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Urbanización de losterrenos en la periferia de El YunqueAriel E. Lugo, Tania del M. López1 y Olga M. Ramos González
United StatesDepartment ofAgriculture
ForestService
June 2004
Límite de proclamación del Bosque Nacional del Caribe
Extensión del Bosque Nacional
Municipios con Zonificación Especial
Puerto Rico
ResumenEl propósito de este estudio fue evaluar los cambios enla cobertura de terrenos en la periferia del BosqueNacional del Caribe (BNC, El Yunque) y la eficacia delReglamento de Zonificación Especial para las Zonasno Urbanas de los Municipios Circundantes al BNC(Reglamento). Se determinaron las coberturas de terreno en un área aproximada de 75,000 hectáreaspara los años 1936, 1950, 1977, 1985 y 1995. Durantelos 59 años del período de estudio, la cobertura agrí-cola disminuyó 46.7 por ciento, la cobertura debosques aumentó 92 por ciento y la cobertura urbanaaumentó 2,185 por ciento. En el 1995, el área decobertura agrícola era similar a la de bosques, y la tasa anual de crecimiento de cobertura urbana en laperiferia del BNC aumentó significativamente.Encontramos que 85 por ciento del área de coberturaurbana construida en la periferia del BNC entre el1985 y 1995 no estaba en conformidad con elReglamento. De hecho, la tasa anual de crecimientode cobertura urbana aumentó luego de ponerse envigor el Reglamento. Concluímos que el Reglamentono protegió adecuadamente la periferia de El Yunquey que es urgente formular nuevas estrategias para conservar esta región. Sugerimos que es necesarioreformular una nueva zona de protección en la periferia de El Yunque, proveerle la fuerza de ley a lanueva zona protectora y mejorar la capacidad técnicade las agencias responsables por la planificación y reg-ulación de los terrenos en Puerto Rico. Sin embargo,ninguna solución funcionará si no hay la voluntadpolítica para proteger los terrenos de la periferia de El Yunque.
IntroducciónEl Bosque Nacional del Caribe (BNC), también desig-nado como el Bosque Experimental de Luquillo ycomúnmente conocido como El Yunque, es lapropiedad más grande de Puerto Rico que contiene losremanentes más extensos de bosque primario en laIsla (Lugo 1994a). El Yunque provee a la regiónnoreste de la Isla diferentes servicios, tanto ecológicoscomo económicos. En el área nacen nueve de los ríosprincipales de Puerto Rico (Grande de Loíza, Grande,Espíritu Santo, Mameyes, Sabana, Fajardo, Santiago,Blanco y Gurabo) los cuales producen sobre 50 millones de galones diarios de agua para el consumode aproximadamente el 20 por ciento de la poblaciónde la isla (Neuman 1994). El Yunque es una atracciónturística para Puerto Rico y provee recreación paramillones de personas. La concentración de especies de
11 Dirección actual: Departmento de Geografía, Recinto Universitario de Río Piedras de la Universidad de Puerto Rico.
Urbanización De Los Terrenos en La Periferia De El YunqueAriel E. Lugo, Tania del M. López y Olga M. Ramos González
Instituto Internacional de Dasonomía TropicalServicio Forestal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de América
Ceiba 1201, Jardín Botánico Sur, Río Piedras, PR 00926-1119Y
Linda L. Vélez
Departamento de Ingeniería Civil y AgrimensuraRecinto Universitario de Mayagüez de la Universidad de Puerto Rico
Mayagüez, PR 00681-9041
Laderas deforestadas de El Yunque en el sector El Verde.Esta foto es de la década del 1930.
plantas y animales en este bosque es notable e incluyeespecies raras, endémicas y en peligro de extinción. El BNC fue designado por las Naciones Unidas comouna Reserva Biosférica en el 1976, sin embargo, sec-tores de la reserva han estado bajo protección oficialdesde el 1876, lo que hace de El Yunque una de lasreservas naturales más antiguas del hemisferio occi-dental. Dado los valores naturales, económicos,históricos y sociales del BNC, no es sorprendente quesu conservación sea un asunto de alta prioridad parala sociedad puertorriqueña y para la agencia respon-sable de su manejo, el Servicio Forestal de los EstadosUnidos de América (SF).
Durante las pasadas décadas el acelerado grado dedesarrollo de los terrenos circundantes al BNC ha idotransformando el paisaje a uno altamente urbano/sub-urbano (Ramos 2001, Thomlinson y Rivera 2000). Lapreocupación del posible efecto de la expansiónurbana tanto dentro como fuera del BNC motivó eldesarrollo y adopción de un reglamento de zonifi-cación especial para las zonas no urbanas de losmunicipios circundantes al BNC (de ahora en ade-lante Reglamento) con el propósito de utilizar lazonificación como herramienta de conservación delos terrenos en la periferia del BNC. Dichareglamentación se manifiesta en la siguiente cita delmemorial que acompañó al Reglamento (Junta dePlanificación 1983, p 1):
Durante los últimos años la periferia de “ElYunque” ha estado sujeta a una presión de desa-rrollo de naturaleza desarticulada que ha puesto enpeligro la integridad ecológica del bosque. Tanto lafauna como la flora, así como los cuerpos de aguay los suelos propios para el cultivo agrícola entoda la región, se han visto amenazados. Dichodesarrollo se manifiesta, principalmente, comouna expansión de las áreas urbanas con usos resi-denciales y comerciales. Como resultado existe lanecesidad, cada vez mayor, de establecer unmecanismo regulador que guíe adecuadamente los usos de terrenos de la región.
Sin embargo, y dada la cada vez mayor presión dedesarrollo en los terrenos de la región, en marzo del1995 el SF le expresó su preocupación a la Junta dePlanificación (JP) por la expansión urbana en la perife-
ria de El Yunque. Como parte de su exposición a la JP,el SF preparó un vídeo con fotos aéreas que presenta-ban ejemplos de aparentes violaciones al Reglamento.En reacción, la JP pidió pruebas más concretas de lasituación. Respondiendo al requerimiento de la JP ypara evaluar la eficacia del Reglamento como her-ramienta de conservación de áreas protegidas, elInstituto Internacional de Dasonomía Tropical del SFcomenzó a estudiar los cambios en las coberturas deterrenos en la periferia de El Yunque. El primer resulta-do fue la publicación del mapa de zonificación especialvigente para la periferia de El Yunque (López y Ramos1999) conjuntamente con la presentación de argumen-tos sobre la incompatibilidad entre la conservación deEl Yunque y la alta conversión a usos urbanos en laperiferia del bosque (Lugo et al. 2000).
En este trabajo le exponemos a la JP la evidencia quesolicitó en el 1995. El propósito de este artículo con-siste en evaluar las tendencias en las coberturas de terrenos en la periferia de El Yunque antes y despuésde la adopción del Reglamento. También proveemosinformación para evaluar la eficacia del Reglamentopara proteger El Yunque.
MétodosEl estudio se llevó a cabo en tres etapas. En la primerase interpretaron fotografías aéreas e imágenes desatélite del área de estudio para los años 1936 y 1937(denominado 1936), 1985 y 1993 al 1999 (denomina-do 1995) para determinar las coberturas de terreno enlos municipios adyacentes a El Yunque—Canóvanas,
2
Movimiento de tierra en terrenos agricolas para construirurbanizaciones en la periferia de El Yunque.
Río Grande, Luquillo, Fajardo, Ceiba, Naguabo, LasPiedras y Juncos. A esta base de datos geográficos seañadieron coberturas de terreno por municipios del1950 (Jones 1952) y 1977 (Ramos y Lugo 1994). En lasegunda etapa, se sobrepusieron las coberturas de terreno para los años 1977, 1985 y 1995 en el mapade zonificación basado en el Reglamento (López yRamos 1999, Lugo et al. 2000). Esto resultó en ladeterminación de la cobertura del terreno existente encada distrito de zonificación, por cada año de estudio.En la tercera etapa, se preparó un mapa que identificaáreas donde no hay conformidad entre coberturaurbana y la zonificación de acuerdo al Reglamento. En esta fase del análisis se consideró la interpretaciónde la imágen de satélite del 1985 como el año base almomento de establecer el Reglamento, y la diferenciaentre el 1985 y el 1995 como indicadora de la efectivi-dad del Reglamento después que fue puesto en vigor.
Desarrollo de Base de Datos Geográficos
Cobertura de Terreno: 1936 y 1995Generamos los mapas de cobertura de terreno para losaños 1936 y 1995, utilizando fotografías aéreas dediferentes fuentes. Para la cobertura del 1936, se inter-pretaron fotografías aéreas en blanco y negro con unaescala nominal de 1:18,000 obtenidas en la Autoridadde Carreteras y Transportación del Departamento deTransportación y Obras Públicas (DTOP) del gobiernoestatal. De igual manera, para confeccionar el mapade 1995, se analizaron diferentes grupos de fotografíasadquiridas durante varios vuelos entre 1993 y 1999con una escala nominal de 1:20,000 tanto a colorcomo en blanco y negro. En este mapa incorporamostambién información de fotografías aéreas infrarojacon una escala nominal de 1:30,000. Estas últimasfueron obtenidas por la NASA en diciembre del 1993(NASA 94-019-HR-732).
Diferentes polígonos fueron delineados en lasfotografías aéreas y a cada polígono se le asignó unade diez categorías de cobertura de terreno. Los polí-gonos fueron codificados de acuerdo a los criteriossugeridos por Anderson et al. (1976), Mitchell et al.(1977), Milazzo (1980) y FAO (1993). Las categorías decobertura de terreno utilizadas fueron las siguientes(las designaciones en inglés dadas en paréntesis corre-sponden a las utilizadas en los mapas orginales):
^ Zona urbana construída (urban and built-up land)comprende zonas de uso intensivo con la mayorparte del área cubierta con estructuras. Esta zonase denomina “cobertura urbana” en el resto deeste trabajo.
^ Humedal arbóreo (forested wetland) son humedalesdominados por vegetación arbórea, incluyendomanglares.
^ Humedales herbáceos (nonforested wetland) sonhumedales con o sin marea, dominados porgramíneas u otra vegetación no arbórea, o puedeincluir zonas sin vegetación como los salitrales.
^ Terreno estéril2 (barren land) es terreno desnudosin vegetación y menos de un tercio tiene algúntipo de cobertura. Generalmente se trata de unazona rocosa o arenosa con poco suelo.
^ Terreno agrícola (agricultural land) tiene como usoprimordial la producción de alimento o fibra.
^ Cocales (coconut plantations) representan el niveldos bajo la clasificación de terrenos agrícolas.
^ Pastizales (pastures) representan el nivel dos bajola clasificación de terrenos agrícolas. Para el año1995 fue difícil separar los pastizales de otros usosagrícolas y por eso las categorías de agricultura ypastizales se combinaron en los mapas de 1936 y 1995.
^ Bosque cerrado (closed forest) corresponde a bosquescuyo dosel cubre toda la superficie terrestre.
^ Bosque abierto (open forest) corresponde a bosquescuyo dosel no cubre toda la superficie terrestre yel fotointerprete puede ver el sotobosque en lafotografía aérea.
^ Cuerpos de agua (water) son lagos, lagunas y charcas.
Los diferentes polígonos de coberturas de terrenospara los años 1936 y 1995 fueron transferidos de lafotografía aérea a los mapas topográficos correspon-dientes (serie de 7.5 minutos, escala 1:20,000) del áreade estudio (i.e., los mapas topográficos de Carolina,Río Grande, Fajardo, Cayo Icacos, Gurabo, El Yunque,Juncos, Humacao, Naguabo y Punta Puerca). Losresultados de la fotointerpretación fueron convertidosa una base de datos geográficos digitales utilizando elprograma de Sistemas de Información Geográfica(GIS, por sus siglas en inglés) PC ArcInfo versión 3.5.1(ESRI 1997a).
32 Usamos la traducción de barren de acuerdo al diccionario para ingenieros de L.A. Robb.
Las coberturas para los años 1936 y 1995 fueron digi-talizadas y georeferenciadas al sistema de coordenadasplanas estatales (Lambert Conforme Cónica, PuertoRico Datum) para hacer posible su sobreposición ycomparación con las otras bases de datos geográficos.Las coberturas digitales fueron analizadas utilizando elprograma de GIS PC ArcInfo 3.5.1 (ESRI 1997a). Lacartografía presentada fue desarrollada utilizando elprograma ArcView 3.2a (ESRI 1997b).
Cobertura de Terreno: 1977El mapa de 1977 fue derivado de una cobertura de terreno para la isla desarrollado por Ramos y Lugo(1994). Once diferentes clases de cobertura de terrenofueron identificadas para el área de estudio: pastizales,agricultura, bosque muy denso, bosque denso, bosquemenos denso, arbustales, manglares, humedales y sali-trales, zonas rocosas, cuerpos de agua y desarrollo/áreas no productivas. Bajo esta última categoría, difer-entes áreas clasificadas como desarrollo/áreas no pro-ductivas fueron verificadas en las fotos aéreas origi-nales y los usos que no concordaban con la definiciónde urbano en este estudio (e.g., canteras, usos mil-itares, usos públicos) fueron reclasificados a unanueva categoría designada “otros.”
Cobertura de Terreno: 1950La cobertura de terrenos correspondiente al 1950 seobtuvo de un mapa de uso de terreno elaborado porel Departamento de Geografía de NorthwesternUniversity (1952). Este mapa detalla los usos agrícolasde la región y presenta un esquema de clasificaciónmás generalizado para otros usos. El mapa fue incluídoen este estudio para representar una visión históricade la cobertura de terrenos de la región. Los usos deterreno originales fueron reclasificados para propósi-tos de este estudio a diferentes categorías incluyendocobertura agrícola, bosques, pastizales, áreas urbanas y suelo sin vegetación (estéril).
Cobertura de Terreno Urbano: 1985El mapa de cobertura de zona urbana del 1985 fue elabor ado utilizando una imagen desatélite Landsat 5del este de Puerto Rico con una resolución espacial de30 m2 (López 2002). Las nuevas áreas urbanas en el1985 fueron digitalizadas en la pantalla del ordenadorusando la cobertura del 1977 como guía para interpre-tar la imagen del 1985. En esta fase se utilizó el pro-
grama ERDAS Imagine v8.4 (ERDAS 1999) para ladelineación de polígonos urbanos. El producto gener-ado se exportó al programa de GIS PC ArcInfo (ESRI1997a) para sobreponer a las otras capas de informa-ción geográfica.
Mapa de ZonificaciónAdemás de los mapas de cobertura terrestre, uti-lizamos el mapa de zonificación de terrenos para laperiferia de El Yunque publicado por López y Ramos(1999) y descrito en Lugo et al. (2000). Este mapa con-tiene todos los distritos de zonificación para losmunicipios en la periferia de El Yunque. La descrip-ción de cada distrito de zonificación esta incluída enel Apéndice 1.
Corroboración de los Datos de Cobertura de TerrenoLos datos de cobertura de terreno para los años 1977 y1995 fueron corroborados con las fotografías aéreasoriginales para determinar el grado de exactitud de lafotointerpretación. El procedimiento de corroboraciónde los datos consistió en obtener una muestra de pun-tos al azar de cada una de las categorías de coberturade terrenos (muestra al azar estratificada). El tamañode la muestra para cada categoría fue determinado porel por ciento del área de cobertura de cada clase. Unmínimo de diez puntos se tomaron en aquellas cate-gorías con menor representación (López 2002). Cadapunto fue localizado en las fotografías aéreas y lainformación de cobertura de terreno fue identificada.Esta información fue comparada con los mapas digi-tales. Se obtuvo un 97 y 94 por ciento de exactitudpara la fotointerpretación de los años 1977 y 1995,respectivamente. Dado que el análisis de este estudiofue primordialmente para los años 1977 en adelante,no se realizó un estimado de exactitud para los años1936 y 1951. Esto significa que el uso de estos últimosdatos para otros estudios está sujeto a esta verificación.
Tasas de Cambio en CoberturasLas tasas de cambio en las diferentes coberturas de terreno en la periferia de El Yunque se evaluaron com-parando los cambios en el área de las diferentes cober-turas de terreno entre el 1936 y 1950, 1950 y 1977,1977 y 1985, 1985 y 1995 y entre 1977 y 1995. Paracada intervalo de tiempo se estimó la tasa de cambiodividiendo el cambio en cobertura en hectáreas por el
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número de años en el intervalo. Para estos estimadosse combinaron las coberturas en tres categorías gen-erales: urbana, agrícola y natural. La cobertura agríco-la incluía agricultura, pastizales y cocales. La coberturanatural incluía todas las coberturas de bosque,arbustales, humedales y manglares. Se excluyeron delanálisis las coberturas de cuerpos de agua, estéril,zonas rocosas y otras.
Evaluación del ReglamentoPara propósitos de la tercera etapa de este estudio—laevaluación del reglamento—las diferentes categoríasde cobertura de terreno para los años 1977 y 1995 seconsolidaron en dos nuevas categorías: urbana y nourbaña. Para el año 1977, la cobertura de terreno designada como “desarrollo urbano” fue diferenciadade las restantes once coberturas de terreno, las cualesfueron reclasificadas a la categoría “no urbana.” Deigual manera, las diferentes coberturas de terreno parael año 1995 fueron reclasificadas a estas dos nuevascategorías. La categoría urbana incluyó la cobertura deterreno originalmente designada como “zona urbanaconstruída.” Las restantes nueve clases de cobertura deterreno fueron agrupadas en la categoría no urbana.
Las categorías de cobertura urbana y no urbana paralos años 1977, 1985 y 1995 y la cobertura de zonifi-cación especial para las áreas circundantes a El Yunqueconstituyeron la base de datos geográficos utilizadospara el análisis de la evaluación del reglamento.
Para determinar la relación entre los usos urbanos ylos diferentes distritos de zonificación, las coberturasde usos urbanos/no urbanos para los años 1977, 1985y 1995 fueron digitalmente sobrepuestas a la cobertu-ra de zonificación especial. El área de estudio abarcaaproximadamente 75,000 ha. Al sobreponer mapas dediferentes fuentes surgen áreas donde los límites delos mapas no coinciden. Por ejemplo, al sobreponerun mapa de cobertura de terreno al mapa de zonifi-cación, porciones de un distrito de zonificación salenfuera del mapa de cobertura o vice versa. Este error seidentifica en los resultados (Tablas 1, A1 y A2) como“Blanco” y no excedió el 0.7 por ciento del área total.Para distritos individuales este error no excede el trespor ciento, aunque para algunos distritos pequeños eirregulares en extensión, como “Playa Pública,” llegó a32 por ciento. Los distritos principales en la región
son los agrícolas y los de bosque (Lugo et al. 2000) yen éstos el error es menor de un por ciento. Lasinstancias cuando no se pudo identificar el distrito dezonificación para un uso dado (sin datos) representanuna porción insignificante del área de estudio (36 ha).
Asumimos que la cobertura de terreno en el 1985 representa los usos al momento de la implementacióndel Reglamento. Los distritos de zonificación utiliza-dos para el análisis de no conformidad fueron el A1,A2, A3, B1, B2, CR, CR1 y PR ya que los usos urbanosno son generalmente permitidos en estos distritos. LaJP tiene la potestad de alterar el uso en cualquier dis-trito de zonificación por medio de “variaciones.” Elmapa de conformidad evalúa la efectividad delReglamento durante el período del 1985 al 1995. Esemapa contiene las coberturas urbanas que surgieronentre el 1985 y 1995 en distritos donde el uso urbanono es el designado en el Reglamento.
ResultadosLos mapas correspondientes a los años 1936, 1950,1977 y 1995 se muestran en el Apéndice 2 con unresumen del área cubierta para cada una de las cober-turas de terreno (Tabla A3). Los mapas para los años1936 y 1995 se presentan en su forma original antesde que los datos fuesen consolidados para los propósi-tos del análisis en este trabajo. El mapa de 1950 mues-tra la reclasificación de los usos de terrenos originales.
El mapa de cobertura de terreno para el 1936 (Fig. A1)presenta la periferia de El Yunque como una zona pre-dominantemente agrícola con muy pocas áreasurbanas. Las áreas urbanas estaban principalmenteubicadas en la costa, correspondiendo a los cascosurbanos de los pueblos principales de la región. Losbosques del BNC son en su gran mayoría bosques dedosel cerrado. Hacia el noreste del BNC se observauna porción de bosque de dosel abierto, reflejandoquizás el uso de esa región para productos forestales.Fuera del BNC y principalmente al sur del bosquetambién se observan fragmentos dispersos de bosquecerrado. Los humedales arbóreos (manglares ybosques de Pterocarpus) predominan en la costa.La condición agrícola de la periferia de El Yunque serefleja aún en el mapa del 1950. Sin embargo, para eseaño los bosques, en su mayoría de dosel cerrado, tam-bién aumentaron en área a expensas de regiones agrí-
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colas (Tabla A3). Esta tendencia refleja las etapas ini-ciales del abandono de fincas bajo producción agríco-la y la expansión de árboles a estas zonas.
En el 1977 (Tabla 1) la cobertura urbana en la periferiade El Yunque se había intensificado llegando a 7,767ha o el 10 por ciento de la periferia. De éstas, 2,310 ha(30 por ciento del total urbano) estaban ubicadas endistritos de zonificación agrícolas. Este cálculo no
incluye 1,416 ha de áreas agrícolas con desarrollourbano en el ámbito rural (distrito AD). Además, estaszonas urbanas se acercaban al BNC (Fig. 1) y fue estaaceleración en los cambios a cobertura urbana lo quellevó a la adopción del Reglamento en el 1983.
Para el año 1985, la cobertura urbana en la periferiade El Yunque se expandió a 9,128 ha o el 12 por cien-to del área (Tabla 1). Las áreas rurales desarrolladasaumentaron a 1,614 ha en el distrito AD.Espacialmente, el desarrollo urbano en el 1985 con-tinuó su movimiento hacia el BNC y comenzó a for-mar una banda circular alrededor del bosque (Fig. 1).
En el 1995, la cobertura urbana en la periferia de ElYunque aumentó a 13,256 ha ocupando el 18 porciento del área regulada por el Reglamento (Tabla 1).Cuarenta y un por ciento del desarrollo urbano estabaubicado en distritos de zonificación agrícola. La cober-tura urbana del distrito AD (zonas desarrolladas enambiente rural) aumentó a 1,781 ha. Espacialmente,la cobertura urbana en el 1995 casi rodea al BNC yfragmenta significativamente las áreas zonificadascomo agrícolas en la región (Fig. 1).
El área de cobertura de bosques en el 1995 era similaral área de cobertura agrícoloa (Fig. 2a). Los fragmentos
Vista panorámica de El Yunque. Illustra la continuidaddel bosque y la ausencia de desarrollos urbanos.
Residencias construidas en la carretera número R-186 en la periferia de El Yunque. El aspecto de estas construccioneses urbano.
Figura 2A. Área de las coberturas de agricultura,urbano y sistemas naturales entre el 1937 y el 1995 enla periferia del Bosque Nacional del Caribe (a) y la tasaanual de cambio en esas coberturas.
UrbanoAgriculturaNatural
Area
(ha)
1936 1950 1977 1985 1995AÑO
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
7
Dis
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7719
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Urb
ano
Bla
nco
Urb
ano
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Bla
nco
A1
384.
111
236.
028
.158
3.3
1094
6.9
118.
011
98.4
1042
8.6
21.1
1164
8.2
A2
252.
034
34.8
4.0
282.
234
04.5
4.0
442.
732
44.0
4.0
3690
.7A
316
73.7
2417
0.8
70.5
2019
.623
748.
714
6.6
3709
.122
132.
473
.525
915.
0A
D14
16.1
769.
01.
816
14.0
567.
15.
917
80.7
404.
41.
821
87.0
B1
291.
817
705.
30.
235
7.2
1764
0.0
0.2
642.
317
354.
90.
217
997.
4B
22.
614
23.9
41.8
1.1
1442
.125
.19.
214
34.0
25.2
1468
.3C
11.
50.
10.
11.
50.
10.
11.
60.
00.
11.
7C
R12
.937
3.3
12.3
35.7
323.
739
.153
.333
5.8
9.3
398.
4C
R1
10.9
487.
114
.919
.247
9.2
14.5
66.5
431.
714
.651
2.9
CR
A0.
23.
40.
23.
70.
23.
70.
23.
9D
T13
8.9
111.
10.
414
8.0
102.
40.
019
9.1
51.3
0.0
250.
4D
TS
46.7
901.
26.
191
.286
2.6
0.2
204.
474
9.5
0.1
954.
0IL
0.4
1.1
0.4
1.1
1.5
1.5
IL2
1.6
1.6
1.6
1.6
2.6
0.6
3.2
P0.
568
.60
0.5
67.4
1.3
1.1
68.1
069
.1PF
506.
627
44.5
79.0
519.
727
02.8
107.
584
7.8
2417
.165
.233
30.1
PP25
.37.
015
.124
.28.
414
.824
.28.
614
.647
.4PR
0.7
101.
30.
610
1.0
0.3
0.3
101.
30.
310
2.0
R1
28.6
21.9
1.7
28.7
21.9
1.6
33.8
16.9
1.6
52.2
R3
5.4
14.3
15.8
3.7
0.2
18.2
1.3
0.2
19.7
ZU29
14.7
3328
.233
.933
28.1
2904
.044
.739
41.7
2305
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76.9
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8
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➢N
Cobertura urbana1977 Límite del Bosque Nacional del Caribe1985 Límite de proclama de BN1995No urbano
Figura 1. Cobertura de uso urbano y no urbano para el 1977, 1985 y 1995 en la periferia del Bosque Nacional delCaribe, El Yunque.
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de bosque cerrado al sur del BNC observados en el1936 no persistieron en el 1995, aunque aparecieronnuevos fragmentos al oeste y este del BNC. Una fracción importante del manglar de Punta Miquillo (aloeste de Río Grande) fue deforestada y los suelos esta-ban expuestos sin vegetación en el 1995. Los bosquesabiertos crecieron en zonas agrícolas, pero éstos a suvez se notan fragmentados por el desarrollo urbano.
En total, el aumento en la cobertura urbana entre el1977 y 1995 fue de 5,489 ha, mientras que el descen-so en la cobertura agrícola durante el mismo períodofue de 5,208 ha (Tabla A3). El área de bosque aumentópero hubo desarrollo urbano en 357 ha zonificadascomo bosque (Tabla 1).
La cobertura urbana aumentó 4,127.9 ha durante elperíodo entre el 1985 y 1995. De ese total, 85.3 porciento fueron no conformes al Reglamento en la periferia de El Yunque (Tabla 2). La Fig. 3 muestra lasáreas de no conformidad entre los usos urbanosnuevos para 1995 y los distritos de zonificación desig-nados primordialmente como terrenos agrícolas (A1,A2, y A3), bosque (B1 y B2) y áreas de conservación ypreservación de recursos (CR y PR, respectivamente).De las áreas de no conformidad, la mayoría ocurrió enzonificaciones agrícolas (3,083.2 ha u 88% de las áreasurbanas nuevas no conformes con el Reglamento). Lamayoría de esta incompatibilidad ocurrió en el distri-
to denominado A3. El distrito de zonificación debosque (B1) experimentó un aumento de 354.5 ha deáreas urbanas nuevas, algunas de éstas ubicadas en lacolindancia del BNC. Las áreas designadas como CRexperimentaron aproximadamente 75 ha de aumentourbano entre 1985 y 1995. El distrito de zonificaciónPR (preservación de recursos) fue el que experimentómenor aumento en usos urbanos, con menos de unahectárea de su área (102 ha) convertida a usosurbanos.
DiscusiónLa periferia de El Yunque fue modificada dramática-mente en términos de su cobertura de terrenos entreel 1936 y 1995 (Fig. A2, Apéndice 2). Las tasas decambio más rápidas ocurrieron antes del 1977 cuandocasi 900 ha/año cambiaron de cobertura agrícola aurbano y a bosque. Luego de ponerse en vigor elReglamento, la región mostró dos tendencias impor-tantes. Primero, la cobertura agrícola continuó sureducción a tasas en exceso de 280 ha/a y segundo, lacobertura urbana aumentó a tasas cada vez mayores,llegando a unas 400 ha/año (Fig. 2b). Aunque, enconjunto, las coberturas naturales perdieron exten-sión, la cobertura de bosques aumentó en la región.La discrepancia se debe a pérdidas en humedales ybosques convertidos a uso urbano. En un estudio dela periferia del bosque estatal de Guánica, Lugo et al.(1996) encontraron tasas de cambio en cobertura de
Tabla 2. Área (ha) de zonas urbanas en la periferia de El Yunque no conforme con el distrito de zonificación dondeestán ubicadas. Los distritos de zonificación se describen en el Ápéndice 2.
Distrito de Zonificación Área Urbana Establecida Entre el 1985 y el 1995
A1 728.7A2 229.3A3 2125.2B1 354.5B2 8.5C1 0.1CR 24.9CR1 50.0PR 0Total 3521.0
terrenos muy por debajo a las observadas en la perife-ria de El Yunque. Los valores más altos no excedieron160 ha/año, correspondientes al período 1983 a 1989.Estos resultados muestran que las tasas de cambio encobertura en la periferia de El Yunque pudieran ser delas más altas observadas en Puerto Rico.
Si la efectividad de un plan de zonificación de terrenosse juzga en términos de los propósitos de dicho plancomparados con las tendencias observadas, entonceslos resultados de este estudio indican que elReglamento ha sido ineficaz. Esto se refleja en el altoporcentaje (85 por ciento) de no conformidad entre elaumento en usos urbanos entre el 1985 y el 1995 enlos distritos de zonificación donde el uso óptimo noes uno urbano (Fig. 3, Tabla 2).
En teoría, el futuro de El Yunque como regióncaribeña con extensas áreas de bosque primario y elde los terrenos de valor en su periferia sería aseguradocon la adopción del Reglamento y el manejo protecti-vo del SF. Sin embargo, lo que ocurrió entre el 1985 y1995 contradice la intención del Reglamento y pone
en peligro la conservación de El Yunque. Como con-secuencia, El Yunque está bajo el asedio de desarrollosurbanos en distritos de zonificación agrícolas o deconservación de bosques. Estos desarrollos están sis-temáticamente impermeabilizando el suelo por mediode la remoción de la capa vegetal alrededor del BNC yla conversión a coberturas urbanas. Además, el patrónde crecimiento urbano que se está dando en el áreaestá causando la fragmentación de los terrenos agríco-las de la periferia de El Yunque (Lugo 2002). Esto dis-minuye la calidad y capacidad de uso potencial deestos terrenos. Hay varias preguntas que explorar anteesta situación:1. ¿Cuáles son las consecuencias del crecimiento
urbano en la periferia de El Yunque?2. ¿Porqué falló el Reglamento?3. ¿Qué se puede hacer para conservar los valores
naturales de El Yunque?
Consecuencias del Crecimiento Urbano en laPeriferia de El YunqueEl crecimiento de áreas urbanas está acompañado deuna reducción de áreas verdes y aumento de áreas consuperficies impermeables. Consecuentemente, hayefectos directos en la capacidad del hábitat parasostener especies de vida silvestre, sobre el mesoclimay el balance de agua. La reducción de zonas agrícolasy bosques secundarios en la periferia de El Yunqueresulta en la disminución de hábitats altamente pro-ductivos que proveen albergue y alimentación para la
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Figura 2B. La cobertura natural corresponde a lascoberturas de bosque y humedales incluyendomanglares. Los datos para las tasas de cambio estánubicados en el año que corresponde al punto medio delintervalo estudiado. Por ejemplo, el 1990 corresponde al intervalo entre el 1985 y 1995. Los valores positivosindican aumento en la cobertura y los valores negativosindican pérdida en la cobertura. El texto contiene másdetalles.
UrbanoAgriculturaNaturalCa
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1943 1963.5 1981 1986 1990AÑO
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-200
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-600
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Este bosque de caoba ocupa ahora las laderas deforestadasen el sector de El Verde. El bosque fue restituido por elServicio Forestal.
110 5 10 km
➢N
A1 Límite del Bosque Nacional del CaribeA2 Límite de proclama de BNA3 Extensión del ReglamentoB1B2CRCR1PRCRRCRA
* Se excluyen del análisis aquellos polígonosurbanos del 1995 que existían ya para el 1985.Estos pueden designarse como “conformes”debido a que temporalmente son muy cercanosal momento de adopción del regalmento dezonificación especial en 1983.
Figura 3. Conformidad con el Reglamento de Zonificación Especial de los usos urbanos en la periferia del BosqueNacional del Caribe, El Yunque. Este mapa solo incluye desarrollos urbanos ubicados entre el 1985 y 1995 en distritosdonde usos urbanos no son recomendables.
No conformidad, 1985-1995*
Polígonos no conformes a Reglamento 18 y colorizados por zonicaciónespecial
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vida silvestre. Lugo y Frangi (1993) encontraron queestos hábitats producían más frutas y semillas que los bosques maduros del BNC y eso explica por quémuchos animales silvestres en el BNC salen delbosque para alimentarse en la periferia. En ausenciade los bosques secundarios en la periferia, el BNC nopodrá sostener las poblaciones de animales silvestresen su entorno.El mesoclima se impacta por la urbanización de laperiferia debido a que el aire sobre las áreas urbanas es más caliente que el aire sobre el bosque. Este airecaliente debe elevarse más en la montaña antes deenfriarse y condensar su vapor en la forma de nubes(Odum et al. 1970). Por lo tanto, la formación denubes se reduce en proporción inversa a la extensión
de la cobertura urbana. La consecuencia es que laurbanización de la periferia de El Yunque contribuye ala reducción de la lluvia en sus laderas (Scatena 1998).Esto a su vez altera el balance de agua pues haymenos escorrentía para los ríos que abastecen a lapoblación de la región. Más aún, con la impermeabi-lización de los terrenos y el desarrollo urbano, lasaguas de escorrentía aumentan, disminuyendo así lainfiltración a ríos y acuíferos, aumentando las inunda-ciones en las tierras bajas y contribuyendo a la pérdi-da de agua dulce al mar.
El crecimiento urbano también está relacionado conla proliferación de especies forasteras, lo que pone enpeligro a los organismos nativos. Por ejemplo, gatos,perros y ratones son especies forasteras asociadas a lasáreas urbanas que depredan organismos nativos comolas aves, anfibios y reptiles. Al mismo tiempo, laurbanización en la periferia de El Yunque aumenta la fragmentación del hábitat creando consecuencias negativas para la flora y fauna nativa (Tabla 3). Tantopara la sociedad puertorriqueña como para los visi-tantes, la urbanización de la periferia de El Yunqueempobrece la calidad de su experiencia recreativa alperderse los espacios abiertos, las vistas naturales, laszonas de recreación y otros valores naturales inexis-tentes en otras partes de Puerto Rico. A largo plazo, la urbanización no conforme al Reglamento consumelos terrenos agrícolas productivos, reduciendo así elpotencial de producción agrícola de la Isla. Los sistemasnaturales se tornan más vulnerables a perturbaciones,y la Isla se expone más a sequías e incertidumbre ensu capacidad potencial de alimentación para lapoblación. Más aún, los hallazgos de este estudio generan mayor preocupación por el hecho de que elproceso de urbanización es menos reversible que el de la deforestación. Es más fácil replantar zonas defo-restadas o zonas agrícolas abandonadas que revertircoberturas urbanas impermeabilizadas a coberturas de vegetación natural.
¿Por qué Falló el Reglamento?Son varios los factores que podemos mencionar comoposibles causas de la poca eficacia del Reglamentocomo herramienta de conservación de áreas protegi-das. La JP ha indicado que más de la mitad de losdesarrollos en la periferia de El Yunque no son someti-dos a revisión de las agencias sino que son clandesti-
Urbanizaciones establecidas en la periferia de El Yunqueen terrenos zonificados agrícolas.
Desparrame de casas en las laderas cercanas a El Yunque.Esta foto se tomó después del hurácan Hugo.
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nos. Aún así, los proyectos que pasan por el escrutiniode las agencias se benefician de dos procedimientosque anulan el Reglamento. Uno es el procedimientode variación y el otro es el de la lotificación simple. La variación permite que la JP o la Administración deReglamentos y Permisos (ARPE) autorice cualquiercambio de uso de terreno sin discriminar el distrito de zonificación. Las lotificaciones simples permiten lasegregación de terrenos en parcelas pequeñas con elpropósito de urbanizarlas sin necesidad de revisiónambiental o de política pública. En teoría, estos proce-sos deben utilizarse concienzudamente para agilizar lagestión de ordenación territorial. Sin embargo, en laperiferia de El Yunque y seguramente en otras áreas dePuerto Rico, procesos que deberían ser excepciones alReglamento se han convertido en rutina. Estas prácti-cas de las agencias reguladoras han desvirtuado elReglamento como herramienta efectiva para protegerEl Yunque.
Así pues, el Reglamento falló fundamentalmenteporque no hubo voluntad para su implementación. Sehizo más énfasis en la creación del Reglamento perono se desarrollaron los procedimientos necesarios parasu implementación y para la regulación del desarrollo
de los terrenos. Lo que está ocurriendo en la periferiade El Yunque no es algo ajeno a estas agencias. El SFintercambió con la JP docenas de cartas—disponiblesa través de sus oficinas en el Jardín Botánico— advir-tiendo y tratando de persuadir a la agencia que prote-giese la periferia del BNC de manera más contundentey ajustada al propósito del Reglamento. Editoriales yartículos de periódico tampoco han tenido efecto enalterar y prevenir el desarrollo desmedido que estásufriendo la periferia de El Yunque. El resultado es que la urbanización sistemática de la periferia de ElYunque es de facto la política del gobierno. La visiónde desarrollo es aparentemente sinónimo con el crecimiento desmedido de zonas urbanas y áreas construídas en general.
Hay tres argumentos principales que se utilizan parajustificar la urbanización de terrenos agrícolas en laregión y que resultan en la pobre adopción delReglamento o la ley número 9 del 1970. Primero sedice que los terrenos a urbanizarse no son aptos parala agricultura. Esto es una falacia como muestra elmapa de corbertura de terreno del 1950 (Fig. A2). Lacobertura de terreno para ese año detalla la extensiónde los usos agrícolas en la región. Muchos de los
^ Reducción del hábitat para la flora y fauna y de laextensión de los sistemas naturales.
^ Aislación de sistemas naturales que normalmenteestán conectados y dependen de esas conexionespara funcionar normalmente.
^ Interrupción de las migraciones de especies acuáti-cas entre el estuario a la montaña.
^ Pérdida de biodiversidad, de especies y de fun-ciones ecológicas.
^ Aumento en la posibilidad de invasiones porespecies exóticas que pueden desplazar las especiesnativas.
^ Reducción de la capacidad de sostenimiento de laregión, es decir, se reducen las poblaciones deorganismos nativos de la montaña.
^ Empobrecimiento paulatino de los valores natu-rales.
^ Cambio en las condiciones físicas del ambiente,por ejemplo el microclima, los patrones de lluvia,los insumos a los sistemas y los intercambios demateria y organismos.
^ Aumento en las posibilidades de situacionespatológicas tanto en los sistemas urbanos comolos naturales.
^ Reducción del márgen de error o de tolerancia aperturbaciones tanto en los sistemas urbanoscomo en los naturales.
^ Reducción del márgen de error o de tolerancia alos cambios climáticos globales tanto en los sis-temas urbanos como en los naturales.
^ Reducción en la calidad visual del paisaje para dis-frute humano.
^ Reducción del área disponible para recreación alaire libre y para la contemplación.
Tabla 3. Consecuencias negativas de la fragmentación de bosques y paisajes y del acercamiento de zonas urbanasa las naturales (Lugo 1994b).
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terrenos que hoy se aluden como no aptos para laagricultura, tienen un historial claro de alta producc-ción agrícola (Picó 1950). Lo que ha sucedido es queal desacatar el Reglamento, se fragmentan las zonasagrícolas y por consecuencia, se reduce la capacidadde estos terrenos para sostener la agricultura. Es decir,al fallar a la implantación adecuada del Reglamento,se inutiliza el potencial agrícola del terreno y no locontrario, como se alude.
En segundo lugar, aparentemente la construcción hasido la solución primordial al problema económico de Puerto Rico. Una consecuencia negativa de estaestrategia es la impermeabilización de grandes exten-siones de terreno, lo que impacta irreversiblemente elciclo de agua. En el plan de desarrollo del noreste dePuerto Rico (JP 1998) se transfieren terrenos públicosal sector privado para construcción de hoteles yurbanizaciones, se desarrollan áreas de humedales, seurbanizan grandes extensiones de terrenos agrícolas yse fomenta la urbanización. De hecho, el Reglamentoha sido enmendado en dos ocasiones (1991 y 1994).Las enmiendas facilitan aún más las segregaciones defincas a parcelas más pequeñas e intensifican los usosen la periferia de El Yunque. El plan de desarrollo delnoreste de Puerto Rico no contempla ni analiza cómose sustentará la economía cuando se terminen lasáreas no urbanizadas. Tampoco prevee de dónde pro-cederá el agua para suplir los desarrollos, ni si la biodi-versidad actual sobrevivirá en Puerto Rico bajo suvisión de desarrollo económico.
Por último, se argumenta que el no permitir que seurbanicen terrenos agrícolas en la periferia de ElYunque constituye un taking, o sea una incautaciónque restringe los derechos individuales sobre lapropiedad. Este punto de vista ignora opiniones de lostribunales federales y estatales que sugieren lo con-trario, es decir, que el gobierno tiene la potestad derestringir los usos de terrenos en beneficio de lasociedad. El asunto fue resuelto el 2 de febrero de1993 por el Juez Asociado Señor Henández Dentondel Tribunal Supremo de Puerto Rico en ArenasProcesadas, Inc. demandante y recurrida, v. Estado LibreAsociado de Puerto Rico, demandado y recurrente(Número RE-89-485). Los 18 puntos legales princi-pales del caso estan resumidos en la Tabla 4, pero paranuestro propósito resaltan los puntos 9, 12, 15 y 16.
Sin embargo, es por una noción equivocada del tak-ing, que en Puerto Rico se permiten las iniciativas dedesarrollo basadas en propuestas de individuos y nooriginadas de una planificación centralizada. Laurbanización de la periferia de El Yunque representa ellibre albedrío de aquellos dueños de la propiedad, quehan especulado con las tierras y actúan bajo interesespersonales sin consideración a los efectos sobre elpúblico en general o sobre los recursos naturalespúblicos. Bajo esta noción, el Reglamento se convierteen una sugerencia sin opción de aplicarse. Es por esoque la JP no controla la ubicación de urbanizacionesen el límite de la propiedad del BNC (Fig. 3), sin con-siderar las consecuencias adversas de tal acción sobretodos los valores que tiene El Yunque y que son patri-monio de toda la sociedad.
Estos tres argumentos utilizados para justificar la deci-mación sistemática de terrenos agrícolas (López et al.2001) y que ponen en peligro los recursos naturales yla capacidad misma para sustentar el crecimientourbano, son manifestaciones de un problema funda-mental en el desarrollo de la Isla. Añadido a lo ante-rior, la zonificación en sí misma puede convertirse enla causa del problema. El hecho de tener unos distritosde zonificación destinados mayormente a diferentesusos urbanos en un entorno rural puede crear unasituación de competencia y aumento en el valor y larenta de los terrenos. Esto puede resultar al menos endos situaciones. En primer lugar, el dueño de un terreno puede considerar que es más económicamentebeneficioso vender o cambiar el uso de sus terrenos a uno urbano. En otra instancia, este proceder nonecesariamente va a resultar en uno económicamenteviable para seguir viviendo o adquirir terrenos enlugares de rápido desarrollo urbano. Esto implica quelas personas emigrarían hacia otros lugares. Estepatrón de desarrollo es el llamado desarrollo leap frog-ging, donde la presión en unas zonas fuerza a moversefuera de los centros urbanos tradicionales (Gallent yKim 2001).
El patrón de desarrollo urbano antes mencionado hasido experimentado en lugares que han tenido trans-formaciones económicas y poblacionales similares alas de Puerto Rico. En Korea, por ejemplo, Gallent yKim (2001) critican los planes de zonificación que sehacen a las escalas más altas de estudio, sin tomar en
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Tabla 4. Resumen de los argumentos legales preparados por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en un caso sobreel asunto de taking resuelto el 2 de febrero de 1993 por el Juez Asociado Señor Henández Denton en ArenasProcesadas, Inc. demandante y recurrida, v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, demandado y recurrente (NúmeroRE-89-485).
1. Expropiación forzosa—Naturaleza, extensión y dele-gación del poder—Facultad del Estado para expropiar—Ejercicio del poder de expropiación.El estado tiene un poder inherente para realizaractos que promuevan la salud, la seguridad y elbienestar de la comunidad mediante unareglamentación razonable que limite el uso deuna propiedad.
2. Íd.—Compensación—Necesidad y suficiencia—Preceptos constitucionales y estatutarios.La jurisprudencia ha establecido que el hecho deque en determinada ocasión el ejercicio legítimodel poder de reglamentación del Estado hagaimposible la utilización más económica de unapropiedad, no es inconstitucional. La validez de lareglamentación dependerá de que proteja la salud,la seguridad, la moral y el bienestar general, y deque tal reglamentación no sea irrazonable o capri-chosa.
3. Derecho constitucional—Poder de reglamentación—Naturaleza y alcance.El Estado, en el ordenamiento constitucionalpuertorriqueño, tiene el poder del soberano deincautar propiedad privada siempre que sea paraun fin público y pague una justa compensación.La justa compensación, que es una obligación,cobra vigencia también cuando el Estado lleva acabo una incautación de hecho al afectar de man-era sustancial el uso de la propiedad físicamente opor medio de su reglamentación.
4. Expropiación forzosa—Naturaleza, extensión y dele-gación del poder—En general—Naturaleza y fuente delpoder de expropiar.No existe una fórmula que identifique la demar-cación entre la separación del poder de razón delEstado y el de la expropiación en los casos de lareglamentación. Por esto, nunca se ha determina-do cuándo la reglamentación estatal alcanza talmagnitud que el poder de razón del Estado seconvierte en el de expropiación forzosa.
5. Derecho constitucional—Poder de reglamentación—Naturaleza y alcance.La regla general en cuanto a la reglamentación esque una propiedad puede ser reglamentada hastacierto punto. Ahora bien, si el reglamento excedeunos límites, se considera que hubo unaincautación. Para realizar esa determinación, tantoen Estados Unidos como en Puerto Rico, se hacecaso a caso sopesando los distintos valores involu-crados para entonces obtener un equilibriodinámico y razonable entre los intereses particu-lares y los de la comunidad.
6. Íd.— Íd.— Íd.Para obtener un equilibrio razonable entre losintereses particulares y los de la comunidad conrelación a la reglamentación que limita el uso dela propiedad por parte del Gobierno, se han iden-tificado tres (3) criterios que han de considerarseal realizar el balance de intereses: (a) la naturalezade la actuación gubernamental; (b) el impactoeconómico de la reglamentación sobre las per-sonas o entidades afectadas, y (c) si el impactoeconómico sobre el individuo es menor que elinterés protegido por la reglamentación.
7. Expropiación forzosa—Compensación—Necesidad ysuficiencia—Necesidad del previo pago para tomar uocupar la propiedad—En general.Se ha reconocido que ha ocurrido una incautaciónpor parte del Estado en situaciones como cuandoéste invade física y permanentemente unapropiedad, aun cuando sea de minimis comoresultado de la reglamentación y se ha requeridocompensación.
8. Íd.— Íd.— Íd.— Íd.— Íd.Una de las situaciones en las que se requiere com-pensación por la reglamentación es cuando sepriva al dueño de todos los usos productivos en supropiedad. La teoría que origina esta doctrina esque esta privación total del uso económico de unapropiedad es equivalente a una invasión física por
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el Estado. Aquí, para invocar el derecho a unajusta compensación por una acción gubernamen-tal, se requiere que la actividad en cuestión impi-da todo uso productivo de una propiedad.
9. Íd.— Íd.— Íd.— Íd.— Íd.Cuando las propiedades se ven afectadas por lazonificación, no se activa el derecho a una justacompensación simplemente porque lareglamentación impida el uso óptimo o más pro-ductivo de éstas.
10. Íd.— Íd.— Íd.— Íd.— Íd.Cuando la reglamentación por parte del Estadotenga el efecto de disminuir el valor de unapropiedad, no surge per se el derecho a la justacompensación. Por esto, la jurisprudencia deEstados Unidos ha aclarado que la evidencia paraprecisar si ha ocurrido una incautación secomparael valor que se le ha quitado a una propiedad conel que subsiste.
11. Íd.— Íd.— Íd.— Íd.— Íd.Para demostrar que ha habido una incautación, elpropietario tiene que probar que ningún uso per-mitido por la zonificación tendría el potencial derendir beneficio alguno a éste o que todo el valorde su propiedad ha sido destruido.
12. Íd.— Íd.— Íd.— Íd.— Íd.El Tribunal Supremo de Estados Unidos ha deter-minado que el negar un permiso solicitado por unpropietario no constituye una incautación si ésteno queda impedido de dedicarla a otro uso razon-able.
13. Derecho constitucional—Debido procedimiento de ley—Privación de la propiedad privada—En general.La Constitución de los Estados Unidos reconoceque aunque el efecto de una privación sea tem-porero, procede una compensación por el tiempoen que el Estado privó al dueño de todos los usosproductivos en su propiedad.
14. Expropiación forzosa—Naturaleza, extensión y dele-gación del poder—Facultad del Estado para expropiar—Ejercicio del poder de expropiación.El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha reconocidola aplicación de la doctrina de incautación tem-
porera, además de que concluyó que el términoprescripto aplicable a los casos de congelación deterrenos para uso público comienza a transcurrirdesde que se libera la propiedad de las restric-ciones. 32 L.P.R.A. sec. 2923 et seq.
15. Propiedad—Bienes en general—Derecho de propiedaden general.En Puerto Rico el derecho de propiedad noincluye el derecho de urbanizar un predio sinautorización gubernamental, lo cual puede condi-cionarse.
16. Planificación—Zonificación—En general—Preceptosestatutarios y reglamentarios.A través de la reglamentación de zonificación, elEstado asume un papel activo en el proceso decontrol y regulación en el uso del limitado recursode la tierra y del frágil ecosistema puertorriqueño,a fin de armonizar los intereses y las aspiracionescon las menores perturbaciones sociales.
17. Íd.— Íd.— Íd.—Junta de Planificación—Facultad opoderes.La Junta de Planificación de Puerto Rico, 23.P.R.A. sec 62 et seq., ha adoptado el Reglamentode Zonificación Núm.4. Este reglamento crea var-ios tipos de distritos residenciales, comerciales,industriales y para uso público. De acuerdo coneste reglamento, un Distrito R-O es un distritoespecial de baja densidad poblacional que seestablece con el propósito de facilitar el control dela expansión urbana, preservar los terrenos de altaproductividad agrícola, proteger el disfrute y lapreservación de los recursos de interés públicotales como lagos, lagunas, fuentes naturales deagua, mangles, yacimientos minerales o playas, yproteger las áreas que requieren la preservación desu fauna y flora.
18. Íd.—En general—Administración de Reglamentos yPermisos—En general.El derecho de un propietario a un permiso de usono conforme legal que otorga la Administraciónde Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.) es limitado yestá supeditado a que se cumpla estrictamentecon las condiciones y que, en particular, no seextienda el uso permitido.
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consideración los factores sociales de las áreas zonifi-cadas. Si este fuese el caso para Puerto Rico, deberíamospreguntarnos si vale la pena invertir en este tipo deplanificación o si sería más efectivo recurrir a otrosmecanismos donde se tomen más en consideración la diversidad social, ecológica y económica del país.Además, es imperativo que las agencias reguladorastengan acceso a las tecnologías y técnicas de inven-tario y análisis modernas que les permitan llevar acabo sus funciones de planificación y regulación conmayor efectividad.
Parece que Puerto Rico no cuenta con una visión clarade futuro en relación al espacio geográfico de la Isla.Es por eso que, a corto plazo sacrifica sus terrenosagrícolas y espacios abiertos, poniendo en peligro susáreas naturales de alto valor. Sin embargo, la conser-vación de la tierra, el suelo, el aire, los bosques, en finlos recursos naturales, requieren de visión integral yplanificación a largo plazo. Como se demuestra en elcaso de la periferia de El Yunque, de nada vale lavisión ni los reglamentos o planes si no hay voluntadde implementación o unidad de propósito en lasociedad y las agencias pertinentes para buscar la sus-tentabilidad.
¿Qué se Puede Hacer Para Conservar losValores Naturales de El Yunque?Los resultados de este estudio demuestran que serequiere de una pronta atención y revisión de losmecanismos utilizados para planificar los usos de terreno en la Isla. La política actual de uso de terrenoculminará en la urbanización total de las zonas agríco-las del noreste y de la periferia de El Yunque. A larazón de cambio obtenida entre el 1985 y 1995,tomará una generación (100 años) llegar a ese punto(Fig. 2 A & B). Tal situación está en progreso sindebate público o análisis ambiental según requiere laley número 9 del 1970. Una alternativa a las accionespresentes es declarar una moratoria de urbanizaciónen la periferia de El Yunque mientras se lleve a caboun debate público sobre el futuro de la región. El plandel noreste se confeccionó a puerta cerrada duranteun período de dos días, y una vez propuesto, no fueenmendado ni sometido a un análisis ambiental. Alpresente, grandes desarrollos en terrenos públicosestán en progreso sin análisis de impacto acumulativoalguno. Sugerimos pues siete posibles acciones para la
protección de la periferia del BNC:
^ Prohibir la expansión de los desarrollos urbanosincompatibles con la conservación de los bosquesy el agua dentro de la zona de proclama de ElYunque. (La zona de proclama está identificada enla portada y la Fig. 3)
^ Mantener la zonificación especial hasta una cotade elevación de 100 m sobre el nivel del mar paraevitar la urbanización de topografía escarpadacerca del BNC.
^ Mantener franjas verdes de un ancho adecuadopara todos los ríos y quebradas desde su nacimien-to en el BNC hasta que desemboquen en el mar.
^ Prohibir el uso de variaciones y lotificaciones sim-ples en el área de protección de la periferia delBNC.
^ Establecer un comité interagencial e interdiscipli-nario para evaluar propuestas de desarrollourbano en la zona de protección del BNC.
^ Incorporar todas estas medidas en un proyecto deLey, para asegurar que su cumplimiento sea per-petuo.
^ Implantar acciones punitivas significativas paralos violadores de la zona de protección del BNC.Por ejemplo, exigir la restauración de los sitiosdesarrollados ilegalmente a las condiciones origi-nales.
AgradecimientosEste trabajo se llevó a cabo en colaboración con laUniversidad de Puerto Rico. Además, el mismo esparte de la aportación del Instituto al programa deinvestigaciones ecológicas a largo plazo de laFundación Nacional de Ciencias de los EstadosUnidos de América (Grant No. BSR-8811902 a laUniversidad de Puerto Rico y el InstitutoInternacional de Dasonomía Tropical). El programaPaSCoR/NASA (Grant No. NCC5-340) también con-tribuyó recursos económicos para el trabajo. José L.Flores, Pieter Van Deer Meer, Janet P. Bogere y RobertoCaballero del Recinto Universitario de Mayagüezcolaboraron en la elaboración de los mapas de cober-tura terrestre. Estudiantes del Departamento deIngeniería Civil y del Colegio de Artes y Ciencias trabajaron en la fotointerpretación y digitalización delas fotografías aéreas. A saber: Brenda Claudio, BrendaDávila, Melinda Ramos, Tracee R. Díaz, Maribel
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Hernández, Omar Molina, David Rivera, Luis Ortiz,Esteban Llop, Elizabeth González, Elis Librada,Fernmarie Rodríguez, David Hernández, YolandaFong, Calix Laboy, Jeannette Arce, Gretchen Chiques
y Michelle Sánchez. Agradecemos a Blanca Ruiz yErnesto Medina su colaboración en la revisión de estemanuscrito y a Mildred Alayón por su ayuda al editarel mismo.
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Literatura Citada
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21
Apéndice 1.
Descripción de los distritos de zonificación representa-dos en el mapa de zonificacion especial para las zonasno urbanas de los municipios circundantes al BosqueNacional del Caribe. La descripción de cada distrito seobtuvo de la Junta de Planificación (1983) mientrasque la descripción de distritos urbanos se tomó delreglamento de planificación número 4 del 1992. ElReglamento de Zonificación Especial permite la desig-nación de distritos urbanos en el área de zonificaciónespecial.
Distritos Específicos al Reglamento de ZonificaciónEspecial
Agrícola uno (A1)- comprende terrenos no urbanos nidesarrollados, mecanizables, con declive de 0 a 12 porciento de inclinación y una capacidad productiva enlas clases de capacidad del I al IV, según clasificadospor el Servicio de Conservación de Recursos Naturalesdel Departamento de Agricultura de los EstadosUnidos de América.
Agrícola dos (A2)- comprende terrenos no urbanos nidesarrollados, con declives mayores del 12 por cientode inclinación y una capacidad productiva en lasclases de capacidad del I al IV, según clasificados porel Servicio de Conservación de Recursos Naturales delDepartamento de Agricultura de los Estados Unidosde América.
Agrícola tres (A3)- comprende terrenos no urbanos nidesarrollados con una capacidad productiva de lasclases de capacidad del V al VII, según clasificados porel Servicio de Conservación de Recursos Naturales delDepartamento de Agricultura de los Estados Unidosde América.
Áreas desarrolladas (AD)- área rural que ya está desa-rrollada encontrándose enmarcada por distritos cuyosusos permitidos son sustancialmente diferentes, alárea desarrollada.
Bosques interiores (B1)- comprende terrenos dondeexisten bosques húmedos tropicales o se planea larepoblación forestal.
Bosques de mangle (B2)- comprende terrenos bajos,húmedos, sujetos a efectos de marea, generalmentepoblados por mangles.
Conservación de recursos (CR)- comprendepropiedades o partes de éstas cuyo orden natural oartificial existente debe sostenerse inalterado o mejo-rado.
Conservación y restauración de recursos (CRR)- com-prende propiedades o partes de éstas que forman partedel patrimonio cultural o histórico del pueblo dePuerto Rico.
Desarrollo turístico (DT)- comprende terrenos deinterés turístico que forman parte de una zona deinterés turístico conforme al reglamento de zonas deinterés turístico, el reglamento de planificaciónnúmero 16.
Playa pública (PP)- comprende terrenos de dominiopúblico y/o propiedad privada considerados comoplayas de valor recreativo o como embarcadero depescadores.
Preservación de recursos (PR)- comprende propiedadeso partes de éstas cuyo orden natural o artificial exis-tente debe sostenerse inalterado a un máximo.
Ruta escénica (RE)- comprende propiedades o partesde éstas situadas en las márgenes de las víaspanorámicas cuyo orden natural debe conservarse omejorarse con controles especiales para la proteccióndel paisaje y la vista panorámica desde la vía.
Distritos Urbanos en el Mapa de Zonificación Especial
Comercial local (C1)- áreas comerciales o para crearnuevas áreas que suplan las necesidades diarias de laspersonas que residen en el vecindario.
Conservación de recursos uno (CR1)- porciones defincas cuyas características existentes deben manten-erse y mejorarse.
22
Conservación de recursos arqueológicos (CRA)- paraidentificar terrenos o propiedades que constituyanvalores arquelógicos.
Desarrollo turístico selectivo (DTS)- para facilitar laubicación de proyectos turísticos y recreativos fuera delos ámbitos de expansión urbana, sujeto a la disponi-bilidad de infraestructura en el área.
Industrial liviano limitado (IL1)- áreas para el estable-cimiento de industrias livianas. Se limita la altura deestructuras y la ubicación del edificio relativo al solar;se excluyen usos residenciales y ciertos usos comer-ciales.
Industrial pesado limitado (IL2)- áreas industriales decarácter pesado desarrolladas o a desarrollarse porproyectos específicos que por su naturaleza o intensi-dad requieran una ubicación especial.
Propiedad federal (PF)- propiedades del gobierno delos Estados Unidos de América. El reglamento número4 no aplica a estas propiedades.
Residencial uno (R1)- distrito de baja densidad pobla-cional para facilitar, según se justifique, las necesi-dades de crecimiento urbano; y para preservar elcarácter residencial de áreas desarrolladas o quepuedan desarrollarse en solares de 900 metros cuadra-dos o más.
Residencial tres (R3)- distrito de densidad poblacionalintermedia para áreas residenciales desarrolladas o quepuedan desarrollarse y en donde se permitirán diferen-tes tipos de viviendas en solares de 300 metroscuadrados o más.
Uso público (P)- comprende terrenos a ocuparse o utilizarse para diversos usos de servicio público.
Zonificación urbana (ZU)- comprende los terrenosdentro del perímetro o ámbito de expansión urbanasegún delimitado por la JP en los mapas de expansiónurbana de cada municipio. El plan de zonificaciónespecial de El Yunque excluye las áreas urbanas.
Mapas de coberturas de terrenos para la periferia delBosque Nacional del Caribe. Se incluyen mapas paralos años 1936 (Fig. A1), 1950 (Fig. A2), 1977 (Fig. A3)y 1955 (Fig. A4).
Apéndice 2.
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0 5 10 km
➢N
Cobertura de terreno, 1936Terreno agrícola y pastizalasCuerpo de aguaBosque abiertoBosque cerradoCocalesHumedales arboreos
Humedales herbáceosTerreno estérilZona urbana construídaLímite de proclama de BNLímite del Bosque Nacionaldel Caribe
Figura A1. Cobertura de terrenos para el 1936 en la periferia del Bosque Nacional del Caribe, El Yunque.
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0 5 10 km
➢N
Cobertura de terreno, 1950Terreno agrícolaPastizalesBosque abiertoBosque cerradoCocalesHumedales arboreos
Cuerpos de aguaTerreno estérilZona urbana construídaLímite de proclama de BNLímite del Bosque Nacionaldel Caribe
Figura A2. Cobertura de terrenos para el 1950 en la periferia del Bosque Nacional del Caribe, El Yunque.
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0 5 10 km
➢N
Cobertura de terreno, 1977AgriculturaPastizalesBosque muy densoBosque densoBosque poco densoArbustalesHumedales arboreos
Humedales y salitralesDesarollo urbanoOtrosCuerpo de aguaLímite de proclama de BNLímite del Bosque Nacionaldel Caribe
Figura A3. Cobertura de terrenos para el 1977 en la periferia del Bosque Nacional del Caribe, El Yunque. Estacobertura está basada en el trabajo de Ramos y Lugo (1994).
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Cobertura de terreno, 1995Terreno agrícola y pastizalasCuerpo de aguaBosque abiertoBosque cerradoCocalesHumedales arbóreos
Humedales herbáceosTerreno estérilZona urbana construídaLímite de proclama de BNLímite del Bosque Nacionaldel Caribe
Figura A4. Cobertura de terrenos para el 1995 en la periferia del Bosque Nacional del Caribe, El Yunque.
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Cobertura de terreno: 1936 Área (ha) Cobertura de terreno: 1977 Área (ha)Agricultura 55729.3 Pastizales 31109.1Bosque cerrado 12279.0 Bosque denso 22174.9Bosque abierto 2593.8 Desarrollo/no productivo 7766.4Humedales arbóreos 1792.2 Arbustales 6531.8Cocales 782.0 Agricultura 3800.5Urbano 580.2 Manglares 1814.6Humedales herbáceos 569.9 Cuerpos de agua 817.2Baldío 388.0 Humedales y salitrales 713.1Cuerpos de agua 106.6 Bosque menos denso 92.8Total 74820.9 Otras 75.8
Bosque muy denso 65.0Zonas rocosas 11.2Total 74972.4
Cobertura de terreno: 1950 Área (ha) Cobertura de terreno: 1995 Área (ha)Pastizales 29925.6 Agricultura y pastizales 29701.9Agricultura 27739.6 Bosque cerrado 20219.8Bosque cerrado 13986.7 Urbano 13256.1Bosque abierto 1675.3 Bosque abierto 8395.0Cocales 807.2 Humedales arbóreos 2163.1Urbano 376.9 Baldío 582.4Baldío 187.8 Humedales herbáceos 322.6Cuerpos de agua 151.1 Cuerpos de agua 273.3Humedales arbóreos 44.3 Cocales 121.1Total 74894.7 Total 75035.3
Tabla A3. Resumen de cobertura de terreno entre el 1936 al 1995 en el Yunque y su periferia. Los totales y categoríascambian debido a peculiaridades de las imágenes o a la interpretación original (ver métodos). Es posible que las columnaso las filas no sumen al total debido a que los datos están redondeados. Las coberturas están en orden de área de terreno.