special report 20/2021: sustainable water use in eu

59
Tematsko izvješće Održiva uporaba vode u poljoprivredi: financijska potpora u okviru ZPP-a vjerojatnije promiče veću, a ne učinkovitiju uporabu vode HR 2021 20

Upload: others

Post on 28-Nov-2021

1 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Tematsko izvješće Održiva uporaba vode u poljoprivredi: financijska potpora u okviru ZPP-a vjerojatnije promiče veću, a ne učinkovitiju uporabu vode

HR 2021 20

2

Sadržaj

Odlomak

Sažetak I. – VII.

Uvod 01. – 18. Dostupnost vode u EU-u: trenutačno stanje i budući scenariji 01. – 03.

Za poljoprivredu je potrebna voda 04. – 06.

Uloga EU-a u politici o pitanju količine vode 07. – 18. Okvirna direktiva o vodama 08. – 11.

Zajednička poljoprivredna politika 12. – 18.

Opseg revizije i revizijski pristup 19. – 24.

Opažanja 25. – 89. Politikom EU-a o održivoj uporabi vode predviđena su odstupanja koja se primjenjuju na poljoprivredu 25. – 52. Države članice uspostavile su sustave odobrenja i primjenjuju mnogo odstupanja 27. – 35.

Države članice uvele su poticajne mehanizme za određivanja cijena, ali povrat troškova u poljoprivredi niži je nego u ostalim sektorima 36. – 44.

Komisija smatra da provedba Okvirne direktive o vodama napreduje sporo 45. – 52.

Izravnim plaćanjima u okviru ZPP-a ne pruža se znatan poticaj za učinkovitu uporabu vode 53. – 68. Potporom dohotku u okviru ZPP-a ne promiče se učinkovita uporaba vode niti zadržavanje vode 55. – 57.

EU podupire uzgoj usjeva koji zahtijevaju velike količine vode u područjima pogođenima nestašicom vode s pomoću dobrovoljne proizvodno vezane potpore 58. – 61.

Višestruka sukladnost usmjerena je i na pitanje nezakonitog zahvaćanja vode, ali provjere su rijetke, a kazne niske 62. – 68.

Fondovi za ruralni razvoj i tržišne mjere ne promiču održivu uporabu vode u znatnoj mjeri 69. – 89. Programi ruralnog razvoja rijetko se koriste kako bi povoljno utjecali na pitanje količine vode 70. – 74.

3

U okviru fondova EU-a za projekte navodnjavanja postoje nezadovoljavajuće zaštitne mjere protiv neodržive uporabe vode 75. – 89.

Zaključci i preporuke 90. – 98.

Pokrate i skraćeni nazivi

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Kronologija

Revizorski tim

4

Sažetak I. Demografski rast, gospodarska aktivnost i klimatske promjene pogoršavaju sezonski i trajni problem nestašice vode u EU-u. Znatan dio njegova teritorija već je opterećen zahvaćanjem vode koje prekoračuje dostupne zalihe te aktualni trendovi upućuju na sve veću nestašicu vode.

II. Poljoprivreda ovisi o dostupnosti vode. Navodnjavanjem se pomaže zaštititi poljoprivrednike od neredovitih padalina te se povećavaju održivost, prinos i kvaliteta usjeva, ali se znatno iscrpljuju vodni resursi. U EU-u se 2016. navodnjavalo oko 6 % poljoprivrednih zemljišta, a u okviru poljoprivrede odvija se 24 % zahvaćanja vode.

III. Okvirnom direktivom o vodama iz 2020. u oblikovanje politika EU-a uveden je koncept količine vode. Time je utvrđena ambiciozna ciljna vrijednost za dobro kvantitativno stanje svih podzemnih voda najkasnije do kraja 2027. To znači da zahvaćanje vode ne bi trebalo smanjiti razine podzemnih voda do mjere koja bi dovela do pogoršanja stanja ili spriječila postizanje dobrog stanja voda. U većini država članica situacija se popravila, ali je 2015. kvantitativno stanje oko 9 % podzemnih voda u EU-u bilo loše. Komisija je procijenila da je Okvirna direktiva o vodama u velikoj mjeri prilagođena svojoj svrsi, ali je uočila znatna kašnjenja u dostizanju ciljnih vrijednosti.

IV. Zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP) moglo bi se poticati održivu poljoprivredu u EU-u povezivanjem plaćanja s okolišnim standardima. Održiva poljoprivreda u pogledu uporabe vode ugrađena je u ciljeve politike trenutačnog ZPP-a i u prijedloge ZPP-a za razdoblje nakon 2020. Širok raspon podržanih praksi (uključujući potpore povezane s određenim proizvodima, potpore mjerama za zadržavanje vode ili ulaganja u nove projekte navodnjavanja) na različite načine utječe na uporabu vode u poljoprivredi.

V. Revizija Suda usmjerena je na učinak poljoprivrede na kvantitativno stanje vodnih tijela. Ispitano je u kojoj mjeri Okvirna direktiva o vodama i ZPP promiču održivu uporabu vode u poljoprivredi.

VI. Utvrđeno je da ni u EU-u ni u državama članicama poljoprivredne politike nisu dosljedno usklađene s vodnom politikom EU-a. U sustavima za odobravanje zahvaćanja vode i mehanizmima za određivanje cijena vode postoji mnogo iznimaka za uporabu vode u poljoprivredi. Malo je programa u okviru ZPP-a u kojima su plaćanja povezana sa strogim uvjetima održive uporabe vode. Višestruka sukladnost, mehanizam kojim se mogu (obično u maloj mjeri) umanjiti isplate subvencija ako se utvrdi da su

5

poljoprivrednici prekršili određene uvjete, odvraća od neodržive uporabe vode, ali se ne odnosi na sve potpore u okviru ZPP-a niti na sve poljoprivrednike. U okviru ZPP-a financiraju se projekti i prakse za koje se očekuje da će poboljšati održivu uporabu vode, primjerice mjere za zadržavanje vode, oprema za pročišćavanje otpadnih voda i projekti koji poboljšavaju učinkovitost sustava za navodnjavanje. Međutim, oni su rjeđi od projekata koji će vjerojatno povećati pritisak na vodne resurse, kao što su novi projekti navodnjavanja.

VII. Sud na temelju svojih nalaza Komisiji preporučuje da:

(1) od država članica zatraži da obrazlože razine cijene vode i iznimke od zahtjeva za dobivanje odobrenja za zahvaćanje vode kada se Okvirna direktiva o vodama primjenjuje u praksi u poljoprivredi;

(2) poveže plaćanja u okviru ZPP-a s okolišnim standardima o održivoj uporabi vode;

(3) zajamči da projekti financirani sredstvima EU-a doprinesu ostvarenju ciljeva Okvirne direktive o vodama.

6

Uvod

Dostupnost vode u EU-u: trenutačno stanje i budući scenariji

01. Svjetska banka navodi da su se u posljednjih 55 godina na razini cijelog EU-a obnovljivi izvori vode po glavi stanovnika smanjili za 17 %1. Iako je djelomično razlog tomu porast broja stanovnika, pritisak gospodarskih aktivnosti i klimatskih promjena također dovodi do sezonskog i trajnog problema nestašice vode u određenim dijelovima EU-a.

02. Klimatske promjene s natprosječnim temperaturama te češćim i ekstremnijim vremenskim nepogodama (uključujući sušama) dovode do sve veće nestašice slatke vode u EU-u2. Predviđanja upućuju na to da će do 2030. nestašica vode u velikom dijelu EU-a vjerojatno postati izraženija (slika 1.).

03. Prema navodima Komisije „ekstremne suše u zapadnoj i središnjoj Europi 2018., 2019. i 2020. prouzročile su znatnu štetu. (…) Uz globalno zagrijavanje za 3 °C suše bi bile dvostruko češće, a apsolutni godišnji gubici zbog suše u Europi povećali bi se na 40 milijardi EUR godišnje3.”

1 Svjetska banka, „Renewable internal freshwater resources per capita (cubic meters) -

European Union”.

2 Europska komisija – JRC, „World Atlas of Desertification”, „Change in aridity - shifts to drier conditions”.

3 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija: „Stvaranje Europe otporne na klimatske promjene – nova strategija EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama” (COM(2021) 82 final).

7

Slika 1. – Nestašica vode u EU-u i predviđanja za nadolazeća razdoblja

© World Resources Institute – Aqueduct, podatci preuzeti 22. ožujka 2021.

Za poljoprivredu je potrebna voda

04. Poljoprivredna proizvodnja ovisi o dostupnosti vode. Navodnjavanje poljoprivrednicima pruža višestruke koristi, kao što su povećanje održivosti, prinosa i kvalitete usjeva. Voda za navodnjavanje dolazi iz potoka, rijeka i jezera (površinskih vodnih tijela), bunara (podzemnih vodnih tijela), prikupljanjem kišnice i pročišćavanjem otpadnih voda. U EU-u se 2016. navodnjavalo oko 6 % poljoprivrednih zemljišta. Pitka voda za životinje zauzima mali udio vode koja se upotrebljava u poljoprivredi.

05. Poljoprivreda ne utječe samo na kvalitetu (npr. raspršivanjem onečišćujućih tvari gnojivom ili pesticidima) nego i na količinu vode. Slab protok vode smanjuje na primjer razrjeđivanje onečišćujućih tvari, čime se smanjuje kvaliteta vode, a prekomjerno zahvaćanje vode u priobalnim područjima može prouzročiti prodor morske vode u podzemne vode.

Osnovna vrijednost za nestašicu vode(omjer ukupnog crpljenja vode i dostupnih zaliha površinskih i podzemnih voda)

Niska (< 10 %)Niska-srednja (10 – 20 %)Srednja-visoka (20 – 40 %)Visoka (40 – 80 %)Vrlo visoka (> 80 %)

Trenutačna situacija (osnovna vrijednost)

2030.

Odstupanje od osnovne vrijednosti(razlike u nestašici vode u scenariju „bez mjera”)

Smanjenje od 1,4 x ili većeBlizu normalnogPovećanje od 1,4 xPovećanje od 2 xPovećanje od 2,8 x ili veće

8

06. U nedavnom izvješću Europske agencije za okoliš (EEA)4 navedeno je da se u okviru poljoprivrede odvija 24 % zahvaćanja vode u EU-u: „Posljednjih 30 godina došlo je do određenog smanjenja pritiska, što je postignuto zahvaljujući povećanju učinkovitosti u uporabi resursa. Na razini EU-a uporaba vode u poljoprivredi smanjila se od 1990. za 28 %, dok se od 2000. višak dušika smanjio za 10 % i koncentracija nitrata u rijekama za 20 %. Međutim, daljnja povećanja tijekom drugoga desetljeća 21. stoljeća bila su niska, a pritisak se nastavio na vrlo neodrživoj razini”. Države članice izvijestile su 2015. Komisiju o udjelu vodnih tijela koja su pod znatnim pritiskom prouzročenim zahvaćanjem vode u poljoprivredi (vidjeti sliku 2.).

Slika 2. – Broj vodnih tijela pod znatnim pritiskom prouzročenim zahvaćanjem vode u poljoprivredi

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA-e, 2018., „WISE Water Framework Directive (data viewer)”, Europska agencija za okoliš.

4 Europska agencija za okoliš, „Water and agriculture: towards sustainable solutions”,

Izvješće EEA-e br. 17/2020.

Površinske vode Podzemne vode

0 %1 – 5 %

5 – 10 %10 – 20 %

20 – 40 %> 40 %

Broj vodnih tijela (%) pod znatnim pritiskom prouzročenim zahvaćanjem vode u poljoprivredi

9

Uloga EU-a u politici o pitanju količine vode

07. Glavne elemente regulatornog okvira EU-a za pitanje količine vode i poljoprivredu čine Okvirna direktiva o vodama5 i zajednička poljoprivredna politika (ZPP). Glavne uloge i odgovornosti na razini EU-a ukratko su prikazane na slici 3.

Slika 3. – Glavne uloge i odgovornosti (2014. – 2020.)

Izvor: Sud.

Okvirna direktiva o vodama

08. EU od 1991. provodi politike za poboljšanje kvalitete vode (Direktiva o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda i Direktiva o nitratima). Okvirnom direktivom o vodama iz 2000. uvedene su politike koje se odnose i na pitanje količine vode. Tom

5 Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi

okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike (SL L 327, 22.12.2000., str. 1. – 73.).

Europska komisija

Okoliš(GU ENV)

Praćenje provedbe Okvirne direktive o

vodama

• Procjena planova upravljanja riječnim sljevovima država članica i izrada izvješća o provedbi

• Procjena usklađenosti država članica s Okvirnom direktivom o vodama, osobito iznimaka, mjera povezanih s kontrolama zahvaćanja i učinkovitom uporabom vode

Poljoprivreda(GU AGRI)

• Uspostavljanje pravnog okvira ZPP-a

• Vođenje računa o tome da države članice provode ZPP u skladu s pravnim okvirom

• Odobravanje PRR-ova i praćenje njihovih provedbi

• Procjena primjene uvjeta višestruke sukladnosti

Osmišljavanje i nadgledanje provedbe

ZPP-a Provođenje ZPP-a

Poljoprivreda(ministarstvo

poljoprivrede, agencije za plaćanje, upravljačka

tijela)

• Utvrđivanje posebnih pravila za izravna plaćanja

• Izrada nacionalnih okvira i strategija za operativne programe u sektoru voća i povrća te potpora programima u sektoru vina

• Priprema i provedba programa ruralnog razvoja

• Detaljan opis i primjena zahtjeva višestruke sukladnosti

Okoliš(npr. nadležna tijela za

područja riječnih sljevova, relevantna

tijela za vode)

Provođenje Okvirne direktive o vodama

• Izrada plana upravljanja riječnim sljevovima za svako vodno područje na teritoriju država članica

• Uspostava i upravljanje sustavom za određivanje cijena vode

• Uspostava i upravljanje sustavom kontrole zahvaćanja vode

Države članice

Radna skupina za vodu i poljoprivredu(GU AGRI, GU ENV, GU JRC, GU RTD i GU SANTE)

Usklađena inicijativa usmjerena na održivo gospodarenje vodama

Pokrate: ZPP – zajednička poljoprivredna politika; PRR – program ruralnog razvoja

10

politikom promiče se pristup gospodarenja vodama koji se temelji na ekosustavu, uključujući načela kao što su gospodarenje vodama u riječnim sljevovima, sudjelovanje javnosti te potreba da se u obzir uzme učinak ljudskih aktivnosti na vodne resurse.

09. Na temelju Okvirne direktive o vodama države članice dužne su pripremiti planove upravljanja riječnim sljevovima6. U navedenim dokumentima iznose se pojedinosti o praćenju stanja, glavnim uzorcima pritiska, ciljevima, iznimkama i mjerama za sljedeće šestogodišnje razdoblje. Države članice svoje su planove dostavile Komisiji najprije 2009. te ponovno 2015. Komisija svake tri godine procjenjuje napredak7.

10. Okvirnom direktivom o vodama postavljena je ciljna vrijednost postizanja dobrog kvantitativnog stanja svih podzemnih voda do 2015. godine, odnosno najkasnije do 2027. u slučajevima u kojima se primjenjuju opravdane iznimke. To znači da zahvaćanje vode ne bi trebalo smanjiti razine podzemnih voda do mjere koja bi dovela do pogoršanja stanja ili spriječila postizanje dobrog stanja voda. Prema podatcima iz najnovijeg relevantnog izvješća Komisije o provedbi8 u većini država članica stanje se u razdoblju 2009. – 2015. popravilo, ali kvantitativno stanje za oko 9 % podzemnih voda u EU-u (po površini) i dalje je loše (slika 4.). Pri definiranju dobrog ekološkog stanja u Okvirnoj direktivi o vodama naglasak je stavljen na kvantitativne aspekte površinskih vodnih tijela, odnosno na hidromorfološke elemente (npr. režim protoka). Države članice trebale bi definirati ciljeve „ekološkog protoka” za svako površinsko vodno tijelo, kojima se nastoje osigurati dovoljne količine vode.

6 Europska komisija, „Status of implementation of the WFD in the Member States”.

7 Direktiva 2000/60/EZ, članak 18.

8 Europska komisija, SWD(2019) 30 final, „European Overview - River Basin Management Plans”.

11

Slika 4. – Kvantitativno stanje podzemnih vodnih tijela

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA-e, 2018., „Groundwater quantitative and chemical status”.

11. Komisija je 2019. procijenila uspješnost Okvirne direktive o vodama u razdoblju između kraja 2017. i sredine 2019.9 Sveukupni je zaključak te procjene da je Okvirna direktiva o vodama u velikoj mjeri prilagođena svojoj svrsi, iako je Komisija uočila i sljedeće: „Provedba Direktive uvelike kasni (…). Do toga je uglavnom došlo zbog nedostatnog financiranja, spore provedbe i nedovoljne integracije okolišnih ciljeva u sektorske politike”.

9 Europska komisija, „EU Water Legislation - Fitness Check”.

0 %

25 %

50 %

75 %

100 %M

alta

Cipa

rBe

lgija

Mađ

arsk

aŠp

anjo

lska

Fran

cusk

aG

rčka

Italij

aŠv

edsk

aČe

ška

Poljs

kaN

jem

ačka

Slov

ačka

Dans

kaPo

rtug

alBu

gars

kaEs

toni

jaHr

vats

kaFi

nska

Irska

Aust

rija

Latv

ijaLi

tva

Luks

embu

rgN

izoze

msk

aRu

mun

jska

Slov

enija

Nepoznato kvantitativno stanje po površini (2015.) Dobro kvantitativno stanje po površini (2015.)

Loše kvantitativno stanje po površini (2015.) Loše kvantitativno stanje po površini (2009.)

12

Zajednička poljoprivredna politika

12. Održivo gospodarenje prirodnim resursima (uključujući vodom) jedan je od tri cilja politike ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020.10, uz održivu proizvodnju hrane i uravnotežen teritorijalni razvoj. Komisija je 2018. objavila prijedlog za ZPP za razdoblje nakon 2020.11 Devet posebnih ciljeva koji su predloženi uključuju poticanje održivog razvoja i učinkovito gospodarenje prirodnim resursima kao što su voda, tlo i zrak.

13. Najveći dio proračuna ZPP-a otpada na izravna plaćanja (71 %)12. Ona uključuju:

o Proizvodno nevezanu potporu dohotku, kao što su program osnovnih plaćanja, program jedinstvenih plaćanja po površini i program zelenih plaćanja, koji zajedno čine 61 % proračuna ZPP-a: 35,3 milijarde eura u 2019.13

o Dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu koja se plaća po površini ili po grlu. Države članice mogu upotrebljavati ovaj neobvezan program izravnih plaćanja kako bi pružile potporu određenim poljoprivrednim sektorima u određenim poteškoćama koji su od posebne važnosti za gospodarstvo, društvo ili okoliš. Za dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu države članice izdvojile su oko 4,24 milijarde eura u 2020.14, pri čemu jedna četvrtina tog iznosa otpada na potporu po površini.

14. Proizvođači voća i povrća, vina i maslinovog ulja ispunjavaju uvjete za potporu u okviru „zajedničke organizacije tržišta” koja doprinosi njihovoj prilagodbi promjenama na tržištu. Mjere u okviru zajedničke organizacije tržišta uključuju potporu za ulaganja koja bi mogla utjecati na uporabu vode.

10 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i

socijalnom odboru i Odboru regija, „ZPP ususret 2020. godini:Suočavanje s budućim izazovima u pogledu hrane, prirodnih resursa i teritorija”, COM(2010) 0672 final.

11 Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP-a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), COM(2018) 392 final.

12 Europska komisija, pokazatelji za ZPP – „Financing the CAP”.

13 Europska komisija, SWD(2020) 168 final.

14 Europska komisija, „Voluntary coupled support - Review by the Member States of their support decisions applicable as from claim year 2020”.

13

15. Potpora Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) za politiku ruralnog razvoja EU-a pruža se u okviru programa ruralnog razvoja (PRR) država članica. PRR-ovi se sastavljaju na nacionalnoj ili regionalnoj osnovi te doprinose ostvarenju prioriteta EU-a tijekom sedmogodišnjeg razdoblja. Uključuju potporu za poljoprivredne prakse i ulaganja koja bi mogla utjecati na uporabu vode.

16. Ponovna upotreba pročišćenih otpadnih voda dio je kružnog gospodarstva. Prema podatcima iz studije koja je provedena za Komisiju 2015. u EU-u se svake godine ponovno upotrebljava oko 1 100 milijuna m3 otpadnih voda (otprilike 0,4 % slatke vode koja se godišnje zahvaća u EU-u)15. EU je u svibnju 2020. donio uredbu o ponovnoj upotrebi otpadnih voda za poljoprivredno navodnjavanje16. U njoj su utvrđeni minimalni zahtjevi za kvalitetu vode, praćenje stanja, upravljanje rizicima i transparentnost i počinje se primjenjivati od lipnja 2023. Prema Komisijinoj procjeni učinka17 uredbom će se omogućiti ponovna upotreba „više od 50 % ukupne količine vode koja je teoretski dostupna za navodnjavanje iz uređaja za pročišćavanje otpadnih voda u EU-u, kao i to da se izbjegne više od 5 % izravnog zahvaćanja iz vodnih tijela i podzemnih voda, čime bi se ukupna nestašica vode smanjila za više od 5 %”. Infrastruktura za pročišćavanje voda radi ponovne upotrebe otpadnih voda za navodnjavanje može se financirati u okviru ZPP-a.

17. Na većinu izravnih plaćanja, kao i na neka plaćanja u okviru ruralnog razvoja i određena plaćanja u okviru zajedničke organizacije tržišta za sektor vina, primjenjuje se skup pravila poznat kao višestruka sukladnost. On obuhvaća propisane zahtjeve o upravljanju (SMR) iz odabranih direktiva i uredbi o okolišu, sigurnosti hrane, zdravlju biljaka, zdravlju i dobrobiti životinja, kao i standarde za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete (GAEC), kojima se određuju obavezne održive poljoprivredne prakse. Korisnicima koji primaju potporu u okviru ZPP-a, a koji ne poštuju ta pravila utvrđena nacionalnim zakonodavstvom, može se umanjiti iznos godišnjih bespovratnih sredstava EU-a.

15 BIO by Deloitte (u suradnji s ICF-om i Sveučilištem Cranfield), „Optimising water reuse in the

EU – Final report prepared for the European Commission (DG ENV)”, prvi dio.

16 Uredba (EU) 2020/741 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 2020. o minimalnim zahtjevima za ponovnu upotrebu vode (SL L 177, 5.6.2020., str. 32. – 55.).

17 Europska komisija, SWD(2018) 249 final/2. – 201.8/0169 (COD).

14

18. Na primjer, uvjet GAEC 2 omogućuje da se procijeni pridržavaju li se poljoprivrednici koji zahvaćaju vodu za navodnjavanje postupaka odobrenja koji se primjenjuju u njihovoj državi članici. Između 2015. i 2018. svake godine provjereno je 1,2 % korisnika koji primaju potporu u okviru ZPP-a te na koje se GAEC 2 primjenjuje. Tim je provjerama otkriven nizak postotak povrede obveza (1,5 %), pri čemu je većina kažnjena smanjenjem subvencije koja se isplaćuje relevantnom poljoprivredniku za 3 % (slika 5.).

Slika 5. – Provjere uvjeta GAEC 2 (prosjek za razdoblje 2015. – 2018.)

Izvor: Sud, na temelju podataka zaprimljenih od Komisije.

Postotak poljoprivrednika podvrgnutih provjeri

(od onih na koje se primjenjuje GAEC 2)

Postotak povreda obveza

Ishod povrede obveza

1,2 % 1,5 %

Smanjenje (5 %)25,4 %

Smanjenje (3 %)67,9 %

Smanjenje (1 %)4,6 %Rano upozorenje2,2 %

15

Opseg revizije i revizijski pristup 19. Ova je revizija usmjerena na učinak poljoprivrede na kvantitativno stanje voda. S obzirom na to da je poljoprivreda ne samo među najvećim potrošačima slatke vode nego i jedan od prvih sektora koje nestašica vode pogađa, Sud je procijenio u kojoj mjeri politike EU-a, posebno ZPP i vodna politika, promiču održivu uporabu vode u poljoprivredi.

20. Komisija je 2016.18 izjavila da bi se ciljevi vodne politike EU-a trebali bolje odražavati u drugim područjima politika, poput onih o hrani i poljoprivredi. Europski parlament također je pozvao na bolje usklađivanje politika. Voda je predmet UN-ova cilja održivog razvoja br. 6 („jamčenje dostupnosti vode i sanitarnih uvjeta svima”), čije se ciljne vrijednosti odnose na učinkovitost i integrirano gospodarenje vodama.

21. Sud je ispitao u kojoj se mjeri:

o Okvirnom direktivom o vodama promiče održiva uporaba vode u poljoprivredi;

o programima izravnih plaćanja u okviru ZPP-a uzimaju u obzir načela održive uporabe vode iz Okvirne direktive o vodama;

o u fondove za ruralni razvoj i tržišne mjere ZPP-a integriralo načelo održive uporabe vode iz Okvirne direktive o vodama.

22. Revizijom nije obuhvaćeno pitanje raspršenog onečišćenja voda uzrokovanog poljoprivrednom djelatnošću (npr. zbog nitrata i pesticida). Prethodna izvješća Suda19 detaljnije su usmjerena na te probleme.

18 Održivo upravljanje vodama – zaključci Vijeća, 17. listopada 2016.

19 Tematsko izvješće Suda br. 4/2014: „Uključivanje ciljeva vodne politike EU-a u zajedničku poljoprivrednu politiku tek je djelomično uspješno”; tematsko izvješće Suda br. 23/2015: „Kakvoća vode u dunavskom slijevu: ostvaren je napredak u provedbi Okvirne direktive o vodama, ali potrebni su dodatni napori”; tematsko izvješće Suda br. 3/2016: „Borba protiv eutrofikacije u Baltičkome moru: potrebne su dodatne i djelotvornije mjere”.

16

23. Revizija se provodila u razdoblju od travnja do prosinca 2020. Sud je razgovarao s osobljem Komisije i tijela država članica te se savjetovao s drugim dionicima u sektoru voda i poljoprivrede. Sud je ispitao sljedeće:

o strateške dokumente, radne dokumente, studije, evaluacije, dokumente sa smjernicama, statističke podatke, izvješća o provedbi koja se odnose na pitanje količine vode i poljoprivredne politike koje je donijela Komisija;

o programe ruralnog razvoja te nacionalna i regionalna pravila i smjernice o višestrukoj sukladnosti, programe izravnih plaćanja, tržišne mjere i mjere ruralnog razvoja, kao i studije, istraživanja, analize i statističke podatke o kaznama;

o planove upravljanja riječnim sljevovima, pravila o zahvaćanju vode i politike određivanja cijene;

o druge relevantne studije i izvješća, uključujući one koje su izradili Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) i Europska agencija za okoliš (EEA).

24. Revizijom je obuhvaćeno programsko razdoblje ZPP-a 2014. – 2020. Sud je obavio prošireni pregled dokumentacije za 11 država članica/regija (vidjeti sliku 6.), nastojeći postići ravnomjernu zemljopisnu zastupljenost između područja koja su trenutačno suočena s nestašicom vode i drugih područja u kojima je vjerojatno da će se problem pojaviti u budućnosti. U šest država članica Sud je usmjerio svoje aktivnosti na jednu ili dvije regije jer neke države članice imaju regionalne programe ruralnog razvoja te se o mjerama gospodarenja vodama odlučuje na razini riječnog slijeva. Sud je pregledom dokumentacije za 24 dodatna programa ruralnog razvoja i revizijskim radom provedenim za potrebe sastavljanja svojeg godišnjeg izvješća pribavio i dokaze od drugih država članica/regija.

17

Slika 6. – Pregledi dokumentacije

Izvor: Sud.

Prošireni pregled dokumentacije

Belgija (Flandrija) BugarskaNjemačka (Berlin-Brandenburg) Grčka (Tesalija)Španjolska (Andaluzija)Španjolska (Kastilja-La Mancha)Francuska (Centre-Val de Loire) Italija (Emilija i Romanja)CiparMađarskaPortugal (kopneni dio)

Pregled PRR-ova:Belgija (Valonija), Češka, Danska, Njemačka (Sachsen-Anhalt), Estonija, Irska, Španjolska (Kanarski otoci), Francuska (Alsace), Hrvatska, Italija (Sicilija), Italija (Ligurija), Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Austrija, Poljska, Portugal (Madeira), Rumunjska, Slovenija, Slovačka, Finska, Švedska

18

Opažanja

Politikom EU-a o održivoj uporabi vode predviđena su odstupanja koja se primjenjuju na poljoprivredu

25. Okvirna direktiva o vodama sadržava zaštitne mjere protiv neodržive uporabe vode. U njoj se od država članica, među ostalim, zahtijeva da:

o upravljaju sustavom za odobrenje zahvaćanja vode i uspostave registar zahvaćanja20;

o donesu politike određivanja cijena vode koje potiču učinkovitu uporabu vode i u odgovarajućoj mjeri jamče povrat troškova za vodne usluge od različitih korisnika (uključujući poljoprivrednike)21.

26. Sud je ispitao u kojoj mjeri države članice primjenjuju prethodno navedene zahtjeve na gospodarenje zahvaćanjem vode, određivanje cijena vode i povrat troškova u poljoprivrednom sektoru te kako Komisija prati njihov rad.

Države članice uspostavile su sustave odobrenja i primjenjuju mnogo odstupanja

27. Okvirnom direktivom o vodama zahtijeva se od država članica da vode registar zahvaćanja površinskih i podzemnih voda te skladištenja površinskih voda („akumuliranja vode”). Korisnici vode moraju podnijeti zahtjev za prethodno odobrenje za zahvaćanje ili skladištenje vode, ali države članice mogu primijeniti iznimke ako zahvaćanje ili skladištenje nema znatan učinak na stanje vode.

28. U okviru gospodarenja zahvaćanjem vode, od država članica zahtijeva se da utvrde i kazne svaki subjekt koji upotrebljava vodu bez odobrenja/obavijesti ili koji ne postupa u skladu s pravilima o zahvaćanju vode (npr. u skladu s konkretnim odobrenjem).

20 Direktiva 2000/60/EZ, članak 11. stavak 3. točka (e).

21 Direktiva 2000/60/EZ, članak 9.

19

Sustavi prethodnog odobrenja

29. Nadležna tijela u osam od 11 država članica/regija obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud moraju biti obaviještena o svim mjestima zahvaćanja vode. Sve države članice/regije obuhvaćene revizijom imaju sustave prethodnog odobrenja za zahvaćanje vode. Prilikom izdavanja odobrenja, tijela države članice u obzir uzimaju stanje predmetnog vodnog tijela i navode maksimalnu godišnju (ili mjesečnu) količinu koja se može zahvatiti.

30. Države članice primjenjuju brojne iznimke (vidjeti sliku 7.), koje mogu imati znatan učinak na kvantitativno stanje relevantnih vodnih tijela. U slučaju da mjerenje nije obvezno, nadležna tijela ne mogu pratiti ostaje li zahvaćanje u kontinuitetu ispod znatne razine. To je slučaj s određenim vrstama zahvaćanja u Belgiji (Flandriji), Bugarskoj, Njemačkoj (Berlin-Brandenburgu), Italiji (Emiliji i Romanji), na Cipru i u Portugalu.

20

Slika 7. – Iznimke od odobrenja za zahvaćanje vode

Izvor: Sud, na temelju podataka država članica i Eurostata.

Odobrenje nije potrebno

• Belgija (Flandrija): površinske vode iz neplovnih vodnih putova

• Bugarska i Italija (Emilija i Romanja): površinske i podzemne vode za privatnu/kućansku uporabu

• Njemačka (Berlin-Brandenburg): sve površinske vode za zemljoposjednike i obalna područja te podzemne vode za kućanstva i male količine za privremene potrebe

• Mađarska: podzemne vode za navodnjavanje iz bunara dubine manje od 50 metara, na koje se od 2021. primjenjuju određena ograničenja i zahtjevi

Odobrenje nije potrebno u izvanrednim okolnostima

• Grčka: povremena uporaba vode u slučajevima više sile, izvanredne situacije i/ili nepredviđenih potreba

• Mađarska: privremene crpne stanice mogu se koristiti s određenim ograničenjima za dobivanje površinskih voda za navodnjavanje tijekom razdoblja „trajne nestašice vode”. Razdoblje trajne nestašice vode proglašava se od 2017. svake godine na nekoliko mjeseci tijekom proljeća i ljeta

Odobrenje nije potrebno ispod određene godišnje količine ili kapaciteta zahvaćanja

• Maksimalni pragovi kreću se od 500 do 200 000 m³/godišnje (vidjeti u nastavku)

Odobrenje nije potrebno za određena zahvaćanja na mjestima na kojima se to već dugo radi

• Cipar• Portugal

Francuska

(podzemne vode izvan područja pogođenog

nestašicom vode – zone de répartition des eaux)

200 000 m3/godišnje

Španjolska(Andaluzija/Kastilja-La

Mancha)

(podzemne vode ako vodno tijelo nije prijavljeno kao prekomjerno

iskorišteno/pod rizikom)

7 000 m3/godišnje

Njemačka(Berlin-Brandenburg)

(podzemne vode za uporabu na

poljoprivrednim gospodarstvima i za

napajanje velikih domaćih životinja)

5 000 m3/godišnje

Belgija(Flandrija)

(zahvaćanje površinskih voda iz vodnih putova)

500 m3/godišnje

Cipar

(maksimalno 5 m3/dnevno)

1 825 m3/godišnje

Prosječna potrošnja u

kućanstvu (četiri osobe)

Prosječna količina zahvaćene vode u poljoprivredi po

hektaru navodnjavanog

zemljišta

Gornje granice iznimki za odobrenja za zahvaćanje vode

3800 m³/godišnje 175 m³/godišnje

21

Sustavi za otkrivanje nezakonite uporabe vode

31. Malo je službenih novijih podataka o nezakonitom zahvaćanju vode u EU-u. OECD je 2015. sastavio procjene iz niza izvora, kao što je 50 000 nezakonitih bušotina na Cipru te preko pola milijuna neovlaštenih ili nezakonitih bunara u Španjolskoj22. Prema podatcima Svjetskog fonda za prirodu problem je osobito ozbiljan u Kastilji-La Manchi i Andaluziji23. Za Mađarsku stručnjaci procjenjuju da uporaba vode bez dozvole doseže gotovo 100 milijuna m3/godišnje odnosno 12 % registriranih zahvaćanja24.

32. U 10 država članica/regija koje je Sud ispitao uspostavljeni su sustavi kontrole za otkrivanje i kažnjavanje nezakonite uporabe vode. Oni obavljaju terenske provjere registriranih mjesta zahvaćanja koje se temelje na godišnjem planu kontrole, analizama rizika i/ili pritužbama. Povrede obveza koje su otkrivene na ovaj način uključuju neovlaštenu uporabu vode, crpljenje bez vodomjera, prekomjerno crpljenje i razna druga kršenja uvjeta odobrenja. Slika 8. pokazuje stopu povrede obveza otkrivenu inspekcijskim pregledima na mjestima zahvaćanja vode.

Slika 8. – Povrede obveza otkrivene inspekcijskim pregledima na mjestima zahvaćanja vode u poljoprivredi

Izvor: Sud.

22 OECD, „Drying Wells, Rising Stakes: Towards Sustainable Agricultural Groundwater Use”.

23 WWF, „Illegal water use in Spain: Causes, effects and solutions”.

24 Drugi plan upravljanja dunavskim slijevom (2015.), točka 2., str. 10.

4,1

%

13,6

%

6,6

%

8,0

% 13,3

%

10,8

%

Belg

ium

(Fla

nder

s)

Bulg

aria

Cypr

us

Germ

any

(Bra

nden

burg

)

Gree

ce

Spai

n(A

ndal

usia

)

Spai

n(C

astil

e -

La M

anch

a)

Fran

ce(C

entr

eVa

l de

Loire

)

Hung

ary

Italy

(Em

ilia-

Rom

agna

)

Port

ugal

(Mai

nlan

d)

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Belg

ija(F

land

rija)

Buga

rska

Cipa

r

Nje

mač

ka(B

erlin

-Br

ande

nbur

g)

Grčk

a(T

esal

ija)

Špan

jolsk

a(A

ndal

uzija

)

Špan

jolsk

a(K

astil

ja-

La M

anch

a)

Fran

cusk

a*(C

entr

e-Va

l de

Loire

)

Mađ

arsk

a

Italij

a(E

mili

ja i

Rom

anja

)

Port

ugal

(kop

neni

dio

)

* Može uključivati provjere zahvaćanja vode u okviru drugih gospodarskih sektora

Nije

dos

tupn

o

Utvrđena povreda obveza

Nije utvrđena povreda obveza

22

33. Neke države članice utvrdile su ili razvijaju i druge mehanizme za kontrolu povrh terenskih provjera registriranih postrojenja za zahvaćanje vode. Oni uključuju:

o satelitska daljinska istraživanja (vidjeti okvir 1.);

o obveznu akreditaciju poduzeća koja se bave bušenjem za nove projekte zahvaćanja podzemnih voda. Poduzeća koja se bave bušenjem u Belgiji (Flandriji) moraju dostavljati redovna izvješća o operacijama bušenja i unaprijed obavijestiti relevantna tijela o početku zahvata kako bi se omogućile provjere prilikom izvođenja radova. Nepoštovanje tih obveza može dovesti do suspenzije ili ukidanja akreditacije;

o redovite provjere pravilnog funkcioniranja mjerača protoka u slučajevima zahvaćanja podzemnih voda u Belgiji (Flandriji). Vrijednosti koje su izmjerene uspoređuju se s podatcima poljoprivrednih gospodarstava i godišnjom izjavom o vađenju podzemne vode.

Okvir 1.

Uporaba satelitskih snimki za otkrivanje nezakonite uporabe vode

U okviru nekoliko istraživačkih projekata (DIANA, IPSTERS, WODA) ispitao se potencijal satelitskih snimki za otkrivanje neovlaštenog zahvaćanja vode. Rezultati pokazuju da je moguće:

— s pomoću radarskih slika (npr. iz satelita Copernicus Sentinel 1) s milimetarskom preciznošću otkriti lokalna ili regionalna slijeganja tla (vertikalna kretanja tla) koja mogu upućivati na prekomjerno zahvaćanje podzemnih voda na određenom području;

— s pomoću optičkih snimki prikupljenih daljinskim istraživanjem (npr. iz satelita Copernicus Sentinel 2) otkriti navodnjavana područja, procijeniti zahvaćene količine za navodnjavanja te poboljšati politike i prakse gospodarenja vodama, osobito u ekstremnim uvjetima kao što je suša.

Projektima su obuhvaćena pilot-istraživanja u Španjolskoj, Italiji, Rumunjskoj i na Malti, a kao rezultat nastale su komercijalne platforme u Italiji i Španjolskoj s uslugama za tijela odgovorna za gospodarenje vodama i poljoprivrednike. Korištenje uslugama ne ovisi samo o jednostavnom pristupu sveobuhvatnim pomoćnim podatcima koji su digitalni, georeferencirani i potvrđeni, nego i o nepostojanju pravnih prepreka da se promatranje Zemlje upotrebljava kao metoda za otkrivanje prijevara ili uređaj za mjerenje.

23

Vodonosnik La Mancha Oriental u Španjolskoj dobar je primjer dugogodišnjeg operativnog sustava samoregulacije. Lokalni odbor za navodnjavanje prati i gospodari zahvaćanjem podzemnih voda tako što upotrebljava satelitske podatke u kombinaciji s terenskim mjeračima protoka.

34. U nekim državama članicama praktične poteškoće čine sustave za borbu protiv nezakonite uporabe vode manje djelotvornima. Belgija (Flandrija) i Bugarska navele su da nisu mogle uvesti odgovarajuće sustave kako je predviđeno zbog manjka osoblja. Na Cipru su nadležna tijela do listopada 2020. rijetko izricala kazne ili sankcije jer su prekršitelji imali dva mjeseca da usklade i podnesu izmijenjene dozvole. Bugarska i Mađarska u više su navrata produljivale rokove za usklađivanje nezakonitih zahvaćanja ne naloživši novčane kazne.

35. Regionalna tijela u dvije španjolske regije koje je Sud ispitao (Andaluzija i Kastilja-La Mancha) nisu Sudu dostavila informacije o tome otkrivaju li i kažnjavaju li nezakonitu uporabu vode te na koji način.

Države članice uvele su poticajne mehanizme za određivanja cijena, ali povrat troškova u poljoprivredi niži je nego u ostalim sektorima

36. Okvirnom direktivom o vodama zahtijeva se od država članica da u skladu s načelom prema kojem onečišćivač plaća prihvate načelo povrata troškova za vodne usluge. To znači da se primjenjuju poticajne politike određivanja cijena i jamstvo da sve kategorije korisnika vode (industrija, kućanstva, poljoprivreda itd.) na odgovarajući način doprinose povratu troškova.

Poticajno određivanje cijena

37. Nekoliko država članica/regija uvelo je mehanizme za određivanje cijena koji potiču učinkovitu uporabu vode. Neki od tih mehanizama primjenjuju se samo na poljoprivredu, a drugi na sve korisnike vode. Na primjer:

o Njemačka (Berlin-Brandenburg), Mađarska i Portugal primjenjuju porez na vodne resurse koji se temelji na izmjerenoj količini potrošene vode;

o Cipar je uveo dodatnu naknadu za svaki kubični metar vode koji je potrošen izvan odobrene količine;

o Italija (Emilija i Romanja) planira sustav promjenjivih cijena vode premaučinkovitosti sustava za navodnjavanje;

24

o Bugarska naplaćuje više za vodu koja je potrošena izvan dopuštene količine za određeni usjev;

o Belgija (Flandrija) upotrebljava progresivno određivanje cijena za određene vrste podzemnih voda (što je veća zahvaćena količina, to je veća i cijena).

38. Druge države članice/regije uvele su diferencijaciju cijena kako bi obeshrabrile/potaknule uporabu vode iz različitih izvora. Na primjer:

o cijene su više na područjima pogođenima sve većom nestašicom vode ili gdje je voda pod većim kvantitativnim pritiskom u Belgiji (Flandriji), Francuskoj (Centre-Val de Loire), Mađarskoj i Portugalu;

o podzemna voda skuplja je od površinske vode u Bugarskoj, Njemačkoj (Berlin-Brandenburgu) i Francuskoj (Centre-Val de Loire);

o slatka voda skuplja je od reciklirane vode na Cipru.

39. Države članice koriste se raznim metodama kako bi izmjerile količinu vode koja se upotrebljava u poljoprivredi (vidjeti sliku 9.). Određivanje cijena po količini može na odgovarajućoj razini potaknuti prelazak na tehnologije i prakse navodnjavanja koje učinkovito upotrebljavaju vodu ili na usjeve koji zahtijevaju manje vode. U Španjolskoj (Andaluziji i Kastilji-La Manchi) se većina vode za navodnjavanje naplaćuje na temelju navodnjavane površine, dok u Italiji (Emiliji i Romanji) naknada za vodu za navodnjavanje obično ovisi o crpnom kapacitetu.

Slika 9. – Načini obračuna: voda za navodnjavanje

Izvor: Sud.

Voda se naplaćuje po količini. Količina zahvaćene vode određuje se mjeračima protoka koji su postavljeni na mjestima zahvaćanja (npr. bunarima).

Količina

Poljoprivrednici plaćaju cijenu po hektaru, neovisno o njihovoj stvarnoj uporabi vode. To nekada ovisi o usjevu koji se uzgaja.

Područje

Cijena vode ovisi o maksimalnom kapacitetu crpnog postrojenja(npr. izražava se u kW/h ili l/h).

Kapacitet

25

Niže cijene vode za poljoprivredu

40. U osam od 11 država članica/regija koje je Sud obuhvatio revizijom voda je znatno jeftinija ako se upotrebljava u poljoprivredi. Na slici 10. uspoređeni su neki troškovi zahvaćanja vode za uporabu u poljoprivredi s naknadama koje se naplaćuju za uporabu u drugim sektorima. Nekoliko država članica/regija primjenjuje određena odstupanja za vodu za navodnjavanje (vidjeti sliku 11.).

Slika 10. – Usporedba naknada za zahvaćanje vode po sektorima

Izvor: Sud, na temelju informacija koje su dostavile države članice.

Francuska (Centre-Val de Loire)

U riječnom slijevu regije Loire-Bretagne naknada za zahvaćanje vode za navodnjavanje (osim gravitacijskog sustava navodnjavanja) u područjima pogođenima nestašicom vode iznosi 0,0213 eura/m3. Ona je:

• 2 puta manja nego za opskrbu pitkom vodom

• 1,5 puta manja nego za druge gospodarske namjene

• 6,7 puta veća nego za industrijsko hlađenje

Italija (Emilija i Romanja)

Naknade za zahvaćanje vode za navodnjavanje nešto su manje od 50 eura po modulu. One su:

• 308,5 puta manje nego za industrijsku upotrebu

• 42,6 puta manje nego za pitku vodu

• 9,8 puta manje nego za akvakulturu

Jedan modul mjera je za 100 litara u sekundi za pitku vodu i akvakulturu te 3 000 000 m³ za industrijsku upotrebu.

Portugal (kopneni dio)

Komponenta zahvaćanja vode u okviru poreza na vodne resurse ima osnovnu jediničnu vrijednost za poljoprivredu od 0,0032 eura/m3. Ona je:

• 4,7 puta manja nego za javnu vodoopskrbu

• 4,4 puta manja nego za druge svrhe

• 1,2 puta veća nego za termoelektričnu energiju

• 160 puta veća nego za hidroelektričnu energiju

26

Slika 11. – Smanjenje cijena koje se primjenjuje na vodu za navodnjavanje

Izvor: Sud, na temelju informacija koje su dostavile države članice.

41. U šest država članica/regija plaćanje za zahvaćanje vode nije obavezno do određene količine. Prag za određivanje cijena nije ujednačen. U Belgiji (Flandriji) i Mađarskoj prag iznosi 500 m3/godišnje, u Bugarskoj 10 m3/dnevno, u Španjolskoj (Andaluziji) i Francuskoj (područja pogođena nestašicom vode) 7 000 m3/godišnje, u Francuskoj (izvan područja pogođenih nestašicom vode) 10 000 m3/godišnje te u Portugalu (privatno zahvaćanje) 16 600 m3/godišnje. U svakom slučaju to se primjenjuje na sve korisnike, a ne samo na poljoprivrednike.

Mađarska

Oslobođenje od plaćanja poreza:• 400 000 m3/godišnje po vodopravnoj

dozvoli• 4 000 m3/ha/godišnje za pojedinačne

korisnike• 25 000 m3/ha/godišnje za proizvodnju

riže u kojoj se koriste površinske vode

Dodatne iznimke za vrijeme postojanog problema nestašice vode i pandemijebolesti COVID-19.

Njemačka (Berlin-Brandenburg)

Oslobođenje od plaćanja poreza:• zahvaćanje površinskih

voda za navodnjavanje (znatan dio vode za navodnjavanje)

Belgija (Flandrija)

Oslobođenje od plaćanja poreza:• 50 % freatskih

podzemnih voda za navodnjavanje (po količini)

Portugal (kopneni dio)

Smanjenje za 90 %:• dvije od pet komponenti poreza za vodne

resurse, ako se voda upotrebljava za toplinsku regulaciju usjeva (npr. voda za poplavljivanje usjeva riže)

Španjolska (Andaluzija i Kastilja-La Mancha)

Bez naknade:• podzemne i površinske vode za navodnjavanje

koje poljoprivrednici zahvaćaju za vlastitu uporabu (i kojima ih ne opskrbljuje konzorcij)

27

Povrat troškova za vodne usluge

42. Okvirnom direktivom o vodama zahtijeva se od država članica da provedu ekonomsku analizu uporabe vode. Taj izračun trebao bi doprinijeti procjeni mjere u kojoj korisnici (prema načelu povrata troškova) snose troškove vodnih usluga (npr. zahvaćanje vode za navodnjavanje). Prema smjernicama EU-a25 države članice trebale bi razmotriti uključivanje sljedećeg u takvu ekonomsku analizu:

(1) Financijskih troškova pružanja i upravljanja vodnim uslugama:

o operativni troškovi i troškovi održavanja (npr. energija);

o troškovi kapitala (npr. amortizacija infrastrukture);

o administrativni troškovi (obračun, administracija i praćenje).

(2) Troškova vodnih usluga povezanih s okolišem i resursima:

o šteta nanesena okolišu zbog zahvaćanja, skladištenja i akumuliranja vode;

o oportunitetni troškovi alternativnih načina uporabe vode (npr. troškovi povezani s prekomjernim zahvaćanjem podzemnih voda), jer će trenutačni i budući korisnici trpjeti ako se vodni resursi iscrpe.

43. Nekoliko država članica/regija u svojim ekonomskim analizama procjenjuje troškove povezane s okolišem na temelju troškova mjera potrebnih za postizanje dobrog stanja vode na razini cijelog područja riječnog slijeva. Relevantna tijela u Italiji (Emiliji i Romanji) i Španjolskoj (Andaluziji i Kastilji-La Manchi) troškove resursa smatraju relevantnima samo ako se procijeni da postoji nestašica vode. Relevantna tijela u Bugarskoj i Njemačkoj (Berlin-Brandenburgu) navode da još uvijek ne postoji zajednički sporazum o metodologiji za izračun troškova povezanih s okolišem i resursima.

44. Osam nacionalnih i regionalnih tijela iz država članica obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud smatra da je povrat troškova za vodne usluge u poljoprivredi nepotpun. Jedan je od razloga u tome što se troškovi povezani s okolišem i resursima (još uvijek) ne uzimaju u obzir pri određivanju cijena vode. Komisija je u svojoj provjeri

25 Europska komisija, zajednička provedbena strategija za Okvirnu direktivu o vodama,

„Guidance document no. 1 Economics and the environment” i „Information Sheet on Assessment of the Recovery of Costs for Water Services for the 2004 River Basin Characterisation Report (Art 9)”.

28

primjerenosti Okvirne direktive o vodama (vidjeti odlomak 11.) istaknula da je riječ o skrivenim troškovima za društvo i da to opterećuje moguće izvore prihoda za financiranje mjera za provedbu Okvirne direktive o vodama.

Komisija smatra da provedba Okvirne direktive o vodama napreduje sporo

45. Komisija je dužna pratiti na koji način države članice provode Okvirnu direktivu o vodama. U tu svrhu svake tri godine procjenjuje napredak provedbe (vidjeti odlomak 09.), uglavnom na temelju izvješća država članica, te objavljuje vlastito izvješće o provedbi. Najnovije izvješće Komisije (veljača 2019.) obuhvaćalo je drugi krug planova upravljanja riječnim sljevovima te je sadržavalo pregled na razini EU-a i procjene za pojedinačne zemlje s preporukama.

Sustavi prethodnog odobrenja

46. U relevantnom radnom dokumentu službi Komisije26 navodi se da je ostvaren napredak u uspostavi i funkcioniranju sustava prethodnog odobrenja, kao što su bolja mjerenja potrošnje, kontrole zahvaćanja vode, licencije i skupovi podataka o zahvaćanju vode. Međutim, kako opažanja Suda potvrđuju (odlomci 29. i 30.), u tom radnom dokumentu službi Komisije zaključuje se da je „potreban veći napredak, posebice u državama članicama u kojima su zahvaćanja malih količina vode izuzeta od kontrola i/ili evidentiranja u registru, ali vodna tijela su pod znatnim pritiskom prouzročenim zahvaćanjem vode te stoga ne postižu dobro stanje”. U predmetnom se dokumentu zaključuje da od prvog kruga planova upravljanja riječnim sljevovima nije ostvaren veliki napredak u poboljšanju stanja koji se može pripisati smanjenju pritiska prouzročenog zahvaćanjem vode, ali i da se ukupno zahvaćanje vode u razdoblju 2002. – 2014. smanjilo za oko 7 %.

Određivanje cijena vode i povrat troškova

47. Uredbom o zajedničkim odredbama27 u programskom razdoblju 2014. – 2020. za nekoliko je fondova EU-a, uključujući fond za ruralni razvoj, uveden mehanizam poznat

26 Europska komisija, SWD(2019) 30 final.

27 Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom

29

pod nazivom „ex ante uvjet”. Ako neki od ex ante uvjeta nije bio ispunjen do 30. lipnja 2017., Komisija je imala mogućnost obustaviti međuplaćanja za relevantni prioritet PRR-a dok se ne provedu korektivne mjere.

48. Jedan od tih uvjeta odnosi se na sektor voda. Financiranje ulaganja u navodnjavanje predviđeno u okviru tematskog područja 5.a „povećanje učinkovitosti u korištenju voda u poljoprivredi” u praksi ovisi o tome ima li određena država članica ili regija politiku određivanja cijena vode kojom se:

(a) korisnicima daju prikladni poticaji da učinkovito upotrebljavaju vodu; i

(b) u obzir uzima povrat troškova za vodne usluge.

49. Komisija općenito smatra da je mehanizam ex ante uvjeta bio djelotvoran način kojim se države članice potaknulo da poboljšaju svoje politike određivanja cijena vode28: „Ostvaren je određeni napredak u definiranju vodnih usluga, izračunavanju financijskih troškova, mjerenju potrošnje, provođenju ekonomske analize te procjeni okolišnih troškova i troškova resursa”. Istodobno Komisija potvrđuje da je u većini država članica povrat troškova za vodne usluge nepotpun.

50. Unatoč pozitivnom učinku ex ante uvjeta na sektor voda tijekom razdoblja 2014. – 2020., mehanizam ex ante uvjeta ne pojavljuje se u Komisijinom prijedlogu za ZPP za razdoblje nakon 2020.

Usklađenost s Okvirnom direktivom o vodama

51. Ako Komisija smatra da određena država članica ne poštuje obveze iz Okvirne direktive o vodama, protiv te države članice može pred Sudom Europske unije pokrenuti postupak zbog povrede prava. Sud Europske unije utvrdio je u predmetu C‑525/1229 da države članice mogu slobodno odrediti kombinaciju politika i financiranja koji su potrebni za postizanje ciljeva Okvirne direktive o vodama. U skladu s općom politikom o povredi obveza, Komisija sada daje prednost strukturnim, a ne individualnim slučajevima nepoštovanja obveza.

fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

28 Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi Okvirne direktive o vodama (2000/60/EZ) i Direktive o poplavama (2007/60/EZ), COM(2019) 95 final.

29 Presuda Suda Europske unije od 11. rujna 2014. u predmetu C-525/12.

30

52. Komisija se nedavno u dopisima svim državama članicama odlučila posvetiti konkretnim pitanjima koja zahtijevaju pozornost. U razdoblju od rujna 2020. do travnja 2021. Komisija je poslala dopise nadovezujući se na svoju procjenu informacija koje su iznesene u drugom krugu planova upravljanja riječnim sljevovima. U tim je dopisima utvrdila očite primjere nepoštovanja obveza i zatražila od država članica da obrazlože te probleme, isprave ih ili pojasne kako su riješeni ili kako će se riješiti u trećem krugu planova upravljanja riječnim sljevovima. Komisija je u prosincu 2020. svim državama članicama poslala još jedan skup dopisa u kojem se posebno osvrnula na njihove mehanizme za osiguravanje usklađenosti i kazne u području zahvaćanja i onečišćenja iz točkastih ili raspršenih izvora. Od država članica tražilo se da u skladu s člankom 11. stavkom 3. točkom (e) Okvirne direktive o vodama dostave pojedinosti o nacionalnim pravilima o zahvaćanju vode.

Izravnim plaćanjima u okviru ZPP-a ne pruža se znatan poticaj za učinkovitu uporabu vode

53. U skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije „zahtjevi u pogledu zaštite okoliša moraju se uključiti u utvrđivanje i provedbu politika i aktivnosti Unije, posebice s ciljem promicanja održivog razvoja”. Sud je stoga provjerio jesu li ciljevi vodne politike EU-a navedeni u glavnim instrumentima financiranja u okviru ZPP-a.

54. Proizvodno nevezani (potpora dohotku) i vezani programi (po površini) pružaju potporu na temelju obrađene površine. Sud je procijenio:

(1) jesu li isplate potpore uvjetovane održivom uporabom vode; i

(2) potiču li ili destimuliraju navodnjavanje.

Potporom dohotku u okviru ZPP-a ne promiče se učinkovita uporaba vode niti zadržavanje vode

55. Plaćanja u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini i programa osnovnih plaćanja trenutačno su neutralna u pogledu navodnjavanja: ne potiču ni učinkovitu uporabu vode niti navodnjavanje ili uporabu veće količine vode. Stopa plaćanja po hektaru u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini jednaka je za sve korisnike i vrste usjeva u svakoj od 10 država članica koje provode program jedinstvenih plaćanja po površini. Stopu plaćanja u okviru programa osnovnih plaćanja utvrđuju države članice i ona se može razlikovati ovisno o korisniku te djelomično ovisi o povijesti plaćanja u okviru ZPP-a koja su izvršena u korist relevantnog korisnika.

31

U nekim državama članicama (npr. Španjolskoj i Grčkoj) stopa se također može razlikovati ovisno o vrsti poljoprivrednog zemljišta. Sud je prethodno izvijestio30 o znatnim razlikama koje i dalje postoje u određenim državama članicama, kao što je Španjolska.

56. Nijedan od tih dvaju programa izravnih plaćanja, kao ni program zelenih plaćanja, ne propisuje poljoprivrednicima obveze koje se odnose na održivu uporabu vode. Međutim, zelena plaćanja mogu imati neizravne pozitivne učinke zbog zahtjeva da poljoprivrednici očuvaju trajne travnjake (koji se obično, za razliku od obradivog zemljišta, ne navodnjavaju). Također su usmjerena na očuvanje terasa, drugih obilježja krajobraza i ekološki značajne površine kao što su neobrađeni granični pojasevi – svi oni pospješuju prirodno zadržavanje vode. Kao što je Sud naveo 2017.31, u praksi su zelena plaćanja dovela do promjena u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 5 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u.

57. Potporom u okviru ZPP-a potiče se odvodnjavanje polja, a ne zadržavanje vode. U okviru ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. isušena tresetišta postaju prihvatljiva za potporu dohotku, dok obrađena vlažna tresetišta inspekcije nekada smatraju neprihvatljivima. Osim negativnog učinka na zalihe podzemnih voda, isušivanjem tresetišta oslobađaju se staklenički plinovi32. Amandmanima koje je Europski parlament donio o Komisijinu prijedlogu za ZPP za razdoblje nakon 2020.33 uzima se u obzir paludikultura (poljoprivreda i šumarstvo na vlažnom tlu, uglavnom na tresetištima) kao prihvatljiva poljoprivredna aktivnost za potporu dohotku u okviru ZPP-a.

30 Tematsko izvješće Suda br. 10/2018: „Program osnovnih plaćanja za poljoprivrednike – u

operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali ima ograničen učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju razina potpore”.

31 Tematsko izvješće Suda br. 21/2017: „Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša”.

32 Peatlands in the EU - position paper.

33 Amandmani koje je donio Europski parlament 23. listopada 2020. o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove.

32

EU podupire uzgoj usjeva koji zahtijevaju velike količine vode u područjima pogođenima nestašicom vode s pomoću dobrovoljne proizvodno vezane potpore

58. Sve države članice osim Njemačke upotrebljavaju dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu kako bi održale ili povećale proizvodnju određenih usjeva u sektorima koji se suočavaju s poteškoćama34. EU ograničava potporu na određene sektore35, uključujući usjeve koji zahtijevaju velike količine vode, kao što su riža, orašasto voće te voće i povrće (vidjeti sliku 12.).

Slika 12. – Prijavljene mjere dobrovoljne proizvodno vezane potpore za usjeve (2020.)

Izvor: Europska komisija.

59. Pravila EU-a o dobrovoljnoj proizvodno vezanoj potpori navode da „svaka [dodijeljena] proizvodno vezana potpora [mora biti] sukladna s drugim mjerama i politikama Unije”36, što bi Komisiji trebalo omogućiti da odbaci nespojive programe. Komisija nije ocijenila učinak predloženih mjera na održivu uporabu vode.

34 Europska komisija, „Voluntary coupled support - Review by the Member States of their

support decisions applicable as from claim year 2020”.

35 Uredba (EU) br. 1307/2013, članak 52. stavak 2.

36 Uredba (EU) br. 1307/2013, članak 52. stavak 8.

* Iznosi predviđeni proračunom država članica za 2020., nisu stvarna završna plaćanja

4 160

2 068

887720

508 470 447198

476

115

67

189 182

69

18 320

100

200

300

400

500

600

0

500

100 0

150 0

200 0

250 0

300 0

350 0

400 0

450 0

Proteinskiusjevi

Žitarice Maslinovo ulje Voće ipovrće

Šećerna repa Riža Orašasto voće Ostali usjevi

Fiksni broj hektara (x 1 000)

Izdvojena sredstva za 2020.* (milijuni eura)

Usjevi koji zahtijevaju velike količine vode

33

60. Nijedna država članica/regija koje je Sud pregledao nije uvela zaštitne mjere povezane s uporabom vode, kao što su ograničenja za potporu u područjima pogođenima nestašicom vode ili na parcelama koje nemaju učinkovite sustave za navodnjavanje.

61. U devet od 11 država članica/regija obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud dobrovoljna proizvodno vezana potpora upotrebljava se za usjeve. U osam ih se bez zemljopisnih ograničenja njome podupiru usjevi koji zahtijevaju velike količine vode. Slijedom toga, države članice upotrebljavaju financijska sredstva EU-a za usjeve koji zahtijevaju velike količine vode u područjima pogođenima nestašicom vode. Na slici 13. prikazano je da se u šest država članica dobrovoljna proizvodno vezana potpora upotrebljava za usjeve koji zahtijevaju velike količine vode u područjima s visokom ili vrlo visokom razinom nestašice vode.

34

Slika 13. – Dobrovoljna proizvodno vezana potpora za usjeve koji zahtijevaju velike količine vode i područja koja su pogođena nestašicom vode

Izvor: Sud i World Resources Institute Aqueduct, podatci preuzeti 22. ožujka 2021.

Niska (< 10 %)

Niska-srednja (10 – 20 %)

Srednja-visoka (20 – 40 %)

Visoka (40 – 80 %)

Vrlo visoka (> 80 %)

Osnovna vrijednost za nestašicu vode(omjer ukupnog crpljenja vode i dostupnih zaliha površinskih i podzemnih voda)

* Dobrovoljna proizvodno vezana potpora samo za usjeve koji zahtijevaju velike količine vode. Na temelju analiza podataka iz nekoliko izvora, Sud je smatrao da se među usjeve koji zahtijevaju velike količine vode ubrajaju: voće i povrće, riža te orašasto voćeIzjava o odricanju od odgovornosti: zemljovidi iz različitih država ne mogu se uspoređivati zbog razlika u izvoru podataka.

Površina (ha) prijavljena za dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu* po općinama

(2019.)

Italija(Emilija i Romanja)

1 – 100 100 – 200 > 200

Mađarska

Poljoprivredne parcele za koje se traži dobrovoljna proizvodno vezana potpora*

(2019.)Lokacija poljoprivrednih parcela

Dobrovoljna proizvodno vezana potpora* plaćena (u milijunima eura) po

pokrajinama (2019.)

Španjolska (Andaluzija i Kastilja-La Mancha)

0 – 1 1 – 5 > 5

Površina (ha) prijavljena za dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu* po

općinama (2019.)

Portugal(kopneni dio)

1 – 1 000 1 000 – 2 500

> 2 500

Poljoprivredne parcele za koje se traži dobrovoljna proizvodno vezana potpora*

(2019.)Lokacija poljoprivrednih parcela

Grčka(Tesalija)

Poljoprivredne parcele za koje se traži dobrovoljna proizvodno vezana

potpora* (2019.)

Lokacija poljoprivrednih parcela

Cipar

35

Višestruka sukladnost usmjerena je i na pitanje nezakonitog zahvaćanja vode, ali provjere su rijetke, a kazne niske

62. Višestruka sukladnost povezuje izravna plaćanja (i neka druga plaćanja u okviru ZPP-a) s određenim obvezama u području okoliša. Jednim od uvjeta višestruke sukladnosti (GAEC 2) obuhvaćeni su postupci za dodjelu odobrenja za zahvaćanje vode koje su utvrdile države članice. Nacionalna/regionalna tijela provjeravaju 1 % određene skupine poljoprivrednika koji navodnjavaju svoja polja te nalažu kazne (obično im se smanjuje subvencija iz programa osnovnih plaćanja i programa jedinstvenih plaćanja po površini za 3 %) za poljoprivrednike koji se ne pridržavaju nacionalnih/regionalnih postupaka za dodjelu odobrenja.

63. U praksi, uvjeti su se slabo promijenili od kada je Sud 2014. izvijestio o njima37. GAEC 2 sročen je u općim crtama: „Ako je za uporabu vode za navodnjavanje potrebno odobrenje, trebaju se poštovati postupci za dodjelu odobrenja”. Komisija nije od država članica tražila da uvedu posebne zahtjeve, kao što su postavljanje vodomjera i izvješćivanje o potrošnji vode. GAEC neće imati nikakav učinak na države članice s nekvalitetnim postupcima za dodjelu odobrenja. Činjenica da se taj uvjet ne odnosi na sve korisnike koji primaju potporu u okviru ZPP-a (npr. korisnici programa za male poljoprivrednike, plaćanja za ruralni razvoj koja nisu godišnja ili potpore u okviru zajedničke organizacije tržišta za sektor voća i povrća ili sektor maslina) te da države članice ne provode odgovarajuće provjere dodatno umanjuje njegov potencijal.

64. Komisijin prijedlog za ZPP za razdoblje nakon 2020. zadržava koncept višestruke sukladnosti (sada preimenovan u „sustav uvjetovanosti”). Njime se proširuje primjena na program za male poljoprivrednike, ali se istodobno isključuju korisnici u sektoru vina koji primaju potporu u okviru zajedničke organizacije tržišta.

65. Na temelju načela supsidijarnosti države članice mogu slobodno, prema vlastitom nahođenju, provoditi obvezu za dodjelu odobrenja za uporabu vode i jamčiti njezinu provedbu. U 10 država članica/regija obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud primjenjuje se selektivan pristup prema uvjetu GAEC 2 i često se u njihovim provjerama izostavljaju određeni nacionalni ili regionalni regulatorni zahtjevi za zahvaćanje vode (slika 14.).

66. Jedina provjera koja je zajednička svim sustavima kontrole koje je Sud ispitao odnosi se na potrebu za dobivanje odobrenja za zahvaćanje vode za navodnjavanje.

37 Tematsko izvješće Suda br. 04/2014 „Uključivanje ciljeva vodne politike EU-a u zajedničku

poljoprivrednu politiku tek je djelomično uspješno”, odlomci 38. – 48.

36

U većini slučajeva inspekcijski pregledi uključuju i vizualne provjere parcela kako bi se otkrilo nezakonito zahvaćanje ili navodnjavanje. To se odnosi na Belgiju (Flandriju), Njemačku (Berlin-Brandenburg), Španjolsku (Andaluziju i Kastilja-La Manchu), Italiju (Emiliju i Romanju), Mađarsku i Portugal. Od 11 država članica i regija u njih tri provjerava se prisutnost mjerača, a to su Belgija (Flandrija), Francuska (Centre-Val de Loire) i Cipar. U 10 od 11 država nije se provjeravao sadržaj odobrenja, kao što je gornja granica količine zahvaćene vode i vrijeme navodnjavanja (u svim državama članicama/regijama obuhvaćenima revizijom koju je proveo Sud osim u Belgiji (Flandriji)). Sličan nedostatak naveden je u popratnoj studiji za potrebe evaluacije u vezi s učinkom ZPP-a na vodu38.

Slika 14. – Sastavni dijelovi uvjeta GAEC 2 koji se provjeravaju u 11 država članica/regija

Izvor: Sud.

67. Statistički podatci o kontrolama višestruke sukladnosti koje države članice dostavljaju Komisiji pokazuju da postoje znatne razlike među državama i među regijama. Na primjer, u Španjolskoj je stopa neusklađenosti za Kastilju-La Manchu znatno veća nego za Andaluziju (slika 15.). Za sve države članice/regije za koje je Sud prikupio podatke, stopa neusklađenosti s uvjetom GAEC 2 niža je od stope za ostale provjere zahvaćanja vode, kako je opisano u odlomku 32. (vidjeti sliku 15.). Postoji znatan rizik da se provjerama višestruke sukladnosti ne otkrivaju slučajevi nezakonitog zahvaćanja vode.

38 GU AGRI i EEIG Alliance Environnement, „Evaluation of the impact of the CAP on water.

Final report”.

Napomena: svaki krug predstavlja jednu državu članicu/regiju

GAEC 2

Postojanje odobrenja

Postojanje vodomjera

Dodatna ograničenja (npr. maksimalna količina zahvaćanja, vrijeme navodnjavanja)

Zahtjev postoji i provjeren je

Zahtjev postoji, ali nema pokazatelja da je provjerenZahtjev ne postoji

37

Slika 15. – Stope neusklađenosti otkrivene provjerama za uvjet GAEC 2 i ostalim provjerama zahvaćanja vode provedenima u 11 država članica/regija

Izvor: Sud.

68. Europski parlament i Vijeće pozvali su 2013. Komisiju39 da prati provedbuOkvirne direktive o vodama i njezino prenošenje u nacionalno zakonodavstvo državačlanica te da iznese prijedlog za uključivanje relevantnih dijelova Okvirne direktive ovodama u sustav višestruke sukladnosti. Komisija nije iznijela prijedlog uključivanjanijednog dijela Okvirne direktive o vodama u okvir višestruke sukladnosti za razdoblje2014. – 2020. Međutim, prijedlog ZPP-a za razdoblje nakon 2020. izravno upućuje načlanak Okvirne direktive o vodama o kontrolama zahvaćanja vode40, čime one postajuobvezan zahtjev (SMR1) prema novim pravilima o sustavu uvjetovanosti. Time se uvodijasna veza između Okvirne direktive o vodama i plaćanja poljoprivrednicima u okviruZPP-a te bi taj članak zbog toga mogao dobiti na važnosti.

39 Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike (SL L 347, 20.12.2013, str. 549. – 607.), Zajednička izjava Europskog parlamenta i Vijeća o višestrukoj sukladnosti.

40 Direktiva 2000/60/EZ, članak 11. stavak 3. točka (e).

0,4

%

4,1

% 13,6

%

6,4

%

6,6

%

0,4

%

3,5

% 8,0

%

6,5

%

22,3

%

1,6

% 13,3

%

0,0

% 10,8

%

0,6

%

1,0

%

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Nije

dos

tupn

o

Belg

ija(F

land

rija)

Buga

rska

Cipa

r

Nje

mač

ka(B

erlin

-Br

ande

nbur

g)

Grčk

a*(T

esal

ija)

Špan

jolsk

a(A

ndal

uzija

)

Špan

jolsk

a(K

astil

ja-

La M

anch

a)

Fran

cusk

a*

(Cen

tre-

Val d

e Lo

ire)

Mađ

arsk

a

Italij

a(E

mili

ja i

Rom

anja

)

Port

ugal

(kop

neni

dio

)

Povrede obveza otkrivene ostalim provjerama zahvaćanja vode

Povrede obveza otkrivene provjerama uvjeta GAEC 2 (u prosjeku 2014. – 2018.)

*

Rezultati višestruke sukladnosti odnose se na cijelu državu, rezultati povrede obveza na regijuOstale provjere zahvaćanja vode mogu uključivati i druge gospodarske sektore, a ne samo poljoprivredu

38

Fondovi za ruralni razvoj i tržišne mjere ne promiču održivu uporabu vode u znatnoj mjeri

69. Osim izravnih plaćanja, ZPP financira i ulaganja poljoprivrednika u dugotrajnu materijalnu imovinu i pruža potporu određenim aktivnostima, kao što je primjena određenih poljoprivrednih praksi. Određena ulaganja i aktivnosti imaju pozitivan učinak na uporabu vode, dok ostala povećavaju uporabu vode (vidjeti također sliku 16.). Financiranje sustava za savjetovanje poljoprivrednika ili projekata suradnje također može imati određen učinak na uporabu vode, iako neizravno.

Slika 16. – Poljoprivredne prakse i ulaganja koji utječu na uporabu vode

Izvor: Sud.

Programi ruralnog razvoja rijetko se koriste kako bi povoljno utjecali na pitanje količine vode

70. Nacionalna ili regionalna tijela mogu kroz programe ruralnog razvoja pružati potporu:

(a) poljoprivrednim praksama ili zelenoj infrastrukturi s pozitivnim učinkom na dostupnost vode u poljoprivrednom tlu (mjere za zadržavanje vode);

(b) poljoprivrednicima za dodatne troškove i izgubljene prihode koji nastaju zbog provedbe zahtjeva iz Okvirne direktive o vodama;

Ponovna upotreba otpadnih voda u navodnjavanju

Novo navodnjavano područjenpr. navodnjavanje prskalicama

Prelazak na učinkovitije sustave navodnjavanjanpr. navodnjavanje kapanjem

Mjere prirodnog zadržavanja vodenpr. sjetva u trakama duž kontura

Akumulacijsko jezero

Malavodna infrastrukturanpr. ustave koje se mogu kontrolirati ilimočvarna područja

39

(c) infrastrukturi za pročišćavanje otpadnih voda koje će se ponovno upotrijebiti za navodnjavanje.

Sud je ispitao u kojoj se mjeri iskorištavaju navedene mogućnosti.

71. Države članice mogu upotrebljavati fondove za ruralni razvoj kako bi financirale mjere za prirodno zadržavanje vode (vidjeti sliku 17.). Tu mogućnost iskorištava pet država članica/regija obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud:

o u Belgiji (Flandriji), Španjolskoj (Andaluziji), Mađarskoj, Italiji (Emiliji i Romanji) te Portugalu financirane su obveze u području poljoprivrede, okoliša i klime41, čija je glavna svrha očuvati tlo, povećati količinu organskih tvari i smanjiti erozije i time doprinijeti zadržavanju veće količine vode.

o Belgija (Flandrija) je financirala jedan projekt povezan sa zelenom infrastrukturom za zadržavanje vode42, a Mađarska osam projekata.

41 Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori

ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 347, 20.12.2013, str. 487.), članak 28.

42 Uredba (EU) br. 1305/2013, članak 17. stavak 1. točka (d).

40

Slika 17. – Mjere za prirodno zadržavanje vode

Izvor: Sud, na temelju kataloga mjera EU-a za prirodno zadržavanje vode.

72. Mjere za prirodno zadržavanje vode mogu donijeti višestruke koristi, uključujućiobnavljanje podzemnih voda, upravljanje sušama i smanjenje rizika od poplava, alinjihova je djelotvornost ograničena ako se koriste na malom području43. U sedam od11 država članica/regija obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud, mjere ruralnograzvoja ne financiraju navedene mjere (vidjeti također sliku 18.).

73. Države članice mogu upotrebljavati fondove za ruralni razvoj44 kako bisepoljoprivrednicima nadoknadili dodatni troškovi i izgubljeni prihodi nastali zbogzahtjeva iz plana za upravljanje riječnim sljevovima. Nijedna država članica/regijaobuhvaćena revizijom koju je proveo Sud nije iskoristila tu mogućnost.

43 Izvješće EEA-e br. 17/2020, str. 68.

44 Uredba (EU) br. 1305/2013, članak 30.

Obnova močvarnih područjaMočvarna područja funkcioniraju kao prirodna vjedra ili spužve te pohranjuju i polako otpuštaju vodu.

Ponovna naturalizacija i stabilizacija riječnih obala Povećava se potencijal za zadržavanje vode u tlu, s

obzirom da je povećan potencijal za infiltraciju na obalama.

Mjere prirodnog zadržavanja vode na razini vodnog

tijela mogu također povećati pristupnost vode

u okolnimpoljoprivrednim

područjima.

Graničnim pojasevima i živicamaŽivice i travnati granični pojasevi na rubovima polja ili

vodenih tokova zbog trajne vegetacije omogućuju dobre uvjete za učinkovitu infiltraciju vode i usporavanje

površinskog otjecanja.

Konzervacijskom obradom tlaKonzervacijska obrada tla omogućuje da se ostavljanjem ostataka usjeva na površini uspori kretanje vode i smanji erozija tla.

Na poljoprivredn

om tlu se zadržavanje vode može poboljšati primjerice:

Primarna funkcija mjera prirodnog zadržavanja vode povećanje je i/ili obnavljanje kapaciteta vodonosnika, tla i ekosustava za zadržavanje vode. To se može provesti na mnogo načina.

41

74. Nacionalna/regionalna tijela u svoje PRR-ove mogu uključiti potporu za ulaganja u infrastrukturu za ponovnu upotrebu otpadnih voda za navodnjavanje45. Pet država članica/regija koje je Sud ispitao nije uzelo u obzir tu mogućnost u svojim programima ruralnog razvoja. U tri države članice/regije ta je mogućnost predviđena kao dio podmjere, ali se nije upotrijebila za financiranje nijednog projekta. Dvije države članice financirale su relevantne projekte (vidjeti okvir 2.).

Okvir 2.

Ulaganja u ponovnu upotrebu otpadnih voda financirana u okviru ruralnog razvoja

Na Cipru se iz fondova za ruralni razvoj financirao jedan veliki projekt koji je uključivao izgradnju spremnika za vodu od 500 000 m3 za skladištenje viška reciklirane vode za uporabu u poljoprivredi tijekom ljeta, kao i primarne i sekundarne distribucijske mreže od 20 km koje pokrivaju 1 700 hektara.

U Belgiji (Flandriji) je iz fondova za ruralni razvoj financirano nekoliko projekata za pročišćavanje otpadnih voda za navodnjavanje ili napajanje stoke. Dva primjera:

— oprema za pročišćavanje vode kod jednog uzgajivača rajčice, kako bi se dezinficirala pročišćena voda i uklonili ostatci pesticida;

— postrojenje za pročišćavanje koje otpadne vode jednog poduzeća za preradu mlijeka pretvara u pitku vodu za goveda, a tekući digestat s jednog mljekarskog gospodarstva u vodu za navodnjavanje.

U okviru fondova EU-a za projekte navodnjavanja postoje nezadovoljavajuće zaštitne mjere protiv neodržive uporabe vode

75. Dostupni su razni oblici fondova EU-a koji financiraju projekte navodnjavanja. Države članice mogu upotrebljavati fondove za ruralni razvoj za ulaganja u fizičku imovinu ili potporu u okviru zajedničke organizacije tržišta u određenim sektorima (voća i povrća, maslina i maslinovog ulja, vina) kako bi financirale modernizaciju ili prvo postavljanje opreme za navodnjavanje (npr. na poljoprivrednim gospodarstvima) ili infrastrukture za navodnjavanje (npr. mreže).

45 Uredba (EU) br. 1305/2013, članak 17.

42

76. Sud je ispitao sljedeće:

(1) u kojoj se mjeri navedeni fondovi upotrebljavaju za pružanje potpore projektima navodnjavanja;

(2) jesu li Komisija i države članice definirale zaštitne mjere protiv neodržive uporabe vode; i

(3) jesu li države članice provjerile odgovarajuće zahtjeve.

77. Modernizacija postojećih sustava za navodnjavanje može povećati učinkovitost uporabe vode, na primjer popravljanjem kanala koji propuštaju vodu, natkrivanjem otvorenih kanala radi smanjenja isparavanja ili prelaskom na učinkovitije sustave za navodnjavanje. Međutim, povećanja učinkovitosti ne mogu uvijek dovesti do ukupne uštede vode jer se ušteđena voda može preusmjeriti u druge svrhe, kao što su usjevi koji zahtijevaju velike količine vode ili navodnjavanje veće površine. Taj je problem poznat kao povratni učinak46. Osim toga, zbog pojave poznate pod nazivom „hidrološki paradoks” povećanom učinkovitošću navodnjavanja može se smanjiti povrat površinskih voda u rijeke, čime se smanjuju i osnovni tokovi koji su korisni daljnjim korisnicima i osjetljivim ekosustavima47.

78. Postavljanjem nove infrastrukture za navodnjavanje kojom se povećava navodnjavana površina vjerojatno se povećava pritisak na resurse slatke vode, osim ako sustav upotrebljava kišnicu ili recikliranu vodu. Popratna studija Komisije za potrebe evaluacije u vezi s učinkom ZPP-a na vodu (vidjeti fusnotu Error! Bookmark not defined.) potvrdila je taj rizik: „teško je jamčiti da su dosadašnja ulaganja u navodnjavanje korisna za vodna tijela, osobito ako se navodnjavana površina povećava tamo gdje su vodna tijela opterećena”.

Potpora ulaganjima u okviru ruralnog razvoja

79. Sve osim jedne države članice/regije koje je Sud procijenio upotrebljavaju fondove za ruralni razvoj za financiranje ulaganja s učinkom na uporabu vode (vidjeti sliku 18.). Nove instalacije i infrastruktura za navodnjavanje prihvatljive su u svih 10 država članica/regija te su ulaganja u infrastrukturu za zahvaćanje vode (npr. bunare) prihvatljiva u najmanje tri države. U okviru polovice od 24 programa ruralnog

46 OECD (2016.), „Mitigating Droughts and Floods in Agriculture: Policy Lessons and

Approaches”, OECD studies on water, OECD Publishing, Pariz.

47 Izvješće EEA-e br. 17/2020.

43

razvoja u dodatnom uzorku Suda bila su moguća ulaganja u novu infrastrukturu za navodnjavanje.

Slika 18. – Financijska sredstva iz EPFRR-a s učinkom na uporabu vode u poljoprivredi (rezervirana ili isplaćena sredstva u milijunima eura) (2014. – 2020.)

Izvor: Sud, na temelju podataka zaprimljenih od država članica.

80. Potpora iz EPFRR-a za ulaganja u navodnjavanje podložna je uvjetima utvrđenima u pravilima EU-a48 (vidjeti sliku 19.). Države članice mogu također odrediti dodatne zahtjeve. Za određena ulaganja tri države članice/regije obuhvaćene revizijom koju je proveo Sud zahtijevaju potencijalnu uštedu vode koja je veća od 5 %. Za novu infrastrukturu za navodnjavanje pet država članica/regija zahtijeva dokaze o vlasništvu nad zemljištem i/ili valjano odobrenje za zahvaćanje vode.

48 Uredba (EU) br. 1305/2013, članak 46.

402

12283 65 20 5 3 2 2

Portugal(kopneni dio)

Italija(Emilija i Romanja)

Grčka(Tesalija)

Španjolska(Andaluzija)

Mađarska Cipar Belgija(Flandrija)

Njemačka(Berlin-

Brandenburg)

Španjolska(Kastilja-

La Mancha)

127

10959

21

19

(a)

(e)(d)

(b)

(a) sve javne potpore; (b) samo djelomično odgovara navodnjavanim usjevima; (c) samo djelomično odgovara mjerama s učinkom na uporabu vode; (d) ukupni rashodi prijavljeni za razdoblje 2014. – 2020.; (e) iznos plaćen za godinu potraživanja 2018.; (f) samo plaćanja u okviru mreže Natura 2000 za travnjake koji nisu isušeni ni navodnjavani

Ulaganje koje se odnosi na uporabu vode (4. mjera)Poljoprivreda, okoliš i klima (10. mjera)

20 (e)(f)

Plaćanja u okviru Okvirne direktive o vodama i mreže Natura 2000 (12. mjera)

Bugarska

55 (c)

44

Slika 19. – Uvjeti za projekte navodnjavanja u okviru ruralnog razvoja

Izvor: Sud, na temelju članka 46. Uredbe br. 1305/2013.

81. Neki zahtjevi opisani na slici 19. nisu dodatno pojašnjeni u pravnim tekstovima. Primjerice, Okvirnom direktivom o vodama nije utvrđeno što se misli pod kvantitativnim stanjem površinskih vodnih tijela. Države članice dužne su stoga utvrditi u pogledu površinskih vodnih tijela koji kvantitativni razlozi uzrokuju stanje „koje nije dobro”. U osam država članica/regija koje je Sud obuhvatio revizijom nije jasno kako je i je li uopće to utvrđeno. Komisija je u vezi s tim problemom izdala neobvezujuće

Ulaganja u navodnjavanje

Povećavaju li ulaganja navodnjavano područje?

Da Ne

Da Ne

Nisu potrebni dodatni uvjeti

Utječe li ulaganje na vodno tijelo u stanju koje nije dobro iz kvantitativnih razloga?

Uvjet prihvatljivosti

Postojanje plana za upravljanje riječnim sljevovima

Uvjet prihvatljivosti

Vodomjer je već postavljen ili uključen u ulaganja

Uvjet prihvatljivosti

Uvjet prihvatljivosti

Stvarno smanjenje uporabe vode za barem

50 % od potencijalne uštede vode

Uvjet prihvatljivosti

Analize utjecaja na okoliš pokazuju

neznatan učinak od ulaganja

Utječe li ulaganje samo na energetsku učinkovitost postojećih instalacija, stvaranje akumulacijskog jezera ili uporabu reciklirane

vode?

Da

Nisu potrebni dodatni uvjeti

Utječe li ulaganje na vodno tijelo u stanju koje nije dobro iz kvantitativnih razloga?

Potencijalna (ex ante) ušteda vode od najmanje5 – 25 % (postotak određuje država članica)

Ne

Ne Da

Potpora nije dopuštena osim ako postoji odstupanje

Odstupanja:

• Ulaganje se kombinira s poboljšanjima postojećih sustava za navodnjavanje, potencijalno se štedi voda za najmanje 5 – 25 % i stvarno se smanjuje uporaba za barem 50 %, odnosi se na ulaganje u cjelini.

• Voda za navodnjavanje dolazi iz akumulacijskog jezera koje je odobreno prije 31. listopada 2013. i ispunjava određene druge uvjete.

45

smjernice49. Države članice također različito tumače povećanje navodnjavane površine jer u takve površine mogu uračunati i površine koje su navodnjavane u nedavnoj prošlosti. Neke države pod „nedavnom prošlošću” podrazumijevaju razdoblje od posljednjih pet godina, dok druge to tumače kao razdoblje od 2004.

82. Iako pravila EU-a dopuštaju više mogućih tumačenja i iznimaka (vidjeti sliku 19.), postoji rizik da EU financira projekte za navodnjavanje koji nisu u skladu s ciljevima Okvirne direktive o vodama. Komisija je za ZPP za razdoblje nakon 2020. predložila određena pojednostavnjenja uvjeta za financiranje projekata za navodnjavanje. Mogućnost financiranja ulaganja u navodnjavanje bila bi izričito isključena ako ona ne bi bila usklađena s postizanjem ciljeva Okvirne direktive o vodama u pogledu dobrog stanja vodnih tijela. Povećanje navodnjavane površine ne bi bilo prihvatljivo kad bi navodnjavanje utjecalo na vodna tijela čije je stanje definirano kao stanje koje nije dobro50. Na državama članicama bilo bi da to prenesu u vlastite uvjete prihvatljivosti.

83. Usklađenost s uvjetima na slici 19. ne provjerava se temeljito. Osam država članica/regija koje je Sud procijenio navodi da osnovne zahtjeve (kao što je potreba za vodomjerima i potencijalna ušteda vode) provjeravaju na temelju projektne prijave ili ex post. Sedam država članica dostavilo je pismene dokaze za ex post provjere stvarne uštede vode. U četirima slučajevima iz dokumenata nije jasno kako je procijenjeno povećanje navodnjavane površine. Sud je od dviju država članica/regija tražio detaljnije projektne informacije. Iz dokumentacije koju je Sud dobio kao odgovor nekada nije bilo jasno kako su se zahtjevi provjeravali: Sud nije pronašao nikakve dokaze o provedbi nekih provjera, uključujući osnovne provjere vodomjera ili potencijalne uštede vode.

Zajednička organizacija tržišta

84. Infrastrukturu za navodnjavanje EU financira i u okviru zajedničke organizacije tržišta za tri sektora: voća i povrća, maslina i maslinovog ulja te vina. Potpora za infrastrukturu za navodnjavanje u sektoru voća i povrća dodjeljuje se u 10 od 11 država članica/regija koje je Sud obuhvatio revizijom, u sektoru maslina i maslinovog ulja u njih dvije te u sektoru vina u njih tri. Sve države članice/regije pružaju potporu ne samo novoj infrastrukturi nego i modernizaciji postojećih sustava, osim za sektor maslina i maslinovog ulja u kojemu su za potporu EU-a prihvatljiva jedino poboljšanja. Pravila koja se primjenjuju na ulaganja koja se financiraju u okviru zajedničke organizacije tržišta razlikuju se od onih koja se primjenjuju u okviru ruralnog razvoja.

49 Smjernice. Potpora putem EPFRR-a za ulaganja u navodnjavanje (verzija: studeni 2014.)

50 COM(2018) 392 final, članak 68. stavak 3. točka (f).

46

85. Posljednjih je godina financiranje projekata za navodnjavanje u sektoru voća i povrća najveće u Španjolskoj (Andaluziji) i Portugalu (vidjeti sliku 20.). U Francuskoj i na Cipru dostupne su se mjere upotrebljavale malo ili se uopće nisu upotrebljavale. U Italiji (Emiliji i Romanji) relevantna tijela nisu bila u mogućnosti dostaviti podatke o projektima navodnjavanja i povezanim financiranjima, provjerama i sankcijama.

Slika 20. – Procijenjena prosječna godišnja financijska sredstva EU-a za projekte navodnjavanja u okviru zajedničke organizacije tržišta (u tisućama eura)

Izvor: Sud, na temelju podataka tijela država članica.

86. Ulaganja za smanjenje uporabe vode u sektoru voća i povrća, ako se financiraju u okviru naslova „ulaganja korisna za okoliš”51:

o trebala bi smanjiti potrošnju vode u sustavima navodnjavanja kapanjem ili sličnim sustavima za barem 5 %;

o ne bi trebala uzrokovati neto povećanje navodnjavane površine, osim ako ukupna potrošnja vode za navodnjavanje cijelog poljoprivrednog gospodarstva, čak i nakon povećanja površine, ne premaši prosječnu potrošnju vode iz posljednjih pet godina prije ulaganja.

87. Infrastruktura za navodnjavanje može se financirati i u okviru drugih naslova, kao što je „planiranje proizvodnje”. U takvim slučajevima pravila EU-a ne zahtijevaju zaštitne mjere protiv neodržive uporabe vode kao što je to slučaj kod financiranja sredstvima EPFRR-a (vidjeti odlomak 80.). U Španjolskoj (Andaluziji) se 2018. 98 %

51 U skladu s člankom 3. stavkom 4., posljednjim odlomkom Provedbene uredbe Komisije (EU)

2017/892 оd 13. ožujka 2017. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u sektoru voća i povrća te prerađevina voća i povrća (SL L 138, 25.5.2017, str. 57. – 91.).

251

Bugarska*

4 554

1 512147 93 32 24

* Podatci se odnose na potporu u sektoru vina

Portugal(kopneni dio)

179

Grčka(Tesalija)

Španjolska(Andaluzija)

MađarskaBelgija(Flandrija)

Njemačka(Berlin-

Brandenburg)

Španjolska(Kastilja-

La Mancha)

47

rashoda za mjere povezane s navodnjavanjem i održivom uporabom vode odnosilo na projekte planiranja proizvodnje. Tri države članice od njih 11 koje je Sud procijenio postavile su još ambicioznija pravila od EU-a i odredile su dodatne zahtjeve za neke ili sve projekte za navodnjavanje (slika 21.).

Slika 21. – Primjeri dodatnih zahtjeva za projekte navodnjavanja financirane u okviru zajedničke organizacije tržišta

Izvor: Sud.

88. Tijela država članica ne provjeravaju u dovoljnoj mjeri usklađenost ulaganja koja povoljno utječu na okoliš s relevantnim uvjetima (odlomak 86.). Sud, nakon što je provjerio smjernice, administrativne kontrolne popise i izvješća o terenskim provjerama, u većini država članica/regija nije pronašao dokaze o provedbi provjera usklađenosti sa zahtjevima u području okoliša za financiranje u okviru zajedničke organizacije tržišta.

89. Općenito gledajući, u sklopu financiranja nove infrastrukture za navodnjavanje i poboljšanja postojećih sustava u okviru zajedničke organizacije tržišta predviđeno je manje zaštitnih mjera za okoliš nego u slučaju EPFRR-a. Određene vrste ulaganja podliježu uvjetima u pogledu uštede vode i povećavanja navodnjavane površine, ali ne postoje zahtjevi za postojanje vodomjera prije ulaganja ili kao dio ulaganja.

Mađarska

Projekti koji rezultiraju neto povećanjem navodnjavanog područja prihvatljivi su samo ako je kvantitativno stanje predmetnog vodnog tijela ocijenjeno barem kao dobro

Cipar

• Potencijalna ušteda vode mora biti pet postotnih bodova iznad onoga što se zahtijeva pravilima EU-a (ukupno 10 %)

• Potrebna je vodopravna dozvola

• Vodomjer već mora postojati ili mora biti postavljen kao dio ulaganja

Francuska (Centre-Val de Loire)

• Obvezni vodomjer

• Ulaganja su odbijena ako mogu dovesti do povećanja zahvaćanja vode na poljoprivrednim parcelama koje se nalaze na područjima pogođenima nestašicom vode

• Ušteda vode mora biti najmanje 25 %

48

Zaključci i preporuke 90. EU je 2000. donio Okvirnu direktivu o vodama kako bi sva vodna tijela u EU-u do 2015. ili (uz opravdane iznimke) najkasnije do 2027. bila u dobrom stanju. U njoj su postavljeni ciljevi u pogledu količine vode. Revizija koju je Sud proveo pokazala je da potpora za poljoprivredu nije dosljedno usklađena s ciljevima vodne politike.

91. Iako su protiv neodržive uporabe vode predviđene zaštitne mjere, na poljoprivredne proizvođače često se primjenjuju odstupanja koja su predviđena vodnom politikom EU-a. Države članice napredovale su od 2009. u uvođenju sustava prethodnog odobrenja za zahvaćanje vode, sustava za otkrivanje nezakonite uporabe vode te mehanizama za određivanje cijena koji potencijalno potiču učinkovitu uporabu vode. Međutim:

o u državama članicama koje je Sud ispitao (uključujući i regije pogođene nestašicom vode) za poljoprivrednike i dalje postoji mnogo iznimaka u pogledu odobrenja za zahvaćanje vode (odlomci 27. – 30.); i

o mnoge države članice ne primjenjuju načelo povrata troškova za vodne usluge u poljoprivredi, kao što je to slučaj u drugim sektorima (odlomci 36. – 44.).

92. Komisija prati provedbu Okvirne direktive o vodama u državama članicama i smatra da se ona može odvijati i brže (odlomci 45. – 52.).

1. preporuka – Potrebno je zahtijevati obrazloženja za iznimke od provedbe Okvirne direktive o vodama u poljoprivredi

Komisija bi trebala:

zatražiti od država članica da obrazlože razine cijene vode za poljoprivredu i iznimke od zahtjeva za dobivanje prethodnog odobrenja za zahvaćanje vode te da objasne na temelju čega su zaključile da te iznimke nemaju znatan učinak na stanje vodnih tijela.

Preporučeni rok provedbe: 2025.

93. U programima izravnih plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) poljoprivrednicima nisu izravno uvedene obveze u vezi s održivom uporabom vode. Pravilima EU-a o dobrovoljnoj proizvodno vezanoj potpori omogućuje se državama

49

članicama da usjeve koji zahtijevaju velike količine vode u regijama pogođenima nestašicom vode financiraju bez ikakvih provjera ili zaštitnih mjera za okoliš. Ex ante uvjetom za sektor voda koji se primjenjuje na financiranje u okviru ruralnog razvoja potaknulo se države članice da poboljšaju svoje politike određivanja cijena vode. Međutim, ex ante uvjeti vjerojatno će se ukinuti u ZPP-u za razdoblje nakon 2020. (odlomci 47. – 49. i 53. – 61.).

94. Nekoliko država članica koristi se dobrovoljnom proizvodno vezanom potporom kako bi financirale usjeve koji zahtijevaju velike količine vode u područjima pogođenima nestašicom vode (odlomci 60. i 61.).

95. Drugim dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetom (GAEC 2) višestruke sukladnosti može se smanjiti prekomjerno iskorištavanje vodnih resursa u poljoprivredi, i to poticanjem poljoprivrednika da poštuju postupke država članica za dodjelu odobrenja za zahvaćanje vode. Međutim, pravilima EU-a obveze višestruke sukladnosti nisu uvedene za sve poljoprivrednike koji primaju financijska sredstva u okviru ZPP-a te države članice u razmjerno ograničenoj mjeri primjenjuju GAEC 2 u svrhu zaštite vodnih resursa. Nijedna država članica obuhvaćena revizijom koju je proveo Sud ne provodi sveobuhvatne provjere zahtjeva GAEC 2 (odlomci 62. – 68.).

2. preporuka – Potrebno je povezati plaćanja u okviru ZPP-a s poštovanjem okolišnih standarda

Komisija bi trebala:

(a) potporu ruralnom razvoju za ulaganja u navodnjavanje uvjetovati provedbom politika koje potiču održivu uporabu vode u državama članicama;

(b) povezati sva plaćanja poljoprivrednicima u okviru ZPP-a, uključujući ona u okviru zajedničke organizacije tržišta, s jasnim okolišnim zahtjevima u pogledu održive uporabe vode, uključujući uvjetovanost;

(c) zahtijevati određivanje zaštitnih mjera kako bi se spriječila neodrživa uporaba vode za usjeve koji su financirani dobrovoljnom proizvodno vezanom potporom.

Preporučeni rok provedbe: 2023. (početak novog razdoblja ZPP-a)

96. Komisija je djelomično integrirala načela održive uporabe vode u pravila za mehanizme financiranja u okviru ZPP-a, kao što su ruralni razvoj i tržišna potpora. Fondovima za ruralni razvoj mogu se financirati poljoprivredne prakse i infrastruktura

50

koje povoljno utječu na pitanje količine vode. Tim fondovima i tržišnom potporom mogu se plaćati i projekti navodnjavanja. Takve vrste plaćanja povezane su s određenim obvezama, ali pravila EU-a u svim programima nisu dosljedna te se dopuštaju razna tumačenja i iznimke (odlomci 69. – 89.).

97. Države članice djelomično se koriste potporom za ruralni razvoj i tržišnim potporama kako bi potaknule održivu uporabu vode u poljoprivredi. Sud je utvrdio sljedeće:

o Programima ruralnog razvoja rijetko se pruža potpora mjerama za zadržavanje vode i infrastrukturi za ponovnu upotrebu vode (odlomci 70. – 72.);

o Fondovi EU-a upotrebljavaju se za pružanje potpore novim projektima navodnjavanja u državama članicama/regijama obuhvaćenima revizijom koju je proveo Sud (odlomci 75. – 79., 84. i 85.);

o Države članice ne provjeravaju u dovoljnoj mjeri pridržavanje okolišnih uvjeta koji su povezani s financiranjem u okviru ruralnog razvoja i tržišnom potporom (odlomci 80. – 83. i 86. – 89.).

98. Komisijin prijedlog za ZPP za razdoblje nakon 2020. izričito bi isključio financiranje ulaganja u navodnjavanja koja nisu u skladu s postizanjem ciljeva Okvirne direktive o vodama u pogledu postizanja dobrog stanja. Povećanje navodnjavanog područja više ne bi bilo prihvatljivo ako bi utjecalo na vodna tijela u stanju koje nije dobro (odlomak 82.).

3. preporuka – Potrebno je da se fondovi EU-a upotrebljavaju za poboljšanje kvantitativnog stanja vodnih tijela

Komisija bi trebala:

(a) pobrinuti se za to da države članice prilikom odobravanja svojih strateških planova za ZPP primjenjuju pravila ZPP-a za razdoblje nakon 2020. kako bi financirani projekti za navodnjavanje doprinijeli ciljevima Okvirne direktive o vodama;

(b) procijeniti učinak fondova za ruralni razvoj i tržišne potpore na uporabu vode u ZPP-u za razdoblje nakon 2020.

Preporučeni rok provedbe: 2023. (početak novog razdoblja ZPP-a) i 2026. (međuevaluacija)

51

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Samo Jereb, u Luxembourgu 14. srpnja 2021.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne predsjednik

52

Pokrate i skraćeni nazivi EEA: Europska agencija za okoliš

EPFRR: Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj

GAEC: Dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

PRR: program ruralnog razvoja

SMR: propisani zahtjev o upravljanju

ZPP: zajednička poljoprivredna politika

53

Pojmovnik Copernicus: sustav EU-a za promatranje i praćenje Zemlje koji prikuplja i obrađuje satelitske podatke i podatke sa senzora na Zemlji kako bi pružio podatke u vezi s okolišem i sigurnosne podatke.

Dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti: stanje u kojem poljoprivrednici moraju držati sva poljoprivredna zemljišta, posebice zemljišta koja se trenutačno ne upotrebljavaju za proizvodnju, kako bi primili određena plaćanja u okviru ZPP-a. Obuhvaća pitanja kao što su gospodarenje vodama i tlom.

Dobrovoljna proizvodno vezana potpora: neobvezan način na koji države članice izvršavaju izravna plaćanja za poljoprivredu EU-a poljoprivrednicima koji se odluče potraživati na temelju obujma proizvodnje.

Izravno plaćanje: plaćanja potpore u području poljoprivrede, kao što je potpora po površini, koja se izvršavaju izravno poljoprivrednicima.

Konvergencija: proces prilagodbe dodijeljenih prava na plaćanje poljoprivrednicima kojim se uzimaju u obzir nacionalne ili regionalne prosječne vrijednosti kako bi se zajamčila pravednija raspodjela izravne poljoprivredne potpore.

Kvantitativno stanje: iskaz mjere u kojoj je zahvaćanjem opterećen određeni vodeni tok, izravno i neizravno.

Plan upravljanja riječnim slijevom: dokument koji obuhvaća upravljanje određenim riječnim slijevom u EU-u i u kojem se utvrđuju aktivnosti planirane za postizanje ciljeva Okvirne direktive o vodama.

Povrat troškova: načelo u skladu s kojim korisnik određene usluge plaća trošak za tu uslugu, pri čemu je ukupni prihod pružatelja usluge jednak troškovima pružanja usluge (ili veći od njih).

Program osnovnih plaćanja: program EU-a za poljoprivredu u okviru kojeg se poljoprivrednicima sredstva isplaćuju na temelju prihvatljive površine zemljišta.

Program ruralnog razvoja: skup nacionalnih ili regionalnih višegodišnjih ciljeva i aktivnosti koje odobrava Komisija i koji služe provedbi politike ruralnog razvoja EU-a.

Proizvodno nevezana potpora: plaćanja EU-a poljoprivrednicima koja nisu povezana s proizvodnjom točno određenog proizvoda.

54

Propisani zahtjev o upravljanju: pravilo EU-a ili nacionalno pravilo o gospodarenju poljoprivrednim zemljištima na način kojim se štite javno zdravlje, zdravlje životinja i bilja, dobrobit životinja i okoliš.

Provjera primjerenosti: evaluacija kojom se utvrđuju sva preklapanja, nedostatci, nedosljednosti ili zastarjelost mjera u regulatornom okviru određenog područja politike.

Višestruka sukladnost: mehanizam na temelju kojega plaćanja poljoprivrednicima ovise o tome poštuju li oni obveze u pogledu okoliša, sigurnosti hrane, zdravlja i dobrobiti životinja te gospodarenja zemljištem.

Vodno tijelo: jezero, akumulacijsko jezero, potok, rijeka ili kanal, prijelazno područje vode uzduž obale, dio obalne vode ili određeni volumen podzemnih voda.

Zahvaćanje: uklanjanje ili preusmjeravanje vode iz vodnog okoliša.

Zeleno plaćanje: plaćanje po površini za poljoprivredne prakse koje povoljno utječu na okoliš i klimu.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=59355

Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Samo Jereb i koje je specijalizirano za rashodovno područje održive uporabe prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Joëlle Elvinger, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Ildikó Preiss i ataše u njegovu uredu Charlotta Törneling, rukovoditelj Emmanuel Rauch, zamjenik voditelja radnog zadatka Paulo Braz te revizori Greta Kapustaite, Georgios Karakatsanis, Szilvia Kelemen, Dimitrios Maniopoulos, Dainora Venckeviciene i Krzysztof Zalega. Jezičnu podršku pružao je Thomas Everett. Grafičku podršku pružala je Marika Meisenzahl.

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2021.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6. – 201.9 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ponovna uporaba fotografija u nastavku dopušta se uz uvjet da se navedu nositelj autorskih prava, izvor te ime i prezime fotografa/arhitekata (ako su navedeni u nastavku):

Slika 1.: © World Resources Institute, Aqueduct, podatci preuzeti 22. ožujka 2021.

Slike 5., 9., 14., 18. i 20.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.

Slika 13.: © Europski revizorski sud i World Resources Institute, Aqueduct, podatci preuzeti 22. ožujka 2021.

Slika 17.: Slika gore lijevo: © Europska unija, Europska komisija, 2021. / Xavier Lejeune. Slika gore desno: © Europska unija, Europska komisija, 2021. / Lukasz Kobus. Slika dolje lijevo: © Europska unija, Europska komisija, 2021. / Michal Cizek. Slika dolje desno: © Europska unija, Europska komisija, 2021. / Pedro Rocha.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda

Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.

PDF ISBN 978-92-847-6675-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/699087 QJ-AB-21-022-HR-N HTML ISBN 978-92-847-6708-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/7785 QJ-AB-21-022-HR-Q

Jedna četvrtina sveukupne zahvaćene vode u EU-u upotrebljava se u poljoprivredi i to uglavnom za navodnjavanje. Mnoge regije već su pogođene nestašicom vode te će klimatske promjene vjerojatno još pogoršati stanje. U Okvirnoj direktivi o vodama utvrđena je ciljna vrijednost postizanja dobrog stanja svih vodnih tijela do 2027., ali postoje znatna kašnjenja u pogledu ostvarenja te ciljne vrijednosti. Potpora poljoprivrednicima u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) na različite načine utječe na uporabu vode u poljoprivredi. Sud je utvrdio da poljoprivredne politike nisu dosljedno usklađene s vodnom politikom EU-a. Sud državama članicama preporučuje da bolje obrazlože iznimke od provedbe Okvirne direktive o vodama u poljoprivredi i da povežu plaćanja u okviru ZPP-a s okolišnim standardima o održivoj uporabi vode.

Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.