t.3. letelier leonardo - descentralizacion y terremoto

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Estado, Gobierno, Gestin PblicaRevista Chilena de Administracin Pblica

N15-16 (2010)pp. 19 / 38

Descentralizacin del Estado y Terremoto: El caso de Chile

Leonardo Letelier S. ([email protected])Instituto de Asuntos Pblicos - Universidad de Chile

El presente artculo ofrece un marco analtico dentro del cual racionalizar y optimizar la gestin de catstrofes. El modelo planteado se basa en argumentos econmicos tradicionales que justifican la accin del Estado, los cuales son puestos en el contexto de una funcin de produccin de seguridad ante catstrofes. Se examina el caso del terremoto de Chile del 27 de febrero del 2010, haciendo especial nfasis en la tecnologa implcita en el manejo de sus efectos y las debilidades en la etapa de prevencin.

Palabras clave: Gestin de desastres; terremoto; Chile.

Decentralization and Earthquake: The Case of Chile

This paper provides an analytical framework in which to analyze and optimize disaster management. The model being proposed is based on traditional economic arguments that justify State action in the context of a production function which delivers security in face of catastrophes. It examines the case of the Chilean earthquake of 27 February, 2010, emphasizing the implicit role of technology in managing potential effects and weaknesses at the prevention stage.

Keywords: disaster management; earthquake; Chile.

Descentralizacin del Estado y terremoto: el caso de Chile

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Introduccin

Este trabajo ofrece un marco analtico general dentro del cual racionalizar y op-timizar la gestin de catstrofes. El modelo planteado se basa en los argumentos econmicos tradicionales que justifican la accin del Estado, los cuales son pues-tos en el contexto de una funcin de produccin de seguridad ante catstrofes. En este marco se examina el caso del terremoto de Chile del 27 de febrero del 2010, haciendo especial nfasis en la tecnologa implcita en el manejo de sus efectos y las debilidades en la etapa de prevencin. Dicha tecnologa debe enten-derse como la conjuncin de la propia accin del Estado ms la correspondiente colaboracin voluntaria de la sociedad civil. El anlisis realizado entiende que la accin del Estado tiene una dimensin central en la asignacin de funciones y responsabilidades entre niveles de gobierno. Ello supone reconocer que si bien la descentralizacin de funciones en el tema que nos ocupa permite potenciar la ge-neracin de informacin a favor de una intervencin ms oportuna y focalizada, esta tambin conlleva el peligro de la descoordinacin entre unidades de gestin independientes dentro del territorio nacional.

El resto del trabajo est organizado como sigue. La seccin 1 aborda las considera-ciones tericas del tema, plantea un modelo general y discute sobre la asignacin ptima de funciones entre niveles de gobierno. La seccin 2 presenta algunos casos emblemticos en la experiencia internacional. El caso especfico de un terre-moto y la experiencia de Chile a la luz del episodio del 27 de febrero son aborda-dos en la seccin 3. La ltima seccin presenta las conclusiones.

1. El aporte de la teora

1.1. La administracin de una catstrofe desde la perspectiva econmica

Contexto General

La administracin de una catstrofe, vista desde la perspectiva de la accin del Estado, supone reconocer insumos, costos y resultados en el proceso de prevenir por una parte y socorrer por la otra los efectos de la misma. El ngulo analti-

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co del problema exige identificar y comprender el proceso productivo subyacente, el cual se aparta en varios y fundamentales aspectos respecto de otros mbitos de la accin del Estado. Debe existir por lo tanto una funcin de produccin, cuyo output se expresa en el grado de impacto que la accin referida logra en trmi-nos fsicos y humanos. Una gestin exitosa ser aquella que minimice el efecto negativo de la catstrofe, sujeto a las restricciones propias de cada caso.

Bajo el supuesto de que toda comunidad est expuesta a una situacin de cats-trofe, esta debe resolver dos problemas centrales que son inherentes a toda poltica pblica. El primero es la magnitud de los recursos destinados a la prevencin y gestin de la misma. La respuesta a tan importante pregunta estar severamente condicionada por el costo de oportunidad de estos recursos, y por lo tanto por el grado de desarrollo del pas en cuestin. No es extrao, ni tampoco irracional, que las consecuencias del terremoto en Hait hayan sido tanto ms devastadoras que las de Chile como fruto del terremoto del 27 de febrero, habiendo sido el primero un evento de menor magnitud desde el punto de vista geolgico. El be-neficio de la prevencin, bajo la forma de mayores estndares en la construccin y ms recursos comprometidos en la atencin de las vctimas, supone ingentes sa-crificios para un pas como Hait en que una parte significativa de la poblacin no alcanza un nivel de acceso mnimamente aceptable en su estndar de vida.

Habindose establecido el monto socialmente ptimo de los recursos, la segun-da cuestin consiste en determinar la forma en la cual se van a utilizar, y ms especficamente, cmo se debe articular la gestin pblica tanto en la etapa de la prevencin como en aquella de la atencin de los afectados. El foco de este ensayo se centra sobre este segundo problema, bajo el entendido de que un rasgo central del resultado, depende crticamente de la asignacin de competencias y responsa-bilidades al interior del aparato pblico. En la esfera de la prevencin, se requiere una interaccin permanente e informada entre el (los) organismo(s) pblico(s) competente(s), y un diseo eficiente y efectivo en el esfuerzo de anticipar los eventuales efectos de una catastrofe. Dicho propsito exige un difcil ejercicio de coordinacin tanto al interior del Estado como as tambin con diversas organiza-ciones propias de la sociedad civil, una clara delimitacin de las acciones urgentes respecto de aquellas ms vinculadas a la reconstruccin, y una estructura orga-nizativa que sirva eficientemente las exigencias de informacin, abastecimiento y logstica que se requieren.



Marco Analtico

A fin de abordar sistemticamente el tema, debemos establecer ciertos principios generales que son transversales en cualquier poltica pblica. El primero es que todos los objetivos explcitos e implcitos de la accin del Estado, contienen mltiples dimensiones especficas que deben ser atendidas en forma coherente y articulada. Esta multidimensionalidad est presente en la provisin de todo bien o servicio pbico, cualesquiera sea su naturaleza. De la correcta identificacin de tales dimensiones, y del apropiado diseo de intervencin depende el xito de la poltica. Corresponde pues identificar cules son las dimensiones relevantes en el caso que nos ocupa.

Basaremos la respuesta en Schenker-Wicki et al. (2010), quienes distinguen dos factores productivos bsicos en la gestin de una catstrofe. Estos son, la preven-cin y la intervencin respectivamente. Tal como en una clsica funcin de produccin, ambos factores son sustitutos uno del otro, y su exacta combinacin responde a la tecnologa vigente (o conocida) en torno al tema, a la experiencia acumulada sobre la incidencia (y ocurrencia) de fenmenos semejantes y a la institucionalidad que condiciona la gestin pblica (y privada) en estas materias. La ilustracin 1 muestra en forma grfica los elementos del problema. Cabe en-tender que tanto la prevencin como la intervencin pueden a su vez separarse en componentes especficos, cada uno de los cuales supone una definicin en cuanto al nivel de gobierno responsable y al grado de autonoma con el cual este puede actuar. Debe entenderse que tanto la prevencin como la intervencin se-rn desplegadas tanto por el Estado como as tambin a travs de la comunidad organizada, ya sea colectivamente o a travs del mercado. Una forma concreta de prevencin espontnea es la transferencia del riesgo a un tercero y/o la decisin autnoma de construir viviendas antissmicas localizadas en zonas de menor pe-ligro. Diversos problemas de agencia, asimetras de informacin y mercados in-completos podran sin embargo inducir severas fallas en el logro de una solucin socialmente ptima sin la asistencia directa del Estado (Barr, 1992). Cabe por lo tanto tener un seguro social que corrija estas falencias y proteja a la poblacin de las prdidas potenciales de una tragedia.

En medio de las dos variables bsicas mencionadas, se encuentra lo que recono-ceremos como el componente aleatorio. Este posee una importancia vital, toda



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vez que la gama de incidentes graves que reconoceremos como catstrofes, puede adquirir caractersticas muy difciles de anticipar. Los engranajes que generan el resultado deben interpretarse como la tecnologa utilizada, la cual ser funcin de variados factores. Uno de ellos es la propia organizacin del Estado en la mate-ria, la cual admite mltiples formas. Otro elemento fundamental es la accin de la propia comunidad a travs de acciones autnomas, ya sea en colaboracin con el Estado, o en forma independiente. En ello encontraremos elementos culturales que pueden favorecer el resultado, entre los cuales se cuenta el propio capital so-cial y la actitud individual y colectiva frente a la adversidad. Cabe suponer que la propia experiencia de catstrofes previas genera cierto aprendizaje, el cual es per-tinente tanto a nivel social, como tambin en el diseo de las polticas pblicas.

Ilustracin 1 Variables fundamentales en la gestin de catstrofes

PREVENCIN

Anlisis de RiesgoPreparacinMonitoreoAlerta Temprana

INTERVENCIN

RescateAyuda HumanitariaPrevencin

COMPONENTE ALEATORIO



Este esquema analtico puede sintetizarse en una funcin de produccin. Esto implica aceptar que habr un nivel socialmente ptimo de prevencin e interven-cin, el cual a su vez tiene una expresin concreta en cada una de las dimensiones especficas o componentes indicados en la ilustracin 1. Dicha intervencin (pre-vencin) ptima deber ser polticamente decidida, habida cuenta de los costos y potenciales beneficios de la misma. Debe ser evidente por ejemplo, que no todos los problemas de abastecimiento, informacin y comunicacin pueden estar cu-biertos, de no mediar costos imposibles de asumir. Habr por lo tanto escenarios probables que deben evaluarse en su mrito, cada uno de los cuales supone com-promisos diversos por parte de la autoridad.

La ecuacin 1 (Ec. 1) resume lo antes mencionado. Mientras P e I representan la dosis de prevencin e intervencin tanto pblica como privada, Y es nuestra variable endgena, y ella est compuesta de dos elementos. Uno es la prdida de vidas humanas (H), y el segundo es el dao material causado por la catstrofe (M). En trminos formales, esto significa que Y ser una funcin inversa de am-bas prdidas. El trmino A representa la tecnologa necesaria para generar Y. El reconocimiento de que el impacto de una catstrofe contiene inevitablemente un componente aleatorio se encuentra explcito en u.

Y = A x F (I, P) + u

El resto del trabajo se centra en el trmino A y ms especficamente en el compo-nente pblico de dicho coeficiente. En l se encuentra implcita la problemtica en torno a la apropiada organizacin del Estado. Ms concretamente, debemos preguntarnos qu unidad debe encargarse de cada concepto especfico al interior de I y P, y qu nivel de gobierno debe asumir responsabilidades en cada caso. De igual manera, los incentivos que el marco institucional vigente producen en los numerosos actores involucrados, son parte del debate en torno al marco institu-cional apropiado.



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1.2. El problema de la asignacin de funciones entre niveles de gobierno

El caso general

Pocos son los aportes tericos que iluminan el problema de la ptima distribucin de responsabilidades al interior del Estado en lo que a gestin de catstrofes se refiere. La economa del sector pblico ha generado dos lneas analticas alternati-vas que permiten abordar la pregunta genrica en torno a cmo deben asignarse competencias entre niveles de gobierno. Primeramente, el enfoque normativo, usualmente asociado a la figura de Richard Musgrave, aporta un conjunto de recomendaciones (normas), conducentes a una solucin eficiente en lo concer-niente a una intervencin eficiente del Estado. Este enfoque supone que el Estado acta como un dictador benevolente, el cual a su vez representa e interpreta fiel-mente las preferencias de la comunidad. Musgrave (1958) sostiene que mientras las funciones de estabilidad macroeconmica y de redistribucin del ingreso deben ser administradas por el nivel central, la llamada funcin de asignacin puede ser ejecutada eficientemente por los niveles descentralizados de gobierno. Esta clasificacin debe entenderse en razn de las externalidades entre jurisdiccio-nes emanadas de las decisiones fiscales de alcance agregado, tales como el equi-librio presupuestario y/o la estabilidad de precios, y las dificultades de alcanzar el equilibrio en el marco de la funcin de equidad. Si los beneficiarios locales migran o votan con el pie (Tiebout, 1956) en favor de aquellas jurisdicciones ms ricas, y a su vez los residentes ms ricos escapan de aquellas comunidades ms orientadas a la redistribucin, el resultado (equilibrio) final puede ser inestable, incierto, e incluso incumplir la propia condicin de que tal equilibrio en verdad exista en la optimizacin dinmica del problema.

Otros aportes en la misma lnea se han centrado en el alcance geogrfico de las competencias. Un concepto de inters es la idea de correspondencia fiscal de-sarrollado por Olson (1969), en virtud del cual se propone que la eficiencia asig-nativa se alcanza mejor en la medida que exista coincidencia entre quienes pagan por el servicio entregado y los correspondientes beneficiarios del mismo. Un ex-perimento extremo en esta direccin es el conocido Poll Tax, implementado en Inglaterra entre 1979 y 1982. Al igual que en la propuesta general de Musgrave, lo que est en juego en la hiptesis de Olson, es que el grado de rendicin de



cuentas, y por lo tanto de eficiencia en la provisin del servicio, solo se logran en la medida que no existan externalidades entre jurisdicciones. Si las hubiera, ello puede gatillar incentivos perversos que desvan el ptimo privado, definido e implementado por cada jurisdiccin en forma descentralizada, del inters de la sociedad como un todo. Una propuesta original es aquella desarrollada por Fray (2001). Dicho autor sostiene que la provisin de bienes pblicos locales debiese estar radicada en jurisdicciones unifuncionales (distritos), las cuales podran competir entre s por capturar potenciales participantes. Estas debiesen poder cobrar sus propios impuestos, y ser autnomas polticamente. Los eventuales problemas de coordinacin entre jurisdicciones seran conducentes a una solu-cin endgena del problema, por la va de una expansin en el tamao de tales jurisdicciones, hasta que los efectos externos de cada gobierno local as definido fuesen completamente internalizados. El aspecto ms distintivo en la propuesta de Frey, es que las unidades de gobierno referidas no tendran necesariamenteuna soberana territorial especfica, pudiendo coexistir ms de una jurisdiccin dentro del mismo territorio. Casos concretos que ilustran la factibilidad de esta propuesta seran la propia gestin corporativa de las compaas trasnacionales, la cual es asimilable a un gobierno sin territorio, y la funcin rectora ejercida por la religin en el marco de la organizacin de la iglesia.

La visin alternativa a Musgrave est encarnada en la nueva escuela institucio-nalista y la tradicin disciplinaria del enfoque de la Eleccin Pblica. Bajo este prisma el Estado es un Leviatn, el cual produce rentas ricardianas a favor de quienes lo administran, hecho que amerita la implementacin de restricciones institucionales para contenerlo. Una de ellas es la descentralizacin (Brennan y Buchannan 1980), la cual diluye el poder del Estado en muchos pequeos (y ms dbiles) leviatanes. De lo anterior se sigue que siempre ser mejor descentralizar, puesto que as reducimos la probabilidad de explotacin del gobierno en ejercicio respecto de los contribuyentes. Aunque la hiptesis as definida tiene particular relevancia en el mbito tributario, debe entenderse que cualquier forma de dele-gacin de funciones a niveles descentralizados de gobierno produce competencia horizontal en la gestin del Estado, reduce la probabilidad rentas a favor de quie-nes administran el Estado y mejora su eficiencia.

Puede decirse que un rasgo comn de los argumentos basados en la definicin eficiente de las jurisdicciones subnacionales, es que debe haber la mxima



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posible coincidencia entre los beneficiarios y los que pagan por el servicio. No obstante lo anterior, la propia literatura econmica reconoce que la problemtica en torno a la asignacin de funciones entre niveles de gobierno, no se agota en la definicin de aquello que podramos llamar la asignacin ptima. Definir una solucin implica abordar un aspecto crtico en la organizacin del Estado, uno en el cual hay distribucin de poder y por lo tanto implicancias polticas evidentes (Dafflon, 2006). El debate en torno a cmo se distribuye este poder contiene ingredientes histricos, culturales y por cierto tambin econmicos. Este ensayo intenta aislar este ltimo componente, bajo el supuesto de que constituye un as-pecto muy significativo en la conformacin del propio Estado nacin, y en la es-tructura especfica de dicho Estado a la luz del problema que nos ocupa. Aunque no existe evidencia formal al respecto, s es claro que ciertas funciones del Estado suelen estar radicadas en un determinado nivel de gobierno (Hooghe y Marks, 2009), circunstancia que arroja evidencia de primera instancia a favor de que la eficiencia ocupa al menos un lugar en el amplio rango de factores que explican la distribucin efectiva del poder al interior del Estado.

El caso de la funcin de seguridad y la prevencin de catstrofes

La funcin de seguridad y la prevencin de catstrofes es evidentemente una responsabilidad del Estado. Por una parte, la seguridad y el manejo de crisis co-lectivas en las cuales est en juego la vida de muchas personas en una comunidad, tiene las clsicas caractersticas de un bien pblico. Por la otra, la inevitable ten-dencia de los individuos a postergar decisiones cuyos beneficios se manifestarn muchos aos despus, puede interpretarse como el fruto de una divergencia entre la tasa de descuento privada y la tasa de descuento social. En el marco de este ensayo, procede pues preguntarse qu grado de descentralizacin debe haber en esta funcin. Bajo este prisma, la accin del Estado puede entenderse como la respuesta natural a una o ms fallas del mercado, el cual tericamente podra resolver este problema a travs de un seguro privado.

El alcance de cualquier hiptesis sobre el particular, y sus implicancias sobre la articulacin de la gestin pblica ante crisis y/o catstrofes, descansa sin embargo en lo que entenderemos como descentralizacin. Distinguiremos tres niveles. El primero es el nivel centralizado. Entenderemos por tal un esquema en el cual los



recursos, las normas que regulan la funcin en cuestin, y la localizacin fsica de la unidad administrativa correspondiente, se encuentran en la ciudad capital, o en el centro poltico o econmico de la nacin. En este esquema, los gobiernos sub-nacionales son meros agentes del gobierno central, y dependen de este para todos los efectos de implementacin y financiamiento de sus polticas. Una segunda categora es la llamada desconcentracin, o federalismo disperso en el caso de los pases federales, el cual consiste en la desconcentracin fsica de las unidades de gestin que atienden y previenen la catstrofe. Este esquema repara al menos en parte, la falta de informacin y potenciales problemas de coordinacin que el nivel central pueda enfrentar como resultado de una catstrofe. Finalmente, un modelo descentralizado supone autonoma en la administracin de los recursos y en su capacidad de decidir sobre cuestiones vitales que ataen al uso de los mis-mos. Su beneficio central es la mayor rendicin de cuentas ante la comunidad por parte de las autoridades locales, y la mejor capacidad de reaccin ante eventos que exigen informacin precisa y oportuna para ser debidamente atendidos.

Como hiptesis central plantearemos que las polticas pblicas destinadas a pre-venir e intervenir en una catstrofe enfrentan un conflicto entre dos importantes objetivos (Letelier y Sez, 2006). Por una parte, las mltiples interrelaciones entre jurisdicciones y la inevitable necesidad de una accin conjunta a nivel nacional tanto en la etapa de la prevencin como en la de intervencin, implican que la centralizacin nos concede el beneficio de la coordinacin o efecto escala. Sin embargo, mientras ms coordinemos, ms nos alejaremos del objetivo opuesto, el cual se constituye en el beneficio de la informacin. Llamaremos a este ltimo efecto Von Hayeck. La intervencin en el marco de una catstrofe exige usualmente mucha informacin, hecho que exige recurrir al nivel ms descentralizado posible y por lo tanto ms informado para articular la intervencin. Inevitablemente, y no obstante la muy amplia gama de tipos diferentes de catstrofes, enfrentaremos un conflicto entre ambos objetivos. Este ser especialmente visible en la etapa de intervencin, en la cual la dimensin territorial del episodio adquiere especial importancia.

Por una parte, cada tipo diferente de crisis o catstrofe amerita una combinacin diferente de coordinacin e informacin. Los eventos referidos pueden variar se-gn sean desastres naturales versus creados por el hombre, si son conflictos socia-les o guerras civiles, o en funcin de la amplitud geogrfica del evento o el origen



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exgeno o endgeno del mismo. Es importante tambin reconocer que diferentes grupos de la sociedad pueden interpretar la crisis en forma diferente. De hecho, cualquiera sea la naturaleza del problema, la connotacin crtica de la situacin es consustancial a la percepcin colectiva sobre el particular, pudiendo diferir en-tre reas geogrficas, comunidades especficas, partidos y niveles de gobierno. Lo que para unos es simplemente un desastre econmico y social, para otros puede significar una oportunidad (Rosenthal y Kouzmin, 1997). Incluso en el evento de que todos los grupos involucrados (partidos, intereses corporativos, comunidades organizadas, etc.) concuerden en que el problema es en verdad muy grave, la so-lucin del mismo y la asignacin de prioridades suele exigir la confrontacin de consideraciones valoricas difciles de compatibilizar.

2. Algunos casos

En el caso de Estados Unidos, dos hitos recientes cabe mencionar, los cuales han alimentado el debate sobre la apropiada preparacin e intervencin ante una catstrofe. El primero fue el llamado Septiembre 11 del 2001. Antes de tal episodio, la Federal Aviation Agency (FAA) y el North American Aerospace Defense Command (NRAD) haban acordado un sistema de colaboracin en caso de se-cuestro. Antes de que la Fuerza Area pudiera derribar un avin civil, el acuerdo estableca seguir un protocolo de mltiples notificaciones y aprobaciones al ms alto nivel de gobierno. Por cierto, en el episodio de Sept. 11 no hubo tiempo de seguir dicho protocolo. El vuelo 11 (que impact la torre Norte del World Trade Center), estaba siendo rastreado por la oficina de Boston de la FAA, la cual se dio cuenta del problema. En lugar de seguir el protocolo acordado con la NRAD, se comunic directamente a la Fuerza Area, solicitando los F16 (Boin et al., 2005). Minutos antes de que el Vuelo 11 chocara con las torres, el vuelo 175 se perdi del radar para dirigirse a las torres. Este cambio no fue percibido, pues el contro-lador areo responsable por el vuelo 175 estaba preocupado del vuelo American 11 y no respondieron el llamado. Cuando el controlador se dio cuenta que tenan un segundo problema, un colega trat de notificar a los responsables regionales. Sin embargo, estos no estuvieron dispuestos a escuchar, pues estaban preocupa-dos del primer choque. Entre tanto, el American 77 haba desaparecido del radar



del centro de Indianpolis. Este centro no estaba consciente del primer choque, y comenz a buscar claves para decidir.

El segundo es el caso del Huracn Katrina en el 2005. Hasta la primera mitad de los aos 50, tanto los estados como los gobiernos locales tenan un importante papel que jugar en la defensa civil, la preparacin y la atencin de las vctimas de un desastre. La estrategia organizacional y el foco de atencin estaban muy orientados a los eventuales ataques nucleares resultantes de una guerra atmica. Solo despus del Huracn Diana en 1955, el nivel federal a travs de la Federal Civil Defense Admintration, se involucr ms directamente en la coordinacin de la ayuda a los niveles subnacionales, lo cual vino acompaado de normas co-munes y por lo tanto ms centralizacin (Robert, 2008). El reporte posterior al Huracn Katrina (Post Hurrican Katrina Report, 2005), seala que los encarga-dos del DHS no supieron entender las exigencias inmediatas de la tragedia. Los conflictos posteriores entre esta unidad y la propia Casa Blanca, frustraron una accin rpida y coordinada en beneficio de las vctimas. En suma, las autoridades nacionales (nivel federal), tuvieron ms dificultades en la implementacin y la ayuda inmediata que los estados y niveles subnacionales de gobierno.

Entre los pases en vas de desarrollo la experiencia es muy diversa (Bollin et al., 2003). Entre los pases unitarios de Amrica Latina un caso muy descentraliza-do es el de Colombia, en el cual la Constitucin de 1991 avanz notablemente en conceder mayores grados de autonoma al nivel departamental y municipal. Un hito de importancia en lo que a gestin de catstrofes se refiere es el desastre generado por el Volcn Nevado del Ruiz en 1987, el cual gatill la implemen-tacin de una Estrategia Nacional de Emergencias bajo la forma de un Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. Dicha iniciativa convive con una importante delegacin de responsabilidades de prevencin en el municipio. Como parte del sistema a nivel nacional, se crearon Comits multiinstitucionales y multisectoriales a nivel departamental y local. Sin embargo, la gran diversidad de tipos distintos de municipios y el muy heterogneo acceso a recursos y capacidad de gestin entre ellos, ha generado gran diversidad en el esfuerzo local sobre la materia. En un extremo opuesto se encuentra Guatemala, pas en el cual existe una institucionalidad al respecto desde 1996. Esta cre la Coordinadora Nacional para la Prevencin de Desastres (CONRED), instancia de coordinacin para la prevencin y atencin de las mismas. Dicha unidad tiene una versin especfica



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tanto a nivel nacional como sub nacional. Tambin en este caso, el alcance real de la norma choca con la diversidad y carencia de recursos de los municipios.

Mientras que en Amrica Latina la normativa est muy orientada a la coordina-cin, una normativa ms especfica se puede encontrar en Filipinas. Desde 1978, este pas impone por Ley a los municipios la exigencia de que cada localidad debe destinar anualmente el 5% de su presupuesto para el llamado Fondo Local de Calamidades, el cual es complementario al Fondo Nacional de Calamidades.

3. Las dimensiones de una crisis. El caso de un terremoto

3. 1 Tres componentes bsicos de la gestin

El conjunto de conceptos, hiptesis y normas basadas en la teora, debiesen tener la suficiente amplitud como para cobijar formas de accin del Estado tan diversas como son la administracin de la educacin, la gestin de la salud pblica, la provisin de servicios viales, sanidad y tambin por diferente que sea el manejo de una crisis. Al respecto cabe reiterar la naturaleza multidimensional de cada funcin del Estado. Este rasgo general tambin incluye al tema que nos ocupa. Cualquiera sea su origen, el manejo de una crisis supone atender problemas po-lticos, administracin de recursos fsicos y humanos, mantencin del orden y otros varios. No basta por lo tanto sealar que dicha gestin debe estar radicada en un determinado nivel de gobierno. Debemos tambin precisar la dimensin especfica de la cual hablamos, y evaluar los mritos del caso en el contexto de factores institucionales, culturales y econmicos.

En el caso de un terremoto, o un desastre natural severo, hay por lo menos tres rasgos especficos que adquieren especial relevancia. Uno primero, est asociado con la necesidad de entregar ayuda humanitaria a los necesitados (ilustracin 1), lo cual puede involucrar un importante problema logstico. La destruccin de infraestructura bsica y la falta de comunicaciones entre unidades de gobierno es un problema central en un terremoto de gran magnitud. El segundo elemento, ms vinculado al concepto de rescate, es la restitucin del Estado de derecho si este llegara a perderse. Este prob ser un problema muy relevante en el caso del



terremoto del 27 de febrero en Chile en la ciudad de Concepcin, como lo ha sido tambin en la experiencia de Hait. Finalmente, la oportuna seal de una alerta temprana representa un factor clave en el desenlace. Miraremos estos tres aspectos en la experiencia chilena.

3.2. El caso del Terremoto del 27 de febrero en Chile

Prevencin

Habremos de preguntarnos las dos cuestiones bsicas que dan forma a una polti-ca pblica. La primera es cuntos recursos destinaremos al fortalecimiento de las dos variables explicativas de la Ec.1. Inevitablemente, la respuesta tiene un com-ponente poltico importante, pero est mediatizada por consideraciones tcnicas e histricas del pas y regin especfica de que hablamos. Si bien son varios los organismos y unidades administrativas del sector pblico chileno involucradas en la prevencin e intervencin en el caso de una catstrofe, es la llamada Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), el organismo cuya misin est expresamen-te orientada a la funcin de prevencin e intervencin antes referida. De acuerdo con la Ley de presupuestos del ao 2010, la ONEMI recibir este ao recursos cercanos a los US$ 14.000.000, y su misin consiste en Planificar, impulsar, articular y ejecutar acciones de prevencin, respuesta y rehabilitacin frente a situaciones de riesgo colectivo, emergencias, desastres y catstrofes de origen na-tural o provocados por la accin humana, a travs de la coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil para la proteccin de las personas, los bienes y el ambiente. Este mandato amplio, deja por definir qu acciones concretas debe abordar la ONEMI, y qu grado de tuicin tiene sobre las unidades del Estado que tericamente debiesen participar en el cumplimiento de este objetivo.

La segunda pregunta es cmo lo gastamos. Ms concretamente, cmo se organiza el Estado para abordar esta importante funcin. La ONEMI depende del Ministerio del Interior y su estructura administrativa puede considerarse desconcentrada, toda vez que al menos desde el 2006, este organismo posee secretaras regionales en cada regin. En esta perspectiva, la accin de la ONEMI puede solo llegar hasta el nivel provincial (gobernacin), quedando fuera de su accin directa la esfera propia-mente municipal. Ello supone una dificultad prctica importante, toda vez que una



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catstrofe (e.i. un terremoto), posee una dimensin territorial que se expresa en el mbito municipal. De acuerdo a la Ley Orgnica Constitucional de Municipalida-des, estas ltimas poseen dos funciones que guardan estrecha vinculacin con sen-ltimas poseen dos funciones que guardan estrecha vinculacin con sen-poseen dos funciones que guardan estrecha vinculacin con sen-dos componentes de la Ec.1 (I,P). Primero, deben Aplicar las disposiciones sobre construccin y urbanizacin, en la forma que determinen las leyes, sujetndose a las normas tcnicas de carcter general que dicte el ministerio respectivo. Dado que tales normas estn centralmente definidas, puede considerarse que en esta materia el municipio acta como un agente del gobierno central. Sin embargo, de acuerdo con el Art. 4 de la misma Ley, el municipio debe tambin colaborar en la preven-cin de riesgos y prestacin de auxilio en situaciones de emergencia o catstrofes. De lo anterior se sigue que el nivel local de gobierno posee una potencial injerencia en labores de rescate a las vctimas de un terremoto, asistencia a los damnificados y prevencin de situaciones de riesgo.

Respecto de los organismos sobre los cuales el nivel central (ONEMI) s tiene una injerencia directa, la funcin del gobernador (provincial) es amplia y se inserta en una funcin desconcentrada del nivel regional, del cual depende. Entre sus atribuciones, se encuentra bastante perfilada aquella relativa al orden pblico y la seguridad de sus habitantes y bienes, y la de requerir el auxilio de la fuerza pblica en el territorio de su jurisdiccin, conforme a la Ley. Debe entenderse por lo tanto, que en la etapa de intervencin resultante del terremoto del 27 de febrero, el gobernador tuvo un importante papel que jugar. Cabe mencionar que estas funciones son sin embargo compartidas con el nivel regional, el cual entre otras materias, tiene competencias para convocar a la fuerza pblica en caso de que esto sea necesario.

Atendiendo a la evidente amplitud de las normas vigentes, procede examinar cmo se articula la gestin de la ONEMI en el marco de su misin institucional. Al respecto cabe mencionar que una instancia muy importante en la etapa de pre-paracin ante un evento catastrfico, es la conformacin de los llamados Comits de Proteccin Civil (CPC). Estos son patrocinados por la ONEMI en el marco del DL. 156 del 2002 y tienen una versin a nivel de gobierno central, y captulos regionales, provinciales y municipales. En ellos se encuentran representados quie-nes son los protagonistas naturales de una emergencia. A saber, las fuerzas policia-les, el voluntariado (bomberos), los encargados del rescate en base a ambulancias, las fuerzas armadas y otros miembros relevantes de la sociedad civil. Solo cuando



se produce una catstrofe, dichos comits se transforman en operativos (Comits de Operaciones de Emergencia: COE), y se constituyen en el canal que transmite informacin a la ONEMI en torno a las necesidades reales de la poblacin local. Esta fluye primero desde la comuna a la gobernacin, y desde all se consolida a travs de la intendencia para llegar luego al nivel central. Un rasgo clave del terre-moto del 27 de febrero, es que tal informacin fue difcil de recopilar, puesto que la propia constitucin de los COE fue en algunos casos fsicamente imposible, y en otros la propia informacin de base no pudo ser transferida oportunamente al nivel superior.

Entendida la accin de la ONEMI como una instancia de coordinacin entre unidades de gobierno, una cuestin central es cmo logra este organismo que el nivel municipal, el cual goza de autonoma poltica y administrativa, colabore en forma efectiva en la generacin de la informacin requerida. La respuesta est en el hecho de que si el nivel local (municipio) no presta la debida atencin al COE, y no se cie a los protocolos establecidos en el Plan Nacional de Proteccin Civil, la ONEMI no hace llegar la ayuda correspondiente a este municipio. Lo anterior se ve agravado por la inexistencia a nivel municipal de un Director de Proteccin Civil, hecho que introduce un vaco importante en la relacin de la ONEMI con el nivel local. Una cuestin a definir es la eventual dependencia jerrquica de este funcionario, toda vez que la dependencia del nivel central (gobernacin, inten-dencia, ONEMI), puede tener grandes implicancias en la capacidad de articular acciones destinadas a socorrer a las vctimas de una tragedia.

La asistencia de las Fuerzas Armadas se expresa en tres ingredientes bsicos. El primero, de gran importancia en el evento del 27 de febrero, es la generacin de informacin. En el caso de un maremoto, esta funcin recae en el Servi-cio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada (SHOA). Este posee mltiples funciones orientadas a la generacin de la informacin necesaria para facilitar la navegacin en forma segura. Un aspecto crtico de su misin es el de proporcio-nar los elementos tcnicos y las informaciones y asistencia tcnica destinada a dar seguridad a la navegacin en las vas fluviales y lacustres, aguas interiores, mar territorial y en la alta mar contigua al litoral de Chile.

Lo anterior implica que este organismo posee una responsabilidad ineludible en facilitar la informacin que la ONAMI requiere para proceder a intervenir en



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labores de rescate y asistencia en caso de una catstrofe martima. El segundo aspecto se refiere a la mantencin del orden pblico. De acuerdo a la Ley org-nica Constitucional de Estados de excepcin, la eventualidad de una crisis con caractersticas de catstrofe, habilita al Presidente (a) de la Repblica a declarar la zona afectada en estado de catstrofe, lo cual supone delegar en el jefe militar de la zona, las funciones y competencias regularmente ejercidas por la autoridad poltica. Finalmente, las fuerzas armadas deben tambin participar en la bsque-da y salvamento de las vctimas de una catstrofe (D.S. 375). En la actualidad, las fallas en el sistema de alerta a cargo del SHOA estn siendo revisadas en el marco de un sumario. Sin embargo, es importante sealar que la informacin utilizada por el SHOA en el caso de un terremoto y/o maremoto, es facilitada por el Cen-tro de Alertas del Pacfico con sede en Hawai.

Intervencin

Dos elementos centrales probaron ser crticos en la etapa de intervencin. El primero se refiere a la organizacin bsica del abastecimiento de insumos y pro-ductos esenciales para atender una emergencia. Esta est articulada en base a la accin de la ONEMI, en colaboracin con las fuerzas armadas y la propia socie-dad civil. En lo que a la accin de la ONEMI se refiere, este organismo mantiene una bodega central en Santiago, y cuatro bodegas regionales en Iquique, Copia-p, Concepcin y Puerto Aysn. Cada una mantiene frazadas, planchas de zinc, generadores, cocinillas y una dosis de alimento bsico para una familia de cuatro personas por cuatro das. Hay una direccin regional en cada regin, equipos de radio y sistemas de monitoreo. Tal como fue mencionado anteriormente, la soli-citud formal de la ayuda respectiva parte del nivel comunal (local), instancia que informa a la gobernacin (provincia), la cual reporta el requerimiento correspon-diente a la intendencia (regin). El procedimiento concluye con la evacuacin de una solicitud formal de un Fondo de Emergencia (FEMER), el cual especifica los requerimientos materiales y financieros del caso. Respecto a la distribucin de insumos no disponibles en las bodegas, estos deben comprarse. Este fue un aspec-to crtico del terremoto del 27 de febrero, puesto que dichas compras no pueden ser licitadas por motivos obvios. Para estos efectos, la Ley de Compras del Estado establece que se puede recurrir a la adquisicin por la va de un convenio mar-co, siempre que este incluya aquellos elementos demandados por la emergencia,



y/o la modalidad de trato directo, la cual exime del procedimiento de licitacin (Ley 19.886). Una vez ms, el dao de la infraestructura bsica, y de las propias unidades productivas encargadas de producir y vender tales insumos, impidieron la debida provisin de tales insumos y su correspondiente distribucin entre los afectados. Ello agreg una dificultad adicional en le etapa de intervencin.

El segundo aspecto tiene que ver con la seguridad pblica. En condiciones de catstrofe, las fuerzas policiales en las zonas afectadas no pudieron evitar las ac-ciones de saqueo y vandalismo posteriores al terremoto. Una posible reflexin es que nuevamente en este caso, se produjo una notable asimetra de informacin entre las autoridades polticas centrales, y la propia realidad de las ciudades en las cuales tuvo lugar dicho saqueo. Ello apunta claramente en la direccin de que alguna forma de descentralizacin es requerida en el proceso conducente a deci-dir la declaracin de estado de catstrofe si es que las circunstancias lo ameritan. En esta misma perspectiva, parce lgico pensar que las medidas de excepcin contempladas en la Ley, y que utilizan fuerzas militares a fin de colaborar con las fuerzas de orden regulares, debiesen admitir un rango ms amplio de opciones, entre las cuales alguna puede ser de resorte regional.

Conclusiones

La accin del Estado en la prevencin e intervencin de catstrofes se justifica en razn del carcter meritorio de tal intervencin y de las fallas inherentes al merca-do de los seguros privados, los cuales no resguardan a la poblacin civil ante situa-ciones extremas provocadas por fenmenos naturales. Problemas de informacin, riesgo moral y seleccin adversa son algunos de los factores ms evidentes.

La funcin de produccin que genera seguridad ante eventos catastrficos posee dos factores productivos. Estos son la prevencin y la posterior intervencin. La tecnologa utilizada para combinar los esfuerzos en estos dos mbitos contiene elementos privados y pblicos, toda vez que las acciones inherentes a los dos fac-tores mencionados son desplegadas simultneamente por el Estado y la Sociedad Civil organizada. Existe sin embargo un componente aleatorio, el cual puede ser muy importante e inesperado en el resultado final.



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En el caso del terremoto del 27 de febrero en Chile, los actores claves fueron la ONEMI, el SHOA y la propia accin del ejecutivo a travs de las decisiones tomadas en el nivel central. Aspectos crticos en los resultados fueron la falta de informacin, la descoordinacin entre la accin del SHOA y de la ONEMI y las dificultades de comunicacin con las regiones afectadas inherentes a la tragedia. Sin perjuicio de las evidentes debilidades en los flujos de informacin necesarios para atender e identificar a los afectados, los problemas de saqueo y desorden pblicos en Concepcin, deben hacer reflexionar sobre la factibilidad de des-centralizar ciertas decisiones en torno a la intervencin. Ms concretamente, la facultad de declarar estado de catstrofe, y de utilizar las Fuerzas Armadas como un refuerzo de la fuerza pblica regular, deben ser un resorte administrativo del nivel intermedio de gobierno, el cual en el caso de Chile es una unidad ad-ministrativa desconcentrada del gobierno central. Dada la fuerte connotacin poltica que posee la condicin de Estado de Catstrofe en la legislacin chilena, una solucin factible es la posibilidad de solicitar la colaboracin de las Fuerzas Armadas en el marco de un estado de emergencia menos severo y radical que el estado de catstrofe.

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