sistema aero pu er tua rios

Sistemas aeroportuarios, servicio pblico e iniciativa privada Bernardo Snchez Pavn

Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura Santiago de Chile, julio de 2011

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recursos naturales e infraestructura

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Este documento fue preparado por Bernardo Snchez Pavn, consultor de la Unidad de Servicios de Infraestructura, Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, de la CEPAL.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas ISSN: 1680-9017 LC/L.3343 Copyright Naciones Unidas, julio de 2011. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 154 Sistemas aeroportuarios, servicio pblico e iniciativa privada

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ndice

Resumen .................................................................................................... 7 Introduccin .............................................................................................. 9 I. El cuestionamiento del concepto tradicional de servicio

pblico ............................................................................................. 13 A. Del Estado prestador al Estado regulador ......................... 13 B. Privatizacin y liberalizacin ................................................... 16 C. Servicios pblicos y servicios de inters general ..................... 19 D. Regulacin y desregulacin...................................................... 21

1. Concepto de regulacin.................................................... 22 2. El nivel de regulacin adecuado y sus virtuales

inconvenientes.................................................................. 22 3. Evaluacin de los procesos de desregulacin................... 24

E. Las relaciones de agencia y su influencia en la eficacia gestora ...................................................................................... 25

II. El sistema aeroportuario................................................................ 27 A. Concepto y caractersticas ........................................................ 27 B. Requisitos del sistema aeroportuario........................................ 28

1. Unidad .............................................................................. 28 2. Coherencia........................................................................ 30 3. Completitud ...................................................................... 31

C. Consideraciones sobre la importancia de la configuracin del sistema aeroportuario.......................................................... 31

D. El principio de solidaridad y el sistema aeroportuario......... 32

III. La competencia entre aeropuertos ................................................ 35 A. La competencia como proceso dinmico.................................. 35 B. De la competencia intraeroportuaria a la interaeroportuaria .... 36


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IV. La gestin aeroportuaria ............................................................................................................. 39 A. Delimitacin del significado de gestin aeroportuaria ....................................................... 39 B. Anlisis de algunas experiencias de gestin aeroportuaria .................................................... 40

1. Estados Unidos............................................................................................................... 41 2. Canad............................................................................................................................ 41 3. Australia......................................................................................................................... 41 4. Reino Unido ................................................................................................................... 42 5. Alemania ........................................................................................................................ 42 6. Holanda .......................................................................................................................... 42 7. Francia............................................................................................................................ 42 8. Portugal .......................................................................................................................... 42 9. Italia ............................................................................................................................... 43 10. Espaa ............................................................................................................................ 43 11. Brasil .............................................................................................................................. 45 12. Argentina........................................................................................................................ 46 13. Chile............................................................................................................................... 47 14. Mxico ........................................................................................................................... 49

C. La gestin directa e indirecta de los aeropuertos ................................................................... 50 1. La gestin directa y las alternativas en orden a una gestin participativa ..................... 50 2. La gestin indirecta........................................................................................................ 54

D. La configuracin de un modelo poltico de gestin como imperativo previo a la decisin acerca del modelo organizativo y de participacin ........................................... 56

V. La determinacin del concepto de infraestructura y obra pblica como factor coadyuvante para la financiacin de los aeropuertos ............................................................... 59

VI. Conclusiones ................................................................................................................................. 65 A. Un proceso de privatizacin solo debe ser abordado en el marco de una poltica

econmica suficientemente definida y tras un minucioso anlisis del pro y el contra .................65 B. El xito de la privatizacin tiene un alto grado de dependencia respecto de las

condiciones contextuales del correspondiente sector .....................................................................67 C. El Derecho de la competencia puede estar llamado a jugar un importante papel en los

procesos de liberalizacin ................................................................................................................68 D. No deben minimizarse las posibilidades que todava puede ofrecer el sistema

tradicional del servicio pblico........................................................................................................68 E. Alumbrar alternativas para prevenir los costes de agencia en las empresas pblicas

es un paso adelante hacia el xito de la gestin y, en casos concretos, una alternativa a la privatizacin ............................................................................................................69

F. La configuracin del sistema aeroportuario se erige en conditio sine qua non para una posterior planificacin de las infraestructuras y la eleccin de los modelos de gestin................72

G. La eleccin del modelo de gestin aeroportuaria es un procedimiento complejo en el que se ha de prestar la mxima atencin a cada una de las etapas si no se desea incurrir en defectos que vicien definitivamente el sistema ..........................................................................72

H. En el diseo de la gestin aeroportuaria es imprescindible garantizar el principio de estabilidad presupuestaria ................................................................................................................74

I. Una adecuada elaboracin del concepto de infraestructura aeroportuaria puede facilitar las posibilidades de colaboracin entre el sector pblico y privado ..............................................74


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J. La competencia entre aeropuertos puede venir de la mano de la privatizacin, pero sus posibilidades de implantacin responderan a circunstancias muy concretas de cada sistema aeroportuario. ......................................................................................................................75

K. Es preciso dotar al sistema aeroportuario y al modelo de gestin elegido de una razonable proyeccin en el tiempo.................................................................................. 77

Bibliografa .............................................................................................................................................. 79

Serie recursos naturales e infraestructura: nmeros publicados ....................................................... 83


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Resumen

El transporte areo ha adquirido una notoria importancia dentro los sistemas de transporte. Adems de su tradicional contribucin al desarrollo del turismo, se observa un incremento exponencial de la demanda de movilidad para personas y mercancas como consecuencia del crecimiento econmico y de la globalizacin.

En los ltimos decenios del pasado siglo, se ha cuestionado la idoneidad de la organizacin estatal para la provisin de ciertas necesidades sociales, abogando por una mayor implicacin de la iniciativa privada en este mbito y la consiguiente reduccin del espacio dominado por el sector pblico. Como resulta fcil colegir, estos razonamientos han sido extrapolados al sector del transporte, postulndose como elementos catalizadores de su eficiencia.

A lo largo del presente trabajo, se efecta un anlisis de los movimientos privatizadores y liberalizadores en la esfera del transporte areo; de la desregulacin y alguna de sus experiencias prcticas ms significativas y del surgimiento del nuevo concepto de servicios de inters general. Asimismo, se estudia el concepto de sistema aeroportuario y los modelos de gestin de los aeropuertos, haciendo especial hincapi en algunos de los implementados en Europa y Amrica. Finalmente, y a modo de conclusin, se exponen varias reflexiones tendentes al establecimiento de unas lneas programticas que permitan configurar sistemas aeroportuarios sostenibles y compatibles con la participacin de diversos actores sociales.

Palabras clave: Sistemas aeroportuarios, gestin aeroportuaria, competencia interaeroportuaria, liberalizacin, servicios de inters general, desregulacin, privatizacin.


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Introduccin

El transporte areo ha ido adquiriendo relevancia en los sistemas de transporte tanto por su contribucin al desarrollo del turismo como por su capacidad de facilitar el comercio internacional de bienes y servicios. Aunque en sus inicios se configura como minoritario, la segunda mitad del siglo XX es testigo de la consolidacin de un transporte areo de pasajeros accesible a amplios sectores de poblacin.

Las razones que suelen esgrimirse para explicar este repunte han sido, entre otras, las continuas aportaciones de las nuevas tecnologas y los procesos de liberalizacin emprendidos en el sector.

El crecimiento econmico y la globalizacin han generado un incremento de la demanda de movilidad, en especial del transporte areo1. Por una parte, el crecimiento econmico depara que la elasticidad de la demanda de transporte respecto al producto sea superior a la unidad. Por otro lado, el fenmeno de la globalizacin implica un incremento de la distancia requerida en los viajes, lo cual aconseja la utilizacin del transporte areo frente a otros modos de transporte menos veloces. En mercados globalizados, las cadenas de suministros deben disponer de componentes producidos en lugares muy distantes entre s.

El uso creciente del comercio electrnico caracterstico de la nueva economa favorece el crecimiento de la demanda de transporte areo de mercancas, priorizndose la rapidez en la recepcin de los productos necesitados2. El precio del transporte pierde el carcter de factor determinante en la eleccin del modo de transporte frente a otros aspectos como el tiempo empleado y la fiabilidad.

1 Lehto, & Himanen, (2001). 2 Lpez de Sabando, Legidos y Milln, (2007).


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Un rasgo que identifica a la economa actual es que el desarrollo del proceso de produccin est orientado a la medida de cada consumidor3 y las nuevas tecnologas de la informacin hacen posible una respuesta cada vez ms rpida de la oferta a las cambiantes exigencias de la demanda4.

En este escenario, adquiere mayor importancia la distribucin de productos altamente fragmentados y con elevado valor unitario 5 (industria qumica, instrumentos mdico-quirrgicos y de precisin, mquinas de oficina y equipos informticos, material electrnico artculos de piel y cuero, calzado, joyas y ptica), precisamente los que ms pueden beneficiarse de la utilizacin del transporte areo.

El carcter de infraestructura bsica en el conjunto del sistema econmico, ha derivado en un planteamiento del aeropuerto anudado al concepto de servicio pblico y, en consecuencia, un sistema aeroportuario basado en la gestin por parte de las autoridades pblicas, normalmente a travs de la creacin de organizaciones ad hoc. Las actividades desarrolladas por esta organizacin administrativa han comprendido las instalaciones aeroportuarias; los sistemas de control areo; la inspeccin de aeronaves; el control de la emisin de certificados y licencias; la supervisin y aprobacin de las tarifas cobradas a pasajeros, carga y aeronave y la participacin en la negociacin de acuerdos internacionales. No obstante, en los ltimos veinticinco aos la industria aeroportuaria ha ido abandonando su estrecha vinculacin con la Administracin Pblica (paralelamente a la consolidacin de los aeropuertos como focos de negocio de primer orden llegndose a cuestionar los modelos de gestin y de propiedad existentes.

Las teoras desreguladoras se han ido extendiendo al mbito del transporte a modo de factor catrtico en la bsqueda de la mxima eficiencia del sector. El conjunto de disposiciones liberalizadoras ha posibilitado que cualquier compaa acceda al mercado sin restricciones, ha establecido obligaciones de servicio pblico (frecuencias, puntualidad de los servicios, disponibilidad de plazas, etc.) y ha promovido un variado elenco de medidas encaminadas a intensificar la competencia, reasignar franjas horarias, mejorar la asistencia en tierra y perfeccionar los sistemas informatizados de reserva.

En un pasado no tan remoto, el desarrollo aeroportuario responda a un doble orden estratgico: la lgica territorial (necesidad de garantizar la accesibilidad por motivos econmicos o sociales) y la lgica militar (defensa y seguridad del Estado). Ambos criterios se mantienen todava, pero se ha abierto el abanico de razones justificadoras de la expansin del transporte areo en base a la capacidad de los aeropuertos para influir positivamente sobre el comportamiento de las economas locales y la integracin de las regiones perifricas. El transporte de pasajeros y de carga admitira ser calificado de esencial para la competitividad y el desarrollo de determinadas regiones y los aeropuertos bien comunicados pueden resultar extraordinariamente atractivos para las compaas areas. De este sinrgico contexto, la cohesin econmica, social y territorial saldra muy beneficiada.

An cuando la idiosincrasia de cada Estado desaconseja efectuar simples transposiciones normativas, sino ms bien proceder en base a fuertes dosis de originalidad en los planteamientos, es indudable que las experiencias comparadas se ofrecen como referentes de obligado estudio, evitando caer en la peligrosa confusin entre lo original y lo improvisado. En este sentido, la reciente experiencia europea es especialmente interesante, pues los Estados miembros de la Comunidad se encuentran inmersos en una modificacin sustancial de sus sistemas aeroportuarios, destacando el caso de Espaa, dnde se est a punto de transitar de un modelo fuertemente centralizado a otro marcado por una relevante intervencin de las entidades territoriales menores (Comunidades Autnomas y municipios).

El objetivo principal de este informe es presentar una serie de conclusiones respecto de los modelos de gestin de sistemas aeroportuarios que puedan servir como marco de referencia para la eventual revisin de una normativa que, en ocasiones, parece dar la espalda a los presupuestos fcticos en que debe desenvolverse. Para ello, en primer lugar, se procede a analizar la actual relegacin de la institucin del servicio pblico a favor de la novedosa figura de los servicios de inters general y sus ms inmediatas consecuencias prcticas: los procesos de liberalizacin y regulacin. En segundo lugar,

3 Lpez De Sabando, (2003). 4 Lpez De Sabando, Legidos y Milln, (2007). 5 Golob y Regan, (2001).


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se propone la configuracin que debe darse a un conjunto de aeropuertos para que admita ser calificado de sistema aeroportuario. En tercer lugar, se centra la atencin en la posibilidad y conveniencia de introducir la competencia entre las piezas que componen el entrado sistmico. El esquema se cierra con un estudio de la gestin aeroportuaria, sus formas y algunas de las experiencias prcticas ms significativas. Todo ello sirve de frontispicio a las conclusiones finales, en las que se ha pretendido compendiar una serie de reflexiones basadas en los anlisis precedentes.

Finalmente, es de justicia sealar que la publicacin de este trabajo slo ha sido posible como consecuencia de la inmerecida receptividad que para l han tenido los Sres. Ricardo J. Snchez, Fernando Bravo y Fernando Snchez-Albavera. Por otra parte, quien suscribe el texto, desea expresar su gratitud a la entidad pblica empresarial AENA y especialmente a los Sres. Jos Mara Guillamn y Antonio Donoso, por su colaboracin, exquisito trato e ilimitada paciencia. Asimismo, no podran ser dejadas en el tintero unas palabras acerca de la inestimable ayuda de Mara Anglica Snchez y Esteban Snchez en la siempre ardua labor de documentacin. A todos ellos, el ms sincero reconocimiento.


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I. El cuestionamiento del concepto tradicional de servicio pblico

A. Del Estado prestador al Estado regulador

El imperativo de satisfacer ciertas prestaciones esenciales para los ciudadanos algunas de las cuales se derivan de obligaciones constitucionales y/o legales se complica de sobremanera cuando se aade la condicin de hacerlo a precios asequibles para amplias capas de la poblacin. En la actualidad, existe una dialctica entre dos modelos alternativos para atender las necesidades sociales: el modelo de mercado (basado en la liberalizacin, el derecho de la competencia, la regulacin y, en su caso, la privatizacin) y el modelo pblico (cuya piedra angular es el concepto de servicio pblico)6.

Tradicionalmente se ha venido considerando que el Estado es el principal responsable de la tarea antes citada y, para ello, se ha reservado extensas reas de actuacin con diversas justificaciones. En unos supuestos, el fundamento era la incapacidad del sector privado para atenderlas adecuadamente, debido a que el coste de produccin no permitira una poltica de precios que garantizase la nota de generalidad en su cobertura. En otros casos, se actu bajo la premisa de que los beneficios que pudiesen obtener con el desarrollo de ciertas actividades podran ser transferidos a otras en las que los destinatarios abonan menos del precio real de prestacin y, por ende, no son rentables. Esta ltima razn, frecuentemente anatematizada, ha sido esgrimida por las propias

6 Gonzlez-Varas Ibez, (2007).


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instituciones de la Comunidad Europea poco partidarias de las reservas de actividad a favor de los Estados miembros para resolver ciertos conflictos jurdicos surgidos al respecto de los monopolios estatales. Tal es el caso del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en la sentencia de 19 de mayo de 1993 (relativa a la prestacin del servicio postal) donde reconoci la posibilidad de que el Estado Belga se reservase, en exclusiva, ciertas lneas de prestacin partiendo de la premisa de que el beneficio obtenido por ellas enjugara el dficit que le supona la prestacin de otras no rentables7:

[] procede partir de la premisa de que la obligacin que incumbe al titular de dicha misin de garantizar sus servicios en condiciones de equilibrio econmico presupone la posibilidad de una compensacin entre los sectores de actividad rentables y los sectores menos rentables y, en consecuencia, justifica una limitacin de la competencia, por parte de empresarios privados, en los sectores econmicamente rentables [] En efecto, si se autorizara a empresarios privados a hacer la competencia al titular de los derechos exclusivos en los sectores, elegidos por los primeros, correspondientes a dichos derechos, podran concentrarse en las actividades econmicamente rentables y ofrecer, en ese sector, tarifas ms ventajosas que las practicadas por los titulares de los derechos exclusivos, dado que, a diferencia de estos ltimos, no estn econmicamente obligados a efectuar una compensacin entre las prdidas registradas en los sectores que no son rentables y los beneficios obtenidos en los sectores ms rentables []8.

La nocin de servicio pblico ha supuesto, para un relevante sector doctrinal del Derecho Pblico, la justificacin misma de la existencia del Estado. El jurista francs Duguit sostuvo que el Estado se articula mayormente sobre el concepto de servicio pblico ms que sobre el de poder: [] Ltat nest pas comme on a voulu le faire et comme a cru quelque temps quil tait, une puissance qui commande, une souverainet; il est une coopration de services publics organiss et controls par des gouvernants []9. Segn el concepto de servicio pblico, el Estado est limitado por un factor objetivo externo y superior: la solidaridad social. En consecuencia, el papel del Estado ser utilizar el instrumento del servicio pblico en orden a la realizacin de la solidaridad social10. Este razonamiento es piedra angular de la clebre definicin de servicio pblico que lo concibe como [] toute activit dont laccomplissement est assur, rgl et control par des gouvernants, parce que laccomplissement de cette activit est indispensable la ralisation et au developpement de linterdpendence sociale, et quelle est de telle nature quelle ne peut tre realise compltement que par lintervention de la force gouvernamentale []11.

El concepto de servicio pblico se fundamenta en dos aspectos bsicos12:

La libertad de la Administracin para optar por una forma de prestacin directa (por s misma o con la creacin de entidades pblicas o privadas, pero, en este ltimo caso, dependientes de ella) o indirecta (vehiculando la prestacin a travs del sector privado sin perder ni la titularidad ni la direccin ltima del servicio). En el fondo, ello supone la facultad decisoria acerca de la sumisin de la organizacin y gestin del servicio al Derecho privado o al Derecho pblico.

La libertad de optar por un operador nico o por varios operadores. La posibilidad constitucional o legal de monopolio no obliga a su utilizacin, salvo en casos muy especficos (defensa, seguridad en lugares pblicos, justicia, etc.).

7 Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1993, asunto C-320/91, Recopilacin de Jurisprudencia, ao 1993,

pgina I-02533, fundamentos jurdicos 17 y 18. 8 Pocos aos despus, tras la liberalizacin del servicio postal, el propio Tribunal reconoci que la anterior resolucin haba devenido

obsoleta y desajustada a la realidad jurdica, careciendo de valor en lo sucesivo. 9 Duguit, (1928). [] El Estado no es como se quiso hacer o como se pensaba en aquel tiempo que era, es decir, un poder que manda,

una soberana; el Estado es una organizacin de servicios pblicos organizados y controlados por gobernantes [] 10 Esplugas, P., Le service public, Dalloz, 1997, pg. 15. 11 Duguit, (1928). [] toda actividad cuya realizacin se encuentra asegurada, regulada y controlada por los gobernantes, porque la

realizacin de aquella actividad es indispensable al desarrollo de la interdependencia social, es aquella de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente ms que por la intervencin de la fuerza gubernamental []

12 Gonzlez-Varas Ibez, Op. Cit., pg. 427.


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Esta nocin parte, adems, de la equiparacin entre la red nica y el operador nico. La argumentacin se considera irrefutable en clave econmica, pues a mayor cantidad de redes ms elevado ser el coste de mantenimiento y, por ende, mayor la cantidad a repercutir sobre los usuarios del servicio. En consecuencia, red nica y operador nico convienen a los usuarios en cuanto hacen viable una minoracin en los precios (economas de escala).

Los ltimos decenios del pasado siglo han sido testigos de como las ideas econmicas de las Escuelas de Friburgo, Viena, Chicago y de la Public Choice Theory respaldados, desde el mbito jurdico, por miembros de la doctrina administrativista y constitucional han postulado que servicio pblico y libertades pblicas son dos conceptos prcticamente incompatibles, considerando que estas ltimas encuentran una mejor salvaguarda en el mercado, pues en l se combinaran, de forma ptima, las libertades y la eficiencia econmica.

Las tesis que abogan por un Estado mnimo tienen sus ms acabadas traducciones prcticas en Europa y Amrica de la mano de los ejecutivos liderados por Ronald Reagan (1980-1988) y Margaret Thatcher (1979-1990). Nacen as las teoras desreguladoras, basadas en la poltica de la desreglamentacin, y que, como no poda ser de otra forma, han influido en el mbito del transporte, proponindose como elemento catalizador la bsqueda de eficiencia econmica.

Los puntos que permiten dibujar la generatriz de esta poltica son tres: privatizacin, gestin comercial y desregulacin13.

La privatizacin hace referencia a la venta de activos del Estado a empresas privadas (la venta de British Airways o British Airports son dos claros ejemplos). En el supuesto de que las empresas o activos vendidos permitan una actuacin en rgimen de competencia, la enajenacin no ha implicado interferencia alguna; no obstante, cuando tal enajenacin haya podido implicar la creacin de un monopolio privado, se ha procedido a crear, al mismo tiempo, un organismo de regulacin pblica con la misin de velar por la no perturbacin del mercado.

La gestin comercial consiste en la bsqueda de rentabilidad por parte de las empresas y su basamento principal consiste en que las cargas sean soportadas por los usuarios del transporte y no por otros sujetos. Este postulado no lamina las ayudas pblicas al sistema, pero las reduce de forma sustancial. Las ayudas, de existir, han de ser dirigidas al usuario y no a la empresa explotadora.

La desregulacin implica la supresin de encorsetamientos de carcter normativo en el funcionamiento del mercado, especialmente en lo que se refiere a la libertad de acceso (barreras a la entrada) y a la libre tarificacin. La pretensin es dejar amplios mrgenes a la creatividad del mercado, aligerando sustancialmente la carga normativa fijada por los poderes pblicos a travs de la reduccin de las reglamentaciones. Los partidarios de la desregulacin propugnan que el nmero de normas relativas a los distintos sectores de la economa sea reducido al mnimo indispensable.

A diferencia de la teora del servicio pblico, el sistema de mercado propugna el principio de la libre entrada de operadores en el respectivo sector, siendo su nmero fijado no como consecuencia de una decisin discrecional del Estado, sino por las disponibilidades del mercado (desde el punto de vista econmico) y por las caractersticas tcnicas del servicio (en el caso, por ejemplo, de las telecomunicaciones, debido a lo limitado del espacio radioelctrico). Este sistema se mueve en la posibilidad de un uso compartido de las infraestructuras, la libre creacin de redes y, en su caso, la posibilidad de interconexin de las existentes. Los progresos cientficos y la evolucin de la economa han aportado cierta consistencia a esta teora:

La tecnologa, que en su da aval la intervencin pblica en determinados servicios por la incapacidad de la iniciativa privada para su financiacin, permite hoy cuestionar el concepto de los monopolios naturales (caso de las telecomunicaciones, donde la revolucin digital ha permitido la aparicin de competencia entre redes). La idea del monopolio natural, basado en la

13 Izquierdo de Bartolom, (1994).


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nocin de economas de escala en la funcin de costes (consecuencia de la elevada proporcin que representan los costes fijos en algunas actividades) habra perdido peso argumental14.

La globalizacin de la economa ha supuesto la formacin de grandes grupos empresariales de potencial econmico mayor que el de algunos Estados y con capacidad suficiente para suceder a la organizacin tradicional encargada de los servicios pblicos, abocada ahora a moverse en mbitos territoriales econmicamente ineficientes.

Esta nueva crisis del servicio pblico no pocos entienden que el concepto de servicio pblico se ha encontrado en crisis, por su proverbial indefinicin, desde su mismo surgimiento se diferencia notablemente de otras en que se trata de un cuestionamiento de los pilares que fundamentan la actividad prestacional del Estado. La validez del concepto de servicio pblico no se discute exclusivamente en trminos tcnico-jurdicos, sino sobre la base de su carcter perjudicial para las libertades pblicas. En este sentido, se ha llegado a afirmar que si al Estado no se le concibe ms que como un conjunto de servicios pblicos y stos gozan de una desmedida elasticidad en su determinacin, se estara justificando toda intervencin del Estado y, por ende, cualquier restriccin de las libertades, abrindose el camino a la servidumbre del ciudadano15.

B. Privatizacin y liberalizacin

La ms reciente poltica econmica se ha movido en un impreciso marco conceptual tendente a la admisin de la sinonimia entre privatizacin y liberalizacin16, aun cuando sus significados difieren notablemente.

La privatizacin, en sentido amplio, ha sido definida por Bilbao Ubillos como la tendencia hacia la generalizacin de los principios, criterios e incentivos tpicos de la gestin empresarial privada al conjunto de los mbitos productivos17. De este modo, la privatizacin supone un desplazamiento de los agentes del sector pblico desde la esfera productiva a la de control del inters general. Para Hartley y Parker, la privatizacin abarcara la desnacionalizacin o venta de propiedades estatales, la desregulacin y la tendencia a la competitividad, junto con la introduccin de la propiedad privada y los acuerdos de mercado de los Estados sociales18.

En su acepcin estricta, la privatizacin supone el cambio en la propiedad de empresas o el cambio en la entidad jurdica del prestatario de bienes y servicios. Este sentido la concibe ZANK, para quien se tratara de la transferencia de una funcin, actividad u organizacin del sector pblico al privado19.

El concepto de privatizacin afecta, pues, a la titularidad del prestador o prestadores del servicio, que pasa de las manos pblicas a las privadas (enajenacin de empresas pblicas) y son muy variados los objetivos ltimos perseguidos a travs de ella20:

Mejora de la eficiencia productiva. La entrada en la disciplina de mercado tiende a repercutir en la actitud de los directivos de las empresas, que ven ahora como se incrementa el control ejercido sobre ellos por parte de los nuevos propietarios.

Aligeramiento de las cargas que lastran los presupuestos pblicos. Las operaciones de enajenacin de activos puede ser utilizada en orden a la reduccin de los niveles de endeudamiento y dficit pblicos. En este sentido pueden ser interpretadas algunas de las privatizaciones que se produjeron en el Reino Unido y Espaa en el decenio de los noventa.

Garanta de la concurrencia en el mercado.

14 Bilbao Ubillos, (2003). 15 Hayek, (1944). 16 Costas y Bel, (2000). 17 Bilbao Ubillos, Op. Cit. 18 Hartley y Parker, (1991). 19 Zank, (1991). 20 A este respecto, vase Bilbao Ubillos, Op. Cit.


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Promocin del denominado capitalismo popular. La extensin de la base accionarial de las grandes empresas adems de dificultar una marcha atrs en el proceso privatizador contribuye a comprometer a la ciudadana con el devenir de empresas especialmente significativas para la economa del pas. Por otra parte, se democratiza el control de la direccin de las entidades (rendirn cuentas de su gestin directamente a los ciudadanos, convertidos ahora en dueos de la entidad), evitando que la excesiva concentracin de capital de las empresas privatizadas pueda derivar en el surgimiento de intereses particularizados que entren en conflicto con el inters general. Otras consecuencias que puede deparar la extensin de la base accionarial de las empresas privatizadas son la mayor garanta para eludir el riesgo de que la entidad pueda caer bajo la influencia de sociedades extranjeras, la intensificacin la cultura financiera de la sociedad (a base de comprometerla decididamente con la renta variable) y, si se establecen precios reducidos para el tramo minorista (pequeos inversores, empleados de la empresa, etc.), la redistribucin de rentas.

Activacin de los mercados financieros. La enajenacin de activos de importantes empresas incrementa el volumen de negocio burstil en aquellos momentos en los que la demanda de activos de renta variable no encuentre inversiones atractivas en grandes empresas.

Evitacin de la utilizacin instrumental de la empresa pblica. La empresa pblica ha sido en numerosas ocasiones instrumento de poltica regional a travs de su localizacin en reas necesitadas de desarrollo. La privatizacin puede dar comienzo a un perodo de reconsideracin de las polticas de desarrollo regional.

Implicacin de los trabajadores de la empresa en la eficiencia de sta. Los denominados bonos staff trasladan los riesgos de gestin a los directivos y los trabajadores de la empresa, convertidos en accionistas de la misma. La mejora de la productividad se intenta alcanzar a travs de un compromiso activo de sus componentes con los resultados de la empresa.

Las frmulas que pueden utilizadas en orden a encauzar jurdica y econmicamente la privatizacin de las empresas pblicas difieren notablemente en sus consecuencias21:

Venta negociada de activos. La propiedad de la empresa se transfiere tras unas negociaciones previas con los interesados en la adquisicin. Las transacciones suelen concluir con acuerdos acerca de la orientacin industrial de la empresa en el futuro, la situacin financiera de la entidad, la posibilidad de ser saneada antes de la transmisin y el volumen de empleo que podra verse afectado con la operacin. Los riegos en este tipo de procedimiento son la infravaloracin de los activos y las preferencias subjetivas (no basadas en hechos constatados) de quienes han de elegir el nuevo propietario. No obstante, hay que tener en cuenta que la infravaloracin de la empresa puede erigirse en atractivo para una iniciativa privada a la que, en contraprestacin, se le podra exigir el mantenimiento de un determinado volumen de empleo en la misma.

Concurso o subasta. En este caso de trata de maximizar la objetividad y la renta de transferencia del accionista pblico. Se trata de un procedimiento altamente reglado y rpido (se elimina la dilacin en extensas negociaciones previas).

Bonos de staff. Se trata de una venta de activos de la empresa a directivos, empleados o clases pasivas vinculadas a la misma. En numerosas ocasiones, se ha utilizado esta frmula combinada con otros mecanismos, procurando no la plena asuncin de la gestin empresarial por sus trabajadores, sino que estos sean partcipes en una fraccin de la misma.

Oferta pblica de venta de acciones. Es una colocacin atomizada de los activos de la empresa mediante la oferta al pblico de los ttulos en las condiciones establecidas y durante un periodo de tiempo dado. Con este procedimiento se garantiza una amplia base accionarial, la consecucin de amplios mrgenes de beneficios para las arcas pblicas (derivados del

21 Bilbao Ubillos, Op. Cit..


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volumen de la operacin) y la garanta de objetividad y transparencia en la privatizacin. Una alternativa de frecuente utilizacin ha consistido en la divisin en un tramo nacional (dirigido a residentes), un tramo institucional (dirigido a inversores institucionales) y un tramo minorista (dirigido a pequeos inversores).

Colocacin de acciones en el mercado de valores. Se utiliza normalmente cuando la operacin de privatizacin no implica grandes operaciones. No se selecciona previamente al adquiriente ni se oferta pblicamente las acciones, sino que se procede a una colocacin de las mismas a travs de la Bolsa.

Reduccin de capital a cargo del accionista pblico o ampliacin de aqul sin intervencin del sector pblico. Las consecuencias son las mismas que la enajenacin de ttulos (prdida eventual de la posicin mayoritaria del sector pblico); no obstante, en el caso de la ampliacin no suscrita por el ente pblico no se generan ingresos para el erario pblico.

Aceptacin de una Oferta Pblica de Adquisicin (OPA) efectuada por un inversor privado. La iniciativa parte del accionista privado, quien procede a efectuar la oferta de adquisicin de los ttulos. La oferta puede afectar a la totalidad de la participacin del accionista pblico o slo a una parte.

Emisin de bonos convertibles en acciones. A travs de este procedimiento, la empresa pblica capta recursos ajenos mediante la emisin de bonos convertibles en acciones. En su momento, los bonos podrn ser canjeados por acciones de la empresa. De esta forma, el potencial adquiriente de la empresa dispone de un periodo de tiempo para madurar la operacin. El sector pblico obtiene un resultado equivalente a la enajenacin de activos, pero no pierde inmediatamente el control de la entidad.

Fusiones e intercambios de activos financieros entre empresas. Este sistema implica la transferencia del control de la empresa pblica a un agente privado sin que ello suponga desinversin. Solamente se cambia la inversin de unos activos a otros. Cuando la empresa pblica tiene una dimensin menor que la empresa privada y se llega a este tipo de acuerdos, lo habitual es que la nueva entidad resultante quede en manos del accionista privado, manteniendo el sector pblico una participacin minoritaria. Esta alternativa es especialmente atractiva en aquellos casos en los que la empresa pblica opere en un sector estratgico y con buenas expectativas de futuro (no desaprovechables por el socio pblico). Tambin cuando las empresas pblicas operen en sectores de tecnologa especialmente avanzada, de forma tal que sea interesante buscar un socio que aporte know-how y pueda impulsar la actividad futura.

Frmulas mixtas. Se tratara de combinaciones de dos o ms de los anteriores sistemas, de forma que quepa aprovechar las ventajas de ms de uno de ellos sin internalizar todos sus inconvenientes. En Espaa, un paradigma fue la privatizacin de Iberia, que adopt la forma de oferta pblica de venta, tras haber asegurado previamente un ncleo estable de accionistas entre operadores areos, empleados y entidades financieras.

A diferencia de la privatizacin, la liberalizacin se basa en la adopcin de medidas dirigidas al estmulo y a la defensa de la competencia en los mercados de bienes y servicios. El concepto de liberalizacin es extremadamente amplio y comprende cualquier operacin de apertura a la libertad de empresa de ciertos espacios antes vedados, implantndose un rgimen de competencia en la interaccin de los sujetos econmicos. As, se procede al desmantelamiento de monopolios sobre servicios reservados a la autoridad pblica, producindose la depublicatio, esto es, la actividad (antes de exclusiva titularidad estatal) puede ahora ser abordada por los particulares como derecho inherente a su libertad econmica y no como fruto de una discrecional habilitacin por parte de la Administracin. La liberalizacin es la apertura de un sector a mltiples operadores y el monopolio su anttesis.


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Desde un punto de vista prctico, las liberalizaciones de los diversos sectores han seguido unas pautas bastante similares22:

Desintegracin vertical del sector, separando actividades competitivas y no competitivas con la finalidad de aplicarles regmenes jurdicos diferenciados. Es muy frecuente la distincin entre infraestructuras (comunes) y servicios (singularizados), por cuanto es condicin para la concurrencia de operadores el que stos puedan acceder a las infraestructuras sobre las que descansa la prestacin de los servicios.

Ordenacin de los mercados, comprensiva de un encadenamiento de actuaciones tendentes a garantizar la determinacin del estatus de cada uno de los operadores, la supervisin de las relaciones entre ellos y el control de sus relaciones con los clientes y los proveedores de bienes y servicios.

Transformacin de los ttulos habilitantes otorgados conforme a la legislacin anterior (concesiones de servicio, etc.) en licencias individuales o en autorizaciones generales, as como determinacin (si hubiera lugar a ello) de las indemnizaciones por alteracin del primigenio ttulo.

En definitiva, la liberalizacin posee una naturaleza esencialmente jurdica, pues surge cuando existe la obligacin de hacerlo en base a previas imposiciones normativas ora de Derecho interno, ora de Derecho internacional23. Por el contrario, la privatizacin est incardinada ms bien en la esfera poltica y la propia Comunidad Europea ha estimado que el Tratado de Roma de 1957 aunque basado en el postulado fundacional de una economa de mercado no prejuzga la forma de propiedad en los Estados miembros.

Liberalizar y privatizar son opciones diferentes, pudindose privatizar plenamente un sector (en el que deja de estar presente, como actor principal, la Administracin) sin que ello implique, necesariamente, liberalizar (introducir la competencia); no obstante, la independencia de ambos conceptos no impide recocer una cierta interaccin, pues las liberalizaciones tienden a generar, de facto, un efecto privatizante24 derivado del bro impuesto por la empresa privada en los sectores liberalizados y que no resulta inocuo para unas empresas pblicas poco acostumbradas a competir.

C. Servicios pblicos y servicios de inters general

La expresin servicio pblico, como se ha indicado, puede significar cosas muy diferentes en los diversos sistemas normativos, pues varias son las tcnicas jurdicas que cabe emplear para dar respuesta al mismo fin poltico: asegurar a los ciudadanos una serie de prestaciones esenciales de forma general, regular y continuada. Este resultado puede ser alcanzado con alternativas tan dispares como el servicio pblico con publicatio y rgimen exorbitante (sistema francs) o las public utilities garantizadas por va de regulacin de la actividad de los sujetos privados prestadores de la actividad (sistema anglosajn)25.

En aquellos supuestos en los que una extrema diversidad normativa ha aconsejado dotar de cierta uniformidad al tratamiento de las actividades antes citadas (caso de la Comunidad Europea), con la intencin de no privilegiar a una u otra tradiciones jurdicas concretas, se ha optado por un concepto de carcter eclctico: servicios de inters econmico general26. No obstante, algn sector de la doctrina sostiene que la categora de los servicios de inters econmico general no es deudora dogmticamente de la categora del servicio pblico, sino que esta categora nace como ruptura frente al servicio pblico

22 Ario Ortiz, (1997). 23 Tal es el caso, por ejemplo, de la Comunidad Europea, donde los Reglamentos o Directivas imponen la misma a los Estados

miembros, quedando en manos de la Comisin (ejecutivo comunitario) la interposicin de un recurso de incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, si no se procede segn lo preceptuado.

24 Gonzlez-Varas Ibez, Op. Cit. 25 Roldn Martn, (2000). 26 Villar Ezcurra, (1999).


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tradicional tanto en el plano jurdico como en el plano ideolgico27. Tal afirmacin se sustenta en que el concepto de servicios de inters general parte del reconocimiento del derecho de propiedad y de la libertad de empresa, por contraposicin a la titularidad pblica de la actividad inherente al concepto servicio pblico.

En el documento Los servicios de inters general en Europa28 se procede a efectuar una definicin de varios conceptos trascendentalmente importantes:

Servicios de inters general: Actividades de servicio, comerciales o no, consideradas de inters general por las autoridades pblicas y sujetas por ello a obligaciones especficas de servicio pblico.

Servicios de inters econmico general: Actividades de servicio comercial que cumplen misiones de inters general y estn sometidas, por parte de los Estados, a obligaciones especficas de servicio pblico (servicios en red de transportes, energa y comunicacin).

Servicio pblico: Con esta expresin se designa tanto al organismo de produccin como la misin de inters general que se le confa. Las obligaciones de servicio pblico especficas pueden ser impuestas por la autoridad pblica al organismo de produccin del servicio con la finalidad de favorecer o permitir la realizacin de inters general (por ejemplo, en materia de transporte areo, por va frrea o en materia de energa).

Servicio universal: Conjunto de exigencias de inters general a las que deberan someterse las actividades de inters general y que tienen por finalidad garantizar el acceso de todos los ciudadanos a determinadas prestaciones esenciales, con unos niveles de calidad aceptables y a un precio asequible.

En Europa, la tendencia a extender la libre competencia en todos los mbitos ha pasado a los propios textos de los tratados constitutivos de la Comunidad. El artculo 86 del Tratado de la Comunidad Europea dispone que las empresas encargadas de la gestin de servicios de inters econmico general o que tengan el carcter de monopolio fiscal quedarn sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicacin de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misin especfica a ellas confiada. Ahora bien, el propio Tratado de Roma de 1957 se cuida de sealar que no prejuzga en modo alguno el rgimen de la propiedad en los Estados miembros29 y, por ello, en base al denominado principio del inversor en una economa de mercado, los Estados miembros pueden ser propietarios de empresas, dirigirlas y adquirir participaciones en las mismas. En consecuencia, la Comisin (rgano ejecutivo por excelencia de la Comunidad), no puede ni penalizar ni favorecer a las autoridades pblicas que adquieran participaciones en determinadas empresas.

Las normas comunitarias someten a todas las empresas a las reglas de la competencia y no prejuzgan el rgimen de propiedad de los Estados miembros ni obligan a privatizar sus empresas. Esta decisin depende de la voluntad de cada Estado y las decisiones al respecto han sido bien distintas: determinados Estados han optado por mantener su participacin en el capital de empresas actuantes en el sector correspondiente (Holanda y Alemania), mientras que otros han decidido abandonarlo definitivamente (Espaa).

En relacin con las infraestructuras aeroportuarias, las instituciones comunitarias han subrayado que toda referencia a aeropuertos o empresas gestoras engloba a cualquier tipo de entidad jurdica, pero los principios de no discriminacin e igualdad no eximen a las autoridades y empresas pblicas de aplicar la normativa de competencia. Por ello, tanto si se trata de financiacin pblica de aeropuertos como de la concesin directa o indirecta de fondos pblicos a compaas areas, la Comisin valora las ayudas considerando si en circunstancias similares, un socio privado habra procedido a la aportacin

27 Troncoso Reigada, (1999). 28 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N C-281, (1996). 29 Artculo 295 del Tratado de la Comunidad Europea.


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de capital en cuestin, basndose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstraccin de cualquier consideracin de tipo social o de poltica regional o sectorial30.

La realidad ha puesto de manifiesto que desde el Tratado de la Unin Europea31 se ha desencadenado un proceso de liberalizacin que ha afectado profundamente a la organizacin institucional de los servicios pblicos de los Estados miembros. En este sentido, reputados administrativistas europeos han llegado a afirmar que se ha laminado la empresa pblica, la existencia de un sector pblico fuerte y la intervencin pblica en la economa32.

Las empresas pblicas europeas estaban acostumbradas a moverse en un contexto de ayudas financieras en orden a atender los servicios pblicos encomendados, lo que las situaba muy al margen de las reglas de juego del mercado. Los servicios pblicos se parapetaban en estos privilegios, a pesar de su asidua falta de rentabilidad, porque facilitaban empleo y/o atendan necesidades de desarrollo regional o social.

La actual normativa comunitaria slo permite la no aplicacin de las reglas de competencia a las empresas que prestan servicios econmicos de inters general en los casos en que dicha excepcin sea imprescindible para el adecuado cumplimiento de su misin. La posicin de privilegio y, por ende, la no aplicacin del rgimen comn de la competencia se contempla hoy como una excepcin, pues la regla es el sometimiento de todas las empresas que prestan servicios pblicos a los principios de mercado33. El Derecho Comunitario de la Competencia, que principalmente se dirige a controlar la actuacin ad extra de las empresas (pblicas o privadas), ha llegado a condicionar las potestades de organizacin de los servicios pblicos de los Estados miembros, procediendo a limitar considerablemente sus posibilidades de mantener empresas pblicas que los desarrollen en rgimen de monopolio. La jurisprudencia comunitaria ha contribuido tambin a combatir con todo rigor los privilegios administrativos por considerarlos injustificados o desproporcionados, muy especialmente los derechos de exclusiva y monopolios.

Las instituciones comunitarias han pretendido que las consecuencias de sus exigencias en el plano organizativo no implicasen mermas en el nivel de prestacin de los servicios. Para ello, se ha previsto la intervencin de los Estados imponiendo a las empresas que operan en los sectores liberalizados obligaciones o cargas de servicio pblico, con la finalidad de asegurar la prestacin y la calidad del servicio all donde exista riesgo efectivo de que el mercado no funcione adecuadamente (falta de rentabilidad o reduccin de los estndares de calidad exigibles)34. Esta es la razn por la cual la regulacin de los servicios de inters econmico general distingue entre las prestaciones susceptibles de ser realizadas satisfactoriamente en rgimen de mercado y aquellas no aptas para una prestacin competitiva (para las que el mercado no es capaz de generar la oferta necesaria o cuyos costes plantean serios problemas de financiacin para los usuarios). En cuanto a stas ltimas, la autoridad impone la prestacin obligatoria a alguno de los operadores del sector, arbitrndose un sistema de compensacin econmica. Las obligaciones de servicio pblico han sido erigidas por la Comunidad en instrumentos de correccin de las ineficiencias del mercado.

D. Regulacin y desregulacin

30 Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, asunto 40/85 (Reino de Blgica/Comisin). Vase: Snchez Pavn, B., Las ayudas

pblicas y su influencia sobre la competencia entre los aeropuertos europeos: Anlisis desde la normativa y jurisprudencia comunitarias, en Unin Europea Aranzadi, N 12, diciembre de 2007, pgs. 5 a 15.

31 El Tratado de la Unin Europea (TUE) modific sustancialmente el primigenio Tratado de Roma de 1957. El contexto poltico europeo, en aquellos momentos, se caracterizaba por importantes y profundos cambios como la cada del muro de Berln (1989) -que dio lugar a la unificacin de Alemania en octubre de 1990- y la descomposicin de la Unin Sovitica (1991). El TUE fue adoptado por el Consejo Europeo de diciembre de 1991 y entr en vigor el 1 de noviembre de 1993. Con la finalidad de aadir a las estructuras comunitarias integradas un sistema de cooperacin intergubernamental en algunos mbitos, se cre la Unin Europea.

32 Fernndez, (1996). 33 Muoz Machado, (1998). 34 Roldn Martn, Op. Cit.


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1. Concepto de regulacin El concepto de regulacin es acorde con el sistema de mercado y consiste en que el Estado deje de ser prestador para convertirse en regulador. El carcter de inters general de las actividades realizadas (se est ante un mercado, pero en el que los bienes y servicios son considerados esenciales) obliga a que el poder pblico d entrada a nuevos operadores, pero asumiendo las tareas de regular, autorizar, inspeccionar y, en su caso, sancionar las conductas que puedan contravenir el inters general.

La Teora de los Precios y la de la Eleccin Pblica conciben el proceder de los gobiernos como una respuesta a las demandas de regulacin por parte de los diferentes grupos econmicos que persiguen maximizar su utilidad y sus decisiones obedecern tanto al funcionamiento del proceso poltico de distribucin de los costes y beneficios entre los distintos agentes econmicos como a la influencia relativa de los distintos demandantes de regulacin35. Desde este punto de vista, la regulacin es un juego de suma negativa que genera ganadores y perdedores36.

El Estado se va a topar con que los distintos grupos actuantes en el mercado intentarn influir sobre l con diversos propsitos37:

Obtener transferencias con cargo al erario pblico y beneficios fiscales. Procurar la introduccin de medidas perjudiciales para los productores de bienes o servicios

sustitutivos y beneficiosas para los que producen los complementarios.

Constituir barreras para la entrada en el mercado de nuevos competidores. Garantizar una fijacin de precios que maximice su beneficio. En un sector liberalizado, la garanta de que las anteriores pretensiones no se traduzcan en

perjuicio efectivo del mercado abierto se hace descansar sobre una serie de premisas a las que deber ceirse la autoridad pblica:

Concienzuda poltica de control sobre las ayudas pblicas. Menor injerencia posible del poder pblico en la regulacin de las actividades

liberalizadas (desregulacin).

Mxima apertura posible del mercado a la entrada de nuevos competidores. Escrupuloso respeto a una poltica de precios acorde con los costes de produccin, las

necesidades sociales y el imperativo de procurar adecuados beneficios empresariales.

En definitiva, dos seran, en principio, los componentes tericos esenciales para el xito de los procesos de liberalizacin: mnima y apropiada regulacin y configuracin de un slido Derecho de la competencia.

2. El nivel de regulacin adecuado y sus virtuales inconvenientes

Un objeto de frecuentes debates doctrinales es dnde puede ser fijada la lnea de lo que ha de considerarse como la medida justa de la regulacin. Si se aplica la perspectiva econmica en el mbito jurdico, la existencia de una norma slo se justifica cuando sea ms rentable que su inexistencia y, en base al mismo criterio, el Estado slo debera utilizar en el trfico jurdico el Derecho privado cuando resultase ms eficiente que el Derecho pblico.

En el fondo, sobre este espacio controversial no puede evitarse el sobrevuelo de una cierta paradoja: el Estado, que se convierte en regulador para entroncar un sector de actividad en el sistema de mercado, tiene ahora como imperativo subsiguiente el regular lo menos posible, esto es, 35 Stigler, (1988) y Olson, (1982). 36 Bernaldo de Quirs, (2000). 37 Bernaldo de Quirs, L., Op. Cit.


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desregular. Pero, con una exagerada y desmedida reduccin de la regulacin de las actividades de los operadores se corre el riesgo de concluir en una merma de las posibilidades de control. El Estado, procurando regular al mnimo, puede acabar perdiendo el control sobre la actividad en perjuicio de los ciudadanos. El Estado regulador no debe asumir la desregulacin como dogma, sino como tendencia y siempre que est objetivamente justificado por una mejora, cualitativa o cuantitativa, en las prestaciones para los ciudadanos.

El correcto funcionamiento de los servicios econmicos de inters general prestados en rgimen de mercado precisa de la creacin de rganos independientes de los operadores y dotados de potestades pblicas de control, supervisin y arbitraje38. En la regulacin de las public utilities americanas tales potestades se otorgan normalmente a las Independent Regulatory Commissions, que efectan el control de los prestadores de los servicios. El sistema de las autoridades administrativas independientes presenta, sin embargo, algunos inconvenientes:

En ocasiones, las grandes empresas no ofrecen informacin suficiente respecto de sus costes reales y las agencias reguladoras, cuando hacen el clculo de los costes para fijar los precios, pueden preocuparse ms intensamente por garantizar el beneficio empresarial en detrimento de los usuarios.

La revisin judicial de las decisiones del ente regulador es posible, pero limitada. En efecto, partiendo de la consideracin de que las decisiones de los entes reguladores no son recurribles en todo caso (en aras al buen orden del sistema han de gozar de ejecutividad inmediata), el juez no podr modificar la decisin concreta de la autoridad reguladora, sino que nicamente le cabr pronunciarse corrigiendo los presupuestos en que ha basado su actuacin o, si acaso, determinando los efectos indemnizatorios de las decisiones lesivas que produzcan perjuicios patrimoniales.

Si bien la primigenia intencin de cualesquiera rganos reguladores es la proteccin del inters general, no es menos cierto que en numerosas ocasiones se concluye reflejando los intereses de las empresas que intervienen en los sectores regulados. Las empresas que operan en un sector liberalizado, y ello es de una lgica elemental, estn poderosamente interesadas en la organizacin y composicin de las agencias y comisiones reguladoras, pues de ellas depender en buena medida la evolucin de sus expectativas de negocio39. La escrupulosa garanta de independencia en la organizacin y funcionamiento de estas entidades, as como la introduccin de elementos democratizadores en la eleccin de sus miembros (en la que podran intervenir, de diversas formas, grupos de usuarios) es esencial.

Finalmente, convendra tener presente la circunstancia de que la regulacin, como en general todo lo normativo, tiene una natural y comprensible tendencia a la rigidez. Esta caracterstica, garanta de seguridad jurdica, quizs no resulte lo ms propicio para hacer frente a situaciones de mercado (marcadas por la contingencia), si conlleva una excesiva lentitud en la capacidad de reaccin ante los cambios del entorno. Por ello, aun teniendo en cuenta lo perentorio de cierta estabilidad normativa, es aconsejable efectuar denodados esfuerzos de tcnica jurdica en orden a alcanzar un cierto grado de flexibilidad en la regulacin, dotando tanto a las normas como a las organizaciones de la mxima capacidad de adaptacin.

38 El Libro Verde sobre las telecomunicaciones de la Comisin Europea, de 30 de junio de 1987, consider esencial la separacin de

las actividades de regulacin y explotacin de las administraciones de las telecomunicaciones. 39 Bernaldo de Quirs, L., Op. Cit.


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3. Evaluacin de los procesos de desregulacin El concepto de servicio pblico est caracterizado por una nota de mutabilidad, prcticamente intrnseca, que ha permitido la convivencia de muy variadas formas de organizacin de tales actividades: el monopolio y gestin directa de la Administracin, la utilizacin de la tcnica concesional y el control ejercido a travs de la exigencia de autorizaciones.

Las teoras sobre la intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin pblica sealan como la articulacin jurdica de los servicios de inters econmico general ha combinado elementos de las clsicas formas de la actividad administrativa a los que aaden otros de reciente cuo, crendose figuras mixtas40. La verdad es que no puede estar ms clara la pervivencia de elementos del servicio pblico en la imposicin de obligaciones de servicio pblico a los operadores que actan en el mercado de las telecomunicaciones o los transportes.

La idea de que los servicios pblicos constituyen una amenaza para las libertades pblicas ha sido objeto de contestacin en base a que, justo al contrario, aqullos constituyen una tcnica al servicio de la satisfaccin real y efectiva de los derechos de los ciudadanos. Esta polmica ha sido especialmente intensa en Francia en relacin a la concepcin de la televisin como servicio pblico41.

Los ms acrrimos defensores de la necesidad del mantenimiento del servicio pblico se encuentran en Francia, donde el propio Conseil d'tat en el Rapport Public 1994 seala que Europa no instruye un proceso a los servicios pblicos, sino que ignora ampliamente la nocin misma de servicio pblico y su existencia, tendiendo a no identificar ninguna zona intermedia entre los servicios regalianos y sociales (que se han situado bajo un rgimen especial, pero no en tanto que servicios pblicos, sino en razn de su participacin en las prerrogativas del sector pblico) y las empresas ordinarias42. Quizs, la mejor defensa que puede hacerse del servicio pblico es que se trata, en palabras del propio Consejo de Estado francs, de la prolongacin del mercado por otros medios, cuando el mercado fracasa, no su contrario.

En el caso de transporte areo, los resultados de la lnea poltica liberalizadora y desreguladora se han plasmado en un incremento notable de la competencia, si bien los avances en relacin con las situaciones de cuasi-monopolio, como seala Izquierdo de Bartolom43, han estado por debajo de lo esperado. En efecto, uno de los peligros del sistema es que las empresas dominantes en los mercados liberalizados abusen de su posicin de dominio, de modo que la liberalizacin de un sector slo sirva para convertir el antiguo monopolio de derecho en un monopolio o en un oligopolio de hecho. A nivel supranacional, puede producirse la acumulacin de poder en manos de unas pocas empresas que conduzca a la asfixia de operadores de menor tamao y, una vez eliminados stos, no se encontrarn muchos problemas para ofrecer condiciones no tan beneficiosas para los usuarios de los servicios. A ttulo de ejemplo, puede citarse el caso norteamericano, donde la liberalizacin area ha generado un descenso de ms del 50% en el nmero de operadores. Eso s, los ms competitivos han crecido exponencialmente, producindose una drstica reduccin de los costes empresariales, pero centrada muy especialmente en los laborales y generales y, con mucha menor importancia, en los costes materiales.

En otro orden de cosas, la eliminacin de las ayudas pblicas y subvenciones ha dado lugar a un alza muy fuerte de las tarifas en los primeros aos de aplicacin del sistema. Posteriormente, han ido creciendo con arreglo a la inflacin anual. Las empresas han concentrado su estrategia no en la bajada de las tarifas, sino en una mejora importante del servicio. De esta forma, el temido abandono por los usuarios de algunas lneas no se ha producido. En el caso norteamericano, su transporte areo no tena tradicin en ayudas pblicas, por lo cual la estructura de costes tradicional la llev al nuevo sistema de tarifas, generndose una guerra de precios muy fuerte, de forma tal que se ha llegado a delimitar territorios de cuasi-monopolio, dentro de los cuales las empresas utilizan los precios con mucho tiento para no hacer excesivamente atractiva la entrada de nuevos operadores que puedan competir. 40 Villar Ezcurra, (2000). 41 Chinchilla, (1991). 42 Rapport Public, tudes et documents, N 46, (1994). 43 Izquierdo de Bartolom y otros, (1994).


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El problema de las actividades colusorias es ciertamente significativo. No cabe duda de que todo empresario, con la pretensin de maximizar los beneficios, est fuertemente tentado a alcanzar la posicin de monopolista y, si ello no fuese posible, a asegurar a travs de acuerdos con otras empresas un oligopolio en las condiciones ms favorables. Por razones de eficiencia, la existencia de economas de escala (en las que las empresas experimentan una reduccin de sus costes a medida que se incrementa su produccin) aconsejan a las empresas privadas no perder de vista la posibilidad de un estatus de monopolio u oligopolio; no obstante, el coste de la colusin para los operadores no es cero. Los acuerdos entre empresas no resultan fciles de mantener ni salen gratis.

Una de las razones que pueden dificultar esta tendencia a la concentracin es la existencia de un nmero suficiente de operadores: A ms operadores, ms difcil y costoso ser el acuerdo colusorio. La sola amenaza de nuevos competidores ejerce una poderosa presin para evitar abusos en la posicin dominante44. Esta reflexin es particularmente importante en mercados como el del transporte areo y los aeropuertos. El espacio areo es, por naturaleza, un bien escaso y no admite un nmero excesivo de operadores sin que ello redunde en un evidente perjuicio generalizado derivado de la congestin aeroportuaria (con la consiguiente prdida de competitividad frente a otros modos), de los inconvenientes medioambientales que implica (cuyas consecuencias, desde el punto de vista econmico y poltico, resultan extraordinariamente difciles de justificar) y de lo difcil que resultar la recuperacin de las fuertes inversiones en infraestructuras necesarias para dar cabida a un crecimiento exponencial del trfico.

E. Las relaciones de agencia y su influencia en la eficacia gestora

Las relaciones de agencia se manifiestan con bastante frecuencia en la vida econmica y se producen cuando un agente acta en nombre o por cuenta del principal. En principio, la situacin de cada parte parecera bastante definida y el contorno de las responsabilidades de uno y otro suficientemente claro: en la concreta relacin jurdica, el agente debe actuar en inters del principal. No obstante, la realidad muestra como se generan situaciones en las cuales el agente adopta decisiones teleolgicamente orientadas a satisfacer sus propios intereses con independencia de que puedan verse perjudicados los del principal.

Existe una extensa aportacin de reputados especialistas que se han afanado en encontrar formas para la resolucin del conflicto de intereses entre los accionistas y la direccin de una empresa, esto es, las discrepancias entre los objetivos del equipo directivo y los de su accionariado.

El gestor de una organizacin ora una sola persona, ora una organizacin es quien selecciona las alternativas que ms convenga implementar. Para ello, es axiomtico que posea ms y mejor informacin que el principal sobre la tarea a realizar (asimetra en la posesin de informacin), pero esta misma circunstancia plantea el interrogante de si es factible establecer un control eficaz cuando se posee menos informacin que el sujeto controlado. He aqu la raz de los denominados costes de agencia45. No sera la primera vez que la gerencia empresarial se compromete decididamente en una estrategia dirigida a incrementar el tamao empresarial ms por lo que ello pueda aportar para su prestigio y contactos personales que por los beneficios de mbito estrictamente empresarial. Como es obvio, todo ello tiende a redundar muy negativamente en la valoracin de las empresas por parte del mercado.

La doctrina ha sealado que la separacin entre propiedad y gestin tiende a empeorar los problemas de asimetra de informacin, manifestndose exteriormente en un esfuerzo insuficiente por parte de la direccin, la bsqueda de intereses privados, la distribucin del cash flow libre y el riesgo o la seguridad en el empleo 46.

La cuestin de la permanencia del directivo en su puesto de trabajo est en estrecha relacin con los riesgos asumidos por la direccin de la empresa. El directivo, ante la evidencia de su posible 44 Baumol, (1982). 45 Gonzlez de la Fe,(2003). 46 Vase Jensen, y Meckling, (1976) y Lozano Garca, (2005).


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sustitucin, puede optar por el denominado comportamiento en manada (herd behavior), tomando las mismas decisiones que la mayora de los directivos de otras empresas estn llevando a cabo y renunciando a posturas ms arriesgadas, an estando ntimamente convencido de su conveniencia en base a la informacin disponible. Este comportamiento explicara ciertas oleadas de fusiones que se han venido produciendo en algunos sectores de actividad, inexplicables desde un punto de vista estrictamente econmico47.

El relevo de los altos directivos cobra especial importancia en el marco de las tomas de control empresariales derivadas de gerencias ineficientes. El denominado enfoque disciplinario (sustitucin de equipos directivos ineficientes) argumenta que las adquisiciones son parte integral del mercado de control y que el mercado de empresas juega un papel clave de carcter disciplinario en orden a asegurar una gestin de los directivos en consonancia con los intereses accionariales. Desde este punto de vista, la toma de control de unas empresas por parte de otras ofrecera una posible solucin a los problemas generados en la relacin de agencia entre accionistas y directivos48. En el modelo continental europeo (las empresas poseen una elevada concentracin de la propiedad), el funcionamiento del mercado de control es reducido y poco activo; sin embargo, en el modelo anglosajn (la propiedad de las empresas est muy dispersa) la posibilidad de las tomas de control se ha erigido en una de sus caractersticas ms significativas49.

47 Andrade, Mitchell y Stafford, (2001). 48 Lozano Garca, Op. Cit. 49 Gedajlovic y Shapiro, (1998).


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II. El sistema aeroportuario

A. Concepto y caractersticas

El propio concepto de sistema sugiere que no se est en presencia de una agrupacin de elementos simplemente yuxtapuestos, sino que se requiere una estructura unitaria, es decir, un conjunto en el que sus partes se relacionen de un modo coherente, constituyendo una unidad. De hecho, el propio Diccionario de la Lengua Espaola define el sistema como un conjunto de cosas que relacionadas entre s ordenadamente contribuyen a determinado objeto. En definitiva, late una idea de organizacin.

Como ha tenido ocasin de sealar el profesor Ario Ortiz, el transporte no es un agregado de actividades diversas, sino que es un sistema integrado, que forma una unidad y debe ser considerado como un sistema comn de transporte50.

Los elementos del sistema aeroportuario se caracterizan por:

Interdependencia. Los elementos se exponen a recprocas influencias, de manera que la alteracin de un elemento tiende a incidir sobre los dems.

Dinamismo. Cada pieza del sistema se altera a veces cabra hablar de una autntica recreacin de forma constante en su configuracin, en el marco de un sistema permanente.

50 Ario Ortiz, (1999).


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As pues, en una primera aproximacin, el sistema aeroportuario admitira ser definido como el conjunto de aeropuertos ordenados en aras a garantizar un eficiente transporte areo y entre los que es posible apreciar una cierta jerarqua, de forma tal que acaben constituyendo un escenario propio, reconocible y singularizable, con capacidad para ofrecer a sus usuarios las mayores cotas de accesibilidad.

B. Requisitos del sistema aeroportuario

En orden a comprobar si un conjunto de aeropuertos admitira ser calificado de sistema aeroportuario, es preciso detenerse en si este agregado cumple tres condiciones:

1. Unidad Esta caracterstica implica la existencia de una estructura unitaria y para ello es imprescindible que exista una relacin entre las piezas que componen el entramado y, por ende, una jerarqua (principio de jerarqua).

La jerarqua impone, por ejemplo, la existencia de Hubs o nudos de conexin y de Feeders. Los hubs son aeropuertos en los que las compaas areas establecen la base operativa de conexiones, ofreciendo vuelos entre ciudades que obligan a realizar una escala en l para cambiar de avin. La existencia de estos nudos de conexin garantiza la posibilidad de servicio a un nmero importante de destinos sin correr el riesgo econmico que puede implicar el establecimiento de vuelos directos. Los feeders, por su parte, albergan vuelos cortos, siendo utilizados de forma troncal para aportar pasajeros a una ruta principal.

En gran parte de las clasificaciones de los aeropuertos que se efectan (tanto en normas como en planes estratgicos de infraestructuras), puede adivinarse una clara vocacin de jerarquizacin de los mismos.

En Espaa, el Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte 2005-202051 (PEIT) ha optado por dividir los aeropuertos espaoles en cinco grupos52:

Aeropuertos troncales: Madrid-Barajas y Barcelona-El Prat. Entre ambos gestionan cerca del 40% del trfico de pasajeros y suponen los pivotes de la red aeroportuaria, tanto en cuanto a conexiones domsticas, como en su funcin de principales puertas de salida hacia destinos europeos y extraeuropeos53.

Aeropuertos tursticos insulares: Palma de Mallorca, Ibiza y Menorca, Tenerife Sur, Las Palmas, Fuerteventura, Lanzarote y La Palma. Entre todos gestionan un volumen significativo del trfico de pasajeros, en su mayora internacional, pero dentro de la Unin Europea. Su importancia es vital no slo para el sector turstico de los sistemas insulares, sino tambin para la integracin de estos territorios con la Espaa peninsular y su desarrollo econmico.

Aeropuertos metropolitanos con conexiones internacionales: Apoyados en grandes reas metropolitanas y ofreciendo una oferta de servicios internacionales de mbito intraeuropeo. Se tratara de los aeropuertos de Bilbao, Santiago, Sevilla y Valencia.

Aeropuertos tursticos peninsulares: Estos aeropuertos se sitan a lo largo de la costa mediterrnea y, en general, se ven afectados por una acusada estacionalidad. En este grupo se sitan los aeropuertos de Reus y Girona, Mlaga, Alicante, Almera y Murcia.

Aeropuertos locales y regionales: En esta categora se incluiran los restantes aeropuertos, cuyo trfico es mayoritariamente nacional y con una cuota del 10% del trfico total de pasajeros.

51 Tngase en cuenta, no obstante, la carencia de naturaleza normativa del PEIT. 52 Entre los aeropuertos clasificados se incluyen las bases areas abiertas al trfico civil y el helipuerto de Ceuta. 53 Estos aeropuertos gestionan, asimismo, el 65% de las mercancas (medido en toneladas), si bien en este caso el papel del Aeropuerto

de Barajas es mucho ms relevante (53% del total).


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La Comunidad Europea, en las Directrices comunitarias sobre la financiacin de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compaas areas que operen desde aeropuertos regionales, ha optado por establecer cuatro categoras de aeropuertos54:

Categora A (grandes aeropuertos comunitarios), con una cifra anual de pasajeros superior a los10 millones.

Categora B (aeropuertos nacionales), con una cifra anual de pasajeros situada entre 5 y 10 millones.

Categora C (grandes aeropuertos regionales), con una cifra anual de pasajeros situada entre 1 y 5 millones.

Categora D (pequeos aeropuertos regionales), con una cifra anual de pasajeros inferior a 1 milln.

Las clasificaciones sealadas tienen una implcita intencin de ordenar los aeropuertos (jerarquizar), pues en base a ellas se decidirn las inversiones y/o se analizar la admisibilidad de las ayudas pblicas. Por tanto, las clasificaciones que ltimamente se vienen realizando no hacen sino establecer, para diversos fines, una jerarqua.

La jerarquizacin slo admite ser fruto de una planificacin del transporte efectuada por un poder pblico con capacidad de orientacin teleolgica de las inversiones en infraestructuras. As pues, slo a nivel estatal o regional es posible ordenar una adecuada relacin hubs-feeders y, por tanto, configurar sistemas aeroportuarios.

La unidad de mercado exige una poltica comn del transporte intermodal (entre los distintos modos de transporte) e intramodal (dentro de cada modo de transporte) y ello supone moverse bajo una cierta uniformidad normativa. En este sentido, la configuracin de un sistema aeroportuario se complica cuando un Estado se estructura territorialmente de forma descentralizada, reconociendo la autonoma de entidades territoriales menores. Tal es el caso, por ejemplo, de Espaa donde, en opinin de Ario Ortiz55, la no existencia en su Constitucin de una explcita atribucin al Estado para dictar una legislacin bsica en materia de transporte areo podra implicar que cada Comunidad Autnoma legislase segn su conveniencia, plantendose el problema de una situacin absolutamente ingobernable, porque no resistir la existencia de 17 distintas polticas.

La opinin del profesor Ario es ciertamente certera en una cuestin: no es lo mismo hablar de transporte que de infraestructura. La Constitucin Espaola de 1978 se refiere a los aeropuertos, pero no hace mencin al transporte areo y ello supone un vaco de cierta importancia. El citado autor seala que el resultado de todo ello es que la Constitucin y los Estatutos de autonoma parecen configurar la distribucin de competencias en materia de transportes con un criterio exclusivamente territorial, lo que implica la afirmacin de la tendencia a una ordenacin propia en cada uno de esos distintos mbitos especiales del poder pblico, que son las Autonomas. Esta opinin es suscrita por buena parte de la doctrina, como es el caso de Muoz Machado56, alegando que la diferencia entre transportes regionales y suprarregionales no se corresponde con la concepcin actual del transporte como un sistema integrado en funcin de su importancia estratgica en el conjunto de la economa del pas.

Sin nimo de defender a quienes, por su acreditada solvencia cientfica, no precisan de apoyo, es preciso hacer notar que no les falta razn en cuanto a los riesgos que acechan a la hora de disear un sistema aeroportuario e implementar una poltica de transporte areo en un Estado descentralizado. Ahora bien, si el riesgo de terremoto fuese el nico argumento a la hora de mantener el asentamiento de poblaciones, nadie vivira actualmente en Los ngeles o en Tokio. La conveniencia de una planificacin del transporte y las infraestructuras a nivel estatal es absolutamente indispensable en un Estado, con independencia de su configuracin territorial interna. No obstante, no es menos cierto que la existencia de polticas de transporte e infraestructuras de mbito regional puede aportar un conocimiento directo de 54 Vase DOUE (2005). 55 Ario Ortiz, (1999). 56 Muoz Machado, (1982).


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las necesidades ms pequeas y cotidianas pero cuya suma puede ser decisiva que, a menudo, suelen ser obviadas por una instancia planificadora de carcter estatal que necesariamente es ms generalista y trabaja a vista de pjaro.

El quid de la cuestin radica en la coordinacin de las planificaciones. El propio Ario Ortiz indica que cabe postular la necesidad de arbitrar el procedimiento que institucionalice, de forma libremente paccionada, la coordinacin de todos los centros de poder poltico y administrativo en materia de transportes, de modo que sin renunciar nadie a nada se acte de forma colegiada en la adopcin, ejecucin o desarrollo de aquellas medidas legislativas que se estimen imprescindibles para el objeto comn de salvaguardar la integridad operativa del sector57.

El camino a seguir, pues, ha de discurrir por una ordenacin territorial a nivel estatal y con carcter vinculante, que contenga, adems de una programacin de las infraestructuras, una planificacin global acerca del transporte.

2. Coherencia Un conjunto de aeropuertos jerarquizados no basta para hablar de un sistema aeroportuario: slo son conditio sine qua non del mismo. Para estar en presencia de un sistema es preciso que exista, adems, una coherencia en la articulacin entre todos ellos (principio de coherencia). Dicho con otras palabras: no puede existir contradiccin entre los elementos.

Esta condicin no implica evitar la competencia, siempre beneficiosa para el usuario va precios y para el sistema garanta de su dinamismo y eficiencia, sino que sta no contravenga el inters general, plasmado en la consecucin de un transporte areo eficiente. Un sistema abierto a la competencia sera incoherente si se convierte en un agregado de aeropuertos ofuscados en adquirir la mayor cuota de mercado respecto a ciertos destinos y dejando desasistidos a otros, tanto o ms necesitados. Un sistema aeroportuario es algo bien distinto a una amalgama de aeropuertos en incontrolada competencia y de la que, eventualmente, todos salgan perdiendo.

La coherencia y la unidad slo pueden ser alcanzadas con una determinacin de mnimos de servicio por parte de los poderes pblicos y en su consecucin podra estar muy implicada una adecuada estructura de ayudas estatales y regionales a las aerolneas.

Las formas de eliminar problemas en la coherencia cabran ser reconducidas a tres:

Jerarqua: respaldar a los que ostenten la posicin preferente, desde el punto de vista de su jerarquizacin (analizada en el apartado precedente).

Temporalidad: favorecer a los que antes hayan adoptado posicin concreta en el mercado. Especialidad: beneficiar a aquellos que estn ms fuertemente implantados en cada mbito

concreto (mercancas o pasajeros).

Garantizar la coherencia de los sistemas aeroportuarios es una labor particularmente laboriosa en el caso de Estados descentralizados polticamente (federales, regionales, autonmicos, etc.), pues en ellos pueden coexistir diversos sistemas aeroportuarios (v. gr.: sistema aeroportuario estatal-sistema aeroportuario regional). Esta circunstancia da lugar a la distincin entre sistemas aeroportuarios simples (en los que slo existe un sistema aeroportuario) y sistemas aeroportuarios complejos (cuando dentro de un mismo Estado conviven varios sistemas aeroportuarios). En el caso de Estados que hayan decidido dotarse de un sistema aeroportuario complejo, es necesario garantizar la coherencia no slo entre los aeropuertos que lo componen, sino entre los propios sistemas aeroportuarios. De esta forma, las relaciones entre los diversos sistemas aeroportuarios debieran ser regidas por dos principios diferentes y complementarios: Coordinacin y competencia.

En base al principio de competencia, el Estado debera de respetar las decisiones de las entidades territoriales menores (regiones, Estados federados, Comunidades Autnomas) para no perjudicar el

57 Ario Ortiz, G., Op. Cit.


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inters de stas ni quebrantar el reparto constitucional o legal de competencias desde el punto de vista poltico. Por su parte, el principio de coordinacin impone la necesidad de buscar el encuentro de posiciones para garantizar un sistema global coherente, evitando que las decisiones particulares de cada territorio puedan laminar la unidad de mercado y el inters general del Estado. En este sentido, los poderes centrales han de gozar de la posibilidad de imposicin de soluciones cuando no sea posible llegar a un acuerdo y ello pueda redundar en detrimento del servicio al ciudadano.

3. Completitud En tercer lugar, es preciso avistar si el conjunto formado por los aeropuertos ofrece soluciones adecuadas a todas las necesidades que puedan originarse en la sociedad a la que sirven. La cualidad de completo slo puede predicarse de un conjunto cuando no se dan en l lagunas o, al menos, si esas lagunas admiten ser cubiertas por otros medios.

La realidad suele ser siempre ms compleja de lo que la teora encierr

sistema aero pu er tua rios

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