УДК 339.543.0(075)

ББК 65.428я7 О 75

Р е ц е н з е н т ы :

И. П. ФАМИНСКИЙ, директор Всероссийского научно-исследовательского института

внешнеэкономических связей при Минэкономики России, д-р экон. наук, профессор

В. А. ОРЕШКИН, директор Всероссийского научно-исследовательского

конъюнктурного института, канд. экон. наук, профессор

I5ВN 5-282-01918-3

© Российская таможенная академия ГТК РФ, 1998

© Оформление, оригинал-макет ОАО

"Издательство “Экономика", 1998

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ............................................................................................... 13

Р а з д е л I. Организация и управление в таможенных органах .. 19

Г л а в а 1. Организация таможенного дела в Российской Федерации .................................................................................... 21

1.1. Понятие и характеристика единой системы таможенных органов России ............................................................................................ 21

1.2. Роль таможенной инфраструктуры в организации и осуществлении таможенного дела ............................................... 34

Г л а в а 2. Основы управления в таможенных органах. ... 43

2.1. Понятие управления .................................................................... 43

2.2. Законы управления ..................................................................... 47

2.3. Принципы управления ............................................................... 48

2.4. Функции управления .................................................................. 51

2.5. Методы управления ..................................................................... 57

Г л а в а 3. Организационные структуры управления в системе таможенных органов .................................................. 63

3.1. Виды управленческих отношений и организационных структур управления .................................................................... 63

3.2. Требования к структурам управления ...................................... 69

Г л а в а 4. Процесс управления в системе таможенных органов ......................................................................................... 73

4.1. Сущность и содержание процесса управления ........................ 73

4

4.2. Организация процесса управления ............................................ 77

4.3. Решения в процессе управления ................................................ 78

Г л а в а 5. Психологические аспекты управления .............................. 84

5. Г. Общая характеристика управленческого мышления руководителя

таможенного органа..................................................................... 84

5.2. Общая характеристика словесного убеждающего воз

действия руководителя таможенного органа на сотрудников . 89

5.3. Психология общения и служебная этика в управленческой деятельности руководителя таможенного о р г а н а . . . . 96

Р а з д е л II. Организация таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации . . . . 1 0 1

Г л а в а 1. Основные принципы организации таможенного контроля

и таможенного оформления товаров и транспортных средств,

перемещаемых через таможенную границу Российской

Федерации ................................................................................ 103

1.1. Сущность и содержание таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств . 103

1.2. Основные направления организации таможенного контроля и таможенного оформления ......................................................... 113

1.3. Назначение и порядок применения таможенными орга нами предварительных операций. Предварительные решения ...

117

1.4. Запрещения и ограничения на ввоз и вывоз .......................... 123

1.5. Особенности организации таможенного контроля това ров государств — участников Содружества Независимых

Государств и Таможенного союза ............................................ 127

1.6. Типовая схема организации таможенного контроля товаров и

транспортных средств ............................................................... 130

Г л а в а 2. Принципы и формы таможенного контроля . . 134

2.1. Формы таможенного контроля ................................................ 134

2.2. Выборочность таможенного контроля .................................... 138

2.3. Освобождение от определенных форм таможенного контроля .... 140

Г л а в а 3. Таможенные режимы и условия их применения ........... 141

3.1. Понятие, сущность, виды и значение таможенных режимов . 141

3.2. Характеристика таможенных режимов ................................... 142

3.3. Выбор и изменение таможенного режима .............................. 157

Г л а в а 4. Применение грузовой таможенной декларации (ГТД) .. 159

4.1. ГТД как основной документ, используемый при та моженном оформлении товаров и транспортных средств ..... 159

4.2. Характеристика основных разделов ГТД ............................... 162

4.3. Документы, необходимые для таможенного оформления и таможенного контроля с применением ГТД ........................ 164

4.4. Последовательность таможенного оформления и таможенного контроля товаров с применением ГТД ..................................... 165

Г л а в а 5. Таможенный контроль за товарами, перемещаемыми через

таможенную границу РФ физическими лицами ................ 171

5.1, Порядок таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых физическими лицами ...... 171

5.2, Таможенный досмотр товаров и транспортных средств,

перемещаемых физическими лицами ....................................... 174

5.3, Таможенное оформление и таможенный контроль това ров, перемещаемых иностранными лицами, пользующимися

таможенными льготами ............................................................. 177

Г л а в а 6. Особенности таможенного контроля при перевозках,

осуществляемых различными видами транспорта ........... 183

6.1. Таможенный контроль на водном транспорте ........................ 183

6.2. Таможенный контроль за железнодорожными перевозками 193

6.3. Организация таможенного контроля за международными авиаперевозками......................................................................... 200

6.4. Таможенный контроль за автомобильными перевозками ..... 203

Г л а в а 7. Технические средства таможенного контроля . . 208

7.1. Понятие ТСТК. Роль и место ТСТК в оперативной работе таможенных органов .................................................................. 208

7.2. Классификация ТСТК. Тактико-технические характеристики ТСТК ........................................................................................... 211

7.3. Оперативно-техническая модель таможенного контроля ..... 224

Г л а в а 8. Экспертизы в системе таможенного контроля . . 229

8.1. Экспертиза: понятие, классификация, экспертные учреждения .. 229

8.2. Таможенная экспертиза............................................................. 232

Р а з д е л III. Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности содружества независимых государств (ТН ВЭД СНГ) и ее практическое применение в работе таможенных органов ........................................................ 241

Г л а в а 1. Понятие товарной номенклатуры и его связь с классификацией товаров ..................................................... 243

Г л а в а 2. Основные классификационные системы и товарные

номенклатуры, используемые в практике международной

торговли ................................................................................. 247

2.1. Общая характеристика основных товарных номенклатур .... 247

2.2. Единая товарная номенклатура внешней торговли (ЕТН ВТ СЭВ) ...................................................................................... 250

2.3. Стандартная международная торговая классификация ООН (СМТК) .............................................................................. 252

2.4. Номенклатура Совета таможенного сотрудничества (НСТС) ........................................................................................ 253

Г л а в а 3. Гармонизированная система описания и кодирования

товаров ....................................................................................... 255

3.1. История создания ГС ............................................................... 255

3.2. Характеристика товарнойноменклатуры ГС (НГС) . . . . 257

3.3. ГС как основа комбинированной номенклатуры ЕС (КН ЕС) ............................................................................................... 264

Г л а в а 4. Роль ТН ВЭД СНГ в деятельности таможенных органов Российской Федерации ............................................ 267

Р а з д е л IV. Экономическая деятельность таможенных органов 277

Г л а в а 1. Таможенно-тарифное регулирование ВЭД . . . . 2 7 9

1.1. Тарифные методы в системе государственного регулирования

ВЭД ............................................................................................. 279

1.2. Экономическая природа таможенных пошлин и их функции 281

1.3. Учет требований ГАТТ/ВТО, МВФ и других междуна родных и региональных организаций и соглашений при

формировании таможенных пошлин........................................ 288

1.4. Влияние таможенных пошлин на эффективность нацио нальной экономики, состояние национального производства,

доходы государства и внутренние цены ................... 291

Г л а в а 2. Таможенная стоимость товаров и методы ее определения ............................................................................... 297

8

2.1. Понятие и основное назначение таможенной стоимости

товаров ........................................................................................ 297

2.2. Мировая практика определения таможенной стоимости товаров ........................................................................................ 299

2.3. Нормативно-правовая база оценки товаров в таможенных целях в

Российской Федерации 301

2.4. Метод определения таможенной стоимости товара по цене сделки сввозимымитоварами (метод 1) ....................... 308

2.5. Методы определения таможенной стоимости по цене сделки с идентичными и однородными товарами (методы 2 и 3)

312

2.6. Метод определения таможенной стоимости на основе вычитания стоимости (метод 4) ................................................ 317

2.7. Метод определения таможенной стоимости на основе сложения стоимости (метод 5).................................................. 320

2.8. Резервный метод (метод 6) ...................................................... 321

Г л а в а 3. Налоги, таможенные платежи и сборы............................. 325

3.1. Основные принципы налоговой политики и функции налогов ... 325

3.2. Виды налогов в Российской Федерации ................................. 329

3.3. Сущность, виды и особенности взимания таможенных

платежей ..................................................................................... 330

3.4. Характеристика таможенной пошлины .................................. 332

3.5. Особенности взимания налога на добавленную стоимость ... 337

3.6. Уплата акциза во внешней торговле ....................................... 338

3.7. Порядок взимания таможенных сборов за таможенное

оформление ................................................................................ 340

Г л а в а 4. Бухгалтерский учет и анализ

финансово-хозяйственной деятельности в таможенной

системе ....................................................................................... 342

4.1. Бухгалтерский учет в таможенных учреждениях .................. 342

4.2. Основы экономического анализа ............................................ 353

Г л а в а 5. Валютный контроль ........................................................... 363

5.1. Валютное регулирование ......................................................... 363

5.2. Понятие и организация валютного контроля ....................... 372

Р а з д е л V. Методы нетарифного регулирования в системе таможенного дела .................................................... 379

Г л а в а 1. Понятие и виды нетарифных ограничений ... 381

1.1. Понятие нетарифных ограничений ......................................... 381

1.2. Классификация нетарифных ограничений ............................. 382

1.3. Мировая практика использования НТО.................................. 397

1.4. Эффективность и масштабы применения НТО ..................... 399

Г л а в а 2. Нетарифное регулирование ВЭД в Российской

Федерации ...................................................................... 408

Г л а в а 3. Влияние НТО на отечественный экспорт и защитные меры

в российской практике .............................. 413

3.1. Применение зарубежными странами НТО в отношении

России ......................................................................................... 413

3.2. Возможности и пределы использования Россией зашит- ных мер ....................................................................................... 416

Р а з д е л VI. Таможенная статистика 423

Г л а в а 1. Таможенная статистика как составная часть основ таможенного дела .......................................................... 425

1.1. Предмет и методы таможенной статистики ........................... 425

1.2. Становление и развитие таможенной статистики .............. 427

Г л а в а 2. Место таможенной статистики в экономической

статистике ................................................................................. 432

10

2.1. Статистика внешнеэкономических связей, классификация . 432

2.2. Основа таможенной статистикивнешней торговли . . . . 439

2.3. Коммерческие условия поставки товаров в таможенной

статистике внешней торговли ................................................... 446

Г л а в а 3. Объекты изучения таможенной статистики . . . 454

3.1. Этапы работы со статистическими показателями ............... 454

3.2. Источники данных таможенной статистики ................... 457

3.3. Первичные и выходные формы статистической отчетности . 461

Г л а в а 4. Основы организации и ведения таможенной статистики

внешней торговли в региональном разрезе ........................ 465

Р а з д е л VII. Правоохранительная деятельность таможенных органов .............................................................. 467

Г л а в а 1. Понятие, содержание и формы правоохранительной

деятельности таможенных органов .................... 469

1.1. Понятие и содержание правоохранительной деятельности ... 469

1.2. Формы правоохранительной деятельности таможенных органов ........................................................................................ 473

Г л а в а 2, Административно-правовая и

административно-процессуальная формы

правоохранительной деятельности таможенных

органов ....................................................................................... 475

2.1. Понятие и общая характеристика нарушений таможенных правил

475

2.2. Понятие и виды административных взысканий за нарушения таможенных правил ................................................................... 481

2.3. Понятие и принципы административного производства по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрения

492

2.4. Стадии производства по делам о нарушениях таможенных правил

и их рассмотрения ................................................................... 498

Г л а в а 3. Уголовно-правовая и уголовно-процессуальная формы

правоохранительной деятельности таможенных органов ...... 510

3.1. Ответственность за преступления, отнесенные к компетенции таможенных органов .................................................................. 510

3.2. Дознание, осуществляемое таможенными органами Российской Федерации ................................................................................... 524

Г л а в а 4. Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов 549

4.1. Понятие оперативно-розыскной деятельности ...................... 549

4.2. Направления оперативно-розыскной деятельности оперативных

подразделений таможенных органов .......................... 551

4.3. Информационное обеспечение оперативно-розыскной де

ятельности оперативных подразделений таможенных органов ..

554

Р а з д е л VIII. Единая автоматизированная информационная система

(ЕАИС) ГТКРоссии . . . . 557

Г л а в а 1. Принципы построения ЕАИС ............................................... 559

1.1. Назначение системы ................................................................. 559

1.2. Цели создания ЕАИС ................................................................ 561

Г л а в а 2. Требования к ЕАИС ............................................................ 564

Г л а в а 3. Виды обеспечения ЕАИС .................................................... 571

3.1. Техническое обеспечение ........................................................ 571

3.2. Технологическое обеспечение ................................................. 579

3.3. Информационное обеспечение ................................................ 584

3.4. Программное обеспечение ЕАИС ........................................... 588

3.5. Лингвистическое обеспечение ................................................ 599

12

Г л а в а 4. Базы и банки данных ......................................................... 600

Р а з д е л IX. Международное сотрудничество в таможенном деле 611

Г л а в а 1. Основные международные организации,

участвующие в торгово-таможенном регулировании

ВЭД ............................................................................................ 613

Г л а в а 2. Экономическое и таможенное сотрудничество стран —

участниц Содружества Независимых Государств ............ 627

2.1. Экономическое сотрудничество и интеграция России со странами СНГ ........................................................................... 627

2.2. Таможенное сотрудничество стран СНГ — членов Таможенного союза ........................................................................................ 636

Алфавитно-предметный указатель ........................................................ 645

Список использованной и рекомендуемой литературы . . . 672

ПРЕДИСЛОВИЕ

Современное экономическое развитие характеризуется ярко выраженной тенденцией интеграции национальных экономик в межстрановые региональные и единый мирохозяйственный комплексы, стремлением к созданию обширных зон свободной торговли, к повышению роли международных соглашений по обмену товарами и услугами, по движению финансовых ресурсов. Начинает формироваться мировой рынок с едиными правилами, регламентирующими оборот как материальных ценностей, так и финансовых средств. Национальные экономики во всех странах в определенной мере становятся открытыми, включаются в мировое разделение труда и в международную конкуренцию.

За последние годы объем мировой торговли растет быстрее, чем мировое производство, в составе торговли значительно повышается доля услуг, возрастает продажа объектов интеллектуальной собственности, усиливается переток денежных средств между странами и в форме движения капитала, и в форме кредитов. Информатизация общества, создание глобальных информационных сетей кардинально меняют картину мировых экономических потоков, позволяют полностью отслеживать движение товаров, денег и услуг, валютных курсов, фондовых ценностей в масштабе мирового хозяйства. Внешние экономические связи стали объективно обусловленными и превратились в важнейший фактор экономического роста. Во многих странах именно они определяют состояние национальной экономики, и эта тенденция в перспективе усилится.

Активное развитие мирохозяйственных связей вызвало к жизни необходимость создания новых подходов к разработке и принятию эффективных управленческих решений по вопросам внешнеэкономической деятельности как на макро-, так и на микроуровне.

В системе органов государственного управления внешнеэкономической деятельностью (ВЭД) особая роль отводится таможенной службе как наиболее динамично развивающейся, своевременно и качественно обслуживающей участников ВЭД.

14 Предисловие

Эта роль обусловлена ростом масштабов внешнеэкономических связей. Так, в 1997 г. численность участников внешнеэкономической деятельности, которых обслуживает таможенная система, по сравнению с 1995 г. возросла на 47% и составила 278,8 тыс. В то же время численность работников таможенных органов на 1 января 1998 г. по сравнению с 1 января 1996 г. увеличилась всего на 7,2%. Значимость деятельности таможенной системы обусловлена и тем обстоятельством, что самым стабильным источником доходной части федерального бюджета России являются таможенные налоги и сборы. В 1995 г. они составили 17% доходной части федерального бюджета, а в 1997 г. — уже более 21 %.

Являясь составным элементом системы правоохранительных органов страны, таможенная служба вносит значительный вклад и в решение задач по борьбе с контрабандой, другими преступлениями, отнесенными к ее компетенции, и с нарушениями таможенных правил.

Однако на данном этапе перед таможенными органами стоят более масштабные и ответственные задачи по формированию доходной части федерального бюджета, защите экономического суверенитета страны, обеспечению ее экономической безопасности.

Успешное функционирование таможенной системы предполагает ее реструктуризацию, внедрение в практику деятельности прогрессивных таможенных технологий, реализацию кадровой политики, направленной на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами с глубоким знанием экономических и правовых основ таможенного дела, иностранных языков, психологии и этики взаимоотношений. Особая роль в подготовке специалистов с высшим образованием и квалификацией кандидатов наук для таможенной системы отводится Российской таможенной академии и ее филиалам, обладающим значительным научным потенциалом.

Наличие специальной учебной литературы по таможенной тематике является необходимым условием подготовки таких специалистов. В настоящее время учебников по таможенному делу нет, а существующие пособия не вполне отвечают требованиям, вытекающим из необходимости решения новых задач, стоящих перед таможенными органами. Этот пробел в определенной степени будет восполнен с выходом первого учебника “Основы таможенного дела”.

В данном учебнике на основе теории и обобщения практики работы таможенных органов дано концептуальное обоснование сущностных и содержательных аспектов таможенного дела.

Предисловие 15

На профессиональном уровне рассматриваются теоретические вопросы и механизм внедрения информационных технологий в процессы таможенного оформления и таможенного контроля, проблемы правильного начисления и полноты взимания таможенных платежей, совершенствования валютного контроля, ведения таможенной статистики, эффективного осуществления функций правоохранительной деятельности таможенными органами и др.

Учебник состоит из девяти разделов, списка литературы и алфавитно-предметного указателя.

В первом разделе учебника “Организация и управление в таможенных органах” дана характеристика системы и инфраструктуры таможенных органов, рассмотрены методологические и организационно-экономические основы управления, сущность, содержание и основные характеристики процесса управления и принятия управленческих решений. Особое внимание уделяется психологическим аспектам управления, что обусловлено спецификой работы сотрудников таможенных органов.

Второй раздел “Организация таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации” написан на базе действующего таможенного законодательства с максимальной привязкой к практическим аспектам таможенного оформления и контроля. Такой подход позволил систематизировать и последовательно рассмотреть сущность и содержание таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, правовые, организационные и технологические аспекты этой деятельности.

В третьем разделе “Товарная номенклатура внещнеэконо- мической деятельности Содружества Независимых Государств (ТН ВЭД СНГ) и ее практическое применение в работе таможенных органов” рассматриваются теоретические и практические аспекты классификации и кодирования товаров, раскрывается понятие товарной номенклатуры, дается характеристика Гармонизированной системы описания и кодирования товаров как основы для построения национальных товарных номенклатур. Достаточно подробно изложены организационные принципы и методические подходы к составлению Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности СНГ. Большое количество практических примеров позволит слушателям и студентам приобрести навыки правильного определения кода товаров.

Интересно в теоретико-методологическом плане написан четвертый раздел “Экономическая деятельность таможенных органов”. В нем рассматриваются тарифные методы регулирования

16 Предисловие

ВЭД, основные принципы налоговой политики, виды налогов, их экономическая сущность и особенности взимания таможенными органами, раскрывается природа таможенных пошлин, принципы определения уровня таможенных пошлин, их взаимодействие с другими экономическими категориями, регулирующими внешнеэкономическую деятельность в аспекте требований ГАТТ/ВТО и других международных и региональных организаций и соглашений, освещаются мировой и отечественный опыт определения таможенной стоимости, валютная политика и валютное регулирование в России, ее валютная система и валютный рынок. Показаны цели и основные направления валютного контроля, роль и значение таможенных органов в этом процессе.

Основные идеи, заложенные при написании пятого раздела “Методы нетарифного регулирования в системе таможенного дела”, заключаются в том, чтобы сформировать у слушателей и студентов комплексное представление о системе мер нетарифного регулирования, используемых в мировой практике и современной России, учитывая, что эти меры являются неотъемлемой составляющей таможенной деятельности в странах мирового сообщества.

Раздел шестой “Таможенная статистика” является важной структурной частью учебника. В нем рассматриваются понятийный аппарат, применяемый в таможенной статистике, методы обработки и анализа статистической информации, основой которой являются грузовые таможенные декларации.

Особое внимание в разделе уделено раскрытию методологии ведения таможенной статистики внешней торговли.

В связи с важной ролью таможенных органов в борьбе с правонарушениями особый интерес представляет седьмой раздел учебника “Правоохранительная деятельность таможенных органов”. В нем подробно раскрываются содержание и формы этого вида деятельности, особенности административно-правовой, административно-процессуальной, уголовно-правовой и уголовно-процессуальной форм правоохранительной деятельности, а также оперативно-розыскной деятельности таможенных органов. В разделе дается содержательный юридический анализ нарушений таможенных правил, контрабанды и других преступлений, борьба с которыми отнесена к компетенции таможенных органов, а также освещаются принципы организации работы по делам о нарушениях таможенных правил, ведения дознания по уголовным делам, вопросы информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности.

В аспекте раскрытия существа современных информационных таможенных технологий заслуживает внимания восьмой

Предисловие 17

раздел учебника “Единая автоматизированная информационная система (ЕАИС) ГТК России”. В нем освещаются принципы и цели создания этой системы, требования, которым она должна удовлетворять, основные виды обеспечения ЕАИС и характеристика баз и банков данных, на основе которых решаются задачи таможенной деятельности.

Важнейшим направлением развития таможенного дела в России является углубление сотрудничества ее таможенной службы с партнерами из стран дальнего и ближнего зарубежья, взаимный обмен опытом между ними, переход на общие принципы работы. В этой связи логическим завершением учебника является его девятый раздел “Международное сотрудничество в таможенном деле”. В нем содержится интересная информация об основных международных организациях, участвующих в регулировании таможенного дела и его осуществлении, показаны основные направления международного сотрудничества во внешнеэкономической и таможенной деятельности.

Большую помощь читателям учебника в углублении знаний по вопросам экономики, права, информационным технологиям и другим аспектам таможенного дела может оказать развернутый список использованной при написании учебника и рекомендуемой литературы.

В учебнике дается подробный алфавитно-предметный указатель, который может облегчить пользование материалом, изложенным в данном учебнике.

Учебник “Основы таможенного дела”, безусловно, будет способствовать более глубокому усвоению как теоретических, так и практических основ таможенной деятельности в условиях стабилизации производства и последуюш,его выхода его на траекторию устойчивого экономического роста.

Учебник “Основы таможенного дела” написан учеными и педагогами Российской таможенной академии, других ведущих вузов страны совместно с практическими работниками таможенной системы. Авторами учебника являются: канд. экон. наук А. В. Авдонин (раздел IV, гл. 4, § 2); А. А. Артемьев (раздел III), доц. Б. И. Безлепкин (раздел II, гл. 5; гл. 6); М. Ю. Берновский (раздел II, гл. 3, §2); д-р филос. наук, проф. Н. М. Блинов (раздел I, гл. 1); канд. экон. наук Л. А. Бондарь (раздел IV, гл. 2); канд. ист наук Г. П Брацун (раздел I, гл. 3); д-р юрид. наук, проф.|ТГА. Бушуев [(раздел VII, гл. 2); В. Т. Воронков (раздел II, гл. 6, § I, 2, 4); Н. А. Глазунова (раздел VII, гл. 2); д-р техн. наук, проф. Н. С. Данилин (раздел VIII); проф. А. А. Демченко (раздел I, гл. 2, 4); д-р ист. ь^к,' проф. П. В. Дзю6еике-(-раздел I, гл. 1); В. Г. Драганов (предй(й(К1йВД»7ЙайДеЛ11Лкг&№.^1;,пЙ1| ^); Доц.

18 Предисловие

В. П. Дружинин (раздел IV, гл. 4, ^ 1); Л. А. Дубовенко (раздел IV гл. 4, § 2); канд. юрид. наук, доц.|Г. А. ДугинКраздел II, гл. 7) канд. техн. наук, доц. Б. К. Казуров (раздел II, гл. 7. § I; гл. 8) д-р ист. наук, проф. Ю. Г. Кисловский (раздел IX); д-р экон. наук. проф. М. В. Кокорев (раздел IV, гл. 1); А. В. Константи- нов (раздел VII, гл. 2); д-р экон. наук, проф. В. М. Крашенинни- ков (раздел IV, гл. 3, § 1, 2, 3; раздел V, гл. 2; раздел IX, гл. I); А. Н. Кутепов (раздел IV, гл. 5); доц. А. Ф. Лисов (раздел VI); A. Д. Листопад (раздел IV, гл. 4, § 2); д-р экон. наук, проф. B. В. Наумов (раздел IV, гл. 3, § 3, 4, 5, 6, 7; гл. 5); В. И. Остапенко (раздел VII, гл. 3, § 2); А. Ф. Палицын (раздел II, гл. 5, § 1); канд. экон. наук, проф. Ю. М. Петров (раздел V, гл. 1, § I, 2; раздел VI); канд. экон. наук, проф. В. Ю. Пресняков (раздел V; раздел IX, гл. 1); д-р юрид. наук, проф. М. М. Рассолов (раздел VII, гл. 2); доц. П. И. Самойленко (раздел VII, гл. 3, § I); B. К. Скрипник (раздел VII, гл. 2); д-р психолог, наук, проф. C. И. Съедин (раздел I, гл. 3, 5); доц. В. Ф. Титов (раздел II, гл. 1); Ю. А. Чеботов (раздел VIII); доц. О. В. Шишкина (раздел II, гл. 2, 3, 4); канд. юрид. наук, доц. Э. И. Юн (раздел VII, гл. 4); канд. юрид. наук, ст. научн. сотр. А. Н. Яцушко (раздел II, гл. 1, § 1; раздел III, гл. 1; раздел VII, гл. I; алфавитно-предметный указатель).

Научные редакторы разделов: д-р психолог, наук, проф. С. И. Съедин, проф. А.А. Демченко (раздел I); канд. экон. наук, доц. Е. Ф. Галанжин, канд. экон. наук, проф. В. Ю. Пресняков (раздел II); доц. А. Ф. Лисов (раздел III); д-р экон. наук, проф. В. В. Наумов, канд. экон. наук В. А. Шалаев (раздел IV); д-р экон. наук, проф. В. М. Крашенинников (раздел V); В. В. Орлов, канд. экон. наук, проф. Ю. М. Петров (раздел VI); д-р юрид.

наук, проф. I И. А. Бушу лов, Н. Б. Николаев, 1.

ев , д-р юрид. наук, проф. М. М. Рассо- Н. Чмель (раздел VII); д-р техн. наук,

проф. Н. С. Данилин, канд. техн. наук, проф. В. В. Горчаков (раздел VIII); д-р ист. наук, проф. Ю. Г. Кисловский, Н. И. Три- фонов (раздел IX).

Таможенное дело — это динамично развивающаяся отрасль знаний и практической деятельности. Поэтому в учебнике отдельные изменяющиеся правовые нормы и иные аспекты таможенного дела раскрываются в общетеоретическом плане.

Председатель ГТК России В. Г. Драганов

Раздел I

ОРГАНИЗАЦИЯ

И УПРАВЛЕНИЕ

В ТАМОЖЕННЫХ

ОРГАНАХ

г л а р а 1

ОРГАНИЗАЦИЯ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и характеристика единой системы таможенных органов России

Важнейшими элементами организации таможенного дела являются выбор оптимальной структуры таможенной службы и варианта размещения ее органов на территории страны. Таможенная служба строится и функционирует как единая система таможенных органов Российской Федерации.

Принцип единой системы таможенных органов неразрывно связан с однородными принципами, на которых основываются организация и осуществление таможенного дела: единой таможенной политики, единой таможенной территории, единого таможенного законодательства, единого тарифного регулирования и сочетания его с мерами экономической политики. Взятые в целом, они конкретизируют содержание одного из основополагающих принципов конституционного устройства Российской Федерации — ее единого экономического пространства, закрепленного в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ'.

Таможенный кодекс Российской Федерации в понятие единой системы таможенных органов включает название тех органов, которые эту систему образуют: Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России), региональные таможенные управления (РТУ) Российской Федерации, таможни и таможенные посты Российской Федерации, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Каждая из этих подсистем является таможенным органом Российской Федерации, имеет статус правоохранительного органа.

Единая система таможенных органов — это вся совокупность таможенных органов; их взаимосвязь и взаимодействие

См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993. С. 6.

22 I, Организация и управление в таможенных органах

в осуществлении таможенного дела, основывающиеся на общих системных принципах: целостности, структурности, иерархичности, взаимозависимости с окружающей социальной средой.

Целостность системы образуют взаимосвязь и зависимость таможенных органов друг от друга при достижении общих целей (результатов) взаимодействия, реализации своих функций.

Структурность системы создается своеобразием форм построения организационных структур таможенных органов, их связей и отнощений в рамках единого технологического процесса осуществления таможенного дела.

Иерархичность системы характеризуют отнощения субординации по вертикали и координации действий по горизонтали, которые базируются на распределении полномочий и функций таможенных органов в осуществлении таможенного дела.

Взаимозависимость системы с окружающей социальной средой воплощена в постоянном взаимодействии таможенных органов с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, различными объединениями и структурами участников внешнеэкономических связей.

Характерные признаки любой системы — ее целенаправленность и целесообразность, которые придают ей самостоятельность.

Применительно к системе таможенных органов самостоятельность обеспечивается таможенным законодательством. Отличительные особенности таможенной службы подчеркивают ее атрибуты и символы, утверждаемые на государственном уровне: герб, флаг, присяга, форма одежды, специальные звания, профессиональный праздник. Права и обязанности сотрудников таможенных органов регламентированы Федеральным законом Российской Федерации “О службе в таможенных органах Российской Федерации”, который вступил в силу с 1 сентября 1997 г.

Становление единой системы таможенных органов было сопряжено с конкретными политическими, экономическими, социальными условиями и предпосылками. Они обусловлены процессами создания российской государственности, перевода экономики страны на рыночные отношения, изменением характера и условий осуществления внещнеэкономической деятельности. В этой связи становление и развитие единой системы таможенных органов Российской Федерации, обеспечение ее дееспособности прощло ряд этапов, имеющих свои особенности.

Организация таможенного дела в Российской Федерации 23

Для первого этапа (конец 1991 — середина 1993 гг.) характерны концептуальное обоснование роли и значения таможенной службы России, особенностей ее организации и функционирования в новых условиях, преодоление разрушительных последствий для нее развала СССР, восстановление сети таможенных органов на бывших административных границах РСФСР, ставших государственными, рациональное размещение их подразделений в местах наибольшей концентрации товаров и транспортных средств, подлежащих таможенному оформлению и контролю.

Началом этой работы стал Указ Президента России “О Государственном таможенном комитете РСФСР”, принятый 25 октября 1991 г. Эта дата стала отмечаться как день создания таможенной службы Российской Федерации.

ГТК создавался как центральный таможенный орган России. Его правовой статус, функциональное назначение, задачи и порядок деятельности были закреплены в Положении о Государственном таможенном комитете РСФСР, утвержденном Правительством РСФСР 26 декабря 1991 г. На ГТК России возложена ответственность за реализацию таможенного дела, обеспечение соблюдения законодательства о таможенном деле, эффективное функционирование системы Государственного таможенного комитета.

В соответствии с этим Положением ГТК России действовал почти три года. За это время коренным образом изменились политические и правовые, экономические и социальные условия, сам характер и масштабы деятельности таможенной службы, ее руководящего органа. Эти аспекты получили отражение в новом Положении о ГТК России, утвержденном Указом Президента России 25 октября 1994 г. В нем был закреплен статус ГТК России как федерального органа власти, осуществляющего непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации. Соответственно были расщирены его круг ведения и полномочия, особенно в осуществлении правоохранительных функций. Более четко определена система Государственного таможенного комитета России: в нее включены таможни и таможенные посты.

Среди главных задач и функций ГТК России появились новые: — участие в разработке таможенной политики; — обеспечение единства таможенной территории страны; — участие в разработке и реализации порядка квотирования и

лицензирования; — ведение товарной номенклатуры внешнеэкономической

деятельности;

24 1. Организация и управление в таможенных органах

— осуществление правоохранительной деятельности; — выполнение функций органа валютного контроля; — информационно-аналитическая работа; ряд других задач и

функций, которые на практике уже осуществлялись ГТК России, другими таможенными органами.

Большое значение имело закрепление прав ГТК России, чего в прежнем Положении не было. В частности, на основании данного Положения ГТК России вправе:

— определять особенности правового регулирования таможенных режимов;

— ограничивать или запрещать ввоз отдельных категорий товаров в свободные таможенные зоны либо помещение их на свободные склады;

— запрашивать у государственных органов исполнительной власти всех уровней, у предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности и подчиненности, а также у должностных лиц и граждан документы и сведения, необходимые для выполнения возложенных на него задач и функций, получать такие документы и сведения.

Очерченный круг задач, функций, полномочий ГТК России определили основные направления его деятельности.

Во главу угла была поставлена разработка новой концепции организации, развития и функционирования российской таможенной службы, отвечающей потребностям становления рыночной экономики, защиты экономических интересов государства, наполнения доходной части федерального бюджета, освоения мировых стандартов таможенного дела. Концепция синтезировала новые идеи и принципы по вопросам таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности, которые были выдвинуты в указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации о таможенном деле, конкретизированы в нормативных актах ГТК России. На этом этапе концептуальную основу составили Указ Президента Российской Федерации “О неотложных мерах по организации таможенного контроля в Российской Федерации” от 18 июля 1992 г. № 788, постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 г. № 624 и от 4 сентября 1992 г. №666, определившие меры по выполнению президентского Указа. В прямой связи с ними находится постановление Правительства Российской Федерации “О неотложных мерах по усилению таможенного контроля на государственной границе Российской Федерации” от 24 мая 1993 г. № 486.

В указанных документах были определены основные направления организации и развития таможенной службы,

1. Организация таможенного дела в Российской Федерации 25

конкретные меры осуществления внутреннего и пограничного тдможенного контроля.

Суть вышеназванной концепции состояла в том, чтобы обеспечить приоритетное развитие сети таможенных органов внутри страны, одновременно наращивая объем работ по укреплению и развертыванию сети пограничных таможенных органов, прежде всего на новых участках государственной границы с бывшими союзными республиками. Такая целевая установка была рассчитана на максимальное приближение мест таможенного оформления и таможенного контроля к индустриальным центрам страны, к непосредственным производителям, отправителям и получателям товаров, т. е. проблема упорядочения таможенного оформления и контроля, обеспечения их эффективности решалась путем увеличения доли внутренних таможен в обработке общего количества грузовых таможенных деклараций и снижения загруженности пограничных пунктов пропуска.

Предусматривалось посредством этого поставить под таможенный контроль товары и транспортные средства, пересекающие границу на тех участках, на которых в то время еще не было надлежащих условий его осуществления.

Вместе с тем это означало, что роль таможенных органов в новых условиях не ограничивается контрольными функциями. Они получили реальную возможность оказывать содействие развитию внешнеэкономических связей предприятий, снижению накладных расходов участников внешнеэкономической деятельности.

Последовательная разработка новых идей, принципов, составивших концепцию организации и развития таможенной службы, а также осуществления таможенного дела, позволила обосновать;

— новую роль таможенной службы — превращение ее в реально действующий инструмент государственного регулирования внешнего торгового оборота, внешнеэкономической деятельности в целом, наполнения доходной части федерального бюджета;

— новые приоритеты таможенного дела — перенос центра тяжести его осуществления на фискально-экономические и правоохранительные, защитные составляющие;

— необходимость разработки и применения быстровыполняемых процедур таможенного оформления и кпитооляг- максимального приближения их к учаад1Н«»и-тгт*тГщещш1оми- ческих связей, местам интенсивной ввмшчезг^й^й'бййческой деятельности;

26 I. Организация и управление в таможенных органах

— задачи форсированного расилирения и укрепления системы таможенных органов, усиления технической оснащенности, обеспечения их кадрами, совершенствования управления на всех уровнях таможенной системы, создания и развития объектов таможенной и так называемой околотаможенной инфраструктуры;

— задачи по обеспечению защиты экономического суверенитета и безопасности России, установлению таможенной границы с бывшими союзными республиками.

Новые установки сочетались с реальными мерами развития системы таможенных органов, укрепления их кадрового состава, материально-технической базы, совершенствования организационной структуры.

За короткий срок были обеспечены как динамичный количественный рост системы таможенных органов, так и глубокие качественные изменения ее состава. Особенно результативными в этом плане были 1992-1993 гг. В целом более чем в два раза увеличилось количество пограничных таможен. Это означает, что на большей части границы они были созданы заново. На одну треть выросло число внутренних таможен. Значительно разветвленнее стала структура таможен за счет пятикратного увеличения количества таможенных постов. Быстрыми темпами росло число внутренних таможенных постов. Качественно иной стала система региональных таможенных управлений. За два года было создано восемь новых таких управлений. Их сеть развивалась в соответствии со сложившимся делением страны на экономические регионы. В последующие годы новым звеном стали специализированные таможенные органы (специализированные таможенные управления на правах региональных; РТУ тылового обеспечения, РТУ капитального строительства и эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры и другие, а также специализированные таможни и акцизные таможенные посты). Создание такой системы таможенных органов позволило за короткий срок решить задачу организации и осуществления таможенного дела на новых границах и на всей территории России.

Становление и развитие единой системы таможенных органов неразрывно связаны с принятием в 1993 г. Закона Российской Федерации “О таможенном тарифе” и Таможенного кодекса Российской Федерации. Разработка и принятие этих актов явились важным этапом формирования основ российского таможенного законодательства в условиях перевода экономики страны на рыночные отнощения.

По СУТИ дела, принягис и введение в действие закона “О таможенном тарифе» и Таможенного кодекса явились началом

1. Организация таможенного дела в Российской Федерации 27

второго этапа становления и развития единой системы таможенных органов (середина 1993 — август 1996 гг.).

Главное содержание этого этапа составили дальнейшее развитие сети таможенных органов, совершенствование их организационной структуры и аппарата управления, форсированное создание объектов таможенной инфраструктуры, обеспечивающей перестройку организации и осуществление таможенного дела на основе нового таможенного законодательства.

Большое внимание обсуждению этих вопросов, анализу и обобщению опыта их решения было уделено на Всероссийском совещании руководителей таможенных органов, проходившем 8-10 февраля 1994 г. в Москве.

Осуществляя рекомендации совещания, ГТК России разработал “Основные направления развития таможенной службы Российской Федерации в 1994-1996 годах”. Намеченные в них меры организационного обеспечения деятельности таможенной службы были направлены на повышение качественных показателей организации таможенного оформления и контроля, укрепление материально-технической базы таможенных органов.

С решением этих задач связывалась реорганизация структуры таможенных органов. В частности, были созданы:

— специализированные досмотровые подразделения, — отделы таможенного оформления и контроля, — отделы нетарифного и экспортного контроля, — отделы контроля за доставкой товаров, — отделы валютного контроля, — отделы таможенных режимов и др. Большая организационно-структурная перестройка была

подчинена осуществлению правоохранительных функций таможенных органов, в результате чего были организованы;

— служба таможенной охраны и ее подразделения, — служба собственной безопасности, — отделы дознания, — оперативные отделы, — отделы по борьбе с таможенными правонарушениями и

другие структуры. В июне 1995 г. в структуре ГТК России Управление по борьбе с

контрабандой и нарушениями таможенных правил было реорганизовано в Региональное управление по борьбе с таможенными правонарушениями, созданы оперативные таможни.

Формировались новые подразделения для осуществления валютного контроля, контроля таможенной стоимости.

28 1. Организация и управление в таможенных органах

ведения таможенной статистики, отделы подготовки кадров и др. Создавались таможенные лаборатории.

Определенные коррективы в систему таможенных органов, организацию и осуществление таможенного дела внесло образование Таможенного союза России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии' в начале 1995 года. В связи с отменой таможенного контроля на общих с ними участках границы проводится реорганизация и упразднение действовавших здесь таможен, таможенных постов, пунктов пропуска и переходов. Открыты представительства ГТК России в Минске, Алма-Ате, Бищкеке.

Качественно новые подходы к рещению проблем становления и дееспособности единой системы таможенных органов связаны с разработкой по решению Правительства Российской Федерации Федеральной целевой, программы развития таможенной службы России на 1996-1997 гг. и на период до 2000 г. Она утверждена 1 сентября 1996 г. Эта веха открывает третий этап эволюции единой системы таможенных органов. Его качественное своеобразие состоит в том, что центр тяжести всей работы переносится на модернизацию и обеспечение полномасштабного функционирования таможенной службы в соответствии с потребностями перехода страны на рыночные от- нощения и адаптации таможенного дела к международным стандартам.

Реализация этих целей включает в себя решение комплекса организационных задач: расширение и укрепление системы таможенных органов, совершенствование их организации и функционирования, качественное улучшение кадровой работы, развитие и обновление всей таможенной инфраструктуры в соответствии с требованиями современных технологий таможенного оформления и контроля и др.

Описание единой системы таможенных органов включает в себя характеристику составляющих ее подсистем, элементов, связей и отношений между ними.

Важнейшей подсистемой этой системы выступает ГТК России.

Согласно Положению о ГТК России выстроена вертикаль организационно-распорядительных отношений: ГТК России решает возложенные на него задачи непосредственно и через другие подчиненные ему подсистемы — региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, таможенные

' Подробнее см. раздел IX данного учебника.

!. Организация таможенного дела в Российской Федерации 29

лаборатории, подведомственные ему учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, вычислительные центры и другие предприятия и организации.

Среди его многочисленных задач одной из основных является организация и совершенствование таможенного дела в стране, непосредственное руководство им. ГТК РФ наделен полномочиями на создание, реорганизацию и ликвидацию региональных таможенных управлений, специализированных таможенных управлений на правах РТУ и таможен, а также входящих в его систему предприятий, учреждений и организаций.

ГТК России издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными и иными государственными органами страны, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами. Поэтому попытки уклонения любого юридического или физического лица от выполнения указаний ГТК России по таможенному делу при осуществлении внешнеэкономических связей являются незаконными.

Неотъемлемым компонентом, подсистемой единой системы таможенных органов стали региональные таможенные управления (РТУ). Они заняли в системе организации и управления нишу между ГТК России и таможней. Деятельность РТУ отвечает объективным потребностям:

— обеспечения неразрывного единства разв�