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UNIVERSIDAD DEL NORTE SANTO TOMÁS DE AQUINO CATEDRA GESTION DE DESTINOS TURISTICOS SUSTENTABLES
Prof. Titular: Arquitecta Marta Casares
Material de uso docente, exclusivo para los alumn os de la materia GESTION DE DESTINOS TURISTICOS SUSTENTABLES UNSTA- Licenciatura en turismo, ciclo 2008. UNIDAD I. TEORÍAS DE PLANEAMIENTO Y DESARROLLO TURÍSTICO.
OBJETIVO GENERAL DE LA UNIDAD TEMÁTICA:
Dar el marco conceptual para entender la significación que tienen las técnicas de la planificación en la instrumentación de un proceso de desarrollo auto-sostenido.
Al finalizar esta unidad el alumno será capaz de
Conocer el alcance, orientaciones y métodos de planificación.
Analizar críticamente teorías y aplicaciones de planificación en la realidad local y regional.
Comprender propuestas teóricas que actualicen e introduzcan nuevos caminos para el desarrollo turístico de la región.
CONTENIDO ANALÍTICO
1- La planificación : Introducción. Marco conceptual. Orígenes. Evolución histórica: planificación imperativa, planificación indicativa. Dimensiones de la planificación aplicados al turismo. La planificación como instrumento para la gestión de destinos turísticos.
2- Metodología de Planificación : Campos y niveles de aplicación. El proceso de la planificación. Etapas y contenidos.
3- Planificación, desarrollo regional y turismo. La planificación en América latina: planificación de ajuste y planificación del desarrollo. La inserción del turismo en el planeamiento regional y local. Principales problemas y oportunidades. El turismo como instrumento de desarrollo sustentable regional.
4- Nuevas tendencias, y nuevos enfoques de la planific ación: Planificación y medioambiente. La participación en la planificación aplicada a territorios turísticos: Planificación estratégica y las Agendas 21 para el turismo.
1- LA PLANIFICACIÓN
“En el escenario turístico actual se repiten algunas pautas, una alta competencia entre los destinos debido a una cada vez más exigente demanda en sus elecciones turísticas, la mundialización en los procesos de inversión y concentración de empresas turísticas y una directriz cada vez más contrastada de sostenibilidad y calidad territorial en el diseño de los productos turísticos, que demandan profundos cambios para planificar y gestionar el territorio turístico local, y para ser capaces de responder con mayor velocidad y flexibilidad a las necesidades de competitividad de dicho escenario”. VERA, F et al. (1997) Análisis territorial del turismo. Ed. Ariel. SA. Pag 46-47
. INTRODUCCION
La planificación del turismo a nivel nacional o regional es una actividad relativamente nueva, surge a posteriori de la segunda guerra mundial. Si bien en el transcurso de la evolución del turismo es posible observar el desarrollo de centros turísticos, o el acondicionamiento de ciudades o pueblos con fines turísticos, en general se tratan de desarrollos llevados a cabo a nivel local, afrontado por municipios y generalmente de índole urbanística.
El turismo constituye un fenómeno socioeconómico que tiene fuerte presencia física y una ubicación precisa en el territorio (los atractivos turísticos, la planta turística: equipamiento e instalaciones y la infraestructura, tienen referencias espaciales concretas). Diversos autores señalan que uno de los problemas cuya solución se ha encarado muy tímidamente en América Latina es el del ordenamiento territorial del espacio en que se desenvuelven las actividades turísticas
Esta actividad, por ser un fenómeno de carácter socioeconómico de fuerte impacto territorial, demanda ser abordado desde una visión interdisciplinaria, donde los licenciados en turismo deben estar capacitados para integrar estos equipos desde su propio saber.
Casi nadie se ocupa de las consecuencias que las intervenciones humanas tendrán en el territorio, que constituye el patrimonio turístico.
Cuando se habla de planificación, en general se habla de planificación del desarrollo económico a través de la intervención del estado.
La bibliografía ha hecho referencia a la planificación económica, social a escala nacional, en algunos casos a la planificación regional a la planificación urbana, en otros casos se aborda la planificación desde una visión sectorial
El turismo, en su desarrollo se enfrenta con una situación compleja, por cuanto, mas allá de la denominaciones de industria sin chimenea, no se le reconoce en las cuentas regionales o nacionales como una actividad, a pesar de la demostrada capacidad de la actividad de constituirse como un vector estratégico en el desarrollo de algunas regiones, y necesita de actuaciones en el espacio coordinadas entre el sector público y el sector privado..
La necesidad de programar cursos de acción se plantea en diferentes áreas o niveles de actividad en los que haya que tomar decisiones, pretendiendo alcanzar determinadas metas a través de un curso de acción lo más racional posible.
Como estructura básica de procedimiento la planificación es aplicable a todos los campos de la actividad humana, en el que se afronta la necesidad de tomar decisiones que pueden resolverse de diferentes maneras, o en la que se pueden proponer medios o instrumentos diferentes para el logro de determinados objetivos.
La gestión de los espacios turísticos se encuentra con la necesidad de planificar el uso de los recurs os turísticos como manera de resolver la tensión entre sostenibil idad ambiental y cultural del espacio turístico y l a aportación que esta actividad implica al desarrollo local y re gional
La planificación es un conjunto de procedimientos que sirven de base para racionalizar y organizar la acción humana, se aplica o puede aplicarse a cualquier actividad a través de la cual un individuo, grupo o institución quiere alcanzar determinados objetivos, mediante la formulación de un programa de acción.
Nuestra Latinoamérica, sostiene Ezequiel Ander-Egg1, padece una enfermedad, que para el caso de la Provincia de Tucumán y específicamente referida al turismo calza muy bien como diagnostico, la enfermedad de las cuatro iiii:
Improvisación:, hoy turismo cultural mañana promoción de proyectos turísticos que se emplazan en ruinas arqueológicas, rutas que arrasan con nuestro patrimonio, tendidos eléctricos que destruyen el paisaje, urbanizaciones descontroladas en zonas de alto potencial,
Inconstancia: hoy promover la provincia con bombos y platillos en ferias internacionales, mañana ni folletería para nuestros visitantes
Imitación, Inautenticidad,… si están de moda …., aquí también.
El tratamiento de este mal tiene muchas terapias y lejos está de ser la planificación un remedio total. Si queremos dejar de actuar por reacción frente a las contingencias y tener un puerto de destino elegido por adelantado. Si queremos superar nuestra inconstancia en el logro de nuestros propósitos. Entonces la planificación tiene algo que aportar.
1 Ander Egg, Introducción a la planificación, pag. 17. Ed. Lumen, Argentina. 1994
Sin duda este aporte no es algo decisivo pero puede ayudar a plantearnos como salir de este casi infecundo pragmatismo que apenas sirve para atender los problemas de la coyuntura de los políticos de turno en la gestión del turismo provincial.
Por que cuando hablamos del crecimiento del turismo estamos hablando de una actividad económica que no se proyectan de hoy para mañana. y que tiene una fuerte demanda de componentes territoriales, que es el patrimonio básico de cualquier sociedad,
Este crecimiento hoy no debe ser meramente económico, sino aportar al bienestar y a la calidad de vida de la población local preservando los recursos para que las próximas generaciones puedan seguir hablando de turismo en la región. No un turismo minero.
Turismo como actividad productiva que contribuye al desarrollo .Por ello el ordenamiento territorial del espacio donde se desenvuelven las actividades turísticas requiere ser abordado desde una perspectiva ambiental, con una concepción integral de la problemática del territorio y del turismo como actividad productiva. Es decir una acción conciente y racional en el territorio.
La ordenación, la planificación y gestión del espacio turístico se contemplan como los instrumentos fundamentales para el logro de una adecuada articulación territorial del turismo.
Concepto de planificación
Cuando se habla de planificación sin tener ninguna preocupación por utilizar el término con rigor científico se asocia a la idea de: organizar, coordinar, prever….si se ahonda algo mas en este concepto, esta claro que la idea central que aparece es la de fijar cursos de acción para alcanzar determinados objetivos mediante el uso eficiente de los recursos. Se habla de hacer que ocurran cosa que de otro modo no hubieran ocurrido o de crear alternativas, allí donde antes no había nada.
La planificación según la definición de la Sociedad Interamericana de Planificación2, se puede definir como: “la aplicación racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que sirvan de base a la acción humana”.
Si queremos seguir acercándonos a la idea y al que hacer de la planificación, podríamos preguntarnos: ¿por qué planificar?
En la vida cotidiana, en las prácticas sociales e institucionales, es fácil constatar, que permanentemente, en casi todas las actividades humanas: medios y recursos son escasos y los objetivos a alcanzar, múltiples y diversos.
Para resolver esta situación, que se da en casi todos los campos del quehacer humano, es necesario realizar un análisis y diagnóstico sobre la realidad en la que se desea actuar, luego tomar decisiones y proceder a la acción.
Como tal la planificación constituye una técnica potencialmente aplicable a una diversidad de campos y actividades que procuran alcanzar determinados objetivos.
Al concepto de planificación se le han dado distintas acepciones: ordenar, relacionar, coordinar, etc.
En cualquier caso significa: la idea central es: establecer relaciones entre medios y fines con el propósito de obtener estos (fines) mediante el uso mas eficiente de aquellos (medios), coincide pues, con el concepto de acción consciente o racional.
Puestos a darles mayor rigor científico y técnico al término, tres conceptos aparecen ligados al de planificación:
Racionalidad
Conocimiento de la realidad
Adopción de decisiones
La racionalidad impone conocimiento y su eficacia responde a este en gran medida. por eso se afirma que la planificación es el proceso de tomar decisiones racionales para actuar racionalmente.
En otras palabras se planifica por que hay que reducir la incertidumbre sobre la base de un mejor conocimiento de la realidad, este conocimiento de la realidad es lo que denominamos el diagnóstico.
2 La planificación en América Latina. Cuadernos del SIAP. 1963
“La adecuada optimización de los recursos disponibles en el
territorio, la definición de un plan de trabajo que sepa aunar y coordinar las diferentes disciplinas que intervienen en el desarrollo turístico, y sobre todo la planificación de las estrategias de producto y comercialización del mismo, pueden su poner la diferencia en la competitividad. En el hecho turístico confluyen muchas y variadas disciplinas y materias, tales como medioambiente, sanidad, legislación, urbanismo, que junto a las propias del acto turístico - hotelería, actividades de ocio, actividades culturales, etc- deben componer un todo integral que ha de ser correctamente evaluado e interpretado a la hora de definir el modelo de desarrollo turístico que se desea seguir, junto con la necesidad de obtener productos altamente competitivos, para la pervivencia económica de los mismos”. SANCHO, A. (1998) Introducción al turismo. OMT. Madrid. España. Pp.179
“La planificación de la actividad turística permite una gestión racional de los recursos, evitando el desarrollo desequilibrado de los mismos o su desaprovechamiento y ayuda a la preservación de los beneficios económicos, sociales y medioambientales del turismo al tiempo que minimiza los costes. Implica la necesidad de manejar información abundante y adecuada relativa a los recursos, que permita la segmentación de la demanda y facilite la tarea de conservar el entorno, en la mirada a largo plazo”. SANCHO, A. (1998) Introducción al turismo. OMT. Madrid. España. Pp188.
Conocer, analizar e interpretar una situación dada permite elaborar un diagnóstico que sirve para establecer de una manera adecuada: que se va a hacer, como se va ha hacer y cuando se va a hacer, donde se va a hacer y con qué, considerando recursos escasos para lograr la máxima utilidad posible.
Todo esto requiere métodos y procedimientos que permitan introducir racionalidad en la acción, seleccionando las alternativas desarrollando políticas, programas y acciones que garanticen el logro de las finalidades propuestas.
Esta forma de introducir organización y racionalidad en la acción es lo que se denomina planificación.
Es decir que la planificación proporciona un horizonte que orienta y predetermina un conjunto de acciones y criterios, que supone un conocimiento de la realidad sobre la que va a actuar, expresada en el diagnóstico, procura incidir en el curso de los acontecimientos que el fin que cambie la situación inicial a una situación a la que se quiere llegar y sienta las bases para una toma racional de decisiones que se traducen en una serie de actividades que procuran alcanzar determinadas metas y objetivos.
En conclusión
Substantivamente:
Planificar implica un esfuerzo deliberado por influir en el curso de determinados acontecimientos
Formalmente:
Significa incidir de manera organizada sobre determinados procesos y acciones conducentes al logro de ciertos objetivos y metas.
Operacionalmente:
Se expresa en la utilización de procedimientos con el propósito de introducir organización y racionalidad en las actividades considerados pertinentes par el logro de determinadas metas y objetivos
La planificación no debe ser considerada como una tarea exclusiva de técnicos o de especialistas, sino como una tarea socia donde los conocimientos técnicos e instrumentales se subordinan en su utilización a la definición y logros de unos objetivos sociales previamente definidos.
La planificación territorial debe servir de base para el logro de los objetivos de la sociedad.
En síntesis
Según Ander-Egg:
Planificar es la acción consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organización en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre si que, previstas anticipadamente, tiene el propósito de influir en el curso de determinados acontecimientos, con el fin de alcanzar una situación elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos y limitados
Para la SIAP
"la aplicación racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que sirvan de base a la acción humana “.
Yeheskel Dror dice
Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la acción futura, dirigida al logro de objetivos por medios preferibles.
Planificar
Es utilizar procedimientos
Con el fin de introducir
ORGANIZACIÓN Y RACIONALIDAD EN LA ACCION
PARA ALCANZAR
HABIDA CUENTA QUE RECURSOS
Y MEDIOS SON ESCASOS
METAS Y OBJETIVOS
Dimensiones de la planificación 3
Antes de entrar en el campo de la evolución histórica de la planificación, cabe mencionar concepto de planificación en una perspectiva más amplia de la que generalmente se hace.
En toda actividad de planificación están presentes cuatro dimensiones de la planificación cuyo ordenamiento además no es arbitrario:
Planificación como filosofía
Planificación como arte
Planificación como ciencia
Planificación como técnica
Planificación como filosofía
Toda planificación supone un proceso de elección y selección y toma de decisiones, basado en la concepción que se tenga del mundo (es un proceso técnico político sustentado en la concepción del mundo): tiene que ver con la ética, por que también están involucrados los sistemas de valores. La ética apunta a los deberes, derechos y responsabilidades del hombre. La planificación tiene una dimensión filosófica, que solo puede ser bosquejada dentro del marco de juicios de valor.
Toda planificación esta relacionado con la lógica por cuanto está relacionado con los conocimientos lógicos4, para revalorizar las cosas que son o no son, se aplica la lógica del conocimiento.
Planificación como arte
Supone que cuando se planifica está presente la idea o imagen a futuro (como puede desarrollarse tal o cual lugar). El arte supone creatividad. Para tener una imagen a futuro es necesario apelar a la creatividad basándonos en la realidad concreta del modelo actual.
La planificación supone un proceso creativo de la imagen a futuro.
El arte es la habilidad para crear algo, la planificación es la habilidad para planificar algo, pero también es un arte, es una habilidad creativa. Esta actividad creativa tiene muchas aplicaciones en el proceso de planificación. Por ejemplo: el planificador que no es capaz de pensar en términos creativos es solo un sirviente de la experiencia del pasado. Pedir ejemplos vinculados a turismo
El arte de pensar en término de prioridades, vía conocimiento y entender la diferencia entre los fenómenos importantes y no importantes. Sergio Boisier, plantea un interesante análisis de la estrategia de negociación regional. El total del proceso de planificación puede ser descrito como un proceso de negociación. De esta forma el arte de la negociación es una habilidad importante del planificador.
Planificación como ciencia
La planificación, como ciencia se puede describir como el conocimiento sobre las inter-relaciones fundamentales en el proceso de cambio(económico, social, cultural, etc.). El diagnostico, la interpretación y la dirección de los procesos de cambio son el problema fundamental de la planificación como ciencia en tanto supone establecer un conjunto sistematizado de conocimientos aplicados a la acción humana
Desde el punto de vista de aplicación racional, trata de buscar lo más objetivamente posible los datos de la realidad, los transforma y los ordena
Planificación como técnica
Técnica es el modo de actuar mediante el uso óptimo de métodos específicos. Modo de recorrer el camino. Método es el camino a seguir mediante un conjunto de operaciones y reglas prefijadas anteriormente para alcanzar el resultado propuesto.
Como técnica la planificación no es buena ni mala es un instrumento que puede ser utilizada con diferente intencionalidad. Puede emplearse para mantener el statu quo o para producir cambios estructurales, se puede programar para la libertad o para la esclavitud.
3 Kuklinski, Aantoni. Las dimensiones de la planificación. Revista eure. Vol. VIII. Instituto de Planificación del Desarrollo Urbano. Pontifica Universidad Católica de Chile. 1982. Chile 4 logica trata de establecer leyes en el transito de una afirmación a la siguiente.
Origen de la planificación y evolución histórica
Según expresa Antonio Serrano Rodríguez5 la planificación se encuentra ligada a las previsiones y deseos proyectados a futuro, entroncados en la visión presente y el sistema de valores existentes en la sociedad en un momento dado.
En ese sentido la evolución del concepto de planificación está ligada a la evolución de las concepciones filosóficas, políticas, ideológicas, etc.
Con la revolución industrial y la ascensión de la burguesía entramos en la época del laisse fair cuya doctrina encuentra gran cantidad de seguidores en todos los campos sociales.
Esta concepción del mundo iba acompañada con el liberalismo en el sistema económico y la democracia formal en el sistema político.
La lógica liberal, olvidándose de los efectos externos que unos agentes pueden tener sobre otros, (por ejemplo la contaminación de fábricas), plantea que la confluencia de actuaciones y estrategias que buscan el óptimo individual, dan lugar a un óptimo social. Sin embargo la teóricamente perfecta economía liberal derivaba hacia sistema imperfectos que pusieron en cuestión la lógica liberal abriendo una amplia gama de posibilidades a la actuación estatal( en la regulación laboral, en el campo fiscal y por sobre todo a consecuencia de las guerras mundiales).
De esta forma, directa o indirectamente, la sociedad capitalista tiende a estar cada día más planificada por el Estado o por las grandes compañías multinacionales cuyas decisiones son capaces de modificar los intereses relativos y la dinámica del conjunto de la sociedad.
Desde otra perspectiva la revolución rusa iba a desarrollar en la práctica, esquemas teóricos de planificación central a partir del establecimiento de la propiedad publica de los medios de producción y de la centralización de decisiones.
En diciembre de 1917, se crea el Consejo Económico Supremo, que se encarga de la elaboración de reglas generales y planes para la regulación de la vida económica de la recién creada Unión Soviética. En febrero de 1920,el GOELRO es el organismo que enfocó el primer plan económico a largo plazo conocido: el Plan General de Electrificación, en 1929, se aprueba el Primer Plan Quinquenal.
La aplicación de este concepto de racionalidad económica como contrapartida a la forma de producción capitalista fue utilizado por los líderes de la planificación rusa a la planificación económica social
En el comunismo quien produce, para quien se produce donde se produce es determinado por el estado en función del objetivo de maximizar el bienestar social. En el mundo capitalista la mano invisible del mercado es quien determina que cuando y donde producir.
5 Serrano Rodríguez, Antonio; Técnicas de Planificación, curso de postgrado de Ordenación del Territorio. España. 1991-1992.
SITUACIÓN ACTUAL
DIAGNOSTICO
MODELO
ANALÍTICO
MODELO NORMATIVO
ESTRATEGIA TEORÍA IDEOLOGÍA
MOMENTO ANALÍTICO
ARTEARTEARTEARTE
TÉCNICATÉCNICATÉCNICATÉCNICA CIENCIACIENCIACIENCIACIENCIA
MOMENTO TÉCNICO
MOMENTO NORMATIVO
FILOSOFIAFILOSOFIAFILOSOFIAFILOSOFIA IMAGEN A FUTURO
A pesar de la resistencia a la planificación como consecuencia de sus connotaciones ideológicas, la misma se fue imponiendo como técnica en los países de economía de mercado donde se realizaron y realizan experiencias de planificación frente a determinadas circunstancias.
Debe rescatarse la planificación del Valle de Tennesse, producto de la política de New Deal 6 llevada a cabo por el presidente Roosvelt para afrontar la crisis económica del ´30 y la planificación para la reconstrucción de Europa en los países afectados por la Segunda Guerra Mundial, como las aplicaciones de las que se nutre principalmente la planificación en el mundo capitalista.
Efectivamente, en el mundo occidental, al finalizar la Segunda Guerra Mundial, las tendencias planificadoras adquieren un auge considerable en algunos países ante la situación en que el conflicto bélico había sumido su economía y su organización social. La planificación tendrá un carácter indicativo para el sector privado.
Es en Francia donde justamente se inicia la planificación central aplicable a países con economía de mercado.
Según Pierre Bauchet, esta planificación no sólo es compatible con el mercado, sino complementaria del mismo.
Nace entonces, en Francia en 1946, se denominaría planificación indicativa por cuanto es vinculante para el sector público, indicativa para el sector privado.
Conocido como el Plan Monnet, por su autor: Jean Monner, este plan, vinculado al famoso Plan Marshall desarrollado por EEUU para ayudar a Europa después de la 2º guerra alcanzó amplia difusión por el fuerte contraste entre sus métodos y mecanismos y los utilizados por los países con economía centralizada.
Esto marcaría para siempre las pautas de los planes posteriores que se emplearon en la mayoría de los países con economía de mercado.
Esta planificación indicativa también llamada plan suave se distingue de la planificación imperativa o vinculante denominación que corresponde a la práctica planificadora que llevan adelante los países de economía centralizada en la Unión Soviética.
Los métodos empleados en Francia son más bien de persuasión y estimulo, sin coacción.
El objetivo perseguido era: la mejor coordinación de las actividades de los operadores económicos individuales, sin necesidad de sacrificar: los beneficios de la descentralización de decisiones en materia de producción e inversión,de los mecanismos del mercado y de las libertades que implican: democracia política, Propiedad privada, Libertad de iniciativa, libertad de elección del consumidor, etc.
CUADRO EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN
6 Friedman y Weaver. Territorio y Función. Talleres Gráficos Panamericanos
Diferencias entre planificación imperativa e indicativa
Planificación imperativa Planificación indicativa
• El estado actúa de manera directa
• El estado actúa de manera indirecta.
• La planificación es una función del Estado y el plan, un instrumento imprescindible, a través del cual se establecen las localizaciones, las cantidades a producir, los precios de venta, la naturaleza de aquello que se ha de producir, etc.
• Presupone un cierto intervencionismo estatal y la planificación aparece como un indicador que sugiere a los agentes económicos cuáles son los objetivos deseables que permiten la aceleración del crecimiento económico; el Estado actúa a través de la política de crédito, el gasto publico, las inversiones, las incitaciones a los mecanismos de mercados, etcétera.
• Obliga a todos los agentes, obliga a todos los agentes, tiene fuerza de ley, presupone una economía socializada.
• Obligatoria para el sector publico, voluntaria para el sector privado que puede ser estimulado a orientar los esfuerzos en la dirección que establece el plan.
• Requiere la no-existencia de la propiedad privada burguesa de los medios de producción.
• Supone que se reconoce y mantiene la propiedad privada de los medios de producción.
• La producción se rige por el criterio de las necesidades, privilegiando los servicios colectivos.
• La producción se rige por el criterio de ganancia-lucro, privilegiando los consumos individuales.
GUIA DE ESTUDIO
PREGUNTAS ORIENTATIVAS:
¿Qué se entiende por planificación?
¿Cuáles son las dimensiones de la planificación?
¿Cuáles son los orígenes y como evoluciona la planificación?
¿Por qué es importante la planificación como instrumento de gestión de los destinos turísticos?
BIBLIOGRAFIA
Casares Marta. Guías de clase. 1999.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTARIA
ANDER EGG, Introducción a la planificación, Ed. Lumen, Argentina. 1994
ACERENZA, Miguel Ángel. Administración del turismo, conceptualización y organización. Vol1.Edit. Trillas, México,1991
SOCIEDAD INTERAMERICANA DE PLANIFICACIÓN: La Planificación en América Latina
BOULLON, Roberto: Planificación del espacio turístico. 2º edición, Ed Trillas. México. 1990.
MOLINA Sergio: Conceptualización del Turismo: Noriega Editores. México. 1997 SANCHO, A. (1998) Introducción al turismo. OMT. Madrid. España. Pp. 179 a 189.
2- Metodología de Planificación .
Niveles de la planificación
Podemos distinguir tres niveles en la planificación del desarrollo: el nivel nacional, regional y urbano (Ficha 1).
Estos tres niveles no siempre aparecen diferenciados por cuanto esto depende de la organización administrativa de todo el sistema de planeamiento y del modelo de desarrollo que se adopte.
Cada uno de estos niveles puede caracterizarse en función de las metas y objetivos que cumplen.
Nivel Nacional
Este nivel se caracteriza por perseguir fundamentalmente metas y objetivos de orden económico-social. Las metas y objetivos sociales deben injertarse en el modelo económico para lo cual es necesario evaluar el uso actual de los recursos en sus respectivos campos ( salud, vivienda, educación, etc. ) y la asignación de recursos necesarios para el logro de los mismos.
Las investigaciones de base que se llevan a cabo en este nivel de la planificación están orientadas a establecer:
Las principales causas que determinan el grado presente del rendimiento de los recursos disponibles.
Nivel Regional
Este nivel se caracteriza por perseguir metas y objetivos de orden espacial que se traducen en la organización del territorio.
Los campos que abordan son los mismos que el nivel nacional pero a partir del espacio en que estos se producen.
Es decir que fundamentalmente el enfoque, a diferencia de la planificación económica-social, es espacial
Los estudios de base, en este caso, están orientados a:
Caracterizar la estructura territorial existente a través de la forma en que se localizan y relacionan las actividades productivas de bienes y servicios de la población.
La posibilidad de desarrollo y/o transformación de la estructura territorial existente.
La evaluación de los requisitos necesarios para desarrollar distintas alternativas.
Como resultado de estas investigaciones se construye un diagnóstico que se orienta, más que nada, a describir los cambios que serían necesario introducir en las condiciones actuales para obtener a través del mejoramiento de estas relaciones, un mayor bienestar común.
Nivel Urbano
El nivel urbano se caracteriza, fundamentalmente, por perseguir metas y objetivos para mejorar el nivel de calidad de vida de la población de las áreas urbanas, optimizando la localización y desarrollo de las actividades urbanas.
Esto implica, por un lado, evaluar las condiciones en que se desarrollan actualmente las actividades urbanas, y por el otro, la previsión del desarrollo de aquellas actividades que derivan del rol y la función que cumple o está destinada a cumplir el centro en relación a la red urbana n que se encuentra inserto.
Cada agrupación urbana es una unidad de problemas económicos-sociales propios, que está relacionada a otras unidades urbanas y áreas rurales que interactúan entre sí integrando la red urbana regional.
Cuando la planificación transciende los límites de la ciudad para considerar sus interacciones con la región, aumenta la flexibilidad de las propias estructuras urbanas, se amplían los recursos a considerar y con ello el nivel y los límites de los objetivos que son capaces de cumplir.
La investigación de base nos permitirá:
Caracterizar la estructura urbana existente a través de la forma en que se localizan y relacionan las actividades urbanas.
Observar las posibilidades de desarrollo y/o transformación de la estructura urbana existente y
La evaluación de los requisitos necesarios para desarrollar distintas alternativas.
• El resultado de esta investigación permitirá elaborar una " imagen urbana futura " como modelo al que aspiramos que, confrontada con la imagen urbana de la situación actual, constituye su diagnóstico.
• Dicho diagnóstico permitirá describir los cambios que serán necesarios para el logro de los objetivos propuestos.
• La descripción que se ha hecho a partir de las metas y objetivos de cada uno de los niveles nos permite observar cómo se llega a un modelo de planificación integrada o planificación comprensiva.
• Cómo, a través de la planificación económica, van insertándose en la misma las metas y objetivos de carácter social, espacial, éticos y estéticos.
Caracterización de los niveles de la planificación
NIVEL NACIONAL NIVEL PROVINCIAL NIVEL URBANO
ME
TA
S Y
OB
JET
IVO
S CRECIMIENTO DE LA ECONOMIA Y DEL
NIVEL DE SERVICIO DE LA POBLACION.
Metas y objetivos de orden económico social
(Aespacial, crecimiento del PBI, por ejemplo)
ORGANIZACIÓN DEL ESPACIO
PROVINCIAL
Metas y objetivos de orden espacial.
Utilizan los mismos campos con
aplicación espacial.
MEJORAR LA CALIDAD
DE VIDA de la población,
optimizando la localización
y desarrollo de las
actividades urbanas.
SO
BR
E Q
UÉ
AC
TU
A
Sobre los sectores de la actividad productiva y
de los servicios: Agricultura, Ganadería, Minería,
Salud, Vivienda, etc. en la búsqueda de la
combinación mas apropiada y el máximo
rendimiento.
Sobre la DISTRIBUCION ESPACIAL
de la población y de las actividades
productivas de bienes y servicios.
Está orientada a superar las
limitaciones y utilizar las
potencialidades que le ofrece al
medio físico, para lograr un
desarrollo autosustentable con
equidad social.
Sobre la localización y
desarrollo de las actividades
urbanas, productivas de
bienes y servicios,
residenciales, de
comunicación, etc.
ES
TU
DIO
S D
E
BA
SE
Determinación de:
Principales causas del rendimiento presente de
los recursos disponibles.
Posibilidad de establecer combinaciones y usos
alternativos de mayor rendimiento.
- Requisitos necesarios para estructurar tales
usos alternativos
- Identificación de las
características de la
ESTRUCTURA TERRITORIAL
existente.
- Determinación de las
posibilidades y / o
transformación.
- Requisitos y diseño de
estrategias para el desarrollo
de las alternativas propuestas.
- Caracterización de la
ESTRUCTURA,
FORMA y FUNCIÓN
URBANA.
- Determinación de las
posibilidades
desarrollo y/o
transformación. (Rol y
Función).
- Requisitos y diseño de
estrategia para el
desarrollo de las
alternativas
propuestas.
Para ampliar ver: Sancho, A. (1998) Introducción al turismo. OMT. Madrid. España. Unidad 9. Pág 188. Planificación local, regional, nacional y supranacional
Clasificación y clarificaciones
Criterios de clasificación Clases de Planes
Tipos de clasificación; según el modo de intervención del estado.
� Planificación imperativa (el estado actúa de manera directa).
� Planificación indicativa (el estado actúa de manera indirecta)
Por el objeto de la planificación.
Según este criterio, los planes pueden clasificarse de diferentes maneras, distinguiendo entre:
� Planificación global
� Planificación sectorial: planificación económica, social y cultural.
Cobertura especifica: clasifica los planes según el entorno geográfico o territorial que cubre.
� Plan nacional.
� Plan regional.
� Plan provincial.
� Plan local (municipal).
Cobertura temporal: el horizonte de la planificación según el período de vigencia.
Largo mediano y corto plazo. Conceptos cuyos alcances son relativos pues dependen del contexto en que son utilizados.
Por el nivel operacional � Planes,
� programas,
� proyectos,
� actividades y
� tareas.
Los planes son mas comprensivos y amplios y están conformados por programas. Los programas están sustituidos por proyectos, éstos por actividades y éstas por tareas.
EL PROCESO DE LA PLANIFICACIÓN. ETAPAS Y CONTENIDOS
ESQUEMA
ESTABLECIMIENTO DE PROPOSITOS U OBJETIVOS GENERALES
RECOPILACION, PROCESAMIENTO Y ANALISIS DE LA INFORMACION
(EXPEDIENTE O INFORME)
DIAGNOSIS Y PROGNOSIS
ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS PARA LA ACCION
(POLITICAS Y ESTRAGEIAS)
EVALUACION DE LOS RECURSOS DISPONIBLES
FORMULACION DEL PLAN
EVALUACION DEL PLAN
IMPLEMENTACION DEL PLAN
EJECUCION DEL PLAN
(CONTROL DE GESTION)
EVALUACION DE LOS RESULTADOS
����
����
����
����
����
����
����
����
���� ANÁLISIS
DIAGNOSTICO
PROPUESTA Y
ACTUACIÓN
CONTROL
PR
EV
ISIÓ
N
DE
L
A
AC
CIÓ
N
IIMP
LE
ME
NT
AC
IÓN
BIBLIOGRAFIA
� Casares Marta. Guías de clase. 1999.
� ACERENZA, Miguel Angel. Administración del turismo, conceptualización y organización. Vol1.Edit. Trillas, México,1991
� BOULLON, Roberto: Planificación del espacio turístico. 2º edición, Ed Trillas. México. 1990.
PREGUNTAS ORIENTATIVAS
¿Cuáles son los campos y niveles de la planificación?
¿Cómo se lleva a cabo el proceso de planificación? ¿Cuáles son las etapas de la planificación?
3- Planificación, desarrollo regional y turismo. La planificación en América latina. Planificación de ajuste y planificación del desarrollo. La inserción del turismo en el planeamiento regional y local. Principales problemas y oportunidades. El turismo como instrumento de desarrollo regional.
BIBLIOGRAFIA
Casares Marta. Guías de clase. 1999.
PREGUNTAS ORIENTATIVAS:
¿Cómo se desarrolló la planificación en América Latina en relación al proceso de urbanización?
¿Qué se entiende por planificación de ajuste? ¿y planificación para el desarrollo?
¿ En qué sentido se habla del turismo como factor de desarrollo regional?
Planificación en América Latina: Desarrollo y urbani zación en América latina.
La revolución Industrial sienta las bases para la expansión del capitalismo. A partir del siglo XVIII, con el advenimiento de la sociedad industrial, se inicia un periodo que se caracterizó principalmente por el perfeccionamiento acelerado y constante de los medios de producción, el crecimiento económico y el surgimiento de nuevas clases sociales - Burguesía Industrial y Proletariado - y el acelerado proceso de urbanización en el mundo occidental.. fenómenos emergentes de una revolución destacada por su esencial dinamismo.
La tecnología hace que el proceso de cambio de la sociedad humana se acelere, y las transformaciones que impone inciden de diversas maneras en los campos ecológico, económico, científico, ideológico, cultural, etc.
Los trabajadores, aunque desordenadamente, luchan por mejorar sus condiciones de vida y obtener derechos sociales: mejor paga y reducción del horario de labor. Comienza a gestarse una nueva época.
América Latina integrada a este proceso de expansión desde fines del siglo XIX (Argentina es el primer país que se incorpora a este fenómeno de carácter global), sufre en el siglo XX, los efectos de una urbanización acelerada. El proceso de urbanización en el continente no es uniforme como no lo es en Europa. La diferencia radica en las causas, por cuanto no esta vinculado como en Europa al desarrollo económico que impulsa el proceso de industrialización. Es consecuencia de incorporases a un orden mundial en el que es posible identificar dos bloques: países industrializados y países productores de materia prima (Argentina, Chile, Uruguay), resultado de una división internacional del trabajo.
Los términos de intercambio para América latina sufren un creciente de deterioro, por cuanto la mayor innovación tecnológica incorporada a la producción de los países centrales genera una acumulación diferencial, cuyo efecto es el desarrollo de estos y el subdesarrollo de América Latina. Ambas cara de una misma moneda
La urbanización se asocia en el mundo occidental al desarrollo económico, sin embargo, en América Latina se asocia a su condición de dependencia.7
La urbanización dependiente de América latina El crecimiento y configuración de las ciudades en los países centrales responde en sus ritmos y sus formas a la articulación de sus relaciones económicas, políticas y sociales.
Tal como señala Manuel Castells (1974, Pág. 72) la historia del desarrollo económico y social en América Latina y por lo tanto su relación con el espacio, es la historia de los diversos tipos y formas de dependencia por las que sucesivamente se fueron organizando sus sociedades.
Lo que hace complejo el problema es el que la situación urbana actual no expresa solo la relación de dependencia presente sino la supervivencia de los distintos tipos de dependencia así como su modo de articulación.
Las bases de la organización espacial actual reflejan en gran parte el tipo de dominación en el que se formaron las sociedades latinoamericanas: La colonización española y portuguesa.
A- Durante la Colonia las ciudades cumplen dos funciones básicas: Administrar los territorios conquistados y el comercio con relación a su área geográfica y sobre todo con relación a la metrópolis (España).En consecuencia la estructura urbana del territorio es débil y las actividades y funciones urbanas se concentran en pocos centros, esto será el origen de la fuerte primacía urbana.
B- El desplazamiento de la dependencia política con España a la dependencia comercial respecto a otras potencias europeas, especialmente Inglaterra incide, reforzando los rasgos.
7 Dependencia es la situación donde la economía de un grupo de países esta condicionada por el desarrollo y expansión de otra economía.
A partir de la incorporación del continente en el sistema de mercado mundial se inicia la explotación del sector primarios de los bienes requeridos por las nuevas economías industriales8 y la constitución de la red de servicios y transportes necesarios.
C- Sobre la base se la organización espacial ya consolidada, el proceso de industrialización latinoamericana proceso de industrialización en América asume formas y ritmos diferentes según países.
Después de la segunda guerra mundial las inversiones extranjeras y en especial la norteamericana se vuelcan y el proceso de urbanización se acelera vertiginosamente.
La urbanización dependiente de América Latina (M. C astells)
Tipo de dominación Efectos en la so dependiente Efectos espaciales 1492-1800
Dominación colonial
• Metrópolis política: España y Portugal
• Forma que se ejerce esa dominación: administración directa de los recursos
• Soberanía política: potencia colonial
Explotación intensiva de los recursos minerales(oro, plata, piedras preciosas)
• Creación de centros urbanos escasos y diseminados(la ciudad como centro de administración y gobierno residencia y comercio)
• Ciudad capital o puerto que vincula la colonia con la metrópolis. Actúa como intermediaria
• Débil articulación urbana inter-regional
• Localización costera de las ciudades principales
1800 Dominación capitalista
comercial
Metrópolis económica: Inglaterra • Forma que se ejerce esa
dominación: división internacional del trabajo
• Términos de intercambio • Tecnología: máquina a
vapor
Creación de economías duales, con sectores de subsistencia un sector capitalista exportador: • Economías de enclave • Economías de plantación • Economías agrícola
ganadera Distancia social y cultural entre campo y ciudad
• Microcefalia • Crecimiento urbano sin
industrialización • Débil urbanización • Red urbana truncada y
desarticulada
XX Dominación imperialista
• Metrópolis industrial y financiera : EEUU
Forma que se ejerce esa dominación: multinacionales, inversiones especulativas, Tecnología petroquímica Control de la sustitución de importaciones
Aparto productivo subordinado a una estrategia mundial Control económico de multinacionales Marginalidad productiva y socia Incremento de migraciones internas Explotación irracional de recursos
Metropolización Aceleración de los procesos de urbanización Marginalidad urbana Desarrollo incipiente de la red urbana
Factores del proceso de urbanización en América latina :
Externos:
• Necesidad de los países industrializados de ampliar sus mercados y colocar su producción industrial en serie
• Necesidad de inversiones de alta rentabilidad( Explotación de recursos naturales, comunicaciones, etc.) • Mejora en transportes (barco a vapor que permite aumentar flujos comerciales y las migraciones extra
continentales). • Expansión del mercado de productos de Latino América.
Internos:
• Hacia 1850 se han definido las naciones y finalizado las luchas internas • Hay una aceptación de la teoría liberal del progreso y el libre mercado • Hay una coincidencia de intereses de las clases dirigentes con inversores en producciones agro - mineras
que favorecen las inversiones extranjeras
8 División internacional del trabajo, en principio cada país produce aquello par lo que es “mas apto”,. Argentina y Uruguay, el Sector agropecuario. Chile minería., etc.
El proceso de urbanización no es uniforme como no lo es en Europa. La diferencia radica en las causas, por cuanto no esta vinculado a un proceso de industrialización, sino como consecuencia de incorporares a un orden mundial donde se produce una división internacional del trabajo donde se identifican dos bloques: países industrializados y países productores de materia prima (Argentina, Chile, Uruguay). Los términos de intercambio para América latina sufren un creciente proceso de deterioro, por la mayor innovación tecnológica incorporada a la producción de los países centrales genera una acumulación diferencial, cuyo efecto es el desarrollo de estos y el subdesarrollo de América Latina. Ambas cara de una misma moneda.
Planificación en América Latina: Planificación de aju ste y planificación del desarrollo
En América latina el interés por la Planificación económica se comenzó a manifestar hacia 1953 cuando la CEPAL preparó un conjunto de documentos denominado Estudio Preliminar Sobre La Técnica De Programación Del Desarrollo Económico aunque con anterioridad el Plan quinquenal de gobierno de Argentina del Peronismo entre 1947-51.
Para América latina puede decirse en términos generales que la necesidad de planificar el desarrollo económico no fue aceptada en forma generalizada, sino hasta 1961 en ocasión de La Conferencia de Presidentes Americanos en Punta del Este, en el marco de la Alianza Para El Progreso, en que se establecieron las líneas generales para una política de desarrollo y un mecanismo para obtener la ayuda financiera externa que los países latinoamericanos requerían para acelerar su crecimiento económico.
La movilización interna de recursos y la transformación que debía operarse, exigían la planificación no solo como instrumento racionalizador de lo existente, sino mas bien como instrumento de gobierno que permitiese efectuar los cambios necesarios en la forma mas racional y acelerada que fuera posible, las cosas no ocurrieron de ese modo y la planificación fue utilizada generalmente para satisfacer los requisitos formales de la obtención del crédito externo
Se establecía como requisito previo para acceder a los créditos de la banca internacional la existencia de planes de desarrollo e inversión , cuya utilidad por motivos que veremos mas adelante quedó reducida a estos documentos ,que trascendieron como PLANES LIBRO por cuanto evidenciaban un fuerte divorcio entre los planteos técnicos y la posibilidad de viabilidad política de los mismos.
Como dice MATTOS:
Las tareas de PLANIFICACIÓN EN AMÉRICA LATINA estuvieron marcadas en su época inicial por dos aspectos que contribuyeron a restarle efectividad y que en cierta forma la condenaron desde sus orígenes:
La IMAGEN OBJETIVO que los planificadores adoptaron como base de los planes, en buena parte de los casos no eran consistentes con las condiciones: económicas, sociales y políticas imperantes en esas circunstancias históricas y no correspondían a la intencionalidad concreta de los agentes que controlaban el proceso de forma de decisiones; siendo así CARENCIA DE VIABILIDAD POLÍTICA.
El procedimiento adoptado, se inspiraba en una concepción de PLANIFICACIÓN DE AJUSTE que si bien podía resultar funcional a las condiciones prevalecientes en los países desarrollados NO SE ADECUABA a la situación y a la dinámica social de un país subdesarrollado.
La doctrina de la planificación regional en la década del 50 al 60 giró esencialmente alrededor de los centros de crecimiento o polos de desarrollo que surgen en Francia durante la postguerra, a partir de la versión originalmente desarrollada por F. Perroux. Dicha doctrina se basa fundamentalmente en que el crecimiento económico es el resultado de la industrialización y de la concentración de industrias en centros estratégicos del territorio. Estos centros ayudarían a multiplicar los empleos y rentas en zonas cada vez más amplias, hasta que todo el espacio nacional estuviera integrado en un solo mercado. La aplicación explícita o implícita de esta doctrina en América Latina fue un fracaso y la crítica a la misma se inicia en la década del 70. En 1972, Coraggio ( * Hacia una Revisión de la Teoría de los Polos de Desarrollo, J. L. Coraggio, Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos y Regionales ) hace la primera crítica ideológica explícita de la teoría de polos de desarrollo o centros de crecimiento. " El propósito de su crítica es demostrar que lejos de ser un instrumento de homogeneización, la doctrina de los centros de crecimiento expresaba la teoría y la práctica de la acumulación desigual del capital y servía como herramienta de la dominación espacial ". ( * Territorio y Función, John Friedman, Clyde Weaver, Nuevo Urbanismo 33, pag 260 ) Como lo expresa John Freedman " ... la doctrina de los centros de crecimiento como herramienta principal de la planificación del desarrollo espacial vino a ser la asistencia del capital transnacional " ( * Territorio y Función, John Friedman, Nuevo Urbanismo 33, pag 271 ) De este análisis surge claramente que la crisis de la planificación en América Latina no es una crisis de la planificación sino del modelo adoptado que no responde a la realidad de nuestros países ni a nuestras legítimas aspiraciones de cortar con la dependencia. El esquema que utiliza Mattos en su trabajo " Planes versus Planificación en la Experiencia Latinoamericana ", expresa la influencia del marco teórico que constituye el punto de apoyo de todas las actividades que se cumplen para definir las acciones de planificación: análisis de la situación actual y formalización del correspondiente modelo analítico, formalización de un modelo normativo con base en la imagen, realización de diagnósticos y diseño de la estrategia. Se puede suponer que dichos elementos se encuentran interrelacionados en la forma que muestra el esquema siguiente:
Observando estas interrelaciones es posible visualizar la importancia fundamental que tiene la ideología en la configuración y formalización del proceso de planificación. Como en todo contexto socio-económico coexisten diferentes tipos de ideologías sustentadas en distintos grupos de agentes, también coexisten diversas imágenes del objetivo; ello implica también la necesidad de escoger entre diferentes marcos teóricos. Un ejemplo claro de esta coexistencia de ideologías, imágenes y marcos teóricos alternativos, está dado por los programas de acción presentados por diferentes fuerzas políticas en el caso de las sociedades organizadas institucionalmente bajo las formas de la democracia participativa. Ahora bien, en situaciones de relativa estabilidad política, de las numerosas imágenes coexistentes en una sociedad nacional, hay sólo una que en cada momento histórico, tiene real viabilidad política: ella es la que sustentan los agentes que controlan el proceso efectivo de la toma de decisiones, los decisores. " Desde sus orígenes - continúa Mattos- la planificación estuvo vinculada a objetivos muy ambiciosos y encuadrada en una perspectiva relativamente optimista, razón por la que generó expectativas muy amplias y seguramente desproporcionadas en relación a las que las condiciones imperantes en cada país podía esperar. En contraste a ello, en el tiempo transcurrido desde entonces, los mecanismos de planificación operaron en la forma prevista y los resultados obtenidos no se situaron a la altura de los objetivos que se habían planteado inicialmente. Todo ello generó una situación de frustración generalizada y de creciente escepticismo en relación a la planificación, situación ésta que ha sido caracterizada como de crisis de la planificación en América Latina ".9
La planificación Turística.10
En cuanto a los antecedentes de la planificación turística, en el mundo, el proceso de lo que podríamos llamar planificación formal del turismo por parte del estado se inicia se inicia a fines de la década de 1940,
Los antecedentes disponibles indican que la planificación del turismo empezó con la elaboración del primer plan quinquenal de equipamiento turístico francés para el período 1948 a 1952, diseñado a nivel nacional y que marca el comienzo de la planificación formal del turismo por el estado. Los antecedentes de otro país pionero son de España en la década del 50.
El desarrollo de la actuación planificadora ha tenido, sin embargo, un aspecto que ha limitado fuertemente su operatividad.
La planificación se concibe generalmente de forma sectorializada, con lo cual su desarrollo plantea problemas de distintos tipos, al no considerarse las interrelaciones que las distintas actuaciones generan en sectores no tenidos en cuenta en el análisis.
Así, el planeamiento sectorial ha dado lugar a claros problemas de integración que han tenido su reflejo, por ejemplo, ámbitos legislativos (leyes de regulaciones sectoriales que, a veces, mantienen posturas contradictorias) u operativos (se han trasvasado métodos y técnicas de un campo a otro sin un conocimiento suficiente de su significado). En todo caso, este tipo de planeamiento ha dado lugar a enfoques que no tienen en cuenta la interdependencia de fenómenos, o en los que dicha interdependencia se ha caricaturizado para mantener la supremacía de un ámbito sectorial particular de sus intereses asociados. En América Latina se ha puesto en evidencia la necesidad de encontrar en cada país y región su propio estilo de desarrollo que implica seleccionar las tecnologías apropiadas a cada realidad para lograr un desarrollo sostenido sin ignorar la urgencia de satisfacer las necesidades básicas de la población, responsabilidad ineludible del Estado. Es necesario que el proceso político tenga un norte que ayude a explicitar una estrategia de acción y una coherencia de objetivos, aunando las fuerzas sociales y creando conciencia para romper el estado de subdesarrollo. Es síntesis, se puede decir que los elementos esenciales de un proceso de planificación serán:
• Una imagen a futuro que permite definir un modelo normativo. • Una estrategia de acción que constituye la base para conformar una secuencia coherente de política
económica.
Problemas que afectan a la planificación integral del turismo en AL.
Ver: BOULLON, Roberto: Los municipios turísticos. 2º edición, Ed Trillas. México. 1995. (Pp. 11 a 20).
9 Rofman señala, respecto de Argentina, que aunque " ... no se planteó una estrategia de desarrollo regional específica compatible con el modelo nacional adoptado de carácter desarrollista, disposiciones adoptadas por el gobierno central y por los gobiernos provinciales, llenaron ese vacío ". ( * Cuaderno CEUP Nº 3, Dos Ensayos sobre Planificación Regional, A. B. Rofman ) ejemplo de esto es la ley de promoción industrial sancionada en 1959, que ilustra el objetivo del gobierno central: la descentralización industrial. Al mismo tiempo, un organismo integrado por todas las provincias ( CFI - Consejo Federal de Inversiones ) como instrumento de promoción al desarrollo regional, adopta como modelo de planificación del espacio nacional, los polos de crecimiento. Esto se pone en evidencia por cuanto el objetivo es centralizar las nuevas inversiones industriales por medio de incentivos económicos y la selección de puntos en el espacio con la suficiente dotación de capital básico para absorber la gran empresa desarrollista a emprender. La industria se convierte así en el motor de la acumulación nacional, especialmente la industria pesada y semi-pesada 10 Ver Hernandez Diaz, eE.A. Capitulos 2, 3 y 4.
PREGUNTAS ORIENTATIVAS:
¿Cómo agrupa los problemas para su análisis?
¿Cuáles son los problemas de fondo?
¿Qué problemas técnicos reconoce?
4- Nuevas tendencias, y nuevos enfoques de la planific ación: Planificación y medioambiente. La participación en la planificación aplicada a territorios turísticos: Planificación estratégica y las Agendas 21 para el turismo.
Transformaciones del mercado y su incidencia en el turismo
� Ver: MARCHENA; GOMEZ; FERNÁNDEZ VERA;..... (1999) Agenda para planificadores locales: turismo
sustentable y gestión municipal. OMT. España. Capítulo I: Turismo, sostenibilidad y comunidad local. Pp.13 a 31.
La AGPL reconoce algunos retos ante el nuevo escenario turístico del siglo XXI:
El sector turístico se muestra como actividad que continúa manifestando sus tendencias expansivas a nivel mundial.
El espacio geográfico americano será un destino de primer orden a nivel mundial para los turistas del siglo XXI.
Las nuevas motivaciones de la demanda se orientan a la valoración de aspectos ambientales del destino, la autenticidad cultural y la calidad del producto entendida en sentido amplio (excelencia turística).
Nuevo estilo de hacer turismo y emplear el tiempo de ocio.
Se plantea como requisito básico la diversificación frente a la monoproducción, el desarrollo del modelo de turismo activo frente al contemplativo y el tratamiento personalizado y profesional frente a los mecanismos propios del turismo de masas.
Se hace necesaria una reestructuración de la oferta existente o la definición de nuevos criterios de implantación para los destinos en proceso de creación y consolidación.
Planificación y Medioambiente
BIBLIOGRAFIA � Casares Marta. Guías de clase. 1999. � SEJENOVICH, Héctor: La incorporación de la dimensión ambiental en la ordenación del turismo. Articulo
Revista Medio Ambiente y Urbanización. � PNUMA. GEO América Latina y el Caribe. Perspectivas del Medioambiente. 2003.
PREGUNTAS ORIENTATIVAS
¿Cómo se da la incorporación del medioambiente en la planificación?
¿Cuáles son los acontecimientos que marcan la sucesiva incorporación de lo ambiental en la planificación?
¿Qué se entiende por desarrollo sustentable?
¿Qué implica el objetivo de la sustentabilidad en el turismo?
Las nuevas tendencias en planificación.
La planificación económica y social ha gravitado fundamentalmente sobre científicos sociales (economistas, sociólogos, etc.), mientras que el planeamiento físico ha correspondido a arquitectos e ingenieros.
Los años sesenta traerá notables novedades en el campo de la panificación:
La planificación económica dio paso al nacimiento de la economía regional como disciplina y dio lugar a la discusión sobre la necesidad de coordinación entre planificación económica y planificación territorial y urbanística para evitar deseconomías reducidas por la aplicación simultanea de políticas contradictorias11.
En la misma década se difunde la Teoría General e Sistemas, de aplicación a todas las ciencias, tanto las clásicas como las sociales, que será aplicada por J. Brian MacLoughlin (1969) autor que puso las bases de lo que es el planeamiento tal como lo entendemos hoy.
Macloughlin considera al territorio como un sistema que hay que planificar para conseguir que evolucione según una determinada trayectoria. La visión es fundamentalmente dinámica e implica un continuo proceso de retro-alimentación entre el planificador y el sistema territorial. La idea de control de la evolución el sistema es propia de la evolución sistémica del planeamiento que contempla al territorio como una entidad continuamente cambiando. La consecuencia es la concepción de un proceso de planeamiento como un proceso cíclico en continua revisión en función de la evolución real y del estado al que se quiere llegar.
Aunque es bastante evidente que el estado de un sistema de tipo social como es necesariamente el sistema territorial, depende tanto de variables endógenas, sobre las cuáles el planificador puede actuar, como de variables exógenas sobre las
11 la ordenación del territorio integra objetivos de desarrollo regional y objetivos de planificación física y está de manera indisoluble ligada a la planificación territorial, su principal instrumento .
cuales el planificador no puede actuar y que puede afectar la evolución prevista del sistema ,en sus orígenes los profesionales que siguieron es paradigma tenían la esperanza que con las posibilidades de tratamiento de datos por ordenadores en fase de fuerte desarrollo en aquellos años, y un diseño adecuado de modelo de simulación de procesos de modelos territoriales , se podría llegar a un control científico de la evaluación del territorio. Muy pronto la experiencia de los años ´70 demostró a dificultad de obtener buenos modelos de fenómenos socio económicos aún disponiendo de ordenadores mas potentes que los que existían en los ´60.
Sin embargo la visión global del enfoque sistémico son la base de la actual concepción del proceso de planeamiento.
Los planes ya no serán un modelo absoluto y eterno tal como lo plantea el enfoque analítico sino un paso en un proceso continuo en el cual de manera sucesiva van modificándose los objetivos.
Se admite un sistema de control de manera que cuando la situación no es considerada adecuada o el plan lo logra los resultados esperados , se modifica, paralelamente se establecen revisiones sistemáticas del plan de modo que se debe programar en plazos concretos de tiempo.
Enfoque analítico Enfoque sistemático
• Aísla: se concentra sobre los elementos.
• Relaciona: se concentra sobre las interacciones de elementos.
• Considera la naturaleza de las interacciones.
• Considera los efectos de las interacciones.
• Se basa en la precisión de los detalles.
• Se basa en la percepción global.
• Modifica una variable a la vea.
• Modifica simultáneamente varias variables.
• Independiente de la duración: los fenómenos considerados son reversibles.
• Integra duración e irreversibilidad.
• Validación de los hechos: por prueba experimental en el marco de una teoría.
• Validación de los hechos por comparación del funcionamiento del modelo con la realidad.
• Modelos precisos y detallados, poco utilizados en la acción.
• Modelos insuficientemente rigurosos pero útiles para decisión y acción.
• Enfoque eficaz cuando las interacciones son lineales y débiles.
• Enfoque eficaz cuando las interacciones son no lineales y fuertes.
• Conduce a enseñanza por disciplina.
• Conduce a enseñanzas pluri disciplinarias.
• Conduce a acción programada en sus detalles.
• Conduce a acción por objetivos.
Conocimiento de los detalles objetivos mal definidos.
• Conocimiento de los objetivos detalles borrosos
Objetivos
como lo expresa Wilheims “ ... la planificación, debe tener un objetivo fundamental: contribuir a la superación del subdesarrollo mediante una acción específica sobre la estructura urbana que las transforme y utilice “.es mejorar la calidad de vida de la población (ver cuadro de calidad de vida)
Los últimos aportes a la planificación territorial están vinculados a la visión ambientalista , cuyos orígenes también serán en los fines de la década del ´60 y durante los ´70, pero que se introducen de manera contundente en la Carta Europea de ordenación del Territorio en donde la protección del medio ambiente pasa a ser consustancial con el desarrollo, que involucra no solo crecimiento económico sino conceptos de calidad de vida.
Se acuña el concepto de desarrollo sostenible cuya definición elaborada por a Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo: implica satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.
Implica solidaridad espacial, entre países y regiones
Solidaridad temporal, garantizando el uso de los recursos naturales a las generaciones futuras
Requiere la utilización de tecnologías apropiadas y la revisión de los criterios con que opera la economía convencional
Incorporación de la dimensión ambiental.
� Ver: PNUMA (2003) GEO América Latina y el Caribe. Perspectivas del Medioambiente. Cap. 1. De Estocolmo a
Johannesburgo: Medioambiente y desarrollo en América Latina. PREGUNTAS ORIENTATIVAS: ¿Cómo fue cambiando la concepción de desarrollo en las últimas décadas? ¿Qué acuerdos y reuniones se realizaron? ¿Qué es el desarrollo sustentable? ¿Cuáles son las nuevas condiciones de economía y mercado? ¿Qué se propone en el año 2001?
Sustentabilidad.
MARCHENA; GOMEZ; FERNÁNDEZ VERA;..... (1999) Agenda para planificadores locales: turismo sustentable y gestión municipal. OMT. España. Capítulo 1. Pp. 13 a 31.
¿Cuál es el objetivo de la sostenibilidad?
¿Cuáles son los tres pilares de la sostenibilidad?
¿Cuál es la importancia de la participación de los agentes locales en la planificación del turismo?
Objetivos desarrollo sustentable
Social Equidad social intergeneracional
Económico Desarrollo económico equidad y eficiencia
Ecológico Sustentabilidad integridad ecológica
Esferas de la sostenibilidad
Los desafíos técnicos hacia el futuro no se plantean sobre sectores o campos temáticos determinados, sino sobre problemas, que involucran muchos temas. Ante esto es necesario recurrir a instrumentos técnicos mas adecuados. Se requiere la participación de especialistas de diversos campos temáticos, coordinados como equipos interdisciplinarios, donde cada profesión solo tiene sentido en relación a las demás, retro - alimentándose mutuamente.
La realidad demanda actuar en forma integral y sistémicamente (o sea sobre la globalidad y considerando básicamente sus interacciones)
El espacio, resultado de un conjunto de decisiones y procesos complejos, es un campo de fuerza donde participan distintos actores.
El desarrollo es una construcción histórica y una construcción social, no hay proceso de desarrollo si al mismo tiempo no se construye poder.
En función de como se conceptualice el desarrollo será la construcción de poder, pero es ineludible la decisión política para construir un modelo de desarrollo La base es la gobernabilidad y la profundización de los procesos democráticos.
La capacidad para innovar y desarrollar esta montada en la articulación del Estado y Sociedad Civil. Implica un “nuevo” contrato entre la sociedad y el Estado.
Planificación del desarrollo tradicional vs planific ación del desarrollo con la incorporación de la dim ensión ambiental. 12
La concepción ambiental aportó un nuevo enfoque a la planificación, integrándose a los avances que ya se habían realizado en función de una versión mas integral del desarrollo. Esta visión ponía en discusión la práctica clásica que acentuaba el tratamiento sectorial.
PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO TRADICIONAL
PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO CON LA INCORPORACIÓN DE LA DIMENSION AMBIENTAL Y LAS INTERRELACIONES
Objetivos
• Privilegiar el crecimiento
• Privilegiar la producción para el comercio exterior
• Criterio de máxima eficiencia económica de la inversión para la selección del taño y la localización de las inversiones
• Privilegiar la calidad de vida
• Privilegiar la producción para la satisfacción de las necesidades básicas de la población.
• Criterio de promover un desarrollo regional mas armónico, para calificar los criterios económicos de localización y tamaño de las inversiones
Metodología
• Concepción sectorial y parcial del desarrollo. Lleva a un tratamiento sectorial de los recursos y a un uso solo parcial de los mismos
• Lineal, secciona una sola opción.
• Determinista actúa con el supuesto de la certidumbre
• Concepción integral e interactuante
• Lleva a un tratamiento sistémico de los recursos y a preocuparse por su aprovechamiento integral.
• Múltiples opciones, busca la combinación. La variedad. Trabaja con la incertidumbre, la probabilidad y el desconocimiento.
Dimensión temporal
• Centrada en el corto y mediano plazo sin integración temporal.
• Criterio de largo plazo, busca la coherencia para acciones para corto y mediano plazo.
Organización de la producción
• Limitado a promover homogéneamente formas de organización en empresa mercantil.
• Interesado en los aspectos económicos de la organización de la producción
• Criterio homogéneo de organización productiva. Toma en cuenta el ambiente natural y cultural regional.
• Interesado también en aspectos sociales y naturales de la organización productiva.
Tecnologías promovidas
• Utilización de tecnologías imitativas • Promoción de tecnologías ambiental y socialmente adecuadas
Criterios de evaluación
• Centrados en la cuantificación de los efectos económicos directos
• Juzga en función de la maximización en una situación de certidumbre.
• Busca estimar los efectos directos e indirectos, no solo económicos sino también sociales y ambientales
• Juzga la robustez, la capacidad de adaptación frente a la situaciones adversas o cambios de objetivos
Resolución de conflictos de intereses
• No reconoce la posible existencia de conflictos de intereses, tanto a nivel nacional como internacional. Por lo tanto no propone acciones para superarlos
• Concertación por arriba
• Reconoce la posibilidad de conflicto de interess en un proceso de desarrollo integral. Busca dar elementos para facilitar su resolución.
• Fomenta la participación social
12 Sejenovich, Héctor. Turismo y ordenación ambiental, en Medio Ambiente y Urbanización Nº . 19..
La planificación estratégica. Planificación y partic ipación.
La forma clásica de planificación denominada: PLANIFICACION NORMATIVA, utiliza procedimientos normativos centrados en la formalización del proceso y que determina de manera precisa las acciones necesarias para alcanzar ciertas metas y objetivos estableciendo los tiempos parciales y totales de una trayectoria que conduce desde el modelo analítico, resultado del diagnostico, al modelo normativo. Resultado al que se quiere llegar según el sujeto planificado. Desde esta concepción la planificación es un modo de actuar a partir de lo que decide el planificador.
En la PLANIFICACION ESTRATEGICA , la nueva propuesta que emerge para la teoría y la practica de la planificación se utilizan procedimientos estratégicos en los que interesa de manera particular la direccionalidad del proceso, mantener la dirección para alcanzar determinadas metas y objetivos y ajustar tanto cuanto sea necesario y según la intervención de los diferentes actores sociales, la trayectoria del proceso de planificación en su realización concreta,
Se parte de una situación inicial resultado del diagnostico y se establece una trayectoria (arco direccional)hacia la situación objetivo,(a lo que se quiere llegar mediante el consenso de diferentes actores sociales)
Desde esta concepción y práctica la planificación es un modo de actuar que emerge de la realidad teniendo en cuenta el modelo político de comportamiento de los diferentes actores sociales, que no tienen iguales objetivos ni estrategias de actuación similares.
Es un método sistemático de manejar el cambio y configurar el futuro, que promueve la cooperación publica y privada, posibilita una mejor solución conjunta de problemas, constituye un plan dirigido a la acción que prioriza y consensúa proyectos estratégicos del territorio al que considera como un sistema compuesto por subsistemas que se inter-relacionan.
En consecuencia la PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA lleva implícitos procesos de participación, representa un proyecto colectivo y global con objetivos intersectoriales., dirigida al desarrollo y capaz de convertirse en un espacio de acuerdos y movilización de la sociedad
El plan que emerge es un contrato social. que sirve de instrumento para la gestión.
Si el espacio es un tablero de tensiones, el plan estratégico es la posibilidad de los acuerdos.
Debe quedar claro que un plan estratégico no pretende directamente la mejora de lo que ya se hace cada día en el territorio sino que es un ajuste global de dirección y no son decisiones sobre lo que se ha de hacer en el futuro sino decisiones actuales con repercusiones futuras.
La planificación estratégica se diferencia de otras formas de planificación por cuanto intenta superar la división entre planificadores y decisores /conductores. Para esto debe:
- involucrar desde el principio los diferentes actores,
- Consensuar un diagnostico compartido del que se deducirán objetivos y líneas de acción
- Identificar los intereses de estos actores, su nivel de compromiso y su disposición al cambio.
- Los objetivos estratégicos de identifican en función de una imagen deseada sin restringirse a limitaciones pasadas y presentes.
En este intento de presentar los aspectos e ideas centrales de la planificación estratégica, hemos de ahondar en otras consideraciones acerca de lo ya dicho sobre la situación inicial (punto de Partida) y la situación objetivo (punto de llegada).
La situación inicial es una situación problema que se expresa en un diagnóstico, proporciona datos e información acerca de lo que se va a actuar, con su consiguiente análisis e interpretación, incluyendo la interpretación que hacen de esa situación otros actores sociales. Es el punto de partida, lo que existe en el momento de iniciar un programa o proyecto que tiene el propósito de transformar esa situación.
Por su parte la situación objetivo es el marco de referencia que indica la situación que se desea alcanzar (a lo que aspiramos llegar realizando lo que hemos programado) y de la que se deriva la direccionalidad de las acciones.
Entre esa situación inicial y la situación objetivo habrá una serie de cambios situacionales que llevarán una direccionalidad ajustada a las circunstancias o problemas de coyuntura, pero teniendo siempre presente los objetivos y metas propuestos. Ese cambio tendrá también un ritmo condicionado a los recursos, a los medios disponibles y a las situaciones contextuales en las que se desarrollan las actividades del proyecto o programa.
En la tarea de planificar se confronta el principio de incertidumbre de la realidad
Esto significa que nuestros planes deben elaborarse para ser aplicados a una realidad fluctuante, con dinamismos entremezclados, con actores sociales que han de cooperar, que pueden ser diferentes, y en algunos casos, antagonistas.
Por otra parte, cada coyuntura nos puede enfrentar a bifurcaciones inesperadas y, todo ello, en un proceso permanente de inter-retro-acciones de los múltiples factores que operan derivan de ellas. De este modo, el principio de incertidumbre de la realidad se debe complementar en la realidad sobre la cual queremos influir con nuestras programaciones y las acciones que se con el principio de incertidumbre de la acción.
Ahora bien, si la planificación debe hacerse frente a las incertidumbres, a lo aleatorio, al azar, las catástrofes, las bifurcaciones, la libertad de los actores sociales, las interdependencias y retroacciones, no podemos seguir razonando y elaborando planes en la concepción ingenua con que han sido elaborados.
Cuadro de síntesis
Planificación normativa Planificación estratégica
� Básicamente es un problema técnica. � Básicamente es un problema entre personas.
� Centrado en la “la lógica de la formulación” � Centrado den la “lógica de la realización”
� Los planes, programas y proyectos expresan “lo deseable”.
� Los planes, programas y proyectos expresan “lo posible”.
� Enfatiza lo tecnocrático, haciendo de la planificación una tecnología que orienta las formas de intervención social.
� Destaca la importancia de la política y la intervención de los diferentes actos sociales.
� Importancia del papel de los expertos. � Importancia de integrar el aporte metodológico de los expertos con las expectativas, intereses, necesidades y problemas de las personas involucradas.
� El centro de la planificación es el “diseño” y suele expresarse en un “plan – libro”.
� El centro de la planificación es la “dinámica de conducción”; no se cristaliza en un plan, habida cuenta del permanente seguimiento que hace de la coyuntura política, económica y social.
� La definición de objetivos resulta del diagnostico.
� La definición de objetivos resulta del consenso social entre los diferentes actores sociales implicados.
� Importan las decisiones del sujeto planificador que está “fuera” de la realidad, considerada como objeto planificador.
� Importa la confluencia de las decisiones de los diferentes actores sociales que, de una u otra forma, están interesados o implicados; el sujeto planificador “está dentro” de la realidad y coexiste con otros “actores” sociales.
� No tiene en cuenta, de manera significativa, los oponentes, los obstáculos y dificultades que condicionan la factibilidad del plan.
� Procura conciliar el conflicto y el consenso como dos factores actuantes en los procesos sociales y que condicionan la realización del plan.
� El punto de partida es el “modelo analítico” que explica la situación problema, expresada en un diagnóstico.
� El punto de partida es la “situación inicial”, que explica la situación problema, expresada en un diagnostico.
� El punto de llegada es el modelo normativo, que expresa el diseño del “deber ser”.
� El punto de llegada es la “situación objetivo” que expresa la realización en el tiempo de la “”imagen objetivo” que configura el “horizonte utópico”.
� La dimensión normativa se expresa en un “deber ser”, del que se deriva un esquema riguroso, formalizado y articulado de actuación.
Se parte del supuesto:
� La “situación objetivo” se articula con el plano estratégico del “puede ser” y un plano operacional con la “voluntad de hacer”; no existe un esquema rígido de acción sino una preocupación por la direccionalidad.
Se parte del supuesto:
� De que el sistema social puede ser objeto de orientación por parte del planificador.
� De que el sistema social esta integrado por personas que tienen su propia escala de valores y establecen lo que es conveniente e inconveniente, bueno o malo como objetivo a alcanzar.
� El sujeto que planifica está ‘’sobre’’ o ‘’fuera’’ de La realidad planificada.
� El actor que planifica esta inserto en y forma parte de la realidad que planifica, coexistiendo con otros sectores sociales que, de algún modo, también planifican.
� El sujeto que planifica tiene el monopolio del plan.
No hay monopolio en la elaboración del plan, sino que coexisten varios planes, algunos coincidentes, otros posibles de concertar y algunos en competencia.
� El sujeto planificador tiene capacidad de controlar la realidad planificada.
� Los actores que planifican no controlan por sí solos la realidad planificada.
Ver MARCHENA; GOMEZ; FERNÁNDEZ VERA;..... (1999) Agenda para planificadores locales: turismo sustentable y gestión municipal. OMT. España.
¿Cuáles son los fundamentos de la PE aplicada al Desarrollo Turístico Sostenible en el ámbito local?
Ver Apunte “Calviá: Agenda Local XXI”.
¿Qué implica la Propuesta de la Agenda XXI para Calviá?
¿Cuáles son las características de la situación inicial que abordan?
Líneas de acción estratégicas.