treasury single account: an essential tool for government ... · web vieweste documento da série...

Conta Única do Tesouro:Uma ferramenta essencial para a gestão de caixa do governo

Sailendra Pattanayak e Israel FainboimDepartamento de Finanças Públicas

F U N D O M O N E T Á R I O I N T E R N A C I O N A L

N O T A S T É C N I C A S E M A N U A I S

FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL

Departamento de Finanças Públicas

Conta Única do TesouroUma ferramenta essencial para a gestão de caixa do governo

Preparado por Sailendra Pattanayak e Israel Fainboim

Autorizado para distribuição por Carlo Cottarelli

Agosto de 2011

RENÚNCIA DE RESPONSABILIDADE: Esta Nota de Orientação Técnica não deve ser referida como representando as opiniões do FMI. As opiniões expressas nesta Nota são as dos autores e não

representam necessariamente as do FMI ou a política do FMI.

Números de classificação JEL H29, H59, H62, H63, H68, H69

Palavras chave: conta única do tesouro, CUT, mecanismo bancário, contas bancárias, gestão de caixa, gestão de liquidez, gestão de tesouraria, processamento de transações, gestão das finanças públicas

Email dos autores: [email protected]; [email protected]

Notas Técnicas e Manuais 1

NOTAS TÉCNICAS E MANUAIS

Conta Única do Tesouro: Uma ferramenta essencial para a gestão de caixa do governoPreparado por Sailendra Pattanayak e Israel Fainboim

Este documento da série Notas Técnicas e Manuais aborda as seguintes questões principais:

Discute os problemas decorrentes da fragmentação das disposições bancárias do governo e o modo como uma conta única do tesouro (CUT) os pode abordar.

Explica o conceito de uma CUT e descreve as suas características.

Discute as questões de conceção que devem ser consideradas ao elaborar um sistema de CUT.

Discute as condições prévias e a as principais questões relativas ao sequenciamento e à implementação que precisam de ser abordadas ao estabelecer uma CUT.

Introdução1

As disposições bancárias do governo são um fator importante na gestão e controlo dos recursos de caixa de um governo. São essenciais para assegurar que i) todas as receitas fiscais e não fiscais são recolhidas e os pagamentos são efetuados correta e atempadamente; e ii) os saldos de tesouraria do governo são geridos da melhor maneira para reduzir os custos de empréstimo (ou para maximizar os retornos do excedente de caixa). Isto é alcançado estabelecendo uma estrutura unificada de contas bancárias do governo através de um sistema de conta única do tesouro (CUT).

A CUT é um pré-requisito para a gestão de caixa moderna e uma ferramenta eficaz para o Ministério das Finanças/o Tesouro estabelecer a supervisão e o controlo centralizado sobre os recursos de caixa do governo. Fornece vários outros benefícios e melhora assim a eficácia geral de um sistema de gestão das finanças públicas (GFP). Por conseguinte, o estabelecimento de uma CUT deve ter prioridade em qualquer agenda de reforma da GFP.

Nota: Sailendra Pattanayak e Israel Fainboim são ambos Economistas Principais no Departamento de Finanças Públicas do Fundo Monetário Internacional.

1Esta Nota baseia-se no estudo do FMI da série Working Papers, “Treasury Single Account: Concept, Design and Implementation Issues,” 2010, WP 10/143 (http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=23927.0). Beneficiou de análise e comentários de M. Cangiano, M. Lazare, colegas das divisões de GFP do FAD, e de I. Storkey e M. Williams (ambos consultores do FAD).

2 Notas Técnicas e Manuais

O capítulo I discute a importância de uma CUT nos sistemas de GFP e descreve as suas principais características. O Capítulo II discute as questões chave de conceção e pré-condições que é necessário abordar para elaborar um sistema de CUT, incluindo uma descrição de estruturas alternativas e de sistemas de processamento de transação segundo os mecanismos institucionais. Por último, o Capítulo III fornece orientações acerca do desenvolvimento de uma estratégia e lista as questões chave a abordar e os passos a cumprir ao implementar uma CUT.

I. Conta Única do Tesouro (CUT): O que é e porque é assim tão importante

A. A importância da CUT nos sistemas de gestão das finanças públicas

Se um país tiver um sistema fragmentado para lidar com os recebimentos e pagamentos do governo através do sistema bancário, esta é uma fraqueza de GFP crítica que precisa de ser abordada. Um país com disposições bancárias fragmentadas no que respeita aos pagamentos e recebimentos do governo paga pelas suas deficiências institucionais de múltiplas maneiras. Primeiro, os saldos de caixa inativos nas contas bancárias muitas vezes não geram uma remuneração comparável à do mercado. Segundo, o governo não estando ciente destes recursos, incorre desnecessariamente em custos de empréstimo para angariar fundos para cobrir uma escassez de caixa percebida. Terceiro, os saldos de caixa inativos do governo no setor bancário comercial não estão inativos para os bancos propriamente ditos, e podem ser utilizados para conceder crédito. A drenagem desta liquidez extra através de operações de mercado aberto impõe também custos ao banco central.2

Um sistema de CUT ajuda a consolidar os saldos de caixa do governo, fornece ao Ministério das Finanças/Tesouro supervisão de todos os fluxos de caixa do governo e produz melhorias em termos de controlo e monitorização do orçamento. Uma CUT permite a monitorização regular e eficaz dos recursos de caixa do governo ao disponibilizar informação completa e atempada. Facilita igualmente uma melhor coordenação fiscal, de gestão da dívida e da política monetária, bem como uma melhor reconciliação dos dados fiscais e bancários, o que melhora por sua vez a qualidade da informação fiscal. Por último, o estabelecimento de uma CUT reduz consideravelmente os custos do serviço de dívida do governo, diminui as necessidades de reserva de liquidez e ajuda a maximizar o retorno da aplicação de excedentes de caixa (consulte o WP/10/143 para uma descrição detalhada dos benefícios de um sistema de CUT).

B. O que é uma CUT?

Uma CUT pode ser definida como uma estrutura unificada de contas bancárias do governo que permite a consolidação e melhor utilização dos recursos de caixa do governo. Separa o controlo ao nível da transação da gestão de caixa geral. Por outras palavras, uma CUT é uma conta bancária ou um conjunto de contas bancárias ligadas através das quais o governo efetua todas as suas transações de recebimentos e pagamentos e obtém uma perspetiva consolidada da sua posição de caixa no final de cada dia.

2 Pode-se dizer que este é um efeito de segunda ordem se o governo tiver emitido dívida para compensar os seus empréstimos extra (visto que a dívida fará a drenagem).


Este mecanismo bancário para transações do governo baseia-se no princípio de fungibilidade de todo o caixa independentemente da sua utilização final. Embora seja necessário distinguir transações de caixa individuais (por ex., uma transação comum de receitas e/ou despesas de uma unidade governamental) para fins de controlo e comunicação, estes objetivos são alcançados através do sistema de contabilidade e não através da detenção e/ou depósito de caixa em contas bancárias individuais específicas de uma dada transação. Isto permite ao Ministério das Finanças/Tesouro desvincular a gestão de caixa do controlo ao nível da transação.

Um sistema de CUT eficaz baseia-se em três princípios chave:

• O mecanismo bancário governamental deve ser unificado, para permitir ao Ministério das Finanças/Tesouro efetuar a supervisão dos fluxos de caixa do governo que entram e saem destas contas bancárias e permitir a fungibilidade completa de todos os recursos de caixa, incluindo numa base em tempo real se a banca eletrónica estiver implementada. Embora uma estrutura de CUT possa conter subcontas do livro razão numa única instituição bancária (não necessariamente um banco central) e pode acomodar contas externas com um saldo zero em vários bancos comerciais,3 estas contas separadas devem ser integradas numa conta principal (designada a conta principal da CUT) normalmente no banco central para compensação dos seus saldos (em geral no final de cada dia) para obter a posição de

caixa consolidada.4

• Nenhum outro órgão governamental deve operar as contas bancárias sem a supervisão do Tesouro. As estruturas institucionais e os mecanismos de processamento da transação determinam o modo como a CUT é acedida e operada (ver a Secção II). O Tesouro, como o principal agente financeiro do governo, deve gerir as posições de caixa (e da dívida) do governo para assegurar a disponibilidade de fundos suficientes para cumprir obrigações financeiras, o investimento eficiente do caixa inativo e a melhor emissão da dívida de acordo com os estatutos apropriados. Em alguns casos, a gestão da dívida, incluindo a emissão de dívida, é efetuada por um Departamento de Gestão da Dívida.

• A CUT deve ter cobertura abrangente, ou seja, idealmente deve incluir os saldos de caixa de todas as entidades do governo, tanto orçamentais como extraorçamentais, para assegurar a consolidação completa dos recursos de caixa do governo (ver a Secção II para obter informação acerca da cobertura da CUT).

3As contas com saldo zero são contas de transação (normalmente em bancos comerciais) que operam numa base de saldo zero, ou seja, os saldos de caixa destas contas no final do dia são transferidos periodicamente para a conta CUT principal (de preferência diariamente). Podem ser utilizadas para arrecadação de receitas do governo ou para desembolsos (neste caso, o banco em questão honra os pagamentos do respetivo órgão e é reembolsado pela CUT de um dia para o outro). Consulte o WP 10/143 para obter uma descrição dos vários tipos de contas bancárias, incluindo as contas com saldo zero.

4Em alguns países, os saldos do governo são consolidados fora do banco central, num banco comercial propriedade do governo. Este modelo i) potencialmente enfraquece o poder de política do Ministério das Finanças/ Tesouro sobre a gestão dos fluxos de caixa do governo, exceto caso haja um acordo-quadro claro que forneça ao Ministério um controlo inequívoco sobre todos os saldos do governo apoiado por um fluxo de informação; e ii) expõe o governo a um maior risco de crédito, incluindo quando o governo garante o respetivo banco comercial. Cria também desafios adicionais em termos de gestão da liquidez por parte do banco central devido a uma camada extra de coordenação e partilha de informação.


II. Questões de conceção e pré-condições para implementação de uma CUT

A. Questões de conceção de uma CUT

É necessário abordar pelo menos quatro questões chave em termos de conceção de um sistema de CUT: i) cobertura da CUT; ii) estrutura das contas bancárias do governo; iii) mecanismos de processamento de transações e fluxos de caixa associados; e iv) papéis dos bancos central e comerciais na gestão da CUT e no fornecimento de serviços bancários.

Cobertura da CUT

A cobertura da CUT deve ser abrangente, incluindo todas as entidades financiadas pelo governo bem como os órgãos do governo autónomos e estatutários, fundos extraorçamentais e contas especiais. Isto destina-se a assegurar que a CUT cobre, o mais possível, todos os recursos de caixa relevantes do governo.5 Todos os fluxos de caixa relacionados com as receitas e despesas do governo, financiamento dos doadores, emissão e amortização de dívida (incluindo as associadas à dívida externa) devem ser plenamente integrados no sistema da CUT. Incluir um fundo extraorçamental na CUT pode ser difícil em alguns casos em que o mesmo tenha um estatuto jurídico distinto ou desempenhe uma função pública (por ex., fundos da saúde). Contudo, é necessário alcançar um equilíbrio entre a reivindicação legítima de autonomia operacional de tal fundo, por um lado, e os potenciais custos/riscos resultantes da gestão fragmentada dos fundos públicos, por outro lado.6

Deve-se incentivar os doadores a integrar os seus fundos na CUT7 ou, pelo menos, a encaminhar os seus pagamentos finais através da CUT. A segunda opção permite ao governo contabilizar e comunicar as transações financiadas por doadores que passam através da CUT antes de os pagamentos serem efetuados aos fornecedores/beneficiários através das contas bancárias dos doadores.8

A inclusão de fundos da segurança social e outros fundos fiduciários na CUT poderia ser considerada, desde que o sistema de contabilidade esteja bem desenvolvido e existem medidas de proteção adequadas para prevenir o abuso dos recursos do fundo fiduciário. Tornou-se boa prática internacional incluir o máximo possível de fundos fiduciários geridos pelo governo na CUT conforme seja legalmente possível.9 Para tanto, o

5Governo aqui significa o governo central exceto caso seja tomada uma decisão para ter uma CUT única que cubra os governos central e subnacional. É possível estabelecer uma CUT para os governos central e subnacional (e até mesmo governos locais), mas isso exigiria um sistema de contabilidade bem desenvolvido e dispositivos de controlo adequados para impedir a ocorrência de abusos. Potencialmente complica também a previsão do fluxo de caixa.

6Um possível mecanismo permitiria ao Tesouro ter acesso ao caixa do fundo extraorçamental em condições de igualdade; o Tesouro poderia até pagar juros sobre os recursos emprestados se tal for necessário para cumprir as obrigações fiduciárias do fundo. Porém, ao abrigo de qualquer mecanismo, o fundo tem de ser capaz de notificar o Tesouro antecipadamente das suas necessidades de liquidez.

7É ainda muito comum em países de baixos rendimentos que os doadores e fornecedores de empréstimos externos, reivindicando preocupações fiduciárias, exijam ao governo a gestão dos seus fundos através de contas bancárias separadas (quer em bancos comerciais ou no banco central) e não através da conta do Tesouro (ou CUT).

8Para implementar tal mecanismo, deveria ser necessário um acordo-quadro abrangendo os respetivos doadores, governo, banco central (que normalmente gere a CUT) e os respetivos bancos comerciais (que gerem as contas bancárias dos doadores). Um tal acordo poderia especificar o procedimento, incluindo o modo como os fluxos dos doadores e as transações de pagamento devem ser manuseados, incluindo o seu calendário.

9Em alguns países, os fundos fiduciários para fins específicos originaram uma fragmentação completa na gestão


de caixa.


sistema de contabilidade do governo deve ser completamente fiável e capaz de distinguir de maneira precisa ativos fiduciários nas contas do livro razão. Como os recursos destes fundos são geridos pelo governo apenas como um administrador, é igualmente necessário que o governo não utilize as reservas de caixa dos fundos para financiar os seus défices orçamentais, negligenciando as necessidades de liquidez a curto prazo, responsabilidades a longo prazo e obrigações estatutárias dos respetivos fundos (por ex., para efetuar pagamentos de pensões).10 Na prática, os fundos fiduciários devem notificar o Tesouro das suas saídas de caixa futuras.

Uma empresa pública só deve ser incluída na CUT se estiver a executar uma função

governamental. Normalmente, as empresas públicas11 fornecem mercadorias e serviços de mercado, e incluí-las na CUT pode dificultar a sua autonomia para implementar estratégias de orientação comercial. Porém, se uma empresa pública estiver a executar uma função governamental, deve ser designada como uma unidade governamental (de acordo com a definição no GFSM 2001) e as suas atividades e recursos devem ser integrados no orçamento e CUT, respetivamente.12

Estrutura das contas bancárias

A estrutura das contas bancárias do governo ao abrigo de um sistema de CUT poderia ser centralizada ou distribuída, ou poderia ter características de ambas.

• Estrutura centralizada das contas bancárias. Numa estrutura completamente centralizada, a CUT é constituída por uma conta bancária única — com ou sem subcontas — normalmente no banco central, operada quer por uma autoridade centralizada (por ex., um Tesouro centralizado com ou sem unidades regionais) ou por órgãos setoriais/unidades orçamentais individuais (ver a discussão abaixo sobre os mecanismos de processamento de transações). Em qualquer um dos casos, todas as transações que passam através desta conta única são rastreadas, contabilizadas e geridas através de um sistema de contabilidade bem desenvolvido.

• Estrutura distribuída das contas bancárias. Ao abrigo de uma estrutura distribuída das contas bancárias (por ex., Suécia), existem várias contas bancárias independentes (de uma

maneira geral, contas com saldo zero abertas com bancos comerciais)13 operadas por órgãos setoriais /unidades orçamentais para as suas próprias transações, sendo os saldos positivos e negativos nestas contas compensados na conta principal da CUT.14

10Deve ser estabelecida uma distinção entre i) regimes/programas contributivos (que exigem o pagamento de contribuições por beneficiários ou outras partes em seu nome para assegurar o direito a determinados benefícios), que distribuem benefícios tal como outros programas de transferência (e devem fazer parte da CUT); e ii) fundos de pensão que investem contribuições passadas nos instrumentos financeiros a longo prazo (e devem ser protegidos de pressões de caixa a curto prazo, especialmente em países de baixos rendimentos com acesso limitado ao financiamento de mercado).

11Conforme definido no GFSM 2001 do FMI.12Existem instâncias (por ex., em alguns países em transição) de entidades legalmente definidas como empresas públicas

(ou instituições autónomas) mas essencialmente a executar em atividades públicas financiadas em grande parte através de transferências orçamentais. Em muitos países da América Latina, as instituições autónomas normalmente desempenham funções governamentais (com a exceção de algumas empresas públicas) e recebem transferências orçamentais. Tais práticas esbatem os limites entre o setor governamental e o setor público mais amplo.

13As contas bancárias devem ser autorizadas pelo Ministério das Finanças/Tesouro.14Normalmente, o sistema interbancário de compensação e liquidação é utilizado para transferir os saldos desta contas

ligadas para a conta principal da CUT no final de cada dia.


O dinheiro é transferido (normalmente no início ou final do dia) para estas contas à medida que os pagamentos aprovados são efetuados, e o banco central, que gere a CUT, fornece a posição consolidada do saldo de caixa no final de cada dia.

• Estrutura de contas bancárias com características centralizadas e distribuídas. As estruturas plenamente centralizadas e plenamente distribuídas são os dois extremos de um possível contínuo de estruturas da conta bancária, mas podem haver várias combinações das duas. Em todos estes sistemas, é importante que quaisquer saldos restantes no sistema bancário sejam transferidos de um dia para o outro para a CUT.

Mecanismos de processamento de transações e fluxos de caixa associados

Existem diferentes opções sobre a maneira como uma CUT interage com os sistemas de processamento de transações do governo para arrecadar receitas e realizar pagamentos. Um sistema de processamento de transações baseia-se, inter alia, na distribuição de responsabilidades pela execução orçamental, controlo contabilístico e administração dos sistemas de arrecadação e pagamentos. Em alguns países, todas as transações de despesas são aprovadas centralmente no Ministério das Finanças/Tesouro e pagas através da CUT. Em alternativa, as unidades/órgãos orçamentais podem ser responsáveis pelos pagamentos e podem ter contas de transações no

sistema bancário para este fim.15 Vários países operam um sistema híbrido ao abrigo do qual importantes recebimentos e pagamentos fluem diretamente através da CUT, mas transações mais pequenas dependem inteiramente do sistema bancário comercial. Contudo, nestes mecanismos, o uso de caixa é minimizado se quaisquer saldos restantes no sistema bancário forem transferidos no final do dia para a CUT. Os gestores de caixa do governo devem então decidir como gerir qualquer saldo líquido, incluindo, por exemplo, a aplicação de qualquer excedente temporário no sistema bancário.

Um sistema centralizado de processamento de transações implicaria uma concentração de autoridade no Tesouro (ou numa unidade centralizada) para processar transações de caixa e operar a CUT (ver a Figura I). Neste caso, a unidade central (suplementada, se necessário, por uma rede de unidades regionais) fornece serviços de pagamento às unidades orçamentais e tem a autoridade exclusiva de operar a CUT, incluindo as contas de transações ao nível regional. As unidades orçamentais submetem os seus pedidos de pagamentos à unidade central. Seria possível haver subcontas separadas para cada unidade regional do Tesouro e/ou unidades orçamentais individuais.16 Um tal modelo de processamento de transações pode ser associado à estrutura centralizada (por ex., Brasil e França) ou distribuída das contas bancárias (por ex., o Reino Unido tem uma estrutura distribuída com contas com saldo zero, embora não haja nenhuma aprovação central dos pagamentos; porém, existe um contrato negociado centralmente, que acaba por ser utilizado pela maioria das unidades orçamentais).

15Estas contas de transação podem ser subcontas da conta principal da CUT detidas por órgãos específicos (se houver uma estrutura centralizada das contas bancárias) ou contas independentes no banco central e/ou bancos comerciais operadas numa base de saldo zero (se houver uma estrutura distribuída das contas bancárias).

16Por exemplo, no caso de França, as contas de transação (comptes d’opérations) dos gabinetes regionais do Tesouro são apenas subcontas, e todos os pagamentos a fornecedores, beneficiários e assalariados são processados através da conta principal da CUT.


Figura I. Um sistema de processamento de transações centralizado típico

Um sistema descentralizado de processamento de transações implicaria que cada unidade orçamental processa as suas próprias transações e opera diretamente a sua respetiva conta bancária ao abrigo do sistema da CUT (ver Figura II). Se necessário, pode ser aplicado um limite de desembolso de caixa para cada unidade orçamental contra uma subconta/conta do livro razão ou uma conta de transações na CUT, embora isso fosse mais simples com um Sistema Integrado de Gestão Financeira do Estado (SIGFE). Para fins de gestão de caixa, os saldos positivos e negativos nestas subcontas/contas do livro razão e contas de transações são compensados na conta principal da CUT, que é a conta superior numa estrutura hierárquica. Este é um modelo de controlo centralizado de caixa, mas com responsabilidade descentralizada por compromissos, pagamentos e contabilidade. Um tal modelo de processamento de transações pode ser associado à estrutura centralizada (por ex., Índia, onde uma conta bancária única no banco central é suplementada pelas contas subsidiárias do livro razão para registar e controlar os pagamentos atribuíveis a Ministérios individuais) ou à estrutura distribuída das contas bancárias (por ex., Suécia, onde cada instituição orçamental descentralizada tem uma ou mais contas de transações num ou mais bancos).

Um sistema de CUT com a estrutura distribuída das contas bancárias e processamento de transações descentralizado requer redes de comunicação e um sistema interbancário de compensação/liquidação eficientes e fiáveis. Isto permitiria a compensação dos saldos das contas de transação (operadas por unidades orçamentais) com a conta principal da CUT no banco central. Se um banco comercial tiver várias contas de transações (ao abrigo de um contrato central), toda a compensação é realizada inicialmente no banco de maneira a que haja uma transação líquida geral na CUT no final do dia. Infraestruturas bancárias e tecnológicas fracas em alguns países em desenvolvimento e de baixos rendimentos são por vezes um obstáculo para combinar a consolidação de saldos de caixa com a descentralização do processamento de pagamentos. Um caminho de desenvolvimento comum pode envolver a centralização do processamento de transações antes de subsequentemente o descentralizar.


Figura II. Um sistema de processamento de transações descentralizado típico

A introdução de meios eletrónicos de processamento de transações (por ex., SIGFE) e sistemas de pagamento facilita o estabelecimento de uma CUT. Os processos de pagamentos modernos dependem cada vez mais de transações eletrónicas, centralizando recebimentos e pagamentos através de um número limitado de agentes e processando as transações do governo com um mínimo de passos de manuseamento intermédios. Isto evita o uso desnecessário de caixa, reduzindo assim o risco operacional.

Fornecimento de serviços bancários de retalho

A conceção de um sistema de CUT deve refletir os respetivos papéis do banco central e dos bancos comerciais no que diz respeito aos serviços bancários de retalho. Uma questão chave é se as transações bancárias relativas a todos os recebimentos e pagamentos do governo devem ser efetuadas através dos bancos comerciais ou se algumas transações devem ser efetuadas diretamente através do banco central. Contudo, em ambos os casos, a conta principal da CUT deve ser mantida no banco central.17

Normalmente, o banco central, embora mantenha a CUT, nem sempre mantém contas bancárias para transações de órgãos específicos, sobretudo no caso dos países com uma rede bancária comercial avançada. Nestas instâncias, é considerado impróprio para o banco central realizar as transações de banca a retalho do governo, em particular porque o governo normalmente é o seu único cliente direto. É pouco provável que o banco central se considere

17Como o banco central atua como o agente fiscal do governo, na maioria dos países a CUT é domiciliada no banco central, embora, em teoria, a conta principal da CUT pode também ser mantida num banco comercial. De facto, não existe nenhuma alternativa realista para países sem um sistema bancário comercial bem desenvolvido.


um provedor contínuo de serviços de transação de grande volume, porque não consegue competir com os protagonistas de maior dimensão no mercado em termos de volumes de negócios e economias de escala. Embora não possa retirar serviços de clientes existentes, é improvável que venha a competir por qualquer negócio que seja oferecido mediante um processo de concurso competitivo. Como consequência, os serviços de transações bancárias podem ser progressivamente transferidos para os bancos comerciais, deixando apenas as contas de baixo volume e de nível elevado do governo na estrutura da CUT mantida no banco central.

Uma questão relacionada é a gestão da liquidez do sistema bancário, incluindo os valores em trânsito nos bancos comerciais relativos a receitas do governo. As flutuações nos depósitos do governo são muitas vezes um fator dominante e volátil que afeta a liquidez geral do mercado monetário. Na maioria dos países, os bancos comerciais são utilizados para a arrecadação de receitas com base numa remuneração. Uma boa prática internacional é pedir aos bancos que transfiram as receitas arrecadadas para a conta principal da CUT no mesmo dia (eliminando uma das fontes de valores em trânsito). Em alguns países, os bancos que prestam serviços de transferência de receitas são remunerados ao se permitir que utilizem os valores em trânsito, sem juros, durante alguns dias. Este sistema de remuneração não é transparente e não indica claramente o custo dos serviços de arrecadação de receitas fornecidos pelos bancos.

Questões semelhantes surgem no caso de ‘fundos de arranque’, quando o Tesouro adianta caixa aos bancos para assegurar que têm liquidez suficiente para financiar pagamentos. Quando seja necessário fornecer liquidez no próprio dia, o saldo deve ser transferido de volta para a CUT no final do dia. Se tal não for possível, o fundo de arranque deve ser devidamente remunerado.

B. Sistemas de contabilidade e comunicação para a CUTO sistema de contabilidade pública deve ser concebido para registar todas as transações e capturar a informação relevante independentemente dos fluxos de caixa em contas bancárias específicas. Ou seja, diferentes tipos de transações de caixa (quer receitas ou desembolsos de caixa) que passam através da mesma conta bancária podem exigir diferentes tratamentos contabilísticos, e precisam de ser registados de maneira distinta através de um sistema de contas do livro razão ligadas para rastrear e controlar apropriações e distribuições mensais/trimestrais emitidas pelo Ministério das Finanças. Na prática, isto pode ser problemático. Muitos países com sistemas de contabilidade manuais não possuem um sistema de livro-razão do Tesouro abrangente, e uma parte significativa da informação necessária para a contabilidade orçamental e financeira (por ex., informação específica das unidades orçamentais, linhas orçamentais, etc.) continua a ser derivada da estrutura das contas bancárias

do governo.18 À medida que as contas bancárias forem encerradas para se estabelecer uma CUT, é provável que se perca alguma informação disponível do sistema bancário. Se tal informação for relevante para fins de gestão orçamental, deve ser capturada através do plano

18Nos países com disposições bancárias fragmentadas em relação aos pagamentos e recebimentos do Estado, é comum encontrar contas bancárias separadas operadas por unidades orçamentais para tipos específicos de despesas (por ex., para pagamentos de salários, pagamentos de despesas de capital, etc.). Ao abrigo de um sistema de CUT, mesmo que o processamento de transações seja descentralizado, não é necessário haver contas bancárias específicas para despesas e o sistema de contabilidade subjacente deve conseguir rastrear e comunicar


as despesas efetivas em relação à apropriação orçamental autorizada e/ou distribuições no ano.


de contas, o que pode exigir alguma adaptação. Este trabalho deve também ser realizado durante a fase de conceção do SIGFE. Geralmente um SIGFE contém um módulo de livro-razão geral que normalmente tem camadas de contas para manusear todos os tipos de operações do Tesouro relacionadas com as receitas, pagamentos, financiamento e colocação do excedente de caixa.19

A CUT pode incluir múltiplas subcontas (ou contas do livro-razão), por ex., para manter a identidade de contabilidade distinta dos ministérios, órgãos e departamentos fiscais. Esta distinção entre as subcontas (ou contas do livro-razão) e contas bancárias efetivas é importante. A autoridade de uma unidade orçamental para efetuar gastos não é representada pela disponibilidade de caixa. Em qualquer altura, as permissões agregadas para efetuar gastos (ou autoridade de gastar emitida para todas as unidades orçamentais) podem exceder o saldo de caixa consolidado apresentado em relação à conta principal da CUT. Isto não é problemático desde que o caixa esteja disponível quando os pagamentos se materializam de facto.

A implementação de uma CUT pode exigir uma redistribuição dos papéis de contabilidade e responsabilidades entre o Tesouro, os Ministérios e unidades orçamentais de nível inferior. Dependendo da estrutura da CUT, o Tesouro ou ministérios/órgãos executores, ou ambos, manterão os registos de contabilidade iniciais (por ex., livros de caixa) e têm responsabilidades de reconciliação bancária. Como é provável que a autorização dos compromissos permaneça com as unidades orçamentais individuais até mesmo no âmbito de uma configuração de pagamento centralizado, é necessário assegurar que os sistemas de controlo e pagamento de compromissos estão integrados para evitar o risco de atrasados de pagamento quando os compromissos se materializam. Esta questão deve ser abordada no decurso da configuração do SIGFE.

Os dados da contabilidade sobre as receitas e despesas mantidas pelo Tesouro/órgãos executores devem ser reconciliados completamente com os dados das transações bancárias.20

Uma CUT facilita a reconciliação entre os dados da contabilidade pública e as demonstrações de fluxo de caixa do banco central e dos bancos comerciais. Deve haver uma reconciliação dos feixes paralelos mas relacionados de dados das transações. Primeiro, ao nível do órgão executor/unidade orçamental, as instruções de pagamento ou cheques emitidos devem ser reconciliados com aqueles pagos pelo banco; segundo, ao nível do Tesouro, as receitas recebidas dos bancos devem ser reconciliadas com os pagamentos feitos pelos contribuintes,21 e os saldos de caixa nos bancos compensados contra as transações por órgãos executores/unidades orçamentais (ver Caixa 1).

19O módulo de razão geral de um SIGFE deve assim ter as seguintes funcionalidades: i) registo dos pagamentos e todas as transações de caixa (transferências entre as contas, transferências para contas de depósito e outras ações de investimento, transferências para a conta principal da CUT no banco central, etc.); ii) rastreio contínuo de caixa nas contas bancárias; iii) transferência de caixa para contas bancárias fora do sistema da CUT (por ex., pequenos pagamentos, salários, pensões, etc.); iv) reconciliação dos lançamentos diários no livro-razão geral e nos livros-razão auxiliares associados com os movimentos de caixa na CUT, incluindo a reconciliação diária e mensal das contas de transações (como contas com saldo zero) de órgãos executores; e v) preparação de extratos de resumo das transações para fins de comunicação e monitorização.

20A reconciliação bancária é um elemento importante da gestão e contabilidade de transações do governo através do sistema bancário. O benefício da reconciliação do extrato bancário é assegurar que o montante de caixa comunicado pelo Tesouro (a partir dos seus próprios livros) é consistente com o montante de caixa apresentado nos registos bancários. A transparência fiscal exige também a existência de uma reconciliação de rotina (normalmente mensal) dos extratos bancários com os dados da contabilidade pública (Manual on Fiscal Transparency, p. 55, 2007, IMF).

21Diariamente, todos os bancos que arrecadam receitas fiscais devem submeter à administração fiscal e ao Tesouro as demonstrações das contas bancárias a utilizar para fins de reconciliação contra os registos dos contribuintes e o livro-razão geral do Tesouro.


Se existir uma infraestrutura de comunicação adequada, o Tesouro deve estar ligado eletronicamente ao banco central e aos bancos comerciais para permitir a transferência eletrónica de instruções de pagamento, o recebimento eletrónico de extratos bancários, e a troca de informação para facilitar a reconciliação bancária automática.

C. Pré-condições para implementação de uma CUT

É necessário abordar desde o início algumas questões importantes, antes de tomar decisões chave acerca das opções de conceção e a estratégia para estabelecer uma CUT. Do contrário, é pouco provável que a implementação da CUT seja bem sucedida, como mostra a experiência de muitos países. O êxito na implementação de uma CUT exige igualmente bons sistemas e processos do Tesouro. Assim, as reformas da CUT e do Tesouro devem ser consideradas como um pacote integrado.

• Um inventário completo das contas bancárias existentes. Como uma pré-condição chave, o governo deve ter informação completa acerca das contas bancárias abertas/operadas pelos vários órgãos sob o seu controlo. Em alguns países, um número desconhecido de contas bancárias do governo é aberto por Ministérios/órgãos executores,

por vezes fora do controlo do Tesouro.22 Pode assim ser necessário realizar um censo das contas bancárias de todos os órgãos públicos, solicitando que cada órgão forneça informação sobre o número e tipo de contas detidas nos bancos comerciais, os montantes nelas depositados e uma explicação da sua existência. Até mesmo esta simples tarefa pode ser difícil de cumprir se houver resistência dos órgãos públicos e dos seus respetivos

banqueiros.23 Após o censo, deve ser elaborado um inventário completo das contas do governo (incluindo a sua natureza, tipo e saldos de caixa).

• Apoio político para a reforma das disposições bancárias do governo. O estabelecimento de uma CUT pode exigir decisões difíceis, como o encerramento de contas bancárias existentes das unidades orçamentais (fora do controlo do Tesouro), que pode enfrentar uma poderosa oposição. Para ser bem sucedida, a reforma da CUT deve ser apoiada explícita e fortemente pelos quadros superiores do governo. Decisões ao nível do Conselho de Ministros no sentido de iniciar e fortalecer a reforma são úteis.

• Rede bancária e tecnologia. Deve estabelecer-se a viabilidade e capacidade tecnológicas do sistema bancário de participar na operação de uma CUT e comunicar as transações da CUT.24 Isto implica a existência de um sistema de liquidação interbancário, um sistema de compensação de pequenos pagamentos, um sistema de liquidação por bruto em tempo real (SLBTR) no banco central para transações de valor elevado e a ligação dos principais bancos comercias ao SLBTR. Este requisito é particularmente importante no caso de uma estrutura distribuída das contas bancárias do governo.

22As contas bancárias desconhecidas ou ocultas constituem ameaças específicas aos objetivos gerais do conceito da CUT e os seus benefícios associados.

23Os bancos, para tentar interromper o censo e antecipando o encerramento posterior das contas, defendem que a existência de normas de segredo bancário os impedem de fornecer esta informação ao Tesouro, e alguns órgãos públicos “autónomos” tendem a defender que não são obrigados a fornecer uma tal informação.

24De facto, uma decisão acerca da CUT pode despoletar a aquisição da tecnologia necessária pelo sistema


bancário visto que os serviços bancários serão baseados na remuneração.


Caixa 1. Procedimento de reconciliação bancária

Passo 1 - Verificar o extrato de reconciliação bancária anterior. Confirmar que os itens pendentes e erros no último extrato de reconciliação bancária aparecem no extrato bancário do período atual. Quaisquer itens pendentes da reconciliação anterior e transitados para a atual demonstração de reconciliação bancária devem ser explicados, indicando-se a medida de acompanhamento pertinente.

Passo 2 - Comparar o livro-razão e o extrato bancário. Comparar os lançamentos de receitas do livro-razão com as transações de depósitos no extrato bancário, e os lançamentos de pagamentos do livro-razão com as transações de pagamento no extrato bancário. Deve-se marcar os lançamentos que aparecem no saldo bancário do livro-razão e no extrato bancário. Os restantes itens, em que poder haver diferença entre o livro-razão e o extrato bancário, podem ser decorrentes de: i) depósitos pendentes ou com atraso que aparecem no saldo bancário do livro-razão mas não no extrato bancário; ii) cheques não apresentados ou transferências eletrónicas de fundos (TEF) que aparecem no saldo bancário do livro-razão mas não no extrato bancário; iii) itens que só aparecem no extrato bancário mas não no saldo bancário do livro-razão, por ex., taxas, encargos e depósitos eletrónicos; ou iv) erros de lançamento no saldo bancário do livro-razão e/ou erros cometidos pelo banco (que realiza as transações bancárias) no extrato bancário.

Passo 3 - Preparar diários para lançamentos no livro-razão. Preparar diários para as transações que só aparecem no extrato bancário e que sejam confirmadas como sendo transações legítimas. Estes itens podem ser marcados depois de serem registados no saldo bancário do livro-razão, visto que são agora comuns a ambos os conjuntos de registos.

Passo 4 - Preparar diários de ajuste para quaisquer correções a efetuar no livro-razão. Preparar diários de ajuste para quaisquer erros identificados no saldo bancário do livro-razão. Após o ajuste, os lançamentos devem corresponder às transações do extrato bancário e podem também ser assim marcados.

Passo 5 - Informar o banco de quaisquer erros no extrato bancário. O banco (que realiza as transações bancárias) deve ser notificado de quaisquer erros no extrato bancário. Estes itens aparecerão no extrato bancário de reconciliação. Os erros devem ser corrigidos no banco e registados no extrato bancário subsequente.

Passo 6 - Preparar o novo extrato bancário de reconciliação. As restantes diferenças incluídas no extrato bancário de reconciliação são os itens que aparecem no saldo bancário do livro-razão mas não no extrato bancário, ou seja, depósitos pendentes, cheques não apresentados e TEFs. Os erros cometidos no extrato bancário e quaisquer itens ainda pendentes do último extrato bancário de reconciliação devem ser também incluídos no novo extrato bancário de reconciliação.

• Análise do quadro legal/regulamentar. Por vezes os quadros legais e regulamentares existentes permitem que as unidades orçamentais tenham contas bancárias independentes. Tais quadros precisam de ser alterados, e a boa prática internacional é atribuir ao Ministério das Finanças/Tesouro a autoridade legal única para abrir contas bancárias do governo. Para tornar a CUT um elemento estável da gestão de tesouraria, a boa prática é incluí-la (nas leis relacionadas, como a lei do Tesouro ou uma lei de GFP abrangente) como um elemento fundamental do sistema de GFP do respetivo país.


III. Questões chave de sequenciamento e implementação

A. Estratégia de implementação

Depois de abordar as pré-condições, deve ser desenvolvida uma estratégia clara e um plano de ação para a implementação da CUT. A estratégia deve refletir as decisões sobre questões chave de conceção (ver Secção II.A), especificamente: i) identificar as entidades paraestatais/autónomas e fundos extraorçamentais ao abrigo de cobertura da CUT; ii) especificar as estruturas das contas bancárias e os sistemas associados de processamento das transações — esta decisão está também ligada à arquitetura do SIGFE (se um SIGFE estiver a ser implementado ou planeado); iii) especificar os respetivos papéis do banco central e dos bancos comerciais, incluindo no que respeita aos serviços de transações bancárias; e iv) identificar as alterações que é necessário realizar ao sistema de contabilidade, incluindo regulamentos/instruções de contabilidade e papéis e responsabilidades dos diferentes intervenientes.

Uma comissão permanente e um comité técnico complementar poderiam ser úteis para supervisionar/coordenar a implementação da CUT e fornecer suporte técnico, conforme necessário. A comissão permanente (ou grupo de trabalho) deve ser liderada pelo Ministério das Finanças/Tesouro e ser constituída por representantes dos quadros superiores do banco central, órgãos de arrecadação e alguns dos ministérios de maior dimensão. Esta comissão estaria envolvida em todas as decisões chave. Por outro lado, o comité técnico faria o trabalho técnico necessário, incluindo a preparação de documentos detalhados sobre funções e procedimentos relacionados aos processos comerciais da CUT. Deveria igualmente ser liderada pelo Tesouro e contar com representantes dos ministérios setoriais/unidades orçamentais chave, órgãos de arrecadação, banco central, equipa do projeto do SIGFE e o Tribunal de Contas.

Embora o objetivo seja o estabelecimento de uma CUT completa, o faseamento da implementação precisa de ser calibrado tendo em conta os requisitos tecnológicos e as alterações necessárias aos processos comerciais. A introdução de uma CUT não deve ser considerada como uma atividade independente e deve ser integrada noutras reformas do Tesouro, incluindo alterações aos processos de execução orçamental. Pode-se também considerar o uso de projetos-piloto em ministérios/órgãos selecionados. Se um SIGFE estiver planeado ou em vias de implementação, algumas medidas com vista à criação de uma CUT

têm de ser implementadas juntamente com este. 25 Por exemplo, um sistema de CUT com processamento centralizado dos pagamentos pode ser introduzido progressivamente à medida que o SIGFE é implementado (se houver uma conectividade adequada entre os órgãos executores e o Tesouro).

25De referir, entre as vantagens de trabalhar com um SIGFE, a possibilidade de criar qualquer número de contas em livros-razões auxiliares que sejam necessárias para fins de gestão financeira. O SIGFE deve também fornecer interfaces eletrónicas entre o Tesouro e os órgãos executores, por um lado, e o sistema bancário (incluindo bancos comerciais que executem as transações bancárias) por outro lado, para reduzir o custo de transação para o processamentos de pagamentos e facilitar os pagamentos eletrónicos e a transferência de receitas.


O Ministério das Finanças/Tesouro devem negociar um acordo de níveis de serviço com o banco central para o estabelecimento e a manutenção da CUT (ver Caixa 2). O acordo deve abranger: o fornecimento atempado dos dados de transação num formato especificado e de relatórios sobre saldos de caixa pelo banco central e as suas sucursais (se fornecerem serviços de banca a retalho); requisitos de validação de transações; o procedimento de reconciliação bancária; taxas e encargos dos serviços bancários; e mecanismos de monitorização.

Se os bancos comerciais prestarem serviços de transações bancárias ao abrigo da CUT, a sua remuneração deve ser negociada em condições concorrenciais (em vez de os remunerar através do uso dos valores em trânsito sem juros). A relação entre estes bancos comerciais e o banco central deve ser definida de maneira clara. As taxas/encargos a pagar aos bancos comerciais pelos seus serviços bancários de retalho, sanções por incumprimento, mecanismo de comunicação, procedimento de reconciliação bancária, etc., devem ser especificados nos acordos-quadro, de preferência através de um processo de concurso competitivo. Estes acordos devem prever medidas de proteção adequadas ao governo contra atrasos deliberados na transferência de saldos das contas de transações para a conta principal da CUT no banco central.

Uma questão que é necessário abordar é se devem ser celebrados acordos individuais de níveis de serviço entre o banco central e os bancos comerciais. Existem argumentos a favor da existência de apenas um acordo com o banco central, que por sua vez adjudica serviços de transações bancárias aos bancos comerciais individualmente.26 Considerando que o banco central tem a experiência técnica para monitorizar o desempenho dos bancos comerciais e melhor avaliar a exposição de risco resultante da contratação de serviços de transações junto aos mesmos, um acordo em que o banco central adjudica serviços em nome do Tesouro pode ser benéfico para o governo, ainda que implique taxas de serviços do banco central mais elevadas. Por outro lado, o governo pode tirar proveito do seu papel como o maior cliente único do setor bancário contratando diretamente os serviços bancários a taxas muito competitivas e especificando claramente (através do processo de adjudicação) os seus requisitos de serviço para estimular o desenvolvimento de infraestruturas e serviços bancários.27 Mesmo que o governo decida contratar os serviços bancários de transações diretamente do mercado (e não através do banco central a atuar como o seu agente), seria mais eficaz e eficiente definir objetivos comuns para que os órgãos executores adotem uma abordagem consolidada — especificamente, no planeamento conjunto dos seus serviços bancários e na adoção de uma abordagem consolidada à gestão e fornecimento de serviços.

26Esta prática é seguida na Índia, por exemplo.27Embora o governo seja o maior consumidor de serviços de transações bancárias na maioria dos países (se não

em todos), pode não haver um canal único de comunicação entre o governo, como consumidor, e a indústria bancária, com os ministérios/órgãos executores a operarem em silos. Se o governo atuar coletivamente como um cliente único, os seus requisitos são levados a sério e criam uma procura suficiente no mercado para que os bancos comerciais individuais invistam em tecnologia, etc., para assegurar os negócios públicos. Isto aconteceu na Nova Zelândia, onde o Westpac aportou recursos no país para cumprir os requisitos do governo e desenvolveu o sistema DesBank. Em alguns países asiáticos, os bancos consideram os negócios públicos tão vantajosos que competem para ganhar o contrato oferecendo taxas negativas (ou seja, pagando ao Tesouro).


Caixa 2. Acordo de níveis de serviços entre o Banco Central e o Ministério das Finanças

O acordo de níveis de serviços deve especificar os termos e condições (incluindo as taxas) ao abrigo do qual o banco central i) gere as contas e subcontas do Tesouro ao abrigo do sistema da CUT; ii) arrecada receitas e efetua pagamentos em seu nome (opera como o banqueiro e agente de pagamento do governo); e iii) atua como o seu agente fiscal (gerindo títulos e emissões de notas, prestando serviços relativos à dívida pública, efetuando investimentos, comprando e vendendo divisa estrangeira) e como seu agente de liquidação. A lista de questões a incluir neste acordo poderia assim abranger:

• A base para cálculo das taxas de serviço e as circunstâncias que podem ser alteradas. A taxa deve refletir os custos do banco central e ser cobrada por transação.1

• A base para remunerar saldos do governo no banco central. Normalmente está ligada à taxa à qual o banco central efetua empréstimos aos bancos comerciais ou ao retorno médio da carteira do banco central.

• A informação necessária em tempo real para gerir a CUT acerca das entradas/saídas da CUT. O acordo deve especificar o grau de detalhe da informação fornecida. Os elementos chave dos relatórios diários dos bancos devem incluir os saldos diários de abertura e fecho e um resumo diário das transações de recebimentos e pagamentos. Deve também ser desenvolvido um formato apropriado para os relatórios agregados mensais.

• O tempo de resposta do banco central para executar as transações, quer como um agente fiscal, de liquidação ou de pagamentos.

• A gestão dos riscos operacionais comuns, incluindo o tratamento de quaisquer questões de continuidade comercial (causadas, por ex., por uma falha do sistema informático).

• Os mecanismos de análise do desempenho do banco central ao abrigo dos termos do acordo e disposições sobre compensação na eventualidade de quebra do acordo.

1 Em alguns países, o Tesouro paga uma taxa mensal fixa ao banco central por todos os seus serviços independentemente do número de transações efetuadas, uma prática que deve ser evitada.

Adaptado de Williams, Mike, 2010, “Government Cash Management: its Interaction with Other Financial Policies,” Technical Notes and Manuals, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund.

O Tesouro deve liderar esta iniciativa e desenvolver um acordo padrão de níveis de serviço para a contratação de serviços bancários de transações.28

A estratégia de implementação da CUT deve incluir medidas para desenvolver previsões fiáveis do fluxo de caixa. É muito difícil implementar uma CUT, especialmente com o processamento de transações descentralizado, se o Tesouro não conseguir efetuar a previsão de fluxos de caixa.

28Para assegurar o funcionamento eficaz de uma solução com múltiplos bancos, alguns países, como o Reino Unido, usam um “integrador de serviços” para fornecer o que é efetivamente uma única solução bancária unificada aos Ministérios/órgãos executores. O integrador de serviços combina fluxos de dados de transações de bancos diferentes para fornecer aos Ministérios/órgãos executores uma perspetiva única das suas contas e fluxos de dados, assegurando assim que os vários serviços exigidos por eles são reunidos num ponto de fornecimento único.


B. Principais passos para a implementação

Via de regra, a implementação de uma CUT envolveria os seguintes passos:

• Análise do censo das contas bancárias do governo para identificar as contas bancárias a encerrar. Em particular, as contas bancárias que já não tenham utilidade (e não sejam necessárias) devem ser fechadas e os seus saldos devem ser transferidos para a CUT.

• Algumas contas bancárias em bancos comerciais com saldos de caixa devem ser convertidas em contas com saldo zero para fins de transações bancárias.

• O Tesouro/comité técnico deve elaborar um documento relativo aos requisitos funcionais e técnicos, incluindo uma identificação clara das alterações aos processos comerciais e quaisquer alterações que seja necessário efetuar aos regulamentos financeiros e outras leis/regulamentos para apoiar a execução orçamental e os procedimentos de contabilidade ao abrigo do sistema de CUT.

• A conceção do SIGFE deve prever a interface necessária entre a CUT e os sistemas de processamento de transações e de contabilidade, quer seja centralizado ou descentralizado. A introdução da transferência eletrónica de fundos (TEF) no setor bancário permitiria a transição para pagamentos diretos da conta principal da CUT, nomeadamente para pagamentos de valor elevado aos fornecedores ou para transações regulares em grande quantidade (como salários).

• Deve-se proceder à transferência ordenada e gradual para a CUT dos saldos de caixa das contas existentes em bancos comerciais (que devam ser encerradas ou convertidas em contas com saldo zero), para minimizar as perturbações na liquidez do sistema bancário e na política monetária (esta atividade precisa de ser coordenada com o banco central).

• Na maioria dos países, os impostos são cobrados pelos bancos comerciais, e um sistema de CUT eficiente exigirá a transferência da receita arrecadada para a CUT no final de cada dia útil. Os bancos devem ser capazes de comunicar ao Tesouro os montantes arrecadados diariamente, para fins de gestão de caixa. A introdução da cobrança eletrónica dos impostos exigirá a participação dos respetivos bancos comerciais. Os serviços de arrecadação e transferência de receitas devem ser remunerados por cada transação.29 Normalmente estes serviços bancários são contratados por um órgão fiscal autónomo.

• Para adjudicar os serviços dos bancos comerciais de uma maneira eficiente e barata, os seguintes fatores, entre outros, devem ser considerados durante o processo de adjudicação: i) formulação dos critérios de seleção do concurso para evitar a contratação de serviços num banco apenas, em circunstâncias em que isto possa gerar riscos sistémicos, visto que é provável que o Tesouro seja o maior cliente do sistema bancário; ii) garantia da cobertura geográfica adequada das agências bancárias; e iii) garantia de que os bancos cumprem com os padrões mínimos de serviços e preveem mecanismos eficazes para fiscalizar estes padrões (por ex., sanções por desvio dos padrões).30

29Em muitos países em desenvolvimento, o serviço é ainda remunerado com base nos dias durante os quais é possível manter as receitas no banco sem incorrer juros, antes destas serem depositadas no banco central. Por exemplo, na maioria dos países da América Latina, a média é de 2 a 4 dias.

30Os objetivos i) e ii) podem ser incompatíveis em alguns casos (ou seja, um banco comercial dominante pode ter a melhor cobertura geográfica).


• Podem ser necessários mecanismos especiais — por ex., fundos de caixa e adiantamentos — para órgãos/unidades orçamentais de localização remota, sem acesso à rede bancária. Também podem ser consideradas opções bancárias móveis, se disponíveis. Contudo, a necessidades de contas de adiantamento deve ser cuidadosamente analisada, e à medida que o setor bancário se desenvolve, estas contas devem ser progressivamente fechadas.31

• Os utilizadores do sistema de CUT, no âmbito do Ministério das Finanças/Tesouro e ministérios/órgãos executores, devem receber formação para desenvolver uma compreensão profunda das novas disposições bancárias, de pagamento e de contabilidade, inclusivamente ao abrigo do SIGFE. De igual modo, deve ser elaborado um manual do utilizador sobre os procedimentos de recebimentos e pagamentos.

• Para fins de contabilidade, pode ser preferível introduzir as novas disposições bancárias no início do ano fiscal.

Um regime de CUT deve ser suplementado por uma gestão de caixa proativa. Isto requer, como pré-condição, o planeamento antecipado de caixa, e implica o desenvolvimento de uma estratégia para remuneração de excedentes temporários de caixa e financiamento de necessidades temporárias de caixa. O objetivo geral da gestão de caixa é reduzir os saldos médios de caixa do governo até um nível mínimo (consistente com as variações inesperadas de previsões razoavelmente precisas), para evitar empréstimos desnecessários e manter níveis de liquidez estáveis o mais possível.32 De facto, muitos países desenvolvidos tentam minimizar o nível dos saldos de caixa na CUT. Estabelecem uma meta, normalmente baixa, para os saldos do final do dia e, em seguida, gerem ativamente os saldos para que não excedam o limite representado pela meta, enquanto simultaneamente asseguram que a CUT não fica a descoberto.

O modo como o Ministério das Finanças/Tesouro administra a meta do saldo de caixa tem implicações para a política monetária e o desenvolvimento do mercado financeiro.33 Os instrumentos e métodos utilizados para a definição da meta do saldo de caixa variam muito.34 A integração das funções de dívida e gestão de caixa é particularmente importante quando há uma única interface governamental com o mercado. As necessidades da gestão de caixa e da política monetária normalmente coincidem quando se utiliza uma meta para o saldo de caixa. Há benefícios para a política monetária quando o Tesouro adota com êxito uma meta de saldo de caixa estável na CUT. Em particular, o efeito das transações

31Em vários países da América Latina que desenvolveram uma CUT, ainda existem muitas contas de adiantamento (designadas ‘fundos de maneio’), que se destinam a ser utilizadas para transações de pequenos pagamentos, mas os seus saldos não são transferidos para a CUT no final do dia. Para além de serem ineficientes, corre-se o risco de que estas contas sejam utilizadas indevidamente.

32Para uma discussão adicional sobre esta questão, ver Modernizing Cash Management de Ian Lienert (2009), Technical Notes and Manuals, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund.

33Para uma discussão mais abrangente sobre esta questão, ver Government Cash Management: its Interaction with Other Financial Policies de Mike Williams (2010), Technical Notes and Manuals, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund.

34Por exemplo, a maioria dos países começam com um processo de “ajuste grosseiro” que essencialmente envolve o uso de bilhetes do Tesouro ou outros instrumentos de empréstimo a curto prazo com o objetivo de compensar o impacto no setor bancário dos fluxos de caixa líquidos a entrar e sair das contas do governo. O ajuste preciso depende de políticas mais ativas que utilizam uma gama mais ampla de instrumentos (o instrumento


preferido é o repo) para alcançar a meta diária do saldo de caixa na CUT.


fiscais do governo é neutralizado em grande parte para fins do mercado monetário e da política monetária, o que simplifica a tarefa de gestão da liquidez nacional do banco central. Neste sentido, a definição de uma meta ativa do saldo de caixa facilita a política monetária. Contudo, podem haver tensões entre a gestão de caixa e a política monetária, especialmente quando o banco central não tem meios suficientes (ou seja, garantias) para absorver o excesso de liquidez nacional através de operações repo, quer essa liquidez seja gerada pelo Ministério das Finanças/Tesouro a operar um défice ou através de entradas de divisas estrangeiras (por ex., receitas de grande dimensão de exportações de minerais/petróleo). Será difícil para muitos países em desenvolvimento e de baixos rendimentos alcançar a meta dos saldos de caixa na ausência de um mercado doméstico de valores mobiliários a curto prazo bem desenvolvido ou de mecanismos junto dos banco comerciais para emprestar dinheiro com pouca antecedência ao Tesouro. Isto envolve também dum grande esforço operacional. Contudo, o desenvolvimento de uma política ativa de definição de metas para o saldo de caixa deve ser um objetivo a longo prazo, a implementar quando forem cumpridas as condições prévias necessárias.

ConclusãoA fragmentação das disposições bancárias do governo prejudica uma gestão de caixa eficaz. O objetivo primário da CUT é assegurar um controlo agregado eficaz sobre os saldos de caixa do governo. A consolidação dos recursos de caixa através de uma CUT ajuda a evitar a tomada de empréstimos e o pagamento de encargos de juros adicionais para financiar as despesas de alguns órgãos enquanto outros mantêm saldos inativos nas suas contas bancárias. O controlo agregado eficaz de caixa é também um elemento chave na gestão monetária, orçamental e da dívida.

Um sistema de CUT deve incorporar os seguintes princípios: i) as disposições bancárias do governo devem ser unificadas para assegurar a fungibilidade dos recursos de caixa do governo; ii) nenhuma outro órgão governamental deve ser autorizado a operar as contas bancárias sem a supervisão do Tesouro; e iii) a cobertura da CUT deve ser abrangente, incluindo todo o caixa do governo, orçamental e extraorçamental.

A conceção de uma CUT num dado país depende da etapa de desenvolvimento das instituições públicas e sistemas de gestão financeira e do grau de maturidade do seu sistema bancário, incluindo a tecnologia utilizada nos sistemas interbancários de liquidação e compensação. Nos países com sistemas de GFP bem desenvolvidos e uma rede bancária avançada, a melhor prática implica a criação de uma CUT no banco central, ao passo que um sistema de contabilidade bem desenvolvido regista todas as transações de entidades diferentes que possam ter contas de transação em bancos comerciais numa base de saldo zero.

Questões relacionadas com a consolidação de caixa numa CUT para fins de gestão de caixa não deve ser confundida com questões relacionadas com a distribuição de responsabilidades para controlo da contabilidade e processamento de recebimentos e pagamentos. Uma CUT pode operar com sistemas de processamento das transações e de controlo da contabilidade centralizados e descentralizados.


Independentemente do seu grau de desenvolvimento, todos os países devem ter por objetivo o estabelecimento de uma CUT, desde que tenham em conta as condições prévias identificadas nesta nota e abordem as várias questões de implementação. Embora o objetivo seja o estabelecimento de uma CUT completa, o faseamento da implementação precisa de ser calibrado tendo em conta os requisitos tecnológicos e as alterações necessárias aos processos comerciais, que devem ser introduzidas de uma maneira que reflita plenamente as circunstâncias únicas de cada país. A introdução de uma CUT não deve ser considerada como uma atividade independente e deve ser integrada noutras reformas do Tesouro, incluindo alterações aos processos de execução orçamental. Se um SIGFE estiver planeado ou em vias de implementação, várias medidas com vista à criação de uma CUT têm de ser implementadas juntamente com a implementação do SIGFE.


ReferênciasA. Khan and M. Pessoa, 2010, Conceptual Design: A Critical Element of a Government

Financial Management Information System Project, Technical Notes and Manuals (Washing ton: International Monetary Fund).

I. Lienert, Modernizing Cash Management, Technical Notes and Manuals (Washington: International Monetary Fund).

International Monetary Fund, 2001, Government Finance Statistics Manual (Washington). International Monetary Fund, 2007, Manual on Fiscal Transparency (Washington).Karen A. Horcher, 2006, Essentials of Managing Treasury, John Wiley & Sons, Inc.

Lawrence H. White, 2006, Payments System Innovations in the United States since 1945 and their Implications for Monetary Policy, Chapter 1 in Institutional Change in thePayment System and Monetary Policy, ed. by Stefan W. Schmitz and Geoffrey E. Wood (Routledge).

M. Williams, 2010, Government Cash Management: its Interaction with Other Financial Policies, Technical Notes and Manuals (Washington: International Monetary Fund).

S. Pattanayak and I. Fainboim, 2010, Treasury Single Account: Concept, Design and Implementation Issues, IMF working paper 10/143 (Washington: International Monetary Fund). (http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=23927.0).

S. Pattanayak and J. Cooper, 2011, Chart of Accounts: A Critical Element of the Public Financial Management Framework, Technical Notes and Manuals (Washington: International Monetary Fund).

Stefan W. Schmitz and Geoffrey E. Wood, 2006, Institutional Change in the Payments Systems and Monetary Policy—An Introduction, in Institutional Change in the Payment System and Monetary Policy, ed. by Stefan W. Schmitz and Geoffrey E. Wood (Routledge).

Teresa Ter-Minassian and Pedro Parente, 1995, Setting Up a Treasury in Economies in Transition, IMF Working Paper 95/16 (Washington: International Monetary Fund).

TNM/11/04

International Monetary Fund Fiscal Affairs Department 700 19th Street NW Washington, DC 20431EUATel.: 1-202-623-8554Fax: 1-202-623-6073

treasury single account: an essential tool for government ... · web vieweste documento da série...

Documents