Universidade Federal do AmapáMestrado em Direito Ambiental e Políticas Públicas

Prof. Vicente Riccio

Mestrandos Turma/2007

Ideusanira de Vasconcelos Sepeda

Paulo Roberto Andrade de Melo

Rosiene de Oliveira Furtado de Souza

Rosilene de Oliveira Furtado

Vitória Cherfen de Souza Monteiro

A DEMOCRACIA E OS TRÊS PODERES

NO BRASILLuiz Werneck Vianna (Org.)

O EXECUTIVO E A CONSTRUÇÃO DO ESTADO NO BRASIL

Do Desmonte da Era Vargas ao Novo Intervencionismo Regulatório

Renato R. Boschi

Maria Regina Soares de Lima

Introdução

Objetivo: Responder sobre o que teria mudado no contexto institucional brasileiro a partir da:

Reforma do Estado

Da Abertura da Economia

Da Integração do País nos circuitos globalizados

O conjunto de transformações ocorridas expressa:

A erosão do corporativismo estatal como forma predominante de negociação

As conseqüências marcantes no que diz respeito ao acesso da sociedade civil ao Estado

A primeira parte do texto discute :

As principais alterações introduzidas no cenário pós-reformas quanto à atuação dos grupos de interesse;

A reconfiguração no plano institucional que se delineia a partir dos vínculos desses atores e o Estado.

A análise sugere:

uma linha de continuidade no papel preponderante do Executivo como ordenador dessas relações,

especulando sobre a restauração de possíveis arranjos corporativos na intermediação entre o privado e o público.

A segunda parte focaliza:

As agências regulatórias enquanto inovação mais significativa da reforma do Estado

Partindo desses elementos, os autores procuram sugerir linhas de continuidade e ruptura no papel do Executivo com relação às demais instituições de governo e atores da sociedade civil

1. O Executivo e a Redefinição das

Relações Público/Privado no Brasil: Um

Novo Corporativismo

No Brasil, a partir da década de 30:

Centralização do Poder

Modelo de desenvolvimento econômico centrado no eixo urbano-industrial

Marcado por forte intervencionismo estatal

O Poder Executivo aparenta encarnar o próprio Estado!

A forte associação do Estado com o Poder Executivo enseja debates relacionados quer a:

Instabilidade das instituições da democracia

À debilidade da sociedade civil

A burocracia vinculada ao Executivo,juntamente com a Presidência daRepública, se constituíram no cerne doEstado, visto como entidade e núcleo detodo o processo político (a partir de 1930)pelo privilegiamento de:

Um modelo de desenvolvimento industrial voltado à superação do atraso econômico

Da implantação de um corporativismo como forma de ordenação das relações público/privado.

Nos anos 80,

instaura-se a crise do modelo desenvolvimentista

Preconiza-se o direcionamento ao mercado como solução econômica

O objetivo nesta primeira parte é levar a efeito uma comparação dos limites entre o público e o privado, nos dois momentos, no sentido de apontar tendências que estariam se delineando no que diz respeito às modalidades de acesso da sociedade civil ao Estado e no que concerne aos arranjos institucionais entre os Poderes.

Os limites entre o público/privado são dados pela interação que se observa entre:

A ação coletiva dos atores privados, e

As iniciativas e respostas do Estado em face dos interesses privados

O corporativismo, enquanto arranjo institucional, pode ser visto como um tipo de ordenamento público/privado

1.1. O Velho Corporativismo como

Síntese Institucional

Breve revisitação ao corporativismo da era desenvolvimentista

O próprio discurso oficial enfatiza a total ruptura com o passado, dando destaque às inovações institucionais e aos novos padrões de intervencionismo estatal

Foi assim com a recente reforma do Estado em várias das suas dimensões, ao utilizar expedientes de natureza clientelista para quebrar interesses fortemente constituídos

No caso do operariado – prevalece o controle e a impossibilidade de organização fora da estrutura oficial

No caso do empresariado – a fragmentação expressa-se na criação de associações paralelas à estrutura oficial

No que tange ao aparelhamento do Estado, a fragmentação impõe uma multiplicidade de estratégias em distintas esferas da burocracia ligada ao Executivo

O cenário imediatamente anterior às reformas já revelava:

Maior grau de consenso das elites empresariais em torno da necessidade de reformas

Direção diametralmente oposta à percepção das elites sindicais, sobretudo na área de políticas sociais

O corporativismo implantado nos anos 30 pode ser interpretado como síntese institucional, delimitando a fronteira entre o espaço público e o privado

O corporativismo significou a mobilização e organização das classes sociais pela via da representação de interesses

A cristalização de desigualdades e assimetrias pode ser creditada:

Mais aos diferenciais de recursos organizacionais, e à centralidade relativa da ação coletiva para os distintos atores sociais,

Menos a uma astúcia política voltada precipuamente ao controle da participação

Importante salientar certos aspectos processuais da trajetória que configurariam, em cada conjuntura específica, as condições para a definição ou redefinição dos contornos público/privado

Inúmeros estudos examinaram a fase constitutiva do período, caracterizando-a em dois dos seus eixos fundamentais:

O da política econômica

O da política social

Um terceiro eixo permanece latente nesta fase

O da dimensão da competição política

À maior exclusão e centralização do processo decisório corresponderiam:

Reações e manifestações dos atores privados com impactos institucionais de peso para a sustentação do governo e do regime político

Características do Auge do Ciclo

Desenvolvimentista

Eixo da Política Social – marcas

Cidadania Regulada – que, atinge o ápice com a universalização dos direitos na CF/88

mobililizações

Características do Auge do Ciclo

Desenvolvimentista

Eixo da Política Econômica – marcas

acentuadas transformações institucionais

Emergência de uma sociedade civil mais organizada e com maior vigor associativo

Características do Auge do Ciclo

Desenvolvimentista

Eixo da Participação Política – marcas

Trânsito de uma democracia de participação limitada para uma democracia de massas

Fortalecimento da representação política pela rotinização de eleições

O Congresso destaca-se, progressivamente, com identidade própria e protagonismo político

Facetas Menos Visíveis das Relações

Estado/Sociedade

Ocupação progressiva do Legislativo pelos interesses organizados

Existência de um núcleo expressivo de empresários no Congresso, desde a legislatura de 1945, com reflexos na economia

Reconversão EconômicaCaracterísticas de uma Mudança “à brasileira”

Sarney – Liberalização comercial

Collor de Mello – Reforma do Estado e abertura da economia

Itamar Franco – Estabilização

Fernando Henrique Cardoso –Intensificação das privatizações

1.2. Público e Privado no Cenário Pós-

Reformas: Novos Arranjos Institucionais

Embora possa ter ocorrido umenfraquecimento do Estado e termos desua capacidade de implementação depolíticas sociais, o Estado não foi destituídode sua capacidade de intervenção

Uma das alterações fundamentais consistiuno fato de que a lógica de atuação doEstado vê-se, agora, atravessada pelalógica do mercado.

Redefinição das Modalidades de

Intervenção

São 2 os pilares da nova modalidade intervencionista estatal, que provêem os insumos para a política de estabilização

Abertura da economia

Privatização

A atividade regulatória adquire enorme centralidade na nova ordem como elemento propulsor na redefinição da relação dos atores

Estado

Poderes

Instituições

Sociedade

No novo contexto, observa-se:

O surgimento de novos tipos de entidades

A adaptação da antiga estrutura oficial e das associações independentes

As ações de lobbying, antes consideradas escusas, tornam-se mais legitimadas por organizações ou escritórios que representam interesses privados no Congresso Nacional

Observa-se a criação de agências em áreas diversas (serviços públicos, recursos naturais e serviços sociais)

O legislativo confere legitimidade ao Executivo, ratificando suas ações

Apropriação do espaço público por interesses privados, os mais organizados entre os organizados

A atividade de regulação, uma das características das novas modalidades de intervencionismo estatal, tem impacto na redefinição das relações entre os Poderes.

O enorme impacto do modelo das agências regulatórias passa a fazer frente aos interesses organizados

O novo modelo reforça:

Distorções na lógica da relação entre os Poderes

Subtrai as prerrogativas do Legislativo

Reintroduz dilemas com relação ao controle democrático e à transparência na atuação das agências

Resumindo:

As agências regulatórias são a correia de transmissão em uma linha de continuidadeno papel do Executivo no interior do aparelho do Estado e deste em relação à sociedade

Apresentam:

Tênue possibilidade de controle pelo Legislativo;

Baixo grau de transparência nos processos internos;

Alto custo para a democracia em face de influências irrestritas de interesses organizados

1.3. A Reconfiguração do Espaço Público

no Brasil: Um Novo Corporativismo

A lógica do mercado – impulsionada pelos processos de privatização e abertura comercial - ancora a estabilização econômica, atravessa a lógica de atuação do Estado e impõe novos parâmetros à ação coletiva dos setores organizados

Velho Corporativismo x Novo Corporativismo

Diferenças

Velho Corporativismo:

Ampliação progressiva do espaço de interesses das categorias fundadas na representação

Predomínio da fusão entre resultados e representação

Novo Corporativismo:

Prevalência de interesses específicos, sem controles externos, como parte integrante de regulação

Ênfase nos resultados e eficiência economica no curto prazo

2. O Novo Contexto Institucional e as

Agências Regulatórias

O Modelo Norte-Americano

Forte tradição de cultura política liberal

Divisão de poderes em regime presidencialista

Tradição federalista

Baixa intervenção do Estado na economia

Prevalência de arranjos pluralistas de intermediação

Representação de interesses

O Modelo Europeu

Cultura política não liberal

Fusão de poderes em um regime parlamentarista

Estado intervencionista

Supremacia da representação corporativa de interesses

No caso brasileiro (Era Vargas) - O padrão regulatório se assemelhava mais ao europeu na medida em que combinou

Monopólio de setores da economia, regulação exercida por órgãos da burocracia do Executivo e

Arranjos corporativos, em parte controlados pelo Estado, em parte auto-regulados

2.2. Regulação no Contexto da Reforma

do Estado

Misturam-se objetivos

Criam-se esferas de regulação em áreas que não constituem monopólios naturais

Restauram-se, pela via da atividade regulatória do Estado, instâncias de fomento já extintas (ex:SUDAM e SUDENE)

Mais próxima da concepção de Estado positivo intervencionista do que de Estado regulador

2.3. Autonomia e Controle na Lógica da

Regulação

As agências foram criadas com uma concepção de autonomia e mecanismos de controle, mas não houve uma preocupação com a definição de parâmetros para o sistema como um todo

O marco jurídico de sua criação contemplava a garantia de autonomia e a interface com a sociedade

As agências foram definidas:

Regime de autarquia administrativa

Ausência de subordinação hierárquica

Estabilidade de seus dirigentes

Autonomia financeira

Diretorias colegiadas

proibição de vínculos dos dirigentes com agentes e órgãos representativos do setor regulado

Diretor nomeado pelo Presidente da República, submetida a indicação à aprovação do Senado.

A solução de divergências não mais se processa pelos canais hierárquicos, mas por

arbitragem e pelos tribunais

Na prática, a autonomia é relativa e a fiscalização é tênue e precária

As 4 dimensões de Independência, segundo Cruz (2001):

De objetivos

Decisória

Financeira

De instrumentos

No que tange ao controle, os instrumentos de prestação de contas não vinculam as agências ao Legislativo, pois a vinculação institucional se dá com os Ministérios

Além da aprovação das nomeações pelo Senado, existe a fiscalização parlamentar via TCU e do sistema de comissões do Congresso Nacional

Instrumentos de Controle

Audiências públicas

Propostas de fiscalização e controle

Convocação de ministros

Requerimentos de Informação

As Audiências Públicas

Mecanismos mais freqüentes de supervisão do Legislativo às agências reguladoras

Caracterizam-se como reuniões especiais promovidas pelas comissões em que especialistas, técnicos e acadêmicos, burocratas ou políticos ligados à matéria em questão são convidados a debater

2.4. O Novo Marco Regulatório e a

Questão da Legitimidade

Nas jovens democracias, como a nossa, em que as relações de Poderes estão em processo de reequilíbrio, a ameaça à consolidação democrática advém da continuidade da preponderância do Executivo, sem a contrapartida do controle pelos demais Poderes

A vinculação formal das agências aos Ministérios competentes não apenas dificulta a independência das primeiras em relação ao Executivo, como torna indireta a fiscalização exercida pelo Legislativo

3. Conclusões: Um Novo Modelo

Regulatório e Um Novo Corporativismo

O que teria mudado na relaçãoEstado/Sociedade e na relação com osPoderes?

Relação Estado/Sociedade – o corporativismo perde sua função regulatória em favor das agências

Poderes – persiste o papel preponderante do Executivo frente às agências independentes

A conseqüência não é a neutralização do papel do Estado, mas o fortalecimento do Executivo!

Por fim, esta nova modalidade de regulação redunda não na erosão do Estado, mas no enfraquecimento da democracia

PARTICIPAÇÃO ELEITORAL NO BRASIL

Investigar algumas dimensões da participação eleitoral no Brasil

1º- Quem podia ser ou não ser eleitor: aspectos de renda, escolaridade, sexo e idade;

2º- Votos nulos e brancos

EVOLUÇÃO DO DIREITO DE VOTO NO BRASIL

QUEM: Ampliação do sufrágio:

suspensão das exigências de renda e propriedade;

Fim da restrição para os cidadãos analfabetos ou com baixa escolaridade;

Concessão de voto para as mulheres;

Redução da idade;

RENDA

Império: Até 1880 – eleições em dois graus:

VOTANTES (1º grau) – escolhiam os eleitores (escolhiam seus representantes locais – vereadores e juízes de paz);

ELEITORES (2º grau) – elegiam os ocupantes dos cargos públicos;

Voto condicionado à renda anual;

RENDA

1824 – votante – 100 mil réis (bem de raiz, comércio e emprego);eleitor – 200 mil réis;

1846 – (decreto 484) – modificações da moeda – votantes (200 mil réis) – eleitor (400 mil réis)

1875 – não especificava como a renda deveria ser comprovada – FRAUDE

Durante este período cabia à mesa ou junta eleitoral definir quais cidadãos tinham renda (declarada ou presumida) –não foi obstáculo para participação

ISENTOS – militares, clérigos, com curso superior ou secundário

1881 – legislação mais detalhada;

1889 – (república) supressão da exigência de renda mínima;

ALFABETIZAÇÃO

CF/1824 – não condiciona o voto à alfabetização;

Até 1842 – exigência da cédula eleitoral se assinada;

1º Título de qualificação – 1875 declarava se o votante sabia ou não ler;

Lei Saraiva (1881) – garantia de direito de voto aos analfabetos; extinguiu a eleição em dois níveis; Introduziu o critério de saber ler e escrever; revisão da lista de eleitores (setembro de cada ano);

ALFABETIZAÇÃO

Tratamento diferenciado aos analfabetos: alistados antes de 1881 podiam votar; alistados depois de 1882, precisavam demonstrar que sabiam ao menos escrever o próprio nome;

Entre 1882 – 1985: as leis eleitorais negaram o direito de voto aos que não soubessem ler e escrever;

EC nº25/85 – direito de voto aos analfabetos –inelegíveis para cargos públicos;

CF/88 – facultativo o alistamento e o sufrágio destes;

SEXO

CF/1824 – não estabelecia, explicitamente, restrição à participação eleitoral das mulheres;

CF/1891 – algumas poucas mulheres requisitaram o direito de voto na república velha;

Código eleitoral de 1932 – garantiu explicitamente o direito de voto para as mulheres;

Sufrágio feminino é uma conquista do século XX;

IDADE E OUTRAS RESTRIÇÕES

CF/1824 – os escravos não votavam em todo o Império, apesar de não haver nenhuma restrição explícita;

Direito de voto – homens a partir de 25 anos; Oficiais e militares 21 anos; bacharéis e clérigos sacros não havia limite de idade;

CF/1891 – idade de voto 21 anos; excluiu: mendigos, praças de pré e religiosos de ordens monásticas;

CF/1946 – manteve 18 anos;

CF/88 – reduziu a idade de voto para 16 anos (entre 16 e 17 anos – alistamento e voto são facultados);

EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO ELEITORAL

QUANTOS: contingente de cidadãos que efetivamente se envolveu no processo eleitoral;

Império: estatística precária (norte e nordeste) detinham maior nº de eleitores do sul e sudeste “fraude grotesca”;

comparecimento eleitoral baixo;

1889-1930: número reduzido de eleitores paticipava;

República velha – participação média;

CÓDIGO ELEITORAL DE 1932

3 medidas:

Extensão do direito de voto às mulheres;

Obrigatoriedade do voto para os homens e funcionárias públicas;

Alistamento eleitoral ex officio : diversos profissionais podiam ser registrados por seus chefes e responsáveis;

Entre outubro de 1934 e dezembro de 1945 – onze anos – não houve eleição;

EVOLUÇÃO DOS VOTANTES

Dados da participação eleitoral – dividindo-se o nº de votantes pela população total;

Dividindo-se o total de eleitores que compareceram às urnas pelo total de eleitores inscritos;

Taxa de Abstenção – dividindo-se o número de eleitores que compareceram pelo total de eleitores inscritos;

Fraudes: desatualização do cadastro e eleitores mortos na lista; até 1985 (antes da informatização era comum);

1955 – título eleitoral com fotografia e a determinação da seção eleitoral;

1986 – novo título sem foto; o registro de eleitores foi informatizado;

Abstenção – decorre da possibilidade de justificar (até 30 dias após o pleito) – a taxa é alta

A comparação revelou que em 15 unidades da Federação, em 1996, havia mais eleitores inscritos que adultos em idade de voto;

VOTOS NULOS E EM BRANCO: EVIDÊNCIAS DA NÃO PARTICIPAÇÃO

Votos inválidos: brancos e nulos;

Entendidos como forma de protesto contra o sistema político ou métrica de credibilidade do processo político;

Cédula eleitoral (1955) – primeira vez usada – uma das mais complexas do mundo; cidadãos com baixíssima escolaridade;

Urna eletrônica – profunda reforma;