개발원조의 변용성(fungibility)과 원조조건의 정치경제학

2012년 한국사회정책연합공동학술대회 발표문

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개발원조의 변용성(fungibility)과 원조조건의 정치경제학

김태균서울대학교 국제대학원1)

1 들어가며 자이르(Zaire)의 독재자 모부투 세세 세코(Mobutu Sese Seko)는 재임기간 동안

(1965-1997) 자이르의 대외채무 전체와 맞먹는 미화 50억불을 대외원조로부터 개인

의 용도로 전용하여 공공재인 공적개발원조를 개인 사유물로 전락시켰던 불편한 진

실이 있다 1995년부터 시작된 북한기근의 경우에도 국제사회의 대북한 인도주의적

지원물자 및 식량원조를 북한정권이 군수물품으로 이용한다는 대북원조의 전용 가

능성을 일부 국제기구 및 공여국들이 지속적으로 제기하여 왔다 이렇듯 개발원조

가 담보하고 있는 공공성이 쉽게 수원국 정부의 부패와 투명성 부족으로 인하여 퇴

색되어 지고 본래에 기획했던 개발원조의 목표가 임의적으로 변경되는 사례가 빈번

하게 발생하고 있다 수많은 아프리카와 아시아 수원국 정부들이 아직까지 투명한

방식으로 원조 프로그램을 수행할 수 있는 인적middot제도적 역량이 부족하여 쉽게 공여

국으로 하여금 원조피로(aid fatigue)를 느끼게 하고 이에 공여국은 전용된 원조에

대한 책무성(accountability)을 수원국 정부에게 요구하거나 보다 강력한 원조조건

(conditionality)을 부과하는 방식으로 대응책을 마련하고 있다(Keohane 2003 Riddell

2007)

이러한 개발원조의 변용 가능성과 이로 인한 원조의 왜곡 때문에 국제개발

원조가 수원국의 경제개발을 유도하는 것이 아니라 원조의 부적절한 전용에 의해

오히려 빈곤의 수위를 높이게 되고 결과적으로 수원국이 빈곤의 덫에 갇히게 되는

악순환이 되풀이된다(Bauer 1972 Collier 2009) 반대로 이는 수원국의 원조관리능력

에 대한 정확한 현장조사와 책무성에 대한 고려 없이 공급자 중심으로 이루어져 온

작금의 ODA 전달 방식이 결국 죽은 원조(dead aid)를 양산하게 되었다는 회의적인

1) 본 연구를 시작할 수 있도록 도움을 주신 스탠포드대학의 Francis Fukuyama와 존스홉킨스대학

(SAIS)의 Melissa Thomas 교수에게 감사의 뜻을 표한다


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시각과도 맥락을 같이 한다(Moyo 2009 Collier 2007 Easterly 2002) 즉 수원국 현

지에 대한 몰이해가 수원국이 원하는 방향과 조율되지 않은 채 일방적으로 원조가

집행되는 결과를 초래하게 되고 이렇게 정책 간 조정(alignment)이 따르지 않는 개

발원조는 결국 수원국 정부를 개발 프로젝트에서 도태시키거나 수원국 정부가 원조

를 전용할 수 있는 기회구조를 확대하는 역효과를 만들어낸다

그렇다면 과연 공적개발원조가 수원국의 경제성장이나 사회발전을 위하여

기획된 계획대로 집행될 수 있도록 관리통제가 가능한가 관리가 가능하다면 이러

한 관리자 역할에 대한 책임을 공여국과 수원국 내지 제3의 국제기구 중 누가 맡아

야하는가 가능하지 않다면 어떠한 방식의 대안적 장치를 준비하는 것이 ODA의 오

용을 방지할 수 있는가 개발원조의 변용 가능성은 항상 원조조건 부과라는 제동장

치를 상정하게 되지만 일방적인 공여국의 원조조건 부여는 수원국의 개발정책과

조화될 수 있는 가능성이 희박하며 빈곤퇴치라는 개발원조 본래의 목적과 부합되지

않는 심각한 문제를 발생시킨다 이러한 개발원조를 둘러싼 악순환을 정치경제학적

으로 분석함으로써 차후 한국정부와 민간원조단체가 개발원조정책 수행에 있어 반

드시 참고해야하는 이론적 및 경험적 연구를 본 논문의 주 목적으로 삼는다

본 연구는 크게 세 단계로 구성된다 첫째 이론적 배경으로 원조의 변용가

능성과 원조조건에 관한 기존의 이론적 논의와 쟁점을 소개하고 원조가 변용됨에

따라 글로벌 공공재 성격이 퇴색되는 정책적 문제점을 검토한다 둘째 이러한 이론

적 논의를 바탕으로 원조 변용성에 관한 적절한 사례를 분석함으로써 현실정치에서

개발원조가 어떤 방식으로 전용되는가를 살펴보도록 한다 각각 변용성의 상이한

스펙트럼을 보이는 탄자니아 우간다 그리고 인도네시아 사례을 분석하여 원조의

변용성을 확인하고 특히 국제원조기구인 세계은행(World Bank)과 국제통화기금

(International Monetary Fund IMF)의 개발원조가 어떻게 수원국 정부에 의하여 유용

되는가를 분석한다 셋째 원조 변용성을 제어하기 위한 부과되는 원조조건이 수원

국의 정치경제에 미치는 영향을 분석하고 유사한 맥락에서 대안으로 거론되고 있는

대충자금(counterpart fund)과 공동국가지원전략(Joint Country Assistant Strategy)에 관

하여 살펴보도록 한다

2 원조 변용성(aid fungibility)의 개념과 정치적 쟁점영역 원조 변용성에 관한 기존의 연구는 1990년대 초반에 시작되었으며 대부분의 축적

된 선행연구가 개발경제학을 중심으로 원조 변용가능성에 대한 이론화 작업에 집중

되어 왔다2) 선행연구가 공유하고 있는 원조 변용성의 개념적 정의에 어느 정도 합

2) 원조 대체성 혹은 변용성을 본격적인 분석대상으로 다루기 시작한 최초의 경제학 논문은 1990년에

출판된 Howard Pack and Janet Rothenberg Pack Is Foreign Aid Fungible The Case of Indonesia


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의를 이루었다고 볼 수 있는데 이는 대외원조가 본래 기획된 섹터에 분배되는 것

이 아니라 수원국 정부가 임의적으로 공공지출 계획을 변경함에 따라 원조가 전용

되는 현상을 지칭한다(World Bank 1998 62) 원조 변용성은 주로 개발원조가 수원

국의 공공부문(public sector)의 예산 집행에 지원되는 경우에 발생하는 현상으로 원

조가 직접 수원국의 인프라 시설을 제공하거나 기술협력의 형태를 띨 경우에는 원

조집행과정에 공여주체가 관여할 공간이 확보되기 때문에 원조가 변용될 가능성이

나타나기 어렵다

개발원조가 수원국 정부 예산에 공급되면서 창출해내는 파트너 정부의 공공

지출(public expenditures)에 대한 공여주체의 영향력 확대로 이어지기 때문에 수원국

정부 예산지원정책은 소위 lsquogood governancersquo를 통해 수원국 개발프로그램의 결과에

영향을 줄 수 있는 중요한 채널로 주목받고 있다(Wagstaff 2008) 다시 말해 대외원

조가 수원국 정부 예산에 투입될수록 수원국의 공공지출 규모가 증가하게 되고 늘

어난 공공지출은 개발 프로그램을 통해 보다 풍부한 결과물을 생산하게 된다는 낙

관론적 논리의 요지이다 그러나 원조의 변용적 특성에서 인지할 수 있듯이 수원국

정부가 규제할 수 있는 제도적 장치가 취약하거나 부패되었거나 국내정치의 이해당

사자와 결탁되어 해외에서 유입된 원조를 유용하게 될 경우에는 공여주체가 추진하

고 있는 예산지원정책은 예상된 궤적에서 벗어날 수밖에 없게 된다 그럼에도 불구

하고 이러한 형태의 원조공급방식이 주목받게 되는 이유는 크게 두 가지로 압축될

수 있다

첫째 공여국이 축적해 온 원조피로의 발로라 볼 수 있다(Riddell 2007

Rapley 2002) 고채무국가에게 지원된 채무탕감성 원조를 제외하고는 거의 모든 원

조(특히 유상원조)는 일정 기간이 지나면 제공된 원조의 일정 정도가 공여국에게

회수되어야 하는 데 원조가 수급이 원활하지 않아 원조국의 불만이 축적되어 왔으

며 이 현상이 공여국 국내 정치로 환급되면 정부는 세금을 내는 유권자로부터 더더

욱 심각한 비판을 받게 된다 그리고 기존의 원조방식이 수원국이 필요로 하는 개

발부문에 사전에 조율된 방식으로 원조가 전달되는 것이 아니라 대규모의 원조를

공여국의 기획 하에 수원국 경제에 투입하는 방식을 취하고 있었는데 수원국 조건

을 고려하지 않고 대규모 원조에서 발생하는 비용의 낭비와 중첩 등으로 기존 방식

에 대한 회의와 반성이 공여국에서 형성되었다 소위 Big-Push라고 지칭되는 단기간

의 대규모 원조에서 소규모와 장기간에 걸쳐 수원국의 요청에 맞게 맞춤형으로 전

환하는 프로그램형 원조를 구축하는 것이 보다 효율적이고 책무성을 확보할 수 있

Economic Journal 100(399) 1990과 Peter Cashel-Cordo and Steven Craig ldquoThe Public Sector Impact of International Resource Transfersrdquo Journal of Development Economics 32 1990으로 알려져 있다 이후 집

약적으로 원조변용에 대한 연구가 활성화되어 많은 수의 학술논문이 출간되었으며 1998년 세계은행

에서 출판한 Assessing Aid에 원조 변용가능성에 대한 설명이 포함됨에 따라 원조정책과 개발연구에

있어 원조 변용성이 본격적으로 주요 항목으로 주목받기 시작했다


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으며 공여국의 원조피로에서 벗어날 수 있는 대안이라는 국제원조사회의 컨센서스

가 이루어졌다 이러한 원조피로 극복방안 중 하나가 예산에 집중하여 수원국을 지

원하는 방식이며 수원국이 원하는 개발사업에 예산을 지원하는 방식은 공여국에게

재정적인 부담을 줄이게 되고 수원국은 소위 주인의식(ownership)을 바탕으로 사업

을 주체적으로 추진할 수 있다는 장점이 있다

둘째 예산지원정책은 그 이면에 원조사업에 대한 책무성을 회피하기 위한

공여주체의 전략적인 의도가 깔려 있다(김태균 2010 김정민 외 2011 Reinikka

2008 Kahler 2005) 지금까지의 국제개발협력 역사를 살펴보면 공여국 중심으로 원

조가 기획되고 분배되는 경향이 강한 나머지 원조의 효율성이 지나치게 강조되고

원조의 결과에 책임을 묻는 과정이 생략된 채 무리한 원조조건이 수원국의 상황을

고려하지 않고 부과되었던 사실을 확인할 수 있다 이에 수원국과 개발NGO로부터

개발원조의 책무성결핍(accountability deficits)에 대한 강한 비판을 받게 되었고 몇몇

의 국제개발기구와 주요 공여국 정부가 책무성 강화를 위한 조직정비를 시도하게

된다(Clark and Fox 2003)3) 과거의 책무성 결핍에 대한 비판은 주로 공여국이 직접

수원국의 개발정책에 개입하고 사회기반시설을 제공하는 등 실제로 수원국의 개발

사업을 깊숙이 조정하였기에 발생하는 것으로 개발원조사업이 실패하거나 부작용

이 발생할 경우 공여국 정부가 책무성 요구를 회피하기가 어렵게 되는 딜레마에 빠

지게 된다 따라서 과거의 방식에서 벗어나 수원국 정부의 예산에 초점을 맞추어

재정적 지원과 기술협력에 집중함으로써 세계적인 추세인 수원국의 주인의식을 제

고하고 공여국과의 파트너십을 강조함과 동시에 원조사업의 실패 시 책무성에 대한

족쇄에서 공여국이 상대적으로 벗어날 수 있다는 현실적인 계산이 깔려있다는 것을

알 수 있다

결론적으로 현실적 그리고 전략적 이해관계로 인하여 근자에 들어 예산지원

방식이 개발원조와 수원국 공공지출 간의 효과성이 정비례관계에 있을 수 있다는

가정 하에 주요 원조전달체계로 흔히 이용되고 있다 그러나 이러한 예산지원방식

이 엄격한 규제정책이 수반되지 않으면 수원국의 공공지출이 최초의 예산집행계획

과 달리 전용될 수 있다는 위험이 도사리고 있다는 점에서 그 효용성에 문제가 제

3) 책무성결핍으로 가장 혹독하게 비판을 받은 국제개발기구는 세계은행이라 할 수 있는데 1993년 세

계은행은 책무성 확보를 위한 고육책으로 자체적으로 조사기구인 Inspection Panel을 설치하였다(Shihata 2000) 이 자체 조사기구 설치의 의미는 가히 획기적이라 할 수 있다 세계은행이 집행하는 원조사업

으로 피해를 당한 수원국 주민들이 직접 Inspection Panel에 소송을 제기할 수 있도록 제도화함으로써

공식적으로 책무성 제고를 위한 창구를 열었다고 평가할 수 있다 또한 같은 방식으로 아시아개발은행

도 2003년에 책무성메커니즘(Accountability Mechanism)을 내부적으로 설치하여 수원국의 목소리에 귀

를 기울이고 있으며 아프리카개발은행과 미주개발은행 또한 비슷한 기구들을 2000년대 후반에 들어와

설치하였다 그러나 이러한 내부기제가 얼마나 실질적으로 수원국의 피해를 이해하고 제소된 사업들을

객관적으로 평가하여 다음 사업에 반영하는 가는 계속 문제로 제기되고 있으며 이러한 맥락에서 세계

은행의 Inspection Panel는 유명무실하다는 평가까지 나오고 있다(Kim 2011)


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기되는 것이다 보건이나 교육 부문과 같은 특정 부문 예산집행에 지원되는 원조가

본래 계획대로 사용되지 않으면 이 원조의 사용에 대한 효과성이 저하될 뿐 아니라

원조의 재정적 기반이 되는 공여국의 세금이 변용되어 비효율적으로 분배되는 결과

를 초래하기 때문에 대내적 책무성 또한 문제가 발생하게 된다 따라서 원조변용에

적극적인 규제장치를 도입하게 되고 이는 대부분의 경우 원조조건이 부과되는 형태

로 정책화되고 있다

원조 변용성의 문제는 보통 수원국에게 제공되는 특정 분야 예산지원의 원

조 총량이 이 부문에 집행되는 수원국 정부 예산보다 작아야지만 현실적으로 추적

이 가능하다(Wagstaff 2008) 원조의 총량이 수원국 정부 예산보다 커지게 되면 수원

국 정부가 어떤 목적과 방식으로 원조를 전용하는 지 추적하는 것이 복잡할뿐더러

추적을 할 필요 없이 특정 부문에 투입되는 수원국 예산 전체가 원조의 일부분이기

때문에 결국 예산이 다른 부문으로 전용된다고 하더라고 원조 총량 안에서 이동하

는 결과로 귀착되어 변용성을 추적하는 것이 무의미해진다 또한 수원국과 공여국

간에 예산에 지원된 원조가 사용되어져야하는 용도에 대하여 명확한 합의가 없다면

원조의 변용성은 현실적으로 발생하기가 어렵다(World Bank 1998 63 McGillivray

and Morrissey 2000 418) 예를 들어 공여국이 예산지원의 주목적을 수원국의 예산

확장에 두고 예산분배에 대한 특별한 선호도가 없지만 가능하면 교육시설에 사용되

기를 선호한다면 수원국이 교육부문이외에 도로확장에 이 예산을 전용하여도 크게

충돌이 없을 것이다 이러한 경우 원조를 완전히 변용하는 경우를 제외하고는 일정

수준의 변용성이 묵인된다는 것을 알 수 있다(Patterson 2007a) 따라서 원조의 변용

성에 대한 문제가 제기되는 경우는 주로 수원국과 공여국 양자 간의 정확한 예산분

배와 집행이 사전에 합의된 사례에서 나타나며 주로 부분적으로 전용되는 사례가

많다(Feyzioglu et al 1998)

원조의 변용성에 대한 이론적 설명은 주로 개발경제학자들에 의해 발전되어

왔다 lt그림 1gt에서 확인할 수 있듯이 원조 변용성은 미시경제학적 접근으로 쉽게

설명이 가능하며 현실의 다양한 변수를 통제하면 보다 이해하기가 쉽다(Reinikka

2001) 수원국이 예산을 집행하고자하는 부문이 도로확장(G2)과 교육시설확장(G1)이

라는 두 가지 영역으로 한정되어 있고 공여국은 수원국과 협의를 통하여 도로확장

에 배분되는 예산에만 지원을 하기로 합의를 했다고 가정해 보자 수원국이 현재

보유하고 있는 예산의 총액은 BBprime으로 표현될 수 있고 도로와 교육시설에 분배되는

예산의 양은 A에서 균형점을 찾게 된다 A에서 만나는 무차별곡선인 U는 균형점에

서 형성되는 효용을 나타내기 때문에 예산의 증감에 상관없이 수원국 정부는 U와

동일한 형태의 무차별곡선이 만나는 지점에서 도로와 교육시설에 사용될 예산을 나

누게 된다 여기에 공여국에서 지원되는 예산의 규모가 F라 한다면 전체 수원국이

사용할 수 있는 예산선은 BBprime에서 CCprime로 확대되고 U와 동일한 무차별곡선은 U2로


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이동하게 되는데 여기서 만나는 균형효용의 분기점은 E로 변경된다 따라서 수원국

이 사용할 수 있는 도로와 교육시설의 예산은 동시에 증가하게 되는 결과가 도출된

다

lt그림 1gt 원조 변용성

자료 Devarajan and Swaroop (1998 3)

그러나 공여국이 지원하려고 기획한 원안에 따르면 도로확장에만 예산지원

액인 F가 투입되어야하기 때문에 증가한 예산선 상에 D로 예산 분기점이 원칙적으

로 이동해야한다 D라는 균형점과 접하는 무차별곡선은 U와 효용성이 다르기 때문

에 U와 같은 형태의 곡선을 D와 연결시키기 위해서는 D를 무차별곡선이 통과하는

형태인 U1으로 표현되어지는데 이는 균형점을 이루지 못하고 있기 때문에 수원국

입장에서는 자원이 효율적으로 분배되는 것이 아닌 결과를 낳게 된다 따라서 수원

국은 의도적으로 U1을 U2로 이동시키려는 정책을 펴게 되고 이는 곧 원조의 변용

으로 연결이 되며 공여국 입장에서는 원조의 일부가 원래 계획과 상관없이 교육시

설확장으로 전용된 결과를 목도하게 되는 것이다 따라서 공여국이 기획한대로 예

산이 분배되고 집행되지 않고 수원국에 의해 자의적으로 전용된 원조의 변용성이


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국가원조 수

(Obs) 기준연도(BYear)

측정연도(EYear)

빈곤지출증가율(PPE)

기타지출증가율(OTH)

변용증가율(FUNG)

아르헨티나방글라데시벨리즈부탄볼리비아보츠와나브라질부르키나파소버마브룬디카메룬칠레중국콜롬비아코스타리카도미니칸 공화국이집트엘살바도르이디오피아피지가나과테말라인도인도네시아이란요르단케냐라이베리아마다가스카르말라위몰디브말리모리셔스멕시코몽골모로코네팔파푸아뉴기니파라과이필리핀솔로몬제도스리랑카세인트빈센트 그레나딘스와질란드시리아탄자니아태국통가튀니지터키우간다우루과이바누아투베트남예멘잠비아짐바브웨

1912171915231115128

231499

141221242619201327267

2721111113141222108

19281420281224101688

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198319741978198319871974198119761977199219771988199119911982198119771978197419781974198219751974199419751978197719891976198819771980199019941981197419861974197419771974199219741992197419771981197419871979198519821995199319741981

200119851994200120011996199119901988199919992001199919991995199219972001199919961993199420011999200020011998198719991988200119882001199920011999200119991993200119881997200119891999198120011991200020011986200119902001199919961989

-1382-0072-0045-0077-01460216

23554-000400250029

-0017-0541-0048-3603-0417-0429000400220118005601630130

-0013-07020628006600890010

-002500080549

-0059-032603790090

-0047-00030020010903360038

-010800700029

-0185-0043-02320008

-0020-040200360270

-0083-0058089901411099

87660096

-0194000905960349

16133-00730025018811970417

-18045669

-0206-16900498

-02300182036900532001

-012721500991012605630490015602320160

-0117020201150095

-014100900055

-008703780041006103520325015401900061

-008205624364005500890016

-0077121705602510

-638509761239106805500434

-38687107809490783

-018011252853

-10661623311904981207070005750785

-11321140

-0448-0619080703480500086807600292117711250506081511880913092509770287092210470578064610300853117210740458

-29620908064110671136

-11150299

-2609

lt표 1gt 원조 변용성 측정치

자료 Pattersson (2007a 1096)


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나타나게 된다

이러한 이론적 해석을 현실에 투영해서 원조 변용성에 대한 통계를 시도한

연구들이 있다 이 중 원조 변용성의 정도를 나타내는 통계를 만들어 수원국 국가

별로 변용성을 식별할 수 있는 연구가 돋보인다(Pettersson 2007a) 이 연구에 따르

면 원조가 전용되지 않고 원조 프로젝트 본안에 충실하게 예산을 증액하고 집행한

사례가 총 57개 수원국 중 11개 국가인 아르헨티나 브라질 콜롬비아 과테말라 인

도네시아 이란 카메룬 터키 예멘 짐바브웨만 해당되는 것으로 나타났다(lt표 1gt

참조) 이는 약 15에 해당되는 단 20에 해당하는 수원국이 자의적으로 예산에 지

원된 원조를 유용하지 않고 공여국과 사전에 합의한 계획대로 예산을 배분했다는

해석이다 아르헨티나 브라질 인도네시아 터키와 같이 원조를 변용하지 않는 국가

들은 대부분 기록상 개발원조를 투명하고 사용한 소위 good governance의 지수가 객

관적으로 높은 경우이기 때문에 그다지 놀라운 결과는 아닐 수 있으나 카메룬 예

멘 짐바브웨의 경우는 변용성이 나타나지 않은 원인을 분석하여 여타 원조 변용군

에 속하는 수원국과 비교할 필요가 있다 원조의 변용성이 보이는 국가군에서 가장

변용성이 심한 국가 순서는 도미니칸 공화국(3119) 그리고 중국(2853) 순이다

원조의 변용성에 대하여 상술한 경제학적 해석은 몇 가지 근본적인 쟁점들

을 설명하지 못하는 맹점이 있는데 여기에 정치경제학적인 해석을 더하게 되면 보

다 심도 있는 논의를 재생산할 수 있다 우선 경제학자들조차 제기하고 있는 문제

인데 원조의 변용이 과연 수원국 정부가 추진하는 개발프로그램에 저해되는 부정

적인 결과만 생산한다는 결론으로 모든 변용성의 사례들이 일반화할 수 있는가라는

문제제기이다(McGillivray and Morrissey 2000 2001 White 1998 Patterson 2007b) 수

원국의 개발정책과 어젠다를 구상하고 결정하는 절차는 어느 이해관계자들보다 수

원국 정부가 주체적으로 자율적으로 주도해야 되는 과정이다 수원국 현지 상황에

따라 재원의 분배는 융통성 있게 변용될 필요가 발생할 수도 있고 많은 경우 공여

국이 내세우는 원조조건에 근거하여 수원국이 순응하여 예산분배가 결정될 수 있기

때문에 원조가 집행하는 과정에서 어느 정도 조정과 변화가 필요할 수 있다 따라

서 원조가 무리하게 수원국의 최종결정자에 의해 개인적인 이해관계로 인하여 자의

적으로 전용되는 것이 아니라 합리적인 이유와 현실적인 요구가 반영되어 변용되는

것은 어느 정도 허용되어야 한다 여기에는 수원국의 정치적인 구조와 경제행위자

간의 관계성이 변화될 가능성이 있다는 정치경제적인 변수가 중요하게 작용한다

또 경제학적 접근에서 간과하고 있는 쟁점은 현재 국제개발원조가 구조화시

키고 있는 원조 공급자와 수요자의 불균형에서 원조의 변용성을 접근할 때 발생하

는 문제이다(Mkandawire 2010) 국제개발원조레짐으로 정의될 수 있는 공간에서 활

동하는 다양한 원조주체가 있는데 기존의 OECD-DAC 소속 선진공여국을 비롯하여

국제기구 개발NGO 민간기업 Bill Gates amp Melinda 재단 등으로 계속해서 그 수가


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증가하고 있다 또한 소위 신흥원조국이라 지칭되는 중국 브라질 인도와 같이

OECD-DAC 기준에서 벗어나는 남남원조를 추진하는 새로운 원조주체도 강력하게

기존 국제개발레짐에 도전하고 있는 상황이다(김태균 2012a 2012b) 이에 반해 원조

를 받게 되는 수원주체는 주로 수원국 정부로 그 수는 큰 변동 없이 고정적이다

이러한 구조 하에서는 수원국이 보다 자유롭게 공여주체를 선택해서 수원국이 원하

는 방향의 개발사업에 투입할 재원을 확보하고 변용할 수 있는 가능성이 커지게 된

다 더 나아가 심각한 수준으로 수원국이 공여주체 선택을 남용하게 되면 도덕적

해이 현상까지 나타나게 되고 공여주체 간에 조율기제가 없는 상황에서는 원조자원

이 지구전체로 중복되고 낭비되고 왜곡되는 문제가 발생할 것이다

마지막으로 원조가 변용되는 것은 본질적으로 원조전달체계가 불안정하게

부침을 지속하고 있는 상황에서 수원국이 취할 수 있는 전략적 접근일 가능성도 배

제할 수 없다(Kharas 2008) 개발원조의 역사를 보면 확인할 수 있듯이 원조라는 정

책은 본래 공여국의 경제적 환경이 변화함에 따라 가장 민감하게 반응하는 공공정

책의 하나이다 세계적인 경제공황이 도래하면 개도국에게 지원되는 공여국의 예산

이 가장 먼저 삭감되고 다시 경제가 호전되면 원조의 규모가 늘어지는 상황이 반복

되어 원조정책의 부침이 지속되면 수원국이 선택할 수 있는 전략은 원조가 지원되

었을 때 어느 정도 변용을 통하여 현지에서 필요한 개발정책을 추진한다는 것이다

결론적으로 원조의 변용성을 수원국과 공여국 간의 경제적인 약속에서 벗어

나는 행위로 일반화하고 이에 대한 방지책으로 원조조건을 무리하게 부여하는 해법

을 제시하는 것이 아니라 수원국의 국내 정치경제적 상황과 국제개발레짐이 변화

하는 추세 등을 고려한 보다 복합적인 접근을 도모하는 것이 중요하다고 할 수 있

다

3 개발원조의 변용성 사례연구 탄자니아 우간다 인도네시아

개발원조가 수원국 정부에 의해 변용되는 경험적 이해를 탄자니아 우간다 그리고

인도네시아로 대표되는 세 가지 사례로 나누어 비교middot검토하고자 한다 탄자니아는

가장 극단적인 변용된 원조형태와 공여주체의 강력한 조치를 취한 사례로 인도네

시아는 원조의 변용성이 거의 찾아볼 수 없을 정도로 우수한 수원국 사례로 그리

고 우간다는 이 두 극단적인 사례 간에 이어지는 스펙트럼 상에 위치하는 중간형태

의 사례로 정리할 수 있다

1) 탄자니아탄자니아 정부의 원조 변용 경우는 최악의 수원국 사례로 널리 알려져 있다 탄자

니아 사례의 발단은 영국 국제개발청(DFID)이 2002년 탄자니아 정부에게 보건과 교


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육부문 예산에 6년에 걸쳐 2억7천 파운드라는 대규모의 원조를 집행하려고 탄자니

아 정부와 협상을 하면서 시작된다(Guardian 2002년 7월 22일자) DFID와 원조협상

을 마무리 짓기 전에 DFID는 벤자민 음카파(Benjamin Mkapa) 탄자니아 대통령이

세계은행에서 지원하는 예산을 전용하여 개인 전용기를 구입한 사실을 발견하게 되

고 이를 공개적으로 보도하면서 협상을 파국에 이르게 된다 또한 이전에 초호화

항공교통관제장치(air traffic control system)를 탄자니아 정부가 구입한 사실이 있어

세계은행 관계자가 조사를 하고 있던 터라 더욱 세계은행은 탄자니아 원조를 전면

적으로 중단하려는 의사를 밝히게 된다(Guardian 2002년 6월 14일자)

lt그림 2gt 탄자니아 지리적 위치

이에 탄자니아 정부는 공식성명을 발표하면서 영국 언론들의 뭇매에 전면적

으로 대통령 전용기 구입의 이유를 정당하다고 내세운다4) 즉 탄자니아가 사면이

이웃나라로 둘러싸여 있어 대통령이 해외순방을 할 경우 이웃 국가들에게 도로 사

용료를 지불해야하기 때문에 장기적으로 보면 대통령 전용기를 구입하는 것이 예산

을 절약하는 것이라는 논리이다 그러나 세계은행은 탄자니아 정부가 대통령의 해

외순방을 위해 전용비행기를 구입한 지가 10년도 되지 않았다고 반박하고 항공교통

관제장치 구입도 현 탄자니아 항공기술로는 사용할 수도 없는 초호화형이라고 비판

한다 원칙적으로 세계은행은 수원국 정부가 지정된 예산 집행을 수정하기 원하면

세계은행과 사전에 협의하도록 되어 있는데 일방적으로 탄자니아 정부가 예산을 전

4) IhttpwwwirinnewsorgReport33090TANZANIA-Governmet-rejects-claims-of-presidential-jet-row(2012년 7월 27일 확인)


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용하였다고 강력히 비판하면서 이에 합당한 제재조치를 취하도록 결정하였다

탄자니아 정부의 해명에 영국 DFID 대표인 클레어 쇼트(Clare Short)가 탄자

니아 정부대표와 수차례 회동한 후 대통령 전용기 구입을 어느 정도 이해할 수 있

다는 평가를 내리지만 국내정치 상황은 이미 탄자니아 정부의 부패와 원조의 전용

에 대하여 차가운 결론을 내리고 있었다 특히 자유민주당(Liberal Democratic Party)

개발협력대표인 노만 람(Norman Lamb)이 탄자니아 정부를 강력하게 비판하면서 영

국이 지원하려고 계획했던 2억7천 파운드가 음카파 정부에 의해 전용될 가능성이

높다는 이유로 지원을 철회하도록 압력을 가하게 되고 결국 탄자니아 프로젝트는

중단되게 된다

탄자니아 사례는 전형적인 수원국의 원조 변용성을 보여주는 것으로 기존의

탄자니아 정부가 국제개발원조를 전용하는 전적이 있고 지속적으로 원조효과성과

책무성과는 상관없이 원조가 유용됨으로써 공여주체가 수원국 정부와 타협할 공간

을 찾을 수 없는 최악의 시나리오를 보여준다 따라서 수원국 정부가 부패되고 원

조를 효과적으로 사용할 수 없을 정도로 역량이 부족한 경우 원조의 변용성은 높게

나타나고 공여주체 또한 원조피로를 느끼게 되어 원조조건을 확대하거나 전면적으

로 원조를 중단하게 된다

2) 우간다2000년 국제통화기금은 우간다 대통령인 요웨리 무세베니(Yoweri Museveni)가 사전

협의 없이 구입한 미화 3500만 달러치의 대통령 개인전용기에 대하여 변용된 원조

에 대한 문제를 제기하였다(BBC 2000년 5월 2일자)5) 본래 국제통화기금은 원조사

업 집행성적이 우수한 우간다 정부에게 우간다의 부채 중 6억4천만 달러를 변제해

주기로 계획하고 있었으나 무세베니 정부가 집행하고 있던 원조에서 대통령 전용기

를 구매하는 예산 전용이 밝혀지게 되어 부채 변제 결정을 유보하기에 이르렀다

통상적으로 원조의 변용이 발생하게 되면 공여주체는 원조를 중단하게 되고 정기적

으로 세계은행에서 집계하는 lsquo국가정책 및 제도평가(Country Policy and Institutional

Assessment CPIA)rsquo 순위 책정에 반영되어 차후에 원조를 받는 우선순위에서 뒤로

밀리게 된다(Riddell 2007)

그러나 이례적으로 국제통화기금은 무세베니 정부에게 대통령전용기를 구입

하게 된 경유를 설명할 기회를 주기로 결정하고 우간다 정부가 밝힌 구매이유를 받

아들이게 되며 최종적으로 부채 변제를 허용하게 된다 우간다 정부의 논리는 탄자

5) 요웨리 무세베니 우간다 대통령은 새로운 세대의 아프리카 지도자로 관심을 끌었으며 정치 안정과 경제 성장을 위한 정책을 펼쳤다 1986년 쿠데타로 집권한 뒤 1996년 2001년에 이어 2006년 3선 대통령에 당선되었다 아프리카의 비스마르크라고도 불리는 국민의 신임을 받는 지도자로 군림하는 데 성공했으며 국제원조기구에서 지원하는 원조를 사용하는데 있어서도 투명한 정책을 집행한 것으로 많은 기록들이 남아있다


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니아 사례와 유사한데 우간다의 지리적 위치가 바다와 접하지 않고 있어 대통령이

항공기를 이용하여야 하며 대통령 전용기 구입이 장기적으로 보면 해외순방 때마다

대여하고 있는 남아프리카공화국 항공기 사용료보다 저렴하다는 것이다 또한 전용

기 구입은 세계은행이 지원한 예산에서 전용된 것이 아니기 때문에 빈곤퇴치프로그

램에 부정적인 영향을 미치지 않는다고 주장하였다 국제통화기금의 부채 변제 결

정은 우간다 예산에 원조를 제공한 세계은행과 아프리카개발은행(African

Development Bank) 두 공여주체로부터 최종 승인이 나올 때까지 유보상태에 놓이게

되지만 통상적으로 두 공여주체가 국제통화기금의 결정을 따르도록 되어 있기 때문

에 실질적으로 우간다는 국제통화기금의 부채면제를 받게 된 것이라 할 수 있다6)

lt그림 3gt 우간다 지리적 위치

따라서 우간다 사례에서는 탄자니아와 달리 이론적으로 예상할 수 없는 결

과가 나타났으며 이는 단순히 경제적 관점에서 보는 원조의 변용성이 현실에서는

공여주체와 수원국 간 그리고 공여주체 간의 정치적인 이해관계로 인하여 상쇄되는

경우가 발생한다는 것을 알 수 있다 정치적인 이유는 우간다가 해외 투자자에게

좋은 인상을 남길 정도로 해외투자와 ODA 정책을 받아들여서 투명하게 집행한 기

록이 국제기구에 저장되어 있어 우간다는 아프리카에서 가장 정부의 거버넌스 역량

이 뛰어난 국가로 정평이 나있다 이러한 정치적 관계가 우간다 정부가 원조를 전

용한 사례가 수면에 떠오르더라도 다시 잠기게 만들 수 있는 연결고리 역할을 하게

6) 세계은행과 국제통화기금은 통상적으로 원조를 집행할 때 조건부 부여를 공동으로 부여하고 있으

며 수원국이 한 기구로부터 원조를 지원받기 위해서는 동시에 두 기구가 요구하는 조건과 기준을

만족시켜야한다(Killick et al 1998)


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되는 것이다

3) 인도네시아 인도네시아 사례는 가장 모범적인 수원국으로 원조 변용성 연구의 가장 시초에 해

당된다(Pack and Pack 1990) lt표 1gt에서도 확인되었듯이 인도네시아의 변용치는 ndash

0448로서 예산이 인도네시아 정부로 인하여 변용되는 확률이 전무하고 오히려 처

음 약속했던 계획에 맞춰 원조가 정확히 집행되고 있는 것으로 분석된다 개발원조

가 인도네시아 정부가 책정한 예산 총액을 불리는 효과를 만들고 공여주체가 의도

한 방향에 맞게 예산이 집행되기 때문에 결과적으로 인도네시아 정부는 국내에서

조달되는 세액을 절약하여 또 다른 개발분야에 투자할 수 있다는 긍정적인 효과가

나타난다(Pack and Pack 1990 193)

인도네시아는 일반적인 수원국의 사례와 분리되는 독특한 경우인데 이 또한

국내적 정치경제 조건을 분석하여야 보다 명확하게 인도네시아 사례의 모델을 설명

할 수 있다 우선적으로 다른 수원국보다 인도네시아는 재정적 기반이 안정적으로

운영되고 있었다는 점을 여타 수원국과 차이점으로 꼽을 수 있다 안정적인 세제는

인도네시아 정부가 활용할 수 있는 재원이 안정적으로 확보된다는 것을 의미하여

여기에 유입되는 국제개발원조는 고스란히 개발 프로그램에 사용하고 국내에서 징

수한 세금은 다른 용도의 재원으로 사용할 수 있기 때문에 굳이 원조를 변용할 이

유가 없다는 해석이다 또한 탄자니아와 우간다와는 달리 수하르토 대통령의 장기

집권(1966-1998) 과정에서 발전국가 형태의 개발독재를 겪었기 때문에 원조주체가

투자할 수 있는 정치체제의 안정성이 구축되었다는 점에서 차별성을 가진다(신윤환

2001) 그러나 원조의 변용성이 거의 없다는 긍정적인 해석은 달리 표현하면 인도네

시아가 원조에 의존하는 정도가 점차 심각해져 독자적인 국내자본의 형성보다는 원

조경제로 전락할 수 있다는 부정적인 견해도 나타나고 있다

4 원조조건의 정치경제학 세 가지 대안을 중심으로 위 사례분석에서 알 수 있듯이 원조 변용성은 수원국 정책의 성격과 역량의 수준에

의하여 달리 형성되고 있으며 이에 따라 공여주체가 수원국에게 접근하는 원조방

식도 다양화된다 그러나 원조의 변용성이 나타나지 않는 인도네시아와 같은 경우

를 제외하고는 우간다와 탄자니아와 같은 수원국은 어떤 방식으로든 원조 변용성을

통제하기 위한 원조조건의 부과가 필요조건으로 추진되어야 한다 이는 공여국의

당연한 조치이자 국내 납세자에 대한 최소한의 책무성 확보를 위한 권리이기도 하

다

그럼에도 불구하고 원조조건의 일방적인 부과는 수원국의 국내 정치적 요인


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들에 의하여 본래 의도했던 소기의 목적을 달성하지 못하고 실패할 가능성이 높다

는 연구들이 있다(Killick et al 1998 Koeberle et al 2005 Morrissey 2004 White and

Morrissey 2001) 즉 단순히 원조집행과정을 수원국이 정기적으로 보고하고 공여주

체가 모니터링할 수 있는 원조조건은 수원국이 쉽게 회피할 수 있고 구조조정과

환율안정과 같은 거시경제적 원조조건은 수원국이 감당할 수 있는 수준을 넘어서는

과도한 조건이기 때문에 기존의 원조조건 부여로는 원조가 변용되는 결과물을 통제

하기가 어렵다는 것이다 정상적인 국가역량을 구축하지 못하고 있는 취약국가의

경우는 국내 정치구조가 불안하기 때문에 원조조건을 충족하기에 아직 사회기반이

안정화되지 않았고 정치엘리트들의 소수의 자본가들과 결탁한 비민주적 정치경제의

운영은 더더욱 원조의 변용을 부축이게 된다 따라서 원조 공급자와 수급자 간의

정책이 실질적으로 조율되는 제도가 정착되지 않으면 단순한 원조조건의 제시로 이

러한 분절화된 구조는 당분간 지속될 것이다

이러한 원조조건의 불편한 진실을 대처할 수 있는 세 가지 대안이 근자에

국제사회에 회자되고 있다 개발원조의 변용성을 규제하기위하여 공여주체가 채택

할 수 있는 첫 번째 대안적 장치는 소위 대충자금(counterpart funds)이라 불리는 원

조조건을 개발원조에 장착시키는 것으로 현재 유럽연합이 선도적으로 추진하고 있

는 정책이다(McGillivray and Morrissey 2000 424-425) 본래 대충자금의 시초는 제2

차 세계대전 후 미국의 대외원조 공여조건에 따라 피원조국 정부가 특별계정으로

적립해야 했던 자국 통화 정책에서 찾을 수 있다 대충자금의 목적은 원조국과 수

원국 간의 쌍무협정에 의거하여 수원국에 적립된 대충자금 중 특정 부분을 공여국

정부와의 합의 하에 수원국 경제 개발을 위해 사용하도록 규정하여 원조자금이 수

원국에 의해 자의적으로 전용되는 것을 방지하자는 것이다7) 대충자금을 원조조건

으로 제도화하는 데 있어 필히 포함하여할 타깃들이 있는데 대충자금이 사용될 섹

터를 명확히 정하고(spending target) 대충자금 중 사용될 자금의 규모를 명확히 하

며(volume target) 재정적 추가가 필요한 경우 공여국과 수원국이 같이 재원을 확보

(matching)한다는 것이다(Maxwell 1996) 그러나 대충자금정책에 대하여 공여국의 영

향력이 보다 깊숙이 수원국 행정에 개입하게 되어 결국 수원국의 주인의식을 저해

하는 역효과가 발생하고 수원국 경제는 종속적 저발전으로 전락한다는 비판도 있다

(장상환 1985) 적립된 대충자금은 예산을 강화시키는 무상 증여의 형식을 띠게 되

7) 대충자금의 전형적인 사례는 한국의 원조경제시기인 해방 후 국가형성기를 들 수 있다 미국은

1948년 마셜플랜(Marshall Plan)에 의하여 lsquo경제협력법(Economic Cooperation Act)rsquo이 규정하는 쌍무

협정에 의거하여 피원조국에 적립된 대충자금 중 5를 전략물자 구입 및 미국 정부 파견기관의

제 비용을 위해 사용하고 나머지 95를 원조국인 미국 정부와의 합의하에 피원조국의 경제 재건

을 위해 사용하도록 하였다 미국은 1948년 12월 대한민국 정부와 lsquo한미경제원조협정rsquo을 체결하면

서 원조 증여의 조건으로 대충자금의 적립을 요구했으며 그에 따라 1951년 4월 한국 정부는 대충

자금운용특별회계법을 제정하여 대충자금의 계정과 운용방식을 결정하였다 대충자금은 1950년대

후반 정부 세입의 50 이상을 차지하기도 했으며 정부 재정 지출의 주요 원천이 되었다 전후 한

국의 경제 재건을 위하여 소요된 총 사업비에서 대충자금은 90 이상을 차지하였다(장상환 1985)


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고 형식적으로는 수원국의 소유이지만 공여국의 동의 없이는 사용할 수 없었기 때

문에 대충자금 적립제도를 통하여 원조국은 수원국의 경제 재건과정에 영향력을

행사할 수 있다는 것이다

둘째 세계은행에서 제안되었던 대안으로 특정 수원국에게 실시되는 모든

프로젝트형 원조를 수원국의 예산에 직접 지원하는 방식으로 전환하자는 소위 공

공재정개혁자금(public expenditure reform loan PERL) 방식이다(Devarajan and

Swaroop 1998 13-14) 프로젝트 방식으로 기존에 제공되었던 원조사업을 예산지원

방식으로 통합하고 수원국의 예산제도 역량을 강화시키면 궁극적으로 원조의 변용

성이 통제될 수 있다는 것이다 PERL을 실시할 경우 세 가지의 장점이 있다 먼저

각 프로젝트형 원조사업은 수원국의 요청에 따라 많은 경우 중복되거나 체계적으로

연계가 되지 않는 부정적인 결과가 발생하기 때문에 이 프로젝트를 예산지원으로

통폐합하게 되면 공여국은 수원국의 예산정책만 통제함으로써 전체 프로젝트를 효

율적으로 재분배할 수 있다 둘째 예산지원으로 통합하여 수원국과의 원조 협상을

벌이게 될 경우 공여주체가 유리한 위치에 있게 된다는 것이다 또한 모든 원조가

예산지원을 통합되면 수원국의 예산규모보다 원조 규모가 클 가능성이 높고 이럴

경우는 원조의 변용성이 나타나기 어렵게 된다 마지막으로 기존에 공여주체 간에

분절화된 방식으로 수원국에 원조를 하였던 문제를 예산지원이라는 한 채널로 통일

함으로써 어느 정도 공여주체들 간의 질서를 구축하고 정책을 조율할 수 있는 가능

성이 높아진다

셋째 미국의 진보적인 연구소인 브루킹스 연구소(Brookings Institute)에서 제

안한 방식인 lsquo공동국가지원전략(Joint Country Assistant Strategy JCAS)rsquo은 원조의 변

용성을 장기적으로 해소할 수 있는 원조조건에 대한 전략적 사고라 할 수 있다

(Linn 2009) JCAS는 원조 공여국과 수원국 사이와 공여국 간의 원조정책을 효과적

으로 조율하는 제도를 창출하고 정착시키기 위한 상호간의 노력으로 그 주요 목적

을 정리할 수 있다 무리한 원조조건를 부과하거나 대충자금을 통한 공여국 개입

확대와는 반대로 장기적인 계획 하에 수원국 정부의 주인의식과 공여국과의 신뢰구

축을 JCAS의 출발점으로 삼는다 수원국 국내의 다양한 원조관련 행위자와 국제개

발NGO와 같은 외부행위자가 참여할 수 있는 공간을 확보하고 특히 다양한 공여주

체 간의 정책 조율을 수원국 정부와 긴밀한 소통 하에 추진하는 것을 중요하게 강

조한다 여기에 엄격한 모니터링 프로세스와 단계 별 점검을 통하여 지속적으로 수

정과 보완을 수원국에게 요구함으로써 공여국의 원조피로현상을 최소화한다 전반

적으로 JCAS가 추구하는 방향이 2005년 파리선언에서 합의된 5대 원칙과 부합하고

있으며 이를 현실에 투영하고자하는 노력의 일환으로 이해할 수 있다 그러나 구체

적인 원조조건 개혁 내용이 담보되지 않고 국제원조사회에서 공유되고 있는 규범적

처방을 체계화할 경우 나타나는 비현실적 대안이라는 비판을 JCAS가 피하기는 어


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려울 것 같다

5 맺으며 원조 변용성의 덫

공여국의 개발원조가 실패로 돌아가는 원인으로 폴 콜리어(Paul Collier 2007)는 분

쟁(conflict) 자원(natural resouce) 내륙국(landlocked) 그리고 작은 국가의 거버넌스

기능 부전(bad governance in small countries)이 끊임없이 반복되어 수원국이 빈곤에

서 헤어 나오지 못하는 네 가지의 덫(trap)으로 규명하고 있다 콜리어는 더 나아가

이 네 가지 빈곤의 덫은 근본적으로 원조가 책무성을 확보하지 못하기 때문에 만들

어지는 악순환으로 인식하고 책무성 보장을 글로벌 공공재의 한 형태로 간주한다

(Collier 2009) 여기에 한 가지 새로운 빈곤의 덫으로 추가할 수 있는 것이 원조의

변용성이라 할 수 있다 원조가 변용가능하다는 내재적인 특성은 지속해서 수원국

정부로 하여금 원조를 자의적으로 전용하려는 유혹을 받게 하고 뚜렷한 규제장치가

보완되지 않는 한 원조는 계속 개발과 관련 없는 이익집단의 몫으로 오용되기 때문

에 수원국은 빈곤의 덫에서 벗어나기 어렵게 된다

원조 변용성에서 형성되는 빈곤의 덫을 끊어내려는 노력이 여러 공여주체로

부터 제안되고 실행되고 있지만 아직까지 80에 이르는 수원국이 원조를 다른 방

향으로 전용하고 있는 실정이다 유럽연합의 대충자금 세계은행의 PERL 그리고

브루킹스 연구소의 JCAS 등 새로운 제도적 장치를 원조조건에 첨부하거나 원조조

건을 대체하려는 시도들이 진행되고 있지만 원조의 변용성을 최소화하기 위해서는

무엇보다도 수원국의 자세와 제도적 역량이 가장 중요한 변수이다 앞서 사례비교

에서도 확인하였듯이 평소 원조집행에 있어 투명성이 떨어지고 부정거래가 팽배한

수원국에게는 공여주체들이 원조사업을 중단할 수밖에 없는 원조피로현상이 강하게

나타나는 반면 이전 원조사업에 긍정적인 기록을 남기고 있는 수원국은 어느 정도

의 원조 변용이 나타나도 공여주체가 일방적으로 원조를 중단하지 않는다

이러한 원조 변용성의 문제는 최근 2010년에 OECD-DAC에 가입하면서 국

제무대에서 새로운 신흥원조국으로 부상하고 있는 한국에게도 당면과제로 떠오르고

있다 그러나 현실에서 발생하고 있는 원조의 변용가능성을 학문적으로 정리하는

작업이 아직까지 한국 학계에 소개되지 않고 있는 실정이고 정책결정기구에서도 이

개념에 대한 인식이 공유되지 못하고 있다 신흥공여국으로서 장차 원조규모를 증

대하고 원조사업도 다변화하여야 하지만 한국의 ODA 및 국제개발협력 정책을 보

다 체계적이고 장기적으로 발전시키기 위해서는 지금부터 원조가 어떻게 변용되고

어떠한 제도적 장치가 변용 정도를 축소시킬 수 있는 지에 대한 정책적인 고민이

시급히 필요할 때이다 본 연구가 한국 개발협력 정책의 지속가능성을 높이기 위하

여 원조의 변용성을 논의하는 시발점이 되길 바란다


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시각과도 맥락을 같이 한다(Moyo 2009 Collier 2007 Easterly 2002) 즉 수원국 현

지에 대한 몰이해가 수원국이 원하는 방향과 조율되지 않은 채 일방적으로 원조가

집행되는 결과를 초래하게 되고 이렇게 정책 간 조정(alignment)이 따르지 않는 개

발원조는 결국 수원국 정부를 개발 프로젝트에서 도태시키거나 수원국 정부가 원조

를 전용할 수 있는 기회구조를 확대하는 역효과를 만들어낸다

그렇다면 과연 공적개발원조가 수원국의 경제성장이나 사회발전을 위하여

기획된 계획대로 집행될 수 있도록 관리통제가 가능한가 관리가 가능하다면 이러

한 관리자 역할에 대한 책임을 공여국과 수원국 내지 제3의 국제기구 중 누가 맡아

야하는가 가능하지 않다면 어떠한 방식의 대안적 장치를 준비하는 것이 ODA의 오

용을 방지할 수 있는가 개발원조의 변용 가능성은 항상 원조조건 부과라는 제동장

치를 상정하게 되지만 일방적인 공여국의 원조조건 부여는 수원국의 개발정책과

조화될 수 있는 가능성이 희박하며 빈곤퇴치라는 개발원조 본래의 목적과 부합되지

않는 심각한 문제를 발생시킨다 이러한 개발원조를 둘러싼 악순환을 정치경제학적

으로 분석함으로써 차후 한국정부와 민간원조단체가 개발원조정책 수행에 있어 반

드시 참고해야하는 이론적 및 경험적 연구를 본 논문의 주 목적으로 삼는다

본 연구는 크게 세 단계로 구성된다 첫째 이론적 배경으로 원조의 변용가

능성과 원조조건에 관한 기존의 이론적 논의와 쟁점을 소개하고 원조가 변용됨에

따라 글로벌 공공재 성격이 퇴색되는 정책적 문제점을 검토한다 둘째 이러한 이론

적 논의를 바탕으로 원조 변용성에 관한 적절한 사례를 분석함으로써 현실정치에서

개발원조가 어떤 방식으로 전용되는가를 살펴보도록 한다 각각 변용성의 상이한

스펙트럼을 보이는 탄자니아 우간다 그리고 인도네시아 사례을 분석하여 원조의

변용성을 확인하고 특히 국제원조기구인 세계은행(World Bank)과 국제통화기금

(International Monetary Fund IMF)의 개발원조가 어떻게 수원국 정부에 의하여 유용

되는가를 분석한다 셋째 원조 변용성을 제어하기 위한 부과되는 원조조건이 수원

국의 정치경제에 미치는 영향을 분석하고 유사한 맥락에서 대안으로 거론되고 있는

대충자금(counterpart fund)과 공동국가지원전략(Joint Country Assistant Strategy)에 관

하여 살펴보도록 한다

2 원조 변용성(aid fungibility)의 개념과 정치적 쟁점영역 원조 변용성에 관한 기존의 연구는 1990년대 초반에 시작되었으며 대부분의 축적

된 선행연구가 개발경제학을 중심으로 원조 변용가능성에 대한 이론화 작업에 집중

되어 왔다2) 선행연구가 공유하고 있는 원조 변용성의 개념적 정의에 어느 정도 합

2) 원조 대체성 혹은 변용성을 본격적인 분석대상으로 다루기 시작한 최초의 경제학 논문은 1990년에

출판된 Howard Pack and Janet Rothenberg Pack Is Foreign Aid Fungible The Case of Indonesia


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참고문헌























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개발원조의 변용성(fungibility)과 원조조건의 정치경제학

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