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Problemas de la implementación de la Nueva Gestión Pública en América Latina

Netzahualcoyotl Ornelas Héctor Ruíz López

Alumnos del Doctorado en Gobierno y Administración Pública

Resumen El presente documento analiza a la Nueva Gestión Pública como forma de gobernar con grandes éxitos y fracasos, en donde la eficacia, eficiencia y objetividad son el fin buscado de su acción, la cual ha tenido resistencias en diversos contextos latinoamericanos con democracias endebles y que continúan en el debate del acceso del poder y debates en torno a la legitimación de este. El presente documento pretende analizar lo aprendido en clase, haciendo una crítica responsable a esta nueva forma de generar soluciones a través de herramientas que han tenido éxito en su origen anglosajón, pero que implantadas en los sistemas políticos latinoamericanos han tenido resistencias. No es la Nueva Gestión pública una fórmula mágica que se traslada o se copia y provoca éxito. El contexto finalmente importa, sin duda ayuda, pero no soluciona. En Latinoamérica se da en muchos casos, una mezcla de soluciones contingentes y en ocasiones perversas.

Palabras clave: nueva gestión pública, burocracia, Latinoamérica, democracias endebles, democracias consensuales, sector privado, sector público.

Mayo de 2009

Instituto Universitario de Investigación Ortega y GassetProblemas de la implementación de la

Nueva Gestión Pública en América Latina

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Nueva Gestión Pública y Gobernanza

I.‐ INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente documento es analizar el éxito y fracaso en la implementación de la Nueva Gestión Pública1 en el contexto latinoamericano; entendiendo a ésta como “un cuerpo de conocimientos y técnicas para el sector público, orientándolo hacia el rendimiento y los resultados” (Olias de Lima; 2001, p. 8), surgida a partir de la crisis del estado social de finales de los años 70s, ante demandas que debían de satisfacer los gobiernos para sostener el bienestar y seguridad social de sus ciudadanos (Aguilar, 2006, p. 137), ante un mundo contingente que obligaba otra dinámica, más allá del estado hacendario de gasto en que se basaba, se necesitaba otra interacción en la forma de obtener resultados que pudieran cubrir la desesperada situación que se avecinaba en la última cuarta parte del siglo XX. Ya no bastaba con las formas tradicionales de organización, ni con los argumentos de Taylor, Mayo, Simon o Fayol para dar resultados o seguir el modelo Weberiano como forma única de orden organizacional. El modelo del estado social proteccionista se había estirado bastante y no era capaz de enfrentar los nuevos desafíos. Inglaterra dio los primeros grandes pasos bajo la batuta de Margaret Tatcher,2 quien vio caer al Fordismo (Holloway, 1988), nacer al neoliberalismo, vivió la stagflation que exhibía los límites del estado y reorganizo a la burocracia, involucrando herramientas propias del sector privado en el sector público con gran éxito; estas reformas emprendidas en Inglaterra fueron bautizadas por Christopher Hood3 bajo el concepto de Nueva Gestión Pública.

Latinoamérica por su parte, vivía durante los años ochenta una doble transición (Lanzaro, 2001), por un lado la salida de los regímenes militares y dictatoriales y por otro la necesidad urgente de emprender reformas estructurales, fiscales, institucionales y administrativas que pudieran hacer frente a los nuevos desafíos de un mundo globalizado, el reto era enorme, hubo éxitos y fracasos.

1 Los referentes empíricos de esta tendencia internacional que inicio en los años ochenta fueron Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda (Barzelay2003, p. 137). 2 Primer ministro de la Gran Bretaña que gobernó entre 1979y 1990 que introdujo las grandes reformas administrativas en medio de una gran crisis económica que le precedió. Más tarde parte de esas reformas o esa nueva forma de gobernar como la Nueva Gestión Pública. 3 El New Public Management fue un término acuñado por Christopher Hood, quien en 1989 describió, valoro y critico los cambios organizativos, directivos y operativos que a lo largo de los años ochenta sucedían en el sector publico de varios países y cuyo punto de partida y referente mundial fueron las reformas administrativas de la Gran Bretaña. Los postulados del llamado New Public Management, que se caracterizaron por su “neutralidad política” y que destacan las bondades del mercado para resolver los dilemas básicos del orden social, quizás en América latina no tendrían el arraigo objetivo con que se edificaron. El sistema clientelar y patrimonialista tiene un arraigo profundo.



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EL CONTEXTO IMPORTA

En Inglaterra observaba que no era posible continuar con un gobierno tan obeso, tan interventor y sobrerregulador, donde el tema del régimen, las reglas de acceso al poder no era el que orbitara en la discusión pública, debido a ser junto con los Estados Unidos los países con mayor consolidación democrática (Huntington, 1994). América Latina por su parte estaba sumergida dentro de su doble transición, el tema político no terminaba de consolidar un eje solido para poder iniciar otro tipo de discusiones con mayor consenso. Mientras que en Inglaterra se consolidaba el nacimiento de una nueva forma de gobernar con las reformas administrativas emprendidas bajo el gobierno de Tatcher, en Latinoamérica había instituciones (reglas del juego) debilitadas.

En Inglaterra se plantearon tres grandes preguntas que dieron inicio a lo que hoy se conoce como la nueva gestión pública: 1) ¿Qué es lo que está obligado constitucionalmente a hacer el gobierno?, lo cual genero el deshacerse de muchas empresas públicas que habían nacido con el estado proteccionista; 2) lo que el estado está obligado a hacer ¿lo podemos hacer a través de terceros?, generando externalizaciones y mas privatizaciones, y 3) lo que debe y tiene que hacer el gobierno ¿lo hace tan bien como lo haría el sector privado?, arrojando esto último, la necesidad de incorporar herramientas del sector privado al sistema organizacional del gobierno; lo mismo hacia el Banco Mundial preguntándose: ¿Cuál debe de ser el papel del Estado, que puede y que no puede hacer, y como debe hacerlo? (Aguilar, 2006). En tanto en América Latina se venían preguntando si el sistema presidencial era el idóneo en contraposición al parlamentarismo, reflexionaban sobre le hechura de reglas de acceso al poder y lucha contra las instituciones informales, en tanto que el debate en torno a la forma de gobernar se daba en Washington o en Santiago.

Las herramientas de la nueva gestión pública que se buscaron implementar en América Latina, no se aplican en el vacío, sino en un contexto preestablecido, con instituciones endebles, sociedades con urgencia de cambios “reforma del estado”, con una burocracia que sostiene gran parte de las instituciones informales (compadrazgos, clientelismo, nepotismo, etc.), esto es, América Latina arrastraba y arrastra deficiencias, claro que, algunos países con mayor proporción que otros (Centroamérica y Caribe). Recordemos además, que la implantación de otras formas de “vivir y hacer el gobierno” implica riesgos políticos para muchos, grandes costes para elites gobernantes, pues el sistema weberiano les había provisto de una “aceite” que lubricaba electoralmente, lo que la NGP no les brindaba, pues la organización burocrática constituye “el botín político” del multipartidismo en diversas latitudes en Latinoamérica, pues ahí no se discute las coaliciones en el gobierno o la forma de hacer gobierno, sino los incentivos selectivos en



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lugar de objetivos solidarios.4 El presidencialismo no incentiva la formación de gobiernos y posicionamiento de los partidos en los temas de gobiernos, dado el juego de suma cero, en donde los partidos de la periferia buscan seguirse manteniendo en el juego político a través de un “voto duro” y el presidente es quien gana todo (Linz y Valenzuela, 1994, p. 46) y premia a los “militantes leales” a los que habrá que darles “parte del botín” dentro del paternalismo y proteccionismo a los que están acostumbrados.

Esta doble transición Latinoamericana de la que hablamos anteriormente, implicaba grandes desafíos para una sociedades de democracias recién consolidadas que finalmente hicieron reformas, en el mayor de los casos, apoyándose en recomendaciones externas, más que en reflexiones internas y propias del consenso interno, por ello creemos que no se ha consolidado la NGP en América Latina, pues mientras que en Inglaterra nació de su seno, en Latinoamérica nació de la recomendación obligada y perversa. El tiempo los había alcanzado, los pendientes eran muchos y no terminaban de resolver lo básico, lo difícil sería más complejo y arrojaría muchas desilusiones y abusos en su implantación. Fueron los liderazgos de distintos presidentes (Salinas, Menem, Aylwin, Frei, Sanguinetti y Henrique Cardozo) lo que ayudo a implementar ciertas acciones, mas no por la fuerza y solides del sistema político, sino por la singularidad de sus liderazgos, por lo que al termino de los mandatos de estos, se sigue discutiendo sobre las bondades y perjuicios de esas acciones derivadas del famoso consenso de Washington en su mayoría.

Por lo anterior, valdría la pena encaminar la discusión de este texto en preguntarnos ¿Qué factores influyeron para que la Nueva Gestión Pública no haya tenido el éxito en américa latina que tuvo Inglaterra?; partiendo de la hipótesis de que a mayor debilidad institucional menor capacidad para consolidar practicas de NGP, buscado hacer un análisis comparativo básico de estos puntos geográficos, y analizando el contexto donde nació y tuvo éxito en contraste a otra latitud donde hubo éxitos, fracasos, así como perversiones.

Como analistas de la ciencia política, no buscamos hacer un análisis por separado de los distintos elementos que operan en la interacción de un gobierno y sociedad, sino hacer, desde una perspectiva general, reflexiones de cómo el contexto importa en la creación de nuevas formas de gobernar, pues no se trata de trasladar una ingeniera organizacional e implantar experiencias exitosas en un contexto nuevo y disímil, pues con 4 Entendemos como objetivos solidarios a aquellas alianzas o coaliciones que se hacen con partidos, grupos o individuos para sacar juntos alguna reforma, ley, etc. donde lo que prevalece y empuja es un ideal o visión pública. En tanto incentivo es aquel que es individualizado y que gran parte de los presidentes de latinoamericana han recurrido para terminar de construir las formulas o mayorías, mediante el otorgamiento de favores, servicios de manera informal y en ocasiones ilegales, lo que en muchos casos se dice como compra de voto legislativo.



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ello negamos una historia y cerramos las puertas a un análisis coyuntural de la propia geografía que analizamos y en donde se pretende mejorar la forma de gobernar.

El análisis lo haremos a través de la consulta a la bibliografía existente en torno al tema que vincule nuestra hipótesis y nos ayude a llegar a conclusiones con argumentos sólidos e informados, avocándonos en determinado momento a analizar con más detalle el caso mexicano, con la finalidad de hacer un estudio de caso de ejemplos de éxito, fracaso, abuso y retroceso de las implementación de herramientas de la NGP.

El presente documento se estructurará inicialmente mediante el desenvolvimiento de un marco teórico que buscara dar cuenta de manera general, de los diferentes momentos, circunstancias, éxitos y fracasos que ha tenido la NGP en su paso por América Latina. Posteriormente haremos un análisis conceptual que nos permita identificar la complejidad de las unidades a las que nos iremos refiriendo a lo largo del texto, continuando, con un análisis de los datos que nos ayuden a comprobar la hipótesis planteada en la introducción, y por último las conclusiones apoyadas en los análisis de que hacen los diferentes autores a los que hemos recurrido y en las reflexiones personales de quienes formulamos el presente documento.

Al final, tal y como lo obliga cualquier texto, detallaremos la bibliografía consultada, misma que recoge algunos textos recomendados por los Profesores Olias de Lima y Aguilar Villanueva, así como otros textos relativos al análisis del régimen del sistema político. Dejamos además constancia de agradecimiento nuestros estos dos profesores, por esta gran aproximación que tuvimos para entender la dinámica en que se ha venido desenvolviendo la Nueva Gestión Pública y la Gobernanza.

Ejemplo de pésima visión de implementar reformas: Diario consensos, 14 de mayo del 2008 “Cuando lleguemos a ser gobierno en Tepic, traeremos programas de gobiernos exitosos de Estados Unidos para implantarlos en nuestra ciudad y hacerla exitosa, no debemos buscar más allá, las soluciones ya están inventadas y no las vemos, por eso estamos tan jodidos” Lic. Roberto Sandoval, Candidato del PRI a Presidente municipal de Tepic, Nayarit.



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II.‐ NACE UNA NUEVO ORDEN PARA GOBERNAR MEJOR

La burocracia y la forma de organizar las acciones de gobiernos nacidos en estados

sociales (protectores y paternalistas) no garantizaban los niveles adecuados de servicios que se debían otorgar a sus ciudadanos, mediante mecanismos que la democracia impone. El termino burocracia que casi un siglo atrás garantizaba algo positivo y un orden básico que la sociedad reclamaba, sin estar sujeto a decisiones propias de un individuo, estaba decayendo. Este sistema de hacer gobierno que garantizaba rigidez en las reglas, formalismos, especialización, distribución de mando y tareas, estaba enfermo en gran parte de sus órganos que ya no oxigenaban al cuerpo social, pues el virus de la globalización, de las nuevas tecnologías, del nuevo orden financiero que palpitaba con gran fuerza, se estaba dejando sentir, y los gobiernos parecía que no tenían los instrumentos para hacer enfrente a esta nueva adversidad.5

El concepto de burocracia hoy en día ha terminado de configurar una denotación negativa, en donde el ciudadano califica de ridículo, ineficaz e ineficiente el trabajo que se hace desde el gobierno, y a los actores propios de la burocracia “burócratas” se les denota con valores como la corrupción, la irresponsabilidad, etc. Adicionalmente muchos burócratas han generado una cuota de poder y desde las lagunas jurídicas que la ley concede, han venido obtenido una especie de botín político personal que no le fue dado por nadie, sino que se lo adjudica como un escudo protector para asegurar su permanencia, su empleo, más allá de visualizar el objetivo mismo de su naturaleza, que es la de brindar un servicio público de calidad a los ciudadanos. La información que tiene es su escudo protector y no la base esencial para el desarrollo de su ejercicio.

La burocracia ya no garantizaba desde finales de los años setentas el éxito de los servicios, pues esta se había corrompido. En Inglaterra6 con la llegada al poder en 1989 de la dama de Hierro, por así citar a Margaret Tatcher, se dio inicio a una nueva era en la forma de hacer gobierno.7 Tatcher desde un inicio se distinguió por su enorme capacidad, su inteligencia para combatir a aquellos que se oponía a los cambios que necesitaba los 5 La prestigiosa revista estadounidense Times en su portada del 23 de Octubre de 1989 se preguntaría posteriormente ¿Ha muerto el gobierno? (Osborne y Gaebler, 1994, p. 25). 6 Durante el texto nos estaremos refiriendo a Inglaterra o Gran Bretaña, en alusión a las zonas geográficas que conforman al Reino unido (Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte) y que fueron receptoras de la NGP, `pues si bien hablamos únicamente de Inglaterra, es en razón de que ahí es donde se encuentra el poder central que gestó las reformas. 7 El agotamiento y las distorsiones de la política de empleo, bienestar y seguridad social, así como la declinación de la productividad y competitividad de la económica británica, fueron los factores que propiciaron la derrota política de los laboristas y que hicieron que se reconociera la necesidad de introducir reformas de desregulación estatal, liberalización de los mercados y eficientización de los gobiernos.). El esfuerzo fue dirigido inicialmente por Sir Derek Rayner responsable de la unidad de eficiencia del gobierno de Tatcher. (Aguilar, 2006, p. 158‐159).



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ingleses, se empezó a generar un cambio en la forma de gobernar que no entendieron inicialmente y mucho menos aprobaban gran parte de la clase política opositora y académica del Reino Unido, pero que más tarde muchos de ellos aplaudirían las agallas políticas y la visión de la primer ministro para sacar adelante a Inglaterra de la crisis económica en que se había visto envuelto en los años pasados.

¿Hacer gobierno como si se tratara de una empresa?, está pregunta se hacían muchos que no lograban digerir el sentido de la propuesta, sobre todo por la oposición ordinaria de lo público vs privado. ¿Gobernar por resultados?, ¿tratar al usuario como cliente?, ¿Qué el sector privado realice funciones que venía desarrollando el gobierno?, ¿Ver al ciudadano como cliente? era sin lugar a duda varios de los cuestionamientos que se realizaban, sin embargo el contexto mundial obligaba la creación de nuevas competencias y capacidades para hacer frente a más demandas ante presupuestos acotados.

Las formulas a las que invitaba este contramodelo de reducir a la obesa burocracia, haciéndola mas horizontal y menos vertical la toma de decisiones, así como invitando a descentralizar al aparato centralista propio del modelo Weberiano, externalizar, privatizar, romper con lo rígido y monolítico, ver al ciudadano como cliente,8 a generar un gobierno por resultados donde la evaluación se hiciera desde el enfoque empresarial, romper con el procedimentalismo y la norma como la forma única de actuar del servidor público, generar competencia entre organizaciones al interior, fueron algunas de las herramientas que este modelo consolidaría más adelante, primero en los países anglosajones y posteriormente en las diversas latitudes del orbe, las cuales adoptan, o trataron de adaptar a sus contextos, en algunos casos solamente bajo la imitación y en otros con mayor éxito mediante la adaptación al contexto especifico y con variación que facilitaran su inserción. El ciudadano se enfrenta bajo el enfoque de la NGP a una visión más facilitadora de los servicios y el funcionario público tradicional se convertirá en un profesional que tendrá un margen de discrecionalidad necesario para la obtención de resultados que le permitan competir, donde mantenerse no implica cumplir con un horario, sino dar resultados, donde pueda partir de la idea de crear valor en su trabajo y ser parte del éxito de la misma y no solo un “eslabón perdido del aparato”.

8 El cliente no es alguien sobre el que se ejerza autoridad sino, muy al contrario, alguien a quien se sirve. El cambio del concepto de usuario al de cliente significa convertir el servicio público, en el que el interés público se define a través de las normas del servicio y los criterios profesionales de los funcionarios, en servicio al público, donde cada ciudadano puede transmitir su propia visión de la prestación que recibe, de su utilidad y de sus preferencias. (Olias Blanca, 2001, p. 17). Osborne y Gaebler en “la reinvención del gobierno hacen un análisis muy interesante en torno a ubicar las razones por las que se debe de tratar al nuevo ciudadano como cliente (p. 241).



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El mundo en la década de los 80s, mantuvo una dinámica impresionante, por un lado en América Latina se gestaban las caídas de los regímenes autoritarios y la instauración de regímenes democráticos y al final de esta década influenciados por el consenso de Washington de 1989, participarían en las reformas neoliberales de las que hablaremos más adelante. En Inglaterra nacía una nueva forma de hacer gobierno, adicionalmente en 1989 llego la caída del muro de Berlín y la posterior caída final de la URSS en 1991. Finalmente en 1993 se ve consolidada el nacimiento de la Unión Europea. Muchos países se venía enfrentando a un nuevo contexto, donde la pregunta de ¿Quién debe de gobernar? pasaba a segundo plano (sin dejar de considerar su importancia) y la pregunta nueva a resolver por parte de políticos y académicos era:

¿Cómo gobernar?9

El estado del bienestar en Europa tuvo que echar mano de la NGP10 para hacer frente a los nuevos desafíos que le imponía el poder satisfacer las nuevas y más amplias demandas sociales. Posteriormente, en muchos países, a pesar de haberse dado grandes avances en la forma de hacer gobierno, los ciudadanos no se sentían satisfechos por la clase gobernante, y prueba de ello son los estudios realizados por el órgano técnico de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)11 entre 1996 y 1999 que recomendaron reforzar sus políticas en sus contextos, mediante la creación de una infraestructura ética que les permitiera a los 30 países miembros, entre los que se encuentra España y México mantener un esquema estandarizado que garantizara “mínimos” de fortalezas.

Este ejercicio histórico tenía avances y retrocesos en las distintas latitudes, pues no se avanzaba como “un viento que golpea parejo”, sino que los contextos, cada uno, tenían diferentes resistencias. El éxito sin duda de la NGP se dio en Inglaterra y posteriormente en Estados Unidos, Nueva Zelanda y Australia, pues finalmente estos, ya tenían sistemas democráticos consolidados que les permitían generar un eje democrático consensual en sus decisiones para la creación de nuevas capacidades; sin embargo el resto de países en América y Europa avanzarían de manera distinta, siendo América Latina la que quedaría estancada entre “el progreso y el pasado, la politiquería y la eficacia requerida”, en un 9 En Norteamérica Osborne y Gaebler en su extraordinario texto de “La reinvención del gobierno” señalaban: “el tipo de gobierno que se desarrollo durante la era industrial, con sus burocracias perezosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las regulaciones y sus cadenas jerárquicas de mando, ya no funcionan muy bien”. 10 “Algunos especialistas en Europa continental argumentan que la nueva gestión pública es un modelo angloamericano cuya pertinencia fuera de sus casos esenciales es altamente cuestionable”. (Barzelay, 2003, p.138). 11 Comité de Administración Pública de la OCDE (PUMA, por sus siglas en ingles). Los países miembros de la OCDE son 30: Canadá, Estados Unidos, México, Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia, Suiza y Turquía.



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juego de ir y venir, debido a la poca continuidad de políticas de largo plazo, que a diferencia de Europa que venía por un lado de la segunda ola democratizadora en su mayoría y por otro por la compactación de acciones a través de la creación de la Unión Europea, lo cual le genero mayor contundencia en la creación de estas nuevas capacidades de hacer gobierno.

América Latina se mantiene aislada en ciertos momentos (no por las grandes distancias geográficas, que finalmente importan, pero no son determinantes), por un lado Costa Rica parece no formar parte del continente, Chile, Argentina, Uruguay y Brasil se mantienen en una dinámica distinta a los países como Perú, Ecuador, Bolivia, Paraguay y Venezuela que no terminan de definir y se estancaron en el cuestionamiento sobre ¿quiénes deben de gobernar?; por otro lado Centroamérica que sigue involucrada en una mezcla de mediocridad política y conformismo social cansado de tanta manipulación política, y México que tal parece estar más cercano a los Estados Unidos que a los países de su frontera sur.

Los dos grandes enfoques que modificaron la forma de hacer gobierno

Vale la pena dar el peso de la influencia de las dos grandes tendencias que emergieron para modificar las tendencias tradicionales de hacer gobierno, por un lado el enfoque pionero, esto es, el británico al que nos hemos venido refiriendo y posteriormente el norteamericano a partir del gran esfuerzo académico de Osborne y Gaebler,12 lo anterior sin dejar de poner atención al esfuerzo que en momentos parecidos al británico emprendió Nueva Zelanda.

Hemos de citar las principales características de cada uno de estos enfoques, pues este análisis tiene que hacer aportaciones también descriptivas. Por un lado la visión de reforma administrativa británica formulada a raíz de las tres preguntas iníciales que se hicieron y a las que nos hemos referido con antelación, por lo tanto, contemplaba ofrecer servicios de calidad donde el ciudadano fuese visto como cliente, una autonomía operativo del aparato, la medición por resultados, mejorar la gestión de los recursos humanos, innovar con las tecnologías de la información que empezaban a surgir, privatizar aquello donde los servicios fueran más eficientes si los hacia otro actor. Por otro lado en enfoque estadounidense, que en cuyo documento de “reinventando el gobierno” sus autores lo exponen como verdaderos “poetas” del análisis de los asuntos públicos,

12 Finalmente, fue tal y como citan varios autores hasta la llegada del presidente Clinton cuando se emprende la gran reforma administrativa en los Estados Unidos bajo la dirección audaz, atinada y talentosa del vicepresidente de Al Gore. Clinton sin lugar a duda tuvo la gran fortuna de contar con un vicepresidente de una gran inteligencia.



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quienes señalan que era importante igualmente la privatización en aquellos casos donde otros fueran más eficientes, mejorar las circunstancias de dirección focalizando mejor los esfuerzos, la introducción de la competencia entre instancias privadas y públicas, responsabilidad y rendición de cuentas, de igual forma la descentralización entre las unidades operativas y oportunidades de selección de servicios por parte de los usuarios.

Sociedades de riesgo

Hoy en día, después de la crisis que dio inicio a finales del 2008, que parece ser el agotamiento del sistema financiero, económico, de geopolítica, y que no parece dar vida a otro orden, por lo menos hasta esta fecha. ¿Qué pasara?, es la pregunta más complicada que seguramente muchos académicos se hacen. Países como Estados Unidos, Inglaterra y los que conforman la Unión Europea, hoy viven un periodo de incertidumbre en donde la forma de gobernar que se había insertado en unas reglas económicas globales están agotadas y se necesitan reinventar nuevas formulas para poder sostener al mundo en el que vivimos. Esperamos que las nuevas formulas que provoquen una variación en el orden, consideren el punto de vista del medio ambiente, que el planeta no tarda en pasarnos la factura de su deterioro y no habrá presupuesto que alcance para hacerle frente, sobre todo en países de bajas capacidades, pues debemos de pasar de entender el riesgo, no como algo extraordinario, sino como algo ordinario, debemos de entender que hemos empezado a vivir en sociedades de riesgo y es ahí donde creemos que debe de residir parte del debate en la formulación del nuevo orden que seguramente nacerá para dar fin a esta crisis. Ahora bien, recalcemos, la crisis no pone en duda a los sistemas políticos, ni a la forma de gobernar, sino a la forma de entender la forma de integrarse los estados en una geopolítica distinta. Gobernanza

Todavía se discute sobre el éxito o fracaso de las formulas que impone el modelo de NGP, y por supuesto que hay opiniones en pro y en contra, pero que coinciden en que el contexto importa. Por ejemplo Aguilar Villanueva insiste la creación de capacidades en los gobiernos, con miras a la toma de mejores decisiones, esto mediante el involucramiento de un tercer factor que la NGP no incorpora, y que es la sociedad civil en la hechura de las decisiones. A pesar de que la gobernanza solo implica prácticas en el ejercicio del gobierno poco institucionalizadas, precisamente por los contextos políticos y el mantenimiento de la supremacía del poder, aspira a ser una solución ante la necesidad de generar una



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confianza que sigue demandando una sociedad más informada y exigente, pues finalmente vivimos tiempos de transición, de cambio, propios de la crisis.

Por último basta decir que la NGP es un modelo óptimo para estados con déficit presupuestario, donde no creo que ninguno sea ajeno, que requiere de un ejercicio político de gran envergadura para su aplicación y ejecución, donde no todas las latitudes están a esa altura. Quizás alguna inserten formulas como la descentralización, externalizaciones, privatizaciones, pero sin duda tendrán un gran freno cuando se trate de renovar el aparato burocrático, pues toparan con criterios políticos anacrónicos, pero propios de su realidad.

III.‐ Resistencias latinoamericanas

El sistema presidencial de América Latina13 dificulta la consolidación de una democracia consensual, pues la fortaleza se da en torno a un individuo con alta propensión a usar poderes metaconstitucionales y en donde las instituciones se moldean al estilo personal del gobernante o élite en el poder en turno, por lo que la conformación de instituciones que nazcan de la neutralidad, tal y como es la naturaleza de la NGP, es poco posible, pero reconocemos que se ha dado en algunos lugares; sin embargo es difícil sostener un crecimiento político, económico y administrativo en aquellos lugares con sistemas multipartidistas como Bolivia, Perú, Ecuador y Paraguay, así como los países de Centroamérica (a excepción de Costa Rica), menos difícil en sistemas bipartidistas o de tres partidos predominantes como Chile, Argentina, Brasil, Uruguay y México, lo cual nos indica un avance disímil como región.

Debemos adicionalmente considerar las serias aportaciones que hace Lipset en 195914 principalmente cuando se focaliza dicho estudio hacia el marco centroamericano, cuya tesis fundamental es que para que haya consolidación democrática es necesario un piso básico de crecimiento económico y en donde sostiene que finalmente Centroamérica está destinada a ser una región poco democrática, debido a que el contexto político no permite avances económicos y por lo tanto hay estancamiento en los avances

13 Recordemos que el sistema presidencial latinoamericano es una copia del Presidencialismo estadounidense, con la gran diferencia de que este ultimo tienes siglos de haberse consolidado, en tanto que en américa latina hay una diversidad política que le da distintos usos a las reglas del Presidencialismo, que si bien es, de acuerdo a autores como Lanzaro el sistema más adaptable a la región en contraposición a las propuestas de Linz en 1984 de involucrar al parlamentarismo como régimen de gobierno, también debemos decir que no ha generado las condiciones políticas de innovación mas allá de lo meramente incremental, tal y como lo describe Charles Lindblom (Ver Aguilar, antologías FCE, 2006). 14 Seymour Martin Lipset, académico estadounidense, Doctor en sociología de la universidad George Mason, fallecido en el 2006. Realizo diversos estudios, entre los que destaca aquel que busca relación el crecimiento económico y el crecimiento democrático.



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democráticos, pues una sociedad con mejores niveles de satisfacción (educación, salud, etc.) tienden a ser una sociedad con mayor participación democrática en la formulación de sus instituciones. Por lo anterior, nuestra hipótesis coincide con lo expuesto por Carles Ramio, cuando analiza la dificulta de inserción en la NGP en América Latina y se basa en que para que haya inserción de los valores de la NGP en democracias latinoamericanas, estás deberían de tener unos bases solidas en el fortalecimiento institucional, y así estaríamos en posibilidad de poder sustentar desde el punto de vista teórico y tomando en consideración lo señalado por otros autores, que la inserción de la NGP en Centroamérica tiene alta propensión al fracaso o uso perversos de las herramientas que esta forma de gobernar exitosa del mundo anglosajón sugiere.15

La influencia imperfecta del consenso de Washington

Tal y como lo hemos venido señalado, a partir de mediados de los años ochenta se fue consolidando la democracia en América Latina y los gobernantes que arrojó dicha transición se toparon con el gran dilema, por un lado de crear instituciones democráticas y por el otro realizar las grandes reformas que se necesitaban para afrontar los nuevos desafíos. El consenso de Washington, mediante el cual se emitieron diversas recomendaciones cuya aplicación generaba que instituciones crediticias internacionales16 otorgasen préstamos para poder hacer frente a las grandes deudas contraídas por gobiernos anteriores, se volvió a la vez un chantaje perverso,17 pero afirman sus promotores, que era la forma de obligar a las nacientes democracias a “ponerse al día” ante un mundo que así lo demandaba.

El consenso de Washington recoge algunas recomendaciones de NGP, sostenía la urgente necesidad de generar una disciplina fiscal, privatizaciones, liberalización de políticas comerciales, protección de los derechos de propiedad para motivar la inversión, apertura a la inversión extranjera directa como motor de empleo para la región, priorizar el gasto público en educación y salud, etc., lo cual fue implementado con éxitos en algunos casos y en no muchos de ellos con abusos por parte de los gobernantes en turnos. Este

15 En este caso volvemos a sacar de la referencia que hacemos de Centroamérica a Costa Rica. 16 Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco interamericano para el Desarrollo, Agencia internacional para el desarrollo). 17 Dado que los prestamos iban dirigidos a pagar deudas contraídas con los bancos creados por los principales impulsores del consenso Washington, que entre otras cosas buscaba crear en las naciones deudoras condiciones de pago y lo hicieron mediante este mecanismo perverso para algunos y única salida para otros.



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consenso nos da la razón, pues no bastaron las recomendaciones hechas como la solución a la problemática de la región, pues la debilidad o fortaleza institucional cuenta, es decir, el contexto importa. Así, Latinoamérica se ha distinguido por un lado por ser “el alumno que escucha las recomendaciones del profesor”, que si bien en algunos casos participa en su creación, en otros, principalmente en los países más pobres, se limitan a tratar de imitar dichas recomendaciones. Ayer fue el consenso de Washington, después el de Santiago y así sucesivamente, ¿cuál sigue ahora?, pues esa ha sido su dinámica, la gran diferencia de hoy es, que la geografía política es distinta con ideologías polarizadas.

Recordemos las preguntas que plantearon los precursores de la NPG, preguntas que no deben de escapar al analizar el contexto latinoamericano, pues podemos advertir que la primera de ella fue bien recibida durante los gobiernos de Salinas en México, Menem en Argentina, Aylwin y Frei en Chile, Andrés Pérez en Venezuela, Fernando Collor e Itamar Franco en Brasil, Sanguinetti y Lacalle en Uruguay, etc., pues habían recibido unas economías endeudadas18 y la formula de vender activos, esto es, empresas cuyos servicios constitucionalmente no estaba obligado a prestar el estado, sin lugar a duda representaba un respiro y un beneficio, pues con la venta de dichos activos fortalecían la caja del gobierno para enfrentar el gasto público y sobre todo para mantener alejado el fantasma de la hiperinflación por un tiempo19. Sin lugar a duda ayudaron a enfrentar las delicadas situaciones económicas (Olias, 2001, p. 65). Sigamos pues con la contestación de la pregunta 2 y 3 en el contexto latinoamericano.

Quien hace la regla hace la trampa

Haciendo una crítica igualitaria, podemos señalar que la respuesta a la pregunta número dos, fue igualmente bien recibida, pues la resolvieron privatizando y externalizando ciertos servicios, con lo cual adicionalmente se pagaban favores políticos en las concesiones, pues ante marcos jurídicos con bastantes lagunas, propios del latinoamericano, es factible, hacer concesiones “amañadas” y “pagar favores”, lo cual en lugar de darle valor a la acción pública, provocó actitudes de corrupción y de enriquecimiento de la clase gobernante y su periferia cercana, en un contexto con 18 Véase el libro “Tipos de presidencialismos y coaliciones políticas en América latina editado por el consejo latinoamericano de ciencias sociales en el cual diversos autores concurren para analizar el contexto latinoamericano en los tiempos de la doble transición de la que hemos venido hablando en el trascurso del texto. 19 Sin tocarlo como punto transcendental en el texto principal, bien vale la pena señalar que gran parte de los activos fueron perversamente traslados del sector publico al sector privado no con la neutralidad y objetividad que exige la NGP si no para pagar favores electorales hacia determinados poderes facticos, o bien para fortalecer la fuerza patrimonial de las elites políticas de determinado país. México es un ejemplo claro de ello, donde dicho proceso genero las condiciones para que se gestaran ahí, varios de los personajes más ricos del planeta como Carlos Slim Helú, entre otros.



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instituciones endebles, es decir, quien hace la regla, hace la trampa, lo cual se aleja de la neutralidad propia de la NGP según lo que nos señala Hood en el new public management . Esto no es exclusivo del contexto latinoamericano, pero sin duda es una práctica sistematizada (Villoria, 2006). Botín político: prioridad para muchos, que son los pocos

El problema, desde un enfoque de critica fatalista, se da al contestar la tercer

pregunta, lo cual implicaba la generación de una nueva cultura del servicio público, ajena a las practicas20 que se venían haciendo y que desarrollaba la burocracia de los países analizados. Pensar en un contexto político como el latinoamericano, es pensar forzosamente que la burocracia “es un botín político” para quien gana elecciones; es pensar en instituciones informales que son parte de las reglas del juego y que determinan, si no en mas que las formales, las dinámicas del uso del poder. Por ello pensar que en países como Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Venezuela, Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia, Paraguay y República Dominicana con sistemas de partidos muy fragmentados, donde no hay partidos predominantes (Sartori, 1987) que garanticen un mínimo de seguimiento a las políticas, es improbable que se puedan dar reformas tan racionales y exhaustivas como la incorporación de herramientas propias del modelo de la nueva gestión pública, sería demasiado utópico decir que sí.

En una democracia tan endeble, el aparato del gobierno se vuelve “el banco que otorga incentivos personales a su militancia” mediante la asignación de posiciones dentro de la administración, no para que sea eficaz, sino para que el militante mantenga lealtad y recursos mínimos para seguir apoyando al líder político que lo llevó ahí. Ver la siguiente nota periodística de un ejemplo en el Estado de Jalisco, en México.

20 Clientelismo, nepotismo, compadrazgo, practicas comunes del contexto político latinoamericano.

Llegaron los cambios:

14 de Marzo 2007.‐ (Periódico el informador Guadalajara México). Con la llegada de Emilio González Márquez al gobierno del estado, empezó el pago de cuotas al interior del PAN. De los 218 servidores públicos que conforman la Secretaría de Cultura se ha renovado a tan solo 15 días de haber asumido el cargo el nuevo titular a 112 de ellos, lo cual implica un gasto para el erario público cercano a los 36 millones de pesos”.



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Las descentralizaciones, externalizaciones, y privatizaciones sirven también de botín político, con el que se puede jugar y ganar en torno a estos nuevos esquemas de gobierno. Reducir el tamaño creemos es poco probable, puede darse de manera incremental pero no rápido. La corrupción es un fenómeno a considerar, debido a que los estados latinoamericanos están muy permeados por este problema ético, apoyado en el poco respeto por el estado de derecho, es sin duda “caldo de cultivo” para cualquier político. Por ello, bajo el argumento anterior, podemos señalar que nuestra hipótesis podría ser válida, dado que en un estado con bajo respeto al estado de derecho, con niveles de corrupción alto, con sistemas de partidos demasiados fragmentados, lo cual no habla de estados con debilidad institucional, es difícil que la neutralidad y posibles bondades de la nueva gestión pública tenga éxito.

En Latinoamérica solo Costa Rica, Uruguay, Brasil, Chile, Argentina y México se puede decir que tienen un sistema de partidos menos fragmentado, con tendencia al bipartidismo o tripartidismo y con mayor nivel de institucionalidad democrática. Más adelante veremos con mayor detenimiento el caso de México. Tecnocracia vs políticos tradicionales

La llegada de elementos de NGP a Latinoamérica trajo consigo un desplazamiento obligado del aparato burocrático de personajes políticos incapaces por personajes a los que se les conoció como tecnócratas, quienes se distinguían por tener los conocimientos, habilidades para dirigir las capacidades institucionales creadas con motivo de la llegada obligada en muchos casos de estas nuevas herramientas, lo que sin lugar duda generó descontento entre la clase gobernante desplazada. En 1988 en México, tal y como cita el ex presidente Miguel de la Madrid Hurtado “México necesitaba de presidente a un hombre que conociera de economía, que tuviera destrezas para enfrentarse a la economía de mercado y fuera capaz de implementar los cambios que el país necesitase, por eso tome la decisión de que el candidato fuera el licenciado Salinas de Gortari” (De la Madrid, 2004, p. 186). Entre tecnócratas globalizados que surgieron como “el ave fénix” de la desastrosa crisis económica y política de los años ochenta y los políticos clientelistas se centro gran parte del debate, de las alianzas, coaliciones, traiciones, avances y retrocesos en diversos sistemas políticos de latinoamericana.



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En América Latina a finales de los ochenta aparecieron una nueva clase de políticos que se distinguían por liderazgos pragmáticos más que ideológicos,21 propicios para el auge neoliberal, con conocimiento de las ideologías extranjeras y con conocimientos en economía para resolver los problemas complejos que imponen determinadas políticas públicas, con capacidades para institucionalizar la vida del ejecutivo, los cuales empezaron a formar parte de los órganos de decisión de los nuevos gobiernos, teniendo grandes éxitos como en México en el gobierno de Salinas y grandes fracasos como en Argentina en el gobierno de De la Rúa (Lanzaro, 2001, p. 88), donde aislados de una clase política tradicional, tuvieron que salir por la puerta de atrás de palacio. Las tensiones entre políticos clientelistas y tecnócratas formaron parte de la dinámica que terminaría con el régimen priista que gobernó a México durante 71 años consecutivos, al final los político‐tecnócratas que se habían encargado de las grandes reformas económicas dieron pie a una transición política, inimaginable para muchos políticos tradicionales mexicanos, por citar un ejemplo de tensión. Profesionalización que cuenta

Los ingleses o estadounidenses partieron de una burocracia obesa, pesada, profesionalizada y con capacidades técnicas para desarrollar su trabajo, al grado tal, que la burocracia inglesa era sumamente poderosa políticamente, de ahí que la labor de Tatcher tenga mayor merito, pues necesitó demasiada agudeza política, táctica y paciencia para poder combatir y debilitar ese poder a efecto de hacer los cambios que conocemos. En cambio en América Latina también teníamos una burocracia obesa en los años ochenta, pero con baja capacidad técnica y carente de visión de servicio. Por ello, este fue otro factor que genero que en el sistema anglosajón se tuviera éxito con el modelo de NPG, pues la adaptabilidad del funcionario ingles al nuevo modelo era más fácil, a diferencia del funcionario latinoamericano, que ha tenido caminar en un contexto de botín político burocrático, donde las reglas no están claras para el, donde el valor es la lealtad política más que la eficiencia en su actuación como servidor. Los tecnócratas, debemos de reconocer que han incorporado una dinámica distinta que ha fortalecido y arropado en los últimos años a los ejecutivos, que ha introducido elementos de NGP, pero que son una parte solamente mínima de la clase política gobernante, eso sí, muy poderosa. En América Latina el servicio civil de carrera que garantizara que serían los meritos mas allá que las lealtades políticas lo que mantuviese en el cargo a determinado individuo, 21 Véase la revista de económica política “Pensamiento Iberoamericano” número 30, con el tema “Técnicos en política en latinoamericana”.



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lo cual es propio del sistema Weberiano, era inexistente, además era urgente y lo sigue siendo, pues a pesar de no ser una herramienta de NGP es parte de la infraestructura institucional básica que debe de tener un sistema que busque implementar esa nueva forma de abordar el gobierno, pues si queremos pasar de “remar a tomar el timón” debemos de haber construido unos mínimos, ya que no hay barco que llegue a buen puerto si no hay un buen capitán con buenos subordinados con incentivos para hacer bien su labor y por lo tanto producir valor, que es lo que la NGP exige. Una infraestructura ética necesaria

No únicamente Latinoamérica ha tenido problemas para la implantación de nuevas herramientas que puedan generar una mejor forma de gobernar, que es lo que buscan los principios de la NGP, pues tal y como lo señala Michael Barzelay, fuera del contexto de Nueva Zelanda y Reino Unido y posteriormente Estados Unidos apoyándose entre otras cosas con el texto revolucionario de Osborne de reinventando el gobierno, todos han tenido que adaptar “nuevas formas de gobernar” de acuerdo al contexto. Vale aquí la pena señalar que la cultura política propia del servidor público, simplemente necesitaba nuevas guías o ejes que le permitieran tener mayor adaptabilidad de formulas gerenciales, en donde lo privado se introducía en lo público,22 pues la cultura organizativa es semejante a la de la sociedad política, tiene fuerza y se muestra al momento de brindar un servicio y finalmente es un sistema de control que prohíbe, limita o fortaleza practicas (Villoria, 2000, p. 114). Lo anterior viene a soportar las tesis de varios especialistas de la OCDE que identificaron a finales de los años noventa que a pesar de haber hecho frente con éxito a las crisis económicas de los años ochenta, de haber hecho reformas de distintos tipos para mejor la interacción del gobierno en su forma de gobernar, seguían habiendo déficit en la confianza ciudadana, que seguían sin encontrar en los gobiernos de final de siglo a los agentes solucionadores de la problemática existente.

La OCDE realizo diversas recomendaciones como creación de guías y normas

éticas para los servidores, así como su capacitación en ello a efecto de que identificaran el valor de sus acciones; promoción e impulso de la transparencia como mecanismo vinculatorio de rendición de cuentas; que los servidores públicos conocieran sus derechos, lineamientos claros para las ventas de activos (externalizaciones, privatizaciones, licitaciones) a efecto de no caer en tintes de corrupción y que perjudicaran el avance de las reformas administrativa; fomentar nuevas culturas de liderazgo en las organizaciones, etc.

22 En este sentido se hace una crítica jerárquica en donde se sitúa a la nueva gestión pública como aquella que puede erosionar la cohesión del sistema y situar al sector publico fuera de control.



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Latinoamérica no fue ajeno a esto a pesar de que no forma parte de la OCDE,23 ya que a través de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de donde recibieron diversas recomendaciones para ir generando una nueva cultura en los servidores públicos, pues “no hay reforma que no tenga que ser operada por humanos”24, los cuales deben de tener elementos éticos básicos para visualizar la importancia de crear valor con su trabajo, que es uno de los fines de la NGP. Por otra parte unos países han avanzado más que otros, pues son solo recomendaciones las que se emiten a las distintas naciones y el contexto importa en la implantación de cualquier recomendación. Hay muchas experiencias de éxito en los gobiernos por todas las latitudes, sin embargo el contexto importa, para muestra Suiza, el país que muestra al mundo grandes capacidades, grandes experiencias, pero cuyas formulas fuera de ahí, sería casi imposible que tuvieran éxito. Incrementalismo en la hechura de políticas

La implementación de la NGP requiere de una política consensual de largo plazo para que las reformas se arraiguen, formen cultura y tengan éxito. En estados altamente democráticos, donde las reglas del juego del poder fueron claras desde hace mucho tiempo, es más fácil conformar órganos especializados que construyan “las nuevas vías en que transitara el ejercicio del aparato administrativo y político del gobierno”, es más fácil operar en una racionalidad limitada25 pero lo mayor exhaustiva posible, donde a diferencia de los contextos latinoamericanos operan con una racionalidad basada en el mero incrementalismo, cuya actitud de “andarse por las ramas y no ir a la raíz”26 provoca estancamiento o el no nacimiento de nuevos mecanismos que mejoren nuestra capacidad de hacer gobierno que satisfaga con mayor porcentaje la confianza ciudadana. El presidencialismo norteamericano donde a pesar de tener esa representación dual a que hace referencia Juan Linz, tiene un congreso que realmente hace contrapeso al ejecutivo y en esa relación de equilibrios han conformado reglas formales e informales que respetan y hacen que el contexto sea apto para la hechura de nuevas políticas, en tanto que en América Latina, tal y como lo cita en su texto este mismo autor y posteriormente Lanzaro, el presidencialismo es individualista y el congreso ha sido acompañador, mas no 23 México es el único país de latinoamericana que en este momento forma parte de la OCDE 24 Finalmente la aplicación de nuevas técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas tienen que son necesarias, tienen que aplicarse por servidores públicos capaces y con visión de visualizar el valor de sus acciones. (Sancho David, Pag:49) 25 Se entiende racionalidad limitada como aquella que toma en cuenta toda la información disponible en el momento, con los recursos humanos y económicos del momento, la cual a pesar de que quizás no puede ser la mejor decisión, es la mejor decisión disponible en el momento, pues finalmente se dice limitada, pues no se tendrán todos los medios e información existente en la toma de cualquier decisión, simplemente se toma con lo que se tiene a la mano. 26 Ver la antología “La hechura de las políticas” de Luis F. Aguilar Villanueva. La ciencia de salir del paso de Charles Lindblom.



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protagónico, ni de contrapeso, mucho menos equilibrador, por ello, los consensos son más difíciles de articular y por lo tanto el medio latinoamericano es más proclive a un sistema netamente incremental de decisiones, pues los “perros hambrientos” a que hace referencia Lindblom son mas patrimonialistas y clientelares, por lo que las grandes reformas se toman en base a liderazgos temporales y no en base a instituciones solidas, las cuales poco a poco se han venido construyendo, pero desgraciadamente la “camiseta de la nueva gestión pública” le ha quedado grande a los gobiernos latinoamericanos.

Sin embargo, dentro de esos prejuicios que se esconden en un incrementalismo

perverso, se ha hecho avances, que en gran medida, tal y como lo señalamos en este texto, en muchas ocasiones se pierde la esencia de la reforma y las mismas se articulan a intereses particulares, más que al interés general, cayendo en el circulo vicioso de la politiquería latinoamericano, pero claro, hay sus grandes excepciones en cuanto tiempos y lugares. Un populismo que debilita, que estatiza.

El populismo que nace precisamente de la desesperación de quienes históricamente

se manifiestan desplazados (Freidenberg, 2006, p. 9) o no satisfechos por los gobiernos o élites políticas históricas y que sin lugar a duda abren la puerta a nuevos estilos de liderazgos que con el discurso del nacionalismo y el valor del pueblo se han insertado en las democracias endebles y han dado reversa a las privatizaciones que se habían hecho en los años noventa con motivo de los avances neoliberales de los que hemos venido hablando. Estos liderazgos populistas han buscado volver a un estado proveedor y controlador de los grandes recursos, volviendo a estatizar muchos de los servicios que había sido desincorporado con anterioridad. La respuesta a las preguntas 1 y 2 que se había hecho los ingleses y de cuyas respuestas hablamos con anterioridad que consistían en la venta de activos que no fueran función del Estado como privatizaciones y externalizaciones, en latinoamericana se implementaron y hoy, la tendencia es una evaluación del fracaso de esos mecanismos, pues el contexto importo. No tratamos durante este texto de medir el éxito o fracaso de venta de empresas, privatizaciones o externalizaciones en América Latina, simplemente lo observamos como herramientas usadas, las cuales, eso sí, para muchos gobernantes populistas en Latinoamérica fueron un fracaso por la perversión política con las que fueron implementadas. Países como Venezuela que ha vuelto a privatizar el petróleo, las cementeras, parte de las comunicaciones; países como Bolivia que han nacionalizado el gas, y así, podemos citar a Nicaragua, Ecuador por citar unos casos, sin embargo, observemos esto, caemos nuevamente en el circulo político perversos de las revanchas políticas, pero donde las



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instituciones son tan endebles que en muchos casos no terminan de nacer constitucionalmente cuando empiezan a caer políticamente por el nacimiento de otro gobierno con distintos intereses y que buscará poner su sello a la administración.

Ahora bien el populismo no necesariamente conlleva socialismo, tal y como es el

caso de varios líderes que hacia allá quieren dirigir su lógica de gobernar, sin embargo habrá que esperar para darle su real peso al populismo latinoamericano, el cual no es excluyente de ser progresista o conservador, ni tampoco lo excluye de generar e incluir elementos de nueva gestión pública en la forma de hacer gobierno, hasta el momento no hay mucho avance que presumir y en nuestra apreciación humilde, si muchos riesgos por correr. No podemos brincar en la escalera rigurosa de los cambios

Finalmente seguimos preguntándonos cuestiones de ideología política, pero no avanzamos al status de “un mejor gobierno ” y volvemos a remar y no tomamos el timón”, por citar a Osborne en reinventando el gobierno, pero bueno, tampoco se trata de tomar partido, pues finalmente el contexto en gran parte de latinoamericana es así, pero, sin tomar partido, podemos asegurar que la deuda por la eficiencia, eficacia y objetividad sigue pendiente, eso sí, mucho menos pensar en una Gobernanza que incluya al elemento de la sociedad civil, pues sin duda no podemos pasar del escalón 1 al 3, sin pasar por el 2. IV.‐ Experiencias particulares de Nueva Gestión Pública en América Latina

Tal y como lo hemos venido señalando, la NGP no ha sido el paradigma de gestión predominante en países en desarrollo, los cuales finalmente siguen operando en su mayoría bajo la verticalidad del modelo Weberiano. En el marco de las agendas gubernamentales de los países de la región, se promueve el uso de la réplica de experiencias exitosas o “buenas prácticas”, como instrumento para apoyar la toma de decisiones de los diferentes agentes públicos. A nivel de la administración pública central, los gobiernos de Argentina, México, Brasil, Colombia y Chile por citar unos ejemplos, han desarrollado experiencias originadas a finales de los noventas e inicios de este nuevo siglo, las cuales además tienen la característica de que tienen como público objetivo principalmente las instituciones públicas del propio país, y no existe un llamado o promoción a la difusión de los casos hacia el resto de la región de América Latina.27 Las practicas sobre las que principalmente se busca incidir es en planificación institucional, 27 A diferencia de otros contextos, en latinoamericana la integración es circunstancial y por temas específicos, mas no actuamos como bloque permanente, a diferencia de los países Europeos, lo que sin duda les trajo muchos beneficios.



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presupuestación y control de gestión, evaluación, uso de indicadores de desempeño, atención al usuario, calidad de servicio mediante externalizaciones y mejoramiento de controles internos de calidad mecanismos de quejas de ciudadanos usuarios, gobierno electrónico, etc.

El paso en la implementación de la NGP ha sido obviamente desigual y en muchos

casos enriquecedor. En Brasil a partir de las reformas constitucionales de 1998 se profundizó la reforma administrativa, emprendiendo una reforma completa del servicio público.28 Brasil es quizás quien mejor aparato burocrático tiene en este momento, siguiéndole Chile quien dentro de su estado unitario ha venido generando un cuerpo de gerencia publica muy importante desde el inicio de la transición bajo la presidencia de Aylwin y posteriormente en el gobierno de Frei, gracias en parte a su alta capacidad de consenso, pues es quizás Chile quien mejor nivel de institucionalidad tiene en sus sistema de partidos. Argentina que sostuvo una tendencia a emprender grandes reformas administrativas bajo el periodo de diez años de Menem, no logro consolidarla, principalmente por el segundo periodo bastante turbulento, tanto política como económicamente, donde finalmente se impuso la lógica de un sistema de partidos que no logra consolidarse entre un peronismo que circula en toda latitud y un conservadurismo que se fragmenta y pequeños partidos perversos. Por otro lado la Colombia metida en la última mitad del siglo XX en problemas de guerrillas y narcotráfico, ha realizado esfuerzos poco eficaces y eficientes de descentralización por ejemplo, mas por presiones externas y que no tuvieron buen éxito en su momento, donde lo que fallo fue la incapacidad humana de quienes diseñan esta nueva capacidad de hacer gobierno, la cual si bien recoge una sugerencia de NGP, no diagnostica el contexto en el cual se desarrolla, no observa otras deficiencias básicas y finalmente fracasa.

En Venezuela, principalmente bajo el gobierno de Carlos Andrés Pérez y en parte por las recomendaciones del Consenso de Washington se dio la descentralización, de la cual hay muestras de su fracaso. Con la llegada del populista Chávez al poder, al igual que en Bolivia se adoptaron acciones de recentralización (políticas de sentido inverso). Antes del gobierno de Hugo Chávez las elites políticas enfrascadas en un ambiente de perversión política con tintes personalistas y patrimonialistas, no eran propicias para desencadenar movimientos de NGP. La historia de Chávez se está escribiendo, finalmente la NGP hasta este momento ha sido letra muerta en algunos textos normativos. En Bolivia durante los

28 Ver texto de Luis Carlos Bresser‐Pereira titulado “Reforma de la nueva gestión pública, ahora en la agenda de américa latina, sin embargo…..” Publicado en International Journal of Political Studies, n* 3 septiembre 2001: 143‐ 166. Cuyo trabajo fue presentado para la conferencia organizada por Hellmutt Wolman, “Evaluando la nueva gestión pública en el mundo”, Río de Janeiro , 13 y 14 de septiembre, 2001.



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años noventas se generó una gran resistencia a la descentralización y a las privatizaciones por parte de movimientos de izquierda que visualizaban esas reformas como acciones que amenazaban la autonomía nacional. Ahora bien, basta recordar también que Bolivia tiene un movimiento indígena amplio que no estuvo siempre integrado al Estado Boliviano, por lo que suponía una descentralización con reconocimientos previos de derechos constitucionales. A partir de la llegada del indígena Evo Morales se ha venido gestando por un lado una reforma administrativa, la cual se vio sepultada inicialmente por la necesidad de garantizar la continuidad del liderazgo de Morales y se avocaron a reformar la constitución para establecer nuevas reglas de acceso al poder, reconocer derechos de sectores marginados, pero finalmente, nada de reforma administrativa. A esto hay que sumarle al análisis, que de forma similar a Venezuela, este gobierno también ha iniciado un movimiento inverso a los iniciados por las tendencias neoliberales de Paz Zamora y Sánchez de Lozada.

En México durante el gobierno de Salinas fue cuando se verificaron el mayor número de cambios neoliberales y prácticas de nueva gestión pública, partiendo de elementos transmitidos en el famoso consenso Washington. Se firmo en 1994 el tratado de libre comercio con Norteamérica, se llegaron a acuerdos con el fondo monetario internacional para negociar la deuda externa, se vendieron muchas empresas,29 se privatizaron algunas cuyos sectores requerían ser más dinámico, sin embargo quedaron pendientes ejercicios interesantes como la profesionalización del servicio público que en Brasil ya se venía dando. Más adelante retomaremos con mayor prontitud el caso mexicano. Panamá bajo el apoyo de organismos internacionales se encuentra haciendo esfuerzos en la profesionalización de su burocracia, pero lejos están los burócratas de convertirse en gerentes públicos y los ciudadanos de ser tratados como clientes. Con República Dominicana sucede algo similar.30

Finalmente el contexto es importante y para ello, es más que conveniente citar las

variables que analiza en su investigación Pollitt y Bouckaert, quienes afirman que las reformas administrativas tienen relación directa con el régimen político y que “ los elementos condicionantes de la reforma administrativa son entre otros: la estructura básica del Estado, la naturaleza del gobierno ejecutivo, las relaciones políticos y los ejecutivos, la filosofía y la cultura de la gobernanza, las fuentes de asesoría política”, mismos que en América Latina se

29 En 1982 se habían contabilizado 1,155 empresas públicas, entre las que se encontraban muchas cuyos fines no tenían nada que ver con las funciones constitucionales debía de brindar. Por ejemplo BIMEX, la empresa que fabricaba bicicletas, la mayoría de ellas según el ex presidente Salinas en su libro “México, un paso difícil a la modernidad” se manejan con deuda, la cual asumía finalmente el estado. 30 Estos países están siendo apoyados por la Agencia de Española para el Desarrollo.



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configuran dentro de las carencias propias del contexto y explica en buena medida, las razones por las que las reformas no han tenido el mismo éxito que en el contexto anglosajón. V.‐ México…. el contexto sigue importando

Partiendo del momento histórico en que se empiezan a generar los primeros esfuerzos en la creación de una nueva forma de hacer gobierno en Gran Bretaña y del que nace la NGP, empezaremos por describir las principales acciones que desarrollaron los Presidentes mexicanos a partir de esa época, estos son, Miguel de la Madrid Hurtado (1982‐1988), Carlos Salinas de Gortari (1998‐1994), Ernesto Zedillo Ponce de León (1994‐2000), Vicente Fox (2000‐2006) y finalmente algunas acciones que ha realizado la actual administración encabezada por Felipe Calderón Hinojosa.

Si observamos el planteamiento de nuestro de análisis, podemos articularlo con lo

que veníamos señalando anteriormente, esto es, que parte del éxito o fracaso en la implementación en nuevas formas de gobernar tiene que ver con la prolongación de las decisiones en su ejecución mas allá de un periodo o mandato, y en Latinoamérica como en otros contextos, partimos de analizar el éxito de un gobierno y no de un estado que da continuidad a políticas, pues finalmente parte de la esencia del presidencialismo latinoamericano, es eso, la particularidad, el sello de la administración, el sello del gobernante, lo cual hace en gran medida que muchas acciones de gobiernos anteriores se estanquen, sobre todo si el gobierno saliente tiene crispación con el entrante. En el caso del gobierno de Miguel de la Madrid y su paso al de Salinas no hubo problemas, sin embargo el paso del mando a Zedillo tuvo iníciales turbulencias derivadas de la búsqueda de culpables de la crisis de finales de 1994 que provoco el llamado “efecto tequila”, lo que genero el rompimiento de algunas políticas propias del Salinato en el gobierno de Zedillo. Lo mismo pasaría, aunque no por crispaciones personales, pero si por estilos de gobierno, en el paso del mando de Zedillo a Vicente Fox, propios de una transición pactada, pero finalmente transición.

Miguel de la Madrid inicio su gobierno en medio de un gran crisis económica y una falta de confianza de gran parte del empresariado, dado que tres meses antes de que este asumiera el cargo, su antecesor José López Portillo estatizo la banca, lo cual según De la Madrid lo relata en su texto “Cambio de Rumbo” al que nos hemos referido con antelación en alguna referencia den este documento, no era lo propicio para el país, como tampoco lo era generar acciones inversas inmediatas (De la Madrid, 2004, p. 27). Finalmente durante su gobierno no se vendieron muchos activos, ni se privatizo en la



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medida que lo hizo posteriormente Salinas de Gortari, donde más tarde relataría que había gran número de empresas que en lugar de beneficios al país, estas constituían numero rojos, pues finalmente fueron creadas para ofrecer “botín político”31 a las lealtades partidistas a efecto de seguir sosteniendo al régimen que se venía agotando.32 Finalmente se le atribuye a De la Madrid el haber iniciado el debate en torno a la necesidad de adelgazar el Estado, inicio la desincorporación de algunas paraestatales, sin embargo en cuanto a la profesionalización de la burocracia no se le reconoce ninguna aportación, adicionalmente puso en práctica una cautelosa privatización y políticas de acercamiento a la económica mercado. Su sexenio fue más de estabilidad financiera derivada de la gigantesca crisis de 1982 heredada por su antecesor33. Únicamente privatizo 118 empresas del gobierno, que si bien parecen muchas, son pocas en relación a las características de las mismas, pues las que privatizo no tenían que ver con servicios estratégicos para el Estado, sino que se trataba de empresas como BIMEX (Bicicletas Mexicanas, etc.).34 A diferencia del contexto británico donde se hablo de privatización, en México ese concepto no parecía ser bien recibido. Grandes diferencias, una única coincidencia.

En México el régimen se estaba agotando y tenía poca legitimidad, los líderes sindicales eran parte del priismo gobernante, la burocracia era débil y poco profesional, se venía discutiendo la esencia de los frutos de la Revolución, se vive en un ambiente presidencial paternalista y protagónico. En Inglaterra Tatcher había gozaba de bastante legitimación electoral, no se discutían los frutos de ninguna revolución, la burocracia era muy especializada y capaz, los sindicatos eran poderosos y el gobierno tenía que lidiar con ellos, se vivía en un parlamentarismo de consensos. La única coincidencia eran momentos de crisis económica. Desde esta diferenciación, observamos que el contexto importó, los resultados fueron muy distintos.

Ahora bien, pasemos al gobierno de Salinas, el cual sin lugar a duda fue el más activo en la implantación de políticas neoliberales, el cual según nuestra humilde opinión, visualizo de forma muy parecida a Menem en Argentina, de partir de un control político

31 La empresa CONASUPO era el ejemplo claro del botín político, pues la misma a parte de desarrollar políticas totalmente clientelares de compra del voto a través de subsidios en maíz, leche, frijol y tortilla, servía de caja chica del Partido para las campañas electorales. Esta empresa siempre se reporto en perdidas hasta su desaparición. Hoy en día solamente continua LICONSA y DICONSA, derivados de la esta empresa pero que operan con números positivos debido a unas reglas articuladas de baja lealtad en la competencia con el sector privado. 32 En 1952 al finalizar el mandato de Miguel Alemán se habían contabilizado 151 empresas del gobierno y a inicios del gobierno de Miguel de la Madrid 1,155, según la versión del Ex presidente Carlos Salinas de Gortari. 33 Inflación del 100%, el peso se devaluó el 267% respecto al dólar. 34 Ver sexto informe de Gobierno de Migue de la Madrid Hurtado en el diario de los debates de la Cámara de Diputados.



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para llevar a cabo sus reformas, por lo que Salinas de haber llegado en medio de la peor fractura que tuvo el PRI en 1988 por motivos de su designación “dedazo”, logro convertirse en el nuevo jefe máximo del partido y parecía en ciertos momentos que no hubiese existido ninguna escisión al interior. Salinas inicio de forma muy parecida a la de Menem una venta masiva de activos a diversos postores económicos, entre los que destaca Carlos Slim magnate actual de las telecomunicaciones y tercer hombre más rico del mundo según la revista Forbes, quien adquiere Teléfonos Mexicanos (Telmex), privatizo la banca y dio nuevas concesiones, así como un cumulo de empresas como un canal de televisión, una empresa productora de harina de maíz, empresas de transportes; concretizó un tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá, crea en 1989 la unidad de desregulación económica, vende empresas textiles, abre canales para participar mediante mas venta de determinados servicios a Petróleos Mexicanos, crea la ley federal de competencia, etc., sin embargo no se visualiza ningún esfuerzo considerable por profesionalizar a la burocracia ni adelgazarla, pues el fenómeno del “botín político” seguía imperando como herramienta electoral y de legitimación de las decisiones de las elites. El contexto también importo, pues el contexto social del país demanda acciones más allá de políticas neoliberales, demandaba atención a demandas históricas rezagadas, así como la inserción de una izquierda que nunca fue tratada cordialmente, pues Salinas logro sacar sus procesos privatizadores con el apoyo de la derecha. El final de este sexenio fue de escándalo, con mayor desigualdad social (Montiel 2006) y en donde el proceso privatizador fue evaluado como el proceso más corrupto del gobierno; dicho proceso perdió valor, pues el contexto político importo, fue distinto, tuvo efectos perversos. Habrá que reconocerle logros, pero no fue neutral y objetivo como lo exigían las reflexiones británicas.

Ernesto Zedillo recibió el gobierno de Salinas y a los poco días se dio la gran crisis económica que derivo en la patentización del “efecto tequila”. Zedillo cuya principal privatización fue la de la de Ferrocarriles Mexicanos, emprendió reformas a la infraestructura ético‐institucional bajo las recomendaciones que venía a partir de 1997 emitiendo la OCDE a los países miembros y adopta inicialmente mecanismos de rendición de cuenta de parte de los servidores públicos al hacer obligatoria la declaración patrimonial, emprendió un plan de austeridad al inicio de su mandato como parte de los mecanismos para hacerle frente a la crisis económica, sin embargo fueron momentos coyunturales mas que reformas racionales que buscaron adelgazar al gran aparato burocráticos. Siguió sin darse el nacimiento de un servicio civil de carrera, pero realizo reformas de descentralización administrativa y de recaudación importante, así como en la operación del gasto, dándole mayor vida a los municipios como entes a los que se les otorgo discrecionalidad en el manejo de determinados recursos, discrecionalidad basada



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en la toma conjunta y no impuesta de las decisiones del gasto, mediante la creación por ejemplo del llamado ramo 33 del presupuesto, derivado de la reforma constitucional al numeral 115 de la constitución política.

Asimismo podemos citar que se especializaron los altos mandos de la

administración pública federal mediante la incrustación mayor de los llamados tecnócratas, que en un principio fueron vistos como nocivos, pero con el tiempo se han articulado de forma distinta a la original en la vida política del país. La burocracia seguía siendo rígida, el usuario seguía recibiendo un trato de mala calidad, se dio avance en eliminar trámites perversos que extralimitaban avances de la micro y mediana empresa. Sin embargo la cultura ciudadana seguía viendo al burócrata como un ente alejado de su realidad, ineficiente, ineficaz y politizado. Finalmente con Fox se dieron avances en materia del fortalecimiento de la infraestructura ética, pero la burocracia siguió manteniendo esos niveles de imagen deteriorada similares a las de sus antecesores, sin embargo bien valdría la pena diagnosticar con mayor precisión en otro documento las bondades, éxitos y fracasos de este gobierno. Calderón, inicia un mandato con carencia de legitimación, posteriormente afronta una guerra contra el narcotráfico, a eso se le suma la crisis económica mundial y últimamente el problema de la influenza porcina, además del debate electoral propio de unas elecciones intermedias del 2009, lo han mantenido limitado en la reformulación burocrática. El tiempo continua y esperamos vengan tiempos mejores. Hoy no solamente decimos que el contexto importa, sino que además en este escenario de crisis, es incierto. VI.‐ Análisis conceptual Cuando nos referimos a América latina nos referimos a los países cuya posición geográfica se posiciona a partir de México hasta el sur de América, incluyendo a los países caribeños. Sin embargo como estamos tratando de medir la permeabilidad de la Nueva Gestión Pública que implica evidentemente políticas neoliberales, se excluye a Cuba por ser un estado que se rige por valores distintos que no son considerados académicamente democráticos. Consideramos asimismo, que no es necesario puntualizar en la conceptualización de la nueva gestión pública, dado que durante el trascurso del texto nos hemos referido a aquella nueva forma de gobernar que tuvo sus primeros orígenes en Gran Bretaña. Ahora bien, cuando hablamos de democracias endebles nos referimos la definición de Lanzaro y Linz, en el sentido de que son aquellas en donde no se han consolidado canales democráticos a través del tiempo, sino que apenas han emergido y que pueden cambiar por la llegada de otro liderazgo, personaje o elites al gobierno, donde hay un sistema de partidos fragmentado y en ocasiones polarizado y donde se siguen



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posicionando las institucionales informales por encima , en muchos casos, de las institucionales formales. Nos referimos a países que forman parte de la tercera ola democratizadora a la que hace mención Huntington y con bajo nivel consensual. Lo anterior genera una debilidad institucional, entendida esta como la superposición de individuos y elites sobre estas. VII.‐ Conclusiones El contexto importa, la debilidad institucional desincentiva y limita la creación de nuevas formas de gobernar. No hay formulas mágicas, hay recomendaciones. Hay liderazgos y sellos particulares del ejercicio del gobierno mas no una estandarización de niveles de calidad gubernativa en latinoamericana, el avance es distinto, irregular, en algunos casos, en un juego de ida y vuelta. La nueva gestión pública representa grandes retos y oportunidades que implican neutralidad y objetividad para alcanzar la eficacia y eficiencia buscada. Neutralidad que no ha encontrado en el contexto político latinoamericano, que sigue sumergido en un mundo de recomendaciones y presiones externas por un lado y por otro sin lograr de terminar la creación de institucionales que generen canales consensuales básicos para los nuevos retos del siglo XXI.



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