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XIV INTERNATIONAL CONGRESS ON PROJECT ENGINEERING Madrid 2010

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UN NUEVO ENFOQUE PARA LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO ALTERNATIVO: CASO CONCEPTUAL Y

ANÁLISIS DEL PLAN DE CONSOLIDACIÓN INTEGRAL DE LA MACARENA (COLOMBIA)

Carlos Alberto Ávila Cerón

Ignacio De los Ríos

Susana Martín

Universidad Politécnica de Madrid

Abstract In recent years, Colombia has faced forced displacement, destruction of social capital and the indiscriminate felling of forests in regions affected by illicit crops. The presence of illegal armed groups is strengthened by the income proceeds of illegal marketing. Although illicit crops in Colombia have been fighting for years, the problem still persists and has not disappeared.

This communication presents a planning model for rural development projects in areas of illicit crops. The proposed model is designed from the experience obtained in the region of La Macarena, Colombia, it is based on the models of Policy Analysis and Social Learning (Friedmann, 1986, 1991) (Cazorla et al, 2006), replacing the traditional models of social reform (Friedmann, 1986, 1991) developed by the state in this type of actions. In the first phase, we reviewed the theoretical framework of rural development planning in these troubled areas, experiences in other areas and planning models developed in the second phase, we have made an analysis of the experience developed in La Macarena, finally, we have presented the conceptual basis of the intervention model.

Keywords: Illicit crops; coca eradication; alternative development; social planning; homeland security

Resumen Durante los últimos años Colombia ha enfrentado el desplazamiento forzado, la destrucción de capital social, la tala indiscriminada de bosques en regiones afectadas por los cultivos ilícitos y la presencia de grupos armados ilegales que se fortalece con las rentas de la comercialización de ilícitos. Aunque los cultivos ilícitos se vienen combatiendo en Colombia desde hace años el problema aún persiste y no han desaparecido.

En esta comunicación se presenta un modelo de planificación de proyectos de desarrollo rural en regiones de cultivos ilícitos. El modelo que se propone se diseña desde la experiencia desarrollada en la región de la Macarena-Colombia y sienta las bases conceptuales en los modelos de Análisis de Políticas y de Aprendizaje social (Friedmann, 1986, 1991) (Cazorla et al, 2006), sustituyendo a los tradicionales modelos de Reforma social, (Friedmann, 1986, 1991) desarrollados desde el Estado en este tipo de acciones. En la primera fase se realiza una revisión del marco teórico de planificación del desarrollo rural en estas zonas conflictivas, las experiencias en otros territorios y modelos de planificación desarrollados, en la segunda fase se realiza


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un análisis de la experiencia desarrollada en La Macarena; finalmente se presentan las bases conceptuales del modelo de intervención.

Palabras clave: Cultivos ilícitos; erradicación coca; desarrollo alternative; planificación social; seguridad territorial

1. Introducción Durante los últimos años Colombia se ha enfrentado el desplazamiento forzado, la destrucción de capital social, la tala indiscriminada de bosques en regiones afectadas por los cultivos ilícitos y la presencia de grupos armados ilegales que se fortalece con las rentas de la comercialización de ilícitos. Aunque los cultivos ilícitos se vienen combatiendo en Colombia desde hace años el problema aún persiste y no han desaparecido, a pesar de que Colombia tiene una legislación fuerte y represiva en materia de drogas, que incluye una serie de disposiciones que sancionan con penas bastante altas “la producción y el trafico de drogas, regulan la extradición, el lavado de activos, la extinción del dominio y la confiscación de bienes, la compra de percusores químicos y que buscan implementar nuevas y más pragmáticas medidas de control” (Calvani, 2003)

La población rural se convirtió en objetivo militar de los grupos armados en su lucha por el control del territorio, incluyendo el control de las actividades lícitas e ilícitas (tales como el tráfico de drogas) y una fuente para el reclutamiento forzado. Los cultivos ilícitos también han generado enormes costos sociales traducidos en la descomposición del tejido social, el abandono de los valores éticos y morales, la desarticulación familiar y de las relaciones de confianza necesarias para la generación de capital social, el conflicto por la tenencia de la tierra, el incremento de la actividad delictiva y la violencia generalizada, derivada de la incertidumbre que predomina entre las comunidades y que resulta del constante hostigamiento de grupos armados ilegales y de la débil presencia de las instituciones del Estado. “Durante los últimos años el país ha enfrentado el desplazamiento forzado de alrededor de 3 millones personas” (DANE, 2008), y la destrucción de capital social.

Otro problema grave es el impacto ambiental de los cultivos ilícitos, que comienza con la tala y quema de los bosques primarios tropicales, con el consecuente agotamiento de las fuentes de agua y afectación de la biodiversidad. La pérdida ambiental excede el área de cultivo, pues “se estima que por cada hectárea de coca o de amapola se talan de dos a tres hectáreas de bosque . Se estima que más de 2.2 millones de has. de bosque sean destruido en los últimos 10 años” (SIMCI, 2009). Parte de la producción de los cultivos es muy nociva, por el uso de fertilizantes, pesticidas y productos químicos cuyos residuos se vierten en los ríos o son absorbidos por le suelo. En cuanto a las fumigaciones aéreas, existe un debate entre la posición oficial del gobierno, según la cual las fumigaciones no generan impacto ambiental al medio ambiente, y la posición de algunas ONGs que afirman lo contrario. En el tabla uno (1) se ilustra algunos de los efectos ambientales en el territorio según la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE)1 .

1 La lucha de Colombia contra las drogas ilícitas” Acciones y resultados 2002, Dirección Nacional de Estupefacientes Unidad Administrativa Especial, Ministerio del Interior y de Justicia.


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Tabla 1. Efectos de los cultivos ilícitos sobre el medio ambiente

Fuente: la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE)

2. La Planificación actual de la lucha contra los cultivos ilícitos Para combatir la producción de los cultivos ilícitos, El Gobierno Nacional promueve políticas que en el fondo son programas del Gobierno destinados a proveer opciones licitas de empleo e ingresos a las comunidades que se comprometen a mantener libres de ilícitos aquellas zonas que hayan sido objeto de erradicación. Los programas son de naturaleza temporal por que dependen del gobierno de turno, y su sostenibilidad, en el mediano y largo plazo, depende del grado de integración con políticas y programas sectoriales del plan de desarrollo que se estén ejecutando.

Lo convencional en la los programas de lucha contra los cultivos ilícitos es que son del corte clásico de Reforma Social, es decir, la planificación y puesta en marcha de estos programas se caracterizan por ser desde arriba y la visión de conjunto corresponde sólo a los planificadores y directores de programas, los resultados suelen ser proyectos productivos orientados a la generación de ingresos, construcción de capital social y la sustitución o el transito de una economía ilegal a una legal pero no un trabajo de construcción de confianza entre pobladores y el Estado y mucho menos un trabajo de construcción conjunta de prospectiva regional para el desarrollo rural.

“Este modelo es el tradicionalmente aplicado en el medio rural, en las numerosas ocasiones en las que el Estado ha intervenido para determinar, dentro de las comunidades rurales, los programas, proyectos a acometer para el desarrollo de cada una de esas comunidades en sus respectivas áreas. Es una planificación dirigida, donde no se tiene consideración la opinión de los afectados por toma de decisiones desde arriba” (Cazorla, de los Ríos y Salvo, 2007).

MOMENTO ACCIÓN EFECTOS

Establecimiento de las áreaspara los cultivos yprocesamiento

Se seleccionan losecosistemas ambientalessensibles y de importanciaambiental como los bosques ylas llanuras

• Se pone en peligro los ecosistemas, los cuales sonde un valor ambiental incalculable por ser los mayoresbancos de germoplasma• Aumento considerable en las emisiones de CO² (lallanura amazónica es vital por su capacidad de regularel CO²)

Preparación de los terrenos

Llegada de colonos primarios(generada por los crecientesdesplazamientos masivos)

Establecimiento de prácticastales como la remoción de lacobertura vegetal (a través dela deforestación y la tala) y laquema cubierta vegetal

• Destrucción de nichos ecológicos y cadenas tróficas.• Destrucción de material genético desconocido.• Erosión edáfica• Destrucción de cobertura vegetal nativa• Extinción de especies endémicas• Deterioro de los nacimientos de agua• Destrucción de potencial genético desconocido

Implementación de los cultivos

Implementación de losprocesos agrícolas inherentesa la siembra, cuidado ycosecha de los plantíos

Implementación de productos agroquímicos alambiente (bioestimulantes, abonos y pesticidas para elcontrol de plagas)

Procesamiento Utilización de sustanciasquímicas

Las sustancias químicas y los desechos generadosson dispuestos en las corrientes de agua o vertidosdirectamente en los suelos.


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El conocimiento de la población inmersa en la problemática de los cultivos ilícitos por parte de los planificadores (funcionarios de los programas de Gobierno) no es tenida en cuenta para la toma de decisiones acerca de los planes de sustitución, la toma de decisiones para la orientación de los proyectos de sustitución de cultivos ilícitos sólo es son posible a través de un conocimiento abstracto de la realidad por parte de los planificadores quienes además se deben regir por los documentos de política como es el caso del documentos CONPES 32182, documento que determina la estrategia para la ejecución del Programa de Desarrollo Alternativo y las línea productivas como base para sustitución de los cultivos ilícitos; Cafés Especiales, Palma, Cacao, Caucho y Forestales. El conocimiento de los planificadores es el punto de partida para la planificación, que a través de la experiencia se han convertido en las personas más autorizadas en el tema, lo que lleva a presuponerlos como los sujetos más idóneos para la orientación de la toma de decisiones requeridas (Friedmann, 1986, 1991).

Por ejemplo, el actual gobierno (del 2002 al 2010) puso en marcha el Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos PCI, cuyo objetivo es fomentar la cultura de la legalidad, el desarrollo económico, social y ambiental en sus zonas de intervención y apoyar la lucha del estado colombiano contra las drogas ilícitas, mediante la implementación de dos estrategias: erradicación manual voluntaria “Programa Familias Guardabosque y Proyectos Productivos” y erradicación manual forzosa; y la ejecución de proyectos especiales, el PCI recoge la experiencia y parte de la financiación del Plan Colombia3 (desde 1999), programa que inicia su ejecución con el Gobierno anterior (1998 – 2002) donde sus propósitos fundamentales son la lucha contra el problema mundial de las drogas, el crimen organizado y la violencia que éste genera, la reactivación económica y social, el fortalecimiento de las instituciones democráticas, y los avances en las negociaciones de paz en Colombia. El Plan Colombia es un acuerdo bilateral suscrito por el Gobierno de Colombia y el de los Estados Unidos de Norte America que aun se mantiene vigente. Otros programas de lucha contra los cultivos ilícitos son Plante y Pa lante (periodo de 1994 al 1998) y Campo en Acción (1990 – 1994).

Normalmente, los programas de los Gobiernos de lucha contra los cultivos ilícitos adoptan el marco de la estrategia mundial de las Naciones Unidas denominado “Desarrollo Alternativo”. Cuyo propósito es promover opciones socioeconómicas lícitas y sostenibles para las comunidades que han recurrido al cultivo ilícito como medio de subsistencia. El Desarrollo Alternativo es una política rural que representa la opción no represiva contra dichos cultivos. En sus inicios, la práctica del desarrollo alternativo es promovida y ejecutada por la cooperación internacional se demarcó a la sustitución de cultivos. Estos programas han puesto especial énfasis en factores económicos, y en particular en la tierra, relegando las condiciones sociales y políticas a un segundo plano. Este énfasis ha dominado los enfoques que proponen la sustitución de cultivos ilícitos por lícitos y que basan la medición de impacto en función de las hectáreas establecidas y erradicada, y otro factor es que no obedecen a la seguridad del territorio donde se corre el riesgo que algunos de estos recursos puedan terminar fortaleciendo los grupos armados ilegales.

2 Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social – Programa de Desarrollo Alternativo – PDA, marzo de 2003. 3 El Plan Colombia es una estrategia integral de cooperación bilateral (Colombia – Estados Unidos), cuyo objetivo general es combatir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para así contribuir a la reactivación económica y la consecución de la paz en Colombia, al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas ilícitas en las calles norteamericanas. Este acuerdo está basado en el principio de responsabilidad compartida, según el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad común y compartida por toda la comunidad internacional, que exige una visión integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas ilícitas.


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De acuerdo con el último informe de la Oficina de la Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito “UNODC” (junio de 2009), en el 2008, el área total de cultivos ilícitos se redujo a 81.000 hectáreas. Esta reducción representa el 18% comparado con las 99.000 hectáreas del año anterior. Esta medición constituye el regreso a los niveles de la superficie cultivada con coca en el periodo 2003 – 2006.

Figura 1. Cultivos de coca en Colombia, 1999 – 2008

Fuente; UNODC, junio de 2009

La actual política de lucha contra los cultivos ilícitos “Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos”, en sus inicios demostró ser efectivas en materia de reducción del área sembrada, que paso de 142.000 hectáreas en el año 2001 a cerca de 80.000 hectáreas en el año 2003, lo que equivale a una reducción del 43% del área cultivada con cultivos ilícitos en Colombia. A pesar del esfuerzo hecho por el Gobierno en materia de reducción, la estrategia se estanco en los últimos seis años como lo demuestra la figura 1, debido a varios factores; uno de esto es la estructura de los programas de Desarrollo Alternativo y de generación de ingresos ya sean del Ministerio de Agricultura, del Banco Agrario, Acción Social entre otras entidades publicas, no contemplan procesos de atención inmediata o de emergencia a poblaciones que por efecto de la erradicación de los cultivos ilícitos su capacidad de subsistencia quedo reducida y en la mayoría de los casos nula, situación que se refleja en los desplazamiento de la población hacia otros núcleos de producción de ilícitos o hacia los cascos urbanos o ciudades cercanas.

Otro factor es que la focalización de las acciones de los programas de Desarrollo Alternativo no contemplan como prioridad el tema de la seguridad territorial, corriendo el riesgo de que las inversiones vayan a parar a los grupos armados ilegales, sin seguridad la población beneficiada con los programas no tiene ninguna lealtad hacia el Estado, y por ultimo, el concepto que se viene elaborando desde los programas de Desarrollo Alternativo y es el de “Vereda Libre de Cultivos Ilícitos”. Esa condición que ha sido certificada por Naciones Unidas y que es requisito de acceso a diferentes programas como por ejemplo el de Familias Guardabosques, Proyectos Productivo y ReSA, impide aprovechar oportunidades para ir consolidando en forma gradual las áreas que van quedando libres de cultivos ilícitos. Las familias que no se pueden beneficiar de los programas de apoyo porque alguno de sus vecinos conserva cultivos

020.00040.00060.00080.000

100.000120.000140.000160.000180.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Años

Hect

area

s


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de coca, fácilmente vuelven a caer en la tentación de incurrir en la resiembra de ilícitos. Al contrario, las ayudas que reciben los beneficiarios que se alejan de los cultivos ilícitos inducen a los renuentes a renunciar a la economía ilegal.

3. Un nuevo enfoque para la planificación del desarrollo alternativo. Componente del Aprendizaje Social. Las zonas de post erradicación de cultivos ilícitos y de estabilización de la economía, se caracterizan por la dispersión de la comunidad en su territorio, su falta de organización, pues difícilmente la comunidad hace parte activa de las Juntas de Acción Comunal4. Además, la comunidad muestra desconfianza en los programas del Estado debido a que en el pasado muchos programas solo se quedaron en promesas y en incumplimiento de lo programado, situación que es aprovechada por los milicianos de los grupos armados ilegales para promover su rechazo, y a su vez, infunden temor a quienes consideren participar, temor que es justificado porque durante por más de treinta años la comunidad estuvo a merced de grupos armados ilegales ante la ausencia del Estado y por ultimo, en estas zonas el capital social es bajo o prácticamente inexistente.

Este componente de aprendizaje social en el nuevo enfoque de planificación del desarrollo alternativo busca implica la acción desde el inicio del proceso que con el fin de romper el curso de los acontecimientos para cambiar la realidad, estrategia y táctica política que nos orienta a como vencer las resistencias, teorías de la realidad que nos dice como es el mundo real, y los valores que inspiran y dirigen la acción (Friedmann, 1986, 1991). A su vez, este componente incorpora la Planificación Transactiva a través del dialogo y el aprendizaje mutuo (Cazorla, 2006) entre planificadores y población afectada por la erradicación de los cultivos ilícitos. En el marco de este nuevo enfoque busca una primera acción de restructuración de las relaciones que por las circunstancias de la erradicación la sensación es de haberlo perdido todo y por lo consiguiente es dolorosa para la población afecta, pero el no hacerlo cause probablemente un dolor aun mayor por consecuencia de la extinción del dominio, en los casos que aplique, o la judicialización. Las nuevas relaciones de negociación y los continuos diálogos entre la población beneficiaria pretende demostrar que con una población que exhibe ciertas características positivas (es cooperativa y orientada a la investigación, crea un entorno de confianza, reduce las normar disfuncionales y los juegos engañosos) estará mejor preparada para comprometerse en un proceso de planificación de desarrollo alternativo mediante el aprendizaje social, que una población que no las tiene.

Bajo este nuevo enfoque para la Planificación del Desarrollo Alternativo el aprendizaje social supone que el grupo de acción (población beneficiaria) aprende de su propia practica (learning by doing), y partir de esto, se incentiva la creación y el fortalecimiento de la organización social y el fortalecimiento de las capacidades técnicas de las personas mediante un acompañamiento técnico y social permanente en la zona, y simultáneamente la población es atendida con un paquete de ayuda humanitaria con fin de prevenir el desplazamiento y la resiembra de cultivos ilícitos, el paquete consta de tres componentes, el primero es el de seguridad alimentaria (mercado para las familias por cuatro meses y el establecimiento de una huerta casera), el segundo es un capital semilla para establecer actividades productivas de 4 Las Juntas de Acción Comunal son organizaciones civiles que propenden por la participación ciudadana en el manejo de sus comunidades. Sirven como medio de interlocución con los gobiernos nacional, departamental y municipal y buscan la creación de espacios de participación que ayuden al desarrollo en barrios, corregimientos y veredas. Con ellas, los alcaldes también pueden fijar el plan de desarrollo, concertar proyectos y vigilar su ejecución.


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generación de ingresos y empleo a corto plazo y por ultimo, apoyo para dotaciones y pequeñas obras de interés comunitario, identificadas y priorizadas por la misma comunidad. Una vez la población tenga la percepción de seguridad en el territorio y haya sido atendida de manera inmediata con el paquete de ayuda humanitaria, la población estará en capacidad de asumir el reto de planificación de su territorio en forma conjunta con los planificadores que gracias al dialogo permanente y sincero entre las partes se habrá ganada el aprecio y la lealtad de la población hacia el Estado.

Componente ético – normativo: recuperación de la confianza. Según la definición del diccionario podemos decir que confianza es “Esperanza firme que una persona tiene en que algo suceda, sea o funcione de una forma determinada, o en que otra persona actúe como ella desea”. En el nuevo enfoque de planificación del desarrollo alternativo se basa en la construcción y recuperación de la confianza en la institucionalidad estatal de los ciudadanos de las zonas de pos erradicación y de estabilización de la economía con el fin de acelerar la dinámica de consolidación y recuperación social del territorio.

Entre las acciones que contribuyen en forma significativa a la construcción de confianza en el nuevo enfoque de desarrollo alternativo son las relacionadas con el fortalecimiento y percepción de la seguridad por parte los pobladores, el mejoramiento de la infraestructura en vías de comunicación y la planificación comunitaria (Friedmann, 1986, 1991) para las dotaciones y construcciones de interés social (educación, salud, recreación, etc) y para la reactivación de las economías locales, ya sean de producción rural agropecuaria y no agropecuaria (nueva ruralidad). Pero sobre todo y lo mas importante para la recuperación de la confianza es el Trabajo Con la Población (Working Withn People), esta nueva orientación para los proyectos de desarrollo rural, pone énfasis en las competencias contextuales y de comportamiento de las personas (IPMA, 2010) y exige a los planificadores una sensibilidad social (Cazorla, A; De los Ríos, I., 2010) y estándares éticos que superen los aspectos meramente estructurales y técnicos.

A su vez, en el modelo de WWP en el marco del nuevo enfoque de planificación para el Desarrollo Alternativo y de recuperación de la confianza es que los programas consideren a las organizaciones locales de productores y comunitarias como operadores elegibles, pese a que no tengan los antecedentes ni cumplan los requisitos formales para contratar con el Estado, este principio de confianza del Estado en la comunidad es fundamental para la legitimidad de la intervención y para reforzar los mecanismos de construcción de confianza mutua, además, suelen ser opciones más económicas y pertinentes. Las organizaciones locales representan el tejido social y proporcionan una oportunidad de trabajo organizado y creíble al interior de las estructuras locales de la comunidad. En el pasado algunos grupos pudieron haber estado estrechamente asociados a los grupos armados ilegales, pero la consolidación de la seguridad neutraliza la capacidad para seguir influenciándolos. Estos grupos deben ser formalizados para facilitarles su acceso a los recursos del Estado - siempre con la asistencia técnica para aumentar su capacidad institucional.

Componente negociador: público – privado. Un factor clave para la sostenibilidad del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo consiste en la armonización y sincronización de las acciones públicas y privadas que se promuevan en el territorio dependen del avance de las condiciones de seguridad y, por tanto, de la dinámica de las operaciones militares y policiales para el restablecimiento y la consolidación de la seguridad. Con este componente se busca acercar al sector


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público y privado para trabajar desde el mismo instante en que las condiciones de seguridad sean las apropiadas. En el nuevo enfoque de planificación sienta sus bases en la llamada Planificación Transactiva (Friedmann, 1986, 1991) y Planificación Negociadora (Cazorla, A.; Friedmann, J., 1995). La negociación permitirá optimizar los recursos humanos y financiaros de las diferentes instituciones para lograr mejores resultados en la dinamización de las economías locales y atraer nuevas oportunidades de inversión del sector privado.

En esta negociación el sector público en cabeza de los gobiernos municipales desempeñan un importante papel al proporcionar un marco político estable para crear un entorno propicio para el sector privado, en ese sentido, supone considerar la participación del sector privado, con todo su conocimiento para lograr un desarrollo social y económico de las zonas objeto del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo, mediante este componente el enriquecimiento es mutuo y desarrolla la creatividad, entendida como la capacidad para pensar y actuar de forma original e imaginativa (IPMA, 2010). Las relaciones del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo permiten explotar la creatividad, individual y colectiva de los planificadores, en beneficio de las personas y a favor del bien común (Cazorla, A; De los Ríos, I., 2010). Cada zona objeto del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo tendrá que formular una estrategia de negociación que se adapte a sus propias necesidades, teniendo en cuenta sus ventajas y recursos. Esta función conlleva la concertación y la negociación entre varios protagonistas, e implicara el compromiso y estar preparado para asumir y gestionar riesgos (Friedmann, J., 1993).

Componente político: El componente político del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo se orienta al sistema de relaciones sociales basado en el territorio (limitados geográficamente). Estos sistemas tienden a compartir en el pasado una historia y en futuro un destino común. “Los miembros de comunidades basados en el territorio tienden a desarrollar fuertes sentimientos de apego, se identifican principalmente con valores locales. Existen también lealtades en competencias hacia otras instancias de agregación social – familiar, clase social, religión, etc., así como asociaciones funcionales más tenues” (Friedmann, J., 1993).

En este componente, los sistemas sociales organizados territorialmente suelen ser municipios, centros poblados y veredas5 que se caracterizan por alta presencia de cultivos ilícitos, grupos terroristas (que además usan estos territorios para el transito y comercialización de estupefacientes) y poblaciones donde la cobertura y la calidad de los servicios fundamentales de educación, salud y seguridad social integral son muy inferiores a los promedios nacionales. La selección de los territorios para el desarrollo del nuevo enfoque para la Planificación del Desarrollo Alternativo se basa en consultas directas a las autoridades civiles, militares y policiales en el territorio objetivo del proceso de erradicación de cultivos ilícitos, eliminación del terrorismo y de recuperación social. A su vez, mediante visitas de campo a los territorios objetivo por parte de los planificadores se corrobora el interés de los pobladores en participar en los procesos de desarrollo alternativo y la percepción de la seguridad.

5 Los municipios les dieron a las veredas categoría de división territorial de carácter administrativo. Las veredas agrupadas constituyeron corregimientos, unidades municipales equivalentes a inspecciones de policía. La vereda reclama, desde su realidad rural municipal, la tarea de elevarla a la categoría de unidad básica del desarrollo nacional.


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Figura 2. Modelo de la Planificación de la Participación en el ámbito público

4. Aplicación al caso Plan de Consolidación Integral de la Macarena. La zoma de la Macarena es común mente conocida por haber sido la zona de distensión o zona de despeje que durante el gobierno (de 1998 al 2002) del presidente Andrés Pastrana fue el escenario para adelantar un proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia “FARC” y acabar con el conflicto armado colombiano, la zona de distensión se creó en noviembre de 1998 (mediante Resolución 85 de 14 de octubre de 1998) y entró en operación en enero de 1999. Comprendió una extensión de 42.000 kilómetros cuadrados y estuvo conformada por los municipios de La Uribe, Mesetas, La Macarena y Vista Hermosa en el departamento del Meta, y por San Vicente del Caguán en el departamento del Caquetá. El proceso de negociación de más de tres años en el cual no hubo avances y sí continuó el conflicto llevó al gobierno de ese entonces, a tomar la decisión de suspender las negociaciones en el año 2000. El fracaso del proceso y la percepción de que las FARC se habían engrandecido durante su estancia en la zona de distensión desde donde lanzaban sus ataques, realizaban actividades relacionadas con el narcotráfico y concentraban a los secuestrados, fue uno de los factores que contribuyó

Nuevo enfoque de Planificación de Desarrollo Alternativo

Marco de Referencia Seguridad territorial, cultivos ilícitos, restricciones legales

Equipo de promoción y planificación “Plan consolidación Integral Macarena

INNOVACIÓN

Cooperación Internacional y

Gobierno locales

Centro de Coordinación de Acción Integral

Construcción de Confianza Dialogo, negociación, trabajo

conjunto

Análisis Diagnostico veredal y regional,

objetivos, plan de pos erradicación, ideas de proyectos

Población afectada por la erradicación y Organizaciones

Sociales

Nuevas formas de relacionarse “Acción – Conocimiento” Proyectos de pos erradicación, estabilización de la economía y de infraestructura social, nuevas formas de conocimiento y de

organización comunitaria


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a la elección del presiden Álvaro Uribe Vélez en el 2002 y al desarrollo de la política de Seguridad Democrática.

En el año 2008 y en el marco de la política de Seguridad Democrática se dictó una directiva presidencial con la cual se busca desarrollar una estrategia de recuperación social del territorio o “Plan Nacional de Consolidación Territorial PNC”. Estrategia que busca articular los esfuerzos estatales para garantizar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que permita el fortalecimiento de las instituciones democráticas en beneficio del libre ejercicio de los derechos ciudadanos y la generación de condiciones para su desarrollo humano. En ese sentido, se pone en marcha un proyecto piloto para la antigua zona de distensión denominado “Plan de Consolidación Integral de la Macarena PCIM” el cual busca alcanzar los objetivos propuesto en el PNC y sustituir las carencias no resueltas en los programas de sustitución de cultivos ilícitos implementados en el pasado.

El caso de estudio del Plan de Consolidación Integral de la Macarena, se presenta como ejemplo de planificación mixta entre el Análisis de Políticas y el Aprendizaje Social (Friedmann, 1986, 1991) (Cazorla et al, 2006), sustituyendo a los tradicionales modelos de Reforma social, (Friedmann, 1986, 1991). El estudio esta dirigido a territorios recientemente erradicados de cultivos ilícitos y que por efectos de la erradicación la población es encuentra en conflicto con el Estado y en riesgo de desplazamiento o de continuar con la producción de ilícitos. El caso presenta un nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo como propuesta para el diseño de una política de recuperación social del territorio y de la lucha contra los cultivos ilícitos.

Figura 2. Implementación de la Política del Plan Nacional de Consolidación

El área geográfica que constituye el objetivo del PCIM es la comprendida entre los márgenes oriental y occidental de la Serranía de la Macarena, abarcando a los municipios de Vista Hermosa, Uribe, Mesetas, San Juan de Arama, Puerto Rico y La Macarena en el departamento del Meta (mapa).

La Macarena es una serranía montañosa de 1.019,036 hectáreas, independiente de las tres cordilleras (oriental, central y occidental) es considerada como uno de los refugios de vida silvestre más importantes del planeta y posee especies únicas en el mundo, por lo cual es patrimonio biológico de la humanidad. Además de la importancia ambiental que representa y su invaluable riqueza biológica, con el 15% de todas las especies existentes en el mundo, según lo reconocen expertos como E.O. Wilson, profesor de la Universidad de Harvard y la mayor autoridad internacional en

Presidencia de la Republica de Colombia

Centro de Coordinacación de Acción Integral CCAI

Plan de Consolidación Integral de la Macarena

Familias residentes en las zonas de transición

Presidencia de la Republica de Colombia

Centro de Coordinacación de Acción Integral CCAI

Plan de Consolidación Integral de la Macarena

Familias residentes en las zonas de transición

Establece la Política del Plan Nacional de Consolidación

Elabora la normativa del PNC y coordinación de actividadespara la recuperación social del territorio

Desarrollo de la normativa para la recuperación social del territorio, recepción, gestión, pago y control de ayudas

Cumplimiento de la normativa del PCIM para poder recibir las ayudas

Establece la Política del Plan Nacional de Consolidación

Elabora la normativa del PNC y coordinación de actividadespara la recuperación social del territorio

Desarrollo de la normativa para la recuperación social del territorio, recepción, gestión, pago y control de ayudas

Cumplimiento de la normativa del PCIM para poder recibir las ayudas


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biodiversidad. El área de La Macarena posee un alto potencial de desarrollo agroindustrial sustentado en la calidad de sus tierras para la producción agrícola y ganadera bajo arreglos forestales y su privilegiada localización en relación con los más grandes y dinámicos centros del mercado nacional (ciudades de Villavicencio y Bogotá). Sin embargo, su desarrollo ha sido bloqueado por la ausencia integral del Estado y la suplantación de éste por la acción de grupos armados ilegales y la consecuente imposición de reglas basadas en la intimidación y la arbitrariedad, además, no solo se han dedicado ha hacerle la guerra a los Colombiano, sino a su extraordinaria su riqueza natural.

Figura 3. Ubicación del caso de estudio

4.1. Enfoque estratégico del Plan de Consolidación Integral de la Macarena El enfoque estratégico del PCIM para la consolidación consiste en la armonización y sincronización del esfuerzo del Estado en el territorio en función de la dinámica de la recuperación de la seguridad por la neutralización de la capacidad de acción de los grupos armados ilegales. En el gráfico, a continuación se muestra la forma de cómo convergen las diferentes acciones del Estado y la forma de cómo se combinan en función del grado de recuperación de la seguridad en el territorio.

Grafico 1. Composición del esfuerzo del estado

Operaciones

MilitaresOperaciones

MilitaresTransiciónTransición ConsolidaciónConsolidación

Desarrollo Económico, Social e Institucional

Protección al Ciudadano

Seguridad territorialEsfu

erzo

del

Est

ado

Fases de la consolidación


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4.2. Focalización de las acciones en cada una de las zonas del PCIM En las zonas donde existe una alta incidencia de la amenaza insurgente o terrorista es poco probable que los esfuerzos del Estado por establecer en forma permanente los servicios de protección ciudadana (policía y jueces) fructifiquen en una efectiva operación y funcionamiento de esos servicios. De hecho, esos servidores públicos constituyen blanco militar de los grupos insurgentes. Mucho menos efectivos resultan los recursos enfocados a promover el desarrollo económico, social e institucional, cuando el Estado no ejerce control institucional del territorio. Normalmente, el esfuerzo público en esos temas muchas veces acaba reforzando la posición estratégica de los insurgentes frente a la comunidad, al cooptar los dividendos políticos de la acción pública de desarrollo cuando el Estado carece de control institucional sobre el territorio donde se realizan esas acciones. Por lo tanto, en las zonas con alta incidencia de la estructura armada del terrorismo y la insurgencia el esfuerzo principal del Estado consiste en adelantar las operaciones de la Fuerza Pública enfocadas a la recuperación de la seguridad territorial (zonas rojas). A medida que se va estableciendo el control del área por la Fuerza Pública, generando zonas de transición (zonas amarillas), la intensidad del esfuerzo militar va siendo sustituida por presencia permanente de la Policía Nacional y la institucionalidad judicial. Al mismo tiempo se va haciendo efectiva la presencia de la institucionalidad pública y privada para el desarrollo social y económico, principiando con la atención a las necesidades más sentidas e inmediatas de la población.

Por último, gracias a la presencia permanente de la Fuerza Pública y a las acciones de asistencia y apoyo a la comunidad, en las zonas de transición se van estableciendo las condiciones de seguridad que posibilitan la presencia integral del Estado. Se consolida la confianza de la comunidad en el carácter permanente de la seguridad y de la presencia de la Fuerza Pública. La gran mayoría de la población se inclina progresivamente a favor de la presencia estatal y se generan actitudes de apego a la Ley, de aprecio por la Fuerza Pública y de cooperación con el Estado. Bajo tales condiciones el esfuerzo principal consiste en acciones para impulsar el desarrollo económico y social, y la consolidación del Estado Social de Derecho en el territorio.

4.3. Procesos participativos y de integración social en las zonas de erradicación y de estabilización de la economía del PCIM (zonas de transición).

Los resultados del nuevo enfoque de Planificación de Desarrollo Alternativo implementados en la zona de la Macarena integran dos fuentes complementarias de información. Por una parte información secundaria compuesta por la información generado por el Sistema de Información y Monitoreo de cultivos ilícitos de la oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito UNODC, informes de seguridad de las unidades militares y policiales de la zona y consultas a las autoridades locales.


1698

Figura 4. Cultivos de coca en el Meta, 2004 – 2008

Fuente: UNODC, 2008

Por otra parte, la base primaria es construida por el equipo de planificadores del PCIM a través de consultas directas a la población objetivo con el propósito de construir una caracterización6 socioeconómica rápida del territorio. En el siguiente cuadro se aprecia el comportamiento de la movilidad de la población como consecuencia de la erradicación (información a diciembre de 2009) y la movilidad de los menores matriculados en centro educativos antes y después de la erradicación.

Cuadro No. 1. Movilidad de la población

NÚCLEO

Número de familias en centro poblado Número de familias rurales Total

Familias Antes

erradicación

Total Familias Actuales

VariaciónAntes* Después* Variación Antes* Después* Variación

Santo Domingo 582 490 16% 684 464 32% 1266 954 25%

Villa la Paz 355 157 56% 675 242 64% 1030 399 61%

La Cooperativa 410 113 72% 884 432 51,13% 1294 545 58%

TOTAL 1347 760 44% 2243 1138 49,26% 3590 1898 47%

El núcleo con mayor expulsión de población de los centros poblados es La Cooperativa (72%) demostrando su condición de centro de comercio de la base de coca. La mayor movilidad de población rural se presenta en el núcleo de Villa La Paz (61%) en donde se presenta la mayor influencia de grupos de autodefensas según los pobladores y líderes de la zona. Entre la gente movilizada de los núcleos se encuentran “finqueros” o dueños de la tierra con o sin título y “ambulantes”. Los ambulantes residentes en la zona rural en su mayoría son personas que recibían un “plante” o capital de trabajo para instalar lotes de coca por parte de finqueros y las FARC.

6 Los territorios objeto de erradicación carecen de información estadística. La caracterización busca recopilar, generar y sistematizar información de las principales variables bio-físicas, socio-económicas y político institucional del territorio, como insumo para los investigadores y tomadores de decisión del nuevo enfoque de Planificación de Desarrollo Alternativo. Para ello, se prevé la recopilación y generación de información consistente y significativa para el análisis territorial y la toma de decisiones.

18.74017.305

11.063 10.386

5.525

-2.0004.0006.0008.000

10.00012.00014.00016.00018.00020.000

2004 2005 2006 2007 2008

Año

Hec

tare

as


1699

La información sobre la movilidad de los menores escolares en los centros educativos de los núcleos corresponde al mes de febrero del año 2009; el núcleo de mayor movilidad de menores es La Cooperativa en donde los centros educativos muestran una disminución en el número de niños del 73%, le siguen Villa La Paz y Santo Domingo, algunas de las escuelas rurales debieron cerrarse por falta de alumnos y docentes debido a que algunos se les cancelados sus contratos y otros fueron trasladados a escuelas de mayor población escolar.

Cuadro No. 2. Movilidad de la población escolar

NÚCLEO

Número de alumnos en centros

educativos

Número de docentes

Antes Después Variación Antes Después Variación

Santo Domingo 1089 721 34% 41 31 24%

Villa la Paz 182 98 46% 14 13 7%

La Cooperativa 428 114 73% 18 9 50%

TOTAL 1699 933 45% 73 53 27%

En el territorio los menores desescolarizados suman un total de 1.200 niños aproximadamente frente a un total de menores en la escuela en estos mismos territorio de 819. La desescolarización de los menores se explica por la temprana vinculación de niños (desde los 5 años) al mercado laboral informal familiar.

4.4. Procesos de participación y de integración social. La participación de familias (1.503 familias) en los procesos de post erradicación y de estabilización de la economía local bajo el nuevo enfoque de Desarrollo Alternativo en la zona de la Macarena supera el 79% del total de la población total actual del área focalizada, este resultado es muy positivo teniendo en cuenta que hacia el mes de noviembre de 2008, en el núcleo de La Cooperativa ninguna vereda había decidido su ingreso en este proceso debido a la desconfianza en los programas del gobierno que el pasado solo se quedaron en promesas, y por presión de milicianos de los grupos armados ilegales que no les permitían su participación. Este resultado se logra gracias a un proceso de Planificación Transactiva (Friedmann, 1986, 1991) y Planificación Negociadora (Cazorla, A.; Friedmann, J., 1995).

5. Resultados del nuevo enfoque en el Plan Macarena En este apartado se presentan los resultados de las acciones emprendidas en el marco de la estrategia de pos erradicación de cultivos ilícitos y de estabilización de la economía (nuevo enfoque de Desarrollo Alternativo) en el área de intervención del PCIM desde el año 2008.

Componente de aprendizaje social: En el nuevo modelo de Planificación del Desarrollo Alternativo, las relaciones y dialogo entre los planificadores y la población beneficiaria (familias a las que recientemente se les erradico los cultivos ilícitos) se desarrolla bajo un marco de concertación de las actividades – acción que harán parte de un proceso de transición de economía ilícita a una lícita y de construcción de confianza entre la población y el estado, además, busca la mejora en la participación de las organizaciones sociales y los pobladores mediante un proceso de planificación


1700

transactiva. Desde este componente, los trabajos del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo han permitido los siguientes resultados:

• Mediante un intercambio de conocimientos e investigación, se construye en cada vereda una Caracterización Socio – Económica Rápida (29 veredas focalizadas donde residen 1.989 familias) con el objetivo de conocer las diferentes variables demográficas, socio - productivas y socio -ambientales y su vinculación con el territorio, acción que es considerada como el punto de partida para la construcción conjunta (Planificación Transactiva) de una Planificación de Desarrollo Alternativo.

• Desde un proceso de dialogo y la negociación, se realizaron 29 Talleres veredales (uno en cada vereda) para la definición y priorización de problemas; definición de iniciativas de proyectos de asistencia alimentaria, huertas caseras, proyectos productivos y pequeñas obras de infraestructura.

• Mediante un proceso de planificación transactiva, cada núcleo eligió su acompañamiento técnico y social integrado por un Ingeniero agrónomo, un técnico agropecuario y una trabajadora social. El equipo desarrollo funciones de capacitación en manejo de huertas, buenas practicas y agrícolas y pecuarias, producción de abonos orgánicos, cultura de la legalidad y formación socio empresarial.

• Conformación de 29 Comités de Veeduría veredal, cuyos miembros fueron elegidos en asambleas comunitarias, el propósito de los comités es el de apoyar y coordinar la logística de entrega de los insumos con las comunidades, verificar las calidades y cantidades de los entregables y apoyar a los líderes en el diligenciamiento y firma de las actas de entrega por parte de los beneficiarios.

• Para el componente de asistencia alimentaria directa se entregaron 7.228 mercados cumpliendo la meta del 100% de lo concertado con los tres núcleos.

• En Seguridad Alimentaria se establecieron en total 1.503 huertas caseras de las cuales solo el 76% se desarrollaron con éxito, es decir 1.137 huertas. La producción y comercialización de hortalizas, verduras, frutales, pollos de engorde y huevos, entraron en producción solo 1.023 representando el 68% de la meta inicial.

• En proyectos productivos se vincularon 1.494 familias pero solo el 92% se beneficiaron de este componente.

Componente ético – normativo: recuperación de la confianza. El nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo se diseña con el ideal de construcción y recuperación de la confianza en la institucionalidad estatal de los pobladores de las áreas de pos erradicación, y es orientado por valores (cultura de la legalidad) que fomentan la participación hacia la consolidación y recuperación social del territorio. Los resultados de este componente son:

• Realización de 29 Asambleas Comunitarias precedidas por los presidentes de las Juntas de Acción Comunal donde se negocia y se establecen los compromisos y responsabilidades de la población y del PCIM para el desarrollo de la estrategia de pos erradicación.

• En la negociación se vinculan voluntariamente 1.503 familias para hacer parte de la estrategia de Planificación de Desarrollo Alternativo. Los compromisos son:

Las familias vinculadas participan en todas las actividades programadas conjuntamente con el acompañamiento técnico y social, y además en las actividades de seguimiento y evaluación que promueva el PCIM.


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Las familias vinculadas a la Planificación de Desarrollo Alternativo deberán abstenerse de realizar cualquier tipo de actividad relacionada con la producción de cultivos ilícitos.

Todas las familias vinculadas a la Planificación de Desarrollo Alternativo deberán tener sus predios libres de cultivos ilícitos.

• A su vez, El PCIM se compromete con las familias que han comprometido con la Planificación de Desarrollo Alternativo en lo siguiente:

Verificaran conjuntamente con los presidentes de las JAC y el acompañamiento técnico y social el cabal cumplimiento de las acciones estipuladas en la Planificación de Desarrollo Alternativo.

El PCIM contribuirá financieramente con las acciones concertadas a desarrollar

El PCIM proporcionara el acompañamiento técnico y social a las familias vinculadas a la Planificación de Desarrollo Alternativo

El PCIM realizara el seguimiento y la evaluación a la estrategia de Planificación de Desarrollo Alternativo y realizara los ajustes que requiera el mismo.

• Creación de comités de veeduría ciudadana representados por dos beneficiarios de cada vereda.

• Se estableció un presupuesto igual para cada familia vinculada para los componentes de Asistencia Alimentaria Directa, Seguridad Alimentaria y Proyectos Productivos. Para las obras priorizadas por la comunidad se estableció fue un presupuesto por vereda.

• Los grupos de beneficiarios por vereda junto con las organizaciones campesinas de las zonas definieron la actividad productiva, las proveedurías de bienes y servicios para su implementación y la logística de entrega.

Componente negociador: público – privado. En el nuevo enfoque de Planificación de Desarrollo Alternativo, las acciones de los planes se concretan mediante un proceso de negociación entre el sector público, privado y población beneficiaria, el propósito de las mesas de negociación es la de buscar sostenibilidad a los planes. Desde este componente los resultados son:

• Un proceso de acercamiento de los pobladores con la institucionalidad estatal, la mayoría de los pobladores desconocían la oferta institucional y además desconfiaban de su presencia permanente apoyando los planes construidos concertadamente entre pobladores y planificadores del PCIM, por que el pasado nunca habían hecho presencia o por incumplimientos.

• Se desarrollaron 3 mesas de concertación de acciones posteriores a la construcción de la caracterización socioeconómica rápida (insumo fundamental para la mesas de negociación) con compromisos, responsables y cronogramas.

• Las familias beneficiarios junto con las organizaciones de campesinos de la zona encontraron como proveedores los propios productores y/o sus organizaciones sociales. Por ejemplo, a través de las organizaciones se adquirieron semillas para proyectos de siembra de maíz, arroz y plátano y el alquiler de la maquinaria agrícola.

• En el marco de las mesas de negociación se definieron las líneas productivas en las que las instituciones estatales están en capacidad de apoyar los planes de sustitución de cultivos ilícitos. Las líneas son: Mejoramiento Genético de ganado y mejoramiento de praderas, Cultivo de Cacao, Café, Caucho, Caña, Plátano, Yuca y mejoramiento piscícola.


1702

• Tres entidades públicas con agenda definida hacen presencia en las veredas focalizadas por el PCIM: El Banco Agrario con quien se gestionan un total de 61 créditos de pequeño productor para las líneas de sostenimiento de cacao y ganadería; SENA con cursos cortos en el primer semestre del 2010 y la Secretaria de Educación de la Gobernación DEL Meta en el diseños para la reconstrucción de un centro educativo.

Componente político: Desde la concepción del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo se determino que las áreas de intervención obedecen a la seguridad del territorio y a la campaña de erradicación voluntaria y forzosa adelantada por las fuerzas militares, la policía nacional y los grupos móviles de erradicación. Los resultados de este componente son:

• En las áreas focalizadas por el PCIM, entre el año de 2008 y 2009 se erradicaron 11.829 hectáreas de coca, de las cuales 8.145 hectáreas fueron erradicadas en 2008 y 3.684 hectáreas en el 2009.

• La erradicación se focalizo en 29 veredas de los municipios de Vista Hermosa y Puerto Rico donde también se adelantó la erradicación voluntaria, con cerca de 2.000 hectáreas.

• Posteriormente o durante el proceso de erradicación, los planificadores el PCIM invitaron a los pobladores de las 29 veredas focalizadas para sensibilizarlas sobre las acciones a emprender en el marco del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo, sus características, condiciones y recursos. Además se expusieron los instrumentos básicos de la caracterización social y económica, identificación y priorización de los participantes o beneficiarios y las ideas de proyectos de generación de ingresos de corto plazo.

• Se realizaron 29 reuniones de socialización del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo, presentación y entrenamiento en el manejo de los instrumentos del Plan: caracterización veredal, ficha de proyectos y comités de veeduría.

• El informe de junio de 2009 SIMCI, reporta que la superficie con cultivos ilícitos en el departamento del Meta se redujo en un 47% al pasar de 10.386 hectáreas en el año 2007 a 5.525 en el 2.008. El mismo informe resalta que en las áreas donde interviene el PCIM la reducción de cultivo de coca fue del 75%. Esto puede estar indicando la eficacia de la estrategia de erradicación que está implementando el PCIM en la región de la Macarena, y el factor que hace la diferencia es la puesta en marcha de los Planes de pos erradicación. Además, se encontró que en las zonas de erradicación la resiembre fue marginal, no supera el 2% de acuerdo con los informes de la Policía Antinarcóticos quienes semestralmente realizan vuelos de detección de cultivos de coca en la región.


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Figura 4. Cultivos de coca en el Meta, 2004 – 2008

Fuente: UNODC, 2008

6. Conclusiones El nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo que se puso en marcha a mediados de 2008 en las zonas objetivo de erradicación del caso de estudio (PCIM), se presenta como un nuevo modelo de pos erradicación y de transición de una economía ilegal a una legal con visión de desarrollo rural local. Desde los distintos componentes del nuevo enfoque se pone énfasis en las competencias técnicas7 y elementos de compromiso y motivación de las personas. El éxito del nuevo enfoque exige a los planificadores un especial conocimiento de la política pública relacionada con el tema y una sensibilidad social para llegar a comprender los diferentes puntos de vista de las personas, ser receptivo a las opiniones, sus juicios y sus estándares éticos (Cazorla, A; De los Ríos, I.; Hernández, D; Yague, J. 2010).

Los componentes antes mencionados del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo han incidido para que la población residentes en las zonas de erradicación de cultivos ilícitos se incorporen cultura del la legalidad y establezcan nuevas relaciones con el Estado.

1. La recuperación de la seguridad y la consideración desde el inicio de la participación de las personas y sus organizaciones sociales en la negociación y elaboración de los planes de pos erradicación, de proyectos productivos y de infraestructura social, favoreció a la recuperación de la confianza de los pobladores en el Estado, aumento las capacidades técnicas individuales y la participación en trabajos grupales.

2. Las limitaciones y retrasos en la ejecución de los planes concertados pueden repercutir en la pérdida parcial de confianza en el proceso. La confianza ganada en los territorios de erradicación (zonas de transición) es un intangible frágil que demanda la mayor coordinación, transparencia, concertación y trabajo conjunto con los pobladores. De lo contrario la menor falla en la operación puede ser usada por los Grupos Armados Ilegales para minar su legitimidad buscando ir avanzando en su reposicionamiento militar y político en la región.

3. La actual estructura de los programas del Estado incluyendo los de Desarrollo Alternativo no contemplan los procesos de atención inmediata o de emergencia a

7 Entendidas como las acciones necesarias para poner en marcha un proyecto, gestionar su ejecución y cerrarlo. NCB versión 3.0, 2006

18.74017.305

11.063 10.386

5.525

-2.0004.0006.0008.000

10.00012.00014.00016.00018.00020.000

2004 2005 2006 2007 2008

Año

Hec

tare

as


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poblaciones que por efecto de la erradicación de los cultivos ilícitos su capacidad de subsistencia quedo reducida y en la mayoría de los casos nula, situación que se refleja en los desplazamiento de la población hacia los cascos urbanos o hacia ciudades cercanas. De acuerdo con los datos de la caracterización socioeconómica, en las zonas de transición del PCIM entre el años 2006 al 2008 el 47% de la población se desplazó. Otro factor que dificulta la atención inmediata a la población en zonas de post erradicación es el concepto que se viene elaborando desde los programas de Desarrollo Alternativo y es el de “Vereda Libre de Cultivos Ilícitos”. Esa condición que ha sido certificada por Naciones Unidas y que es requisito de acceso a diferentes programas como por ejemplo el de Familias Guardabosques, Proyectos Productivo y ReSA, impide aprovechar oportunidades para ir consolidando en forma gradual las áreas que van quedando libres de cultivos ilícitos. Las familias que no se pueden beneficiar de los programas de apoyo porque alguno de sus vecinos conserva cultivos de coca, fácilmente vuelven a caer en la tentación de incurrir en la resiembra de ilícitos. Al contrario, las ayudas que reciben los beneficiarios que se alejan de los cultivos ilícitos inducen a los renuentes a renunciar a la economía ilegal.

4. Lo que queda claro es que durante el proceso iterativo del diseño e implementación del nuevo enfoque de Planificación del Desarrollo Alternativo, es que los instrumentos de los programas disponibles para apoyar el transito de una economía ilegal a una legal, son inadecuados para responder con rapidez al ritmo de los progresos de la seguridad y la erradicación de la coca. El esfuerzo no tiene suficiente recursos, y los mecanismos existentes no tienen la flexibilidad para responder de una manera acertada y oportuna.

5. Los programas de los gobiernos municipales, las zonas de erradicación no están incluidas dentro de sus prioridades de inversión, debido a que tienen poco poder de convocatoria y la presencia de funcionarios de las administraciones locales es minima, se limita a profesores y a la participación de algunas brigadas humanitarias realizadas por otras instituciones. Además, estas zonas no representan un atractivo político, desde el punto de vista electoral.

6. Es muy importante desarrollar una estrategia de erradicación de los cultivos marginales o dispersos de coca que durante las fases de erradicación del 2008 y 2009 no fueron erradicados, justificado en que la distancia entre los cultivos “no era rentable” para la estrategia de erradicación y que obstaculizan el cumplimento de la meta de erradicación del Gobierno. Los lotes no erradicados suelen ser fuente se semillas para nuevos cultivos.

7. Los factores que marcan la diferencia entre el nuevo enfoque de Planificación de Desarrollo Alternativo con los tradicionales, es el tema de recuperación de la seguridad como condición para la implementación de los programas de apoyo y la coordinación interagencial. En el pasado, la focalización de la estrategia de erradicación se orientaba hacia ecosistemas ambientalmente estratégicos y presencia de cultivos ilícitos, corriendo el riesgo de que muchas de las ayudan pudieran parar a fortalecer las estructuras de los Grupos Armados Ilegales.

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