Tematsko izvješće Planiranje sanacije u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma

HR 2021 01

2

Sadržaj

Odlomak

Sažetak I. – XI.

Uvod 01. – 16. Jedinstveni sanacijski mehanizam – kontekst 01. – 04.

Suradnja u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma 05. – 16. Uloga Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela 05. – 11.

Suradnja s drugim tijelima EU-a i nacionalnim tijelima 12. – 16.

Opseg revizije i revizijski pristup 17. – 24. Opseg i metodologija 17. – 21.

Pristup revizijskim dokazima i pitanja povjerljivosti 22. – 24.

Opažanja 25. – 107. Okvir relevantnih politika ojačan je, ali i dalje postoje nedostatci u određenim ključnim područjima 25. – 65. I dalje nije uspostavljen niz važnih politika koje se primjenjuju na banke u nadležnosti Odbora 30. – 36.

U donesenim politikama postoje određeni nedostatci 37. – 65.

U pogledu planiranja sanacije ostvaren je napredak, ali i dalje preostaje dio posla prije nego ono bude usklađeno s pravnim zahtjevima 66. – 89. Sanacijski planovi za banke u nadležnosti Odbora postali su kvalitetniji 69. – 75.

Kašnjenja s donošenjem sanacijskih planova u nadležnosti Odbora 76. – 80.

Odbor nije primijenio istu razinu kontrole kvalitete na sve planove za manje važne banke 81. – 89.

3

Organizacijski ustroj u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma još nije optimalan 90. – 107. Dobra suradnja s dionicima, ali sanacijska tijela ovise o pravodobnoj reakciji nadzornih tijela 94. – 100.

Na razini Odbora više je zaposlenika, ali su nacionalna sanacijska tijela neznatno smanjila svoj doprinos 101. – 105.

Znatne razlike u pogledu broja osoblja na razini nacionalnih sanacijskih tijela 106. – 107.

Zaključci i preporuke 108. – 121.

Prilozi Prilog I. – Upravljačka tijela Odbora

Prilog II. – Ciljne vrijednosti za MREL koje je postavio Odbor

Pokrate i skraćeni nazivi

Pojmovnik

Odgovori Jedinstvenog sanacijskog odbora

Odgovori Komisije

Revizorski tim

Kronologija

4

Sažetak I. EU je 2014. donio pravni okvir za rješavanje problema banaka koje propadaju, tzv. drugi stup europske bankovne unije – jedinstveni sanacijski mehanizam. Primjenjuje se na banke u državama članicama europodručja. U okviru tog mehanizma Jedinstveni sanacijski odbor (Odbor) – sanacijsko tijelo odgovorno za važne banke i prekogranične banke bez obzira na njihovu važnost – surađuje s nacionalnim sanacijskim tijelima, koja su odgovorna za manje važne banke u svojim jurisdikcijama.

II. Svrha je jedinstvenog sanacijskog mehanizma zaštititi financijsku stabilnost i zajamčiti urednu sanaciju banaka koje propadaju uz minimalne troškove za porezne obveznike i realno gospodarstvo. U tu su svrhu predmetnim okvirom predviđeni instrumenti za sanaciju banaka koje propadaju ili će vjerojatno propasti, nakon što sanacijsko tijelo odluči da se na banku ne može primijeniti redovni postupak u slučaju nesolventnosti u skladu s nacionalnim pravom. Kako bi se pripremila, tijela su dužna izraditi nacrte sanacijskih planova za svaku banku te ih u pravilu jednom godišnje ažurirati.

III. Sud je 2017. objavio prvo izvješće o reviziji u kojem je procijenio je li Odbor raspolagao odgovarajućim resursima za djelotvornu provedbu sanacije važnih banaka. Kako bi Sud informirao donositelje politika i dionike o trenutačnom stanju pripravnosti jedinstvenog sanacijskog mehanizma, proveo je i drugu reviziju kako bi razmotrio pitanje nadzora Odbora nad sanacijskim planovima za manje važne banke i provjerio mjere koje su poduzete na temelju rezultata prethodne revizije.

IV. U tu svrhu ispitao je jesu li okvir relevantnih politika i organizacijski ustroj primjereni te je li ostvaren napredak u pogledu kvalitete i vremenskog rasporeda donesenih sanacijskih planova. Revizijske aktivnosti odvijale su se od travnja 2019. do siječnja 2020. te je ispitan uzorak sanacijskih planova donesenih 2019. i 2020.

V. Sud je utvrdio da postoje određeni nedostatci koje mogu otkloniti samo zakonodavci, kao što su (1) pitanje financiranja tijekom sanacije i (2) činjenica da nacionalni postupci u slučaju nesolventnosti nisu međusobno usklađeni. Povrh toga, utvrdio je da se pravila o raspodjeli tereta razlikuju ovisno o tome je li banka sanirana ili prima državnu potporu u okviru postupka u slučaju nesolventnosti.

VI. Opći je zaključak Suda da je jedinstveni sanacijski mehanizam posljednjih godina napredovao, ali i da nisu uspostavljeni određeni ključni elementi te da su potrebni

5

daljnji koraci u planiranju sanacije banaka. Konkretno, Sud je utvrdio da relevantnim politikama još nisu obuhvaćena sva bitna područja niti su otkriveni nedostatci. Te su politike (uz određene iznimke) upućene nacionalnim sanacijskim tijelima u pogledu banaka u njihovoj nadležnosti tek u kolovozu 2020., ali su i prije toga mogle poslužiti kao referentna točka. U kolovozu 2020. donesen je prvi skup smjernica koje se primjenjuju na nacionalna sanacijska tijela u pogledu banaka u njihovoj nadležnosti.

VII. Kad je konkretno riječ o preprekama provedivosti sanacije, Odbor još nije utvrdio bitne prepreke. Odbor se odlučio za postupan pristup, prema kojem prvo prepoznaje moguće prepreke, a tek onda utvrđuje one bitne. Na taj način banke imaju dovoljno vremena za rješavanje otvorenih pitanja. Slijedom toga, ne pokreće se upravni postupak u svrhu uklanjanja bitnih prepreka predviđen pravnim okvirom. Sve dok ne postoji zaključak o naravi prepreka, neće biti zaključka o provedivosti sanacije određene banke.

VIII. Sud je utvrdio da se kvaliteta sanacijskih planova poboljšala jer se postotak ispunjenih zahtjeva iz jedinstvenih pravila povećao na 60 % u slučaju uzorka planova iz 2018., za razliku od samo 14 % u uzorku planova iz 2016. Međutim, Odbor je kasno donio sanacijske planove za 2018., a 2019. ažurirao je tek ograničen broj planova. Nacionalna sanacijska tijela ostvarila su napredak i u donošenju sanacijskih planova, ali neka nisu dostignula svoje ciljne vrijednosti i/ili su odgodila donošenje planova za složenije banke.

IX. Odbor je dobro surađivao s nacionalnim sanacijskim tijelima. Isto vrijedi i za suradnju između Odbora i Europske središnje banke (ESB) u njezinoj ulozi nadzornog tijela za banke. Međutim, djelotvorna sanacija ovisi o tome hoće li nadzorno tijelo znatno unaprijed donijeti odluke o „mjerama rane intervencije” koje banke trebaju poduzeti te o tome propada li banka odnosno je li vjerojatno da će propasti. Sadašnjom pravnom osnovom ne propisuju se objektivni i kvantificirani kriteriji za pokretanje takvih odluka.

X. Stanje u pogledu osoblja u Odboru poboljšalo se, ali nedostatak osoblja i dalje koči nadzor nad sanacijskim planovima manje važnih banaka koje dostavljaju nacionalna sanacijska tijela. Broj djelatnika na razini nacionalnih sanacijskih tijela vrlo je neujednačen. Sud je također utvrdio da je na poslove u vezi s važnim bankama i bankama s prekograničnim poslovanjem raspoređen veći udio osoblja iz Odbora. Nacionalna sanacijska tijela istodobno su osiguravala nešto manje osoblja.

6

XI. Kako bi se poboljšala pripravnost jedinstvenog sanacijskog mehanizma, Sud preporučuje Odboru:

— da poboljša svoj skup politika koje služe kao temelj za planiranje sanacije u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma;

— da zajamči pravodobno donošenje i potpunu usklađenost sanacijskih planova s pravnim zahtjevima;

— da poboljša organizacijski ustroj jedinstvenog sanacijskog mehanizma;

— da u suradnji s Komisijom pozove zakonodavce da donesu objektivne i kvantificirane kriterije za pravodobno nadzorno djelovanje.

7

Uvod

Jedinstveni sanacijski mehanizam – kontekst

01. Prije financijske krize koja je izbila tijekom razdoblja 2007. – 2008., banke koje su propadale likvidirale su se u skladu s nacionalnim stečajnim pravom. Kada se za određene banke ocijenilo da su prevelike da propadnu, nacionalna tijela upotrebljavala su novac poreznih obveznika kako bi spriječila njihov slom. Propast prekogranične banke također bi mogla biti izvor dodatnih rizika. Budući da je tijekom krize postalo jasno da nadležna tijela ne raspolažu postupcima i instrumentima za uredno rješavanje kriznih situacija u bankama, EU je 2014. uspostavio jedinstveni sanacijski mehanizam – drugi stup europske bankovne unije.

02. Jedinstveni sanacijski mehanizam (SRM, engl. Single Resolution Mechanism) okuplja Jedinstveni sanacijski odbor (Odbor), Vijeće, Komisiju i nacionalna sanacijska tijela država članica sudionica. Podupire ga Jedinstveni fond za sanaciju (SRF), koji financiraju banke u europodručju.

03. Jedinstveni sanacijski mehanizam pruža okvir za uredno rješavanje kriznih situacija u bankama1. Njegova je svrha izbjeći znatne negativne učinke na financijsku stabilnost, zaštititi osigurane deponente i zaštititi javna sredstva svođenjem oslanjanja na izvanredne javne financijske potpore na najmanju moguću mjeru. Sanacija je krajnja mjera kojom se bankama želi omogućiti nastavak ključnih funkcija. Ključne funkcije obuhvaćaju bankovne aktivnosti, usluge ili operacije banke čija bi obustava vjerojatno dovela do narušavanja financijske stabilnosti ili usluga nužnih za realno gospodarstvo. Naime, ako određena banka ostane bez svih ključnih funkcija te ako njezina propast ne bi ugrozila financijsku stabilnost, ta se banka likvidira u skladu s nacionalnim stečajnim pravom.

04. EU već nekoliko godina razvija skup usklađenih pravila za nadzor nad bankama i njihovu sanaciju. Ta se pravila zajednički nazivaju „jedinstvenim pravilima”. Kad je riječ o sanaciji, jedinstvenim pravilima obuhvaćeni su u prvom redu Direktiva o oporavku i

1 U ovom se izvješću izraz „banka” odnosi na tijela navedena u članku 2. Uredbe (EU)

br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010, SL L 225, 30.7.2014., str. 1.

8

sanaciji banaka2, Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu3, delegirane ili provedbene uredbe Komisije te standardi i smjernice Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (EBA). Nadalje, kako bi se pripremila za sanaciju, sanacijska tijela izrađuju priručnike i smjernice kojima se utvrđuju politike koje će se primjenjivati (vidjeti sliku 1.).

Slika 1. – Pravila i politike

Izvor: Sud.

Suradnja u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma

Uloga Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela

05. Od siječnja 2015. Jedinstveni sanacijski odbor (SRB, u daljnjem tekstu: Odbor) odgovoran je za sanaciju svih važnih banaka u europodručju kojima je takav postupak potreban, kao i manje važnih banaka s prekograničnim poslovanjem4. Na kraju 2019. godine u nadležnosti Odbora bilo je 128 banaka, čija imovina čini više od 85 % ukupne imovine banaka u europodručju.

06. Nacionalna sanacijska tijela odgovorna su za sve druge banke, tj. manje važne banke (njih 2 249 prema podatcima iz programa rada Odbora za 2020., vidjeti sliku 2.). Međutim, Odbor je odgovoran za djelotvorno i dosljedno funkcioniranje jedinstvenog sanacijskog mehanizma te je stoga zadužen za nadzor nad planiranjem sanacije na razini nacionalnih sanacijskih tijela iz europodručja. Nadalje, ako je to potrebno kako bi 2 Direktiva (EU) 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi

okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EZ, 2012/30/EZ i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća, SL L 173/190, 12.6.2014, str. 190.

3 Uredba (EU) br. 806/2014 kako je navedeno u fusnoti 1.

4 Manje važna prekogranična banka sastoji se od matičnog društva s poslovnim nastanom unutar europodručja i barem jednog društva kćeri s poslovnim nastanom u drugoj državi članici europodručja.

Direktiva o oporavku i

sanaciji banaka

Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu

Komisijine delegirane ili provedbene

uredbe

Standardi i smjernice

EBA-e

Politike Odbora

9

se zajamčila dosljedna primjena sanacijskih standarda, Odbor može odlučiti, ili to od njega može zatražiti nacionalno sanacijsko tijelo, da izvršava sve svoje ovlasti izravno i u slučaju banaka koje su izvorno u nadležnosti nacionalnog sanacijskog tijela.

Slika 2. – Manje važne banke po državama članicama u europodručju

Izvor: Sud, na temelju programa rada Odbora za 2020.

Nizozemska25Luksemburg43Belgija14Irska10Francuska74Austrija432Slovenija5Portugal22Španjolska56Italija131

Finska8

Estonija6

Latvija10

Litva6

Njemačka1 368

Slovačka6

Cipar5

Grčka11

Malta16

10

07. Banka mora ispunjavati barem jedan od kriterija iz tablice 1. da bi se smatrala važnom, a u protivnom se svrstava među manje važne.

Tablica 1. – Kriteriji važnosti za banke

Kriterij Objašnjenje

Veličina Ukupna vrijednost imovine banke premašuje 30 milijardi eura

Gospodarska važnost Na razini predmetne zemlje ili gospodarstva EU-a u cjelini

Prekogranične aktivnosti Ukupna vrijednost imovine banke premašuje 5 milijardi eura i udio prekogranične imovine/obveza u više od jedne druge države članice sudionice u njezinoj ukupnoj imovini/obvezama prelazi 20 %

Izravna javna financijska pomoć

Banka je zatražila ili primila financijska sredstva iz Europskog stabilizacijskog mehanizma ili Europskog fonda za financijsku stabilnost

Ostalo Banka pod nazorom smatra se važnom ako je riječ o jednoj od triju najvažnijih banaka s poslovnim nastanom u određenoj zemlji.

Izvor: ESB.

08. Kako bi se pripremilo za moguću propast banke, sanacijsko tijelo:

(a) sastavlja sanacijske planove za sve banke u svojoj nadležnosti;

(b) određuje minimalnu razinu obveza i regulatornog kapitala koja je potrebna kako bi se u slučaju sanacije mogli pokriti gubitci (pričuva poznata kao minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (MREL)).

Zadaće povezane sa stvarnom provedbom sanacije (upravljanje krizom) ovdje nisu opisane jer nisu obuhvaćene opsegom ove revizije.

09. Sanacijske planove treba preispitivati i ažurirati najmanje jednom godišnje. Vrijeme od izrade plana do njegova donošenja poznato je kao ciklus planiranja. Sanacijski plan sveobuhvatan je dokument u kojem bi, među ostalim, trebalo detaljno opisati značajke banke, utvrditi njezine ključne funkcije, prepoznati i navesti rješenje za sve prepreke provedivosti sanacije te postaviti MREL za predmetnu banku. U njemu bi trebao biti iznesen zaključak (1) o poželjnoj sanacijskoj strategiji, tj. o tome bi li se banka trebala likvidirati u skladu s nacionalnim stečajnim pravom ili bi trebala podnijeti zahtjev za sanaciju te (2) o tome može li se banka sanirati (odnosno smije li propasti) (vidjeti odlomak 03.).

11 

 

 

10. Ako sanacijsko tijelo smatra da bi se banka trebala sanirati, u planu bi trebalo opisati koji će se sanacijski instrumenti primjenjivati (vidjeti sliku 3.). U njemu bi trebali biti detaljno navedeni i subjekti u bankovnoj grupi (matično društvo i/ili društva kćeri) na koje će se primjenjivati sanacijski instrumenti, tj. takozvana „točka pristupanja” (jedinstvena ili višestruka točka pristupanja). 

Slika 3. – Sanacijski instrumenti predviđeni zakonodavnim okvirom 

 Izvor: prilagođeni podatci Odbora. 

11. Odbor donosi odluke na izvršnim i plenarnim sjednicama. Na plenarnim sjednicama sudjeluju predstavnici svih nacionalnih sanacijskih tijela (za više pojedinosti vidjeti Prilog I.). Sanacijski planovi za banke u nadležnosti Odbora podnose se na odobrenje na izvršnim sjednicama. 

Suradnja s drugim tijelima EU‐a i nacionalnim tijelima 

12. Odbor blisko surađuje s nacionalnim sanacijskim tijelima, Komisijom, EBA‐om i nadzornim tijelima nadležnima za banke europodručja (ESB i nadležna nacionalna tijela) (vidjeti sliku 4.). Na primjer, sanacijske planove za važne banke sastavljaju, pod vodstvom Odbora, interni sanacijski timovi koji okupljaju osoblje iz Odbora i relevantnog nacionalnog sanacijskog tijela. Glavna praktična rješenja za suradnju između Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela utvrđena su okvirnim sporazumom o suradnji donesenim 2016. i izmijenjenim 2018.  

12

Slika 4. – Uloge i odgovornosti u planiranju sanacije u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma

Izvor: Sud, na temelju Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

13. Suradnja sanacijskog tijela i nadzornog tijela za banke uključuje, među ostalim,sljedeće:

— nadzorno tijelo daje povratne informacije o nacrtu sanacijskog plana;

— sanacijsko tijelo dostavlja povratne informacije o planu oporavka banke koji je procijenilo nadzorno tijelo. Plan oporavka uključuje mjere koje banka planira poduzeti u slučajevima prekoračenja vrijednosti određenih pokazatelja.

Manje važne banke

SmjerniceSmjernice

Odluke Odbora koje nacionalna sanacijska tijela trebaju provesti

suradnja/doprinos Nacionalna sanacijska tijelabankovne unije

Interni sanacijski

timovi podvodstvom

Odbora

Važne banke / manje važne

banke s prekograničnim

poslovanjem

Savjetovanje

Jedinstvena pravila

Odborodgovoran za

djelotvorno/dosljedno funkcioniranjejedinstvenog sanacijskog mehanizma

Nadzorna tijela

Nadzorna tijela

Savjetovanje

EBA

Komisija(GU FISMA; GU COMP)

13

Suradnja i razmjena informacija između Odbora i ESB-a temelje se na memorandumu o razumijevanju, koji je izmijenjen u svibnju 2018.

14. EBA je, među ostalim, odgovorna za:

— izradu nacrta regulatornih i provedbenih tehničkih standarda i smjernica, primjerice o sadržaju cjelovitog sanacijskog plana;

— izradu predložaka, npr. za izvješćivanje o MREL-u i njegovu objavu;

— praćenje sanacijskih tijela, na temelju redovitih preispitivanja, kako bi se zajamčilo da imaju potrebno stručno znanje, resurse i operativne kapacitete za provedbu svojih sanacijskih aktivnosti.

15. EBA-u je potrebno obavijestiti i kada Odbor ili nacionalno sanacijsko tijelo zaključe da se banka ne može sanirati.

16. Komisija je odgovorna za redovito preispitivanje primjene jedinstvenih pravila. U travnju 2019. objavila je izvješće o prvom preispitivanju i zaključila da je prerano za izradu i donošenje zakonodavnih prijedloga5. Komisija u obliku delegiranih/provedbenih uredbi donosi regulatorne i provedbene tehničke standarde koje oblikuje EBA.

5 Izvješće Europske komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni i preispitivanju

Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i Uredbe 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu), COM(2019) 213 final od 30.4.2019., str. 12.

14

Opseg revizije i revizijski pristup

Opseg i metodologija

17. Europski revizorski sud (Sud) prvi je put proveo reviziju Jedinstvenog sanacijskog odbora (Odbor) tijekom 2017., stavivši naglasak na njegovo planiranje sanacije za važne banke6. Budući da je Odbor osnovan tek 2015. i s obzirom na to da je prva revizija koju je proveo Sud pokazala da Odboru i dalje preostaje mnogo posla, Sud je odlučio provesti dodatnu reviziju te razmotriti planiranje sanacije za manje važne banke i provjeriti koje su mjere poduzete u pogledu prethodne revizije. Sud je nastojao razjasniti trenutačno stanje u pogledu pripremljenosti jedinstvenog sanacijskog mehanizma za sanaciju banaka.

18. Kako bi Sud ispitao je li jedinstveni sanacijski mehanizam bio dobro pripremljen za sanaciju banaka, procijenio je:

— je li Odbor imao odgovarajući okvir relevantnih politika kako bi zajamčio optimalnu kvalitetu sanacijskih planova izrađenih za banke u njegovoj nadležnosti;

— je li se izrada sanacijskih planova za važne i manje važne banke odvijala prema planu;

— je li organizacijski ustroj jedinstvenog sanacijskog mehanizma bio primjeren.

19. Sud je za potrebe revizije ispitao dokumentaciju dostupnu na razini Odbora i razgovarao s njegovim osobljem. Sud je procijenio uzorak sanacijskih planova iz ciklusa za 2018. (vidjeti odlomak 09.). Ciklus za 2018. temeljio se na financijskim podatcima banaka na kraju 2017., a završio je 2020., kada su doneseni posljednji planovi. Uzorak koji je Sud sastavio sastojao se od šest planova za banke bez sanacijskog kolegija i dvaju planova za banke s takvim kolegijem. Sud je pregledao i uzorak od triju procjena koje je proveo Odbor i kojima je obuhvaćeno 16 planova za manje važne banke koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela te uzorak od dvaju pojednostavnjenih sanacijskih planova koje su isto tako dostavila nacionalna sanacijska tijela.

6 Tematsko izvješće Suda br. 23/2017 „Jedinstveni sanacijski odbor: rad na zahtjevnom

zadatku izgradnje bankovne unije je započeo, ali i dalje preostaje mnogo posla” (www.eca.europa.eu).

15

20. Sud je obavio razgovore s osobljem Komisije (Glavna uprava za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala (GU FISMA)) i EBA-e. Također je posjetio četiri nacionalna sanacijska tijela (u Njemačkoj, Italiji, Latviji i Luksemburgu) koja su ili bila odgovorna za velik broj banaka ili su već imala iskustva sa sanacijom banaka. Naposljetku, proveo je anketu među 19 nacionalnih sanacijskih tijela europske bankovne unije.

21. Revizijske aktivnosti na terenu obavljene su između travnja 2019. i siječnja 2020. te su dovršene prije pandemije bolesti COVID-19. Stoga se u izvješću, osim ako je drukčije navedeno, ne uzimaju u obzir nikakvi događaji i promjene u okviru relevantnih politika do kojih je došlo zbog odgovora na pandemiju.

Pristup revizijskim dokazima i pitanja povjerljivosti

22. Revizijska prava i ovlasti za ovu reviziju uspješnosti proizlaze iz općih odredbi članka 287. UFEU-a7, kojima je Sudu odobren potpuni pristup svoj dokumentaciji potrebnoj za provedbu ovog revizijskog zadatka. Međutim, pozivajući se na razloge povjerljivosti, osoblje Odbora obradilo je dokumente prikrivši sve informacije i podatke koji bi Sudu omogućili da prepozna na koju se banku odnosi određeni sanacijski plan iz uzorka. Sud stoga nije uspio uskladiti izračune MREL-a (u vezi s podatcima ESB-a, vidjeti odlomak 23.), procijeniti koje su bankovne funkcije ključne ili ispitati dosljednost procjena o tome koje su bankovne funkcije koje je Odbor iznio u sanacijskim planovima ključne. Međutim, u usporedbi s prethodnom revizijom ostvaren je napredak u pogledu pristupa informacijama jer su umjesto tek odabranih poglavlja stavljeni na raspolaganje cjeloviti sanacijski planovi.

23. Osim toga, Sud nije dobio pristup sljedećim dokumentima koji su izvorno ESB-ovi, ali ih čuva i Odbor: (1) planovi oporavka banaka i (2) povratne informacije ESB-a o nacrtima sanacijskih planova koje je izradio Odbor. Od samog početka revizije Sud je od Odbora tražio te dokumente. U trenutku u kojem je Odbor konačno obavijestio Sud da je ESB pristao omogućiti Sudu pristup dokumentima u fizičkoj podatkovnoj sobi u poslovnim prostorima Odbora, na snazi su bile mjere ograničenja kretanja povezane s pandemijom bolesti COVID-19, zbog čega revizori Suda nisu mogli pregledati relevantne dokumente. Odbor je, nakon savjetovanja s ESB-om, obavijestio

7 Pročišćena verzija Ugovora o funkcioniranju Europske unije, C 202, od 7.6.2016., str. 1.

16

Sud da nema suglasnost da se takvi dokumenti stave na raspolaganje u virtualnoj podatkovnoj sobi, pozvavši se na sigurnost podataka.

24. Za sve ostale primjedbe i zaključke iznesene u ovom izvješću Sud je raspolagao potrebnim dokazima.

17

Opažanja

Okvir relevantnih politika ojačan je, ali i dalje postoje nedostatci u određenim ključnim područjima

25. Jedinstveni sanacijski odbor (Odbor) oblikovao je detaljne politike kako bi zajamčio kvalitetu i dosljednost sanacijskih planova za banke u svojoj nadležnosti i potencijalnih mjera sanacije u tim planovima. Politike koje Odbor donosi na izvršnim sjednicama utvrđene su u priručniku za planiranje sanacije – internom dokumentu Odbora o relevantnoj politici – te u horizontalnim tehničkim napomenama. Sadržaj tih napomena, izdanih između 2016. i 2019., dodan je u priručnik u vrijeme njegova ažuriranja tijekom 2019., ali uz manje podrobnosti. Izrađeni su i zasebni dokumenti o relevantnim politikama koji se odnose na MREL, a u travnju 2020. Odbor je izdao dokument u kojem je detaljno opisao svoja „očekivanja za banke” (vidjeti sliku 5.).

Slika 5. – Područje primjene politika Odbora

Izvor: Sud.

26. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom nacionalna sanacijska tijela nisu bila obvezna pridržavati se tih politika pri izradi planova za manje važne banke, pri čemu je iznimka bio MREL. Međutim, s obzirom na relevantnost za sve kategorije banaka, te politike mogu poslužiti kao referentna točka za nacionalna sanacijska tijela pri oblikovanju njihovih vlastitih politika.

Priručnik za planiranje sanacije

Horizontalne tehničke

napomene

Politike o MREL-u

Očekivanja za banke

18

27. Odbor je razvrstao svoje politike u osam područja koja su odraz procesa planiranja sanacije (vidjeti sliku 6.). Politike su oblikovane u bliskoj suradnji s nacionalnim sanacijskim tijelima.

Slika 6. – Proces planiranja sanacije

Napomena: u priručniku za planiranje sanacije svakom od tih osam područja posvećeno je posebno poglavlje.

Izvor: Odbor.

28. U tematskom izvješću iz 2017. Sud je iznio zaključak da Odbor nema cjelovit sustav politika za planiranje sanacije. Sud je preporučio (1) da se priručnik za planiranje sanacije proglasi obvezujućim, (2) da se osmisle jasne i dosljedne politike o bitnim preprekama i MREL-u te (3) da se u priručnik unesu smjernice za sve scenarije sanacije.

29. Sud je stoga procijenio:

(a) je li Odbor donio sve relevantne politike potrebne za izradu sanacijskih planova za banke u svojoj nadležnosti;

(b) jesu li osmišljene politike bile zadovoljavajuće kvalitete.

Strateška poslovna analiza

Sanacijska strategija iodvojivost

MREL

Kontinuitet poslovanja

Financijski kontinuitet

Upravljanje ikomunikacija

Informiranje

Procjena provedivosti sanacije

1 2 3

4

5

6

7

8

19

I dalje nije uspostavljen niz važnih politika koje se primjenjuju na banke u nadležnosti Odbora

30. Politike utvrđene u priručniku namijenjene su usmjeravanju rada internih sanacijskih timova pri izradi sanacijskih planova za važne banke. Taj priručnik nije proglašen obvezujućim. Sud je također utvrdio da interni sanacijski timovi nisu obvezni obrazložiti eventualna odstupanja sanacijskog plana u odnosu na priručnik – naime, ni u jednom planu iz revizijskog uzorka nije bilo takvih obrazloženja.

31. Sud je preispitao politike Odbora i utvrdio da u travnju 2020. još nije bilo uspostavljeno njih nekoliko. Kao prvo, nije postojala politika o „financijskom kontinuitetu”. Nakon što proces sanacije započne, presudno je da se osigura financiranje jer predmetna banka može imati otežan pristup likvidnosti potrebnoj za refinanciranje svojih obveza kada dospiju na naplatu, na primjer zbog neizvjesnosti u pogledu održivosti banke. Kako bi se naglasila važnost tog pitanja, propast holdinga Hypo Real Estate može poslužiti kao primjer: njemačka tijela javne vlasti morala su 2008. osigurati likvidnost od 145 milijardi eura. Odbor smatra da je oblikovanje politika za to područje višegodišnji projekt i ne očekuje da će on biti dovršen prije 2022. Također, Odbor je u „očekivanjima za banke” (vidjeti odlomak 25.) naveo da banke do 2023. moraju dokazati svoje kapacitete u području financijskog kontinuiteta.

32. S aspektom financijskog kontinuiteta tijekom sanacije usko je povezan i zaštitni mehanizam javnog sektora. Odbor bi imao mogućnost privremeno upotrijebiti takav zaštitni mehanizam kako bi se osiguralo financiranje sanacije banke za koju je utvrđeno da propada ili da će vjerojatno propasti. U prosincu 2019. Euroskupina je načelno dogovorila da će se iz Europskog stabilizacijskog mehanizma osigurati zaštitni mehanizam u vrijednosti u rasponu od približno 65 i 70 milijardi eura. Planirana izmjena Ugovora o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma8 još nije potpisana. Zaštitni mehanizam trebao bi zamijeniti instrument izravne dokapitalizacije za koji je iz Europskog stabilizacijskog mehanizma izdvojeno 60 milijardi eura. Stručnjaci tvrde da bi se osiguravanje zaštitnog mehanizma moglo pokazati nedovoljnim za zadovoljavanje

8 Ugovor o uspostavi Europskog stabilizacijskog mehanizma između Kraljevine Belgije,

Savezne Republike Njemačke, Republike Estonije, Irske, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Talijanske Republike, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Portugalske Republike, Republike Slovenije, Slovačke Republike i Republike Finske, potpisan 2.2.2012.

20

potreba za financiranjem tijekom sanacije, posebno u pogledu osiguravanja likvidnosti, te pozivaju na dodatne mjere9.

33. Kao drugo, nije postojala politika o „upravljanju i komunikaciji” u vezi sa sanacijom. To se, primjerice, odnosi na upravljačku strukturu potrebnu za pružanje podataka, kao i na djelotvoran nadzor i donošenje odluka, tijekom planiranja sanacije i tijekom krize. S obzirom na to da je brojne odluke potrebno donijeti u iznimno kratkom roku, pouzdana upravljačka i komunikacijska struktura imaju presudnu ulogu.

34. Kao treće, nije postojala sveobuhvatna politika o „zahtjevima u pogledu informiranja”. To se, primjerice, odnosi na podatke koje su banke dužne dostaviti Odboru za primjenu sanacijskih instrumenata ili za procjenu vrijednosti imovine u slučaju sanacije. „Točna izvješća o procjeni vrijednosti ključna su za konačni uspjeh sanacije banaka. Ako su izvješća o procjeni vrijednosti netočna, može doći do financijskih poteškoća ili do toga da dioničari i vjerovnici podnesu tužbu i zatraže naknadu”10.

35. Naposljetku, u priručniku za planiranje sanacije nije postojala politika o utvrđivanju subjekata unutar određene grupe na koje bi se primjenjivale sanacijske mjere (tzv. točka pristupanja, vidjeti odlomak 10.). Na temelju točke pristupanja određuje se koliko će sanacijskih tijela izvršavati ovlasti i primjenjivati sanacijske instrumente. Na temelju jedinstvene točke pristupanja ovlasti se daju samo jednom tijelu, dok višestruka točka pristupanja uključuje više od jednog sanacijskog tijela.

36. Odbor namjerava tijekom 2020. objaviti ili ažurirati svoje politike u nizu područja. Kao prvi korak, krajem travnja 2020. objavio je dokument u kojem je iznio „očekivanja za banke”. Međutim, ni u tom se dokumentu još ne navode detaljne politike o prethodno opisanim aspektima.

9 Vidjeti na primjer: „Providing funding in resolution: Unfinished business even after

Eurogroup agreement on EMU reform”, Demertzis i Wolff, Bruegel, 7. prosinca 2018. ili „Banking Union: Towards new arrangements for the provision of liquidity in resolution”, autori: Deslandes i Magnus, Europski parlament, PE 624.402, srpanj 2019.

10 Detaljna analiza koju je zatražio odbor ECON, „Valuation reports in the context of banking resolution: What are the challenges?”, autor: Willem Pieter de Groen, Europski parlament, PE 624.418, lipanj 2018.

21

U donesenim politikama postoje određeni nedostatci

37. Sud je procijenio kvalitetu politika koje su se primjenjivale tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom i utvrdio određene nedostatke koji se odnose na tri područja. To su: (1) procjena javnog interesa, (2) utvrđivanje bitnih prepreka provedivosti sanacije te (3) primjena MREL-a i instrumenta sanacije vlastitim sredstvima.

Procjena javnog interesa

38. Jedan je od uvjeta za sanaciju, u slučaju da se ocijeni da banka propada ili da će vjerojatno propasti, da taj postupak bude u javnom interesu, odnosno da se likvidacijom banke u skladu s nacionalnim stečajnim pravom ne može postići da se ciljevi sanacije ispune u istoj mjeri. Primjeri su takvih ciljeva sanacije:

— zajamčiti kontinuitet ključnih funkcija banke;

— izbjeći znatne negativne učinke na financijsku stabilnost;

— zaštititi osigurane depozite;

— zaštititi javna sredstva.

39. Iz tog razloga relevantno sanacijsko tijelo mora provesti procjenu javnog interesa. U studiji provedenoj na zahtjev Komisije nekoliko je dionika navelo da bi tu procjenu trebalo učiniti dosljednijom na razini cijelog EU-a11. Pojedini se dionici također ne slažu sa stajalištem Odbora da je „sanacija za malobrojne, a ne mnoge”. Uzimajući u obzir područje djelovanja banaka u europodručju, Odbor smatra da će se zbog procjene javnog interesa mjere sanacije u konačnici primjenjivati samo na nekoliko banaka jer će većina banaka biti likvidirana u skladu s nacionalnim stečajnim pravom12.

40. Kad je riječ o procjeni toga jesu li određene funkcije banke ključne ili ne (vidjeti odlomak 03.), Sud je utvrdio da se u politici Odbora ne postavljaju jasno definirane granične vrijednosti (kao što je postotak tržišnog udjela). Na temelju provedene ankete i razgovora s predstavnicima nacionalnih sanacijskih tijela te pregleda dokumenata Odbora Sud zaključuje da procjene ključnih funkcija koje provode interni sanacijski timovi nisu uvijek dosljedne. Zbog tih nedosljednosti i nedostatka jasnih smjernica 11 „Study on the differences between bank insolvency laws and on their potential

harmonisation”, VVA, Grimaldi i Bruegel, studeni 2019.

12 https://srb.europa.eu/en/node/622.

22

postoji rizik od toga da Odbor ne označi određenu funkciju ključnom iako bi eventualna propast banke negativno utjecala na realno gospodarstvo.

41. U pogledu cilja sanacije koji se odnosi na zaštitu osiguranih depozita Sud je utvrdio sljedeće: ako se ocijeni da financiranje nacionalnih sustava osiguranja depozita uspostavljenih na razini država članica nije prikladno za suočavanje s krizom, to znači da osigurani depoziti nisu dobro zaštićeni. Međutim, to nije dovoljan razlog da Odbor ocijeni da bi sanacija predmetne banke bila u javnom interesu.

42. Kad je riječ o zaštiti javnih sredstava, Sud je utvrdio da se pravila o raspodjeli tereta između (1) dioničara i određenih vjerovnika i (2) javnog sektora razlikuju ovisno o tome provodi li se sanacija ili nacionalni postupak u slučaju nesolventnosti (vidjeti sliku 7.):

— u skladu s pravnom osnovom, javna potpora za sanaciju iz Jedinstvenog fonda za sanaciju može se pružiti samo pod uvjetom da su gubitci banke pokriveni instrumentom sanacije vlastitim sredstvima u visini od najmanje 8 % ukupnih obveza i regulatornog kapitala banke. Doprinos iz Jedinstvenog fonda za sanaciju u načelu je ograničen na 5 % ukupnih obveza i regulatornog kapitala banke13. Međunarodni monetarni fond predložio je uvođenje izuzeća za financijsku stabilnost14, tj. izuzeća koje će se upotrebljavati samo u vremenima krize u europodručju ili na razini cijele jedne zemlje. Anketa koju je proveo Sud pokazuje da se većina nacionalnih sanacijskih tijela (60 %) slaže s tim prijedlogom;

— ako se banka likvidira u skladu s nacionalnim stečajnim pravom, države članice također mogu ocijeniti da je potrebno dodijeliti javnu potporu. U skladu s Komunikacijom Komisije o bankarstvu15 zahtjevi u pogledu raspodjele tereta primjenjuju se na dioničare i imatelje podređenih instrumenata, koji u potpunosti moraju doprinijeti troškovima mjera. Za razliku od scenarija sanacije, imatelji nadređenog duga nisu dužni uplatiti doprinose. Međunarodni monetarni fond

13 Može prijeći 5 % ako su ispunjeni određeni uvjeti, kako je navedeno u članku 27. stavku 10.

Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

14 „2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank Resolution and Crisis management”, Međunarodni monetarni fond, srpanj 2018., str. 7.

15 Komunikacija Komisije o primjeni pravila o državnim potporama za poticajne mjere u korist banaka u kontekstu financijske krize počevši od 1. kolovoza 2013. („Komunikacija o bankarstvu”), SL C 216 od 30.7.2013., str. 1.

23

preporučio je utvrđivanje strožih načela raspodjele tereta u okviru pravila o državnim potporama16.

Slika 7. – Zahtjevi u pogledu vlastitih sredstva u okviru sanacije (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i u okviru državnih potpora (Komunikacija o bankarstvu)17

Izvor: Sud, na temelju navedene pravne osnove.

43. Kao što je vidljivo iz trećeg retka na slici 7., na temelju trenutačne politike Komisije o državnim potporama, kako je navedeno u njezinoj Komunikaciji o bankarstvu, veću javnu potporu (državnu potporu) moguće je pružiti u okviru nacionalnog postupka u slučaju nesolventnosti nego u okviru sanacije. To nije zanemarivo kada se odlučuje o tome što je u javnom interesu. Postoje dvije vrste procjena – jedna koju provodi Odbor, i druga koju provodi Komisija:

— u skladu s ciljevima sanacije (vidjeti odlomak 38.) Odbor bi trebao procijeniti bi li propast određene banke imala znatne negativne učinke na financijsku stabilnost te bi pružanje izvanredne javne financijske potpore trebao svesti na najmanju moguću mjeru;

— prije nego što odobri državnu potporu koju bi države članice pružile tijekom likvidacije određene banke u okviru nacionalnog postupka u slučaju nesolventnosti Komisija bi trebala procijeniti je li ta potpora nužna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu relevantne države članice. Sud je u sklopu

16 „2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank

Resolution and Crisis management”, Međunarodni monetarni fond, srpanj 2018., str. 7.

17 Tematsko izvješće Suda br. 21/2020 „Kontrola državne potpore financijskim institucijama u EU-u: potrebna je provjera primjerenosti” (www.eca.europa.eu).

Na temelju Direktive o oporavku i sanaciji banaka (članci 44. i 101. Direktive)

Na temelju pravila o državnim potporama (točka 44. Komunikacije o bankarstvu)

Sanacija vlastitim sredstvima za dioničare, imatelje podređenog duga i imatelje nadređenog duga, uključujući (neosigurane) deponente

Minimalni zahtjev za sanaciju vlastitim sredstvima: najmanje 8 % ukupnih obveza

Ograničenje potpore javnim sredstvima: 5 % ukupnih obveza ili sredstava dostupnih u sanacijskom fondu, koja god vrijednost bila niža

Nema sanacije vlastitim sredstvima za imatelje nadređenog duga i deponente

Nema minimalnih zahtjeva za sanaciju vlastitim sredstvima

Nema gornje granice za javnu potporu

24

prethodne revizije utvrdio da Komisija smatra da su države članice u najboljem položaju da iznesu početnu procjenu toga bi li nekontrolirani odlazak određene banke s tržišta ugrozio financijsku stabilnost (ili prouzročio druge ozbiljne poremećaje u relevantnoj državi članici). Također je utvrdio da Komisija nije dovodila u pitanje procjenu država članica o tome da je moguća propast banke prijetnja financijskoj stabilnosti18.

44. U nedavnim slučajevima propasti banaka Odbor je utvrdio da bi se banke mogle likvidirati u redovnom postupku u slučaju nesolventnosti bez znatnih negativnih učinaka na financijsku stabilnost, te je stoga zaključio da ne postoji javni interes kojim bi se opravdala primjena sanacijskih instrumenata. Međutim, Komisija je kasnije odobrila državnu potporu jer je smatrala da bi likvidacija tih banaka u redovnom postupku u slučaju nesolventnosti prouzrokovala ozbiljan poremećaj u gospodarstvu. MMF je zaključio da bi se „usklađivanjem zahtjeva za raspodjelu tereta koji se primjenjuju u slučaju postupka u slučaju nesolventnosti s onima koji se primjenjuju u slučaju sanacije, nakon što se u okvir uvede alternativna fleksibilnost s izuzećem za financijsku stabilnost, umanjila nesigurnost i smanjili trenutačni poticaji za države članice da rješenje za važne institucije koje propadaju traže u okviru nacionalnih postupaka u slučaju nesolventnosti”19. Naposljetku, Europski parlament u svojoj je rezoluciji o bankovnoj uniji iz 2020. istaknuo da je „potrebno zajamčiti jednake uvjete tržišnog natjecanja i dosljednu primjenu testa javnog interesa”20.

45. Sud je utvrdio da je usklađivanje nacionalnih stečajnih zakona relevantnih za banke još jedno od pitanja koja dobivaju na važnosti u raspravi o određivanju politike21. Od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 14 izjavilo je da bi usklađivanje nacionalnih postupaka u slučaju nesolventnosti banaka bilo korisno ili vrlo korisno. Na primjer, „razlozi za pokretanje nacionalnih postupaka u slučaju nesolventnosti u većini zemalja nisu usklađeni s razlozima za pokretanje sanacije, a posebice s uvjetima kojima se opravdava zaključak

18 Tematsko izvješće Suda br. 21/2020 „Kontrola državne potpore financijskim institucijama u

EU-u: potrebna je provjera primjerenosti”, odlomci 66. i 68. (www.eca.europa.eu).

19 „2018 Euro Area Policies Financial Sector Assessment Program, Technical Note, Bank Resolution and Crisis management”, Međunarodni monetarni fond, srpanj 2018., str. 21.

20 Rezolucija Europskog parlamenta od 19. lipnja 2020. o bankovnoj uniji – godišnje izvješće za 2019. (2019/2130(INI)), P9_TA(2020)0165, točka 49.

21 Vidjeti, na primjer, Eurofi, članak Elke König „Why we need an EU liquidation regime for banks”, 5.9.2018. (www.srb.europa.eu/en/node/622).

25

da određena banka propada ili da će vjerojatno propasti”22. Međutim, postizanje usklađenosti težak je proces jer uključuje područja prava koja su i dalje u nadležnosti država članica (kao što je pravo trgovačkih društava).

46. Naposljetku, u sanacijskom planu trebalo bi voditi računa o svim relevantnim scenarijima, uključujući onaj u kojem bi slučaj propasti mogao biti „idiosinkratski” (odnosno specifičan za predmetnu banku) ili bi se mogao dogoditi za vrijeme raširenije financijske nestabilnosti ili događanja na razini cijelog sustava. Međutim, Odbor smatra da Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (članak 8.) nije propisano da se takvi događaji trebaju uzeti u obzir u fazi u kojoj se obavlja procjena javnog interesa ako se kao poželjna strategija odabere primjena nacionalnog stečajnog prava. Stoga se u priručniku za planiranje sanacije koji je izradio Odbor taj aspekt ne pojašnjava (vidjeti odlomak 28.). Postoje nacionalna sanacijska tijela koja tumače pravo na različite načine. Komisija priznaje da je ostavljen određeni prostor za različita tumačenja.

Smjernice za utvrđivanje bitnih prepreka provedivosti sanacije

47. U skladu s jedinstvenim pravilima Odbor mora procijeniti je li određenu banku moguće sanirati ili ne. Sanacija banke smatra se provedivom ako je izvedivo i izgledno ili da se na temelju uobičajenog stečajnog prava ta banka likvidira ili da se primjenom sanacijskih instrumenata i izvršenjem sanacijskih ovlasti provede njezina sanacija. Iz tog razloga sanacijsko tijelo mora procijeniti postoje li smetnje, tj. prepreke sanaciji banke. Sanacijsko tijelo također mora pravodobno obavijestiti EBA-u ako se ocijeni da sanacija banke nije provediva.

48. Nakon što Odbor zaključi da je određena prepreka bitna, pokreće se upravni postupak kako bi se zajamčilo da će predmetna banka ispraviti situaciju (vidjeti sliku 8.). U taj upravni proces uključeno je nekoliko dionika te on može potrajati 12 mjeseci ili dulje, odnosno sve dok banka ne dostavi konačan provedbeni plan namijenjen uklanjanju bitne prepreke.

22 Idem, fusnota 11.

26

Slika 8. – Koraci u uklanjanju bitnih prepreka za banke u nadležnosti Odbora

Izvor: Sud, prilagođeni podatci Odbora.

49. Na temelju preporuke iznesene u tematskom izvješću Suda br. 23/2017 (vidjeti odlomak 28.), Odbor je u rujnu 2018. objavio svoju politiku o utvrđivanju i uklanjanju prepreka provedivosti sanacije. Odbor je primijenio tu politiku tek na manji dio sanacijskih planova sastavljenih 2019. Odbor trenutačno radi na usavršavanju svojih smjernica za interne sanacijske timove, a posebice na tome kako da se u praksi primijeni njegova metodologija.

50. U skladu s politikom iz 2018., kao prvi korak, interni sanacijski timovi trebali bi utvrditi moguće prepreke. Interni sanacijski timovi zatim bi trebali procijeniti, od niske do visoke, razinu (1) učinka takvih mogućih prepreka na sanacijsku strategiju i (2) vjerojatnosti njihova nastanka. Iako politika pruža matricu u kojoj se navodi u kojim bi se slučajevima u takvim procjenama trebalo zaključiti da je određena prepreka bitna, ona je zapravo samo okvirna. Na primjer, moguće prepreke čija je razina učinka i vjerojatnost nastanka ocijenjena visokom ne smatraju se automatski bitnim preprekama.

51. Stoga je priroda procjena takva da uključuju veliku slobodu prosudbe i diskrecijsko pravo internog sanacijskog tima. Osim toga, prije nego što se određena prepreka proglasi bitnom, Odbor razmatra niz elemenata. Na primjer, ako banka ima izgledan plan za uklanjanje utvrđenih mogućih prepreka, prepreka se ne mora nužno smatrati bitnom. Zapravo, Odbor smatra da je uklanjanje prepreka provedivosti sanacije postupan proces koji se odvija između banaka i Odbora i koji može potrajati.

Odbor se savjetuje s nadzornim i sanacijskim tijelima

1. KORAK

Odbor utvrđuje bitnu prepreku

Izvješće Odbora o bitnim preprekama šalje se banci

4. KORAKBanka predlaže mjere za uklanjanje prepreke

Nacionalno sanacijsko tijelo objavljuje provedbeni akt

Banka podnosi plan provedbe

Odbor izvršava ovlasti i određuje mjere

2. KORAK 3. KORAK

8. KORAK 7. KORAK 6. KORAK 5. KORAKOdbor, druga sanacijska tijela i nadzorna tijela procjenjuju prijedlog banke

trajanje: 12 mjeseci ili manje

27

52. Ta je politika potvrđena u dokumentu Odbora o „očekivanjima za banke” (vidjeti odlomak 25.): njome se predviđa faza postupnog uvođenja u kojoj se od banaka očekuje da izgrade kapacitete u svih sedam dimenzija23 navedenih u tom dokumentu najkasnije do kraja 2023., neovisno o razini rizika, veličini ili složenosti banaka. Uz odgovarajuću suglasnost banke mogu raditi na izgradnji kapaciteta i nakon 2023. Za usporedbu, banke koje su u nadležnosti središnje banke Ujedinjene Kraljevine (Bank of England) imaju kraće rokove te bi sve trebale biti do kraja pripremljene za scenarij sanacije do 1. siječnja 2022.24

53. Vodeće načelo tih očekivanja čini „suradnja”: drugim riječima, Odbor i banke surađuju na postizanju provedivosti sanacije. Od banaka se očekuje da izrade plan rada i samoprocjenu napretka u odnosu na taj plan kako bi se zajamčila pravodobna provedba. Od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 17 smatra da je taj pristup prikladan. Međutim, postoji rizik od ograničene motiviranosti banke za suradnju s Odborom na uklanjanju prepreka, posebice ako bi bili obuhvaćeni i poslovni modeli, npr. ako je Odbor planirao primijeniti instrument prodaje poslovanja (vidjeti sliku 3.).

54. Osim toga, jedinstvenim pravilima nisu predviđena takva prijelazna razdoblja. Za to je potreban jasan zaključak o provedivosti sanacije određene banke (vidjeti odlomak 09.) koji iziskuje prethodno utvrđivanje bitnih prepreka, ako ih ima. To je potvrđeno i u jednoj odluci EBA-e iz 2018., u kojoj se navodi da utvrđivanje mogućih prepreka bez utvrđivanja njihove bitnosti nije u skladu s jedinstvenim pravilima. EBA je zaključila da svaki doneseni sanacijski plan mora sadržavati detaljan opis procjene provedivosti sanacije. Taj detaljan opis mora uključivati sve utvrđene bitne prepreke provedivosti sanacije25.

23 Riječ je o sljedećim dimenzijama: upravljanje; kapacitet za pokrivanje gubitaka i

dokapitalizaciju; likvidnost i financiranje tijekom sanacije; kontinuitet poslovanja i pristup infrastrukturnim uslugama financijskog tržišta; zahtjevi u pogledu informacijskih sustava i podataka; komunikacija; odvojivost i restrukturiranje.

24 Bank of England, „Policy Statement: The Bank of England’s approach to assessing resolvability”, srpanj 2019.

25 Odluka Europskog nadzornog tijela za bankarstvo o rješavanju spora, upućena Jedinstvenom sanacijskom odboru i rumunjskoj središnjoj banci Banca Naţională a României, 27. travnja 2018.

28

55. Zbog postupnog procesa za koji se odlučio Odbor i koji je doveo do neutvrđivanja bitnih prepreka, Odbor još nije dostavio nikakve obavijesti EBA-i (vidjeti odlomak 47.), a nacionalna sanacijska tijela nisu dostavila nikakve obavijesti o manje važnim institucijama.

56. U dokumentu koji je Odjel Europskog parlamenta za podršku gospodarskom upravljanju26 objavio krajem 2019. iznesen je zaključak da do listopada 2019. nijedan od sanacijskih planova nije sadržavao potpuno razrađenu procjenu prepreka provedivosti sanacije. Istaknuto je da „to izaziva zabrinutost u pogledu spremnosti banaka za eventualnu sanaciju u nadolazećim godinama”.

Smjernice o MREL-u i sanaciji vlastitim sredstvima

57. Jedan od ključnih instrumenata za poboljšanje provedivosti sanacije banaka pravni je zahtjev prema kojem sve banke moraju dosegnuti ciljne vrijednosti za MREL koje je utvrdilo njihovo sanacijsko tijelo (vidjeti odlomak 08.). Banke moraju održavati vlasnički kapital i druge prihvatljive obveze u vrijednosti koja bi im omogućila da pokriju gubitke i obnove svoju kapitalnu poziciju bez upotrebe javnih sredstava.

58. U skladu s jedinstvenim pravilima banke trebaju u potpunosti dosegnuti svoje ciljne vrijednosti za MREL do 2024., ali već do siječnja 2022. moraju ispuniti prijelaznu ciljnu vrijednost jer mogu imati poteškoća s izdavanjem vrijednosnih papira relevantnih za MREL.

59. Odbor i nacionalna sanacijska tijela zakonski su obvezni izdati službenu odluku o MREL-u za svaku banku. Od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih osam (44 %) smatra da takav formalizam nema smisla ako je zahtjev za MREL jednak bonitetnim kapitalnim zahtjevima jer je to općenito slučaj kada se banka treba likvidirati u skladu s nacionalnim stečajnim pravom. Među tih osam nacionalnih sanacijskih tijela nalaze se i ona nadležna za najveći broj banaka. Time se stvara administrativno opterećenje za sve uključene strane (Odbor, nacionalna sanacijska tijela i banke).

26 Detaljna analiza koju je zatražio odbor ECON, „Impediments to resolvability of banks?

Banking Union Scrutiny”, Willem Pieter de Groen, Europski parlament, PE 634.358, prosinac 2019.

29

60. Odbor je objavio politiku o MREL-u koja se primjenjivala na ciklus planiranja sanacije za 2018. u studenome 2018., a ažurirao ju je u siječnju 2019. (vidjeti odlomak 28.). U svibnju 2020. objavio je i politiku o MREL-u koja se primjenjuje na ciklus planiranja sanacije za 2020. Većina uvedenih promjena (za usporedbu vidjeti Prilog II.) proizlazi iz izmijenjene Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu27. Još nije poznato kako će te zakonodavne promjene kratkoročno i srednjoročno do dugoročno utjecati na ciljne vrijednosti za MREL. Odbor je također najavio da namjerava procijeniti mogući učinak pandemije bolesti COVID-19 na prijelazna razdoblja potrebna za ispunjenje MREL-a (vidjeti odlomak 58.).

61. Promjenama koje proizlaze iz izmijenjenog pravnog okvira obuhvaćeno je i sljedeće:

— u izračun ciljne vrijednosti za MREL više nije obvezno uključiti naknadu za povjerenje u tržište. Međutim, Odbor namjerava nastaviti primjenjivati takvu naknadu;

— izmijenjenom Direktivom o oporavku i sanaciji banaka28 uvodi se obvezni fiksni MREL za tri kategorije banaka29;

— izmijenjenom Direktivom o oporavku i sanaciji banaka propisana je minimalna razina podređenosti (8 % ukupnih obveza i regulatornog kapitala). Podređenost podrazumijeva da dio ciljne vrijednosti za MREL treba dosegnuti podređenim obvezama, a ne samo nadređenim dugom. Trošak izdavanja podređenog duga općenito je viši.

62. Zbog neobveznih odredbi ili nepostojanja odredbi u pravnoj osnovi, sanacijska tijela u EU-u imaju neujednačene prakse za određivanje MREL-a (vidjeti okvir 1.).

27 Uredba (EU) 2019/877 Europskog parlamenta i vijeća od 20. svibnja 2019. o izmjeni Uredbe

(EU) br. 806/2014 u pogledu kapaciteta pokrivanja gubitaka i dokapitalizacije kreditnih institucija i investicijskih društava, SL L 150 od 7.6.2019., str. 226., koja se primjenjuje od 28. prosinca 2020.

28 Direktiva (EU) 2019/879 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2019. o izmjeni Direktive 2014/59/EU u pogledu kapaciteta pokrivanja gubitaka i dokapitalizacije kreditnih institucija i investicijskih društava te Direktive 98/26/EZ, SL L 150 od 7.6.2019., str. 296.

29 Sanacijska tijela moraju razvrstati banke u četiri kategorije. To su (1) globalne sistemski važne banke, (2) banke na najvišoj razini, (3) ostali sistemski subjekti i (4) sve banke koje nisu u prethodne tri kategorije. Obvezni fiksni MREL primjenjuje se na prve tri kategorije.

30

Okvir 1.

Primjeri različitih praksi za određivanje MREL-a

Iz kvantitativnog izvješća EBA-e o MREL-u za 2020.30 vidljivo je da sanacijska tijela u EU-u, zbog nepostojanja zahtjeva za obveznu podređenost, imaju neujednačene prakse u pogledu podređenosti. Neka od njih traže da se ciljna vrijednost za MREL u potpunosti dosegne podređenim obvezama, dok Odbor traži minimalnu razinu podređenosti od 12 % do 16 % ukupne izloženosti riziku, ovisno o složenosti banke. Nedavnom izmjenom Direktive o oporavku i sanaciji banaka za neke je kategorije banaka uveden obvezujući zahtjev.

U istom je izvješću navedeno da češko sanacijsko tijelo ne utvrđuje standardnu visinu naknade za povjerenje u tržište. Švedsko sanacijsko tijelo ne kalibrira MREL u slučaju prijenosa imovine. Rumunjsko sanacijsko tijelo ne dopušta uračunavanje depozita u MREL. Poljsko sanacijsko tijelo ne uzima u obzir regulatorni kapital i obveze malih ulagača koje bi bile prihvatljive za ispunjavanje obveza u pogledu MREL-a31, dok ih Odbor prihvaća.

63. Ako banka propadne, neovisno o tome hoće li biti likvidirana u skladu s nacionalnim stečajnim pravom ili će biti sanirana, to bi moglo utjecati na male ulagače. Nedavni slučajevi propasti banaka Veneto Banca, Banco Popolare di Vicenza i Banco Popular doveli su do javne rasprave o tome treba li na male ulagače primijeniti instrument sanacije vlastitim sredstvima. Nadređeni i podređeni dug koji su banke u EU-u plasirale malim ulagačima u europodručju tijekom 2018. procijenjen je na 262 milijarde eura, uglavnom s imateljima obveznica u Italiji (51 %) i Njemačkoj (19 %)32.

64. U politici Odbora o instrumentu sanacije vlastitim sredstvima opisuju se operativna pitanja u vezi s uporabom vrijednosnih papira (dionica i obveznica) u tu svrhu. Međutim, operativna pitanja koja se odnose na ostale prihvatljive obveze, npr. depozite, nisu obuhvaćena. Nadalje, u smjernicama Odbora nije utvrđen rok do kojeg se sanacija vlastitim sredstvima mora dovršiti. Za usporedbu, njemačko sanacijsko tijelo traži od banaka u svojoj nadležnosti da sanaciju vlastitim sredstvima provedu u

30 Prilog 5. kvantitativnom izvješću EBA-e o MREL-u EBA/Rep/2020/07.

31 Idem.

32 Izjava EBA-e i ESMA-e o tretmanu dužničkih financijskih instrumenata u vlasništvu malih ulagača na koje se primjenjuje Direktiva o oporavku i sanaciji banaka, svibanj 2018.

31

svojim knjigama u roku od 24 sata i da budu spremne pokrenuti vanjsko izvršenje koje se primjenjuje na imatelje obveznica/dioničare u roku od 12 sati.

65. U skladu s jedinstvenim pravilima sanacijsko tijelo obavlja procjenu izvedivosti i izglednosti poželjne sanacijske strategije (tj. instrumenta koji će se primijeniti, vidjeti sliku 3.), koja treba sadržavati i procjenu eventualnih alternativnih strategija predloženih u okviru te strategije. To je osobito važno u slučajevima kada financiranje tijekom sanacije nije osigurano (vidjeti odlomak 31.) jer postoji rizik od toga da sanacija neće uspjeti. Međutim, u slučaju primjene instrumenta sanacije vlastitim sredstvima, politikom Odbora nije dovoljno naglašena potreba da interni sanacijski timovi procjenjuju alternativne strategije.

U pogledu planiranja sanacije ostvaren je napredak, ali i dalje preostaje dio posla prije nego ono bude usklađeno s pravnim zahtjevima

66. Sanacijski planovi koje izrađuju sanacijska tijela trebali bi u potpunosti biti u skladu s jedinstvenim pravilima, a od Odbora se traži da utvrdi datum do kojeg trebaju biti izrađeni prvi sanacijski planovi. U skladu s Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu, sanacijske planove u pravilu bi trebalo ažurirati najmanje jednom godišnje.

67. Kako je navedeno u odlomku 06., Odbor je odgovoran za nadzor nad radom nacionalnih sanacijskih tijela povezanim s manje važnim bankama. U tu svrhu Odbor ima pravo izdavati smjernice i opće upute o zadaćama koje nacionalna sanacijska tijela trebaju obavljati. U skladu s okvirom za suradnju koji su dogovorili Odbor i nacionalna sanacijska tijela, Odbor bi trebao procijeniti i sanacijske planove koje su sastavila nacionalna sanacijska tijela.

68. Sud je procijenio:

(a) je li se kvaliteta sanacijskih planova koje donosi Odbor poboljšala u odnosu na rezultate prethodne revizije, tj. je li se povećao broj zahtjeva iz jedinstvenih pravila koje planovi sada ispunjavaju;

(b) je li Odbor pravodobno odobrio sanacijske planove za banke u svojoj nadležnosti;

(c) je li Odbor provodio dosljednu analizu planova za manje važne banke koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela.

32

Sanacijski planovi za banke u nadležnosti Odbora postali su kvalitetniji

69. Na temelju uzorka od šest sanacijskih planova iz ciklusa za 2018. Sud je procijenio jesu li oni u skladu sa zahtjevima utvrđenima u jedinstvenim pravilima. To je učinio odabirom 179 takvih zahtjeva koje je grupirao po područjima (vidjeti sliku 6.) i potom provjerio jesu li ispunjeni.

70. Rezultati do kojih je Sud došao pokazuju da je 60 % zahtjeva ispunjeno (vidjeti tablicu 2.). Riječ je o napretku u odnosu na rezultate prethodnih revizija koji su se odnosili na uzorak planova iz ciklusa za 2016., kada je bilo ispunjeno tek 14 % zahtjeva. Osim toga, 30 % zahtjeva nije ispunjeno (2017.: 64 %), a 10 % ispunjeno je djelomično (2017.: 22 %).

Tablica 2. – Rezultati revizije po područjima

Jesu li zahtjevi ispunjeni (po područjima)? Da (u %) Ne (u %) Djelomično (u %)

Strateška poslovna analiza 65 % 23 % 13 %

Sanacijska strategija 78 % 16 % 6 %

MREL 70 % 27 % 2 %

Financijski i operativni kontinuitet 47 % 39 % 13 %

Komunikacija i informiranje 32 % 39 % 30 %

Procjena provedivosti sanacije 51 % 40 % 9 %

Sažetak ključnih elemenata plana 57 % 38 % 5 %

Zbroj (planovi za 2018.) 60 % 30 % 10 % Izvor: Sud.

33

71. Situacija u pogledu planova iz uzorka bila je vrlo neujednačena, te se postotak ispunjenih zahtjeva kretao između 80 % (1. plan) i 40 % (6. plan), kako je prikazano u tablici 3.

Tablica 3. – Rezultati revizije po sanacijskim planovima

Jesu li zahtjevi ispunjeni (po planovima)? Da (u %) Ne (u %) Djelomično (u

%)

1. plan 80 % 16 % 4 %

2. plan 65 % 28 % 6 %

3. plan 60 % 24 % 15 %

4. plan 58 % 33 % 10 %

5. plan 53 % 42 % 5 %

6. plan 40 % 41 % 19 %

Zbroj (planovi za 2018.) 60 % 30 % 10 % Izvor: Sud.

72. U tablici 4. Sud navodi primjere zahtjeva iz jedinstvenih pravila koje sanacijski planovi iz revizijskog uzorka ne ispunjavaju.

34

Tablica 4. – Primjeri neispunjenih pravnih zahtjeva

Zahtjevi po područjima Primjeri

Strateška poslovna analiza Ni u jednom od sanacijskih planova nije prikazano kako bi se ključne funkcije i temeljne linije poslovanja mogle razdvojiti.

MREL

MREL je utvrđen isključivo na konsolidiranoj razini, a ne na razini pojedinačnih subjekata. To dovodi do rizika od toga da MREL neće biti dodijeljen relevantnim subjektima određene bankarske grupe ili da se neće povećavati na razini tih subjekata. To je još važnije u slučaju banaka s prekograničnim poslovanjem.

Financijski i operativni kontinuitet

Ni u jednom od planova nisu bile navedene potrebe za financiranjem koje su proizlazile iz sanacijske strategije. Vidjeti također odlomak 31.

Komunikacija i informiranje

Nijedan od planova nije sadržavao zadovoljavajući opis rješenja za jamčenje ažuriranosti i pravodobne dostupnosti informacija iz članka 11. Direktive o oporavku i sanaciji banaka.

Procjena provedivosti sanacije

Ni u jednom od planova nisu bile navedene nikakve prepreke u pogledu kratkoročne stabilizacije banke ili reorganizacije poslovanja. U tri od četiri plana33 nije jasno navedeno može li se sanacijska strategija primijeniti pravodobno i djelotvorno. Ni u jednom planu nije pružen zadovoljavajući opis učinka sanacijskih instrumenata na vjerovnike, druge ugovorne strane, klijente i djelatnike. Tri plana od njih šest nisu sadržavala jasnu izjavu o tome je li u predmetnom trenutku sanacija relevantne banke bila provediva.

Sažetak

Pet od šest planova nije sadržavalo raspored provedbe bitnih aspekata plana. U svim su planovima otkriveni nedostatci u mehanizmima ne samo za suradnju i koordinaciju relevantnih tijela nego i za razmjenu informacija.

Izvor: Sud.

33 U dva od šest slučajeva iz uzorka u planu je iznesen zaključak da će banka biti likvidirana u

skladu s nacionalnim stečajnim pravom.

35

73. Povrh primjera nedostataka navedenih u prethodnoj tablici:

— ni u jednom od sanacijskih planova iz uzorka Sud nije pronašao dokaze o testiranju instrumenta sanacije vlastitim sredstvima na razini banke iako je to preporučio u svojem tematskom izvješću iz 2017. Naime, prema najnovijem relevantnom dokumentu Odbora o „očekivanjima za banke”, banke moraju do 2022. uspostaviti potrebnu infrastrukturu za prikupljanje podataka potrebnih za provedbu takvog testa;

— kad je riječ o ciklusima za 2018. i 2019., Odbor je utvrdio jedino „moguće” prepreke (odnosno, nije provedena procjena njihove bitnosti), iako je za većinu planova bila dostupna povezana politika za utvrđivanje bitnih prepreka (vidjeti odlomak 49.). Kad je riječ o ciklusu planiranja sanacija za 2020., Odbor će utvrditi samo moguće prepreke. Kako je navedeno u odlomcima 51. i 52., Odbor smatra da je utvrđivanje prepreka iterativan proces. Dodatna je posljedica trenutačnog neutvrđivanja bitnih prepreka činjenica da Odbor dosad nije zbog prepreka postavljao više ciljne vrijednosti za MREL, što je u pravnom okviru ponuđeno kao mogućnost. Do studenoga 2019. Odbor je utvrdio ciljne vrijednosti za MREL na konsolidiranoj razini za 85 banaka, dok su odluke koje se odnose na 32 banke još bile otvorene. Za 48 banaka, uglavnom koncentriranih u pet država članica (Francuskoj, Grčkoj, Italiji, Nizozemskoj i Španjolskoj), za dosezanje MREL-a nedostaje 137 milijardi eura. U okviru ciklusa za 2018. Odbor nije donio nikakve odluke o unutarnjim zahtjevima za MREL34;

74. Naposljetku, Sud je u vezi s utvrđivanjem bitnih prepreka procijenio dva dodatna plana (vidjeti odlomak 19.) koja su donesena kasnije od onih iz uzorka u prvoj reviziji Suda, pod pretpostavkom da su oni trebali biti napredniji u tom pogledu. Provjerio je je li se primijenila politika samoga Odbora:

— za jedan je plan Sud utvrdio da su se smjernice primjenjivale samo u ograničenoj mjeri. Nisu utvrđene ni bitne ni moguće prepreke. Umjesto toga utvrđen je samo popis točaka na koje treba obratiti pozornost jer bi se mogle pretvoriti u moguće prepreke;

34 Vrijednosne papire relevantne za eksterni MREL izdaje subjekt na koji sanacijsko tijelo

namjerava primijeniti instrument sanacije vlastitim sredstvima. Ti se papiri izdaju vanjskim upisnicima. Vrijednosne papire relevantne za interni MREL upisuju drugi subjekti grupe koji pripadaju istom odjelu za sanaciju.

36

— u drugom je slučaju Sud utvrdio nedostatke u primjeni smjernica. Konkretno, interni sanacijski tim odstupio je od prijedloga iz sektorskog dokumenta koji se odnose na evaluaciju vjerojatnosti i nastanka događaja (vidjeti odlomak 50.) i primijenio diskrecijske ovlasti, odnosno uzeo je u obzir određene olakotne okolnosti. Na primjer, banka je morala dodatno poraditi na skraćivanju vremena potrebnog za dostavu podataka dobivenih procjenom vrijednosti u slučaju sanacije, a činjenica da je radila na određenim rješenjima smatrala se dovoljnom da se ta prepreka ne ocijeni važnom.

75. Sud je utvrdio da se sustavom unutarnje kontrole Odbora nisu mogli otkriti nedostatci sanacijskih planova niti različite razine njihove kvalitete uzrokovane tim nedostatcima (odlomci 69. – 74.). Naime, jedan odjel unutar Odbora (odgovoran za politiku, procese i metodologiju sanacije) proveo je provjere kvalitete i ispitao jesu li sanacijski planovi izrađeni pod odgovornošću drugih odjela usklađeni s politikama Odbora i jedinstvenim pravilima. Zbog ograničenih resursa unutar odjela vrijeme koje je bilo na raspolaganju za tu provjeru bilo je ograničeno. Osim toga, kontrolne aktivnosti nisu se sustavno bilježile.

Kašnjenja s donošenjem sanacijskih planova u nadležnosti Odbora

76. Iako su sanacijski planovi prvi put izrađeni u okviru ciklusa za 2016. i unatoč tome što i u najnovijim planovima i dalje postoje nedostatci u pogledu njihove usklađenosti s jedinstvenim pravilima (vidjeti odlomke 69. – 75.), Odbor nikada nije odredio datum za dovršetak sanacijskog plana za svaku banku (vidjeti odlomak 66.). Slično opažanje Sud je iznio i u tematskom izvješću br. 23/2017. U svojem višegodišnjem programu rada za 2018. Odbor je samo naveo da je 2020. bila ciljna godina za dovršetak izrade sanacijskih planova. Međutim, s obzirom na prijelazna razdoblja odobrena bankama na temelju dokumenta o „očekivanjima za banke” (vidjeti odlomke 31. i 52.), malo je vjerojatno da će svi planovi za 2020. biti potpuno usklađeni s jedinstvenim pravilima.

37

77. Kad je riječ o ciklusima planiranja za 2018. i 2019., Odbor je kasnio s donošenjem sanacijskih planova. Kašnjenja su prikazana u tablici 5., u kojoj je Sud usporedio planirane datume dovršetka sa stvarnim datumima. Iako Odbor namjerava sve planove u okviru ciklusa za 2020. donijeti u roku od 12 mjeseci, Sud smatra da postoji visok rizik od odstupanja. Povrh kašnjenja koja su prouzrokovali prethodni planovi, razlozi za taj rizik su sljedeći:

— usklađivanje procesa s nadzornim procesom ESB-a: Odbor uzima u obzir ishod procesa nadzorne provjere i ocjene (SREP) te ESB-ovu procjenu planova oporavka koje su dostavile banke;

— vrijeme potrebno za savjetovanje s ESB-om o nacrtima sanacijskih planova;

— broj nedovršenih dokumenata o relevantnim politikama (vidjeti odlomak 31.);

— provedba novih regulatornih zahtjeva (izmijenjena Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu i izmijenjena Direktiva o oporavku i sanaciji banaka);

— pandemija bolesti COVID-19.

38

Tablica 5. – Planiranje sanacije u okviru ciklusa za 2018. i 2019.

Vrsta banaka Planirani

datum dovršetka

Stvarni datum dovršetka

(donošenje posljednjeg sanacijskog

plana)

Sanacijski planovi koji još nisu doneseni

Doneseni sanacijski

planovi

Ciklus planiranja za 2018.

1 Banke bez sanacijskog kolegija Prosinac 2018. Studeni 2019. 76 76

2 Banke sa

sanacijskim kolegijem

Kolovoz 2019. Srpanj 2020. 40 40

3 Banke bez plana — — 3 —(1)

4 Ukupno 119 116

Ciklus planiranja za 2019.

5 Prioritetne banke bez sanacijskog

kolegija Travanj 2020. Travanj 2020. 31 31

6 Banke za koje ne

postoji plan / izmjena plana — — 82 —

7 Ukupno 113 31 Napomena: (1) Odbor je odlučio da neće izraditi planove jer će se jednoj banci uskoro promijeniti veličina (i više neće biti u nadležnosti Odbora), dok su u dvjema bankama u tijeku bile značajne promjene u poslovnoj i organizacijskoj strukturi i financijskom položaju.

Izvor: Sud, na temelju podataka Odbora.

78. Dovršetak ciklusa planiranja za 2018. odgođen je u odnosu na početni plan. To se može objasniti nizom razloga, uključujući:

— neučinkovitosti u procesu pripreme;

— dodavanje elementa preispitivanja kvalitete (vidjeti odlomak 75.);

— nedostatak resursa, posebice unutar internih sanacijskih timova;

— uvođenje određenih upravnih postupaka, kao što je postupak temeljen na pravu na saslušanje kojim se bankama omogućuje da komentiraju ciljnu vrijednost za MREL.

39

79. Zbog tog kašnjenja Odbor je odlučio da neće donositi ažurirane sanacijske planove za sve banke u ciklusu planiranja sanacije za 2019. iako je godišnje ažuriranje zakonski obvezno (vidjeti odlomak 66.), pa je donio sanacijske planove za svega 30 od 113 banaka.

80. Kad je riječ o ciklusu planiranja za 2018., Odbor je dao prednost sanacijskim planovima za banke bez sanacijskog kolegija, a ne za banke koje ga imaju. To nije bilo u skladu s duhom Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu35, kojom je propisano da se prednost treba dati sistemski važnim bankama. Budući da su te banke u ciklusu za 2018. bile posljednje čiji su planovi odobreni (posljednji među njima sredinom 2020. (vidjeti tablicu 5.)), one nisu bile među onima čiji su planovi ažurirani tijekom ciklusa za 2019.

Odbor nije primijenio istu razinu kontrole kvalitete na sve planove za manje važne banke

81. Do kraja prvog tromjesečja 2020. nacionalna sanacijska tijela pripremila su 1 916 sanacijskih planova od njih 2 260 (85 %). Planovi koje tek treba izraditi (15 %) odnose se na 13 nacionalnih sanacijskih tijela. 8 od 19 nacionalnih sanacijskih tijela nije uspjelo dosegnuti ciljne vrijednosti utvrđene u programu rada Odbora za 2019. U nekim su slučajevima ciljne vrijednosti dostignute davanjem prednosti jednostavnije ustrojenim bankama, a najsloženije banke ostavljene su za kasnije.

82. Sud je ispitao je li Odbor uputio nacionalnim sanacijskim tijelima odgovornima za manje važne banke smjernice kako bi se zajamčilo dosljedno funkcioniranje jedinstvenog sanacijskog mehanizma (vidjeti odlomak 06.). Sud je također ispitao je li Odbor pravodobno dao mišljenje o sanacijskim planovima za manje važne banke koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela.

83. Sud je utvrdio da je Odbor tek u kolovozu 2020. uputio nacionalnim sanacijskim tijelima prvi skup smjernica. Kako bi mogao pružiti takve smjernice, Odboru je potrebna suradnja nacionalnih sanacijskih tijela i odobrenje Odbora na izvršnoj sjednici u užem sastavu (nakon što se uzmu u obzir stajališta usuglašena na plenarnoj sjednici, vidjeti Prilog I.).

35 Uvodna izjava 47. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

40

84. U određenim okolnostima sanacijska tijela ne moraju pripremiti cjelovite sanacijske planove, nego se mogu odlučiti za pojednostavnjenu verziju. Odbor je 2016. na izvršnoj sjednici donio dokument o određivanju politike takozvanih pojednostavnjenih obveza za manje važne banke te ga je predstavio na plenarnoj sjednici, na kojoj su izražene zadrške u pogledu takve politike. U kolovozu 2020. (četiri godine kasnije) na izvršnoj sjednici donesena je nova inačica tog dokumenta. Nakon te inačice većina je na plenarnoj sjednici izrazila opću potporu politici.

85. Na temelju razgovora s predstavnicima EBA-e, koja je objavila smjernice o tom pitanju36, Sud je doznao da na razini nacionalnih sanacijskih tijela, koja također sudjeluju na plenarnoj sjednici Odbora, dosad nije bilo interesa za izradu daljnjih smjernica o pojednostavnjenim sanacijskim planovima (tj. o sadržaju takvih planova), i to kako bi se zadržala dostatna razina fleksibilnosti kojom se mogu uzeti u obzir posebnosti domaćih bankarskih sektora.

86. Iako se dokument Odbora o određivanju politike primjenjivao samo na banke u njegovoj nadležnosti, Sud je na temelju tog dokumenta ocijenio dva pojednostavnjena sanacijska plana (za manje važne banke) koja su izradila nacionalna sanacijska tijela. Iako nacionalna sanacijska tijela ne mogu primijeniti pojednostavnjeni pristup ako predmetna banka ne dobije određenu minimalnu ocjenu u skladu s primjenjivim kriterijima prihvatljivosti, u planovima nije bila navedena dobivena ocjena. U oba slučaja Sud je utvrdio nedostatke u pogledu dostavljenih informacija o (1) informacijskom sustavu za upravljanje, (2) komunikaciji s različitim dionicima i (3) komunikaciji s javnošću.

87. Odbor mora procijeniti sanacijske planove koje su dostavila nacionalna sanacijska tijela i može izraziti svoje stajalište, tj. neobvezujuće mišljenje. Kako bi to bilo moguće, mora dovršiti svoje procjene do zadanog roka, što je vrlo obiman posao s obzirom na to da postoji 2 260 takvih planova (podatci s kraja 2019.). Stoga je Odbor odlučio razvrstati te planove u tri skupine, ovisno o njihovoj veličini i složenosti. Sud je utvrdio da razina detaljnosti procjena ovisi o tome o kojoj se skupini radi, pri čemu se prvoj skupini posvećuje veća pozornost. Sud je ispitao uzorak od tri procjene kojima je obuhvaćeno 16 sanacijskih planova. U pogledu 12 planova Odbor je odlučio da, unatoč

36 EBA je 2015. objavila smjernice o tome kako bi relevantna tijela trebala procjenjivati

ispunjava li određena institucija uvjete za primjenu pojednostavnjenih obveza (koje su sada stavljene izvan snage i zamijenjene regulatornim tehničkim standardima o istom pitanju) i pripremila provedbeni tehnički standard o dostavljanju relevantnih informacija EBA-i.

41

sumnjama u izglednost odabrane sanacijske strategije, za njih 11 neće izraziti stajalište, dok za preostali plan nije bila utvrđena ciljna vrijednost za MREL.

88. Odbor se nije očitovao ni o neutvrđivanju bitnih prepreka. Naime, od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 15 navelo je da ona nisu utvrdila bitne prepreke za banke u svojoj nadležnosti. Preostala tri nacionalna sanacijska tijela zaključila su da za njihove banke ne postoje relevantne prepreke.

89. Kad je riječ o poštovanju rokova, od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih pet navelo je da ih se Odbor nije uvijek uspio pridržavati.

Organizacijski ustroj u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma još nije optimalan

90. U tematskom izvješću iz 2017. Sud je zaključio da (1) raspodjela operativnih zadaća između nacionalnih sanacijskih tijela i Odbora, uključujući podjelu odgovornosti, nije jasna i da se (2) memorandumom o razumijevanju između Odbora i ESB-a u njegovoj nadzornoj ulozi ne jamči da Odbor pravodobno dobiva sve potrebne informacije.

91. U istom izvješću Sud je zaključio da Odbor nema dovoljno ljudskih resursa. Kako bi ispunio svoje zadaće u pogledu sanacijskih planova za važne banke, Odbor ovisi i o osoblju koje nacionalna sanacijska tijela stavljaju na raspolaganje za rad u okviru internih sanacijskih timova.

92. Kako bi se zajamčila spremnost na razini jedinstvenog sanacijskog mehanizma i uzimajući u obzir velik broj manje važnih banaka koje su u nadležnosti nacionalnih sanacijskih tijela (vidjeti odlomak 06.), potreban je odgovarajući broj zaposlenika.

93. Sud je stoga procijenio:

(a) je li se poboljšala suradnja s nacionalnim sanacijskim tijelima i ESB-om, u njegovoj ulozi nadzornog tijela;

(b) je li se u usporedbi s rezultatima prethodne revizije povećao broj osoblja na razini Odbora i internih sanacijskih timova;

42

(c) jesu li nacionalna sanacijska tijela imala usporediv broj ekvivalenata punog radnog vremena za svaku banku.

Dobra suradnja s dionicima, ali sanacijska tijela ovise o pravodobnoj reakciji nadzornih tijela

94. Suradnja između Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela pojašnjena je u okviru suradnje donesenom 2016. i izmijenjenom 2018., koji je javno dostupan37. To se odnosi ne samo na ulogu osoblja nacionalnih sanacijskih tijela u internim sanacijskim timovima koji rade na važnim bankama nego i na suradnju u pogledu planova za manje važne banke. Nadalje, 2017. i 2018. utvrđena su načela na visokoj razini i ciljani operativni model s detaljnim opisom podjele posla te unutarnji mehanizmi kojima se, na primjer, uređuje svakodnevni rad internih sanacijskih timova. Ti dokumenti nisu javno dostupni. Za veliku većinu nacionalnih sanacijskih tijela koja su sudjelovala u anketi koju je proveo Sud (83 %) jasno je kako su zadaće raspodijeljene unutar internih sanacijskih timova.

95. U skladu s okvirom za suradnju Odbor bi trebao redovito provoditi ex post procjene rada internih sanacijskih timova kako bi se među njima zajamčila odgovarajuća razina dosljednosti. Do danas su s pomoću međusektorske analize procijenjeni samo neki aspekti. Još ne postoji cjelovita procjena u skladu s okvirom za suradnju.

96. Kao pozitivno može se istaknuti da je od 18 nacionalnih sanacijskih tijela koja su odgovorila na anketu koju je proveo Sud njih 13 izjavilo da ih je Odbor u potpunosti obavijestio o iskustvu stečenom na temelju odluka Odbora u pogledu banaka koje su propadale.

97. Memorandum o razumijevanju s ESB-om izmijenjen je u svibnju 2018.38 Sud je utvrdio da su odredbe o razmjeni informacija sveobuhvatne. Osoblje Odbora također je izrazilo zadovoljstvo postupkom.

37 Odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora od 17. prosinca 2018. o uspostavi okvira za

praktična rješenja za suradnju unutar jedinstvenog sanacijskog mehanizma između Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela (SRB/PS/2018/15).

38 Memorandum o razumijevanju između Jedinstvenog sanacijskog odbora i Europske središnje banke u pogledu suradnje i razmjene informacija.

43

98. Memorandum o razumijevanju sadržava, među ostalim, odredbe o razmjeni informacija u slučaju da ESB pokrene mjere rane intervencije, što može učiniti kada se ispuni niz uvjeta. Te su informacije potrebne kako bi se Odboru omogućilo da ažurira relevantni sanacijski plan i da se pripremi za moguću sanaciju banke i procjenu vrijednosti njezine imovine i obveza.

99. Komisija je 2019. iznijela zaključak da su nadzorna tijela za banke dosad primjenjivala mjere rane intervencije u iznimno ograničenoj mjeri39. U tematskom izvješću Suda o ESB-ovu upravljanju krizama40 Sud je iznio zaključak da se procjene rane intervencije provode uglavnom u kontekstu godišnjeg procesa nadzorne provjere i ocjene (SREP), a ne kao reakcija na dokaze o značajnom pogoršanju financijskih uvjeta banke. Sud je također iznio zaključak da ESB-ove smjernice za utvrđivanje krize, uključujući ranu intervenciju, nisu dovoljno razrađene i da u njima nisu utvrđeni objektivni kriteriji. Iako je važno da se takve mjere rane intervencije upotrebljavaju djelotvorno i da se pokreću dovoljno rano da se rizik i učinak moguće sanacije svedu na najmanju moguću mjeru, to pitanje još nije riješeno u okviru izmjena pravnog okvira. To je važno jer bi se tim mjerama, primjerice, Odboru dalo pravo da banci naloži da se obrati potencijalnim kupcima svojeg poslovanja. Sud je utvrdio da je EBA 26. lipnja 2020. pokrenula savjetovanje o primjeni mjera rane intervencije.

100. Kako bi se zajamčilo da se mjere sanacije počnu primjenjivati dok banka još ima na raspolaganju znatnu likvidnost, važno je da se odluka kojom se proglašava da određena banka propada ili da će vjerojatno propasti donese na vrijeme. Takvu odluku donosi nadzorno tijelo za predmetnu banku. Međutim, u skladu s Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu Odbor također može proglasiti da banka propada ili da će vjerojatno propasti „na vlastitu inicijativu”, odnosno i bez takve izjave ESB-a. Kako bi donijelo takvu odluku, nadležno tijelo mora procijeniti ne samo stvarno stanje banke nego i njezino stanje u bliskoj budućnosti. Ni u jedinstvenim pravilima ni u politici Odbora nije definirano što znači „bliska budućnost”. Nadalje, definicija „propasti ili vjerojatne propasti” koja se upotrebljava u Direktivi o oporavku i sanaciji

https://srb.europa.eu/sites/srbsite/files/mou_with_the_single_resolution_board_on_cooperation_and_information_exchange_2018_.pdf.

39 Izvješće Europske komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni i preispitivanju Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka) i Uredbe 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu), COM(2019) 213 final od 30.4.2019., str. 6.

40 Tematsko izvješće Suda br. 2/2018: „Operativna učinkovitost ESB-a u upravljanju kriznim situacijama u bankama”, odlomak 125., (www.eca.europa.eu).

44

banaka ostavlja znatan prostor za tumačenje41. Međutim, Odbor nije bio u kontaktu sa zakonodavcima kako bi se založio za uspostavu jasnih i objektivnih kriterija.

Na razini Odbora više je zaposlenika, ali su nacionalna sanacijska tijela neznatno smanjila svoj doprinos

101. Na kraju ožujka 2020. Odbor je zapošljavao 358 ekvivalenata punog radnog vremena, ne uključujući nacionalne stručnjake. Na kraju ožujka 2020. i dalje postoji nedostaje približno 11 % osoblja u odnosu na plan radnih mjesta donesen u rujnu 2019. (400 ekvivalenata punog radnog vremena).

102. Budući da odjel Odbora odgovoran za politiku, procese i metodologiju sanacije (vidjeti također odlomak 75.) nije imao dovoljno osoblja, u prethodno navedenom planu radnih mjesta bilo je predviđeno pet dodatnih ekvivalenata punog radnog vremena za taj odjel (što je povećanje od 31 % u odnosu na 2018.). U okviru revizije koju je Sud proveo 2017. također je istaknuto da taj odjel nema dovoljno osoblja. Na kraju 2018. odjel Odbora odgovoran za nadzor nad planovima koje dostavljaju nacionalna sanacijska tijela za manje važne banke imao je 8,5 ekvivalenata punog radnog vremena. Budući da taj broj ne omogućuje da se svi planovi procjenjuju jednako temeljito, odjel je morao odrediti prioritete (vidjeti odlomak 87.). Unatoč takvom stanju, u prethodno navedenom planu radnih mjesta nisu predviđena dodatna radna mjesta.

103. Tijekom 2019. gotovo 40 % resursa Odbora raspoređeno je u interne sanacijske timove koji su odgovorni za izradu sanacijskih planova za važne banke. Između 2016. i 2019. (vidjeti tablicu 6.) Odbor je znatno povećao resurse za interne sanacijske timove, dok su nacionalna sanacijska tijela istodobno neznatno smanjila svoje resurse. Slijedom toga, Odbor je osigurao više osoblja nego sva nacionalna sanacijska tijela zajedno. Stoga se omjer osoblja Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela povećao i do kraja 2019. dosegnuo razinu od 4:3, na kojoj se očekuje da će ostati i 2020. Za usporedbu, u zajedničkim nadzornim timovima u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma omjer osoblja ESB-a i osoblja nacionalnih nadležnih tijela iznosio je 2016. 1:342.

41 „Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A guidebook to the BRRD”, Grupa

Svjetske banke, Savjetodavni centar za financijski sektor, travanj 2017., str. 106.

42 Tematsko izvješće Suda br. 29/2016 „Jedinstveni nadzorni mehanizam – dobar početak, ali potrebna su daljnja poboljšanja”, odlomak 110. (www.eca.europa.eu).

45

Tablica 6. – Popunjavanje internih sanacijskih timova osobljem43

2016 2019

Odbor Nacionalna sanacijska

tijela Odbor

Nacionalna sanacijska

tijela

Ukupan broj osoblja u internim sanacijskim timovima (izražen u ekvivalentima punog radnog vremena)

60 116 171 105

Potrebno je odbiti vrijeme koje je osoblje raspoređeno u interne sanacijske timove utrošilo na horizontalne zadaće Odbora (npr. izrada nacrta politika) (izraženo u ekvivalentima punog radnog vremena)

-15 — -32 —

Stvarno (neto) radno vrijeme osoblja u internim sanacijskim timovima (izraženo u ekvivalentima punog radnog vremena)

45 116 139 105

Ekvivalenti punog radnog vremena po banci 0,4 0,9 1,1 0,8

Izvor: Sud, na temelju podataka jedinstvenog sanacijskog mehanizma.

104. Sud je utvrdio da postoje znatne razlike u doprinosima nacionalnih sanacijskih tijela internim sanacijskim timovima u vidu osoblja: u odnosu na broj važnih banaka, raspon se 2019. kretao između 0,4 i 3,25 ekvivalenata punog radnog vremena po banci44. Odbor nema kontrolu nad brojem osoblja koje nacionalna sanacijska tijela doprinose internim sanacijskim timovima. Naime, okvirom za suradnju propisano je samo da se Odbor i nacionalna sanacijska tijela moraju međusobno savjetovati i dogovarati o upotrebi resursa nacionalnih sanacijskih tijela.

105. Odbor nije utvrdio standardni sastav internih sanacijskih timova (tj. broj osoba, udio djelatnika Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela te njihove kvalifikacije).

43 U brojke za Odbor uključeni su asistenti, ali ne i upućeni nacionalni stručnjaci. Odbor je

dostavio podatke o ekvivalentima punog radnog vremena za 2019. i prognozu za 2020. za sva nacionalna sanacijska tijela osim za portugalsko i slovačko, za koja je Sud upotrijebio podatke za 2017.

44 Raspon je bio sličan i kad se mjeri u odnosu na ukupnu imovinu banaka.

46

Time se omogućuje fleksibilnost i povećava vjerojatnost heterogenosti internih sanacijskih timova.

Znatne razlike u pogledu broja osoblja na razini nacionalnih sanacijskih tijela

106. Iako je Odbor zadužen za nadzor nad planiranjem sanacije na razini nacionalnih sanacijskih tijela (vidjeti odlomak 06.), nema pravne ovlasti utjecati na broj osoblja u nacionalnim sanacijskim tijelima koji je potreban za izradu planova za manje važne banke. To ostaje u nadležnosti nacionalnih proračunskih tijela. Sud je utvrdio da među nacionalnim sanacijskim tijelima postoje znatne razlike u pogledu broja ekvivalenata punog radnog vremena koje banke stavljaju na raspolaganje, u rasponu od njih 0,005 do 0,375 ekvivalenata punog radnog vremena po banci. Sud je svjestan da se radi o prosječnim vrijednostima koje nisu ponderirane na način da se uzmu u obzir veličina i složenost pojedinačnih banaka.

107. EBA je u okviru redovitih preispitivanja dužna pratiti imaju li sanacijska tijela (tj. Odbor i nacionalna sanacijska tijela) potrebno stručno znanje, resurse i operativne kapacitete. U tu se svrhu služi različitim instrumentima, uključujući bilateralne sastanke i sudjelovanje u sanacijskim kolegijima. EBA je 2017. također provela anketu u svrhu pregleda dostupnih resursa. Rezultati te ankete nisu objavljeni, a datum sljedećeg preispitivanja još nije utvrđen.

47

Zaključci i preporuke 108. Opći je zaključak Suda da je jedinstveni sanacijski mehanizam, koji je uspostavljen 2015., posljednjih godina napredovao, ali i da nisu uspostavljeni određeni ključni elementi te da su potrebni daljnji koraci u planiranju sanacije banaka. To se može objasniti nizom razloga povezanih sa zakonodavcima, proračunskim tijelima (na razini država članica i EU-a), kao i s radom Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela. Odbor je ostvario napredak u uspostavi politika i poboljšanju kvalitete sanacijskih planova. Sud je utvrdio da Odbor nije poduzeo mjere u pogledu dijela preporuka (vidjeti primjerice odlomke 28., 30. ili 76.) iz tematskog izvješća Suda iz 2017.

109. Konkretnije, postoje dva ključna pitanja koja se odnose na zakonodavce: (1) financiranje tijekom sanacije (vidjeti odlomak 32.) i (2) bolja usklađenost između okvira za sanaciju i različitih nacionalnih okvira za slučajeve nesolventnosti (vidjeti odlomak 45.). Povrh toga, Sud je utvrdio da se pravila o raspodjeli tereta i državnim potporama razlikuju ovisno o tome je li za rješavanje problema banke koje propada odabrana sanacija ili postupak u slučaju nesolventnosti (vidjeti odlomke 42. – 44.).

110. Ta pitanja utječu na planiranje sanacije i odabir sanacijskog instrumenta. Konkretno, na razini jedinstvenog sanacijskog mehanizma nije donesena politika o „financijskom kontinuitetu”, koja je povezana s prethodno navedenim financiranjem tijekom sanacije. Smjer politike također nije određen ni u područjima „upravljanja i komunikacije” te „informiranja” (vidjeti odlomke 31. – 36.).

111. Nadalje, teško je postići dosljedno postupanje prema bankama u nadležnosti Odbora jer su prakse u internim sanacijskim timovima neujednačene, i to zbog nedostataka u relevantnim politikama (vidjeti odlomke 38. – 41., 47. – 51. i 57. – 65.). Razlog su te neujednačenosti, primjerice, (1) diskrecijsko pravo internih sanacijskih timova da sami utvrđuju i određuju bitnost prepreka i (2) nedostatak referentnih vrijednosti ili posebnih kriterija za procjenu ključnih funkcija i javnog interesa. Naposljetku, politike Odbora, koje su navedene u priručniku za planiranje sanacije, zasad nisu bile obvezujuće za interne sanacijske timove (vidjeti odlomak 30.), pa ne postoji obveza obrazlaganja eventualnih odstupanja u sanacijskim planovima (tj. ne postoji obveza pojašnjavanja razloga zbog kojih se politike ne primjenjuju).

112. U travnju 2020. Odbor je objavio i dokument u kojemu je iznio svoja „očekivanja za banke”: one bi najkasnije do kraja 2023. trebale izgraditi svoje kapacitete u pogledu svih relevantnih dimenzija provedivosti sanacije, pri čemu se taj

48

rok po dogovoru za svaki pojedinačni slučaj može i produljiti. Zakonodavci nisu predvidjeli takav rok u kojem bi se banke trebale u cijelosti pripremiti za provedivost sanacije. Činjenica da se Odbor dosad suzdržavao od utvrđivanja bitnih prepreka i pokretanja procesa kojim bi se zajamčilo njihovo uklanjanje nije u skladu s jedinstvenim pravilima (vidjeti odlomke 52. – 56. i 73.).

1. preporuka – Potrebno je poboljšati politike jedinstvenog sanacijskog mehanizma

Kako bi se u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma zajamčilo dosljedno postupanje prema bankama te uzimajući u obzir postojeći pravni okvir, Odbor bi trebao:

(a) donijeti politike koje još nisu uspostavljene, konkretno – politike o financijskom kontinuitetu, upravljanju te komunikaciji i informiranju;

(b) ukloniti nedostatke u postojećim politikama i/ili njihovoj primjeni, konkretno – u vezi s procjenom javnog interesa, utvrđivanjem bitnih prepreka provedivosti sanacije i sanacijom vlastitim sredstvima. Odbor bi osobito trebao poštovati jedinstvena pravila te u skladu s njima u svakom sanacijskom planu utvrditi bitne prepreke provedivosti sanacije i slijediti propisani proces za njihovo uklanjanje;

(c) zahtijevati od internih sanacijskih timova da ili primjenjuju politike utvrđene u priručniku za planiranje sanacije ili objasne zašto od njih odstupaju. Tijekom donošenja sanacijskih planova na izvršnim sjednicama trebalo bi upozoriti na sva odstupanja.

Preporučeni rok provedbe: za točke (a) i (b) ožujak 2022., za točku (c) kraj 2021.

113. Odbor još nije odredio točan datum za dovršetak sanacijskih planova za svaku pojedinačnu banku. Na vrijeme potrebno za njihov dovršetak vjerojatno će utjecati primjena iznesenih „očekivanja za banke” (vidjeti odlomak 112.). U usporedbi s rezultatima revizije ciklusa planiranja za 2016. ostvaren je napredak u pogledu kvalitete sanacijskih planova. Naime, u okviru ciklusa planiranja za 2018. u revizijskom uzorku sanacijskih planova ispunjeno je 60 % zahtjeva iz jedinstvenih pravila. Iako je sustav unutarnje kontrole uspostavljen, nema dovoljno resursa za provedbu kontrole kvalitete. Sud je utvrdio da je 10 % zahtjeva ispunjeno tek djelomično, dok ih 30 % uopće nije ispunjeno (vidjeti odlomke 69. – 71. i 75.).

49

114. Broj ispunjenih zahtjeva najniži je u onim područjima u kojima Odbor još nije odredio smjer politike (financiranje tijekom sanacije, komunikacija i informiranje) ili u kojima u njegovim politikama postoje nedostatci. Osim toga, u polovici slučajeva iz revizijskog uzorka nije bilo jasne izjave o provedivosti sanacije predmetne banke (vidjeti tablicu 2. i odlomke 69. – 74.).

115. Na razini Odbora došlo je do kašnjenja u donošenju planova u vezi s ciklusom planiranja za 2018. Odbor nije dao prednost sistemski važnim bankama u smislu rokova (drugim riječima, njihovi su planovi doneseni posljednji), što nije bilo u skladu s preambulom Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu. Stoga je odlučio da bi ciklusom za 2019. trebalo obuhvatiti samo ograničen broj banaka, dok je za 2020. predviđen puni ciklus. Međutim, ako se zanemari mogući utjecaj pandemije bolesti COVID-19 i ako se uzmu u obzir postojeći postupci među kojima neki iziskuju mnogo vremena, postoji rizik od toga da se ne dostigne ciljna vrijednost dovršetka svih planova u ciklusu za 2020. do ožujka 2021. (vidjeti odlomke 76. – 80.).

2. preporuka – Potrebno je zajamčiti potpunu usklađenost sanacijskih planova s pravnim zahtjevima i njihovo pravodobno donošenje

Kako bi se zajamčilo pravodobno donošenje sanacijskih planova koji su usklađeni s pravnim zahtjevima, Odbor bi trebao:

(a) poboljšati kvalitetu planova kako bi bili potpuno usklađeni s jedinstvenim pravilima;

(b) pojednostavniti postupke i riješiti pitanje njihove dugotrajnosti kako se ne bi dovelo u pitanje ostvarenje cilja donošenja svih planova u okviru jednogodišnjeg ciklusa.

Preporučeni rok provedbe: za točku (a) ciklus za 2021. (ožujak 2022.), za točku (b) ciklus za 2020. (ožujak 2021.)

116. Nacionalna sanacijska tijela ostvarila su napredak u pogledu broja sanacijskih planova donesenih za manje važne banke. Međutim, osam nacionalnih sanacijskih tijela nije dostignulo svoje ciljne vrijednosti. Prvi skup smjernica kojima se jamči dosljedna primjena sanacijskih standarda na manje važne banke objavljen je tek u kolovozu 2020., uključujući smjernice o primjeni „pojednostavnjenih obveza” (vidjeti odlomke 81. – 85.).

50

117. Odbor je procijenio kvalitetu svakog pojedinačnog plana koji su dostavila nacionalna sanacijska tijela, ali je imao poteškoća s time da to učini u zadanim rokovima. Razina temeljitosti procjene ovisila je o veličini banke i odabranoj sanacijskoj strategiji, i to zbog nedostatka resursa u odgovarajućem odjelu Odbora. Odbor je također odlučio da neće izraziti mišljenje o svim planovima u kojima su uočeni nedostatci (vidjeti odlomke 87. – 89. i 102.).

118. Osim toga, početkom 2020. Odbor je gotovo bio dosegnuo broj osoblja potrebnog za obavljanje svojih zadaća (89 %). Međutim, još nije utvrdio standardni sastav internih sanacijskih timova (tj. broj osoba, udio djelatnika Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela te njihove kvalifikacije). Sud je također utvrdio da se s vremenom povećao udio osoblja Odbora u tim timovima (vidjeti odlomke 101. – 105.).

119. Odbor nema zakonske ovlasti u pogledu broja djelatnika iz nacionalnih sanacijskih tijela te to pitanje ostaje u nadležnosti nacionalnih proračunskih tijela. Sud je utvrdio da se broj djelatnika po banci znatno razlikovao od jednog nacionalnog sanacijskog tijela do drugog. Međutim, EBA je zadužena za praćenje stručnog znanja, resursa i operativnih kapaciteta nacionalnih sanacijskih tijela. Ipak, do danas nije objavila nikakvu sveobuhvatnu evaluaciju tih aspekata jer je tom zadatku pristupila s pomoću različitih alata (vidjeti odlomke 106. i 107.). Ako se ne osiguraju odgovarajući resursi razmjerni ciljevima određene organizacije, to bi moglo dovesti do sve većih razlika između ciljeva i stanja na terenu.

3. preporuka – Potrebno je poboljšati organizacijski ustroj jedinstvenog sanacijskog mehanizma

(a) Kako bi se poboljšao nadzor Odbora nad planiranjem sanacije na razini nacionalnih sanacijskih tijela, potrebno je da se u odjel odgovoran za nadzor nad manje važnim bankama rasporedi dovoljno osoblja i da se izraze jasna stajališta o kvaliteti sanacijskih planova za manje važne banke u kojima se otkriju nedostatci.

(b) Kako bi se postigao odgovarajući sastav osoblja u internim sanacijskim timovima, Odbor i nacionalna sanacijska tijela trebali bi usuglasiti standardne kriterije.

Preporučeni rok provedbe: ciklus planiranja za 2021. (ožujak 2022.)

51

120. Podjela uloga između Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela pojašnjena je u sporazumu o suradnji donesenim 2016. i izmijenjenim 2018. (vidjeti odlomke 94. i 95.). Sveobuhvatnim memorandumom o razumijevanju uređena je razmjena informacija između Odbora i nadzornog tijela – ESB-a.

121. Međutim, djelotvorna sanacija ovisi o tome da nadzorno tijelo za banke (1) dovoljno rano pokrene mjere rane intervencije i da ih djelotvorno primjeni te da (2) dovoljno rano i na temelju jasnih, objektivnih i kvantificiranih graničnih vrijednosti donese odluku o tome je li riječ o banci koja propada ili će vjerojatno propasti. Iako su se mjere rane intervencije rijetko primjenjivale, a pravnim okvirom nisu utvrđeni objektivni i kvantificirani kriteriji za iznošenje ocjene da banka „propada ili će vjerojatno propasti”, Odbor nije zatražio relevantno rješenje od zakonodavaca (vidjeti odlomke 97. – 100.).

4. preporuka – Potrebno je utvrditi objektivne i kvantificirane kriterije za pravodobne nadzorne mjere

Kako bi se zajamčilo da se nadzorne mjere poduzimaju dovoljno rano, Odbor i Komisija trebali bi zatražiti relevantno rješenje od zakonodavaca i ESB-a, u njegovoj ulozi nadzornog tijela, i založiti se za utvrđivanje objektivnih i kvantificiranih graničnih vrijednosti za pokretanje mjera rane intervencije i donošenje odluke o tome je li riječ o banci koja propada ili će vjerojatno propasti.

Sud poziva Europski parlament i Vijeće da razmotre kako najbolje pojasniti navedena pitanja u pravnom okviru.

Preporučeni rok provedbe: do kraja 2021.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 24. studenoga 2020.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne predsjednik

52

Prilozi

Prilog I. – Upravljačka tijela Odbora Ovisno o zadaćama Odbor se sastaje u različitim sastavima (vidjeti sliku 9. u nastavku). Na izvršnim sjednicama u užem sastavu sudjeluju predsjednik i četiri dodatna stalna člana Odbora. Potpredsjednik sudjeluje na izvršnoj sjednici u užem sastavu kao član bez prava glasa, ali u odsutnosti predsjednika obavlja njegove funkcije.

Ako se na izvršnoj sjednici raspravlja o određenoj banci, ona se proširuje („proširena” izvršna sjednica) kako bi se uključili članovi Odbora koji predstavljaju relevantna nacionalna sanacijska tijela. Stoga sastav sudionika na „proširenoj” izvršnoj sjednici ovisi o pojedinačnoj banci o kojoj se raspravlja. Ako se na „proširenoj” izvršnoj sjednici ne može postići dogovor konsenzusom, predsjednik i četiri druga stalna člana Odbora donose odluku običnom većinom.

Plenarnu sjednicu čine predsjednik, četiri druga stalna člana Odbora i članovi odbora koji predstavljaju sva nacionalna sanacijska tijela. Kao i na izvršnoj sjednici, potpredsjednik sudjeluje kao član bez prava glasa, ali u odsutnosti predsjednika obavlja njegove funkcije.

Komisija i ESB imaju status stalnog promatrača na svim izvršnim i plenarnim sjednicama Odbora. Prema potrebi, na izvršne i plenarne sjednice mogu se pozvati i drugi promatrači na ad hoc osnovi. Ako se na „proširenoj” izvršnoj sjednici raspravlja o banci koja ima društva kćeri ili važne podružnice u državama članicama izvan europodručja, sanacijska tijela tih država članica pozivaju se na sudjelovanje na sastanku.

53

Slika 9. – Upravljačka tijela Odbora

Izvor: Sud, na temelju grafikona Odbora.

Izvršna sjednica u užem sastavu

Predsjednik, potpredsjednik i četiri člana Odbora

Proširena izvršna sjednicaKao i izvršna sjednica u užem sastavu, ali uz člana Odbora iz

relevantnog nacionalnog sanacijskog tijela

Plenarna sjednicaKao i izvršna sjednica u užem

sastavu, ali uz članove Odbora iz svih nacionalnih sanacijskih tijela

Stalni promatrači iz ESB-a i KomisijePromatrači iz EBA-e ili sanacijskih tijela

država članica izvan europodručja, prema potrebi

54

Prilog II. – Ciljne vrijednosti za MREL koje je postavio Odbor Odbor je u svibnju 2020., nakon javnog savjetovanja, objavio svoju politiku o MREL-u za 2020. U tablici u nastavku prikazane su različite komponente ciljne vrijednosti za MREL za cikluse planiranja sanacije za 2018. i 2020. Razlike među njima označene su zelenom bojom.

Politika Odbora o MREL-u za 2018. Politika Odbora o MREL-u za 2020.

Izraženo u ukupnoj izloženosti riziku

Ciljna vrijednost za MREL

Iznos pokrića gubitaka + iznos dokapitalizacije

Iznos pokrića gubitaka + iznos dokapitalizacije

Iznos pokrića gubitaka

(stup 1. + stup 2. + kombinirani zaštitni sloj kapitala45) * ukupna

izloženost riziku

(stup 1. + stup 2.) * ukupna izloženost riziku

Iznos dokapitalizacije46

(stup 1. + stup 2. + naknada za povjerenje u tržište) * ukupna

izloženost riziku

(stup 1. + stup 2. + naknada za povjerenje u tržište47) *

ukupna izloženost riziku

Naknada za povjerenje u

tržište

Zahtjevi za kombinirani zaštitni sloj kapitala – 1,25 %

Zahtjevi za kombinirani zaštitni sloj kapitala –

protuciklički zaštitni sloj

Izraženo u izloženosti omjera financijske poluge

Standarda visina MREL-a — Iznos pokrića gubitaka +

iznos dokapitalizacije

45 Članak 92. stavak 1. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od

26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL L 176, 27.6.2013., str. 1.); članak 104.a i 128. Direktive o kapitalnim zahtjevima, Direktiva 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ, SL L 176, 27.6.2013., str. 338.

46 Primjenjivo samo na banke u kojima se sanacijskom strategijom predviđaju mjere sanacije i primjena sanacijskih instrumenata.

47 U skladu s politikom Odbora o MREL-u za 2020. (str. 12.) iznos dokapitalizacije može se prilagoditi primjenom naknade za povjerenje u tržište, što je promjena u odnosu na politiku Odbora o MREL-u za 2018. (str. 10.), kojom je to postalo obvezno u slučaju banaka na koje je Odbor namjeravao primijeniti sanacijske instrumente i ovlasti. Odbor je u svoju politiku o MREL-u za 2020. uveo i prijelazna razdoblja za naknadu za povjerenje u tržište.

55

Politika Odbora o MREL-u za 2018. Politika Odbora o MREL-u za 2020.

Iznos pokrića gubitaka —

Omjer financijske poluge * izloženost financijske

poluge

Iznos dokapitalizacije —

Omjer financijske poluge * izloženost financijske

poluge Izvor: Sud, prilagođeno na temelju podataka Odbora.

U slučaju banaka, za koje se očekuje da će slijediti redovni postupak u slučaju nesolventnosti, MREL općenito odgovara kapitalnim zahtjevima iz Uredbe o kapitalnim zahtjevima, koja obuhvaća samo iznos pokrića gubitaka.

U skladu s novim pravilima ukupna izloženost MREL-a riziku za iznos pokrića gubitaka više ne mora uključivati zahtjeve za kombinirani zaštitni sloj niti je, osim toga, potrebna naknada za povjerenje u tržište, ali Odbor svejedno može prilagođavati iznos dokapitalizacije primjenom naknade za povjerenje u tržište.

U tom će se slučaju odbitak od te naknade od 1,25 % u skladu s politikom Odbora o MREL-u iz 2018. zamijeniti odbitkom protucikličkog zaštitnog sloja. Protuciklički zaštitni sloj obuhvaća dio zahtjeva za kombinirani zaštitni sloj. Odbitkom se prebija prethodni faktor uvećanja na zahtjeve za kombinirani zaštitni sloj.

Novim paketom o bankarstvu kojim se prenose zahtjevi iz Basela III uveden je omjer financijske poluge od 3 %. Zbog toga je Odbor uveo drugu mjeru za MREL na temelju izloženosti omjera financijske poluge.

56

Pokrate i skraćeni nazivi EBA: Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo

ESB: Europska središnja banka

MREL: minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze

Odbor: Jedinstveni sanacijski odbor

SRF: Jedinstveni fond za sanaciju

SRM: jedinstveni sanacijski mehanizam

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

57

Pojmovnik Bitne prepreke: ozbiljne prepreke koje mogu ugroziti rješavanje kriznih situacija ili sanaciju određene banke koje su sanacijska tijela utvrdila tijekom procjene provedivosti sanacije banaka. Sanacijska tijela imaju dalekosežne ovlasti na temelju kojih mogu zatražiti od banaka da se uhvate ukoštac s takvim preprekama ili ih uklone u određenom roku. Primjerice, Odbor može zatražiti od banke da se riješi određene imovine, da ograniči svoje poslovanje ili da promijeni svoje pravne ili operativne strukture.

Bonitetni kapitalni zahtjevi: zahtjevi koji se odnose na iznos kapitala koji su banke dužne držati. Cilj je tih pravila ojačati njihovu otpornost i istodobno zajamčiti da banke mogu nastaviti financirati gospodarsku aktivnost i rast.

Europska bankovna unija: sustav na temelju kojeg se odgovornost za bankovnu politiku prenosi s nacionalne razine na razinu EU-a. Trenutačno obuhvaća jedinstveni nadzorni mehanizam i jedinstveni sanacijski mehanizam, koji se temelje na jedinstvenim pravilima EU-a. Države članice europodručja sudjeluju u europskoj bankovnoj uniji.

Instrument sanacije vlastitim sredstvima: mehanizam kojim se u slučaju sanacije određene financijske institucije omogućuje otpis duga ili njegovo pretvaranje u vlasnički kapital, uz neke iznimke kao što su osigurani depoziti. Obveze na koje se može primijeniti instrument unutarnje sanacije nazivaju se obvezama prihvatljivima za unutarnju sanaciju.

Interni sanacijski timovi: u skladu s člankom 83. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu, Jedinstveni sanacijski odbor može uspostaviti interne sanacijske timove sastavljene od njegova vlastita osoblja i osoblja nacionalnih sanacijskih tijela, uključujući u relevantnim slučajevima i promatrače iz država članica izvan europodručja. Interni sanacijski timovi ključni su za suradnju i komunikaciju između Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela u vezi s pripremom sanacijskih planova. Ti se timovi uspostavljaju za sve banke u nadležnosti Odbora, a njima predsjedaju koordinatori, koji su članovi višeg osoblja Odbora.

Ključne funkcije: djelatnosti, usluge ili operacije banke koje bi, da se prekinu, vjerojatno dovele do narušavanja financijske stabilnosti ili usluga nužnih za realno gospodarstvo.

Minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze: zahtjev koji banke moraju ispunjavati u svakom trenutku tako da u vlasništvu imaju instrumente koji se

58

mogu jednostavno upotrijebiti za sanaciju vlastitim sredstvima kako bi se zajamčilo da se gubitci mogu pokriti, a banke dokapitalizirati ako zapadnu u financijske poteškoće i ako se zbog toga pokrene njihova sanacija.

Nadređeni dug: dug koji u slučaju propasti banke ima prednost pri otplati. Zbog te prednosti nadređeni dug podrazumijeva niže rizike u usporedbi s podređenim dugom ili vlasničkim kapitalom.

Nadzor: nadzor nad bankama čin je praćenja financijske uspješnosti i poslovanja banaka koje obavljaju tijela javne vlasti kako bi se zajamčilo sigurno i zdravo poslovanje banaka koje je u skladu s pravilima i propisima.

Plan oporavka: dokument kojim se jamči da su banke spremne ponovno uspostaviti svoju održivost čak i u razdobljima velikog financijskog stresa.

Podređeni instrumenti/obveze: u slučaju propasti banke podređeni dug ima niži prioritet od nadređenih dugova, ali viši prioritet u usporedbi s vlasničkim kapitalom.

Procjena vrijednosti: jedinstvenim pravilima predviđa se formalni postupak s trima procjenama vrijednosti, i to kako bi se utvrdilo propada li banka, odnosno hoće li vjerojatno propasti (1. procjena vrijednosti), kako bi se iznijele informacije o primjeni sanacijskih instrumenata, uključujući sanaciju vlastitim sredstvima (2. procjena vrijednosti), te kako bi se zajamčilo da se poštuje načelo jednakog postupanja prema svim vjerovnicima (3. procjena vrijednosti).

Sanacija: postupak urednog rješavanja krizne situacije u banci koja propada kako bi se zajamčio kontinuitet njezinih ključnih funkcija i očuvala financijska stabilnost. Njome se ujedno nastoje zaštititi javna sredstva tako da se oslanjanje na izvanrednu javnu financijsku potporu svede na najmanju moguću razinu (vidjeti članak 2. Direktive o oporavku i sanaciji banaka).

Sanacijski kolegij: tijelo koje jamči suradnju među svim stranama kao što su sanacijska tijela, središnje banke, relevantna ministarstva ili EBA u svim fazama planiranja sanacije i procesa sanacije banke koje propada.

Sanacijski plan (ili plan sanacije): sveobuhvatan dokument u kojem se detaljno navode značajke određene banke i opisuje poželjna sanacijska strategija za tu banku, uključujući odabir sanacijskih instrumenta za različite subjekte. U njemu se utvrđuju i navode rješenja za sve prepreke sanaciji te banke i određuje MREL banke.

Sustav osiguranja depozita: sustav za zaštitu deponenata od gubitaka do određenog iznosa i uz određena ograničenja u slučaju propasti banke.

59

Temeljne linije poslovanja: linije poslovanja ili pripadajuće usluge koje čine bitne izvore prihoda, dobiti ili vrijednosti franšize određene institucije ili grupe čiji je institucija sastavni dio.

1

KONAČNI ODGOVORI JEDINSTVENOG SANACIJSKOG ODBORA NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG SUDA:

„PLANIRANJE SANACIJE U OKVIRU JEDINSTVENOG SANACIJSKOG MEHANIZMA”

SAŽETAK

VI. Jedinstveni sanacijski odbor pozdravlja napredak kojeg je Europski revizorski sud svjestan. Ne slaže se sa zaključkom Europskog revizorskog suda u pogledu nepostojanja „ključnih elemenata” jer bi to moglo stvoriti dojam da jedinstveni sanacijski mehanizam još ne izvršava svoje dužnosti zbog toga što nedostaju neki elementi relevantni za Jedinstveni sanacijski odbor, što očigledno nije slučaj. Glavni elementi koji nedostaju u osnovi su povezani s razvojem okvira (likvidnost tijekom sanacije/zaštitni mehanizam ili određeni elementi koji se odnose na minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (MREL)), a riječ je o elementima koji su izvan nadzora Odbora. Nadalje, nijedan od tih „ključnih” elemenata nije onemogućio provedbu dužnosti jedinstvenog sanacijskog mehanizma. U tom bi pogledu trebalo istaknuti barem sljedeće elemente:

a) Jedinstveni sanacijski odbor izradio je i ažurirao brojne politike tijekom 2018. i 2019., a to je razdoblje bilo obilježeno promjenama u regulatornom okruženju, kao što su neprestani razvoj smjernica Odbora za financijsku stabilnost i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo te izrada Direktive o oporavku i sanaciji banaka II. U tom izazovnom regulatornom okruženju Jedinstveni sanacijski odbor morao je provoditi svoje regulatorne funkcije, jamčeći pritom ispravnu provedbu važnih zakonodavnih promjena u pogledu čitavog raspona pitanja, uključujući MREL.

b) Ažuriranje politika za planiranje sanacije kontinuirani je postupak koji pokazuje dobro upravljanje i odražava promjene pravnog okvira koje Jedinstveni sanacijski odbor mora provoditi. Kad je riječ o nalazu prema kojem politikama Odbora „još nisu riješena sva relevantna područja”, izrada politika predstavlja postupan i dinamičan postupak koji se nastavlja. To potkrepljuje činjenica da su određeni elementi potrebni za izradu politika izvan nadzora Odbora, primjerice napredak u području opcija likvidnosti i zaštitnog mehanizma.

c) Jedinstveni sanacijski mehanizam donosi potrebne odluke u smislu sanacijskih aktivnosti u svakom sanacijskom ciklusu (MREL, sanacijski planovi, procjena mogućnosti sanacije itd.). Pritom je potrebno uzeti u obzir da je u izvješću glavni dokaz za elemente koji nedostaju izrada sanacijskih planova koji nisu u potpunosti usklađeni u odnosu na jedinstvena pravila. U tom pogledu trebalo bi istaknuti da je 70 % elemenata usklađeno ili djelomično usklađeno, dok znatan broj neusklađenih elemenata ima taj status zbog promjena u pravnom okviru.

VII. Metodologijom za procjenu mogućnosti sanacije Jedinstvenog sanacijskog odbora koja se odražava u priručniku za planiranje sanacije predviđeno je utvrđivanje prepreka mogućnosti sanacije. Utvrđivanje i potencijalno određivanje bitnih prepreka, ako postoje, ne ovisi o vremenu koje je bankama potrebno kako bi riješile otvorena pitanja.

VIII. U pogledu banaka u nadležnosti Jedinstvenog sanacijskog odbora, vidjeti primjedbu Odbora na odlomak 108. i zajedničkim napomenama o odlomcima 69. do 73., u kojima je naglašeno da je 70 % zahtjeva ispunjeno ili djelomično ispunjeno, dok su preostali zahtjevi djelomično povezani s elementima regulatornog okvira koji se mijenjaju, kao što je to slučaj za interne zahtjeve u pogledu MREL-a. U pogledu vremena potrebnog za planiranje sanacije, vidjeti primjedbe Jedinstvenog sanacijskog odbora na odlomke 76. do 80.

IX. Utvrđeni su jasni kriteriji u skladu s člankom 18. stavkom 4. točkama (a) do (d) Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu za utvrđivanje okolnosti u kojima se može smatrati da banka propada ili je vjerojatno da će propasti. Nadalje, u skladu s člankom 32. stavkom 6. Direktive o oporavku i sanaciji banaka od EBA-e je zatraženo da izradi smjernice o testu kojim se procjenjuje propada li banka ili da joj prijeti propast. To je učinila 2015., kada je objavila sveobuhvatan skup smjernica u vezi s tumačenjem različitih okolnosti u kojima se smatra da institucija propada ili da joj prijeti propast u smislu članka 32. stavka 6. Direktive o oporavku i sanaciji banaka. U tom su pogledu dobrodošli objektivni i kvantificirani kriteriji, ali trebalo bi izbjegavati automatizam koji proizlazi iz graničnih vrijednosti.

X. Iako se Jedinstveni sanacijski odbor slaže s relevantnim poboljšanjem i s različitim razinama osoblja dodijeljenog u okviru nacionalnih sanacijskih tijela, to nije nužno povezano s dodjelom osoblja Odbora (u

2

nekim nacionalnim sanacijskim tijelima postupci zapošljavanja trajali su više od godinu dana, dok su u drugima viši članovi osoblja koji su iskusniji u pitanjima sanacije itd.).

Nadalje, Jedinstveni sanacijski odbor želio bi istaknuti da je ovaj odlomak izvješća o osoblju nacionalnih sanacijskih tijela dodijeljenom internim sanacijskim timovima činjenica koju ne bi trebalo tumačiti kao da je smanjenje broja članova osoblja nacionalnih sanacijskih tijela kompenzirano povećanjem u Odboru. Jedinstveni sanacijski odbor zahtijeva najmanji broj članova osoblja kako bi se zajamčila kvaliteta rada neovisno o osoblju nacionalnih sanacijskih tijela; nadalje, pokretači raspodjele posla unutar internih sanacijskih timova među članovima osoblja Odbora i nacionalnih sanacijskih tijela ne ovise samo o „broju ekvivalenata punog radnog vremena”, nego o drugim čimbenicima (odnosno, manji broj ekvivalenata punog radnog vremena s duljim stažem ili većom stručnosti u određenim temama mogao bi biti relevantniji od „količine ekvivalenata punog radnog vremena”). (Vidjeti primjedbe na odlomak 105.)

XI. Vidjeti detaljne primjedbe Odbora u poglavlju o zaključcima i preporukama.

UVOD

Jedinstveni sanacijski mehanizam – kontekst

03. Jedinstveni sanacijski odbor ističe da svrha ujedno obuhvaća osiguranje ujednačene primjene sustava za sanaciju u državama članicama koje sudjeluju u njemu jer je ta uloga naglašena u uvodnoj izjavi 11. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

Potreba za osiguranjem kontinuiteta ključnih funkcija banke te za izbjegavanjem značajnih negativnih učinaka na financijsku stabilnost procijenjena je u kontekstu procjene javnog interesa.

Suradnja u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma

Uloga Jedinstvenog sanacijskog odbora i nacionalnih sanacijskih tijela

11. Jedinstveni sanacijski odbor želi pojasniti da nacionalna sanacijska tijela sudjeluju na plenarnim sjednicama, kao i izvršnim sjednicama o specifičnim pitanjima koja se odnose na predmetnu banku, uključujući sanacijske planove.

Zadaće izvršne sjednice dodijeljene su joj u skladu s člankom 54. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

Nadalje, člankom 3. stavkom 1. Poslovnika Jedinstvenog sanacijskog odbora o izvršnoj sjednici, koji je bio primjenjiv u trenutku procjene Europskog revizorskog suda (i sličan je novom Poslovniku o izvršnoj sjednici donesenom 24. lipnja 2020.) - predviđeno je sudjelovanje:

• imenovanog predstavnika relevantnog nacionalnog sanacijskog tijela iz države članice prilikom raspravljanja o pojedinačnom subjektu ili grupi subjekata s poslovnim nastanom u jednoj državi članici koja sudjeluje te imenovanog predstavnika sanacijskog tijela na razini skupine, kao i imenovanog predstavnika relevantnog nacionalnog sanacijskog tijela u kojem društvo kći ili subjekt obuhvaćen konsolidiranim nadzorom imaju poslovni nastan, pri odlučivanju o prekograničnoj grupi.

Interakcija s drugim tijelima EU-a i nacionalnim tijelima

13. Svrha savjetovanja sa sanacijskim tijelom u pogledu plana oporavka jest utvrđivanje radnji sadržanih u planu koje mogu štetno utjecati na mogućnost sanacije banke.

14. EBA može donijeti regulatorne i provedbene tehničke standarde koji se donose kao delegirani, odnosno provedbeni akti (donosi ih Komisija).

16. Vidjeti primjedbu na prethodno navedeni odlomak 14.

Pristup revizijskim dokazima i pitanja povjerljivosti

22. Provedeno je nekoliko razgovora na kojima se raspravljalo o MREL-u za uzorkovane planove, uključujući različita objašnjenja o tome kako se MREL računa. Nažalost, ti su se razgovori odvijali istodobno s mjerama ograničenja kretanja zbog pandemije bolesti COVID-19, što je Europski revizorski sud spriječilo da izvrši uvid u dokumente u prostorima Odbora.

Svrha pristupa koji je Odbor primijenio u pogledu ograničenog uspoređivanja dokumenata bila je očuvanje identiteta pojedinačnih banaka. U tom je pogledu ispunio obveze čuvanja profesionalne tajne u skladu s člankom 88. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu te je dosljedan s Odlukom o klasifikaciji podataka Odbora i sa sustavom klasifikacije podataka ESB-a. Kada su se pojavila posebna pitanja u vezi s

3

ucrtavanjem dokumenata, Odbor je pristao na dostavu dokaza ako ih je Europski revizorski sud obrazložio u dostatnoj mjeri. Međutim, to se odvijalo istodobno s mjerama ograničenja kretanja zbog pandemije bolesti COVID-19.

23. U skladu sa stavkom 13. Memoranduma o razumijevanju Odbora s ESB-om, Odbor bi trebao ishoditi izričito pisano odobrenje ESB-a prije otkrivanja povjerljivih informacija koje je primio od ESB-a trećoj strani. Odbor se dobrovoljno povezao s ESB-om u svrhu ishođenja odobrenja za razmjenu sanacijskih planova s Europskim revizorskim sudom radi olakšavanja provedbe revizije. Iako je Odbor poduzeo sve mjere kako bi omogućio ispunjavanje zahtjeva Suda u tom pogledu, ESB je izvijestio Odbor o tome da, zbog pitanja povezanih sa sigurnošću podataka, nije dao suglasnost za to da Odbor dijeli sanacijske planove izvan fizičke tamne sobe.

Stoga su sanacijski planovi dostupni za pregled Europskog revizorskog suda od 15. ožujka 2020. u fizičkoj podatkovnoj prostoriji koja se nalazi u njegovim prostorima. U skladu s tim, u uobičajenim okolnostima sanacijski planovi mogli bi se pregledati u prostorima Jedinstvenog sanacijskog odbora. Budući da ESB nije dao suglasnost, Jedinstveni sanacijski odbor nije mogao dijeliti informacije ESB-a s Europskim revizorskim sudom izvan fizičke tamne sobe. Jedinstveni sanacijski odbor priznaje da su, nažalost, mjere ograničenja kretanja u okviru pandemije bolesti COVID-19 imale učinak sprječavanja Europskog revizorskog suda u nastojanju da ostvari uvid u sanacijske planove.

OPAŽANJA

Politički okvir je ojačan, ali u nekim ključnim područjima i dalje postoje nedostatci

25. Slika 5.:

U okviru ažuriranja priručnika za planiranje sanacije iz 2020. Jedinstveni sanacijski odbor procjenjuje preostali sadržaj horizontalnih tehničkih napomena i smjernica koje je potrebno integrirati u priručnik za planiranje sanacije u obliku ključne politike ili u svojstvu dopunskog obrazovnog materijala.

26. Jedinstveni sanacijski odbor do kolovoza 2020. koristio se dostupnim politikama za značajne institucije kao referencom pri procjeni nacrta sanacijskih mjera nacionalnih sanacijskih tijela za manje značajne institucije.

U kolovozu 2020. u Smjernice za manje značajne institucije uveden je službeni zahtjev u skladu s kojim nacionalna sanacijska tijela moraju uzimati u obzir politike za značajne institucije pri izradi nacrta sanacijskih mjera za manje značajne institucije.

I dalje nedostaju brojne važne politike primjenjive na banke u nadležnosti Jedinstvenog sanacijskog odbora

30. Na izvršnoj sjednici Jedinstvenog sanacijskog odbora donesen je priručnik za planiranje sanacije u skladu s člankom 5.b Okvira za suradnju: „Smjernice su interni dokumenti Jedinstvenog sanacijskog odbora namijenjeni internim sanacijskim timovima, kojima im se pružaju smjernice u pogledu subjekata i grupa pod izravnom odgovornošću Jedinstvenog sanacijskog odbora, neovisno o njihovoj naravi ili obliku.”

Priručnik za planiranje sanacije obvezujuć je za interne sanacijske timove u mjeri u kojoj je to moguće za priručnik, koji po svojoj naravi nije pravno obvezujući dokument, nego predstavlja vodič za interne sanacijske timove u njihovim aktivnostima planiranja sanacije.

31. Razvoj politike u pogledu financijskog kontinuiteta višegodišnji je projekt čiji se dovršetak očekuje do 2022. u skladu s vremenskim okvirom za postupno uvođenje načela iz dokumenta „Očekivanja za banke”. Tijekom 2019. Interna tehnička mreža sastavila je popratnu napomenu za interne sanacijske timove u pogledu likvidnosti i financiranja u okviru sanacije kojom se pružaju smjernice za izradu sanacijskih planova za 2020. Popratna napomena, o kojoj su se očitovali nacionalna sanacijska tijela i jedinstveni nadzorni mehanizam, obuhvaća aspekte povezane s procjenama potreba za financiranjem u okviru sanacije te procjenama sposobnosti banaka da utvrde i iskoriste dostupno financiranje i kolateral u okviru sanacije. Nadalje, dokument „Očekivanja za banke” objavljen je u travnju 2020.; u skladu s njime od banaka se očekuje da izrade metodologije za procjenu potreba za financiranjem u okviru sanacije do ciklusa planiranja sanacije za 2021.

Likvidnost je prioritetna politika za ciklus planiranja sanacije za 2021. U tu svrhu Interna tehnička mreža trenutačno radi na izradi politike Jedinstvenog sanacijskog odbora o likvidnosti i financiranju u okviru sanacije.

Politički rad u području financijskog kontinuiteta dopunjen je radom Interne tehničke mreže za likvidaciju knjiga trgovanja solventnog društva, koja izrađuje smjernice i politiku za globalne sistemski važne banke i banke sa značajnim trgovinskim aktivnostima, s naglaskom na učinke na troškove i likvidnost.

4

32. Interne simulacije i analiza u svrhu procjene potrebe za financiranjem u okviru sanacije bave se zabrinutostima i zahtjevima u pogledu ograničenja veličine.

33. Politika Jedinstvenog sanacijskog odbora u pogledu upravljanja i aranžmani za komunikaciju prije i tijekom sanacije pojašnjeni su u dokumentu „Očekivanja za banke”, a prije toga u prioritetnim dopisima upućenima bankama.

Konkretni aranžmani za upravljanje također su pojašnjeni u dokumentima s operativnim smjernicama koje je 29. srpnja 2020. objavio Jedinstveni sanacijski odbor o kontinuitetu rada u okviru sanacije, infrastrukturama financijskog tržišta (https://srb.europa.eu/en/node/1042) te 10. kolovoza 2020. o operacionalizaciji sanacije vlastitim sredstvima (engl. bail-in) (https://srb.europa.eu/en/content/operational-guidance-bail-implementation).

34. Politika Jedinstvenog sanacijskog odbora o zahtjevima obavješćivanja pojašnjena je u dokumentu „Očekivanja za banke” i osobito je dopunjena povezanim javnim smjernicama za svaki ciklus (https://srb.europa.eu/en/content/2020-resolution-reporting), smjernicama o točkama podataka za izvršenje sanacije vlastitim sredstvima objavljenima u kolovozu 2020., smjernicama Odbora za infrastrukture financijskih tržišta i operativni kontinuitet tijekom sanacije, objavljenima u srpnju 2020., u kojima su ujedno dodatno pojašnjeni zahtjevi za informacijske sustave za upravljanje, te u Okviru Odbora za vrednovanje i Skupu podataka Odbora za vrednovanje (https://srb.europa.eu/en/content/public-consultation-srbs-data-set-valuation). Nadalje, Jedinstveni sanacijski odbor već godinama od banaka prikuplja informacije u namjenskim područjima u pogledu planiranja sanacije (https://srb.europa.eu/en/content/reporting).

35. Iako je politika o uvjetima za primjenu strategije s višestrukim ulaznim točkama izrađena 2019., ona nije bila integrirana u format priručnika za planiranje sanacije. Njezina se integracija u priručnik za planiranje sanacije očekuje tijekom 2020.

36. Politikama su utvrđena načela koja moraju biti ispunjena u planovima i njima se ne zahtijeva ista razina pojedinosti u različitim temama.

U donesenim politikama postoje određeni nedostatci

37. Redovna revizija politika dobra je praksa upravljanja, osobito kako bi se odrazile promjene u pravnom okviru koje se ne mogu smatrati slabostima.

Procjena javnog interesa

38. Jedinstveni sanacijski odbor ističe da je u pogledu zaštite javnih sredstava cilj „štititi javna sredstva tako da se na minimum smanji oslanjanje na izvanrednu javnu financijsku potporu” u skladu s člankom 14. stavkom 2. točkom (c) Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

39. Jedinstveni sanacijski odbor slaže se sa stajalištem da je dosljedna procjena javnog interesa ključan element ukupnog sanacijskog okvira. Jedinstveni sanacijski odbor u srpnju 2019. objavio je svoj pristup procjeni javnog interesa. U dokumentu su pojašnjeni čimbenici koje Jedinstveni sanacijski odbor uzima u obzir pri provedbi procjene javnog interesa te je objašnjeno kako Odbor primjenjuje kriterije utvrđene u pravu EU-a. Svrha objave metodologije jest pružanje veće transparentnosti i sigurnosti za banke i tržišta. Jedinstveni sanacijski odbor dosljedno provodi procjenu javnog interesa među bankama u njegovoj nadležnosti i nastoji poboljšati alate kojima se jamči dosljednost. Kao i sve politike Jedinstvenog sanacijskog odbora, pristup procjene javnog interesa podliježe stalnom preispitivanju i potkrepljivanju, uzimajući u obzir iskustvo u području planiranja sanacije i upravljanja krizom, kao i kvantitativnu i kvalitativnu analizu koju provodi Jedinstveni sanacijski odbor.

40. U izvješću o internoj reviziji Odbora iz 2018. naveden je niz preporuka za poboljšanje dosljednosti procjena ključnih funkcija u cijelom Jedinstvenom sanacijskom odboru u skladu s planom rada Odbora za procjenu ključnih funkcija. U svrhu provedbe tih preporuka uspostavljen je akcijski plan s privremenim rezultatima za 2019. i 2020. U studenome 2019. Jedinstveni sanacijski odbor poduzeo je prvi korak i proveo analizu trenutačnih procjena ključnih funkcija Odbora. U svrhu poboljšanja dosljednosti procjene ključnih funkcija, Jedinstveni sanacijski odbor uspostavio je niz standardiziranih prikaza kojima se interni sanacijski timovi trebaju koristiti tijekom ciklusa planiranja sanacije 2020. Ti se prikazi temelje na izvješćima o ključnim funkcijama iz 2020., koji svakom internom sanacijskom timu omogućuju da utvrdi referentne vrijednosti za rezultate banke ili banaka za koji je odgovoran u odnosu na usporedive banke u bankovnoj uniji. Sljedeći korak Jedinstvenog sanacijskog odbora bit će uvođenje indikativnih graničnih vrijednosti za ciklus planiranja sanacije za 2021.

5

41. Jedinstveni sanacijski odbor pridaje jednaku važnost svim ciljevima sanacije. Procjena Jedinstvenog sanacijskog odbora u planiranju sanacije usmjerena je na ostvarenje cilja da se odgovornosti nacionalnih tijela ne zamijene u smislu Direktive o sustavima osiguranja depozita.

42. Kad je riječ o zaštiti javnih sredstava, Jedinstveni sanacijski odbor ističe da je cilj „štititi javna sredstva tako da se na minimum smanji oslanjanje na izvanrednu javnu financijsku potporu” u skladu s člankom 14. stavkom 2. točkom (c) Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

Najmanji iznos za sanaciju vlastitim sredstvima (engl. bail-in) od 8 % ukupnih obveza i regulatornog kapitala banke za uporabu Jedinstvenog fonda za sanaciju primjenjuje se kada Jedinstveni fond za sanaciju vrši doprinos umjesto obveza isključenih iz sanacije vlastitim sredstvima u skladu s člankom 27. stavkom 5. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu ili kada njegova uporaba neizravno dovodi do prijenosa dijela gubitaka subjekta na Fond.

43. Pri provedbi procjene javnog interesa Jedinstveni sanacijski odbor slijedi odredbe Direktive o oporavku i sanaciji banaka i Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu, kao i javni dokument kojim je sažeta politika Odbora. Te su odredbe osmišljene kako bi se zajamčilo da je redovni postupak u slučaju insolventnosti zadana opcija za sanaciju banaka koje propadaju. Kako bi odstupio od navedenog, Jedinstveni sanacijski odbor mora zajamčiti da je mjera sanacije nužna za ostvarenje jednog ili više ciljeva sanacije, da je razmjerna s tim ciljevima te da se likvidacijom na temelju redovnog postupka u slučaju insolventnosti ne bi ostvarili ciljevi sanacije u istoj mjeri kao i mjerom sanacije.

44. Vidjeti primjedbe na odlomak 43. Konkretno, potrebno je naglasiti da, pri provedbi procjene javnog interesa Jedinstveni sanacijski odbor ne smije samo „procijeniti hoće li propadanje banke imati velike štetne učinke na financijsku stabilnost i smanjiti pružanje izvanredne javne financijske potpore”, nego mora razmotriti hoće li se likvidacijom na temelju redovnog postupka u slučaju insolventnosti ostvariti ciljevi sanacije (kako je utvrđeno u članku 31. stavku 2. Direktive o oporavku i sanaciji banaka) u istoj mjeri kao i mjerom sanacije. U okviru te procjene Odbor, među ostalim, procjenjuje učinak na financijsku stabilnost. Međutim, umjesto da procjenjuje hoće li propadanje banke imati velike štetne učinke na financijsku stabilnost, Odbor procjenjuje koji će učinak primjena nacionalnog postupka u slučaju insolventnosti u pogledu banke imati na financijsku stabilnost i uspoređuje ga s učinkom koji bi mjera sanacije imala na isti cilj. Isto se primjenjuje u pogledu preostalih ciljeva. Stoga, ako se likvidacijom (neovisno o tome je li dodijeljena državna potpora) postižu ciljevi sanacije u istoj mjeri kao i mjerom sanacije, ne postoji nedosljednost koju je potrebno naglasiti.

49. Jedinstveni sanacijski odbor trenutačno provodi preispitivanje svoje metodologije u pogledu objave dokumenta „Očekivanja za banke” u okviru redovnog ažuriranja smjernica za interne sanacijske timove.

52. Očekivanja za banke i njihovo postupno uvođenje mogu se prilagoditi bankama i pojedinostima sanacijske strategije. U dokumentu „Očekivanja za banke” izričito je pojašnjeno sljedeće: „Iako su očekivanja općenita, njihova primjena na svaku banku morat će se prilagoditi uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti i morat će se temeljiti na dijalogu između svake banke i njezina internog sanacijskog tima”.

Nadalje, u dokumentu „Očekivanja za banke” utvrđeno je sljedeće: „Ovaj je dokument usmjeren samo na mogućnost sanacije banaka za koje se primjenjuje strategija sanacije”. Stoga se dokument „Očekivanja za banke” može primijeniti na banke za koje je procjena javnog interesa pozitivna u trenutku planiranja.

54. Interni sanacijski timovi procjenjuju prepreke mogućnosti sanacije na godišnjoj osnovi. Od internih sanacijskih timova ujedno se očekuje da pri izradi sanacijskih planova donesu zaključak o bitnim preprekama, ako postoje.

56. Izjava predstavlja stajališta njezina autora, a Jedinstveni sanacijski odbor ne slaže se s tim stajalištima. Jedinstveni sanacijski odbor želi naglasiti da dokument o ekonomskom upravljanju naveden u ovom izvješću ne predstavlja službeno stajalište Europskog parlamenta i nije doveo do rezolucija Europskog parlamenta.

Nadalje, izvješće o ekonomskom upravljanju temelji se samo na javno dostupnim informacijama.

Smjernice o MREL-u i instrumentu sanacije vlastitim sredstvima

61. Revidiranom Direktivom o oporavku i sanaciji banaka/Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu uvedene su četiri kategorije banaka; sve četiri kategorije moraju biti usklađene s ciljnim vrijednostima za MREL.

Međutim, samo tri kategorije moraju uvijek biti usklađene s najmanjim ciljem za podređenost (globalne sistemski važne institucije, banke najviše razine i ostale banke I. stupa) koji je dio ciljnih vrijednosti za MREL.

6

Četvrta kategorija (banke koje nisu banke I. stupa) ne mora nužno imati minimalni zahtjev za podređenost, odnosno utvrđivanje zahtjevâ za podređenost za četvrtu kategoriju temelji se na procjeni uvjeta „nijedan vjerovnik u nepovoljnijem položaju”.

62. Različite prakse očita su posljedica diskrecijskog prava upravnog odlučivanja sanacijskih tijela. Neke od navedenih razlika vjerojatno će biti smanjene Direktivom o oporavku i sanaciji banaka II (za globalne sistemski važne institucije, banke najviše razine i ostale banke I. stupa; Direktivom o oporavku i sanaciji banaka II uvedeni su minimalni zahtjevi za podređenost).

Okvir 1. – Vidjeti primjedbu na odlomak 62.

63. Mali ulagači imaju pravo na kupnju duga prihvatljivog za sanaciju vlastitim sredstvima, što se neće mijenjati (nijednom zakonskom odredbom nije isključena takva mogućnost). U skladu s pravom EU-a, takvo djelovanje u smislu ulaganja podliježe jamstvima Direktive o tržištima financijskih instrumenata. Direktivom o oporavku i sanaciji banaka II uvedena su dodatna jamstva za male ulagače. Države članice moraju prenijeti Direktivu u nacionalno zakonodavstvo do 28. prosinca 2020.

64. U operativnim smjernicama Jedinstvenog sanacijskog odbora o instrumentu sanacije vlastitim sredstvima nisu opisana operativna pitanja, nego očekivanja za banke u pogledu protokola za sanaciju vlastitim sredstvima. Primjerice, njima je propisano da se protokolom mora pokazati koji će postupci biti nužni za utvrđivanje zaštita koje odgovaraju interesima prihvatljivima za sanaciju vlastitim sredstvima. Depoziti su po svojoj naravi manje složeni i drže se na vlastitim računima banke. Stoga je sanacija vlastitim sredstvima u operativnom smislu znatno jednostavnija.

U smislu vremenskog okvira, potrebno je napomenuti da točni rokovi uvelike ovise o operativnim sposobnostima uključenih dionika (osobito središnjih depozitorija vrijednosnih papira), neovisno o državi članici.

65. Politika Jedinstvenog sanacijskog odbora u pogledu određivanja izmijenjene strategije u skladu je s pravnim zahtjevima. Njome je predviđena izrada izmijenjene strategije kako bi se, u mjeri u kojoj je to potrebno, predvidjeli scenariji i okolnosti u kojima poželjna sanacijska strategija ne bi bila vjerojatna ili izvediva (priručnik za planiranje sanacije koji se u ovom slučaju temelji na članku 23. stavku 3. Delegirane uredbe Komisije 2016/1075), neovisno o primijenjenom instrumentu, uključujući sanaciju vlastitim sredstvima otvorene banke. Nadalje, člankom 25. stavkom 4. Delegirane uredbe Komisije 2016/1075 navedeno je da sanacijska tijela procjenjuju jesu li druge verzije sanacijske strategije potrebne za rješavanje scenarija ili okolnosti u kojima se sanacijska strategija ne može izvedivo ili vjerojatno provesti.

Nije potrebno definirati drugu strategiju ako interni sanacijski timovi procijene da je poželjna sanacijska strategija, koja može biti sanacija vlastitim sredstvima otvorene banke, vjerojatna i izvediva.

U pogledu planiranja sanacije postignut je napredak, ali i dalje je potrebno raditi na usklađivanju s pravnim zahtjevima

66. U pogledu učestalosti ažuriranja sanacijskih planova, vidjeti primjedbu Jedinstvenog sanacijskog obora na odlomak II. sažetka.

U pogledu datuma za sanacijski plan, vidjeti primjedbu Odbora na odlomak 113.

Postignuto je poboljšanje kvalitete sanacijskih planova u nadležnosti Jedinstvenog sanacijskog odbora

72. Tablica 4.: Zajedničke napomene za odlomke 69. do 73.:

Strateška analiza poslovanja:

Ako je poželjna sanacijska strategija sanacija vlastitim sredstvima ne bi trebala postojati potreba za dokazivanjem odvojivosti jer je ona svojstvena uporabi instrumenta sanacije vlastitim sredstvima i ne podrazumijeva strukturne promjene. Analiza i priprema odvojivosti bile bi potrebne samo za primjenu dodatnih instrumenata kojima se izmjenjuje struktura (prodaja poslovanja, prijelazna institucija, odvajanje imovine).

MREL, financijski i operativni kontinuitet, komunikacija:

Uzorci planova bili su u skladu s politikama Jedinstvenog sanacijskog odbora primjenjivima u trenutku izrade tih planova. Međutim, politike u tim područjima još nisu bile u potpunosti izrađene kada su planovi sastavljani u skladu s izmjenama pravnog okvira 2018. Budući da ne postoje odgovarajuće politike, bilo bi nedosljedno da su interni sanacijski timovi na vlastitu inicijativu započeli s utvrđivanjem pojedinačnih zahtjeva za MREL za banke pri izradi sanacijskih planova. Time ne bi bilo moguće zajamčiti jednake uvjete u kojima bi banke i Jedinstveni sanacijski odbor mogli donijeti dobre odluke u pogledu upravljanja. Isto se primjenjuje na ostala

7

područja politika navedena u ovom dokumentu. Da su interni sanacijski timovi nastavili djelovati u okolnostima u kojima ne postoje jasne političke smjernice, to bi dovelo do nedosljedne primjene pravnog okvira.

Procjena mogućnosti sanacije:

U navedenim primjerima utvrđeni su elementi koji, kada se procjenjuju globalno u okviru sanacijskih planova, možda neće biti najrelevantniji za sve slučajeve. Primjerice, reorganizacija poslovanja mogla bi biti relevantnija za velike međunarodne i diversificirane banke koje mogu napustiti određene linije poslovanja.

73. Zajedničke primjedbe za odlomke 69. do 73.:

Test instrumenta sanacije vlastitim sredstvima koji provode banke:

Primjena instrumenta sanacije vlastitim sredstvima složen je postupak i bankama je potrebno određeno vrijeme da uspostave potrebnu informatičku infrastrukturu. Za ostvarenje tog cilja potrebne su brojne interakcije između sanacijskih tijela i banaka, kao što su zahtjevi za točke podataka, protokoli za sanaciju vlastitim sredstvima, procjene protokola za sanaciju vlastitim sredstvima. Stoga se vremenski okvir predviđen u dokumentu „Očekivanja za banke” već smatra ambicioznim za brojne dionike.

Bitne prepreke:

Jedinstveni sanacijski odbor upućuje na odlomke VII. i 48. u pogledu metodologije za utvrđivanje mogućih i znatnih prepreka. Pristupom primijenjenim u planovima slijedi se postupna metodologiju Jedinstvenog sanacijskog odbora. U skladu s primjenjivom politikom za utvrđivanje i bodovanje prepreka, prvi se korak sastoji od utvrđivanja mogućih prepreka. Ako interni sanacijski timovi imaju dostatne informacije kako bi mogli donijeti zaključak o naravi prepreka, primjenjuju metodologiju bodovanja u skladu s tom politikom.

MREL:

Jedinstveni sanacijski odbor još nije uspostavio više ciljne vrijednosti za MREL zbog bitnih prepreka; naime, u postupnom uvođenju zahtjeva za MREL nisu utvrđene povezane bitne prepreke. Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu dopušteno je utvrđivanje prijelaznih razdoblja, a banke su tijekom posljednjih pet godina općenito pokazale dobar napredak prema ostvarivanju usklađenosti sa zahtjevima za MREL. Taj pristup usmjeren na budućnost ujedno je potvrđen Direktivom o oporavku i sanaciji banaka II/Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu II, kojima su utvrđena zakonska prijelazna razdoblja za potpunu usklađenost sa zahtjevima za MREL do 2024.

74. U pogledu obaju planova, u skladu s metodologijom primjenjivom na te planove, interni sanacijski timovi trebali bi utvrditi moguće prepreke mogućnosti sanacije (u obliku popisa ili na neki drugi način) s obzirom na primjenjive politike i informacije koje su dostavile banke za uvjet mogućnosti sanacije koji se procjenjuje.

Za drugi je plan interni sanacijski tim procijenio napredak koji je banka ostvarila u pogledu načela mogućnosti sanacije Jedinstvenog sanacijskog odbora za relevantnu temu. Odjeljak koji se odnosi na ukupnu procjenu ujedno sadrži analizu nedostataka u smislu ostvarenog napretka i mjera koje ta banka još treba poduzeti kako bi postigla usklađenost s načelima mogućnosti sanacije Jedinstvenog sanacijskog odbora. Uklanjanje tih nedostataka u realističnom roku okosnica je rada internog sanacijskog tima i banke u postupku planiranja sanacije i poboljšanja mogućnosti sanacije. Interni sanacijski tim precizno je i marljivo obavio tu aktivnost te je zajamčio da banka ima realističan plan rada za uklanjanje tih nedostataka. Stalni nadzor očekivanih rezultata i ponovna procjena ostvarenog napretka temeljni su element aktivnosti planiranja sanacije i nalaze se u svakoj inačici sanacijskog plana.

75. Jedinstveni sanacijski odbor tijekom 2020. znatno je poboljšao svoju metodologiju u pogledu osiguranja kontrole kvalitete u planiranju sanacije, što je provedeno u dvjema fazama (preliminarni pregled tijekom faze izrade sanacijskog plana i završni pregled u svrhu provedbe dodatnih ispravaka prije konačnog odobrenja). Obje faze sadrže aktivnosti kontrole koje se sustavno bilježe.

Kašnjenja u donošenju sanacijskih planova u okviru nadležnosti Jedinstvenog sanacijskog odbora

76. Vidjeti primjedbu Odbora na odlomak 113.

77. Kad je riječ o navodnim kašnjenjima u donošenju sanacijskih planova u ciklusima planiranja sanacije za 2018. i 2019., potrebno je razmotriti nekoliko pitanja. Ta su razmatranja sažeta u ovom dokumentu i ostaju važeća u čitavom izvješću kada se navodi upućivanje na kašnjenja u ciklusima planiranja sanacije.

Prvo, potrebno je istaknuti da navedeni vremenski okvir predstavlja okvirno planiranje za operacionalizaciju godišnjih ciklusa planiranja sanacije. Stoga služi samo kao ključna etapa visoke razine, a planiranje se mora prilagoditi konkretnim okolnostima.

8

Nadalje, neke od tih okolnosti ne mogu se predvidjeti pri utvrđivanju početnog planiranja vremenskih okvira. Primjerice, u nekim slučajevima Odbor (proširena izvršna sjednica) nije mogao postići suglasnost u pogledu predloženog sanacijskog plana, za što bi bio potreban postupak glasovanja ili izdavanje novog prijedloga za Odbor.

Nadalje, brojne okolnosti ne ovise samo o Jedinstvenom sanacijskom odboru i obuhvaćaju pravne zahtjeve za koje je potrebno dodatno vrijeme. Primjerice:

• savjetovanje sa sanacijskim kolegijem u trajanju od 4 mjeseca; • potreba za uspostavom postupka prava na saslušanje za banke u pogledu odluka o MREL-u; • potreba za omogućivanjem bankama da upotrebljavaju svoj glavni jezik u komunikaciji s Jedinstvenim

sanacijskim odborom, što zahtijeva ulaganje napora i vremena za izradu prijevoda (koje izrađuje prevoditeljska služba Komisije, a provjeravaju ih interni sanacijski timovi i nacionalna sanacijska tijela);

• sastav Odbora zahtijeva proširene izvršne sjednice za predmetnu banku. Taj zahtjev za pravno upravljanje podrazumijeva dodatno pitanje za koje će biti potrebno dodatno vrijeme za organizaciju u ciklusima planiranja sanacije.

Tablica 5.:

Sanacijski planovi za banke bez sanacijskog kolegija:

Jedinstveni sanacijski odbor smatra da način predstavljanja statističkih podataka u tablici 5. daje mnogo negativniji dojam nego što je to u stvarnosti slučaj. Posljednji plan za banke bez sanacijskog kolegija donesen je u studenome 2019.

Međutim, važno je istaknuti da je do rujna 2019. doneseno 71 od 76 planova (93 %), dok je 64 od tih planova doneseno već do svibnja 2019. (84 %). Stoga je golema većina tih planova bila odobrena mnogo ranije.

Sanacijski planovi za banke sa sanacijskim kolegijem:

U ovom slučaju Jedinstveni sanacijski odbor također smatra da način predstavljanja statističkih podataka u tablici 5. daje mnogo negativniji dojam nego što je to u stvarnosti slučaj. Posljednji plan za banke sa sanacijskim kolegijem donesen je u srpnju 2020., ali je 32 od 40 planova doneseno već do kraja 2019. (80 %). Svi planovi osim jednoga doneseni su do veljače 2020. (39 od 40). Stoga je golema većina tih planova bila odobrena mnogo ranije.

78. Vidjeti primjedbe Jedinstvenog sanacijskog odbora na odlomak 77., u kojima se objašnjavaju sistemski izazovi svojstveni za postupak odobrenja. S obzirom na postupnu uspostavu i operacionalizaciju postupaka planiranja sanacije u 19 različitih jurisdikcija, može se očekivati da bi tijekom tog postupka moglo biti potrebno provoditi prilagodbe.

79. Na temelju iskustava Jedinstvenog sanacijskog odbora tijekom početnih ciklusa, Odbor je proveo restrukturiranje ciklusa planiranja sanacije, među ostalim, u svrhu osiguranja godišnjeg ažuriranja, kako je to predviđeno pravnim okvirom. Međutim, za to restrukturiranje i uspostavu stabilnog stanja potrebni su planiranje i vrijeme. Stoga je Jedinstveni sanacijski odbor strateški odlučio da će 2019. biti prijelazna godina tijekom koje će se usmjeriti isključivo na planove kojima je Odbor dao prvenstvo za službeno odobrenje u skladu s bitnim promjenama ili drugim čimbenicima. Jedinstveni sanacijski odbor želi istaknuti da to nije spriječilo rad na planiranju sanacije za banke u nadležnosti Odbora. Tijekom 2019. interni sanacijski timovi nastavili su s aktivnostima planiranja sanacije za sve banke u nadležnosti Odbora. Jedinstveni sanacijski odbor usmjerio je pozornost na podskup sanacijskih planova u skladu s jasnim postupkom (pristup koji se temelji na dodanoj vrijednosti) samo u pogledu službenog odobrenja za banke bez sanacijskog kolegija. Osim toga, objava Paketa o bankarstvu (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka II itd.) u ljeto 2019. predstavljala je priliku za ponovno usklađivanje svih banaka u nadležnosti Odbora na 12-mjesečni ciklus te za njegovu bolju sinkronizaciju s vanjskim dionicima (kao što su ESB/jedinstveni nadzorni mehanizam).

80. Navodi se upućivanje na primjedbu Odbora na odlomke 77., 79. i 115.

Pristup Jedinstvenog sanacijskog odbora predviđen za ciklus planiranja sanacije za 2018. temeljio se na cilju kojim se želi zajamčiti da će banke sa sanacijskim kolegijima, koje su najčešće najsloženije banke u nadležnosti Odbora, biti obuhvaćene najnaprednijim sanacijskim politikama (uključujući politiku u pogledu MREL-a), čime se jamči veća kvaliteta sanacijskih planova. Banke bez sanacijskih kolegija istodobno bi podlijegale dvorazinskom pristupu, ovisno o njihovom stupnju prvenstva, kako su dogovorili Odbor i relevantna nacionalna sanacijska tijela, među ostalim, na temelju veličine, složenosti i profila rizičnosti banke.

9

Pristup primijenjen na ciklus planiranja sanacije za 2019. bio je usmjeren na banke bez sanacijskog kolegija i njime je zajamčeno da sve banke u nadležnosti Odbora podliježu istom skupu sanacijskih politika.

Za ciklus planiranja sanacije za 2020. sve banke (sa sanacijskim kolegijem ili bez njega) bit će obuhvaćene najsveobuhvatnijim skupom sanacijskih politika.

Planovi manje značajnih banaka nisu podlijegali istoj razini kontrole kvalitete koju provodi Jedinstveni sanacijski odbor

83. Vidjeti primjedbe Odbora na odlomak VI.

84. U listopadu 2018. Jedinstveni sanacijski odbor donio je Smjernice o pojednostavljenim obvezama za banke u njegovoj izravnoj nadležnosti kojima se zamjenjuju smjernice koje je Odbor izvorno donio na svojoj izvršnoj sjednici održanoj 2016. na kojoj je utvrđen minimalni sadržaj sanacijskih planova manje značajnih banaka obuhvaćenih pojednostavljenim obvezama. Iako smjernice iz 2018. nisu obvezujuće za nacionalna sanacijska tijela tijekom izrade sanacijskih planova manje značajnih banaka/odluka o pojednostavljenim obvezama, služile su kao upućivanje za procjenu planova manje značajnih banaka te su primjenjivale načelo proporcionalnosti. U kombinaciji s odobrenjem nacrta sanacijskih planova manje značajnih banaka, Odbor je pratio način na koji nacionalna sanacijska tijela primjenjuju pojednostavljene obveze te podrobne kvantitativne i kvalitativne ocjene koje provode u tom pogledu.

86. Jedinstveni sanacijski odbor od ciklusa planiranja sanacije za 2019. ujedno je započeo s provjerom podrobnih kvantitativnih i kvalitativnih ocjena koje nacionalna sanacijska tijela provode u tom pogledu.

87. Odluka o izražavanju stajališta politička je odluka, a ne pravna obveza. Odluka o neizražavanju stajališta, u slučajevima koje ispituje Europski revizorski sud, donesena je uzimajući u obzir argumente koje su iznijela uključena nacionalna sanacijska tijela.

88. Opažanje Europskog revizorskog suda je točno; međutim, potrebno je istaknuti da nacionalna sanacijska tijela i Odbor nisu proveli analizu prepreka za mogućnost sanacije jer u ciklusu planiranja sanacije za 2018. još nije bila uspostavljena politika relevantna za uzorkovane nacrte sanacijskih planova za manje značajne banke. Nadalje, pri procjeni planova za manje značajne banke za ciklus planiranja sanacije za 2018. te osobito za ciklus za 2019., Odbor je proveo procjenu mogućih prepreka za mogućnost sanacije koje su proizašle iz planova za manje značajne banke. Zaključci takve procjene predstavljeni su u napomeni o kojoj se raspravljalo na plenarnoj sjednici Odbora održanoj 24. lipnja 2020.

89. Odbor je kasnio s nekoliko procjena zbog novih političkih pitanja samo u ciklusu za planiranje sanacije za manje značajne banke za 2018. To nije bio slučaj sljedeće godine.

Organizacijski ustroj u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma još nije optimalan

Postoji dobra interakcija s dionicima, ali sanacijska tijela ovise o pravodobnoj reakciji nadzornih tijela

94. Jedinstveni sanacijski odbor ne može iznositi primjedbe o doprinosima nacionalnih sanacijskih tijela ostvarenima u kontekstu istraživanja.

95. Odbor želi istaknuti da se ex-post preispitivanja u obliku međusektorske analize redovno provode nakon svakog ciklusa planiranja sanacije. O tim se napomenama uvijek raspravljalo na sastanku uprave, što znači da su interni sanacijski timovi obaviješteni o njihovim zaključcima. Za ciklus planiranja sanacije za 2019. organizirani su sastanci s određenim internim sanacijskim tijelima kako bi se zajamčilo praćenje nalaza.

96. Jedinstveni sanacijski odbor ne može iznositi primjedbe o doprinosima nacionalnih sanacijskih tijela ostvarenima u kontekstu istraživanja.

99. Kad je riječ o mjerama rane intervencije, stajalište je Jedinstvenog sanacijskog odbora da su potrebne izmjene zakonodavstva 1. razine jer se čini da trenutačnim regulatornim okvirom nisu uspostavljeni ispravni poticaji i vremenski okviri te nije u dostatnoj mjeri uklonjena pristranost nadzornog tijela prema restrukturiranju. To se jasno ogleda u činjenici da nadležna tijela u ograničenoj mjeri koriste mjere rane intervencije.

Predstavnik Odbora pred EBA-om iznio je ta stajališta i tijekom rasprave o savjetodavnom dokumentu EBA-e na sastanku Odbora nadzornih tijela održanom u svibnju 2020. Stajalište je Odbora da se struktura mjera rane intervencije može preispitati kako bi se zajamčilo usklađivanje poticaja i djelotvorno upravljanje relevantnih nadležnih tijela u pogledu procesa od nadzora do sanacije (tj. uz jasnije i ranije pokretače za suradnju). Odbor je ujedno zatražio od nadzornog tijela da ranije obavijesti i uključi sanacijsko tijelo nego što je trenutačno predviđeno u okviru Direktive o oporavku i sanaciji banaka/Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu.

10

To je već dobra praksa u stvarnosti i mogla bi se odraziti u zakonodavstvu. Nadzorna i sanacijska tijela (u okviru svojih uloga i priprema) trebala bi razmjenjivati informacije i surađivati ne samo kada se donose mjere rane intervencije, nego i u okviru postupka procjene ispunjenja mjera rane intervencije.

100. Utvrđeni su kriteriji u skladu s člankom 18. stavkom 4. točkama (a) do (d) Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu za utvrđivanje okolnosti u kojima se može smatrati da banka propada ili je vjerojatno da će propasti. U skladu s člankom 32. stavkom 6. Direktive o oporavku i sanaciji banaka od EBA-e je zatraženo da izradi smjernice o testu kojim se procjenjuje propada li banka ili je vjerojatno da će propasti. To je učinila 2015., kada je objavila sveobuhvatan skup smjernica u vezi s tumačenjem različitih okolnosti u kojima se smatra da institucija propada ili da joj prijeti propast u smislu članka 32. stavka 6. Direktive o oporavku i sanaciji banaka1. Podsjeća se da je EBA razmatrala pitanje „skore budućnosti” pri izradi smjernica EBA-e i donesen je zaključak da koristi od nepružanja takve definicije nadilaze korist od njezina pružanja (vidjeti stranice 26. i 27. relevantnih smjernica EBA-e).

Broj članova osoblja na razini jedinstvenog sanacijskog mehanizma povećao se, ali nacionalna sanacijska tijela neznatno su smanjila svoj doprinos

101. Krajem ožujka 2020. Odbor je zapošljavao 358 ekvivalenata punog radnog vremena, ali je imao još 15 potvrđenih dolazaka i u tijeku su bili brojni postupci odabira u svrhu popunjavanja svih preostalih slobodnih radnih mjesta. Broj slobodnih radnih mjesta djelomično je bio kompenziran privremenim osobljem (22 člana privremenog osoblja na kraju ožujka) dok se čekalo na dolazak novih zaposlenika ili zaključenje postupaka odabira. Nadalje, potrebno je se uzeti u obzir prirodnu fluktuaciju osoblja.

103. Jedinstveni sanacijski odbor želio bi istaknuti da je dodjela članova osoblja nacionalnih sanacijskih tijela internim sanacijskim timovima činjenica koju ne bi trebalo tumačiti kao da je smanjenje broja članova osoblja nacionalnih sanacijskih tijela kompenzirano povećanjem u Odboru. Usporedba omjera Odbora i ESB-a nije nužno prikladna. Vrsta, ustroj, organizacija i dodjela rada u području nadzora i u području sanacije u potpunosti se razlikuju. Trajni nadzor zahtijeva mnogo veću količinu lokalnih resursa u blizini banaka i na lokaciji.

Tablica 6.: Jedinstveni sanacijski odbor proveo je centralizaciju prikupljanja informacija, ali ne može provjeravati podatke koje pružaju nacionalna sanacijska tijela.

104. Odbor nema nadzor nad kvantitativnim doprinosom nacionalnih sanacijskih tijela internim sanacijskim timovima. Nadalje, postotci broja osoblja po broju banaka možda nisu najbolja referenca. Osim toga, nisu uzeti u obzir aspekti kao što su staž članova osoblja ili složenost banaka.

105. Aspekti kao što su broj članova osoblja i njihov staž, veličina ili složenost banaka te specifične vještine osoblja relevantni su elementi u sastavu internog sanacijskog tima. Međutim, fleksibilnost je nužna za učinkovitu dodjelu vještina i kvalifikacija na položaje na kojima su potrebne te u skladu sa specifičnostima svake banke. Heterogenost sastava internog sanacijskog tima prirodna je i nužna posljedica jedinstvene naravi svake banke. Nefleksibilni sastav tima doveo bi do neučinkovitosti u dodjeli članova osoblja.

Nadalje, tijekom rasprave o „idealnom” ili uravnoteženom sastavu internih sanacijskih timova potrebno je uzeti u obzir sljedeće primjedbe:

• Doprinos nacionalnih sanacijskih tijela ne može se ocjenjivati samo u smislu „brojki”. Doprinos i kvaliteta doprinosâ izradi planova mogli bi predstavljati problem u određenim slučajevima, a u nekim slučajevima doprinos nacionalnih sanacijskih tijela mogao bi biti ograničen. Odbor zahtijeva najmanju razinu članova osoblja Odbora kako bi zadržao standarde kvalitete.

• Neovisno o tome koliko ljudi radi za nacionalna sanacijska tijela, Odbor treba najmanji broj ekvivalenata punog radnog vremena po bankama kako bi obavljao zadaće koje se mogu obavljati samo u okviru Odbora i kako bi pratio sva pitanja bez potpunog oslanjanja na stručnjake nacionalnih sanacijskih tijela.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

108. Jedinstveni sanacijski odbor pozdravlja napredak kojeg je Europski revizorski sud svjestan. Ne slaže se sa zaključkom Europskog revizorskog suda u pogledu nepostojanja „ključnih elemenata” jer bi to moglo stvoriti dojam da jedinstveni sanacijski mehanizam još ne izvršava svoje dužnosti zbog toga što nedostaju neki

1 Smjernice o tumačenju različitih okolnosti u kojima se smatra da institucija propada ili je vjerojatno da će propasti

u skladu s člankom 32. stavkom 6. Direktive 2014/59/EU.

11

elementi relevantni za Jedinstveni sanacijski odbor, što očigledno nije slučaj. U tom bi pogledu trebalo istaknuti barem sljedeće elemente:

Jedinstveni sanacijski odbor izradio je i ažurirao brojne politike tijekom 2018. i 2019., a to je razdoblje bilo obilježeno promjenama u regulatornom okruženju, kao što su neprestani razvoj smjernica Odbora za financijsku stabilnost i Europskog nadzornog tijela za bankarstvo i izrada Direktive o oporavku i sanaciji banaka II. U tom izazovnom regulatornom okruženju Jedinstveni sanacijski odbor morao je provoditi svoje regulatorne funkcije, jamčeći pritom ispravnu provedbu važnih zakonodavnih promjena u pogledu čitavog raspona pitanja, uključujući MREL.

Ažuriranje politika za planiranje sanacije kontinuirani je postupak koji pokazuje dobro upravljanje i odražava promjene pravnog okvira koje Jedinstveni sanacijski odbor mora provoditi. To potkrepljuje činjenica da su određeni elementi potrebni za izradu politika izvan nadzora Odbora, primjerice napredak u području opcija likvidnosti i zaštitnog mehanizma.

Jedinstveni sanacijski mehanizam donosi potrebne odluke u smislu sanacijskih aktivnosti u svakom sanacijskom ciklusu (MREL, sanacijski planovi, procjena mogućnosti sanacije itd.). Kad je riječ o usklađenosti s jedinstvenim pravilima, trebalo bi istaknuti da je 70 % elemenata bilo usklađeno ili djelomično usklađeno, a znatan broj neusklađenih elemenata proizašao je iz promjena pravnog okvira.

Odbor pozdravlja procjenu Europskog revizorskog suda u pogledu preporuka izdanih u tematskom izvješću 23/2017 i razumije da će budućim praćenjem biti obuhvaćene samo preporuke sadržane u trenutačnom izvješću.

109. Kad je riječ o financiranju u okviru sanacije, trebalo bi utvrditi da je potrebna zakonodavna pozornost u pogledu primjedbe iz odlomka 32., odnosno ograničenja okvira zbog nedostatnih financijskih sposobnosti.

110. Vidjeti primjedbe Odbora na odlomke 31. do 36.

111. Vidjeti primjedbe Odbora na odlomke 38. do 41., 47. do 56. i 57. do 65.

Jedinstveni sanacijski odbor smatra da je potrebna stručna procjena u okviru primjene njegovih politika kako bi se zajamčili proporcionalnost i jednaki uvjeti, što se ne može postići univerzalnim pristupom.

Potrebno je podsjetiti da je postupak utvrđivanja i uklanjanja znatnih prepreka po svojoj naravi specifičan za svaki pojedinačni slučaj, zbog čega interni sanacijski timovi moraju donositi odluke prema vlastitom nahođenju na temelju činjenica svakog pojedinačnog slučaja te uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti. Najvažnije od svega, u okviru odnosne procjene potrebno je biti utvrditi prepreke koje bi mogle imati učinak na sveukupnu mogućnost sanacije svake banke u okviru te zadaće. Čimbenici na koje se oslanja u svrhu provedbe procjene služe, među ostalim, kako bi se ispitali napredak banke u smislu povećanja njezine mogućnosti sanacije za relevantni uvjet mogućnosti sanacije koji se procjenjuje, interakcija s drugim uvjetima sanacije i njihov učinak na mogućnost sanacije banke u cjelini.

S obzirom na to da je priručnik za planiranje sanacije obvezujuće naravi, vidjeti primjedbe Jedinstvenog sanacijskog odbora na odlomak 30.

112. U dokumentu „Očekivanja za banke” utvrđene su sposobnosti koje bi banke trebale dokazati kako bi pokazale da se za njih može provesti sanacija. Ako banka u potpunosti ne dokaže usklađenost s načelima iz dokumenta „Očekivanja za banke”, i dalje se može procijeniti da je za nju moguće provesti sanaciju (npr. neka se očekivanja ne primjenjuju ili činjenica da nisu dokazana ne predstavlja bitnu prepreku za uspješnu provedbu strategije).

U pogledu rečenice u kojoj je navedeno da „zakonodavci nisu predvidjeli vremenski okvir u kojem je moguće u potpunosti je sanirati”, vidjeti primjedbu Odbora na odlomke 52. i 54.

1. preporuka – Potrebno je poboljšati politike jedinstvenog sanacijskog mehanizma

(a) Prihvaćeno, rad je već u tijeku; vidjeti primjedbe Odbora na odlomke 31. do 34.

(b) Prihvaćeno.

Jedinstveni sanacijski odbor redovno poboljšava svoje politike prema potrebi u kontekstu regulatornog okvira koji se mijenja (vidjeti odlomak 37. u pogledu riječi „slabosti”).

(c) Djelomično prihvaćeno.

Odbor prihvaća da se od internih sanacijskih tijela traži da primjenjuju pristup „poštuj ili objasni” u mjeri u kojoj se odnosi na znatna odstupanja. Vidjeti primjedbu Jedinstvenog sanacijskog odbora na odlomak 30.

12

Vremenski okvir: S obzirom na izazov izrade politika unutar pravnog okvira koji se mijenja, Odbor smatra da su vremenski okviri prikladni pod uvjetom da pravni okvir bude unaprijed stabiliziran.

113. Odbor mora utvrditi datum do kojeg se moraju izraditi prvi sanacijski planovi. Stoga se Odbor već javno obvezao da će to učiniti u ciklusu planiranja sanacije 2020. – 2021. Nadalje, planiranje sanacije u svakom je slučaju neprekidan postupak, kako je propisano člankom 8. stavkom 12. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (njime je predviđeno da se sanacijski planovi revidiraju i po potrebi ažuriraju najmanje jednom godišnje). U suprotnosti s opažanjem Europskog revizorskog suda, Odbor smatra da se na njega ne primjenjuje pravni zahtjev za utvrđivanje preciznog datuma za dovršetak svakog sanacijskog plana za svaku banku zasebno. Stoga Odbor smatra da je pravni zahtjev zadovoljen.

Kad je riječ o odlomku 76. te upućivanjima na očekivanja za banke, postoji jasan rok do kojeg je potrebno ostvariti očekivanja za banke, koji ne ovisi o postojanju sveobuhvatnog usklađenog sanacijskog plana u skladu s jedinstvenim pravilima (također vidjeti primjedbe Odbora na odlomak 112.).

U vezi s upotrijebljenim statističkim podatcima također vidjeti primjedbe na odlomak 77. (tablica 5.).

U pogledu sustava kontrole kvalitete, vidjeti primjedbe Odbora na odlomak 75.

114. Pri izradi i provedbi potpuno novog (sanacijskog) sustava, očekuje se će se metodologije, politike, provedbene smjernice i praćenje napretka banke morati razvijati tijekom vremena.

Odbor želi naglasiti da se bez praćenja postupnog pristupa koji se temelji na iskustvu ne može uspostaviti pouzdan i funkcionalan novi okvir. U tu je svrhu Odbor tijekom posljednjih nekoliko godina redovno izrađivao i objavljivao dokumente sa smjernicama (vidjeti primjedbe na odlomke 31. - 34.).

115. U pogledu davanja prvenstva bankama tijekom ciklusa planiranja sanacije za 2018., vidjeti objašnjenje pruženo u odlomcima 76. do 80.

Davanje prvenstva sistemski važnim bankama tijekom ciklusa za 2018.:

Odbor želi istaknuti da Uredbom o jedinstvenom sanacijskom mehanizmom nije propisano kako bi trebalo provesti ovaj oblik davanja prvenstva, što znači da je Odbor trebao utvrditi kako postići taj cilj u preambuli, u smislu vremena ili kvalitete. Odbor je dao prednost kvaliteti planova za sistemski važne banke.

Broj banaka u ciklusu za 2019.:

U okviru zahtjeva za davanje prvenstva, Odbor je uzeo u obzir činjenicu da su se tijekom ciklusa planiranja sanacije za 2018. i 2019. vodili pregovori o Direktivi o oporavku i sanaciji banaka II i Uredbi o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu II. Zbog toga bi bilo kontraproduktivno dati prvenstvo bankama sa sanacijskim kolegijem u smislu određivanja vremenskog okvira. Takav bi pristup doveo do toga da se, unatoč nepostojanju jasnih zakonodavnih zahtjeva, po prvi put utvrde obvezujući ciljevi, prijelaznih razdoblja itd. za banke s određenim brojem društava kćeri koje zahtijevaju pojedinačne odluke o MREL-u i odobrenje odluka koje se odnose na različita nacionalna sanacijska tijela.

2. preporuka – Potrebno je zajamčiti potpunu usklađenost sanacijskih planova s pravnim zahtjevima i njihovo pravodobno donošenje

Preporuka 2.a

Prihvaćeno. Planovi izrađeni u okviru tekućeg ciklusa planiranja sanacije (koji obuhvaća sve banke) već imaju poboljšan skup politika, uključujući očekivanja za banke i smjernice o protokolu za sanaciju vlastitim sredstvima. Na temelju tih dodatnih smjernica, kvaliteta svih planova u ciklusu za 2020. znatno je poboljšana u usporedbi s ciklusima za 2018., odnosno 2019.

Višegodišnjim programom za razdoblje od 2021. do 2023. predviđena je provedba revidiranog pravnog okvira. Međutim, EBA će tijekom nadolazećih mjeseci ili godina dovršiti nekoliko regulatornih tehničkih standarda koji će također imati učinak na jedinstvena pravila. Usklađenost s jedinstvenim pravilima neprestano se razvija. Stoga potpuna usklađenost s jedinstvenim pravilima, osobito za 2018., kao statička procjena ne smije biti jedini element koji je potrebno razmotriti pri procjeni kvalitete sanacijskih planova, sve dok se relevantni okvir mijenja. Tek nakon što referentna osnova (regulatorni tehnički standardi EBA-e, paket o bankarstvu, nacionalna provedba Direktive o oporavku i sanaciji banaka II) uđe u „stabilno stanje”, statički pristup može biti relevantniji.

13

Prema tome, u okruženju koje se mijenja prikladnije je usmjeriti se na relevantnije pokazatelje, kao što je praćenje usklađenosti s jedinstvenim pravilima koja se razvijaju, ujedno imajući na umu da se nakon dovršetka zakonodavstva 2. razine moraju izraditi operativne smjernice.

Preporuka 2.b

Prihvaćeno. Jedinstveni sanacijski odbor već je pojednostavio postupke tijekom 2020. kako bi mogao ostvariti 12-mjesečni ciklus. Odbor redovito provodi vježbe stečenih iskustava kako bi zajamčio da se svaki ciklus planiranja sanacije provodi učinkovitije nego prethodni. Nastavit će s tom praksom u budućnosti u svrhu osiguranja pravodobnog donošenja sanacijskih planova i odluka o MREL-u.

Jedinstveni sanacijski odbor želi istaknuti da su elementi postupka planiranja sanacije za koje je potrebno najviše vremena propisani zakonom (sanacijski kolegij, savjetovanje s ESB-om), što nije pod potpunim nadzorom Odbora.

Nadalje, u slučaju banaka za koje je uspostavljen sanacijski kolegij, Odbor mora poštovati postupak donošenja zajedničkih odluka o sanacijskim planovima i MREL-u, kako je propisano pravnim okvirom.

Sveukupno promatrano, ispunjenje obveze preispitivanja sanacijskih planova najmanje jedanput godišnje (članak 8. stavak 12. Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu) osobito je izazovno zbog vremenskih ograničenja. Prethodno navedena ograničenja nametnuta zakonodavstvom EU-a po svojoj naravi zahtijevaju mnogo vremena, a Odbor mora djelovati unutar tih ograničenja.

Vremenski okvir:

Preporuka 2.a:

Vidjeti gore navedenu primjedbu. Jedinstvena pravila obuhvaćaju skup obveza koji se mijenja među ostalim i za Odbor, zbog čega se rok za postizanje usklađenosti ne može utvrditi sve dok nije dovršen.

Preporuka 2.b:

Vidjeti gore navedenu primjedbu. Vremenski raspored za ciklus za 2020. već je utvrđen. Dakle, daljnje potencijalne mjere (u mjeri u kojoj su pod nadzorom Odbora) mogle bi utjecati na ciklus za 2021.

116. Vidjeti primjedbe Odbora na odlomke 80. do 84.

117. Vidjeti primjedbe Odbora na odlomke 86. do 88.

118. Aspekti kao što su broj članova osoblja i njihov staž, veličina ili složenost banaka te specifične vještine osoblja relevantni su elementi u sastavu internog sanacijskog tima. Međutim, fleksibilnost je nužna za učinkovitu dodjelu vještina i kvalifikacija na položaje na kojima su potrebne te u skladu sa specifičnostima svake banke. Heterogenost sastava internog sanacijskog tima prirodna je i nužna posljedica jedinstvene naravi svake banke. Nefleksibilni sastav donosi rizik od neučinkovite dodjele vještina i resursa.

Doprinos nacionalnih sanacijskih tijela ne može se ocjenjivati samo u smislu „brojki”. Doprinos i kvaliteta doprinosâ izradi planova također se mogu razlikovati. Neovisno o tome koliko ljudi radi za nacionalna sanacijska tijela, Odbor treba najmanji broj ekvivalenata punog radnog vremena po bankama kako bi obavljao zadaće koje se mogu obavljati samo u okviru Odbora i kako bi pratio sva pitanja bez potpunog oslanjanja na stručnjake nacionalnih sanacijskih tijela. Vidjeti primjedbe Odbora na odlomke 105.

3. preporuka – Potrebno je poboljšati organizacijski ustroj jedinstvenog sanacijskog mehanizma

(a) Prihvaćeno.

(b) Prihvaćeno. Jedinstveni sanacijski odbor otvoren je za mogućnost izrade kriterija imajući na umu da je potrebno zajamčiti zadržavanje dostatne fleksibilnosti pri pojašnjenju doprinosa koji Odbor i nacionalna sanacijska tijela vrše u korist internih sanacijskih tijela u smislu osoblja.

Odbor želi istaknuti da bi nefleksibilni sastav tima u smislu vještina i staža mogao uzrokovati neučinkovitosti u dodjeli osoblja. Nadalje, neovisno o tome koliko ljudi radi za nacionalna sanacijska tijela, Odbor treba najmanji broj ekvivalenata punog radnog vremena po bankama kako bi obavljao zadaće koje se mogu obavljati samo u okviru Odbora i kako bi pratio sva pitanja bez potpunog oslanjanja na stručnjake nacionalnih sanacijskih tijela.

121. Utvrđeni su jasni kriteriji u skladu s člankom 18. stavkom 4. točkama (a) do (d) Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu za utvrđivanje okolnosti u kojima se može smatrati da banka propada ili je vjerojatno

14

da će propasti. Nadalje, u skladu s člankom 32. stavkom 6. od EBA-e je zatraženo da izradi smjernice o testu kojim se procjenjuje propada li banka, odnosno prijeti li joj propast. To je učinila 2015., kada je objavila sveobuhvatan skup smjernica u vezi s tumačenjem različitih okolnosti u kojima se smatra da institucija propada ili da joj prijeti propast u smislu članka 32. stavka 6. Direktive o oporavku i sanaciji banaka. Njima su utvrđene smjernice za objektivne elemente za prve tri okolnosti u kojima banka propada ili joj prijeti propast. Pristup Odbora za procjenu toga propada li banka ili joj prijeti propast usklađen je sa smjernicama EBA-e.

U tom su pogledu dobrodošli objektivni i kvantificirani kriteriji, ali trebalo bi izbjegavati automatizam koji proizlazi iz graničnih vrijednosti.

4. preporuka – Potrebno je uspostaviti objektivne i kvantificirane kriterije za pravodobne nadzorne mjere

Djelomično prihvaćeno, podložno odobrenju preporuke koje provodi Komisija. Bilo bi poželjno odrediti granične vrijednosti za pokretanje mjera rane intervencije koje su objektivnije i u većoj mjeri kvantificirane, kao i donijeti odluku o tome propada li banka ili je vjerojatno da će propasti. Rana intervencija ponajprije je odgovornost jedinstvenog nadzornog mehanizma. Kad je riječ o tome propada li banka ili je vjerojatno da će propasti, Odbor je ovlašten proglasiti propada li banka ili je vjerojatno da će propasti te je za to izradio pristup, čime se postiže usklađenost sa smjernicama EBA-e. Potrebno je izbjegavati automatizam koji proizlazi iz graničnih vrijednosti.

Međutim, institucijske mogućnosti Odbora za pristupanje zakonodavcima u svrhu mogućih zakonodavnih revizija ograničene su. Naravno, time se ne dovodi u pitanje dostupnost Odbora da pruži pomoć Komisiji i zakonodavcima u obavljanju te zadaće u tehničkom smislu. Jedinstveni sanacijski odbor u kontaktu je i bit će u kontaktu s Komisijom i jedinstvenim sanacijskim mehanizmom u pogledu mogućeg poboljšanja okvira za upravljanje bankama u krizi i poboljšanja praksi.

PRILOZI

Prilog 1. – Slika 9.

Potrebno je istaknuti da upravljačka tijela koja se temelje na Uredbi o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu već predstavljaju izazov u smislu pravodobnosti godišnjih ciklusa planiranja sanacije. Organizacija proširenih izvršnih sjednica za konkretnu banku zahtijeva mnogo različitih sastava Odbora. To bi značilo onoliko sastava proširenih izvršnih sjednica koliko je banaka u izravnoj nadležnosti Odbora. To je ujedno čimbenik koji utječe na organizaciju i operacionalizaciju ciklusa planiranja sanacije, koji su izvan kontrole Odbora (među drugim pitanjima iznesenima u gore navedenoj točki 76.).

HR HR 1

ODGOVORI EUROPSKE KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG

REVIZORSKOG SUDA: „PLANIRANJE SANACIJA U OKVIRU JEDINSTVENOG

SANACIJSKOG MEHANIZMA”

SAŽETAK

V. U okviru za sanaciju predviđa se financiranje sanacija s pomoću obveznog osnivanja fondova za

sanaciju u cijelom EU-u. Konkretno na razini bankovne unije financiranje sanacija osigurava se iz

sredstava Jedinstvenog fonda za sanaciju. Komisija napominje da su za zajednički zaštitni mehanizam

za Jedinstveni fond za sanaciju, koji treba osigurati Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) u

obliku obnovljive kreditne linije, odgovorne države članice. Konačno, pitanja nesolventnosti uređuju

se nacionalnim propisima država članica i primjenjuju se na banke samo ako mjerodavno sanacijsko

tijelo odluči da se banku koja propada neće sanirati u okviru sanacijskog postupka.

UVOD

2. Komisija želi napomenuti da ulogu u tome ima i Europska središnja banka (ESB).

3. Komisija ističe da pojam „osigurani deponenti” upućuje na deponente obuhvaćene Direktivom o

sustavima osiguranja depozita.

4. Komisija ističe da je Direktiva o sustavima osiguranja depozita isto tako važan dio okvira za

sanaciju.

6. Komisija naglašava da je Jedinstveni sanacijski odbor odgovoran i za donošenje sanacijskog

programa za manje značajnu instituciju ako su za taj program potrebna sredstva iz Jedinstvenog fonda

za sanaciju.

9. Komisija smatra da je banku moguće sanirati ako je sanacija banke izvediva i vjerojatna uz

istodobno svođenje štetnih učinaka na financijsku stabilnost na najmanju moguću mjeru i

osiguravanje nastavka obavljanja ključnih funkcija.

14. Prva alineja: Komisija želi pojasniti da je Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA)

odgovorno samo za izradu nacrta regulatornih tehničkih standarda, koji se zatim podnose Komisiji i

donose u obliku delegiranih ili provedbenih uredbi.

16. Komisija ističe da se u njezinu izvješću iz travnja 2019. navodi da je taj zaključak donesen

uzimajući u obzir, među ostalim, ograničeno iskustvo u primjeni okvira i ograničen broj slučajeva,

postupnu provedbu nekih od odredaba iz Direktive o oporavku i sanaciji banaka (BRRD) te pregovore

o Direktivi BRRD2, koji su u međuvremenu završeni te je u tijeku postupak prenošenja Direktive

BRRD2 u zakonodavstvo država članica.

OPAŽANJA

38. Komisija želi istaknuti da se, u skladu s Direktivom o oporavku i sanaciji banaka/Uredbom o

jedinstvenom sanacijskom mehanizmu, smatra da je mjera sanacije u javnom interesu ako je potrebna

da se postigne jedan ili više ciljeva sanacije i ako je razmjerna njima i ako se likvidacijom subjekta

redovnim postupkom u slučaju nesolventnosti ne bi u jednakoj mjeri postigli ti ciljevi sanacije. Ti su

ciljevi sanacije: (a) osigurati nastavak obavljanja ključnih funkcija; (b) izbjeći znatan štetni učinak na

financijsku stabilnost, posebno sprečavanjem širenja, među ostalim na tržišne infrastrukture, i

održavanjem tržišne discipline; (c) štititi javna sredstva tako da se na najmanju moguću mjeru svede

oslanjanje na izvanredne javne financijske potpore; (d) zaštititi deponente obuhvaćene Direktivom

2014/49/EU i ulagatelje obuhvaćene Direktivom 97/9/EZ i (e) zaštititi sredstva i imovinu klijenata.

HR HR 2

Pri postizanju tih ciljeva sanacijsko tijelo nastoji smanjiti trošak sanacije na najmanju moguću mjeru i

izbjeći nepotrebno uništenje vrijednosti osim ako je to potrebno radi ostvarivanja ciljeva sanacije.

42. Kad je riječ o slici 7., Komisija želi pojasniti da raspoloživa sredstva za financiranje iz fonda za

sanaciju ne čine gornju granicu potpore koja se može pružiti iz fonda. Fond za sanaciju može

prikupljati ex post doprinose ili ugovarati pozajmljivanja (vidjeti članak 100. stavak 4. Direktive o

oporavku i sanaciji banaka).

Druga alineja: Komisija kao prvo želi istaknuti da bi nadređeni vjerovnici u sanaciji trebali podlijegati

provođenju sanacije vlastitim sredstvima (bail-in) samo prije nego što Jedinstveni fond za sanaciju

uspije intervenirati u slučaju kada se sanacija vlastitim sredstvima nadređenih vjerovnika zahtijeva

radi postizanja praga od 8 %. Stoga nadređeni vjerovnici ne podliježu nužno uvijek provođenju

sanacije vlastitim sredstvima.

Kad je riječ o postupcima u slučaju nesolventnosti, Komisija napominje da ti postupci nisu usklađeni

te da nisu uređeni Direktivom o oporavku i sanaciji banaka osim u pogledu hijerarhije vjerovnika.

Komisija smatra da zahtjevi koji se primjenjuju na državne potpore u postupcima u slučaju

nesolventnosti nisu relevantni za ocjenu javnog interesa koju provodi sanacijsko tijelo na temelju

kriterija utvrđenih pravnom osnovom koja je različita od one u slučaju kada ocjenu državne potpore

provodi Komisija na temelju članaka 107. i 108. UFEU-a.

43. Kao što to potvrđuje i sam Revizorski sud, riječ je o dvama neovisnim ocjenjivanjima koja

provode različiti subjekti, to jest Jedinstveni odbor za sanaciju i Komisija. Komisija naglašava da ta

ocjenjivanja imaju različite pravne osnove i ciljeve pa se stoga u okviru njih u obzir uzimaju različiti

kriteriji.

S obzirom na upućivanje Revizorskog suda na svoja opažanja u pogledu potpore za likvidaciju

iznesena u prethodnoj reviziji, Komisija napominje sljedeće:

- pravila o državnim potporama nisu glavni predmet ove revizije. Primjena pravila o državnim

potporama nije dio aktivnosti Jedinstvenog odbora za sanaciju, za razliku od primjene ocjene

javnog interesa. Komisija stoga može samo navesti općenito upućivanje na svoje odgovore u

prilogu tematskom izvješću Revizorskog suda br. 21/2020. Kako bi se čitateljima olakšalo

praćenje, ključni elementi tih odgovora sažeto su navedeni u nastavku,

- Komisija državnu potporu kojom se podupiru banke ocjenjuje na temelju članka 107.

stavka 3. točke (b) UFEU-a, kojim se dopušta potpora radi otklanjanja ozbiljnih poremećaja u

gospodarstvu,

- predmetna je država članica ta koja mora dokazati da je potpora bila nužna zbog ozbiljnih

poremećaja do kojih bi došlo da nije pružena državna potpora. U tom kontekstu Komisija

ocjenjuje jesu li argumenti koje su iznijela nacionalna tijela uvjerljivi ili, ako je to primjenjivo

i potrebno, jesu li potrebni dodatni dokazi,

- za mjere potpore za likvidaciju koje je Revizorski sud ocijenio u toj prethodnoj reviziji

Komisija je smatrala da su dokazi koje su dostavile države članice bili dostatni. Prema

potrebi, ti su dokazi kombinirani sa spoznajama Komisije u vezi s općom gospodarskom

situacijom u predmetnoj državi članici.

44. Komisija ponovno naglašava da ocjenjivanje javnog interesa koje provodi Jedinstveni odbor za

sanaciju i ocjenjivanje državne potpore koje provodi Komisija imaju različite pravne osnove i ciljeve

pa se stoga u okviru njih u obzir uzimaju različiti kriteriji.

HR HR 3

U tom kontekstu Komisija ističe da se pri ocjenjivanju javnog interesa u okviru pravila EU-a o

sanaciji banaka razmatra samo to utječe li likvidacija banaka na financijsku stabilnost i mogu li se

ciljevi sanacije u podjednakoj mjeri ostvariti primjenom nacionalnih propisa o nesolventnosti.

Komisija napominje da se u toj točki tematskog izvješća miješaju različiti postupci koje provode

različiti subjekti. Kad je riječ o Komisijinoj ocjeni državnih potpora u predmetima koji su revidirani u

okviru prethodne revizije, Komisija podsjeća na to da bi, iako je Jedinstveni odbor za sanaciju na

temelju odgovarajuće pravne osnove (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu) smatrao da ne

postoji javni interes za sanaciju tih banaka, izlazak tih banaka s tržišta ipak prouzročio znatne štetne

gospodarske učinke u regijama u kojima su te banke najviše poslovale. Stoga je bio ispunjen uvjet iz

članka 107. UFEU-a o tome da potpora treba biti usmjerena na otklanjanje ozbiljnih poremećaja u

gospodarstvu pa je Komisija na toj osnovi mogla odobriti potporu za likvidaciju radi urednog izlaska

tih banaka s tržišta. Dioničari i podređeni vjerovnici u tim su slučajevima dali svoj puni doprinos čime

su smanjeni troškovi za predmetne države članice.

45. Komisija smatra važnim pojasniti da se u toj točki tematskog izvješća govori o aspektima

usklađivanja u nacionalnim propisima o nesolventnosti „banaka”.

46. Komisija napominje da su njezine primjedbe i stajališta o članku 8. stavku 6. Uredbe o

jedinstvenom sanacijskom mehanizmu izneseni u kontekstu pisanog postupka Jedinstvenog odbora za

sanaciju i da su se odnosili na primjenu te odredbe u konkretnom slučaju planiranja sanacije i

određivanje minimalnog zahtjeva za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (MREL) za konkretnu

banku od strane nacionalnog sanacijskog tijela. U toj konkretnoj situaciji moguća su različita

tumačenja te odredbe.

99. Kad je riječ o mjerama rane intervencije, a u skladu sa stajalištima iz EBA-ina dokumenta za

raspravu o mjerama rane intervencije, mogu postojati mnogi razlozi za nekorištenje mjera rane

intervencije, a bilo kakvi pragovi/pokretači samo su dio okolnosti koje treba pažljivo razmotriti pri

osmišljavanju daljnjih postupaka u tom području.

100. Komisija smatra da je definicija toga da institucija propada ili joj prijeti propast iz Direktive o

oporavku i sanaciji banaka dovoljno precizna. Naime, uvjeti za ocjenu o tome da neka institucija

propada ili joj prijeti propast jasni su i u potpunosti podložni sudskom preispitivanju u slučaju

pravnog osporavanja pred sudom.

Prema članku 32. stavku 4. Direktive o oporavku i sanaciji banaka, za instituciju se smatra da propada

ili da joj prijeti propast u jednoj ili više sljedećih okolnosti: (a) institucija krši ili postoje objektivni

elementi na temelju kojih se utvrđuje da će institucija uskoro prekršiti zahtjeve za zadržavanje

odobrenja za rad na način kojim bi se opravdalo povlačenje ovlaštenja nadležnog tijela, uključujući ali

ne ograničujući se na gubitke koje je institucija pretrpjela ili je moguće da će pretrpjeti, a kojima će se

istrošiti sav njezin regulatorni kapital ili njegov znatan iznos; (b) imovina institucije je manja od

njezinih obveza ili postoje objektivni elementi na temelju kojih se utvrđuje da će imovina institucije

uskoro biti manja od obveza; (c) institucija nije u mogućnosti podmiriti svoje dugove ili druge obveze

pri njihovu dospijeću ili postoje objektivni elementi na temelju kojih se utvrđuje da ih institucija

uskoro neće moći ispuniti; (d) nužne su izvanredne javne financijske potpore osim kada se, kako bi se

izbjegla ili otklonila ozbiljna smetnja u gospodarstvu države članice i očuvala financijska stabilnost,

te izvanredne javne financijske potpore daju u sljedećim oblicima (...).

Ocjena o tome da neka institucija propada ili joj prijeti propast pitanje je prosudbe nadzornog tijela pri

čemu ostaje određena sloboda procjene. Strogi kvantitativni pokretači sanacije mogu spriječiti

pravodobno poduzimanje mjera ili pak mogu prisiliti na proglašenje da institucija propada ili joj

prijeti propast u situaciji u kojoj nadzorno tijelo ne ocjenjuje da je to tako.

HR HR 4

Naime, pokretači za ocjenu o propadanju ili vjerojatnoj propasti institucije trebaju nadzornim i

sanacijskim tijelima pružiti dostatnu fleksibilnost pri donošenju te odluke, vodeći računa o tome da je

riječ o prosudbi nadzornog tijela pri kojoj se moraju uzeti u obzir procjene za budućnost.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

121. Komisija smatra da su pravni kriteriji za utvrđivanje da neka institucija propada ili joj prijeti

propast precizni i jasni te omogućuju potpuno sudsko preispitivanje u slučaju pravnog osporavanja od

strane predmetne banke.

Kad je riječ o mjerama rane intervencije, Komisija vjeruje da se dovoljno ranim pokretanjem tih

mjera može nastojati izbjeći bilo kakvo proglašenje da institucija propada ili joj prijeti propast, a time

i primjena sanacije/postupaka za slučaj nesolventnosti.

Vidjeti i odgovore Komisije na točku 99.

Preporuka 4. – Uspostaviti objektivne i kvantificirane kriterije za pravodobno provođenje

nadzornih mjera

Komisija ne prihvaća preporuku.

U skladu sa stajalištima iz EBA-ina dokumenta za raspravu o mjerama rane intervencije, mogu

postojati mnogi razlozi za nekorištenje mjera rane intervencije, a bilo kakvi pragovi/pokretači samo su

dio okolnosti koje treba pažljivo razmotriti pri osmišljavanju daljnjih postupaka u tom području.

Sličan argument primjenjiv je i u pogledu pokretača za ocjenu da neka institucija propada ili joj prijeti

propast. Ocjena o tome da neka institucija propada ili joj prijeti propast pitanje je prosudbe nadzornog

tijela. Strogi kvantitativni pokretači sanacije mogu spriječiti pravodobno poduzimanje mjera ili pak

mogu prisiliti na proglašenje da institucija propada ili joj prijeti propast u situaciji u kojoj nadzorno

tijelo ne ocjenjuje da je to tako.

Naime, pokretači za ocjenu o propadanju ili vjerojatnoj propasti institucije trebaju nadzornim i

sanacijskim tijelima pružiti dostatnu fleksibilnost pri donošenju te odluke, vodeći računa o tome da je

riječ o prosudbi nadzornog tijela pri kojoj se moraju uzeti u obzir procjene za budućnost.

Komisija želi podsjetiti i na to da ona ima isključivo pravo inicijative u pogledu zakonodavnih akata i

njihovih izmjena.

Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojim presjeda član Suda Alex Brenninkmeijer i koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio član Suda Rimantas Šadžius, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Mindaugas Pakštys, ataše u njegovom uredu Tomas Mackevičius, rukovoditeljica Marion Colonerus, voditelj radnog zadatka Helmut Kern te revizori Marion Schiefele, Satu Levelä-Ylinen, Christian Detry i Rafal Migasiewicz. Jezičnu potporu pružale su Cathryn Lindsay i Victoria Gilson.

Rimantas Šadžius Mindaugas Pakštys

Victoria Gilson

Helmut Kern

Satu LevelaMarion Schiefele

Kronologija

Događaj Datum

Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 9.4.2019.

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 27.7.2020.

Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 24.11.2020.

Primitak službenih odgovora Odbora na svim jezicima 16.12.2020.

Primitak službenih odgovora Komisije na svim jezicima 21.12.2020.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje privatne pojedince čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava prethodno opisano opće dopuštenje te je potrebno navesti sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite privatnosti i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

HTML ISBN 978-92-847-5543-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/798 QJ-AB-21-001-HR-QPDF ISBN 978-92-847-5549-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/466379 QJ-AB-21-001-HR-N

EU je 2014. uspostavio jedinstveni sanacijski mehanizam kako bi se zajamčila uredna sanacija banaka koje propadaju uz minimalno opterećenje za porezne obveznike, odnosno uz izbjegavanje skupih sanacija javnim sredstvima. Revizorski sud procijenio je primjerenost okvira relevantnih politika i organizacijskog ustroja mehanizma za planiranje sanacije, kao i kvalitetu i vremenski raspored donesenih sanacijskih planova za banke. Utvrđeno je da je jedinstveni sanacijski mehanizam napredovao, ali i da nisu uspostavljeni neki ključni elementi te da su potrebni daljnji koraci. Konkretno, skupom relevantnih politika još nisu obuhvaćena sva bitna područja niti su otkriveni nedostatci. Određene nedostatke, kao što su pitanje financiranja tijekom sanacije ili usklađivanje nacionalnih postupaka u slučaju nesolventnosti za banke, moraju otkloniti zakonodavci. Sud preporučuje Jedinstvenom sanacijskom odboru da poboljša svoje politike planiranja sanacije, da zajamči pravodobno donošenje sanacijskih planova i njihovu potpunu usklađenost s pravnim zahtjevima i da na poslove nadzora nad planiranjem sanacije za manje važne banke, koje obavljaju nacionalna sanacijska tijela, rasporedi dovoljno osoblja. Sud poziva zakonodavce da uspostave objektivnije i kvantificirane granične vrijednosti za pokretanje mjera rane intervencije.

Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.