y se basa, por decirlo sencillamente, en el supuesto de la utilidadmarginal decreciente del ingreso. Musgrave y Peacock, Classics, 1958, “Introduction”, pp. ix-x.20 Camarero Bullón, El debate la única, 1993, p. 67.
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con su famoso catastro, que en muchas formas fue la base del trabajo de Ensenada. Tiene
raíces más profundas, pues la idea del catastro (base de las contribuciones directas) es
herencia imperial romana. En el ámbito de las ideas económicas, en 1702 el pensador
francés Boisguilbert ya defendía la necesidad de que los impuestos directos fueran
proporcionales a la capacidad de pago del contribuyente.21
El sueño de la única contribución (y además directa) en España se quedó en eso: un
sueño. En la introducción de su libro, Fernando López Castellano señala que entre las
propuestas que se presentan durante el siglo XVIII español destacan la contribución sobre
tierras y edificaciones formulada por Francisco de Cabarrús; esta propuesta fue cuestionada
por Floridablanca lo que dio origen a la reforma de Lerena (1785) y al “diezmo patriótico”
de Caamaño. Ninguno de estos proyectos tiene el éxito esperado, de forma que “la hacienda
[española] sigue reflejando [para inicios del siglo XIX] antecedentes feudales [y una]
desarticulación territorial [que] se manifiesta en la persistencia de diversos regímenes
tributarios dentro del ámbito nacional.”22
El caso americano en aquellos años sigue una lógica distinta a la española. En un
dictamen realizado en 1749 por los cuatro consejos del rey, se señala que las Indias
merecen la aplicación de la única contribución no obstante que “su adquisición [la de las
Indias] fue más efecto de sumisión voluntaria que de conquista”.23 En todo caso, sólo se
cuenta con un testimonio de que en aquellos años se emprendiera la aplicación de una
forma de contribución directa en América. Tal es el caso de la isla de Cuba en donde hacia
los años sesenta del siglo XVIII se determinó que “del producto líquido que anualmente
resulta de las casas, censos, haciendas, etc., deducidos todos los gastos, se satisfaga un 3%
a beneficio de su Real Hacienda por todos los vecinos estantes y habitantes de este isla”.24
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Tanto como experimento modernizador como en su intención de incrementar los ingresos
públicos de los primeros gobiernos mexicanos, las contribuciones directas en México han
sido estudiadas en años recientes como un intento por explicar el origen de las fuertes
21 Gross, “Progressive Taxation”, 1993, pp. 82-8422 López Castellano, Liberalismo económico, 1995, pp. 17-18.23 “Dictamen emitido por los cuatro Consejos sobre el proyecto de la Única Contribución de don BartoloméSánchez de Valencia”, en Camarero Bullón, Debate de la única”, 1993, pp. 117-157, en especial p. 132.24 Reglamento que de orden de SM ha hecho el Es conde de Ricla para el establecimiento y exacción del 3%sobre fincas en la isla de Cuba, Habana, Imprenta de Blas de los Olivos, 1764, en Archivo HistóricoNacional, FC, Ministerio de Hacienda, serie general, libro 8023, exp. 1926.
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desigualdades que vive el país a finales del siglo XX. Ciertamente, esta desigualdad
económica en México no es nueva, pero acusa un agravamiento en los últimos años que
lleva a pensar si el origen del dicho fenómeno responde a las medidas fiscales del pasado o
del presente más reciente.
La empresa del estudio de las contribuciones directas en México se ha concentrado
en los años de las primeras décadas del siglo XIX. Implícita o explícitamente, la hipótesis
ha girado alrededor de la idea de que en esos años el gobierno general mexicano (el
asentado en la ciudad de México, capital del virreinato-república) aplicó las llamadas en la
época “contribuciones directas”. En términos generales, el concepto comprendía las
siguientes figuras fiscales:
• contribuciones sobre fincas rústicas y urbanas;
• los derechos de patente y sobre profesiones;
• los impuestos sobre sueldos y salarios;
• impuestos sobre artículos de lujo;
• la capitación.25
El periodo en el que el gobierno general mexicano intenta la aplicación de las
contribuciones directas termina hacia 1855, cuando éste hace su último intento por
implementar un paquete fiscal de esta naturaleza. A partir de entonces, y hasta la segunda
década del siglo XX, las contribuciones directas como tales permanecen en manos del
gobierno general, pero sólo para ser aplicadas en el Distrito y territorios federales como
muestra el Anexo 1. De cierta forma, este fenómeno responde a la naturaleza “centrífuga”
de las contribuciones directas, una característica que se dio desde los primeros años del
periodo independiente y sobre la que en breve comentaré.26
Las contribuciones directas del periodo, presentadas en el Anexo 1, merecen
destacar algunos elementos importantes. En primera instancia, por el número de
contribuciones que se aplicaron desde 1813 y hasta mediados de siglo (1855) se detecta la
25 Conjunto de gravámenes que, por ejemplo, forma José Ignacio Piquero en su Breve instrucción sobrecontribuciones directas.., una obra publicada en 1845 que sin duda constituye el manual más completo sobreel tema publicado en la primera mitad del siglo XIX en América Latina. Piquero, Breve instrucción sobrecontribuciones directas, 1845, en particular, pp. 2-3.26 En un trabajo aún no publicado, José Antonio Serrano concluye que fue en los años cuarenta cuando sedecidió una regla general: que las contribuciones directas fueran aplicadas por los gobiernos particulares, yque las indirectas fueran instrumento del gobierno general. Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad,proporcionalidad, en prensa, capítulo 4.
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importancia que se le dio a este gravamen como intento de modernizar la estructura fiscal
heredada de la colonia. Este aserto se puede comprobar con el siguiente ejemplo. En 1822,
apenas meses después de consumada la independencia, el nuevo gobierno general se vio en
la imposibilidad de cubrir sus gastos, toda vez que no pudo recurrir a préstamos internos,
los donativos eran mal recibidos por la población y el endeudamiento externo tardaría aún
varios meses. La solución que se propuso fue el establecimiento de un impuesto predial de
5% sobre lo que produjeran las propiedades rurales; a cambio, se prometía la exención de la
alcabala por la venta de semillas y animales. El argumento en pro de la modernización
tributaria (los aspectos políticos y administrativos al parecer se daban por sentados) no
podía ser más claro. Pocos meses más tarde, el principal defensor de esta reforma, el
yucateco Lorenzo de Zavala, señalaba la necesidad de establecer contribuciones que
consideraran las diferencias entre las fortunas de las personas; esto es, que pague más el
más afortunado y menos el que sólo tiene a su persona. Si se cobraba lo mismo a todos, tal
y como operaba el sistema de las alcabalas, y en la presencia de una enorme desproporción
entre fortunas, se beneficiaba más a aquel a quien la fuerza pública tiene que custodiar más
cantidad que el que sólo tiene que cuidar a su persona. En otras palabras, se retomaba el
argumento que utilizaran los diputados en las Cortes de Cádiz: el estado debía ser sostenido
por los más ricos, pues ellos eran los más beneficiados de la tarea de gobierno.27
En segundo lugar, aunque el cuadro no lo señala, se puede indicar una regularidad
que tiene que ver con la tendencia “centrífuga” de las contribuciones directas.28 Esto es,
aparecen como un impuesto o conjunto de impuestos aplicados por el gobierno general que
durante el primer federalismo pasan a formar parte exclusiva de los erarios estatales y,
finalmente, después de una etapa centralista, en donde se observa el mayor impulso a estas
contribuciones por parte del gobierno general, regresan a los estados para no abandonarlos
hasta la promulgación del la ley del impuesto sobre la renta en 1925.29 Este fenómeno se
27 La propuesta de Zavala en un dictamen de diciembre de 1822, señalado por Serrano Ortega, en “Tensarhasta romperse”, 2002. Las posturas de los diputados a Cortes en López Castellano, La contribución directa,1996.28 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa.29 Para el caso del primer federalismo, 1824-1835, se han realizado varios estudios sobre las contribucionesdirectas en los estados. Destacan los siguientes: para Guanajuato, Serrano Ortega, Jerarquía territorial, 2002;para Jalisco, Ibarra, “Primeros pasos”, 1998; para San Luis Potosí, Corbett, “Soberanía política y espaciosregionales”, 1998; para el Estado de México, Marichal, “Hacienda pública del Estado de México” y SerranoOrtega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, para los casos de Zacatecas, Oaxaca, Chiapas y Yucatán,capítulo III, en prensa.
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dio en muchos países y puedo señalar que es característico del siglo XIX; así como el
impuesto directo sobre la renta lo es del siglo XX.
A continuación haré un breve comentario sobre las primeras contribuciones directas
y algunas características que se han detectado en los últimos estudios que forman parte del
ya concluido proyecto de contribuciones directas en México. Dicho proyecto, cabe agregar,
rindió diversos productos en materia de estudio sobre la fiscalidad de la primera mitad del
siglo XIX mexicano.30
4.- Casos de contribuciones directas en México
Para cuando se restableció la constitución de Cádiz en 1820, los pueblos que habían sufrido
la pensión de casas y la subvención temporal de guerra consideraron a estos impuestos
como “una plaga”, toda vez que venían a gravar una economía ya muy deprimida por la
guerra. 31 Además, alimentaban la esperanza de que si la guerra terminaba, también
terminarían los impuestos.
En algunas ciudades como Valladolid de Michoacán, se pugnaba abiertamente por
gravámenes de tipo indirecto. El argumento era en general el que se venía utilizando desde
el siglo XVIII: los impuestos directos iban en contra de la libertad y de las posibilidades de
crecimiento económico del individuo. Esta queja ciertamente reflejaba las ideas de
pensadores como Montesquieu, excepto que el sabio francés se refería a las capitaciones y
no a las contribuciones directas más “equitativas” como la pensión aplicada al pago por
arrendamientos y a la contribución sobre los ingresos netos de las personas.
La postura en contra de las contribuciones directas fue principalmente por parte de
los ayuntamientos; las diputaciones provinciales defendieron estas cargas toda vez que les
proporcionaban recursos para sostener su autonomía. En un sentido general, la resistencia
de los contribuyentes explica la actitud de los ayuntamientos, mientras que la necesidad del
financiamiento de los gastos explica la de las diputaciones provinciales.
Y fue precisamente la necesidad de recursos la que llevó, unos meses después de
consumada la independencia, a proponer el establecimiento de gravámenes directos. Aquí,
Serrano Ortega destaca dos elementos importantes que se rescatan de la carta gaditana: la
30 Proyecto Conacyt 34650-H “La Hacienda Pública de México. Un análisis de las Contribuciones Directas,1810-1844”. Como productos del proyecto debo señalar los siguientes: Aboites Aguilar y Jáuregui, (coords.)Penuria sin fin, 2005; Jáuregui, (coord.), De riqueza e inequidad; 2006; Serrano Ortega, Igualdad,uniformidad, proporcionalidad, en prensa, y una serie de artículos publicados en compilaciones y revistas.31 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa, capítulo II.
14
generalidad y la proporcionalidad. Es decir, todos se igualaban en contribuyentes y cada
uno pagaba según sus haberes.
El principio resultaba muy noble, pero la aplicación fue más difícil, tanto porque no
había catastros, sobre todo rurales, como porque la urgencia obligaba a adoptar una medida
inmediata. Como se señaló más arriba, los gravámenes directos del primer gobierno
nacional se basaron en una forma de diezmo. Sin embargo, el proyecto de este predial
resultaba a todas luces inequitativo, así que se presentaron varios otros proyectos que iban
desde la capitación hasta el impuesto sobre los ingresos que años antes había aplicado el
virrey Calleja.32 El resultado de todas las discusiones fue un gravamen, establecido en el
verano de 1823, de tres días anuales de utilidad o percepción aplicados sobre todos los
contribuyentes.
No faltó quien acusara al gravamen de ser casi una capitación que traicionaba el
principio de proporcionalidad. A pesar de estas quejas, la necesidad llevó a la adopción de
la contribución de 3 pesos que además contó con una novedad interesante: sería cobrada
por los gobiernos provinciales (las diputaciones provinciales) y no por la autoridad
nacional. Cuando a fines del verano de 1824 se emprendió la federalización de los ingresos
públicos, se realizó la llamada “repartición de rentas” entre los estados y el gobierno
general (la federación); así la pensión de tres pesos pasó a formar parte de los erarios
estatales.
El primer federalismo mexicano fue en muchos sentidos injusto para el gobierno
federal. Fue por este motivo que casi desde sus inicios en 1824 se buscaron fuentes
alternativas que complementaran los recursos aduanales, algunos impuestos menores, la
alcabala de la ciudad de México, una parte de los ingresos por tabaco, el llamado
“contingente” y los préstamos extranjeros.
En esta circunstancia, el ministro Lorenzo de Zavala propuso en 1829 establecer una
contribución directa a nivel federal. Este gravamen seguía el principio de la
proporcionalidad. El impuesto de Zavala (un verdadero gravamen sobre la renta de las
personas) se adelantó cien años al impuesto sobre la renta establecido en México en 1925-
1926.
32 Jáuregui, La Real Hacienda, 1999, capítulo 7. Esta contribución también ha sido estudiada por SerranoOrtega en “Cadiz Liberalism”, 2005.
15
Aunque la contribución de Zavala afectaba a los más acaudalados –lo que
presagiaba su fracaso—en realidad su principal defecto fue que se “saltaba” la autoridad de
los erarios estatales. De hecho, aunque no se señala explícitamente, el gobierno federal no
tenía facultad para aplicar más impuestos que los que ya tenía, lo que condenaba la
innovadora contribución al fracaso.
El problema era que con esos pocos impuestos que tenía, el gobierno federal debía
pagar una serie de gastos civiles y militares, así como la deuda interna y externa (o su
servicio). Los ingresos para esto eran a todas luces insuficientes; las aduanas estaban
sujetas a los bloqueos y a puertos en muy mal estado; la renta del tabaco había sido liberada
completamente y aun así el contrabando vendía un producto mejor y más barato. El
contingente no era pagado por todos los estados: porque no podían o porque lo pagaban en
especie, lo que convertía el problema en uno de flujo de efectivo más que de recursos
propiamente.
Cuando los barcos de Isidro Barradas se apostaron frente a las costas de Tamaulipas
(agosto 1829), el gobierno federal propuso una nueva contribución directa; esta vez
extraordinaria y sobre las manifestaciones más evidentes y objetivas de riqueza: el producto
del arrendamiento de fincas rurales y urbanas y sobre el valor de los coches. Igualmente, se
pretendía establecer oficinas federales en las entidades federadas, lo que provocó la protesta
de las elites a través de los congresos estatales. El argumento principal fue que el gobierno
en la ciudad de México pretendía “uniformar a la república”; esto es, establecer un régimen
centralista. Muy pocos meses después, el ministro Zavala debió renunciar. El nuevo
ministro Bocanegra, le dio vuelta a la ley: la federación le asignaba a cada estado una
cantidad y éste la repartía como más le convenía.33
En 1836 se instaura en México el llamado régimen centralista. Con este cambio se
eliminaron las jurisdicciones de los estados. Se buscó el principio de uniformidad territorial
fiscal, misma que estaba vinculada con las contribuciones directas. En tal sentido, nos dice
Serrano Ortega, “el proyecto hacendario impulsado por el gobierno nacional a partir de
1836 intentó instaurar una nueva base impositiva de la hacienda pública nacional, fundada
más en los impuestos directos y menos en los tradicionales impuestos al comercio aduanal e
33 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa, capítulo 2.
16
internos”.34 Este tipo de reformas se dio entre aquel año y 1846 cuando en México hubo de
todo: guerras civiles, golpes militares, intervenciones extranjeras, rebeliones indígenas,
crisis económicas, etc. Culmina en plena guerra de México con Estados Unidos.
El cambio fiscal del centralismo se inicia en 1836 con la propuesta de la Secretaría
de Hacienda de la pensión sobre el pago de arrendamiento de casas (la que en 1812 aplicara
el virrey Venegas) y que daba buen dinero, así como la contribución personal de Calleja
(1813), 35 una capitación, una contribución real sobre el valor de bienes inmuebles rurales y
urbanos y un derecho de patente sobre giros mercantiles.
Este “paquete” fiscal de carácter extraordinario (se aplicó en calidad de subsidio) no
fue del todo aceptado por el congreso, toda vez que consideraba injusta la pensión de
inquilinatos (la carga recaía sobre el arrendador del inmueble). Tampoco se dio salida a la
contribución personal y mucho menos a la capitación que se heredara de los tiempos
federales en los estados con población indígena (Chiapas, Oaxaca y Yucatán). Lo que sí
prometió el congreso fue eliminar las alcabalas con el fin de promover la aceptación de las
otras contribuciones directas: el derecho sobre bienes rurales y urbanos y el derecho de
patente. Es clara la intención de los legisladores de 1835-1836. Pretendían que la hacienda
pública no dependiera de los derechos aduanales y tuviera su base en la contribución sobre
fincas y las patentes. La base de este último, según palabras de los propios legisladores, era
el modelo francés.
El subsidio extraordinario de 1835-1836 fue aprobado por la gran mayoría de los
diputados. Este consenso muestra un “acuerdo” entre las elites políticas y económicas
regionales acerca de las bases que debía tener la hacienda pública centralista.36 Fue con este
motivo que el primer paquete ordinario de contribuciones directas –el del verano de 1836—
generó un reducido debate en el poder legislativo.
El grupo de impuestos aprobado en el verano de 1836 estaba conformado por las
mismas cargas que el subsidio del año anterior. Las características más marcadas de este
“paquete” fueron su total centralización (sólo el gobierno general las podía cobrar sin
ninguna ingerencia de autoridades departamentales). También destaca que este conjunto de
34 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa, capítulo IV.35 Al respecto, véase Jáuregui, Real Hacienda, capítulo 6.36 De aquí en adelante, salvo señalamiento contrario, en Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad,proporcionalidad, en prensa.
17
contribuciones basaba la carga en el valor total de las fincas rústicas y urbanas. Es decir,
sobre el valor bruto de la propiedad. La razón de esta decisión (cuando Francia y España ya
la habían discutido desde hacía décadas) respondió a consideraciones prácticas: los
legisladores de 1836 vieron complicado y costoso el levantamiento de un catastro que
registrara puntualmente el tamaño y calidad agrícola de las tierras, así como la producción
y tipo de cultivo. Por lo tanto, la contribución de 1836 se cobró con base en un listado de
propiedades (cuyo valor se determinaba por el título de la propiedad): como dice Serrano
Ortega, se elaboró un catastro (si así se le puede llamar) sujeto a que proporcionara de
dinero rápido.
La revisión de archivos muestra que en verano de 1836 se dio cierta actividad
alrededor de la contribución de fincas. En Oaxaca los funcionarios estaban acostumbrados a
cobrar la contribución personal así que presentaron la duda sobre dónde cobrar el gravamen
sobre fincas, y más importante, quién se iba a hacer cargo del avalúo y el cobro.37 En
Zacatecas, a diferencia de Oaxaca, no había indios, por lo que no se cobraban las
capitaciones. El resultado fue que se presentaron relativamente pocas dificultades para el
cobro del subsidio extraordinario de 1835.38 Incluso en este estado se dieron el lujo de
“revisar” los padrones de fincas formados con motivo del subsidio extraordinario de guerra
del año anterior. 39 Como no contaban con una estadística similar a los registros del
contribuyente oaxaqueño, los zacatecanos le vieron múltiples aplicaciones a su padrón. En
1836 la dirección general de hacienda del departamento de Zacatecas sugería al gobernador
que el jefe político de la capital emprendiera la numeración de las casas “como otras veces
se ha hecho”, disponiendo que simultáneamente se fueran anotando algunos datos sobre el
dueño de las mismas.40 El resultado fue desfavorable, pues los padrones zacatecanos fueron
muy inexactos precisamente por aquello que pretendían corregir: la falta de número en las
casas.
37 José Mantecón, del gobierno subalterno de Teotitlán del Camino, a la secretaría de gobierno de Oaxaca,Teotitlán, 18 de agosto de 1836, AGPEO, Fondo: Gobernación; Sección: Gobierno de los distritos; Serie:Teotitlán, subserie: contribuciones, leg 10.38 Véase, por ejemplo, Presidencia de Pánuco, Pánuco, ca diciembre de 1835, AHEZ, Fondo: Jefatura políticade Zacatecas; Serie: Hacienda; caja 3.39 Santiago Villegas, gobernador del departamento, al jefe político de la capital Zacatecas, 15 de septiembrede 1836, AHEZ , Poder Ejecutivo; sección: Gobernador, caja 4.
40 Ibid.
18
El derecho de patente encuentra un poco más de aceptación (si así se le puede
llamar) en el departamento de Oaxaca. La información muestra que ahí se establecieron las
juntas calificadoras, éstas hicieron su trabajo e incluso recaudaron y repartieron los magros
caudales resultantes.41 En Zacatecas se establecieron igualmente juntas calificadoras y es
muy probable que funcionaran tal y como sucedió en toda la república.42 Sin embargo, los
resultados fueron modestos, en parte como resultado de que casi simultáneo a la aplicación
de los impuestos directos de junio de 1836 se solicitó un préstamo forzoso destinado a
“cubrir en parte el deficiente de las rentas nacionales”.43 En realidad, el préstamo se aplicó
para rescatar al general Santa Anna que cayó preso en Texas después de la Batalla de San
Jacinto en abril de ese mismo año.44
No fue fácil el paso del federalismo al centralismo, y buena parte de la dificultad
vino precisamente por la secesión tejana de 1836 que se erigió, con o sin razón, en el
problema más grave que enfrentó la nación en aquella década. Un problema que además
requería de cantidades ingentes de dinero. El asunto se agravó cuando a fines de 1837 el
congreso discutió la posibilidad de continuar las contribuciones directas. Era tal la
oposición a estas cargas que se votó su eliminación, no obstante la oposición de liberales
renombrados.45
El último mes de 1837 la cámara de diputados comunicaba a las juntas
departamentales que, en vista de que las legislaturas estatales habían derogado varias
contribuciones, haría una consulta sobre la posibilidad de establecer las contribuciones
indirectas menos gravosas “a fin de reemplazar las de patente, dos y tres al millar y además
cubrir el deficiente del presupuesto”.46 Esta disposición responde claramente al fracaso que
el año anterior habían presentado las contribuciones en materia de recaudación: poco menos
de 600 mil pesos, de un monto general de ingresos en el año fiscal 1836-1837 de 20
41 Véase, por ejemplo, José María Pando al secretario del gobierno, Zoochila, 6 de octubre de 1836, AGPEO,Ramo: Gobernación; Sección: Gobierno de distritos; serie: Villa Alta; subserie: contribuciones, caja 8.42 La dirección general de hacienda pública del estado al jefe político de la capital, Zacatecas, 6 de octubre de1836, AHEZ, Fondo: Jefatura política de Zacatecas; Serie: Hacienda; caja 3.43 Junio 16 de 1836. “Autorización del gobierno para exigir un préstamo forzoso en toda la república hastados millones de pesos”, Dublán y Lozano, Legislación mexicana,, tomo 3 pp. 166-167.44 El gobernador Santiago Villegas el jefe político de la capital, Zacatecas, 8 de junio de 1836, AHEZ , PoderEjecutivo; sección: Gobernador, caja 4.45 Sordo, Congreso en la Primera República Centralista, 1993, p. 268.46 La secretaría de la Cámara de Diputados a la E. Junta Departamental de Zacatecas, México, 9 de diciembrede 1837, Fondo Poder Legislativo, Serie, Comisión de Hacienda, caja 20.
19
millones de pesos.47 Según Serrano Ortega, las principales razones de este fracaso fiscal
fueron las siguientes,
• los legisladores habían prometido eliminar las alcabalas y no cumplieron
• el congreso amplió el periodo de vigencia de las contribuciones directas. Esto,
agregado al punto anterior, elevó el incentivo de evasión.
• las altas cuotas que estaban obligados a pagar los contribuyentes.
El autor no comprueba esta última afirmación, y no establece comparación alguna.
Sin embargo pudiera señalarse que el hecho de que el gravamen sobre fincas rústicas se
recargara en la totalidad del fondo dotal ciertamente elevaba los montos del pago, pero la
explicación no es suficiente. Al respecto, Ernest Sánchez Santiró señala que, en el caso de
las contribuciones rústicas no se seguían del todo los principios liberales debido
principalmente a una serie de excepciones. En este sentido, vale la pena agregar que la
contribución directa de 1836 (y esto se puede aplicar para las leyes posteriores,
particularmente la de 1842 que indicaba que la propiedad comunal quedaría exenta) no
gravaba la propiedad colectiva. Ello no queda explícitamente señalado en la ley, sin
embargo, señala Sanchez Santiró que la ley no hace distinción entre propiedad individual y
propiedad comunal, principalmente porque no existe personalidad fiscal ante el impuesto.48
Aquí conviene comentar sobre el concepto de “personalidad fiscal”. Los libros de
derecho señalan que se adquiere personalidad fiscal con la ley; esto es, “cada ley de
impuestos prevé la realización de una situación que da nacimiento a un crédito fiscal. Al
coincidir la situación de un individuo con la situación prevista en la ley tributaria,
automáticamente se genera el crédito fiscal”.49 Como señala Sánchez Santiró, en el caso de
las contribuciones rústicas de 1836 y posteriores, así como en casi toda la legislación fiscal
del siglo XIX, no hay una definición propiamente del “sujeto fiscal individual” al que atañe
la ley.50 Por tal motivo, la contribución de fincas rústicas del 5 de julio de 1836 lee así:
47 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa, h. 146. Tabla VI.48 Sanchez Santiró, “Fiscalidad”, 2006.49 Flores Zavala, Finanzas, 1981, pp. 57-58.50 A diferencia de lo que sucede hoy en día, por ejemplo la Ley de Impuesto Sobre la Renta en México iniciacon un postulado en su artículo 1º que trata sobre los “sujetos”. Prontuario, 2005, p. 7.
20
Artículo 1º Se establece una contribución anual de tres al millar, sobre el valor
actual y verdadero de todas las fincas rústicas de la república.51
La porción subrayada muestra la materia imponible –las fincas rústicas--; incluso la tasa del
impuesto (0.3%) pero no indica quién debe pagar el impuesto; cuando mucho se hace
referencia, en artículos posteriores de la ley, al “propietario” y al propietario eclesiástico.52
Este problema persistió hasta los años sesenta53 y se comienza a corregir en la década
siguiente.54 Para inicios del siglo XX, en la ley queda ya definido el sujeto fiscal.55
Otros obstáculos que enfrentaron las contribuciones directas de 1836-1837 fueron la
falta de estadísticas y funcionarios fiscales, los que hubo –generalmente empleados de
aduanas interiores—aplicaban los escasos reglamentos con amplia discrecionalidad. Un
elemento adicional que explica la baja recaudación de aquellos gravámenes directos fue la
falta de sincronía en la aplicación territorial de gravámenes. José Ignacio Piquero, por otro
lado, agrega como otras limitantes el desconcierto que provocó el cambio de sistema de
gobierno.56
A finales de 1837 el congreso determinó que serían los departamentos los que
continuarían cobrando los gravámenes directos; además, la mitad de lo recaudado quedaría
en manos de dichas jurisdicciones. Así, en 1837 se observa que primero se cubrían los
gastos de los departamentos y después los del gobierno nacional.57 En muchos sentidos se
51 “Ley: se establece una contribución de 3 al millar sobre el valor de fincas rústicas en la república”, 5 dejulio de 1836, en Dublán y Lozano, Legislación mexicana, tomo 3, pp. 176-178.52 Por ejemplo, en el artículo tercero, se consigna: “La exhibición respectiva a cada tercio, la hará elpropietario en el mes último del tercio anterior… Respecto a los deudores eclesiásticos, por fincas que esténen manos muertas, se observará lo prevenido en las…”, en Ibid., p. 176 (no subrayado en el original).53 Por ejemplo, véase “Decreto del gobierno sobre contribución predial y otros”, 4 de febrero de 1861, enDublán y Lozano, Legislación mexicano, tomo 9, pp. 38-51.54 Al respecto, véase “Ley del gobierno general estableciendo las contribuciones directas en el DistritoFederal”, 30 de diciembre de 1871, en Administración pública, 1973, tomo 3, pp. 1191-1211.55 En el decreto de creación del “predial federal” creado un siglo después, los primeros artículos leen: Art. 1ºSe establece un impuesto federal sobre la propiedad raíz, rústica y urbana. Art. 2º Son causantes del impuesto,I. el propietario, siempre que no esté privado del usufructo a título gratuito, II. El usufructuario a títulogratuito, III. El poseedor o detentador, a falta de propietario conocido. Art. 3º, Están exentos del impuesto, I.los bienes que sean propiedad de las personas morales de interés público, II. Los terrenos pertenecientes a lascorporaciones de población de que habla la fracción VI del artículo 27 constitucional, III. Los predios rústicosde extensión menor de diez hectáreas. Diario Oficial, tomo XXII, número 45, 30 de octubre de 1922.56 Se refiere al cambio en la forma de gobierno del federalismo al centralismo que fiscalmente se dio a finalesde 1834 y que constitucionalmente culminó dos años después. Piquero, Breve instrucción, 1845, pp. 10-12.57 Se refiere al decreto del 7 de diciembre de 1837 en Dublán y Lozano, Legislación Mexicana, 1876-1911,tomo 3, pp. 443-444.
21
reconocía la impotencia de este último para recaudar impuestos únicamente a través del
ministerio de hacienda. Con la determinación del congreso, las autoridades en la ciudad de
México, reconocían el error de suponer que se podían cobrar las contribuciones directas sin
el apoyo e interés de las autoridades departamentales.58 Pocos días después, el congreso
determinó que no continuarían las contribuciones directas decretadas en el verano de 1836,
según Piquero, esta actitud fue “repentina” lo que lleva a imaginar la presión que la
representación tuvo por parte de los grupos de interés.59 En última instancia, el paquete
fiscal de 1836 rindió 1 millón de pesos; para establecer una base de comparación, baste
mencionar que ese año el total del gasto público del gobierno general fue de casi 20
millones.60
El erario nacional volvió a retomar las contribuciones directas en vista de
circunstancias extraordinarias: esta vez el bloqueo francés de los puertos mexicanos
(1838).61 Además del gravamen sobre fincas rústicas y urbanas, y los derechos de patente,
la diferencia del “paquete” de 1838 con los gravámenes de 1836 era su aplicación sobre
capitales impuestos, sobre giros comerciales, establecimientos industriales, profesiones y
ejercicios lucrativos, salarios y objetos de lujo. Aunque el argumento principal de esta
carga bien pudiera ser “especializar para gravar mejor”, lo que revela un criterio
recaudador, en el fondo se perseguía un fin modernizador. En palabras de Ignacio Piquero,
administrador general de contribuciones directas: “si bien la mayor parte del público ve con
indiferencia, hasta cierto punto, la inversión que se da a los caudales del tesoro, por el
58 Serrano Ortega comenta con más amplitud los pormenores de este decreto. Serrano Ortega, Igualdad,uniformidad, proporcionalidad¸ en prensa, capítulo 4, sección “Los vaivenes, 1838-1841”.59 Piquero, Breve instrucción, 1845, pp. 20 y 25.60 Según cifras de Tenenbaum, Politics of Penury, 1986, cuadro A, pp. 178-179.61 Se trata de la “repartición” de 4 millones de pesos, lo que muestra la temporalidad de la medida (seismeses). Además, guarda cierta similitud con impuestos más viejos –los que se conoce como de “cupoprovincial”--. Esto resulta de lo que se afirma en la introducción del decreto: “[los cuatro millones serán]repartibles en todos los departamentos y en ellos por clases de la manera más equitativa; debiendo pesarsobre las propiedades urbanas y rústicas, el comercio, las profesiones, los oficios, los capitales impuestos o engiro, y sobre objetos de lujo”. Véase “Autorización al gobierno para imponer en clase de arbitrioextraordinario, hasta la suma de cuatro millones de pesos”, 8 de junio de 1838, en Dublán y Lozano,Legislación mexicana, 1876-1811, tomo 3, pp. 512-516. Para el argumento del gravamen antiguo, véase eltrabajo de Israel Arroyo, particularmente en lo que respecta al argumento de la “versatilidad” de ciertosimpuestos de la época (antiguos/modernos). Arroyo, “México: proporcionalidad en el contingente”, 2006, pp.155-156.
22
contrario, cuando contribuye directamente, sí ve con ardiente interés el destino que se les
da”.62
Por supuesto, el nuevo paquete fiscal requirió de múltiples reglamentaciones en
cuanto a derechos específicos de patente, objetos de lujo que no requirieran de catastro, y el
gravamen sobre los réditos obtenidos por capitales superiores a 500 pesos. Este último
impuesto, por cierto, no se aplicaba a los capitales consignados al culto, beneficencia y, lo
que es peor, a los capitales que reconociera la hacienda nacional: es decir, el de los
agiotistas.63
Una de las cargas más interesantes del paquete fiscal de 1838 fue la que gravaba los
salarios, toda vez que suponía que éstos eran pagados en dinero. Con todo el esquema de
aquel año, es de admirar la intención de incorporar a todos los asalariados al ámbito de la
fiscalidad, pero la realidad era otra: estos trabajadores recibían una gran parte de su sueldo
en especie y no en moneda. Por lo tanto, nos dice Serrano Ortega, “en el México
decimonónico existía un factor estructural que limitaba y frenaba la capacidad y la
velocidad tributaria del gobierno nacional”.64 Aquí es obligada la referencia a la economía
natural: aquella que –nos señala el profesor Romano-- representa formas de producción y
de consumo que se manifiestan sin la intervención de la moneda. En el tema de los
impuestos, destaca, como parte de esta cuestión, el trueque.65 Y es que, a pesar de los
estudios que sugieren que todo trabajador de la cuarta década del siglo XIX recibía un
salario en dinero, la verdad es que la actividad del trueque era muy difundida; más aun si se
considera que por aquellos años la escasez de moneda era tanta que el gobierno se vio
obligado a emitir moneda de cobre, cuya escandalosa falsificación tuvo efectos
devastadores sobre el sistema de precios. ¿Cómo no pagarle a un empleado en especie si la
moneda de curso había perdido valor hasta de 75%? Ciertamente, una parte del mercado
laboral del México de aquellos años dependía de pagos en especie, y prueba de ello es que,
a pesar de las prohibiciones, persistía el gremio como práctica común, y ésta implicaba que
el maestro no sólo adiestraba al aprendiz, sino que le proporcionaba comida y vivienda.66
62 Piquero, Breve instrucción, 1845, p. 21.63 Se refería únicamente a los capitales cuyo pago de intereses no estuviera al corriente. Dublán y Lozano,Legislación mexicana, 1876-1911, tomo 3, pp. 527-528, artículo 3º64 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa, capítulo 4, sección “Los vaivenes”.65 Romano, Moneda, seudomonedas, 1998, p. 234.66 Pérez Toledo, Los hijos del trabajo, 1996, p. 129.
23
Otro ejemplo de la economía natural (o casi) es la tienda de raya, que prácticamente
eliminaba al salario de la circulación mercantil. Ambos ejemplos dan cuenta de la limitante
estructural que nos menciona Serrano Ortega, pero la misma es considerada por las leyes
fiscales emitidas en junio de 1838. Por ejemplo, en el artículo tercero de la ley que
establece impuesto sobre los salarios se gravaba el valor de la casa y sustento que recibían
los sirvientes, o el valor del equipaje de los cocheros.67 Esta disposición ciertamente no
abarcaba la totalidad del universo de trabajadores que recibían pago en especie, pero
también es cierto el reconocimiento del legislador de la existencia de una economía natural.
Si bien temporal, el paquete de contribuciones directas de 1838 fue uno de los pasos
más importantes en el intento de modernización fiscal emprendido en las primeras décadas
de la etapa nacional mexicana. Por una parte, se realizó un ejercicio importante de
“balanceo” entre los recursos de las personas y las características de la materia imponible.
Por ejemplo, en el caso del derecho de patente, se hizo una clasificación más
pormenorizada que la que se había determinado dos años antes. Por otro lado, en el ámbito
administrativo, el arbitrio extraordinario reconoció la necesidad de crear una oficina
especial, que se encargaría de atender la miríada de asuntos que implicaba la aplicación,
siquiera temporal, de los ocho decretos del verano de 1838.68
A pesar del aparente detenimiento con el que fue elaborado, el paquete fiscal de
1838 fue prácticamente un fracaso, pues en los años que van de su promulgación a 1844 la
recaudación alcanzó menos del millón de pesos. Las razones de este fracaso son descritas
por Ignacio Piquero, a la sazón contador de contribuciones directas. Por una parte, destaca
como el elemento más importante el decreto del 23 de diciembre de 1837.69 Según el
funcionario, este decreto “influyó naturalmente en la mayor parte de los causantes del
arbitrios extraordinarios que con la esperanza de que se repetiría ese ejemplo procuraron
eludir el pago de las cuotas”. 70 Esto llevó a retomar otra medida que más que
modernizadora pudiera considerarse como un refuerzo del poder fiscal del estado; la
67 “Cuota sobre salarios”, 8 de junio de 1838, en Dublán y Lozano, Legislación mexicana, 1876-1911, tomo 3,pp. 528-531, artículo 3º. Para una descripción de las condiciones salariales en la ciudad de México, véaseShaw, “Poverty and Politics”, 1975, pp. 114-115.68 Al respecto, véase al artículo 14 de la ley del 8 de junio de 1838. “Autorización al gobierno para imponeren clase de arbitrio extraordinario hasta la suma de cuatro millones de pesos”, en Dublán y Lozano,Legislación mexicana, 1876-1911, tomo 3, pp. 512-516.69 Ver más arriba notas 59 y 61.70 Piquero, Breve instrucción, 1845, pp. 25-26.
24
ratificación de la facultad coactiva del gobierno, misma que consistió en la facultad de
imponer multas a los morosos.71 Desafortunadamente, a la vez que se daba un paso para
adelante, se daba otro para atrás, toda vez que también a fines de 1838 se exceptuaba del
arbitrio a jornaleros y sirvientes domésticos. La medida en sí no era mala –en atención a la
justicia--, el problema, como había sucedido a finales de 1837, era que se eliminaba un
impuesto que ya se había establecido, enviando señales equivocadas a la sociedad que debía
pagarlos. La percepción de que había clases exceptuadas de la contribución directa provocó
descontento entre el resto de los contribuyentes72 y para 1840 este tipo de impuesto había
perdido todo el apoyo por parte de la representación nacional.
En 1841 el erario mexicano estaba quebrado y en este contexto se recurrió de nuevo
a las contribuciones directas, que si bien abrevaron de los paquetes anteriores, sobre todo el
de 1838, llegaron con una serie de novedades. Por una parte, se dejaba el proceso de
asignación de cuotas y recaudación a las autoridades departamentales, toda vez que ello las
interesaría en el cobro de las cargas. En segundo lugar, el congreso buscó una nueva forma
de sacar dinero a la sociedad. Ésta fue la demografía: es decir, que pagaran una pensión
personal todos los varones de la república mayores de 18 años, con bienes y capacidad de
trabajar. La medida era otro paso atrás, pues para evitar levantar un catastro (que implica el
reconocimiento de la diferencia en la condición económica de las personas) se procedió a
levantar un censo. A la vieja usanza de las matrículas de indios, esta vez se amplió la base a
todos los hombres productivos de la sociedad; con una pequeña variante, a cada
contribuyente se aplicaba una de cinco cuotas: de un real a dos pesos mensuales. Serrano
Ortega señala que la contribución personal de 1841 implicó un paso más en el proceso de
masificación de la base fiscal de la hacienda nacional.73
La contribución personal de 1841 responde al razonamiento de las autoridades del
gobierno nacional que vieron los recursos que el gravamen proporcionaba en los
estados/departamentos de Yucatán, Oaxaca y Chiapas. Así, la adopción del “modelo
yucateco” que las elites de ese estado habían adoptado para evitar que recayera sobre sí el
peso de las contribuciones directas, llevaron al gobierno general a la continuación de uno
71 El decreto del 19 de noviembre de 1838, referido en Ibid., p. 26, retoma las disposiciones del decreto del 20de enero de 1837. Dublán y Lozano, Legislación mexicana, 1876-1911, tomo 3, pp. 266-269.72 Piquero, Breve instrucción, 1845, p. 26.73 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa, capítulo IV, sección “’no respetan nila miseria misma’”.
25
de los principales rasgos de la estructura fiscal colonial: el tributo. Aunque no habría que
olvidar, por supuesto, que no eran iguales la capitación, la pensión personal y el tributo,
toda vez que en 1841 se anularon las distinciones de raza y se aplicó el gravamen a todos
los varones.74
Los gravámenes directos de 1841, particularmente la pensión personal, generaron la
protesta de algunas juntas departamentales, mismas que apuntaban a que la carga no era
otra cosa que un tributo disfrazado, injusto e irrespetuoso de la masa más pobre del país.
Por otro lado, fue la contribución personal, unida a otros agravios, la que provocó muchas
de las rebeliones que la historiografía mexicana ha identificado se dieron durante los años
cuarenta inmediatamente previos al estallamiento de la guerra con Estados Unidos. El
asunto ciertamente requiere de un estudio más profundo, pero aquí es pertinente señalar que
la queja de la población en contra de la contribución personal no se dio por las medidas
adoptadas durante los primeros años cuarenta (específicamente, 1841 y 1842), la protesta
responde más bien a que la contribución personal de estos años se vino a agregar a una
serie de contribuciones personales que ya existían con anterioridad. Una breve cita de Peter
Guardino sobre lo que posteriormente sería el estado de Guerrero, sirve para sustentar este
argumento: “En 1841 se establece un impuesto personal bajo el cual los campesinos […]
pagarían 1.5 pesos anuales además de un impuesto previo […] que dejaba a cada
campesino con un cobro anual de 2.25 pesos. Esta carga contrastaba con el pago colonial
del tributo que era de cerca de 2 pesos.”75 No tenemos otro testimonio que refleje el
problema con la misma claridad, pero sí se puede señalar que el “modelo yucateco” no
sustituyó otras contribuciones personales (en aquellos lugares donde existían con
anterioridad), sino que vino a complementar las que ya existían.
En algunos casos, ante las rebeliones, el gobierno nacional concedió exenciones,
pero no la anulación. Luego comisionó un estudio que recomendó la completa desaparición
de la contribución personal por las enormes dificultades que representaba su recaudación. A
cambio sugirió la adopción de un medio aún menos “liberal”: el establecimiento de una
capitación general: “todo varón de edad de 16 a 60 años pagará un real mensual”.Esta y
otras propuestas fueron presentadas por el gobierno nacional y se convirtieron en leyes en
74 Ibíd.75 Guardino, Peasants, Politics, 1996, p. 152.
26
abril de 1842: fue este el paquete fiscal más grande y reglamentado de prácticamente todo
el siglo XIX.
El resultado de las leyes de 1842 fue que la capitación se convirtió en el principal
ingreso de lo que el ministerio de hacienda englobaba como “contribuciones directas”. De
hecho, para el año siguiente la capitación dio la mitad de todas los gravámenes directos;
ello considerando que en ese año Yucatán se separó del resto de la república. Los que
pagaron fueron los más pobres: la mayoría de los dineros provinieron de los departamentos
de Oaxaca, Chiapas, Tabasco, México y Michoacán. Hubo rebeliones y tal parece que el
gobierno cedió exentando del pago a los que ganaran menos. Sin embargo, la gracia no se
aplicó en estados como Oaxaca y Tabasco.76
Lo que sí es evidente es que con el gravamen per cápita el gobierno nacional logró
tener presencia fiscal en prácticamente toda la república; una presencia que, ante la
insistencia de los departamentos, se volvió a fraccionar cuando en 1846 se restableció la
forma de gobierno federal. Y excepto por un peculiar periodo de centralismo que se dio
entre 1853 y 1855, los gravámenes sobre fincas rústicas, fincas urbanas, establecimientos
industriales y capitación fueron parte de algunos erarios estatales durante el resto del siglo
XIX. Tal y como muestra el Anexo 2, la federación sólo mantuvo las contribuciones
directas en el Distrito y territorios federales.
Comentarios finales
De la historia de las contribuciones directas en México se pueden sacar varias conclusiones;
algunas predecibles, otras no tanto.
Se aplican fundamentalmente durante la etapa centralista (1836-1846 y 1852-1855) porque
se reconoce, en respuesta a consideraciones prácticas, que en un sistema federalista este
tipo de gravámenes corresponde a los gobiernos locales (estatales e incluso municipales).
Posteriormente, durante el centralismo se mantuvo la tensión porque las contribuciones
directas fueran parte de los erarios departamentales: tensión que, también por cuestiones
prácticas, se resolvió a favor de estos últimos.
En el México de las primeras décadas de vida independiente observamos el deseo de
la federación de intervenir en la tarea de gravar a los individuos; una tarea que le fue difícil
76 Serrano Ortega, Igualdad, uniformidad, proporcionalidad, en prensa, capítulo 4. Para una aproximacióngráfica de las rebeliones durante el siglo XIX, véase Reina, “Las luchas campesinas”, 1983, p. 171.
27
por la debilidad del gobierno general. Después de 1829 el modelo federal había fracasado.
A las autoridades en la ciudad de México (asiento de la clase política de casi todo el país) le
salía muy costosa la forma de gobierno federalista (había demasiadas fugas de recursos,
algunas en la forma de recursos no contabilizados). Así, después de no pocos problemas
políticos y militares, se opta por un sistema centralista. El argumento era de economías de
escala.
El problema con el primer centralismo (me refiero a 1836-1840) es que las
contribuciones directas fueron rechazadas por todos. La razón tiene que ver con la promesa,
incumplida, de que suplirían a las alcabalas. En lugar de eso continuaron los gravámenes
indirectos, continuaron las capitaciones en estados con población indígena y además se
aplicaron los nuevos gravámenes.
Y no que las contribuciones directas fueran muy elevadas sino que estos
gravámenes amenazaban con el establecimiento de un mayor poder del estado sobre el
contribuyente: poder en todos los ámbitos; poder que se vería cuando finalmente se lograra
“medir” la economía y observar la repercusión de los impuestos sobre la misma.
Así, aunque no se ha hecho un estudio al respecto, sabemos que en 1826 y años
posteriores hasta los cincuenta y sin duda después, las contribuciones directas generaron
cientos de padrones; incompletos y mal hechos, pero no dudo que éstos sirvieron para el
control; una tarea que también compete a los impuestos.
No estoy afirmando que los padrones levantados sirvieran al gobierno nacional,
resulta más sugerente que éstos sirvieron más a los poderes locales, sobre todo durante la
guerra civil de los tres años y la intervención francesa (1857-1867). A manera de hipótesis,
el régimen de Porfirio Díaz los utilizó para control (que no para recaudación) y detrás de
esto se encuentra la oposición al predial federal de 1922; el primer impuesto directo
aplicado por la federación a toda la república en el lapso de varias décadas.77
Las contribuciones directas siempre tuvieron fuerza centrífuga; es decir, siempre
tendieron hacia los estados o departamentos. Esta es la razón por la cual, hacia fines del
siglo XIX sólo las observamos aplicadas en el Distrito Federal, zona fiscal exclusiva del
gobierno nacional. Esta “fuerza centrífuga” responde, por una parte, a la incapacidad del
gobierno nacional para evaluar y aplicar los gravámenes en un espacio tan grande (aun
77 Sobre el predial federal de 1922, véase Aboites Aguilar, Excepciones y privilegios, 2003, pp. 114-123.
28
después de la pérdida de la mitad del territorio), También responde al deseo de
autodeterminación fiscal de los estados o departamentos. Sin embargo, responde asimismo
al deseo de las personas a no ser gravados y, más importante, a no ser catastrados por un
gobierno nacional insensible a sus necesidades locales y hasta personales.
***
En múltiples ocasiones, la empresa de establecer contribuciones directas fue señalada como
de carácter modernizador, en el sentido de que estimulaba el mercado, igualaba las cargas,
eliminaba una serie de vicios recaudatorios y de procedimiento provenientes del periodo
colonial. Sin embargo, ¿fueron en realidad modernizadoras las contribuciones directas?
Al respecto sería conveniente mencionar algunos elementos que destaca Martin
Daunton para el caso inglés de aquellos años. Por una parte, indica a una serie de aspectos
que no sólo facilitan al Estado el establecimiento de impuestos, sino que le allanan el
camino para elevar los impuestos sin mucha oposición social. Tales elementos son la
urbanización de la sociedad; el incremento en bienes comerciados, que facilita el cobro de
impuestos sobre estos bienes; el impulso al transporte y a la comercialización de bienes
agrícolas; la dependencia de la economía en el crédito, que creaba oportunidades pero
también riesgos. En este último sentido se debe destacar la acción del estado para disminuir
el impacto de las veleidades financieras.
Por otro lado, elementos importantes para lo que pudiéramos llamar “la capacidad
de modernización de un sistema fiscal” sería el desarrollo de un sistema judicial, la
eliminación de las exenciones, el establecimiento de un sistema de valoración de activos y
cobro de contribuciones verdaderamente objetivo y no dependiente de los intereses de los
valuadores y cobradores. También importante es la eliminación de las exenciones, que son
vistas como privilegios resultantes de componendas entre el poder y los intereses
particulares (sectoriales y/o regionales).78 Esta percepción no es trivial pues conlleva la idea
de una disociación; un estado que argumenta modernidad mediante la aplicación de
impuestos igualitarios, uniformes y proporcionales, y ese mismo estado negociando con
grupos de interés para beneficiarlos mediante exenciones y regímenes especiales.
La ausencia de estos factores –y ese es el caso mexicano—no sólo presagiaba el
fracaso de cualquier empresa fiscal modernizadora sino que, no obstante la tenacidad de
78 Daunton, Trusting Leviathan, 2001, pp. 6-7.
29
aplicar las contribuciones directas en aquellos años, determinaba su fracaso en términos de
recaudación. La agenda futura de investigación deberá establecer cuáles de los elementos
modernizadores (sofisticación financiera, sistema judicial, exenciones, desarrollo del
mercado, etc.) estuvieron ausentes en México y en qué medida dichos factores
contribuyeron al fracaso de aquel proyecto de las contribuciones directas.
30
Anexo 1
Las contribuciones directas en México en la primera mitad del siglo XIX
FECHA BASE TASA DE
CONTRIBUCIÓN
PECULIARIDADES
15/XI/1813 “proporcionada a las
rentas y utilidades
líquidas que logra cada
uno en sus giros y
destinos”
Se distribuye entre
distintos niveles de
ingreso “con arreglo a
una tabla progresiva”
El nivel de ingreso que
correspondía a cada
persona era determinado
por el ayuntamiento
21/VI/1823 “toda renta, sueldo,
salario, giro o industria
personal […] que
percibiera todo individuo
de cualquiera clase, sexo
o edad
10% anual, lo que
equivale a tres días de
“utilidad o percepción”
Esta contribución pasó a
los estados de la
república mediante el
decreto de repartición de
rentas de agosto de 1824
24/VIII/182
4
Población, pago histórico
del diezmo y efectos de
la guerra de
independencia sobre el
territorio
Se determina una cuota
para cada estado. En
1832 Se convierte en un
impuesto proporcional
(25%)
Se suspende en 1835, con
el establecimiento de la
república centralista, para
reanudarse en 1846;
prevaleció hasta 1857
22/V/1829 Rentas de cualquier
naturaleza; sueldos,
pensiones y jubilaciones.
En el DF se establece un
derecho de patente
Exentos los ingresos
menores de 1000 pesos
por año; 5% de 1000 a
9999; 20% para los
ingresos superiores
La administración de esta
contribución significaba
la intromisión de la
federación en los estados.
21/XI/1835 Valor de la finca urbana.
El precio de la finca al
momento de comprarlo
1%. Exención a
conventos, hospitales,
hospicios, etc. Y
Este fue un subsidio.
Para el pago de su capital
e intereses se creó el
31
propiedades de menos de
500 pesos
siguiente paquete fiscal.
30/VI/1836 Valor actual y verdadero
de las fincas urbanas
2 pesos al millar. Se
reducen fuertemente las
exenciones con respecto
al subsidio
Sólo se pagaba alcabala
para la primera venta.
Después, se exentaba a la
propiedad de este
derecho
5/VII/1836 Valor actual y verdadero
de todas las fincas
rústicas de la república.
Comprendía todo lo que
rindiera un beneficio
3 pesos al millar. Quedan
exentas las semillas y las
cosechas
Se grava de alcabala sólo
la primera venta. Se
suprimen todos los
impuestos a la
circulación de frutos
agrícolas
7/VII/1836 Derecho de patente a
tiendas de cualquier tipo.
No afecta el capital, sólo
las ganancias de ejercer
el comercio
Arancel a 35 tipos de
“casas comerciales”. El
pago es anual.
Si esta y las dos
anteriores contribuciones
dan el resultado
esperado, cesarán todas
las alcabalas y demás
impuestos a la
circulación
8/VI/1838 Propiedades rústicas y
urbanas, capitales
impuestos, giros
comerciales,
establecimientos
industriales, profesiones
y ejercicios lucrativos,
sueldos y salarios y
objetos de lujo.
Arbitrio extraordinario
para hacer frente a la
invasión francesa. Las
tasas se determinaron en
decretos por separado
El total cobro de los
arbitrios extraordinarios
deberá estar fenecido a
los seis meses desde la
publicación de los
decretos reglamentarios
8/VI/1838 Valor de las fincas
urbanas, excepto las que
2 al millar. Había
variación en la tasa según
Había gravámenes
adicionales si la finca
32
expresamente excluye la
ley
si la propiedad se hallaba
en no en la ciudad de
México. Las fincas
rústicas pagan 3 al millar
estaba hipotecada.
8/VI/1838 Derecho de patente
mercantil. En algunos
casos la base son las
ventas, el evento y el
tamaño de población en
donde se encuentre el
negocio; en otros, es
discrecional
Se establece un arancel
con categorías.
Como esta contribución
tiene un término de seis
meses; las patentes duran
ese periodo.
8/VI/1838 Derecho de patente sobre
el ejercicio de
profesiones lucrativas. La
base es “con proporción a
las ventajas pecuniarias y
el grado de preferencia y
estimación pública”
Se establece una tarifa
para cada una de las trece
profesiones.
La tarifa la determinan
comisiones de servidores
públicos y profesionistas.
Este derecho no lo pagan
quienes estén a sueldo.
8/VI/1838 Derecho de Patente sobre
establecimientos
industriales. No
especifica la base,
aunque parece mucho
que fue el capital del
establecimiento
Un arancel con base a lo
que determinó una junta
revisora.
8/VI/1838 Cuota sobre capitales
impuestos. La base es el
interés anual de todo
capital que llegue a 500
pesos.
La tasa de es 4%
pagadera una sola vez.
Este impuesto tiene
múltiples exenciones.
33
8/VI/1838 Cuota sobre salarios. La
base es el salario, jornal,
sueldo, pensión,
gratificación, congrua,
beneficio.
Se presenta una tabla de
porcentajes que se pagan
“sin rebaja alguna”.
El pago es de una vez por
todas.
8/VI/1838 Cuotas sobre objetos de
lujo. La base es la
posesión de coches,
caballos, bestias de tiros,
criados, embarcaciones,
casas de recreo
Se presenta una tarifa
cuyo origen no detalla el
decreto.
Se excluyen los objetos
que se utilizan para el
trabajo.
10/XII/183
8
Derecho de capitación
sobre cabezas de casa o
de familia
Tasa fija. De 1 a 100
pesos al mes,
dependiendo del criterio
de juntas calificadoras en
los
departamentos/cuarteles.
Quedan exentos los que
ganen menos de 45 pesos
mensuales.
18/XII/183
8
28/XII/183
9
En cada una de estas
fechas, se ratifican las
contribuciones directas
de 1838
“las contribuciones […]
serán las mismas que
ahora existen como
permanentes, sin
perjuicio de las demás
que se decretaron por el
gobierno”
11/III/1841 Valor de las fincas
rústicas y urbanas, según
avalúos de junio de 1836
y modificaciones
correspondientes
3 al millar anual Esta contribución se
establece para la
campaña por recuperar
Texas.
26/IV/1841 Derecho de capitación.
Todos los hombres de la
Entre dos pesos y un real
mensual, a criterio de una
La única exención es a
los militares.
34
república desde los 18
años cumplidos “que
tengan bienes o se hallen
capaces de trabajar”
junta calificadora.
13/I/1842 Contribución sobre el
valor de las fincas
rústicas y urbanas
3 al millar anual, igual
que la contribución del
año anterior
Este decreto da inicio al
paquete fiscal de 1842, el
más importante del
periodo. Aparte de la
enormidad del decreto, la
característica principal es
la reducción del número
de exenciones.
5/IV/1842 Contribución sobre
establecimientos
industriales y talleres. Se
trata de una patente cuya
base de tributación al
parecer son las utilidades.
Arancel o tarifa de cuotas
mensuales
7/IV/1842 Contribución sobre
objetos de lujo
Se establece una tarifa
que va desde carruajes
hasta criados
Muchas dificultades
prácticas para determinar
cuándo un objeto como,
por ejemplo, un carruaje
era de lujo o de trabajo.
7/IV/1842 Contribución sobre
jornales, salarios,
sueldos, pensiones,
gratificaciones, cóngruas,
beneficios y cualquiera
otra clase de asignación
diaria, semanaria,
mensual o anual, que
Por el sueldo de 300
pesos se cobrará el 0.5%
y por cada 100 pesos que
aumente se agregará
medio real a los cuatro
reales que sirven de base.
En el cómputo del
impuesto se incluye el
importe anual de lo que
el empleador gaste en
alimentar al trabajador.
Los ingresos eventuales
no quedan incluidos en
este cómputo, pero sí en
35
vitalicia o temporalmente
satisfagan los
particulares, fondos de
compañías,
establecimientos,
corporaciones seculares o
eclesiásticas o el erario
nacional
la contribución de
profesiones (ver abajo).
Pocos meses después, se
exceptuó de este
impuesto a los generales,
jefes y oficiales de las
guarniciones de los
puertos.
7/IV/1842 Contribución sobre
profesiones y ejercicios
lucrativos
Se establece una tarifa
que va desde la máxima
de los abogados y
arquitectos (16 pesos
mensuales) hasta la
mínima de los maestros
de enseñanza primaria y
músicos (1 real mensual)
Los que ganan un sueldo
serán comprendidos en el
impuesto anterior. Los
ingresos eventuales que
exceptuaba este último
quedarán comprendidos
en la contribución de
profesiones.
7/IV/1842 Contribución llamada
“derecho de capitación”
Todo varón entre los 16 y
los 60 años de edad
pagará por capitación un
real mensual.
Cada parroquia elaborará
un padrón de los vecinos.
Quedan exentos los
militares de sargento para
abajo, jornaleros y
sirvientes domésticos de
las haciendas, ranchos y
poblaciones
6/X/1848 Se duplican las cuotas de
las contribuciones
directas que se aplican a
las fincas rústicas, giros
mercantiles,
establecimientos
industriales, profesiones
Medida temporal ante” la
urgente necesidad de
reemplazar hasta donde
sea posible los recursos
que el erario perdió con
la abolición de los
impuestos indirectos.
Múltiples excepciones
que ya sufren la carga del
impuesto municipal.
36
y ejercicios lucrativos,
objetos de lujo y sueldos
y salarios.
30/V/1853 Se restablecen en todos
los lugares de la
república las
contribuciones directas
que tratan los decretos de
13 de enero, 5 y 7 de
abril de 1842.
Sobre fincas rústicas y
urbanas.
Establecimientos
industriales, profesiones
y ejercicios lucrativos,
sueldos y salarios,
objetos de lujo y patentes
sobre giros mercantiles.
En Yucatán, Oaxaca,
Tabasco y Chiapas
prevalece el derecho de
capitación.
4/VII/1853 Derechos sobre fábricas
de hilados y papel.
Contribución anual de
tres reales por cada huso
de hilar algodón, lana y
lino y de cien pesos por
cada molinete para
elaborar papel.
2/XI/1853 Contribución sobre
perros
Inicialmente se gravó con
un peso mensual, un mes
después la tasa de redujo
a medio real mensual.
Sólo se aplicó en la
capital de la república.
9/I/1854 Contribución sobre
puertas y ventanas
Se hace distinción entre
puertas y ventanas de
casas en el centro de la
ciudad de México y en
las capitales de los
departamentos.
Se exceptúan las casas de
los jornaleros de adobe,
caña, palma, etc. No se
cobra contribución a las
casas deshabitadas.
Quedan exceptuadas las
fincas nacionales, las
iglesias, palacios
episcopales, casas
municipales, conventos
37
de religiosos, hospitales,
hospicios, escuelas
gratuitas y colegios.
30/XI/1855 Se establece una
contribución predial
Se cobra en el Distrito,
estados y territorios,
uniformándose la cuota a
razón de 4 al millar.
Se utilizan los padrones
viejos pero se propone la
elaboración de otros
nuevos.
Fuente: Dublán y Lozano, Legislación Mexicana, tomos, 1-7. passim.
38
Anexo 2
Las contribuciones directas en México, 1855-1911
Fecha Tipo de Contribución
26/II/1856 Contribución sobre fincas rústicas y urbanas (se refiere al distrito y valle de México)
2/II/1861 Se decreta que continuarán las contribuciones directas en la capital, tal y como antes se cobraban. Se restablece la
dirección general de contribuciones directas. Fincas, patentes profesiones.
Con el objeto de preparar el debido cumplimiento del precepto constitucional que hace cesar en toda la república las
aduanas interiores, he tenido a bien decretar la contribución predial. La contribución directa sobre predios rústicos
continuará cobrándose en el DF bajo las mismas reglas hasta ahora establecidas.
3/III/1861 Reglamento para la recaudación y dirección de contribuciones directas.
21/VIII/1861 Se establece en el DF una contribución de 1% sobre capitales.
26/XII/1861 Se establece en toda la república una contribución general, que consistirá en el 2% de todo capital que llegue a 500 pesos.
12/IX/1862 Se establece una contribución de 1% sobre capitales, raíz y mobiliario. Se aplica a toda la república.
9/XII/1862 Todo capital que pase de 25 pesos representado por libranza, vale, pagaré, cuenta corriente, carta y cualquiera otro
documento que no estuviere otorgado ante escribano o juez, actuando por receptoría, en forma de escritura pública, causa
por el primera mes el 1% del valor que represente, y en lo sucesivo 0.25% cada mes para el erario federal.
30/I/1863 Para cubrir el presupuesto de la administración federal en el corriente año, todo capital de 1000 pesos para arriba, ya sea
que esté empleado o que se pueda emplear en alguna industria, pagará anualmente una contribución de 1% en toda la
república.
28/IV/1863 Se impone en toda la república una contribución de 1% sobre todo capital que exceda de 500 pesos, con el exclusivo
objeto de atender a los gastos de la administración federal
39
27/V/1863 Decreto del general en jefe del ejército del centro. Impone una contribución a los propietarios de fincas rústicas en un
radio de 20 leguas (Distrito Federal).
31/VII/1863 Para cubrir el presupuesto del gobierno federal en los 6 meses del corriente año, se impone en toda la república una
contribución de 1% sobre todo capital que exceda de 500 pesos.
31/V/1867 El general en jefe del ejército y línea de oriente, ampliamente facultado por el supremo gobierno nacional, ha tenido a
bien decretar que las fincas rústicas y urbanas del DF contribuirán cada dos meses con un cuarto por ciento de su valor,
quedando comprendido en esta cuota el 25% adicional.
29/V/1869 El ejecutivo arreglará la dirección general y recaudaciones de contribuciones directas en el DF, sobre la base de que el
monto de sueldos y gastos de recaudación no excedan el 10% de los productos.
31/V/1869 El presupuesto de ingresos del tesoro federal para el año económico que comenzará el 1 de julio del presente año y
terminará el 30 de junio de 1870, se compondrá de las partidas siguientes:
I.- de los productos de las aduanas marítimas y fronterizas
II.- de los productos de la administración principal de rentas del distrito y subalternas
III.- de los productos del papel sellado común
IV.- de los productos de las contribuciones directas en el DF
V.- de los productos de los bienes nacionalizados.
….
30/XII/1871 Con el objeto de facilitar el cobro de las contribuciones directas que se pagan en el DF, haciendo que éstas recaigan con
igualdad proporcional sobre los causantes, y adoptando las reformas convenientes que ha indicado la experiencia, de
cuyas medidas se espera un aumento en el producto de dichas contribuciones, y en ejercicio de las facultades que concede
al ejecutivo el artículo 3 de la ley del 1 del mes actual, se decreta: en el DF se causan las contribuciones siguientes, 1)
40
derecho predial 2) derecho de patente, y 3) contribución sobre profesiones.
27/XII/1876 Para cubrir el deficiente del erario federal en el corriente año fiscal, se impone en los estados, DF y territorio de la Baja
California una contribución sobre productos de capitales, comprendiendo en éstos el numerario, vales, libranzas,
propiedades urbanas o rústicas, imposiciones sobre unas y otras, y los giros mercantiles o industriales siempre que tales
productos importen al año 100 pesos o mayor cantidad.
15/XII/1882 En el DF se causan las contribuciones sobre predios urbanos de la ciudad de México; sobre los valores de predios rústicos
y de los urbanos de poblaciones foráneas, derecho de patente sobre los giros mercantiles, establecimientos industriales y
talleres de artes y oficios, sobre profesiones y ejercicios lucrativos.
9/IV/1885 Se causan en el DF las contribuciones directas siguientes: 1.- contribución sobre fincas ubicadas en la capital, 2.-
contribución sobre valores de fincas y predios rústicos ubicados fuera de la capital, y sobre terrenos y lotes eriazos dentro
de la misma. 3.- contribución sobre profesiones y ejercicios lucrativos, 4.- derecho de patente sobre establecimientos
mercantiles e industriales y talleres de artes y oficios.
22/II/1892 Acuerdo de la secretaría de hacienda. Declara que la renta debe ser estimada conforme al artículo de la ley de
contribuciones cuando los propietarios no exhiban testimonios de las escrituras de arrendamiento.
18/VI/1892 Circular de la tesorería general de la federación. Ordena que cada mes se descuenten tres días de haber a los generales,
jefes y oficiales y que de ese descuento se tome la contribución sobre sueldos.
2/VIII/1892 Dirección de contribuciones del DF. Da instrucciones para la rectificación de los padrones de fincas urbanas y de patente.
12/XII/1895 Considerando que el decreto del 16 de noviembre, exime del derecho de portazgo al trigo y al centeno, así como a las
harinas y demás productos de las moliendas de esos dos cereales, que las industrias que emplean éstos como materia
prima para sus manufacturas, deben compensar esa exención con el pago de algún otro impuesto equitativo, he tenido a
bien decretar que se reforman las fracciones 64 y 79 de la tarifa de patente de la ley vigente de contribuciones directas.
41
22/XII/1896 Se procederá a formar en el DF un catastro geométrico y parcelario, fundado sobre la medida y sobre el avalúo, con el
objeto 1.- de describir la propiedad inmueble y hacer constar sus cambios, 2.- de repartir equitativamente el impuesto
sobre la misma propiedad.
12/V/1896 Con motivo de la reforma constitucional sobre abolición de alcabalas en toda la república… he tenido a bien expedir la
siguiente Ley de Contribuciones Directas. Desde el 1 de julio del corriente año, se causarán en el DF con arreglo a la
presente ley, las siguientes contribuciones directas: I.- contribución predial 2.- contribución sobre profesiones y sobre el
ejercicio de trabajos lucrativos que puedan asimilárseles. 3.- derecho de patente, y contribuciones directas especiales
sobre giros mercantiles, establecimientos industriales y talleres de artes y oficios.
30/V/1896 Los ingresos del tesoro federal para el año económico del 1 de julio de 1896 al 30 de junio de 1897, se compondrán de los
productos siguientes… Impuestos interiores que se causan sólo en el distrito y territorios. XIX.- contribuciones directas,
predial, de patente, de profesiones y especiales en el distrito y territorios, conforme a la ley general de contribuciones
directas del 12 de mayo de 1896 y demás decretos relativos de la propia fecha.
26/V/1897 Los ingresos del tesoro federal para el año económico del 1 de julio de 1897 al 30 de junio de 1898, se compondrán de los
productos siguientes: Impuestos interiores que se causan sólo en el distrito y territorios: XX.- Productos de
contribuciones directas (a) contribución predial en el distrito y territorios, conforma a la ley de 12 de mayo de 1896 y
decretos especial de igual fecha, (b) contribución sobre profesiones y ejercicios lucrativos, con arreglo a las mismas leyes.
(c) derecho de patente conforme a las leyes citadas y demás disposiciones relativas. (d) contribución sobre hornos de
harina, sometidos a cocción, conforme a la ley especial de 12 de mayo de 1896 y decretos relativos. (e) contribución
sobre pulques, conforme a los decretos del 12 de mayo y 15 de septiembre de 1896 y disposiciones posteriores. (f)
derecho de bultos en la Baja California conforme al decreto especial de 12 de mayo de 1896.
2/VI/1898 Los ingresos del tesoro federal para el año económico de 1 de julio de 1898 a 30 de junio de 1899 se compondrán de los
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30/V/1899
23/V/1900
productos siguientes…Impuestos interiores que se causan sólo en el distrito y territorios XX.- productos de
contribuciones directas: (a) contribución predial en el distrito y territorios, conforma a la ley de 12 de mayo de 1896 y
decretos especiales de igual fecha. (b) contribución sobre profesiones y ejercicios lucrativos, con arreglo a las mimas
leyes (c) derecho de patente, conforme a las leyes citadas y demás disposiciones relativas. (d) contribución sobre hornos
de las fábricas de harina sometidos a cocción, conforme la ley especial de 12 de mayo de 1896 y decretos relativos. (e)
contribución sobre pulques, conforme al decreto de 26 de diciembre de 1896 y disposiciones posteriores. (f) derecho de
bultos en Baja California, conforme al decreto especial del 12 de mayo de 1896.
24/IV/1903 En uso de la facultad concedida al ejecutivo por el artículo 2º del decreto de 14 de diciembre de 1900, y con objeto de
incorporar a la hacienda federal los impuestos y rentas municipales del distrito y los bienes de sus municipios, en
cumplimiento de a ley de organización política y municipal de 26 de marzo del corriente año, se decreta que la
administración y recaudación de los impuestos, derechos y rentas de todo género que han percibido hasta ahora los
ayuntamientos y las autoridades política o administrativas del DF corresponderán desde la fecha de vigencia de esta ley a
oficinas federales dependientes de la SHCP. Quedan comprendidos en la disposición del artículo anterior los impuestos
establecidos por la ley general de ingresos municipales de 20 de enero de 1897 y sus reformatorias.
La dirección general de rentas del DF se dividirá en dos subdirecciones… I.- subdirección de contribuciones directas
tendrá a su cargo la administración y recaudación de las siguientes: 1.- contribución predial 2.- contribuciones sobre
profesiones y ejercicios lucrativos, 3.- derecho de patente, 4.- contribución sobre hornos para cocción de productos de
harina…
1/VI/1903
22/V/1907
11/V/1910
En el presupuesto de ingresos (llamada ya Ley de Ingresos) se detalla de manera casi idéntica a años anteriores los que
serán ingresos federales. Las contribuciones directas continúan considerándose como ingresos que se cobran sólo en el
DF.
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