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CABILDEO LOBB YING KEVINW. HuLA LIMUSA NORIEGA EDITORES MÉXICO • España • Venezuela • Colombia

ELC DEWEY CUTTER ] JK1118 328.38 H84L VE AUTORIZADA EN ESPAÑOL DE LA OBRA O MENTE PUBLICADA EN INGLÉS POR GEORG UNIVERSITY PRESS, CON EL TÍTULO: LOBB NG TOGETHER ST GROUP COALITIONS IN LEGISLATIVE POLITICS ORGETOWN UNIVERSITY PRESS LA COLABORACIÓN EN LA TRADUCCIÓN DE:

GAR ANTONIO RUIZ GONZÁLEZ A EvISIÓN: Suey Megan . ICARDO HERNÁNDEZ FORCADA

, INVESTIGADOR EN EL CENTRO NACIONAL DE DERECHOS así como para Harosd, Anne y Chris Hula HUMANOS DE LA COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS LA PRESENTACIÓN Y DISPOSICIÓN EN CONJUNTO DE CABILDEO / LOBBYNG SON PROPIEDAD DEL EDITOR. NINGUNA PARTE DE ESTA OBRA PUEDE SER REPRODUCIDA O TRANSMITIDA, MEDIANTE NINGÚN SISTEMA O MÉTODO, ELECTRÓNICO O MECÁNICO (INCLUYENDO EL FOTOCOPIADO, LA GRABACIÓN O CUALQUIER SISTEMA DE RECUPERACIÓN Y ALMACENAMIENTO DE INFORMACIÓN), SIN CONSENTIMIENTO POR ESCRITO DEL EDITOR. DERECHOS RESERVADOS: © 2002, EDITORIAL LIMUSA, S.A. DE CV. GRUPO NORIEGA EDITORES BALDERAS 95, MÉXICO, D.F. C.R 06040 (5) 8503-80-50 01 (800) 7-06-91-00 (5) 512-29-03 [email protected] www.noríega.com.mx CANIEM NÚM. 121 PRIMERA EDICIÓN HECHO EN MÉxICO ISBN 968-18-6066-7

Contenido AGRADECIMIENTOS 1. UNA NUEVA PERSPECTiVA ACERCA DE LA FORMACIÓN DE COALICIONES Introducción 11, Intereses organizados y representantes en Washington 12, Fragmentación en un ambiente dinámico 13, Coaliciones 17, Descripción general de la obra 19 2. MÉTODOS PARA EL ESTUDIO DE LAS COALICIONES 23 Diseño del estudio y límites de la investigación 23, Obtención de los datos 33, Las entrevistas 34 3. OPCIONES, BENEFICIOS Y PROMOTORES 39 Introducción 39, Incentivos y estrategia para la participación en coaliciones 40, Conclusión 59 4. MIEMBROS CENTRALES, JUGADORES Y MIEMBROS PERIFÉRICOS: INCENTIVOS Y ESTRUCTURA DE UNA COALICIÓN Introducción 61, Estructura de la coalición y asimetría entre los miembros 61, Interacción de

los miembros 72, Conclusión 75 5. EN BUSCA DE ALIADOS: INFORMACIÓN, VÍNCULOS ESTRUCTURALES Y EL PROBLEMA DE LA COORDINACIÓN 77 Introducción 77, Vínculos entre grupos 82, Armando las piezas 103, Conclusión 109 6. COMUNICACIÓN Y AVANCES TECNOLÓGICOS EN LAS COALICIONES POLÍTICAS 111

L ________

CONTENIDO

Introducción 111, La tecnología y las bases: el caso de la coalición del SGP 111, El desarrollo tecnológico y la -

coalición “virtual” 122, Conclusión 129 7. OPORTUNIDAD, PREFERENCIA Y EL ÁMBITO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 131 Introducción: cuando los grupos no se integran a una coalición 131, Las políticas públicas y la política: el papel de la reputación 133, La acción colectiva y la etapa de elaboración de políticas 142, Importancia de la actividad y la acción colectiva 146, Conclusión 148 8. RESTRICCIONES AMBIENTALES: DIVERSIFICACIÓN DEL DOMINIO Y VENTAJA IDEOLÓGICA Introducción 151, El comportamiento de grupos en coaliciones: restricciones y movilización de recursos 153, Diversificación del dominio y utilidad de las coaliciones 154, Ideología de las organizaciones y del equipo técnico 159, Por qué es más fácil para los conservadores formar coaliciones de largo plazo 163, Conclusión 166 9. COALICIONES POLÍTICAS EN ESTADOS UNIDOS Introducción 169, Resumen de la investigación 170, Dominios temáticos y formación de coaliciones 177, Coaliciones y facciones en Estados Unidos 183, Conclusión 186 APÉNDICE A. VARIABLES DE DATOS CUANTITATIVOS 189 APÉNDICE B. CUESTIONARIO DE LA ENCUESTA 193 NOTAS 207 ÍNDICE 229

Agradecimientos Cuando pienso en el tiempo que ha transcurrido desde que inicié este proyecto, me queda claro que nunca lo habría podido terminar sin la ayuda de todas las personas que me brindaron su apoyo a lo largo del mismo. Estoy profundamente agradecido con los 130 representantes de Washington que compartieron conmigo su tiempo y su visión acerca de la formación de coaliciones. Agradezco a Allan Cigler y Burdett Loomis de la Universidad de Kansas, quienes no sólo me orientaron a dirigir mi estudio a los grupos de interés, cuando era un estudiante de licenciatura, sino que han sido mis amigos y consejeros durante toda una década. Asimismo, expreso mi agradecimiento a Mo Fiorina, Jeff Berry, Jim Alt y Mark Peterson por los excelentes consejos, pacientes recomendaciones y útiles comentarios sobre mi comité de tesis. El proyecto no habría podido culminar sin la motivación y la orientación de Jeff en las etapas de desarrollo, investigación y redacción. Agradezco también los útiles comentarios que recibí en las diferentes etapas del trabajo en Harvard por parte de Katherine Tate, Paul Peterson, Pat Wolf, David Renelt, Thomas Stewart, Jessica Korn, Sam Mitchell, Byron Winn, John Owen y Dan Philpott. Frank Baumgartner, William Browne, Doug Imig y Karen McCurdy, participantes en paneles de discusión en diversos congresos, me hicieron interesantes observaciones sobre versiones anteriores

de algunos de los capítulos de este libro Agradezco el apoyo financiero de la beca Jacob Javits, del Departamento de Educación, en las primeras etapas de esta investigación. En el curso de mi investigación en Washington, la Brookings Institution puso a mi disposición muchos recursos tangibles e intangibles, otorgándome pri 151

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AGRADECIMIENTOS

vilegios especiales como invitado, así como una beca de investigación. Agradezco esta ayuda. Gracias también a mis compañeros de investigación, en especial a John Bader, Ann Lin y Wendy Schiller, por su apoyo y sus útiles comentarios. En Loyola College, Maryland, encontré generosos colegas como Michael Franz, Janine Holc, Bill Kitchin, Hans Mair, Diana Schaub y Don Wolfe, del Departamento de Ciencias Políticas. El respaldo moral, apoyo y ayuda que me brindaron cuando elaboré la versión inicial fueron invaluables. Mark Peyrot, del Departamento de Sociología de Loyola College me asesoró en asuntos de estadística en una etapa crucial del proyecto. Deans David Roswell y John Hollwitz me brindaron un apoyo financiero decisivo en las últimas fases de la investigación. Agradezco a cada uno de ellos su generosidad. Gracias a Brenda Marshall por su paciencia y colaboración para transcribir y mecanografiar el manuscrito final correspondiente a las entrevistas. Los capítulos 3 y 4 de este libro están inspirados en un capítulo del libro Interest Group Politics, cuarta edición, de Cigler y Loomis. Ese material, revisado y ampliado, se usa aquí con la autorización del Congressional Quarterly Press. Quiero agradecer también a John Samples, de Georgetown University Press, y a los lectores anónimos que me transmitieron sus valiosos comentarios y críticas sobre la versión inicial, así como al eficiente personal del área de producción por su apoyo. Agradezco a mi familia en Kansas, pero especialmente a mis padres, Harold y Anne Hula, y a mi hermano, Chris, su apoyo y estímulo. También agradezco profundamente a mi esposa, Susan Hula, por su amor, ayuda e infinita paciencia a lo largo de este proyecto. Gracias a todos. Está por demás señalar que los errores que se pudieron escapar son responsabilidad exclusiva del autor.

1. Una nueva perspectiva acerca de la formacion de coaliciones INTRODUCCIÓN Ja persecución religiosa no es una actividad que tenga muchos simpatizantes en la sede del Congreso de Estados Unidos. Así pues, cuando en 1997 se presentó un proyecto de ley para imponer sanciones a los países donde se persigue a las minorías religiosas, a muchos observadores fuera de Washington les pareció que sería aprobado. Sin embargo, el viejo refrán de que “la política une en la cama a perfectos desconocidos” se aplica muy bien a los intereses organizados que están representados en Washington. Para expresar serias dudas acerca del proyecto, se integró una coalición de 12 asociaciones comerciales de Estados Unidos, entre ellas Newspaper Association of America, Nonprescription Drug Manufacturers Association, National Food Processors Association y National Soft Drink Association.’ Ninguna de esas organizaciones es partidaria de la persecución religiosa; ¿qué las hizo unirse en esa coalición para llevar a cabo una labor de cabildeo? Respuesta: la goma arábiga. La goma arábiga es una sustancia natural derivada del árbol de acacia, que se usa en diversos productos alimenticios, en cosméticos, en la impresión de periódicos y en la elaboración de muchos otros productos de uso cotidiano. El problema que motivó que se formara la coalición es que entre 70 y 90 por ciento del suministro mundial de goma arábiga proviene de Sudán, que era a la vez uno de los principales blancos del proyecto de ley. En una versión radical, este proyecto implicaría la suspensión del comercio con Sudán, lo cual tendría un impacto tremendo sobre los consumidores de la goma arábiga, para la cual no hay sustituto artificial. Cuando un importador en pequeña escala descubrió un artículo donde se señalaba el proble 11

12 UNA NUEVA PERSPECTIVA ACERCA DE LA FORMACIÓN DE COALICIONES

FRAGMENTACIÓN EN UN AMBIENTE DINÁMICO 13

ma de la persecución religiosa en Sudán y se mencionaba el proyecto de ley para imponerle sanciones, comenzó a llamar a los representantes de las asociaciones comerciales para alertarlos de ese peligro. En noviembre de 1997, el presidente Clinton dio curso legal a la acción legislativa al emitir una orden presidencial que prohibía el comercio con Sudán. Si bien se congelaban las inversiones sudanesas en Estados Unidos y se prohibían las inversiones estadounidenses en Sudán, la orden especfficaba que se podrían otorgar licencias para la importación de productos que no fuera posible obtener de otra fuente, como la goma arábiga. La conexión más general entre sanciones económicas y persecución religiosa ha captado la atención de USA*Engage, una coalición formada por unas 600 organizaciones comerciales unidas por su oposición a las sanciones impuestas de manera unilateral. Cada una de dichas organizaciones tiene algún interés económico que, hasta cierto punto, se ve en riesgo por proyectos de ley que proponen limitar el comercio con alguno de los países con los que tienen intercambio comercial. Por ejemplo, para PepsiCo, su interés económico puede ser la obtención de goma arábiga proveniente de Sudán; para otras, como Boeing, la venta de aviones a China. Incluso, un proyecto de ley que a primera vista no parece ser polémico, puede atraer rápidamente la atención (y la oposición) de docenas y hasta cientos de representantes en Washington. INTERESES ORGANIZADOS Y REPRESENTANTES EN WASHINGTON Washington es una ciudad de representantes. Aunque a algunos se les elige para representar en Washington un distrito electoral, la mayoría de ellos representa a corporaciones, grupos sociales, industrias e instituciones. También hay otros que representan a sectores específicos de la diversidad demográfica de Estados Unidos, o tan sólo una posición ideológica. Ahora bien, casi todos ellos tienen algo en común: independientemente de su presupuesto, notoriedad, reputación o experiencia, pocos de ellos trabajan de manera solitaria. Hoy en día, los intereses organizados libran sus principales batallas predominantemente en coaliciones. Estas coaliciones para el cabildeo son también la base sobre la que se construye el consenso político en Washington.

Los encabezados de prensa referentes a la trinchera legislativa describen el conflicto y la cooperación en torno a las coaliciones. Fue precisamente el conflicto lo que llamó la atención de los periodistas cuando entidades como la American Chamber of Commerce, la National Association of Manufacturers y la National Association of Wholesaler-Distributors, entre otras, se aliaron en un ataque desde muchos frentes contra la legislación sobre el tabaco, por el temor de que su aprobación fortalecería a los abogados litigantes.2 La cooperación era el énfasis aparente cuando las organizaciones que representan a las líneas aéreas, a los fabricantes de aviones y a los pilotos formaron una coalición para cambiar la agenda sobre seguridad de la futura legislación.3 Aunque los periódicos informan a menudo acerca de hechos como ios anteriores, sabemos relativamente poco acerca de las coaliciones de grupos de interés, cuándo hay más posibilidades de que se formen, qué actividades prefieren llevar a cabo de manera aislada, y cuáles desarrollan en conjunto. Para entender la interacción de los grupos de interés debemos explorar esas coaliciones y examinar no sólo las relaciones que se desarrollan entre las organizaciones, sino también los incentivos específicos que llevan a éstas a agruparse o trabajar de manera independiente en el terreno de las políticas públicas. En este libro se hace un análisis para determinar por qué han surgido las estrategias de coalición como una técnica de cabildeo predominante entre los representantes en Washington y cómo afectan esas estrategias las actividades que los representantes individuales realizan al participar en el proceso de elaboración de políticas nacionales. FRAGMENTACIÓN EN UN AMBIENTE DINÁMICO La labor de los representantes en Washington es polifacética. Además de estar atentos a la legislación y las reglamentaciones relacionadas con su organización, los representantes deben transmitir las necesidades, deseos e intereses de su organización al gobierno, a otras organizaciones, a los medios de comunicación y al público. Por diversas razones que se explican en este libro, cada vez es más difícil cumplir con éxito esas responsabilidades debido a los cambios experimentados en el proceso de elaboración de políticas públicas y en el ambiente político. Ante esto, los representantes en Washington han respondido mediante la estrategia de formar coaliciones,

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entablando alianzas simbióticas con otras organizaciones, para facilitar el cumplimiento de sus propios objetivos en el proceso de elaboración de políticas. 4 En las últimas cuatro décadas, el universo de los grupos de interés ha experimentado cambios asombrosos y su nivel de actividad en Washington ha crecido en forma explosiva. El número de asociaciones nacionales ha pasado de cinco mil en 1955, o más de 23 mii al finalizar el siglo xx.5 Se han creado nuevos grupos de interés público para representar a los consumidores, las causas ambientales y el bienestar social, entre otros.6 El número de grupos de interés que cuenta con una agenda de política exterior ha crecido con rapidez, ylo mismo ha sucedido con el número de organizaciones comerciales y de negocios, ya de por sí alto dentro del universo de los grupos de interés.7 Actualmente hay tres veces más corporaciones que cuentan con una oficina de tiempo completo en Washington que hace 30 años.8 Los analistas han juzgado tal proliferación de intereses como señal de un sistema político fragmentado y atomizado.9 Empero, esta visión simplista de la comunidad de los grupos de interés suele pasar por alto muchos vínculos institucionales entre estos grupos, sobre todo el uso cada vez mayor de coaliciones institucionalizadas, recurrentes y duraderas en muchos campos del debate de la elaboración de políticas públicas. Kay Schiozman y John Tierney señalan que: las coaliciones entre organizaciones privadas parecen ser no sólo un componente importante de la política de Washington, sino un componente cada vez más importante: 77 por ciento de nuestros encuestados indicaron que en la última década sus organizaciones han incrementado su participación en la actividad de coaliciones, de tal suerte que para las organizaciones en Washington, establecer coaliciones es, en orden de importancia, la segunda de entre una lista de 27 técnicas de influencia. 10

Aunque en estudios de caso sobre políticas públicas los analistas de los grupos de interés han documentado la existencia y las actividades de las coaliciones para el cabildeo, hasta ahora no se ha publicado un estudio amplio que investigue el campo de acción más extenso de estas coaliciones y que explique sus funciones como instituciones, colectivas, de liderazgo, negociación y estrategia para las organizaciones que pertenecen a la coalición. Quizá esto no es de sorprender, dado que generalmente los politólogos en-

tienden el ambiente político atomizado en términos del modelo de redes temáticas de Hugh Hecio. En su premisa, Heclo criticó acertadamente el modelo tradicional que hacía referencia a los subgobiernos y a los triángulos de hierro, argumentando que “no era tanto erróneo, sino desastrosamente incompleto”.hl El modelos del triángulo de hierro establecía que muchas áreas de las políticas públicas estaban dominadas por conjuntos pequeños de actores políticos que trabajan unidos en relaciones impermeables y de largo plazo. Los triángulos incluían un grupo de interés cupular, una comisión del Congreso y la dependencia del poder ejecutivo encargada del asunto. En su versión extrema, el modelo del triángulo de hierro sugería que una política pública podía ser resultado del acuerdo entre un encargado del cabildeo (un cabildero profesional o lobbyist), un miembro de la comisión legislativa y un funcionario del ejecutivo. Heclo señaló que las políticas públicas surgen de un ambiente donde las relaciones políticas son más numerosas, permeables y pasajeras de lo que está contemplado en el triángulo de hierro. Al desechar la teoría de los subgobiernos, Heclo obligó a los politólogos a observar con mayor atención las complejidades de la política de los grupos de interés. Thomas Gais, Mark Peterson y Jack Walker han documentado la ruptura del modelo tradicional del subgobierno; por otra parte, se han llevado a cabo excelentes estudios para desarrollar el concepto de la red temática.’2 Sin embargo, este concepto no pretende responder a todas nuestras interrogantes sobre la interacción de los grupos de interés. En un nivel empírico, la descripción de Heclo sobre la red temática es una “teoría de la falta de estructura” para la interacción de los grupos de interés que plantea una visión atomista de los grupos de interés como un conjunto de actores independientes, que interactúan de manera impredecible con base en la experiencia compartida y en su conocimiento de los asuntos involucrados. Por atomista no quiero decir que Heclo describa a los grupos como actores políticos que no interactúan o que no cooperan entre sí. Por definición, una red se origina de la interacción. Sin embargo, según el modelo de la red temática, la interacción de los grupos no es (y según la premisa de Heclo debe ser, por su naturaleza misma) estructurada, precisa y definida. A diferencia del modelo del triángulo de hierro, que suponía relaciones cercanas, definidas y de largo plazo, una red temática está formada de grupos que van y vienen, de la misma forma que lo hacen los temas, asun


COALICIONES

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tos y debates específicos sobre las políticas públicas. Determinar con certeza quiénes son los miembros de una red temática es un contrasentido, ya que los individuos y grupos bien informados flotan a través de las redes a medida que el interés en los asuntos mismos aumenta o disminuye. Heclo escribe: “Cómo está conformada una red temática? Es dificil decirlo con precisión, pues en un momento dado sólo una parte de la red puede estar activa, y con el tiempo, pueden intensificarse o eclipsarse las diferentes conexiones entre los intermediarios de las políticas públicas y las burocracias ejecutiva y legislativa”.’3 Más aún, Heclo sostiene específicamente no sólo que hay muchos grupos e individuos activos en la red, sino que además hay muchas redes temáticas activas sobre asuntos que están relacionados entre sí. “Por ejemplo, no hay solamente una red temática acerca de la política de salud, sino varios conjuntos de personas bien informadas e interesadas en los mecanismos de control de costos, técnicas de seguros, programas de nutrición, planes de asistencia y otros temas”.14 Es decir, por su definición misma la red temática carece de fronteras y de poder de predicción. Como el propio Heclo lo plantea: “Una red temática... agrupa a un gran número de participantes con diferentes grados de compromiso mutuo o de dependencia con respecto a otros en su entorno; de hecho, es casi imposible decir dónde termina la red y comienza el ambiente externo... Los participantes entran o salen de la red de una manera incesante”. 15 Robert Salisbury va más lejos y llama al ambiente político de hoy “un mundo desestabilizado de intereses fragmentados y de desafíos multidimensionales de los grupos externos (grupos de influencia ajenos al dominio).’ 6 A esta dinámica de los individuos y de los grupos de entrar y salir de los asuntos y de las redes le llamo en este libro “atomización”. En un estudio magistral sobre representantes en Washington, intereses y dominios de las políticas públicas, John Heinz y sus colegas hicieron énfasis en el estado fragmentario de la red temática, que ilustraron con la metáfora de una comunidad política con el “núcleo hueco”. Mediante entrevistas exhaustivas a personalidades de la política, este equipo de investigadores se esforzó por identificar a los actores dominantes de una política pública que estaban activos de manera significativa en muchos dominios temáticos. No solamente no había actores centrales a travis de las redes temáticas, sino que los autores reportaron una ausencia de

actores centrales en cualesquiera de los cuatro dominios temáticos que estudiaron: “En todos los dominios encontramos poca evidencia para insinuar que los intermediarios juegan un papel influyente, entendiéndose por intermediarios los actores más o menos autónomos y capaces de usar su influencia personal para promover el compromiso o imponer •17

La proliferación de grupos, la atomización y los dominios de políticas públicas con núcleos huecos tienen un efecto en común. A falta de actores centrales que coordinen la acción política dentro de un dominio, el uso de las coaliciones se ha vuelto una estrategia çada vez más importante para los encargados de llevar a cabo la labor de cabildeo. CoAucloNEs Aunque todas las coaliciones se caracterizan por contar con actores organizacionales que persiguen en cooperación metas políticas, las coaliciones se construyen de muchas maneras diferentes. Algunas de ellas, como el Committee for Education Funding, han estado activas durante muchos años. Estas coaliciones formales y de largo plazo casi no se diferencian de los grupos de interés que incluyen como miembros a organizaciones. Otras coaliciones son mucho menos formales y pueden existir sólo por poco tiempo para apoyar una ley o reglamentación específica o para oponerse a ella. En algunos casos, estas coaliciones de corto plazo ni siquiera tienen un nombre. Por ejemplo, en el verano de 1997, el Congreso de Estados Unidos discutió un aumento al impuesto por transportación aérea de pasajeros. Entre dos proyectos alternativos presentados antes de la reunión del comité legislativo, siete grandes aerolíneas eligieron apoyar la propuesta que trasladaba una parte de la carga impositiva corriente hacia las líneas más pequeñas y con tarifas económicas. Los siete transportistas (American, Continental, Delta, Northwest, Trans World, United y US Airways) organizaron un acto en el lado oeste del Capitolio, al que asistieron más de mil de sus empleados.18 Esta coalición informal buscaba demostrar así unidad ante el comité legislativo. En su estado actual, el enfoque de las redes temáticas para estudiar la interacción de los grupos de interés es simplemente demasiado amorfo para explicar y distinguir, por un lado, entre la cooperación institucionalizada de las coaliciones formales de grupos de interés, como el Committee


DESCRIPCIÓN GENERAL DE LA OBRA

for Education Funding, y por el otro, la composición sumamente dinámica de las coaliciones informales que funcionan a corto plazo, como el caso antes mencionado de las siete aerolíneas. Sin embargo, a menudo es a través de esas coaliciones informales que los intereses organizados dentro de una red temática interactúan y que se articulan las preferencias mutuas sobre cada política. Un puñado de especialistas ha llevado a cabo sucesivos intentos para comprender mejor la interacción de los grupos de interés dentro de las coaliciones. Schlozman y Tierney, lo mismo que Salisbury y sus colegas, señalan que los grupos tienden a identificar a la mayoría de sus “aliados” como otros grupos involucrados en los mismos asuntos o pertenecientes a su mismo sector económico; por ejemplo, los grupos interesados en los productos agrícolas encuentran toda una gama de aliados entre otros grupos dedicados a lo mismo.’9 Estos estudios demuestran que hay muchas relaciones estables y de largo plazo entre aliados y adversarios en el universo de los grupos de interés. Burdett Loomis presenta un argumento importante, aunque no basado en estudios empíricos, en el sentido de que en los últimos 30 años la proliferación de grupos de interés ha estimulado de hecho una mayor colaboración entre ellos.20 Loomis crea también un marco para el análisis de las coaliciones de grupos de interés, diferenciándolas mediante criterios como su longevidad y la amplitud de sus intereses, y describiendo brevemente cómo difieren las coaliciones en las diferentes etapas del proceso de elaboración de políticas públicas. Virginia Gray y David Lowery se inspiran en el comportamiento animal para describir el comportamiento de las coaliciones en términos del forrajeo de animales, como una alternativa a los enfoques de la elección racional, prevalecientes en la literatura sobre la acción colectiva.21 Pese a estos trabajos, el estudio de la formación de coaliciones en el ámbito de los grupos de interés sigue en un nivel de desarrollo relativamente primitivo, en comparación con otras áreas de investigación de los grupos de interés, como los gastos de campaña por los comités de acción política. El siguiente paso para comprender el comportamiento de las coaliciones es desarrollar un modelo que pueda predecir qué grupos van a trabajar juntos, por qué se unen, qué tipo de alianzas van a establecer, y cuándo van a surgir esas alianzas. Necesitamos evaluar el impacto diferencial de los campos de elaboración de políticas públicas sobre las relaciones, la coope ració

y la acción colectiva interorganizacionales. Comprender la forma en que las organizaciones cooperan y coordinan la defensa o promoción de políticas públicas en las coaliciones políticas es un paso crucial para entender la dinámica interna de una red temática. Sin embargo, más allá de ampliar nuestra comprensión de las redes temáticas, el estudio de las coaliciones puede ayudarnos a entender la naturaleza del conflicto y del compromiso político. Se puede argumentar que las coaliciones son el método principal para incorporar los puntos de vista de los intereses organizados en la política. Las coaliciones fungen como mediadores institucionales para conciliar posiciones potencialmente alejadas, pues llevan a cabo el trabajo de “predigerir” las propuestas de políticas públicas antes de que éstas lleguen a los órganos legislativos.22 DESCRIPCIÓN GENERAL DE LA OBRA Este estudio tiene dos propósitos centrales. Primero, documentar, medir y explicar las condiciones en las cuales surgen las coaliciones de intereses organizados, dentro y entre los sectores involucrados con las políticas públicas, así como a través de las diferentes etapas del proceso de diseño y elaboración de éstas. Segundo, demostrar que los vínculos institucionales proporcionan ventajas sustantivas para las organizaciones que desean coordinar su acción política con otras organizaciones, y que aquellas que no tienen vínculos institucionales con otras organizaciones encuentran necesario crear nuevos vínculos conductuales: coaliciones. En el capítulo 2 presento la metodología de investigación que seguí en este proyecto. Explico la elección de un formato de entrevistas largo, la técnica de muestreo, el cuestionario y el esquema de las 130 entrevistas que realicé a líderes de grupos de interés y a especialistas en asuntos gubernamentales. Al principio del capítulo 3 analizo el comportamiento de los grupos y trato de explicar el cálculo de decisiones que hacen los líderes de grupos para determinar si deben actuar de manera independiente o en colaboración con otros grupos. Los líderes de los grupos de interés deben decidir si participan en la acción política de manera independiente, en coaliciones aisladas (por una única vez) y temporales, en coaliciones temporales recurrentes, o bajo la protección de coaliciones de grupos de interés permanen


DESCRIPCIÓN GENERAL DE LA OBRA

tes e institucionalizadas. Muestro que hay una razón fundamental y con coherencia interna que explica las decisiones que toman los líderes, a la luz de la cual se pueden describir los resultados mediante modelos de intercambio de recursos entre los actores intencionales. Argumento que la naturaleza y los problemas de la acción colectiva para las coaliciones de grupos son un tanto diferentes de los problemas de la acción colectiva para los grupos de interés compuestos de individuos. De hecho, el problema clásico del free rider (aquel miembro oportunista del grupo, que sin hacer algún esfuerzo se beneficia de los logros obtenidos por los demás miembros del mismo) descrito por Mancur Olson, puede no ser aplicable en la mayoría de los casos a la construcción de coaliciones entre gripos de interés ya establecidos.23 Los grupos forman coaliciones para pers’éguir metas estratégicas a costos reducidos, para moldear el debate público al influir sobre la plataforma de la coalición, para obtener información y para recibir beneficios simbólicos. En el capítulo 4 aplico el modelo de intercambio que se adopta en el capítulo 3 para examinar la estructura y organización de las coaliciones. Sostengo que la distribución de incentivos internos y externos que buscan las organizaciones al integrarse a una coalición determina tanto la estructura final de la misma, como el papel que cada grupo desempeña en la coalición, que yo analizo en términos de “miembros centrales”, “jugadores” y “miembros periféricos” (los “pegados”). En el capítulo 5 centro la atención en los aspectos institucionales de la coordinación política dentro del universo de los grupos de interés. Para poder coordinar la acción política debe existir antes una etapa crítica de recolección de información estratégica. Muchos grupos están vinculados institucionalmente a otros a través de “puertas de un solo sentido” y de “enlaces de grupos”. Estos vínculos institucionales pueden constituir conductos muy eficaces para coordinar el intercambio de información y las estrategias del grupo. Las organizaciones con vínculos institucionales entre sí tienen ventajas estratégicas para la recolección de información, de las que no disponen los grupos que no tienen esos vínculos. El análisis de dichos vínculos constituye la base teórica para explicar lo que Loomis llama los “promotores de coaliciones” 24 Aunque estos vínculos institucionales no se utilizan siempre en cada asunto, su presencia, muy real, crea un marco de relaciones flexible, pero generalmente estable, en los sectores de la elabora ció

de políticas, marco que los modelos de la red temática aún no explican de manera adecuada. Así, me permito explorar el grado en que los grupos de interés en tres campos de las políticas públicas están o no atomizados y son o no independientes, como lo propone Heclo en su modelo de la red temática. En el capítulo 6 presento un breve estudio de caso sobre una coalición en la cual participaron varios de los encuestados. Este estudio de caso sobre la coalición para el de Sistema Generalizado de Preferencias no sólo ilustra la utilidad de las estrategias de coalición, sino que proporciona además una importante indicación de los cambios con que contribuye la tecnología para la formación y el mantenimiento de las coaliciones. El avance de la tecnología de comunicaciones y la mayor disponibilidad de información tienen importantes implicaciones también, para los promotores de coaliciones y para los miembros periféricos. En el capítulo 7 considero las actividades específicas que realizan las organizaciones en la arena política y en la de la elaboración de políticas públicas, y analizo cuándo son más propensos los grupos a preferir las estrategias de formación de coaliciones y cuándo a actuar de manera independiente. Uso la teoría de los incentivos para demostrar cómo las oportunidades para fortalecer la reputación y ganar capital político son las motivaciones más importantes para predecir cuándo los líderes de grupos participarán en comportamientos de coalición. Para esto, distingo entre las “estrategias facilitadoras” y las “metas finales” que persiguen los grupos. En los momentos iniciales del juego, los grupos siguen estrategias que les permiten alcanzar sus metas finales. La estrategia fadiitadora clave consiste en desarrollar una reputación específica, reclamar reconocimiento y autodiferenciación. Los grupos pueden diferenciarse más fácilmente y con menos riesgo de otras organizaciones en la arena política que durante los debates sobre políticas públicas. Por lo tanto, hay más oportunidades para que surjan las coaliciones en el terreno del debate sobre políticas que en la arena política.

En el capítulo 8 exploro dos aspectos que tienen que ver con las oportunidades en el entorno para la formación de coaliciones y las restricciones que mantienen a algunos grupos al margen de las estrategias de coalición. El primer aspecto es si los grupos activos en varios dominios de las políticas públicas son más propensos a ser miembros activos de las coaliciones que los grupos que participan en un solo dominio. Mis datos sugieren que así

22 UNA NUEVA PERSPECTIVA ACERCA DE LA FORMACIÓN DE COALICIONES es. El segundo aspecto es si las preferencias ideológicas y partidistas de las organizaciones afectan su participación en las coaliciones políticas. Los II- 2. Métodos para el estudio de las coaliciones deres de grupos que identifican a su organización como “liberal” reportan una mayor eficacia para la acción colectiva y la formación de coaliciones que los líderes de grupos que etiquetan a sus organizaciones como “conser vadoras” Ahora bien, los conservadores tienen una probabilidad significa tivament mayor que los liberales de formar coaliciones duraderas, según lo reconocen ellos mismos. En el capítulo final reviso la investigación y las conclusiones de este li br a la luz del argumento de James Madison de que en una república grande se diluirán los efectos de las facciones sociales. DISEÑO DEL ESTUDIO Y LÍMITES DE LA INVESTIGACIÓN Tradicionalmente, para el estudio de los grupos de interés se ha recurrido a una mezcla de corrientes de investigación en ciencia política. Los grupos han sido estudiados como instituciones, como vehículos de participación política y como formas de comportamiento.’ Las metodologías de investigación varían ampliamente en consonancia con esos enfoques. William Browne señala que la mayor parte de las publicaciones académicas sobre grupos de interés cae en alguna de las siguientes tres categorías generales: tratamientos teóricos amplios, estudios de caso de organizaciones específicas y “estudios empíricos sobre el comportamiento de algún universo de individuos involucrados en las organizaciones de interés” •2 Cada uno de esos enfoques plantea importantes problemas metodológicos, aunque sin duda alguna enriquecen también importantes beneficios a la discusión intelectual. Como lo señala Browne, los tratamientos teóricos amplios que mejor ubican el universo de los grupos de interés en el contexto político más amplio, con frecuencia se basan en evidencia anecdótica proveniente de toda una mezcolanza de fuentes. Los estudios de caso de organizaciones específicas proporcionan gran detalle y explicaciones poderosas del comportamiento en un nivel micro, pero al lector le resulta difícil saber si un caso en particular puede representar la excepción más que la regla. La recolección de datos sobre diferentes grupos permite, en un nivel macro, hacer generalizaciones, pero Browne sostiene que a menudo esto lleva a conclusiones superficiales acerca de lo que efectivamente se logra mediante el cabildeo en contextos específicos.3 23

24 MÉTODOS PARA EL ESTUDIO DE LAS COALICIONES

DISEÑO DEL ESTUDIO Y LÍMITES DE LA INVESTIGACIÓN 25

De conformidad con el estudio de HenryJ. Pratt, Browne señala que la mejor forma de reducir al mínimo los problemas asociados con cada metodología es combinar los enfoques metodológicos.4 Pratt y Browne estudian cada uno una amplia gama de organizaciones dentro de un solo sector de las políticas públicas. Pratt estudia las políticas para la tercera edad y Browne estudia la agricultura. Este giro lleva el nivel de análisis de una organización en particular al dominio de las políticas públicas, lo que permite comparar entre sí a los grupos que actúan dentro de ese dominio. Surge así una visión más clara del proceso de elaboración de políticas públicas. Al estudiar las coaliciones de grupos, Loree Bykerk y Ardith Maney usan el método de estudio de las políticas públicas de un sector o dominio para analizar grupos de consumidores en el Capitolio.5 Sin embargo, en el nivel más básico, el estudio de un solo dominio de las políticas públicas no escapa a la

crítica central del método de estudio de caso a nivel de grupo; es preciso comparar estudios de diferentes dominios para identificar lo que es único en cada uno de ellos ylo que es de carácter general. Para hacer posible este tipo de comparaciones, he adoptado en este estudio un método de dominios múltiples.6 En vez de seleccionar un dominio de políticas públicas para hacer un estudio exhaustivo, he llevado a cabo entrevistas detalladas con numerosos representantes de organizaciones en tres dominios de políticas públicas: transporte, educación y derechos civiles. Esta estrategia me permite “empaparme en el tema”, explorar la formación de coaliciones a través de los ojos de los participantes y mantener a la vez una mirada vigilante para detectar las diferencias de comportamiento que pudieran surgir entre diferentes dominios. Los datos analizados aquí representan 130 entrevistas exhaustivas con representantes en Washington de corporaciones, asociaciones, sindicatos y otras organizaciones que cabildearon activamente en la 101 Legislatura del Congreso de Estados Unidos en cualesquiera de las tres esferas de políticas públicas que se han mencionado. Este estudio sobre la formación de coaliciones es de naturaleza exploratoria. Dada la escasez reinante de investigación básica sobre la formación de coaliciones entre los intereses organizados en Washington, fue necesario no sólo desarrollar nuevas hipótesis, sino también reunir y analizar un conjunto de datos enteramente nuevo que se centrara de manera específica en la formación y participación de coaliciones.

En lo que resta de este capítulo presentaré mi estrategia para el trabajo de campo y las entrevistas; haré un breve resumen de los dominios de las políticas públicas, y discutiré el diseño de la investigación, incluyendo los procedimientos de muestreo, el cuestionario y los procedimientos para realizar las entrevistas. Estrategia para el trabajo de campo En general, la investigación sobre grupos de interés involucra un intenso trabajo de campo en Washington.7 Hay varias razones para esto; la principal es la tradicional falta de acceso a grandes conjuntos de datos sobre grupos de interés, comparables a los conjuntos de datos referentes al censo, las elecciones o el padrón electoral.8 En los últimos años, algunos datos se han puesto a la disposición de los investigadores a través de ICPSR, en especial el panel de datos de 1980/1985 de la encuesta deJack Walker a grupos de interés organizados, y la encuesta de Heinz et al., a los representantes y empleadores de Washington, llevada a cabo en 1982 y 1983. Sin embargo, en general hay una escasez de datos cuantitativos y cualitativos sobre las actividades de las coaliciones y las opiniones de los líderes de grupos de interés acerca de diversas formas de estrategias de coalición. Los datos disponibles cuando me comprometí con este proyecto no contenían la amplia información que yo requería sobre coaliciones y formación de coaliciones. En muchos aspectos, no es sorprendente esa falta de datos accesibles sobre la formación de coaliciones políticas entre grupos de interés. Aparte de esa escasez de datos cuantitativos, los trabajos periodísticos sobre las actividades de coalición no son consistentes ni se pueden someter a comparación dada la falta de variables de control. Claramente, era preferible recurrir a documentos primarios y a testimonios de los protagonistas acerca de la estrategia y comportamiento de las coaliciones que a fuentes secundarias, que o bien no están disponibles, o eran irrelevantes o insuficientes para este estudio. Sin embargo, fuera del trabajo de campo no hay una forma sencilla de compilar datos sobre coaliciones que sean a la vez suficientes por la profundidad de su contenido y estadísticamente comparables. Los grupos mismos rara vez publican testimonios objetivos de sus comportamientos en coalición, sus estrategias y otras decisiones internas. Mientras que las instituciones gubernamentales dan a conocer reglas relativamente claras y lineamientos sobre sus proce


sos generales de toma de decisiones, 10 las reglas respecto a la toma de decisiones de los intereses organizados rara vez se publican. Como lo señala Allan Cigler: “A menudo, la investigación se dificulta porque los grupos de interés y las asociaciones son grupos privados o semiprivados sensibles acerca de su notoriedad”.ll La toma de decisiones en un grupo de interés generalmente tiene lugar en el nivel de equipo técnico o del consejo directivo. El proceso de toma de decisiones no suele ser público y rara vez se anuncian las decisiones de carácter estratégico o táctico. Por lo que toca a grupos de interés, no se dispone, en términos generales, de un equivalente de publicaciones oficiales como el Congressional Record (memorias legislativas), el Federal Register (diario oficial) o el United States Supreme Court Reporter (boletín oficial de la Suprema Corte), que informan sobre las decisiones de las instituciones de gobierno. Es factible encontrar publicaciones sobre los grupos, pero no hay garantía de que cubrirán los temas que interesan al investigador de una manera que no

sea superficial, si es que acaso los hacen. Puesto que este libro se centra en las cuestiones de la toma de decisiones, los incentivos y las estrategias de grupo en las coaliciones, y como las variables en las que yo estaba interesado no aparecían en ninguna otra fuente, fue necesario obtener personalmente los datos en Washington. Las entrevistas personales con líderes de grupos de interés acerca de su participación en coaliciones me parecieron la estrategia de investigación más apropiada. Arar en un nuevo terreno intelectual puede conducirnos a confirmaciones y sorpresas, y en este proyecto explícitamente exploratorio, he hecho todo esfuerzo para mantenerme abierto a ambas. Selección del dominio El diseño de investigación original requería dos conjuntos de entrevistas: el primero, llevado a cabo entre organizaciones que se ocupaban del cabildeo en asuntos de transporte, y el segundo, entre organizaciones que se ocupaban del cabildeo en temas de educación. Después de que comenzaron las entrevistas con los representantes en Washington activos en el dominio del transporte, recibí recursos adicionales que me permitieron extender el diseño original de la investigación para incluir una tercera muestra de organizaciones que se ocupaban del cabildeo en materia de derechos civiles. Limitar el estudio a dos o tres áreas temáticas permitió

DISEÑO DEL ESTUDIO Y LÍMITES DE LA INVESTIGACIÓN 27 un examen más detallado de los patrones de cooperación que el que se habría podido hacer con un estudio más amplio que incluyera muestras de todos los intereses organizados. Por otra parte, el examinar más de un solo dominio de elaboración de políticas públicas me permitió hacer comparaciones directas entre los dominios basados en las mismas variables. Es pertinente hacer aquí una advertencia: el lector que busque encontrar en este libro un comentario detallado de los aspectos sustantivos dentro de esos tres dominios se verá desilusionado. A fin de cuentas, éste no es un libro sobre educación, transporte y derechos civiles. Se trata de un análisis sobre coaliciones, por qué se forman y cómo las usan los líderes de los grupos de interés. Examinar la formación de coaliciones en tres dominios, cada uno de los cuales muestra diferentes consideraciones ideológicas, políticas y económicas, permite hacer una comparación de los vínculos institucionales y de los mecanismos de coalición, y hacer un examen de las ventajas comparativas potenciales que tienen los competidores económicos sobre las organizaciones movidas por un interés en una política pública o un interés ideológico cuando toman parte en la acción colectiva. Se seleccionaron los dominios temáticos del transporte, la educación y los derechos civiles porque presentan diferencias significativas, tanto en la composición de los intereses organizados activos en cada dominio, como en la naturaleza de los asuntos políticos involucrados en cada dominio. Transporte Los debates políticos más antiguos sobre la política de transporte en Estados Unidos fueron de naturaleza constitucional: ¿tenía el gobierno autoridad constitucional para emprender mejoras internas, como el National Road? Este debate continuó de una forma o de otra durante el primer tercio del siglo XIX.12 En la primera década de ese siglo proliferaron las líneas privadas de ferrocarril (muchas de ellas constituidas inicialmente por los estados) y dominaron el sistema de transporte entre el este y el oeste, lo que llevó más tarde a la creación de la Interstate Commerce Commission en 1887 y a la aprobación de la Sherman Antitrust Act (Ley Sherman Antimonopolios) en 1890, lo mismo que a importantes debates sobre el poder de los monopolios a fines del siglo XIX y en las primeras décadas del siglo xx.13 Desde la Segunda Guerra Mundial, la política del transporte se ha caracterizado por ser a la vez de tipo distributivo y regulatorio.’4 Hoy en día,


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la mayoría de las disposiciones clave en materia legislativa relacionadas con el transporte conciernen a proyectos de constmcción o son parte del debate en curso sobre la regulación y la desregulación de la industria del transporte.” Sin embargo, continúa la cruel competencia económica y política entre sectores del transporte (por ejemplo, entre los camiones de carga y los ferrocarriles), así como dentro de los sectores del transporte mismos (como la industria de las aerolíneas).’6 Los asuntos involucrados en el dominio del transporte son casi en su totalidad de naturaleza económica. Corrigiendo libremente a Clausewitz, en este dominio la política parece ser una continuación de la economía, pero por otros medios. Dos de los asuntos clave en materia de regulaciones en las décadas de 1970 y 1980 fueron la desregulación de las industrias de los camiones de carga y de las aerolíneas.’ La década de 1990 trajo consigo la creación de dos de las disposiciones sobre transporte más cuestionables de la historia. El dominio del transporte se caracteriza por un intenso cabildeo por parte de ios intereses comerciales,

principalmente de asociaciones comerciales (como la American Bus Association o la Air Transport Association) y corporaciones (como UPS o American Airlines). Otros participantes clave, aunque menos numerosos que los intereses comerciales, incluyen a los gobiernos locales y estatales y a las organizaciones no gubernamentales interesadas en el tema, como la National Association of Counties y la American Association of State Highway and Transportation Officials. De cuando en cuando, los sindicatos y los grupos ideológicos participan en los asuntos de transporte (por ejemplo, la Railway Labor Executives Association), aunque generalmente su atención no se concentra en la política de transporte por sí misma. Educación En Estados Unidos, antes de la Guerra Civil, el apoyo del gobierno federal para la educación adoptó principalmente la forma de donación de terrenos y del superávit fiscal a los estados. Desde la Ley Morrill de 1862, el gobierno federal comenzó a identificar y apoyar financieramente campos de estudio y formas de educación específicos. 18 Esta ley fue “el primer decreto de la política nacional para otorgar apoyo federal para propósitos educativos especfficamente”.’9 Hacia finales del siglo xix, las “escuelas públicas gratui tas

creadas con fondos públicos se habían establecido en todos ios estados de la Unión Americana.29 La mayoría de las políticas educativas en Estados Unidos se deciden a nivel estatal y local, pero el gobierno federal juega un papel crucial en materia presupuestaria en varias áreas. La ayuda federal a la educación es importante no sólo para apoyar una educación elemental, sino también para desarrollar programas educativos colaterales. El gobierno federal subsidia los programas educativos especiales para personas con discapacidad física o dificultades de aprendizaje y los programas de investigación de alto nivel, que han echado atrás las barreras al conocimiento científico y técnico. Muchas organizaciones llevan a cabo labores de cabildeo en favor de los programas del Departamento de Educación, en particular de los programas de ayuda financiera a estudiantes, los programas de educación especial y el financiamiento de los programas universitarios de investigación y desarrollo. Al mismo tiempo, hay un conjunto de organizaciones activas en Washington que cabildean para desmantelar el Departamento de Educación, y otras más que toman parte en el eterno debate sobre los parámetros nacionales de educación y la libertad de elegir escuelas. El dominio de la educación ha sido campo de batalla de otros debates. Cabe destacar aquí la discusión actual acerca de la educación confesional y la educación laica, en asuntos como la oración en las escuelas públicas y la enseñanza de la teoría de la evolución. También ha sido un terreno fértil para tópicos críticos de los debates sobre derechos civiles, como la integración racial en las escuelas y universidades, el school busing, las políticas de acción afirmativa en las cuotas de admisión a las escuelas y los planes de estudio multiculturales. El cabildeo en el dominio de la educación lo conducen principalmente tres tipos de organizaciones: 1) organizaciones profesionales y sindicatos, como los que representan a los directores, maestros, supervisores, presidentes de las sociedades de universitarios y administradores de la ayuda financiera; 2) instituciones que ofrecen carreras técnicas profesionales y escuelas de educación superior y organizaciones del grupo de las Big Six (las organizaciones de educación superior más fuertes de Estados Unidos), que representan la educación superior,2’ y 3) organismos gubernamentales y semigubernamentales, como las juntas directivas de las escuelas, los departamentos de


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educación de los gobiernos estatales, los propios gobiernos estatales y las organizaciones especializadas que representan a esos organismos. A diferencia de lo que sucede en el dominio del transporte, donde prevalecen en los debates los intereses comerciales, la política educativa es un área en la que la comunidad de negocios juega un papel relativamente reducido. Esporádicamente, algunos empresarios o bien organizaciones empresariales toman parte en los debates sobre política educativa, pero esa participación no es frecuente y en general es breve. Por ejemplo, en algunos casos los empresarios apoyan la demanda de elevar los niveles de educación como una forma de mejorar la capacidad de los egresados que solicitan puestos de trabajo por primera vez. En otros, como es el Proyecto Edison, se busca desarrollar coinversiones lucrativas en la educación pública.22 Derechos civiles

A la tenue relación entre razas de Estados Unidos se le ha llamado el “gran dilema americano”, y pocas áreas de la política pública han sido más polémicas o más importantes para la definición de lo que son los estadounidenses como nación que la discusión vigente sobre los derechos civiles.23 Cuando la mayoría de ellos escucha el término “derechos civiles”, piensa en la relación entre ciudadanos negros y blancos. De hecho, el legado perdurable de dos siglos de esclavitud en Estados Unidos se refleja todavía hoy en las diferencias en los niveles educativos, oportunidades de empleo, condiciones de vivienda y participación política de negros y blancos. La discriminación contra los negros que se manifestó en las leyes de Jim Crow y la segregación patrocinada oficialmente, aunada a la extendida discriminación que se ejerció defacto contra los derechos políticos básicos de los afroamericanos en el periodo de la posguerra, llamado de la reconstrucción, fueron elementos centrales en el contexto de las discusiones sobre derechos civiles a inicios y mediados del siglo xx.24 Sin embargo, el debate moderno sobre los derechos civiles también tiene que ver con muchos otros pasajes de la historia de Estados Unidos que se tratan con menos frecuencia, como el desplazamiento geográfico de los indios norteamericanos,25 la discriminación contra los irlandeses en el siglo xx,26 el sentimiento antigermánico en la Primera Guerra Mundial27 y el encarcelamiento de muchos americano-japoneses durante la Segunda Guerra Mundial,28 por mencionar sólo algunos de ellos. Asuntos que se

han estado discutiendo más recientemente en el dominio de los derechos civiles incluyen los debates más amplios sobre los derechos de los homosexuales29 y la definición de los derechos civiles para los discapacitados.30 En el debate contemporáneo sobre la política de derechos civiles están en juego lo mismo temas ideológicos generales que asuntos económicos muy concretos. Tradicionalmente, los puntos clave en este dominio han incluido el ejercicio de los derechos políticos generales, como el derecho al voto, la no discriminación y la no segregación en la educación, el derecho a una vivienda digna y la no discriminación en el empleo.3’ Estos temas tan amplios se pueden analizar en el contexto de varios tipos diferentes de políticas públicas: reglamentarias (que incluyen, por ejemplo, la educación bilingüe y la protección contra la discriminación en el empleo, la vivienda, el voto y los servicios públicos), distributivas (que incluyen el problema de las cuotas y preferencias en los contratos laborales) y redistributivas (políticas por las que se pugna a través de diversos programas de bienestar social). En general, la actividad política en torno a los derechos civiles se caracteriza por una fuerte presencia de organizaciones que se movilizan para defender específicamente los derechos civiles de algunas categorías demográficas (como la NAACP, la Japanese-American Citizens League y la National Association for Women and Girls in Education), apoyadas o combatidas por un gran número de grupos externos que suelen tener un fuerte interés en la discusión de una ley en particular o un debate sobre políticas públicas. Corporate America tiene generalmente un interés especial en los efectos económicos que puede tener la legislación sobre derechos civiles en el sector de los negocios, y suele expresarse cuando percibe asuntos que tienen que ver con cuotas o costosas reglamentaciones. Aunque los dominios del transporte y de la educación han tenido sus cuotas de huelgas y protestas, el dominio de los derechos civiles está más claramente vinculado, ante la opinión pública, a las tácticas de insurgencia y de protesta que los otros dos dominios.32 Selección de los grupos Más que tratar de entender todas las relaciones interorganizacionales en el dominio de las políticas públicas, limité la investigación a las relaciones


OBTENCIÓN DE LOS DATOS 33

existentes entre organizaciones activas en el contexto del cabildeo en el Congreso en las tres áreas mencionadas de políticas públicas. Por lo tanto, seleccioné la muestra para cada uno de esos campos a partir de un universo limitado compuesto por todas las organizaciones que ofrecieron testimonio ante cualquier comité o subcomité de la Cámara de Representantes o del Senado, en las audiencias sobre transporte, educación y derechos civiles en un ciclo de dos años (testimonios durante la 101 Legislatura). Esto incluyó hombres de negocios, sindicatos, grupos de interés público, asociaciones profesionales, cámaras empresariales —en suma, cualquier tipo de interés Organizado. Al seleccionar la muestra por los testimonios, se estableció un parámetro mínimo arbitrario para la inclusión potencial de los grupos en la muestra. El parámetro mínimo

no es particularmente alto, puesto que por lo menos un estudio demuestra que 99 por ciento de las organizaciones activas en Washington reportan haber presentado testimonio ante el Congreso.33 El efecto de esta restricción fue más importante para crear un parámetro temporal e identificar a subpoblaciones activas durante un periodo dado de dos años. El conjunto total de datos se reduce a tres muestras, una para cada una de las áreas seleccionadas de políticas públicas. Cada una de estas muestras tiene dos componentes, una muestra seleccionada aleatoriamente y una submuestra adicional de las organizaciones que presentan testimonio con más frecuencia. Esta técnica (estratificación no proporcional horizontal y vertical) proporciona más información para elaborar comparaciones inter e intra sectoriales que una muestra puramente aleatoria,4 lo que permitió analizar con algún detalle los grupos más activos (los grupos “centrales”, como se les llama en el capítulo 4) sin perder la posibilidad de hacer generalizaciones sobre los sectores temáticos. La muestra total resultante corresponde a organizaciones que están activas en cada esfera de las políticas públicas, pero que no necesariamente se identifican de manera primordial con esa esfera. Por ejemplo, en la muestra de organizaciones que llevan a cabo el cabildeo en el dominio del transporte, no sólo hay grupos y firmas que representan “aviones, trenes y automóviles”, sino también productores de energéticos y promotores de las medidas de seguridad. De manera similar, la muestra sobre educación incluyó sindicatos interesados en la capacitación en el trabajo y fabricantes de computadoras que promueven el desarrollo de una fuerza de trabajo tecnológicamente preparada.

OBTENCIÓN DE LOS DATOS Inclusíón de los grupos y procedimientos de muestreo Los procedimientos específicos de selección para las organizaciones interesadas en educación, transportes y derechos civiles fueron casi idénticos. Como lo señalé antes, se utilizó la comparecencia de los grupos a las audiencias de un comité o subcomité como el parámetro mínimo para su inclusión en la lista a partir de la cual llevé a cabo las entrevistas. Consulté el Congressional Information Service (CTS) Index e hice una lista de las audiencias que estaban bajo el rubro de temas relacionados con transporte, educación o derechos civiles. Las audiencias sobre transporte se seleccionaron del total de las entradas del índice relativas al transporte de personas o bienes por cualquier medio, excepto los viajes espaciales.35 En las notas al final del libro se incluye una lista de todas esas entradas del índice. Para los fines de mi investigación, defino la política educativa en un sentido que incluye el programa Headstart (ventaja inicial) en los diferentes niveles de “educación preuniversitaria”. También contemplé aspectos paralelos, vocacionales y técnicos, así como otros temas más abstractos, como el alfabetismo.36 Defino las políticas de derechos civiles ampliamente, incluyendo no sólo la raza y el grupo étnico, sino también el género, lo mismo que los derechos de las personas con discapacidad mental y física. Sin embargo, no incluyo los temas de las garantías civiles de la Primera Enmienda.37 Luego de leer el resumen de cada audiencia, hice una lista de todas las organizaciones representadas con su propio testimonio, con excepciones particulares como las que se mencionan a continuación: 1. No se incluyeron gobiernos o dependencias gubernamentales (pero sí asociaciones que representan grupos de gobiernos o trabajadores del gobierno); 2. Ni grupos locales (por debajo del nivel estatal); por ejemplo, no se incluyó la Cámara de Comercio de la localidad de Twin Falls en Dakota del Sur, pero sí se incluyó la Cámara de Comercio de Dakota del Sur; 3. Ni empleados individuales que posiblemente comparecieran como “representantes” de su profesión, más que como representantes de su empleador o de una asociación;

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MÉTODOS PARA EL ESTUDIO DE LAS COALICIONES 4. Ni escuelas básicas, superiores o universidades, ni profesores por individual, a menos que estuvieran representando a una asociación.

Eliminé las categorías del punto cuatro de la lista correspondiente a educación, principalmente para mantener las mismas reglas de muestreo que utilicé para el tema del transporte. Las primeras tres reglas de exclusión mencionada antes se aplican a la mayor parte de los casos en los que un funcionario universitario testificó ante el Congreso. Casi no hay, de hecho, casos de individuos que como tales hayan testificado a favor de una universidad solamente. Lo más común fue que los miembros de determinado cuerpo docente rindieran testimonio por su importante experiencia en alguna disciplina —por ejemplo, “John Doe, economista del MIT” (Instituto Tecnológico de Massachussets), explicó los pronósticos sobre inflación. Los administradores o funcionarios, candidatos mucho más probables para representar los intereses de su universidad, se incluyeron generalmente como “John Doe, presidente de la Universidad Estatal X, en representación de la National Association of State Universities and Land Grant Colleges”. En todos estos casos, se añadió la organización a la lista. Hubo 719 grupos en la lista de transporte, 438 en la de educación y 282 en la de derechos civiles; de entre todas esas organizaciones se escogieron las de las muestras.38 Se asignaron números a cada organización, de donde se hizo la selección usando una tabla de números aleatorios.39 Las muestras de transporte y de educación incluyeron 55 organizaciones. Se añadieron a esa selección los 10 grupos que testifican más frecuentemente, lo cual dio un total de 65 organizaciones. Se escogieron 45 organizaciones en el área de derechos civiles, incluyendo los 10 grupos que testifican más frecuentemente.

LAS ENTREVISTAS

Procedimientos

Se hicieron ‘os contactos y entrevistas siguiendo ciertas rutinas. El primer grupo de la muestra sobre transporte se contactó inicialmente enviándoles una carta donde se explicaba el proyecto de investigación y se les pedía una entrevista. Una semana después se hacían varias llamadas de seguimiento para concertar la entrevista. Luego, eliminamos por razones logísticas este

LAS ENTREVISTAS

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método, sustituyéndolo por el contacto telefónico exclusivamente. A las organizaciones que no respondían a la primera llamada telefónica, se les llamaba por segunda vez unas tres semanas después. Los grupos que no respondían en esa ocasión eran contactados por tercera vez un mes después de la segunda llamada. Debido a los diversos problemas de tiempo de los representantes de organizaciones y al dinámico flujo de las fechas límite para llevar a cabo determinadas tareas, el largo lapso entre la llamada inicial y las siguientes fue una forma de permitir que quienes no habían respondido pudieran atender sus compromisos urgentes relativos a eventos específicos. Los encuestados específicos en la mayoría de los gmpos de la muestra fueron identificados con base en ios títulos de sus puestos en la edición más reciente de Washington Representatives o en otras fuentes disponibles en el momento de contactarlos.4° Intenté hablar con el personaje de más alto nivel en el área de asuntos gubernamentales que estaba participando personalmente en las actividades de cabildeo y de coalición. Mis primeros contactos tenían por objeto identificar a las personas que fungían como “directores de asuntos gubernamentales”, aunque de hecho, el título del puesto que ocupaban los encuestados iba desde representante legislativo hasta director ejecutivo. Los títulos pueden ser engañosos. Dada la “inflación de títulos” que se registra en Washington, no era raro hablar con el “vicepresidente de asuntos gubernamentales” en una organización donde el equipo técnico para asuntos gubernamentales estaba integrado por dos personas.

Las entrevistas relacionadas con el transporte se llevaron a cabo de diciembre de 1991 a julio de 1992. Las relacionadas con educación, se realizaron de noviembre de 1992 a mayo de 1993 y las de derechos civiles, de febrero a agosto de 1993. Se llevaron a cabo 49 entrevistas en la muestra de transporte, seguidas de 50 en la de educación y 31 en la muestra de derechos civiles. Los porcentajes de respuesta fueron 75 por ciento en transporte, 77 por ciento en educación y 69 por ciento en derechos civiles. En casi todos los casos se hicieron las entrevistas en forma directa con un encuestado único. Hay varias razones por las que se prefirió usar los procedimientos de la entrevista personal. Las entrevistas personales

proporcionan tanto datos cuantificables obtenidos a partir de preguntas cerradas (que me permiten emplear el análisis cuantitativo), como respuestas más amplias a preguntas abiertas, que me ayudan a afinar y enriquecer los mo-

j 36 MÉTODOS PARA EL ESTUDIO DE LAS COALICIONES delos que estoy desarrollando. Si bien las entrevistas personales consumen más tiempo que si se hacen enviando cuestionarios por correo, la mayor profundidad que se obtiene mediante la entrevista es particularmente útil en un estudio exploratorio que trata de entender y explicar el comportamiento de las coaliciones dentro de las redes temáticas. De hecho, las entrevistas cara a cara son necesarias para “desenmarañar” las múltiples relaciones de coalición en su totalidad.41 En uno de los casos, el entrevistado me dijo luego de la entrevista que era mucho más eficaz concertar una cita que enviar por correo un cuestionario escrito, como los que él recibía con regularidad e invariablemente tiraba a la basura. Sospecho que no es el único representante de un grupo de interés que suele hacer eso. En tres casos, las entrevistas se realizaron vía telefónica a petición de los encuestados. 42 Otra investigación sugiere que “típicamente, la gente da más información en las entrevistas personales que en las telefónicas,... [y] que en éstas se obtienen menos comentarios en respuesta a las preguntas abiertas... Pero por otra parte, en las entrevistas telefónicas se obtienen datos tan válidos y en algunos casos aún más, que en las entrevistas cara a cara”.43 Como lo señalé antes, la mayoría de las entrevistas se hicieron en privado con un solo encuestado. Existe el riesgo de que si la entrevista se hace delante de una “audiencia”, las respuestas se vean afectadas.44 En tres casos, los encuestados insistieron en que estuviera presente otro directivo de la organización durante la entrevista. En dos de los casos esto significó que el director ejecutivo quisiera participar junto con el director de asuntos gubernamentales. En el tercer caso, el director del comité legislativo, que trabajaba como voluntario, y un directivo a sueldo de la organización prefirieron responder en conjunto dado que compartían responsabilidades respecto al tema de la entrevista. Aunque es imposible saber si la presencia de un encuestado afectó las respuestas del otro, los sujetos frecuentemente entablaban activas conversaciones entre ellos y proporcionaban respuestas particularmente detalladas a las preguntas abiertas. De hecho, en estos casos, la persona invitada parece que contribuyó a mejorar la atmósfera de la entrevista. Como expondré en la siguiente sección, las entrevistas consistían de preguntas de respuesta cerrada (directa) y preguntas de respuesta abierta (elaborada). A causa de la naturaleza de estas preguntas y del variable inte LA

ENTREVISTAS

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rés de los encuestados para participar en el estudio, las entrevistas iban de 35 a 150 minutos, con una duración promedio de 55 minutos. Además de escribir las respuestas directamente en el cuestionario durante la entrevista y de tomar extensas notas en una libreta, también grabé la mayoría de las entrevistas con el permiso explícito de los encuestados, lo cual me permite proporcionar en este libro citas textuales y no aproximadas. Puesto que la mayoría de las entrevistas se hicieron bajo una garantía implícita de anonimato, en el libro a los participantes se les identifica en general sólo por el tipo de organización que representan y por el puesto que ocupan dentro de ella. Cuestionario El cuestionario incluye aproximadamente cien reactivos (entre ellos algunas preguntas de seguimiento que se hacen sólo en ciertas circunstancias). Se recopilaron datos cuantitativos para 91 variables en ocho grandes categorías: • Parámetros de la entrevista (que identifican el dominio y la entrevista en particular). • Signos y símbolos representativos de las organizaciones (que proporcionan información descriptiva sobre la organización, los tipos de asuntos que maneja y una serie de puntos que ubican la posición ideológica de la organización). • Recursos organizacionales (medida de los recursos humanos y financieros). • Vínculos organizacionales (contactos con otras organizaciones a través de los miembros y ex miembros del equipo técnico, de las juntas directivas, representantes, abogados y medidas de la eficacia percibida de los diferentes vínculos). • Opiniones sobre las coaliciones (puntos de vista sobre la formación, mantenimiento y eficacia de las coaliciones). • Importancia de las actividades en las coaliciones (prominencia de varios tipos de coaliciones para el

encuestado). • Número de coaliciones y afiliaciones (participación en coaliciones de largo plazo y afiliaciones a cada una de ellas).45 • Actividades de coalición y uso de las coaliciones (respuestas ponderadas sobre la importancia de doce actividades de políticas pú

38 MÉTODOS PARA EL ESTUDIO DE LAS COALICIONES blicas y de política, así como el uso de coaliciones en cada una de

ellas). 3. Opciones, beneficios y promotores En el apéndice A se incluye una lista de todas las variables y en el apéndice B, el texto completo del cuestionario.46 Además de los datos cuantitativos o cuantificables recolectados, pedimos a los grupos que respondieran a una serie de preguntas abiertas sobre sus experiencias específicas con coaliciones, su comprensión de la forma en que se crearon las coaliciones, el liderazgo en las mismas y aquellos casos en los que ha sido imposible crear o mantener las coaliciones. Éstas, junto con otras respuestas sueltas, han demostrado ser muy útiles para entender INTRODUCCIÓN los procesos subyacentes a las relaciones que se tratan en este libro. Hoy mas que nunca, las coaliciones desempeñan un papel impor tant en el trabajo que realizan los representantes en Washington. “El cabildeo ya no consiste —si acaso alguna vez fue así— en llegar con una bolsa llena de dinero para influir sobre algún funcionario de una oficina o en recurrir a los contactos personales para obtener un favor”, explicó el encargado del cabildeo por parte de Coretech, Stuart Eizenstat. “Las dificultades para aprobar una legislación han crecido exponencialmente. Es importante hacer causa común con aquellos que no serían nuestros aliados tradicionales”. Pese a las numerosas publicaciones sobre la acción colectiva y la formación de grupos de interés, se han realizado pocos estudios para explicar las coaliciones de esos grupos. Éste es un dato un tanto sorprendente, puesto que una rápida ojeada a casi cualquier relato de cómo una propuesta legislativa se convierte en ley, seguramente revelará una descripción detallada de las coaliciones que apoyaron o se opusieron a esa legislación. Este capítulo está dedicado a los incentivos y al carácter de la participación de los grupos de interés en las coaliciones políticas, por las cuales entiendo grupos intencionales de organizaciones unidas en pos de un conjunto simbiótico de metas Nota del autor: Una versión anterior de este capítulo se publicó en Kevin Hula, “Rounding Up the Usual Suspects: Forging Interest Group Coalitions in Washington”, en Interest Group Politics, 4a. edición, Allan J. Cigler y Burdett A. Loomis, compiladores (Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press), pp. 239-258. Este material fue utilizado con el permiso de Congressional Quarterly Press. 39 --_

40 OPCIONES, BENEFICIOS Y PROMOTORES

INCENTIVOS Y ESTRATEGIA PARA LA PARTICIPACIÓN EN COALICIONES

de reglamentación o legislativas.2 Sostengo que los incentivos a los que responde un grupo en particular para afiliarse a una coalición influyen fuertemente sobre el papel que finalmente el grupo desempeñará en la estructura de la coalición. En este capítulo examino varias de las razones clave que llevan a las organizaciones a participar en coaliciones. Desde que Mancur Olson y Robert Salisbury escribieron sus trabajos seminales sobre la acción colectiva y la teoría del intercambio, las publicaciones sobre la acción colectiva han hecho énfasis en el otorgamiento de beneficios selectivos por parte de los emprendedores a fin de superar el problema del free-rider entre los grupos que buscan bienes colectivos. Trabajo sobre estas bases pero con una advertencia. En virtud de la naturaleza de los miembros potenciales de una coalición, los problemas e incentivos para la acción colectiva en las coaliciones políticas son un poco diferentes de los incentivos que ofrecen los emprendedores de los grupos de interés para superar el problema del free-ri der. INCENTIVOS Y ESTRATEGIA PARA LA PARTICIPACIÓN EN COALICIONES A primera vista puede pensarse que los grupos involucrados en las coaliciones de cabildeo orientadas a las políticas sobre el proceso legislativo se afilian principalmente para alcanzar metas estratégicas sobre esas políticas; sin embargo, una extensa literatura sobre la acción colectiva sugiere que esto tal vez no siempre es así. La mayor parte de la literatura sobre acción colectiva escrita desde el libro de Mancur Olson, La lógica de k

acción colectiva, se ha centrado en el origen y mantenimiento de los grupos de interés, el problema del free-ri der y ios beneficios selectivos ofrecidos por los emprendedores de grupos de interés a ios miembros potenciales a cambio de que se unan a la organización. En su forma ms simple, el principio defree-rider plantea que generalmente es absurdo que los actores centrados en sus propios intereses gasten recursos para unirse a un grupo grande con el fin de perseguir bienes colectivos (como podría ser, por ejemplo, la limpieza del aire), a menos que también reciban beneficios selectivos. Puesto que cualquiera puede disfrutar de los bienes colectivos, ya sea que haya contribuido o no a esa causa, cabe esperar que un actor económico racional presente el comportamiento defree-rider,

dejando que sean los otros los que persigan esas metas en la arena política y él goce los beneficios, aunque esto sea a futuro. En general, se ha catalogado los beneficios selectivos en las siguientes tres categorías: materiales, solidarios y expresos (o, alternativamente, intencionales).4 ¿Corresponde la formación de coaliciones entre organizaciones al mismo tipo de fenómeno de acción colectiva que la formación de grupos de interés entre individuos o firmas? En muchos aspectos, la respuesta es afirmativa. 5 Pero en otros aspectos, que planteo más adelante, hay curiosas diferencias entre la formación de coaliciones y la creación de los grupos de interés. Ciertamente, podemos observar incentivos similares en acción. Aunque hay muchísimas razones por las que el representante de una organización en Washington se integra a una coalición política, tres de ellas son especialmente significativas y se tratan en este capítulo. A veces, las organizaciones se unen en coaliciones por razones estratégicas que pueden corresponder a lo que

Peter B. Clark y James Q. Wilson llaman “intencionales” o a lo que Robert Salisbury etiquetaría como “de expresión”. Estas razones estratégicas tienen que ver con lograr una determinada meta política. Otras veces, se unen para obtener beneficios selectivos de información privilegiada, que de otra manera no tendrían, principalmente información oportuna y de inteligencia acerca del proceso de elaboración de políticas. Otros grupos se unen a las coaliciones como un gesto simbólico —por ejempio, para mostrar a sus miembros que están trabajando activamente para lograr determinado fin, o para demostrar solidaridad con otra organización. Argumentaré que esos grupos están interesados en recibir un beneficio simbólico a cambio de su gesto. En cualquier coalición dada, probablemente hay miembros que se han unido a ella por todas esas razones. El problema del free-rider Dado el grado en que la discusión sobre el problema del free-ri der domina la literatura sobre la formación de grupos de interés, surge un corolario obvio en el estudio de la acción colectiva en el nivel de coaliciones. ¿Es irracional que un grupo con visión estratégica no aproveche las oportunidades que ofrece un comportamiento defree-rider? En algunos casos, el hecho de que algunas organizaciones se unan a coaliciones para cabildear y alcanzar metas legislativas colectivas se puede explicar parcialmente mediante la teoría de Olson sobre los grupos pequeños: para algunos te-

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OPCIONES, BENEFICIOS Y PROMOTORES

mas hay un número limitado de miembros potenciales de una coalición, y en un conjunto pequeño de organizaciones, la decisión de un determinado grupo de participar o no participar puede tener un impacto apreciable en el resultado político que se obtenga respecto a ese asunto. La motivación para actuar como free-rider se reduce cuando la no participación disminuye en forma apreciable la probabilidad de que se alcance el bien colectivo. Más aún, la presencia o ausencia de un determinado grupo tiene más probabilidad de hacerse notoria en un universo pequeño de organizaciones, y hay la posibilidad de que otros miembros de la coalición apliquen sanciones coercitivas para desalentar el comportamiento de free-rider. Cuando menos, puede operar un fuerte elemento de presión. Sin embargo, hay otros elementos más significativos, tanto teóricos como prácticos, que entran en juego para explicar la formación de coaliciones. Limitarnos a la teoría de los grupos pequeños para explicar la acción colectiva en el nivel de coaliciones nos hace perder de vista muchas de las características únicas observadas en esta forma de acción colectiva. Quizá la distinción más importante en opinión de los representantes en Washington que entrevisté sea la que concierne a las diferencias entre los miembros potenciales de los grupos de interés y los miembros potenciales de las coaliciones. El nivel de análisis en el estudio de la formación de coaliciones es el miembro potencial. Mientras que el miembro potencial de jure de una coalición es una

organización, el miembro defacto de una coalición es un directivo empleado por la organización para representar sus intereses en el terreno legislativo. Esto crea una diferencia cualitativa importante entre la labor que confronta el emprendedor de un grupo de interés que debe movilizar a individuos potencialmente apolíticos y el papel del promotor de una coalición, que trata de motivar a los representantes en Washington, que tienen un sueldo, para que se unan a la coalición. En el primer caso, el problema del free-rider surge de la resistencia del miembro potencial de la coalición para gastar cualquier tipo de recursos en la acción política. En el segundo caso, al representante, que puede estar ya políticamente activo en el asunto en discusión, se le ofrece la oportunidad de reducir su inverSión de recursos e incrementar la probabilidad de éxito de la propuesta de política mediante una estrategia específica, que es la coalición. Los grupos de interés que ya están políticamente organizados son muy diferentes de los que se van formando sobre la marcha y, por lo tanto, de los miem INCENTIVO

Y ESTRATEGIA PARA LA PARTICIPACIÓN EN COALICIONES 43 bros potenciales aún apolíticos que describe Olson. Puesto que los intereses organizados y sus representantes en Washington ya están involucrados en el proceso de elaboración de políticas, ya han cruzado la línea divisoria entre actuar o no actuar. El problema que enfrentan esos grupos ya movilizados es decidir cómo deben actuar. Para que el grupo ya movilizado actúe, puede ser más lógico unirse a una coalición y compartir recursos, en lugar de actuar de manera aislada y sólo con sus propios recursos. Así, aunque Olson afirma que los individuos se pueden unir en grupos para lograr beneficios selectivos positivos, los representantes de las organizaciones en Washington frecuentemente se unen en coaliciones para alcanzar metas políticas a un costo menor. En estas circunstancias, la participación es claramente lógica. Más aún, el principio mismo del free-rider se desarrolló para explicar por qué los individuos o las organizaciones no cooperan para alcanzar bienes colectivos. Ahora bien, la mayoría de las metas legislativas que persiguen las coaliciones no son puramente bienes colectivos. De hecho, el asunto no es sólo si “la” política propuesta será aprobada o rechazada, sino cómo se definirá el asunto mismo y cuál será la distribución de los beneficios. Como expondré más adelante en este capítulo, el grupo racional reconoce que las oportunidades de dar una forma única a esa política, a menudo tienen mucho que ver con el hecho de pertenecer o no a una coalición. Ciertamente, esto no implica que nunca hay free-riders en el mundo de las coaliciones políticas. Hay grupos que pueden beneficiarse del trabajo en una coalición sin siquiera unirse a ella. Sin embargo, el fenómeno más importante entre los encargados del cabildeo de los grupos de interés se parece más a lo que yo llamaría cheap riding (beneficiarse a cambio de muy poco) que afree-riding (beneficiarse a cambio de nada). Algunos líderes de grupos prestan el nombre de su organización para que aparezca en una lista de los miembros de una coalición u ofrecen su presencia nominal en las reuniones de la coalición a cambio de beneficios simbólicos. En el capítulo 4 comento sobre esos miembros periféricos de las coaliciones a los que denomino “pegados”. Por el momento, me limito a hacer notar que una teoría de la conservación de los recursos sugeriría que los líderes de grupo invertirán el mínimo esfuerzo necesario para lograr sus metas legislativas, pero en un mundo con una información política tan imperfecta, la cantidad requerida para lograr esas metas es en el mejor de los casos poco clara.6 Más toda-


INCENTIVOS Y ESTRATEGIA PARA LA PARTICIPACIÓN EN COALICIONES 45

vía, aun si un representante en Washington pudiera alcanzar sus metas legislativas sin mover un dedo, el representante “sensato” podría participar de cualquier forma en la coalición para obtener beneficios profesionales. Incentivos estratégicos para la particzación Algunos líderes de organizaciones están motivados para participar en coaliciones debido a consideraciones de políticas públicas estratégicas. Ante una gama de opciones políticas, ellos seleccionan las estrategias de coalición porque las ven como la manera más eficaz para moldear los resultados en torno a una política pública. Aunque algunas organizaciones siempre preferirán ser free-riders, no es necesariamente absurdo que los representantes en Washington se unan en coaliciones para perseguir metas de políticas públicas. Más aún, desde una perspectiva institucional, las organizaciones políticamente activas se han visto presionadas cada vez más para aplicar la estrategia de coaliciones por los cambios que ha experimentado el gobierno y el sistema de los grupos de interés. De hecho, el uso cada vez más frecuente de las estrategias de coalición es un fenómeno que por sí mismo se acentúa. Como expongo en otra sección, entre más recurran las organizaciones a las estrategias de coalición, mayores posibilidades habrá de que la participación en coaliciones sea más indispensable para lograr resultados favorables.

Imperativos institucionales ¿Cómo afectan las condiciones institucionales y externas las estrategias de los grupos de interés? Estudiosos como Samuel Huntington, Hugh Heclo y Daniel McCool han argumentado que factores como el rápido crecimiento en el número de intereses representados en Washington, la complejidad cada vez mayor de las políticas, y el crecimiento y la descentralización del gobierno han creado un sistema de grupos de interés cada vez más atomizado. 7 Burdett Loomis y William Browne sostienen que la atomización del sistema de grupos de interés ha tenido el efecto sorpresivo de empujar a dichos grupos hacia las estrategias de coalición.8 Jeffrey Berry plantea que la coalición es, en realidad, una forma de manejo de conflictos que ha cobrado mayor importancia desde el declive de los subgobiernos.9 En mis entrevistas, los cambios en el gobierno y el crecimiento de la representación de organizaciones en Washington, fueron las justificaciones institucionales citadas con más frecuencia para explicar la afiliación a una coalición, según

lo mencionaron las organizaciones que se integran a coaliciones por razones de estrategia legislativa. En el gobierno federal, el número de puntos de acceso institucional para las organizaciones interesadas en una política dada se ha incrementado en forma drástica en los últimos 20 años. Más miembros del Congreso y sus equipos han entrado en juego en etapas iniciales del proceso legislativo a medida que el número de subcomités ha aumentado y los comités han ampliado sus jurisdicciones en virtud de los arbitrajes múltiples.b0 Las organizaciones encuentran que ahora es necesario presentar sus casos a más actores políticos que nunca antes.’1 Como hizo notar Kenneth Duberstein, quien fue jefe del equipo de Reagan, “No es como en la época de Lyndon Johnson, cuando se podía trabajar con 15 o 20 congresistas y senadores para lograr algo. Para la mayoría de los asuntos, ahora es necesario llevar a cabo labores de cabildeo con los 435 congresistas y casi todos los 100 senadores”.’2 El director de asuntos gubernamentales en una organización agrícola hizo eco al punto de vista de Duberstein: En algunos aspectos, la forma en que el Congreso conduce sus asuntos ha cambiado dramáticamente en comparación con la forma en que lo hacía hace 20 o 30 años. Número uno, en el antiguo y rígido sistema de prelación, se tendía a confiar excesivamente en las relaciones personales entre el representante de una industria en particular y ciertos [directivos] selectos en el poder. La legislatura tendía a concentrar la mayor parte del - poder directamente en sus manos y no en las de sus equipos técnicos. Así, si uno lograba llegar a un acuerdo con esa persona sobre un objetivo en particular, se obtenía el resultado deseado... [Pero ahora] hay cinco o seis comités, como mínimo, con jurisdicción sobre un determinado asunto; es decir, hay que tratar no solamente con un jefe y su equipo, sino con otros miembros del comité para poder obtener una mayoría de votos. Sin embargo, es muy difícil aun para los grupos más grandes acceder a todos los actores importantes del Congreso, por lo que los grupos necesitan utilizar las estrategias colectivas por parte de organizaciones con orientación similar si desean presentar sus casos en todos los foros apropiados. Un sello distintivo de las estrategias de coalición es que la afiliación de varios grupos a ella permite distribuir la carga de trabajo. Como lo señala Jeff



Berry, “Un grupo de interés puede tener solamente dos encargados del cabildeo; diez grupos de interés con el mismo número de encargados pueden instrumentar veinte operativos para el mismo campo de batalla”.13 La segunda motivación institucional clave para que los grupos se unan a coaliciones es resultado del incremento explosivo del número de organizaciones activas en Washington en las últimas tres décadas. Como lo han señalado Jeff Berry, Jack Walker, Kay Schlozman y John Tierney, y Thomas Mann, el número de grupos de interés público que representan a consumidores, causas ambientales y defensores del bienestar social ha crecido de manera asombrosa, lo mismo que el número de grupos de interés con agendas de política exterior y el número de sindicatos y agrupaciones empresariales activas en Washington.’4 Hoy, puede recordarse con nostalgia el asombro de E. Pendleton Herring ante el crecimiento en número de los representantes de grupos hacia 1929: “En el presente, cálculos muy conservadores estiman el total de los grupos que tienen representantes en la capital en más de 500. El autor ha encontrado las direcciones en Washington de 530. Tan sólo el directorio telefónico incluye más de 300”.’ Vale la pena comparar esto con la situación imperante a fines de la década de 1990, cuando Ronald Shaiko contó en el directorio telefónico de Columbia más de 2 500 entradas que tan sólo contaban con las palabras “National” o “American” 16 Para Herring, la explicación del surgimiento de grupos de interés organizados “estriba en el declive del partido político como líder de opinión”.’7 Heclo afirma que el fenómeno ocurrió en gran parte debido a las acciones gubernamentales, y hace notar la “tendencia casi inevitable de las políticas aprobadas con éxito a propagar inadvertidamente intereses híbridos”.18 Cualquiera que sea la causa, Salisbury señala que el crecimiento explosivo del número de intereses organizados desde la década de 1960 ha llevado a una paradoja: la creación de más grupos hace que cada uno de ellos tenga menos influencia política.’9 Los propios encargados del cabildeo no han pasado por alto esta tendencia, y algunos de ellos la citan como una razón esencial del porqué las estrategias de coalición parecen estar en su apogeo. Como lo señaló el representante de un grupo,

“creo que las coaliciones pueden ser muy valiosas. Particularmente hoy, que se oyen tantas voces desde tantas direcciones, considero que las coaliciones son muy importantes. Y la lista de ellas crece constantemente”.

A medida que se agregan nuevos grupos a la mezcolanza que existe en Washington, se reduce la capacidad del gobierno para atender las demandas externas.20 Raymond A. Bauer, Ithiel de Sola Pool y Lewis Anthony Dexter sostienen que ante las crecientes demandas que enfrentan los miembros del Congreso no solamente se ven obligados, sino que se dan el lujo de elegir entre los intereses que ellos atenderán. Las propias decisiones de un congresista determinarán a qué presiones se verá sometido. Por paradójico que parezca, su “libertad” deriva del exceso de demandas que enfrenta. La complejidad de su ambiente le parece que lo priva de iniciativa para luego devolvérsela, pues cuando las demandas que se hacen a una persona exceden claramente su capacidad de respuesta, ésta debe seleccionar ios problemas y presiones a los que va a responder.21 ¿Cuáles son los tipos de presiones y de problemas que los legisladores prefieren evitar? El representante de asuntos gubernamentales de una compañía de oleoductos señaló que “los miembros del Congreso realmente detestan tener que elegir entre las personas a aquellas que les gustaría tener de sú parte, y si se encuentran con que una industria está dividida, eso es para ellos una situación terrible”. Hay más presión para que los grupos resuelvan sus diferencias fiera del proceso legislativo que para que el Congreso, o la dependencia correspondiente del poder ejecutivo, arregle un número aparentemente infinito de diferencias entre los grupos. El encargado del cabildeo de una industria de camiones de carga señaló que “las coaliciones son muy eficaces puesto que cuando los miembros del Congreso y sus equipos consideran los asuntos de las políticas públicas, si pueden evitar el tener que tomar algunas decisiones difíciles porque los grupos antagónicos en la industria han llegado a un acuerdo privado, esto simplifica el proceso oficial”. De hecho, los jefes de comités, los equipos del Congreso, la Oficina de Relaciones Públicas de la Casa Blanca y las dependencias individuales recurren a iniciar coaliciones ellas mismas para animar a los grupos a desarrollar lo que Douglas Costain y Anne Costain llaman “políticas predigeridas” fuera de las instituciones gubernamentales.22 El representante de una asociación empresarial petrolera puso como ejemplo los choques continuos que se registran en torno a los precios de mayoreo y menudeo entre las



compañías petroleras, los intermediarios petroleros y los distribuidores de las gasolineras: “Dingell estaba en el Comité de Energía y Comercio. Dijo: ‘Miren, esto va de mal en peor. Si ustedes se reúnen y hablan acerca de la industria —las compañías e intermediarios petroleros y los distribuidores—, se reúnen y ven cuáles son sus problemas y ven si pueden ponerse de acuerdo en algo, y luego regresan, [entonces] haremos algo al respecto”.23 Cuando en una determinada industria los grupos no pueden o no quieren resolver las diferencias y presentar al Congreso un frente unido, quizá descubran que éste se paraliza. El representante de una asociación empresarial de la industria aérea relató cómo él y sus colegas llegaron a ser organizadores de una coalición como resultado de la total paralización del sistema: Nuestros intereses son un poco más amplios que los de los operadores del avión, y pudimos estar en condiciones de ser algo así como la fuerza mediadora. Puesto que no teníamos tantos intereses particulares, podíamos tratar de formar juntos una coalición, en lugar de dejar que todos se persiguieran unos a otros, como ocurrió un año en el que llegó la autorización y el fondo fiduciario. Teníamos a todas las organizaciones jalando hacia diferentes direcciones y pugnando por cosas radicalmente diferentes... El Congreso estaba tan confundido sobre lo que debería de hacer que no aprobaron la legislación. A la postre, durante un breve periodo no tuvimos autorización para financiar el sistema de aerovías en aeropuertos. Así que aprendimos la lección, y el siguiente año tratamos de allanar nuestras dificultades antes de ir al Congreso. En los últimos veinte años, el crecimiento del número de intereses representados en las políticas públicas ha sido comparable al crecimiento de la crítica pública por los “grupos de intereses especiales”. La retórica pública y de campaña no sólo crea un clima político más hostil para los intereses organizados, sino que genera otro incentivo para reforzar la participación en la acción colectiva. Para evitar ser estigmatizados como “grupos de intereses especiales”, las organizaciones individuales que abogan por resultados específicos en políticas públicas recurren a las estrategias de coalición para demostrar una diversidad de apoyo para sus posiciones —en efecto, tratando de cobijarse en una retórica democrática. El líder de una agrupación afirmó:

Algo que me gustaría añadir.., es que mientras más diversa es una coalición, mejor... Es como un buen gobierno —usted sabe, ideales ampliamente compartidos, un conjunto amplio de ciudadanos con una amplia variedad de intereses perceptible, todos interesados en este asunto. Y esto atrae la atención sobre él, y así, uno tiene más fuerza, se puede precisar ese foco de atención, y es más fácil entonces con toda esa fuerza enfrentar a la oposición. Esta atención en la percepción pública y en la retórica de la crítica pública es algo diferente de un mero enfoque de “peso numérico” de la política. Las coaliciones amplias crean un aura de legitimidad.24 Algunas coaliciones son estructuradas conscientemente para proporcionar cobertura táctica a los miembros del Congreso, quienes temen que el público los relacione con “ la política de los grupos de intereses especiales”. [Estar en una coalición amplia] ayuda; sí, especialmente a los miembros del Congreso. Por mucho, esa es mi percepción.. .que el hombre de la calle o el ciudadano común y corriente no está en el mundo de las coaliciones, y los “intereses especiales” se ven de una manera muy diferente que una coalición de los llamados “intereses especiales”. (El encargado de cabildeo de una asociación educativa). O bien, como describió el representante de una asociación comercial su visión de la democracia americana: Vas a firmar con una infinidad de nombres: los de todos aquellos miembros de la coalición que representan a todas las personas que están en las organizaciones. Si se trata, por ejemplo, de educación, estamos hablando no sólo de cien organizaciones, sino de cien asociaciones que representan cada aspecto concreto de la educación, desde los porteros de los edificios hasta los jefes, los directores, los miembros de las juntas directivas escolares, los inspectores estatales, los gobernadores ... ¿Y cómo se traduce esto? Mira, los señores que están en el Congreso no son estúpidos. Ellos saben. Pero lo que tienen que hacer es generar [una buena historia] para encontrar un día en el Congressional Record que William Ford25 dijo “Una infinidad de organizaciones y la ciudadanía están todas ellas de acuerdo en que el capítulo 1 tiene que ampliarse” o “El programa de Head Start (ventaja inicial) tiene que ampliarse”. Esto funciona bien Es un juego,



pero también cumple con el objetivo. Ese es mi sentir acerca del valor de las coaliciones. Una táctica relacionada con evitar la estigmatización es formar coaliciones que puedan ocultar la participación del fundador de la coalición. Esto es particularmente útil cuando la participación abierta de una organización en un esfuerzo de cabildeo parece ser ineficaz o contraproducente. Cuando el gobierno de California puso agresivos anuncios contra el tabaquismo financiados con el impuesto sobre el tabaco, el Tobacco Institute desarrolló un plan para organizar disimuladamente una coalición que movilizó a grupos de ciudadanos entre las comunidades de negros, hispanos y asiáticos, lo mismo que a organizaciones de salud pública. La coalición tenía como objetivo cabildear en el gobierno del estado de California para redirigir el dinero proveniente de los impuestos —gastado en la campaña contra el tabaquismo en los medios— hacia el cuidado de la salud de los pobres y otros programas de apoyo a las comunidades. Un vicepresidente ejecutivo del Tobacco Institute escribió: “Nuestra meta es mantener a la publicidad, no a la industria del tabaco, en el centro de la discusión”.26 Conformar desde dentro la agenda temática Una de las primeras etapas de la formación de coaliciones es el desarrollo de una meta explícita de políticas públicas alrededor de la cual debe girar la actividad de los grupos. Aunque la meta puede ser vaga, como evitar el aumento de impuestos a las aerolíneas, o apoyar un mayor financiamiento para la educación, debe ser suficientemente clara, de modo que las organizaciones se puedan identificar como a favor o en contra de ella. Esta meta general de políticas es el terreno común que comparten todas las organizaciones, y en las primeras etapas de una coalición, hay una sustancial flexibilidad en sus contenidos mientras los miembros trabajan para crear una autodefinición más rigurosa. Como lo señaló el representante de una organización vocacional, “Lo que se quiere es un conjunto de principios, al estilo de ‘Apoyaré cualquier legislación que contenga los siguientes principios’. Y esos principios son los hilos conductores. De otra forma, no puedes plantear algo que puedan apoyar múltiples organizaciones”. En el caso de las coaliciones proactivas —aquellas que se forman para buscar un cambio en el statu quo— la postura general en torno a las políticas

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se formaliza más a medida que se añaden detalles y se definen los contenidos de la plataforma de la coalición. La plataforma de una amplia coalición proactiva generalmente tiene una influencia profunda en los términos del subsecuente debate sobre políticas públicas; por lo tanto, hay un fuerte incentivo para que las organizaciones afines se integren a la coalición para influir sobre la plataforma con sus propias y particulares metas de políticas antes de que el ‘coro comience a cantar en público’, por decirlo así. El representante de un sindicato de maestros lo expresó en los siguientes términos: “Preferimos estar en la coalición desde sus inicios, cuando uno ve cómo se van formando las cosas; o sea, hay que estar dentro antes de que el asunto cuaje”. Mientras más incluyente es la coalición, más difícil es para las organizaciones individuales ajenas influir en el asunto. Esto es particularmente cierto cuando la coalición engloba intereses divergentes que están tratando de resolver sus diferencias fuera de la arena legislativa, y “precocinar” o “prefabricar” una posición conciliadora.27 Hay un poderoso incentivo para unirse en coaliciones a fin de tener voz dentro de ellas. Esto es así aun en el caso de coaliciones que defienden ostensiblemente los bienes colectivos. Los bienes colectivos o “públicos” implican ventajas o beneficios tanto privados como públicos, y unirse en una coalición puede ser una estrategia para buscar una distribución favorable de esos beneficios. Esto es, en parte, un asunto de perspectiva. Por ejemplo, la sociedad en su conjunto considera el financiamiento de la educación como un bien colectivo. Pero para el representante de un sistema educativo, una escuela de estudios superiores, una universidad, un patrocinador de investigaciones o cualquiera otra organización a la que se dirija el financiamiento gubernamental, ese financiamiento se convierte rápidamente en un bien privado, y se puede nombrar a alguien más para administrarlo. Tomemos como ejemplo el Committee for Education Funding (CEF), que es la coalición más conocida en el ámbito de las políticas educativas en Estados Unidos. Dicha coalición consta de unas cien organizaciones que cabildean para que los programas educativos de todas las categorías tengan un mejor financiamiento. Aunque la coalición proclama el financiamiento de la educación como un bien público, los grupos que se unen a ella no lo hacen para garantizar el financiamiento de la educación en general, sino para asegurarse de que sus programas en particular se incluyan específicamente


y se les defienda de manera explícita en las publicaciones de dicha coalición, en el cabildeo y en los testimonios ante el Congreso. Por ser un organizador y vocero común, el CEF puede definir el debate público en términos del financiamiento global del gobierno para la educación mientras que, al mismo tiempo, presenta su punto de vista para los programas específicos de cada uno de sus miembros, colectivizando así los beneficios y los riesgos. Un miembro del CEF describió así la lógica de la coalición: Al CEF lo necesitan nuestros oponentes, quienes quisieran tomar varias organizaciones activas en el terreno de la educación, para dividirlas y conquistarlas, por así decirlo; o en otras palabras, ponga mucho dinero sobre la mesa y diga: “Tú podrías tener esto si tal organización de educación superior no se lo llevara”. En otras palabras, pondrían a las organizaciones contra ellas mismas. Para evitar esto, consideramos toda la gama de tipos de necesidades de financiamiento que tienen los miembros del CEF, las juntamos y todos vamos a la batalla en defensa de cada una. Para decirlo suavemente, los miembros del CEF están poco dispuestos a perder la ventana que tienen para exponer sus programas específicos en virtud de pertenecer a la coalición. Eficacia de las estrategias de coalición Ninguno de esos incentivos relacionados con políticas sería particularmente importante en el cálculo de las decisiones de los líderes de las organizaciones si no estuvieran convencidos que las coaliciones son una solución eficaz para los desafíos institucionales y de poder de influencia que enfrentan. Çharls Walker, conocido por muchos como el decano del cabildeo en Washington, afirma que “las coaliciones son el factor más importante para llevar un proyecto de ley al Congreso” •28 Para analizar sistemáticamente las opiniones de los representantes de Washington en torno a las coaliciones, presenté a los encuestados una extensa serie de enunciados sobre la pertenencia a coaliciones y les pedí responder a cada una de ellas con base en una escala de cinco puntos, que va desde el acuerdo enfático hasta el total descuerdo. Tres de esos enunciados se referían a la eficacia, y las respuestas se registran en la tabla 3.1. Los representantes de las organizaciones mostraron una abrumadora creencia en la eficacia de las coaliciones para perseguir metas legislativas.

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OPCIONES, BENEFICIOS Y PROMOTORES De todas las organizaciones de la muestra de transporte, 81.3 por ciento estuvieron de acuerdo en que “Las coaliciones son la forma de actuar eficazmente en política”. Un porcentaje ligeramente menor, 79.6 por ciento, de la muestra de educación estuvo de acuerdo, así como un porcentaje ligeramente mayor, 83.3 por ciento, de la muestra de derechos civiles. Solamente 8.4 por ciento de la muestra de transporte y 4 por ciento de la de educación no estuvieron de acuerdo. Ninguno de los grupos sobre derechos civiles estuvo en desacuerdo. El enunciado “Pertenecer a una coalición ayuda a una organización a controlar el resultado de un asunto” arrojó un acuerdo de 75 por ciento entre los encuestados de la muestra de transporte, 77.6 por ciento de los encuestados de educación y 83.3 por ciento de los de la muestra de derechos civiles. Las tasas de desacuerdo fueron de 16.7 por ciento, 10.2 por ciento y 6.6 por ciento para las áreas de transporte, educación y derechos civiles, respectivamente; los grupos restantes de cada muestra no estuvieron de acuerdo ni en desacuerdo. Se obtuvieron respuestas un poco más equilibradas cuando se les planteó a los representantes el enunciado “Si nuestra organización no se integra a la coalición podemos perder nuestra capacidad para influir sobre los resultados del asunto”. En ello estuvieron de acuerdo 55.5 por ciento de los grupos de transporte, 40.8 por ciento de los grupos de educación y 63.3 por ciento de los grupos de derechos civiles. El desacuerdo fue de 37.8 por ciento entre los entrevistados de transporte, 38.8 por ciento de la muestra de educación y 23.3 por ciento de los grupos de derechos civiles. Nuevamente, el balance no fue de total acuerdo o desacuerdo.29 Aunque esas respuestas no indican por qué determinados grupos entran a algunas coaliciones en particular, demuestran un abrumador sentido de la eficacia de las estrategias de coalición en todas sus categorías en tres esferas de políticas.3o De hecho, la mayoría de las organizaciones activas en el transporte y en los derechos civiles y una pluralidad de organizaciones activas en educación consideran que pueden, de hecho, ser incapaces de conformar cualquier punto de la agenda política si no se unen en una coalición. La información como un beneficio selectivo En las coaliciones, como en los grupos de interés, hay una serie de incentivos para pertenecer a ellas que no están directamente relacionados con per INCENTIVO

Y ESTRATEGIA PARA LA PARTICIPACIÓN EN COALICIONES 55 seguir metas específicas sobre políticas públicas. Para aquellos grupos que no se afilian a las coaliciones políticas con razones intencionales, la información es el beneficio selectivo más importante. La información es un beneficio difícil de clasificar. En algunas ocasiones parece ser un beneficio material con valor monetario. En otras, el intercambio de información conlleva los beneficios de la solidaridad. Sin embargo, lo que sí es claro es que unirse a coaliciones para buscar información es un fenómeno común. Esto no es sorprendente en vista de la investigación realizada por Salisbury y sus colegas, por Edward Laumann y David Knoke, y por John Heinz y colaboradores, que demuestra la importancia de la recolección de información y de la comunicación entre los representantes de grupos de interés en Washington. 3’ Hay muchos tipos de información, algunos más difíciles de obtener que otros.32 Los emprendedores de los grupos de interés quieren saber acerca de las posibles amenazas contra los intereses percibidos de sus organizaciones. Este tipo de información puede provenir, por ejemplo, de un “foco rojo” antes de que se introduzca la legislación, que hace notar que se está formando una coalición con una meta opuesta a la propia agenda de la organización, o del tip de que un periodista está preparando una nota que describe desfavorablemente a la organización. Los representantes en Washington están particularmente interesados en obtener los datos más recientes sobre el contenido y avance de una propuesta en el proceso legislativo. La información sobre posibles enmiendas o destituciones es esencial para un cabildeo eficaz, y las coaliciones son un medio eficiente de obtener esta información. Sin embargo, la información no es igualmente importante en todos los grupos como un incentivo para la participación en las coaliciones estratégicas de políticas públicas. Los beneficios de la información son de suma importancia como incentivos para los grupos más pequeños con equipos técnicos reducidos y recursos limitados. Para las organizaciones con un solo elemento asignado a las relaciones con el sector gubernamental, tan sólo conocer las publicaciones diarias que describen las actividades del gobierno puede ocupar una parte importante de la jornada laboral del representante. Como lo observó un experimentado directivo con exceso de trabajo que representa a los funcionarios de las escuelas, “si no estás en el juego, puedes pasar por alto cosas que necesitas saber. Y hay tanto que aprender. No basta con la lectura del Federal Register

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y del Congressional Record, a menos que cuentes con un equipo numeroso o con muchos abogados, para no quedar rezagado”. La situación del encargado del cabildeo no es única. De hecho, una tercera parte de las organizaciones activas en el dominio del transporte o la educación tienen en su equipo sólo un profesional que se encarga de las relaciones con el gobierno. Según la investigación, en varios casos esa persona también funge como director ejecutivo; 55 por ciento de la muestra de transporte y 50 por ciento de la educación tenían dos o menos profesionales asignados a las relaciones con el gobierno. En contraste, los grupos activos en el dominio de los derechos civiles tienden a tener ms de dos encargados de relaciones gubernamentales: 77 por ciento de los grupos de esta área que fueron entrevistados tenían más de dos encargados de relaciones con el gobierno. Ademas de seguir la introducción de propuestas legislativas y de pretendidas regulaciones, los pequeños equipos sin grandes contactos en el Congreso pueden encontrar casi imposible rastrear las actividades de los subcomités pertinentes, seguir la legislación entre las audiencias y los cambios a ella, y mantenerse en contacto con el equipo del Congreso relacionado con el tema en discusión. Para estos grupos, las coaliciones representan una línea vital de información, un manantial de datos y de rumores sobre los avances del proceso político. Los otros miembros de la coalición pueden funcionar como un sistema de detección temprana para las cuestiones que van surgiendo y que un representante no ha estado vigilando. Es muy importante [estar en una coalición], porque la gente tiende a hablar de cosas sobre las cuales uno puede tener sólo un interés tangencial o puede pensar que no son importantes, y es muy importante compartir la información. Si tienes una reunión regular donde la gente saque a relucir muchas de sus cosas, te puedes ahorrar una docena de llamadas. (El encargado del cabildeo para una disciplina educativa.) Conservación del grupo y beneficios simbólicos de la pertenencia a coaliciones Los líderes del grupo de interés que fueron entrevistados señalaron con frecuencia que un componente esencial para la conservación del grupo es mostrar a sus miembros que el equipo de Washington está trabajando. Es muy común ver las fotografías de los líderes de la organizaciones cuando

testifican ante un comité o subcomité del Congreso, en la primera plana de las publicaciones internas de dichos grupos. Algunos líderes de grupos ven la participación en una coalición como un trofeo que se puede adquirir a bajo costo y que pueden exhibir a los miembros para demostrar que hay actividad en asuntos que los líderes vieron como secundarios o incluso como triviales. La inversión requerida es pequeña —quizás únicamente ir a una reunión de una hora cada mes. Este fenómeno no se restringe a la pertenencia a las organizaciones. La representante en Washington de un corporativo de la industria camionera señaló que en ocasiones ella se aflija a coaliciones “...porque la dirección general del corporativo piensa que eso es lo que hay que hacer. Ellos pueden decir: tese punto es importante para nosotros’. Pero nosotros [en Washington] no podemos invertir tanto tiempo en él, así que le damos apoyo nominal. Queremos demostrarles [a los directivos] que éste es un asunto importante”. A veces la dirección general instruye a los encargados corporativos del cabildeo para estar activos en determinados asuntos, representen o no un nicho de oportunidad.3 Participar en una coalición puede demostrar actividad, aun cuando los representantes no esperen resultados positivos en materia de política pública. En esencia, unirse a una coalición como una acción puramente simbólica puede satisfacer a los miembros de un grupo o a la jerarquía corporativa a causa del problema del agente-directivo.34 La mayoría de los miembros de los grupos y muchos ejecutivos corporativos ubicados fuera de Washington no tienen ni la experiencia politica ni la información necesaria para interpretar adecuadamente y supervisar las actividades de sus representantes en Washington. Para los representantes en Washington, las erróneas concepciones corporativas sobre el proceso legislativo pueden traer consigo toda una carga de frustración, como sucedió con este ex encargado del cabildeo de la industria automotriz, quien remarcaba que Detroit no estaba al corriente de las realidades políticas de Washington: Hay cierto tipo de mentalidad dentro de una corporación que dice “Éste será nuestro objetivo para el año”. Esto es muy difícil de hacer en un ambiente político.... [Ellos] suelen pensar en términos de metas, tú sabes, decir que al final del mes tienes que haber hecho esto y esto otro. Uno sabe cuántas horas lleva producir un carro. Se tiene una medida exacta de ello, O se tienen metas anuales de producción. El Congreso no funcio

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OPCIONES, BENEFICIOS Y PROMOTORES

CONCLUSIÓN

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na así.... Y eso es lo que en el sector privado la gente muchas veces pierde de vista cuando está tratando de establecer relaciones con los círculos gubernamentales... Puedes exigir algo cuando estás en una corporación; puedes establecer metas, y puedes despedir a la gente. El Congreso no funciona de esta manera, y el gobierno realmente no funciona de esa forma. [Las corporaciones] no comprenden el elemento fluido que esto involucra. La decisión que toman algunos representantes organizacionales de participar simbólicamente en una coalición estratégica, en lugar de cabildear en forma activa sobre un asunto determinado, equivale a una forma sofisticada de “rehuir la responsabilidad”, recurriendo a la idea expresada en la teoría del agente-directivo. Exigir crédito por la participación simbólica en coaliciones es algo que ocurre no sólo en las grandes coaliciones, sino también en pequeñas actividades como la firma conjunta de cartas. La forma extrema de esa actividad simbólica puede apreciarse en casos donde los grupos firman voluntariamente en apoyo a cartas o proyectos conjuntos sin conocer el contenido sustantivo de los mismos. El director de asuntos gubernamentales de una dependencia de educación superior relativamente arcana narró este ejemplo: Una de las otras asociaciones se enteró que el [representante] Ford estaba a favor de las recomendaciones Hawkins-Stafford. Entonces me llamó y me dijo: “¿Tú estás trabajando en esto?” Le contesto que sí. Y él me dice “iPuedo firmar?” Fíjate bien, él no sabía siquiera lo que yo estaba haciendo, pero no quería perder el tiempo en saberlo, porque no es importante para él, pero quería tomar parte en el juego. Así que me llamó y dijo: “Supongo que tú estás ocupándote de esto. A menos que sea algo inaceptable para nosotros, quiero decirte que firmaré en apoyo a lo que quieres recomendar”. Otras dos asociaciones también hicieron esto. Así que hay tres organizaciones que así tan inesperadamente me llamaron, y es porque nadie más hace esto, en verdad. ¿Por qué esos grupos querían firmar? Más que por el contenido sustantivo en términos de metas de políticas, estaban firmando para influir sobre determinada audiencia —de tal suerte que pudieran decir a los miembros de

sus grupos que habían trabajado en el proyecto y pudieran mostrar al equipo del comité a cargo que estaban activos en el área de las políticas públicas. La participación simbólica también ocurre cuando una organización se une a una coalición por razones tales como pagar un favor, actuar solidariamente en favor de otro grupo, o por sentar un precedente para otras organizaciones. Es claro que los grupos forman coaliciones por numerosas razones más, y al parecer, algunas de ellas sólo tienen una relación tangencial con las metas estratégicas de politica pública. En el siguiente capítulo se examinan los resultados de esta asimetría en las metas de los miembros de una coalición. CONCLUSIÓN La literatura sobre la acción colectiva se ha centrado en el otorgamiento de beneficios selectivos a los miembros potenciales a cambio de su participación en un grupo. En este capítulo analizo el papel de los beneficios selectivos en un tipo particular de acción colectiva —el de las coaliciones políticas. Señalo que los beneficios que buscan las organizaciones que se unen en una coalición son en general similares a los que buscan los individuos que se integran a un grupo, aunque entre ellos hay algunas diferencias esenciales. Dado el énfasis que ponen los investigadores de los grupos en el problema del free-rider, vale la pena una reflexión sobre por qué no doy tanta importancia a dicho problema en este capítulo. Hay una diferencia importante entre el problema del free-rider que enfrentan los emprendedores de los grupos cuando están tratando de movilizar a los miembros potenciales de los grupos y el que enfrenta el promotor de una coalición que trata de armonizar las actividades de representantes profesionales en Washington. Para el emprendedor de un grupo, el meollo del problema del free-ri der consiste en convencer a individuos potencialmente no involucrados en un asunto de que deben participar, ofreciéndoles un paquete de beneficios selectivos que pueden recibir sólo si se unen al grupo. Ahora bien, los promotores de una coalición operan en un ambiente distinto donde los representantes profesionales en Washington se mantienen en sus puestos y buscan promoción estando al tanto de los asuntos que son importantes para su empleador y demostrando una participación efectiva en esos asuntos. La labor del promotor de una coalición no es ofrecer incentivos a las personas para que participen en un


asunto, sino más bien convencer a esos representantes ya activos en Washington de que podrían ser más eficaces con lo que ya han logrado si persiguen sus metas en cooperación con otros representantes en Washington. Los incentivos importantes para los miembros de las coaliciones son aquellos adecuados a su profesión de cabilderos. Los representantes en Washington con motivaciones estratégicas perciben las coaliciones como una estrategia eficaz para

influir sobre las políticas públicas. Al ayudar a las organizaciones a sumar recursos en busca de una meta legislativa común, las coaliciones pueden ayudar a las organizaciones con mentalidad estratégica a enfrentar los retos que plantean los cambios institucionales en el gobierno y en el universo cada vez más complejo de los grupos de interés. No todos los miembros de las coaliciones están motivados por intereses estratégicos de políticas públicas. Los representantes en Washington de algunas organizaciones se integran a las coaliciones políticas ante todo para recibir beneficios selectivos, como información general y estratégica o de “inteligencia”, o para demostrar acción simbólica ante los miembros del grupo y sus superiores corporativos. Estos beneficios simbólicos permiten rehuir de la responsabilidad —por utilizar la idea de la teoría del agente-directivo— a los representantes de organizaciones. Obviamente, el representante de un grupo no se une a todas las coaliciones a las que lo invitan, lo cual no debe confundirse con el problema del free-ridr. Los grupos que simplemente permanecen fuera de la coalición pueden no estar interesados en ese tema de la legislación (no podemos tachar a éstos de free-riders) o pueden tener su propia estrategia fuera de la coalición (tampoco son free-riders) o bien, es posible que sean de hecho free-ridrs que esperan beneficiarse del trabajo de la coalición sin mover siquiera un dedo. Sin embargo, puesto que el nivel de análisis es el de los representantes profesionales en Washington, que reciben un sueldo por hacer ese trabajo, si el asunto legislativo en cuestión tiene una alta prioridad dentro de su grupo, hay fuertes incentivos para que la persona no sea un verdaderofree-,7der y se arriesgue a que otros “hagan su trabajo”. La teoría de los incentivos es útil para explicar no sólo por qué los grupos se unen a una coalición, sino también qué papel juegan en la coalición cuando son miembros de ella.

4. Miembros centrales, jugadores y miembros periféricos: incentivos y estructura de una coalición INTRODUCCIÓN En este capítulo sostengo que los incentivos a los que responde un grupo en particular para unirse a una coalición influyen fuertemente sobre el papel definitivo que jugará el grupo en la estructura de la coalición. Comprender si un grupo se une a una coalición por razones estratégicas o porque va en pos de beneficios selectivos, de los cuales se habla en el capítulo 3, también ayuda a determinar si será un “miembro central”, un “jugador” o un “miembro periférico” de esa coalición. En el nivel colectivo, la distribución de metas, prioridades y recursos entre los miembros de la coalición determina la estructura organizacional de la coalición. ESTRUCTURA DE LA COALICIÓN Y ASIMETRÍA ENTRE LOS MIEMBROS Las preferencias de un grupo en cuanto a los incentivos influyen no sólo en su decisión de participar, sino también en su posición definitiva y su papel en una coalición. Cuando se examina a las coaliciones específicas, pronto se hace evidente que los diferentes grupos asumen diferentes grados de responsabilidad. Esto está íntimamente relacionado con las razones por las Nota del autor: Una versión anterior de este capítulo se publicó en Kevin Hula, “Rounding Up the Usual Suspects: Forging Interest Group Coalitions in Washington”, en Interest Group Polaics, 4a. edición, Allan J. Cigler y Burdett A. Loomis, compiladores (Washington, D.C.: Congressional Quarrerly Press), pp. 239-258. Este material fue utilizado con el permiso de Congressional Quarterly Press. 61

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ESTRUCTURA DE LA COALICIÓN Y ASIMETRÍA ENTRE LOS MIEMBROS 63

FIGURA 4.1. ESTRUCTURA Y MIEMBROS DE LAS COALICIONES

que esos grupos se unen a la coalición. En términos sencillos, la posición que un grupo mantiene en una coalición y el papel que juega en ella dependen directamente de la coincidencia de las metas, prioridades y recursos del grupo. Los miembros de una coalición pueden dividirse a grandes rasgos en tres grupos concéntricos: los grupos centrales de la coalición, los jugadores de la coalición y los grupos periféricos (véase la figura 4.1). El núcleo o centro de la coalición está formado básicamente por ios fin- dadores y otros grupos con vastos recursos que se unen a la coalición para alcanzar amplias metas estratégicas de políticas públicas. Los miembros

centrales se destacan por su disposición a invertir grandes recursos para promover la victoria total en los asuntos legislativos. Los miembros del círculo más inmediato al núcleo se pueden concebir como jugadores.

Los jugadores tienden a ser especialistas que se unen a una coalición por razones tácticas; estos grupos están muy interesados en elaborar disposiciones específicas de la legislación en juego. Se caracterizan por su deseo de afinar los asuntos. Los jugadores están dispuestos a invertir un nivel bastante alto de recursos para alcanzar sus metas específicas de políticas públicas. El tercer grupo de miembros consiste en grupos periféricos que tienden a “pegarse” al resto de la coalición para obtener incentivos que no tienen que ver con las políticas, como la obtención de información o el beneficio de mantener al grupo. Si bien en términos generales apoyan las metas de la coalición, estos últimos grupos no desean invertir recursos significativos para lograr la victoria de la coalición. Más bien, pertenecer a la coalición es para ellos un fin en sí mismo. En la tabla 4.1 se muestra un resumen de estas relaciones entre los miembros de una coalición, sus metas, recursos y posiciones en la misma.

MI TABLA 4.1 EMBROS DE UNA COALICIÓN, SUS METAS Y RECURSOS

Importancia del Miembro central Especialista o jugador Periférico o “pegado” Baja (periférica)

Alta (amplia) Alta (específica)

asunto

Meta de la Victoria estratégica Afinar los asuntos

organización global

Grado y tipo Alto nivel de: Suficiente para Subproductos de la

de recursos que • tiempo comprar un coalición

aporta una • dinero lugar en la mesa • quizá sólo un

organización

• reputación de negociaciones: • experiencia • experiencia • miembros • reputación • miembros • dinero

nombre más de la lista

Compromiso de Alto nivel para la Alto nivel para las Bajo nivel en la

tiempo (nivel meta global metas específicas mesa directiva

de trabajo)

64 MIEMBROS CENTRALES, JUGADORES Y MIEMBROS PERIFÉRICOS


La asimetría en las metas organizacionales y en los recursos que aportan ios grupos a una coalición tiene implicaciones prácticas. La distribución de las metas y recursos entre los grupos determina la estructura de esa coalición. Este punto merece un examen más cuidadoso. Los grupos centrales Los miembros centrales y los jugadores creen que pueden influir en los resultados de las políticas públicas, y se unen a la coalición para alcanzar esas metas. Los dos conjuntos de miembros tienen un sentido de la eficacia, pero lo manifiestan cada uno de diferente manera. Los miembros centrales se preocupan por los resultados legislativos finales y por un enfoque estratégico más amplio de los mismos. Desde luego, éste es el caso de los miembros fundadores, quienes deben estar dispuestos a financiar el grueso de los gastos de la coalición en sus primeras etapas. Los fundadores de la coalición o sus promotores, para usar el término de Burdett Loomis, están en el grupo central.’ Como lo señala Loomis, las coaliciones no surgen simplemente. Más bien, se estructuran a partir de un individuo o de un pequeño grupo de individuos que desempeñan un papel más similar al del promotor que al del emprendedor de un grupo. El promotor proporciona el estímulo inicial y el capital para organizar la coalición. En el nivel mínimo, esto incluye alojar la jefatura de la coalición, dirigir o codirigir la coalición, y proporcionar apoyo administrativo para las tareas de organización. Los fundadores quieren que más grupos se unan a la coalición por razones estratégicas; están convencidos de que el tamaño de ésta y su diversidad aumenta las posibilidades de éxito político. Debido al papel decisivo que desempeñan los promotores al organizar una coalición, probablemente asumirán un papel constante y central en el liderazgo de la coalición durante algún tiempo. Aunque en los últimos años ha aumentado el uso de abogados, firmas de relaciones públicas y otros promotores profesionales para iniciar las coaliciones (el ejemplo de Anne Wexler es quizá el caso mejor conocido), la mayoría de los esfuerzos de cabildeo en cooperación entre los grupos son iniciados por los equipos técnicos de cabildeo de las organizaciones. En muchos casos, la coalición es manejada por sus miembros, y no hay transacciones financieras. En otros, se contrata un equipo técnico externo luego de la fundación para coordinar las actividades de la coalición

naciente. Sin embargo, no debe confundirse a estos individuos con los fundadores, aunque también sean actores centrales. Como lo señala el director de relaciones gubernamentales de una organización agrícola, a veces los grupos buscan compartir los costos, tanto en términos monetarios reales como de la contratación de asesoría externa, O bien, a veces se contratará a un cabildero profesional. Puede ser un abogado, un profesional del cabildeo que se presenta como abogado, pero será alguien que pueda trabajar de tiempo completo —mientras que todos los otros individuos trabajan de tiempo parcial— en ese asunto, para darle continuidad y profundizar en el trabajo, si ello es necesario para que tenga éxito... A veces, una organización cuida esos aspectos mucho mejor de lo que lo haría algún otro, de tal suerte que ellos mismos proporcionarán la continuidad; pero hay algunos asuntos que involucran a la vez a varios grupos y ninguno de ellos los tiene realmente como su prioridad número uno —así que se hace necesario contratar a alguien. Estamos en una coalición llamada Minor Crop Farmer Alliance (una coalición de productores en pequeño), que tiene que ver con el uso de plaguicidas. Esto en sí y por sí mismo es un tema muy importante, pero para cualquier organización en particular no está en el primer lugar de su agenda; así que necesitábamos a alguien con experiencia técnica, pericia legal y el tipo de experiencia política para constituir el elemento que une a ios jugadores individuales. De modo que, como sabes, para decirlo en pocas palabras, 20 organizaciones se aliaron y cada una aportó un poco de dinero, y la firma legal que contratamos se encarga... de la continuidad y algunos de los contactos, y entonces cada quien pone su granito de arena con sus capacidades individuales a medida que surjan las necesidades o según se dispone del tiempo requerido. En general, las coaliciones son iniciadas con mayor frecuencia por organizaciones grandes que por las pequeñas y, aún más, lo cual no es raro, por grupos que tienen un interés fuerte y amplio en un asunto legislativo en su dominio de política pública, que por grupos fuera de ese dominio con un interés secundario en el tema. La reputación, la posición central del tema para la autoidentificación del grupo, y los recursos políticos pesan mucho



para aumentar la probabilidad de que una organización determinada pueda fundar con éxito una coalición. Los miembros centrales no son solamente los promotores de una coalición. Otros grupos pueden convertirse también en miembros centrales si tienen un fuerte compromiso con la meta de la coalición y tienen disposición para dedicar tiempo, energía y otros recursos al trabajo en la coalición. Debido a su tamaño, reputación y recursos, algunos grupos son casi automáticamente miembros centrales si eligen tener una opinión de peso dentro de la coalición. Un representante de uno de los dos principales sindicatos de maestros señaló: “Tratamos de no [dominar a las coaliciones], tratamos de no hacerlo, especialmente tratamos de no adoptar o alimentar ese tipo de cosas. Pero, en términos generales, en muchas coaliciones, si nos oponemos a algo, eso puede tener cierta influencia. Si estamos a favor de algo, también podemos influir en ese sentido”. En su “Second Discourse on Inequality” (Segundo discurso sobre la desigualdad), Jean-Jacques Rousseau plantea un problema importante de la acción colectiva, oportuno en esta exposición referente a los retos que enfrentaban los hombres primitivos en la caza de venado:

Si iban a capturar un venado, todos y cada uno sentían claramente que esto los obligaba a mantener fervorosamente su puesto; pero si quedaba una liebre al alcance de uno de ellos, sin duda alguna, la cazaba sin escrúpulos, y luego de haber capturado su propia presa, poco le habría importado que con ello hubiera ocasionado que sus compañeros perdieran la suya.2 Kenneth Waltz reintrodujo la parábola de Rousseau en el discurso moderno al analizar este problema de la acción colectiva entre los estados que actúan en la arena internacional. En el análisis de Waltz, el reto de perseguir intereses mutuos por un periodo prolongado en una situación donde rige la anarquía internacional es, la mayor parte del tiempo, algo insuperable.3 Sin embargo, en el caso de las coaliciones de grupos de interés, los miembros centrales están unidos por metas específicas de políticas públicas. Los intereses mutuos se definen en términos de la legislación. En el contexto de Rousseau, al cual pronto volveremos, podría decirse que los miembros cen trale

simplemente no se conformarán con nada menos que un venado. No todas las preferencias son negociables. En muchas coaliciones, el grupo central es definido de manera explícita por razones funcionales. Si una coalición llega a ser demasiado grande y diversa para establecer una agenda basada en el consenso y para tener control logístico, los miembros centrales crearán un comité de liderazgo para asumir esas funciones. Como lo dijo el director de relaciones gubernamentales para una organización de cabildeo en torno a los niños: Para tu coalición [necesitas] formar un núcleo. La coalición Children First (Los niños primero), agrupa unas 60 organizaciones. Bueno, es demasiado grande para planear la agenda. Pero ahora estamos tratando de formar una especie de comité ejecutivo o, ya sabes, un grupo de trabajo que se reunirá con más frecuencia que el grupo mayor, para hablar sobre algunos asuntos y también para extender el trabajo al exterior. Así, estamos tratando de atraer de nuevo a los líderes y grupos de educación y negocios metidos en el asunto, de manera que podamos elaborar planteamientos, diseñar agendas de interés, y entonces compartir las responsabilidades de establecer juntos un programa. Jugadores: los especialistas Como los miembros centrales, los jugadores también se unen a coaliciones para perseguir metas de políticas públicas. También ellos están interesados en lograr el éxito final en torno a ciertas políticas públicas, pero sus metas pueden ser más limitadas. Debido a que la posición de una coalición proactiva puede influir en gran medida en los términos del debate sobre un determinado asunto, es importante para los grupos estratégicamente motivados, con intereses especializados pero relacionados, buscar la inclusión de sus intereses en la plataforma de la coalición. Si no pertenecen a ella, tienen pocos medios para conformar la posición de ésta en torno a las políticas públicas. Aunque los jugadores tienden a estar interesados en o verse afectados por una parte más pequeña de la legislación en cuestión que los miembros centrales, aportan a la coalición experiencia especializada que probablemente no tienen los miembros centrales. Esta experiencia especializada en

A



puntos específicos de la legislación es su contribución clave al capital político dentro de una coalición. Puesto que es probable que los jugadores no tengan gran poder como grupos individuales dentro de la batalla legislativa en general, su atención especializada y su pericia se aprovechan ante todo para dar forma a la agenda y afinar la posición de la coalición en los puntos que para ellos son importantes. Cuando se le preguntó si realmente marcaba alguna diferencia su pertenencia a una coalición, el encargádo de asuntos federales de una asociación profesional respondió: En términos de lo que la coalición le está diciendo a la sede del Congreso o a la administración de Estados Unidos, yo diría que sí. Uno puede actuar con eficacia dentro de la coalición sin que necesariamente sea capaz de •uzgar qué tan eficaz es la coalición para el resultado final del asunto. Ser miembro de la coalición puede ayudarte a dar forma a la posición de la coalición. Con esto no quiere decirse que los jugadores no inviertan recursos fuera de la coalición. Lo hacen. Sin embargo, sus esfuerzos de cabildeo en la arena legislativa, al igual que dentro de la coalición, tienden a centrarse en el aspecto específico del asunto o legislación de su interés, más que en el paquete completo. La probabilidad de que un jugador se una a una coalición se basa en la percepción de que puede insertar su proyecto en la plataforma de la coalición. Pero quienes aceptan esa carga son, en muchos sentidos, como los participantes en la caza del venado. Volviendo a la caza del venado de la que habla Rousseau, si los jugadores pueden atrapar por su lado a la pequeña

liebre, en primer lugar, dificilmente se unirán en ese momento a la caza del venado, y mucho menos, continuarán en ella después de que hayan dado cuenta de su propia presa. Dada la naturaleza del proceso de elaboración de políticas, es más probable que fracasen los jugadores en las coaliciones defensivas que tratan de detener una medida específica contenida en una disposición legislativa, que quienes se han unido a una coalición proactiva para defender esa legislación. Es casi un axioma que resulta más fácil acabar con una disposición legislativa que lograr que se apruebe una nueva. Esto se aplica también a medidas específicas. Si el jugador de una coalición defensiva consigue hacer que se elimine un proyecto de ley, este

1 jugador puede convertirse en un miembro periférico o se retirará completamente de la coalición. Por otra parte, el jugador en una coalición proactiva generalmente no puede darse el lujo de desaparecer antes de que se firme el proyecto de ley o se haya eliminado la fracción especifica. Los jugadores que permanecen en la coalición perciben que sus metas específicas están ligadas al éxito global de la coalición. La situación inversa constituye una estrategia potencial para una coalición oponente. Si se puede convencer a los jugadores de una coalición proactiva de que es más probable que sus puntos sean aprobados como parte de una fracción diferente de legislación, la oposición podría estar en posición de comprarlos y debilitar así la coalición. En este caso, “el acuerdo y la negociación” con los miembros individuales de la coalición pueden ser, paradójicamente, una estrategia para derrotar la meta global de la coalición. Salisbury y sus colegas señalan que las relaciones primarias entre grupos se encuentran en la misma esfera de políticas públicas, y además de esto se dan con mayor frecuencia entre los grupos que funcionalmente se parecen más.4 De aquí que los fundadores y otros miembros centrales estén generalmente dentro del mismo dominio de políticas, mientras que los jugadores o especialistas pueden provenir de otros dominios. Más aún, las organizaciones que son miembros centrales de una coalición tienen probabilidades de ser miembros centrales de otras coaliciones en el mismo dominio temático. Cuando se le mostró el esquema de la figura 4.1 al encargado de relaciones federales de una asociación profesional de científicos, éste confirmó esas observaciones generales y señaló diferencias importantes entre los especialistas, los encargados de cabildeo contratados por fuera, y los miembros centrales en las coaliciones de largo plazo: [Los especialistas participan] sólo para asegurarse de que sí se tomó en cuenta su punto de vista cuando este grupo estaba definiendo su posición. En mi experiencia encuentro que estas personas tienden a ser más del tipo de cabilderos a sueldo, del clan que tiene clientes específicos —no son parte de una asociación o sociedad, sino que tienen múltiples clientes con múltiples intereses... Aunque a veces hacen acto de presencia si hay algo que sea fundamental para sus intereses... Pero no tienden a estar en



un grupo central duradero... Quiero decir, nosotros [en el núcleo] tenemos un interés de largo plazo en estos asuntos, no únicamente en lo que se está financiando este año en particular. Debido al trabajo que hacemos en organizaciones como la mía, no pierdo mi trabajo si el próximo año NSF no logra el financiamiento anual requerido, ni lo pierdo si no tengo éxito para lograr el voto decisivo de un congresista, mientras que en el caso de ellos, ellos sí lo pierden, pues trabajan sobre una base de caso por caso; tienen un contrato. Nosotros, por el contrario, podemos darnos el lujo, si usted quiere, de tener una visión de largo plazo y un panorama más amplio. De hecho, silos jugadores no son capaces de integrar o insertar sus intereses particulares en la plataforma más amplia de la coalición, probablemente se apartarán. Grupos periféricos: los “pegados” Los grupos periféricos o “pegados” constituyen, en algunos aspectos, el tipo más interesante de miembros de una coalición. Son aquellos que no tienen un compromiso imperioso con la legislación en estudio ni la disposición de invertir esfuerzos importantes para alcanzar finalmente la meta de política pública que constituye el centro de atención de la coalición. Sin embargo, estos grupos se unen a la coalición para recibir de ella beneficios selectivos como la información, o bien los beneficios que tiene para sus miembros la participación simbólica. Un ejemplo expuesto por el líder de una organización comercial, que representa un segmento de la industria de servicio y reparación automotriz, demuestra los vínculos entre la participación mínima, la pertenencia periférica a una coalición y los beneficios simbólicos para los miembros del grupo. Uno no puede dirigir todo. Pero sí participar... dejemos que [otros grupos] tomen el liderazgo, y apoyémoslos y reunámonos con ellos para saber lo que sucede. Un buen ejemplo real de eso es el Proyecto de Ley Número 1790 de la

Cámara de Representantes, el proyecto Gephart. Una especie de proyecto de ley para acabar con las refacciones no originales, o eso es lo que parecía. Lo que parecía estar haciendo es evitar que

se fabriquen refacciones para el mercado secundario. Y nuestra industria aquí... es decir, lo que la mayoría de nosotros comerciamos, son partes de repuesto no originales, y frecuentemente son mejores que el equipo original. Están tratando de detener esas partes no originales de Corea, Japón y anexas, pero era un tema importante para algunos de nosotros, aunque no tan importante como lo era para los fabricantes y distribuidores de partes, así que realmente tuvieron una participación activa en esto... Ellos asumieron la dirección, pero nosotros fuimos a todas las reuniones de la coalición. Sabíamos qué estaba pasando. Y cuando brincaron sobre nosotros [en la reunión de nuestra propia asociación comercial], y nos dijeron, “iPor qué demonios ustedes no están haciendo nada en torno a eso?”, les pudimos responder, “Claro que sí. Sabemos exactamente dónde y cómo va el asunto, y ellos [los fabricantes y distribuidores] están a la cabeza.” Volviendo al ejemplo de Rousseau acerca de la cacería del venado, podemos ver a “pegados” como un tercer grupo en el bosque. A diferencia de los cazadores, que están persiguiendo activamente al venado, los grupos periféricos no están pensando realmente en hacer un mayor esfuerzo que caminar por los bosques. Están “pegándose” al resto del grupo que busca una buena presa, y en caso de que la consigan, compartirán el crédito puesto que habrán estado ahí cuando cayó el venado. Aunque no son free-riders consumados, los grupos periféricos son ciertamente cazadores de oportunidades. Esto no escapa a la atención de los miembros centrales. El gerente general de una asociación industrial explicó: Yo diría que quizá 10 por ciento hace todo [el trabajo]. El resto simplemente está ahí para obtener información... El hecho de que alguien se una a una coalición no significa que vaya a lograr gran cosa. Muchos sólo están ahí para obtener información o, ya sabes, porque alguien en su compañía [les dijo], “Ah, tienes que participar en ese asunto”. Bueno, está muy bien, estoy “participando”: fui a una reunión de la coalición. Los grupos periféricos no son necesariamente pobres en recursos o apolíticos. Hasta la más extensa de las organizaciones políticamente activa fun


INTERACCIÓN DE LOS MIEMBROS 73

ciona en una modalidad de grupo periférico en algunos asuntos. Debido a la reputación, recursos y fuerza percibida de algunas organizaciones dentro del dominio temático, los promotores de coaliciones consideran su afiliación a ellas, aun si no es activa, como decisiva para el éxito de la coalición. En particular en asuntos desconocidos en los que la organización deseada puede no estar interesada, la labor del promotor de la coalición se hace mucho más difícil. Ocasionalmente, puedo jalar conmigo al NEA o puedo a veces hacerlo también con alguna de las organizaciones de directores [escolares], pero realmente no es el tema de mayor interés para ellas; y así, debido a que no les interesa demasiado, sucede una de dos cosas: ellos dicen, “Mira... No puedo ocuparme de esto”, o “Muy bien, como un favor, pueden usar nuestro nombre en su carta”. Pero es más un acto de cortesía que de compromiso; si a ellos no les va a preocupar movilizar a su grupo, mucho menos a los nuestros, puesto que es asunto mío y ellos no lo ven como si fuera suyo. El encargado de cabildeo de uno de los dos principales sindicatos de maestros describió la otra cara de la relación con cierta arrogancia: “La percepción es que si no vamos a participar, eso afectará el resultado. Nos buscan para que nos unamos a las coaliciones”. Si bien las organizaciones más pequeñas pueden buscar su inclusión dentro de las coaliciones como miembros periféricos con tal de obtener beneficios como la información, los líderes de peso en un dominio temático no responden a esos incentivos. Probablemente, ellos son la mejor fuente de información estratégica en una coalición y no necesitan buscar su inclusión en una para obtener ese tipo de beneficios. En casos como el señalado antes, los grupos periféricos prestan su nombre a la coalición como un favor, pero no habrá una participación activa ulterior. INTERACCIÓN DE LOS MIEMBROS Como se menciona en las secciones anteriores, los miembros de una coalición aportan a ella muy diferentes metas, niveles de interés y recursos, y no obstante sus asimetrías, generalmente éstas son aceptables para todas las

organizaciones en virtud del intercambio que tiene lugar. Por una parte, la coalición obtiene el beneficio de disponer del nombre del grupo ante el Congreso y puede alegar, además, que hay diversidad en la composición de la coalición. Como lo señaló un encargado de cabildeo en el área de salud y educación, “Algunos [de los miembros de la coalición] ni siquiera tienen su sede aquí [en Washington], así que se mantienen en contacto por correo. Pero es muy conveniente contar con su nombre para agregarlo a una lista. Si tienes 300 organizaciones en una lista, eso ya constituye de por sí un mensaje muy fuerte”. Por otra parte, una organización que es miembro, aun si permanece inactiva en la arena legislativa, habrá ganado una fuente de información o un trofeo por su actividad simbólica, que podrá presumir ante sus miembros. Más aún, el grupo puede haber ganado contactos y aliados potenciales para participar en el futuro en temas de mayor relevancia. En varias de las entrevistas, los encuestados destacaron la importancia de que los líderes de la coalición sean capaces de distinguir entre los grupos que están dispuestos a trabajar para alcanzar las metas de políticas públicas y aquellos que

simplemente buscan “visibilidad”, es decir, distinguir entre los jugadores reales y los grupos periféricos. Algunas personas pertenecen a coaliciones mayores porque quieren aprender algo, y sacar alguna información. Otras ofrecerán su tiempo y esfuerzo en la sede del Congreso. Creo que es necesario distinguir entre ambas... Luego hay que evaluar quién está ahí porque: “Este asunto es de prioridad para mí”, o “Esto tiene un interés bajo o mediano para mí y sólo busco no estar del todo desconectado de estos asuntos”. (El encargado del cabildeo de una asociación médica.) Pero ningún líder de grupo sugirió que los “pegados” no fueran bienvenidos en las coaliciones. Mientras que algunas coaliciones requieren una contribución monetaria para pertenecer a ella, otras no tienen estructura alguna de cuotas y, curiosamente, las coaliciones que tienen cuotas en ocasiones renuncian por completo a cobrar algo a los grupos con menores recursos con tal de presentar a los legisladores una lista más larga de miembros. Aunque la contribución de los miembros periféricos se pueda ver meramente como una forma de añadir firmas para enviar cartas con-


CONCLUSIÓN 75

juntas, es en sí misma una aportación bienvenida. Esto puede ser particularmente importante para las coaliciones defensivas que se forman para oponerse a la legislación. John Heinz y sus colegas afirman, a partir de los datos de su encuesta, que el número de organizaciones que se oponen a una propuesta legislativa tiene una relación (inversa) estadísticamente significativa (p <.005) con la probabilidad de que la propuesta tenga éxito.5 Algunos encuestados que se considerarían a sí mismos como miembros centrales de las coaliciones expresaron su frustración de que no hubiera más grupos que estuvieran dispuestos a asumir un mayor compromiso de tiempo y energía con las metas legislativas amplias de la coalición, pero ni siquiera estos grupos sugirieron expulsar a los grupos periféricos. Por otro lado, ellos mismos podrían ser grupos periféricos. A pesar de la asimetría en las metas de los miembros centrales, los jugadores y los miembros periféricos, hay una relación simbiótica. Cada organización es bienvenida a los beneficios que otorga la participación en el grupo, siempre que no infrinja los intereses legislativos de otros miembros de la coalición. Sin embargo, pueden surgir asperezas si los “pegados” ocultan sus intenciones reales o no respetan con claridad la posición de sus miembros. Consideremos el caso de la Proposición 187 de California. Al rememorar la aprobación en 1994 del proyecto de ley dirigido contra los extranjeros ilegales, el ex vicepresidente de la Mexican American Legal Defense and Education Fund (MALDEF), expresó su percepción de que hubo traición: La coalición integrada para derrotar la Proposición 187 era impresionante, era extraordinariamente amplia, pero también era extraordinariamente superficial. Todos los sectores de la población de California se oponían oficialmente a esa medida. Organizaciones que representaban a ciudadanos de la tercera edad, niños, derechos civiles, mujeres, procuración de justicia, educadores, profesionales de la salud, obreros e, incluso, ambientalistas estaban todos registrados como adversarios de la Proposición 187. Pero el día de la elección, las organizaciones se oponían a la medida sólo de nombre, pero no así sus miembros en lo individual. Con pocas y destacadas excepciones, una mayoría de virtualmente cada grupo demográfico votó a favor de la medida.6 Aunque los miembros centrales de la coalición contra la Proposición 187 fueron tomados por sorpresa cuando los grupos periféricos no votaron con-

secuentemente, los estudiosos de E. E. Schattschneider reconocieron en ese hecho el efecto de la ley de la “movilización política imperfecta”) Un promotor regular de coaliciones en el campo de la educación señaló que para formar y conservar una coalición, se topaba con varios tipos diferentes de grupos, entre ellos: aquellas organizaciones de las que sabemos muy bien que pueden actuar eficazmente; las que hablan bien pero no actúan; las que pueden reunir votos; las que influyen sobre los votos; y aquellas que piensan que pueden influir, pero no pueden. Creo que realmente aprendes a separar a las organizaciones eficaces de las que quieren serlo —y en una coalición, hay que tratar de no eliminar a ninguna de ellas. No eliminar a ninguna de ellas significa no cortar el flujo de incentivos para estar en la coalición a ninguno de sus miembros, a menos que éstos la abandonen. CONCLUSIÓN En este capítulo se planteo que la teoría de los incentivos es útil no sólo para explicar por qué los grupos se afilian a una coalición, sino también para explicar las funciones que desempeñarán en la coalición una vez que pertenezcan a la misma. De hecho, las metas, prioridades y recursos que un grupo aporta a una coalición

determinarán el papel fundamental que jugará el grupo en la coalición. Los grupos que se integran a una coalición por metas estratégicas amplias, generalmente están dispuestos a comprometer su tiempo y su esfuerzo para luchar por la plataforma de la coalición; son los miembros centrales, los líderes de la coalición. Las organizaciones que se unen a la coalición en virtud de metas más estrechas difícilmente llegarán a ser miembros centrales, pero estos especialistas son, de todos modos, jugadores. A causa de sus prioridades más estrechas, centran su trabajo dentro de la coalición en la conformación táctica de la plataforma para poder incluir su interés particular. Su labor de cabildeo externo a favor de la coalición también se centra en la parte de la plataforma de la coalición que a ellos les interesa. Estos especialistas quieren comprometer tiempo y recursos en la

1 76 MIEMBROS CENTRALES, JUGADORES Y MIEMBROS PERiFÉRICOS

coalición en la medida en que ésta continúe incluyendo su meta particular. Las organizaciones que se unen en una coalición por razones simbólicas o solamente para obtener beneficios como la información, generalmente no están dispuestas a gastar recursos importantes para promover la meta de la coalición. Aunque en principio apoyan la meta, para ellas, pertenecer a la coalición, es un fin en sí mismo; así se mantendrán en la periferia de ésta. El meollo del intercambio promovido en las coaliciones es que los grupos contribuyen, no importa cuáles sean sus intenciones particulares, y esta donación está ligada a lo que el grupo busca obtener en una coalición. Si el representante de un grupo quiere ser líder de una coalición, no le bastará con poner tan sólo su nombre en una lista, sino que deberá dedicar tiempo y recursos considerables. Por otra parte, silo único que el representante busca es obtener una foto para la publicación de su grupo o corresponder a un favor recibido, sólo contribuirá con su nombre. Los grupos periféricos no son free-riders, dado que todos los grupos de la coalición han establecido una transacción y los otros participantes de la coalición están de acuerdo en la legitimidad del intercambio.

5. En busca de aliados: información, vínculos estructurales y el problema de la coordinación INTRODUCCIÓN Aunque las coaliciones para el cabildeo son una estrategia preferida entre los representantes de Washington, no se forman solas. De hecho, antes de que un promotor pueda comenzar a reunir a los grupos, enfrenta el reto de obtener información. El líder de un grupo de interés que quiera forjar una relación de cooperación con otras organizaciones sobre un asunto determinado, primero debe averiguar los intereses y preferencias de otros grupos en el ambiente político local. Aunque los encargados del cabildeo en Washington y los representantes de grupos pueden estar más versados que el ciudadano promedio en la naturaleza de los procesos de políticas públicas y las preferencias de los actores políticos, no actúan con información perfecta y completa. Cuando se les presenta un concepto de políticas públicas o una iniciativa legislativa, el reto informativo es doble. Primero, los líderes de grupos deben identificar a las otras organizaciones que pueden estar interesadas en esas políticas; segundo, deben determinar las preferencias que respecto de ellas tienen estas organizaciones con un interés potencial. Aunque no deseo exagerar el papel de la información o la dificultad de encontrar miembros para una coalición, es importante reconocer la importancia de esta etapa preliminar para coordinar la acción política. Los grupos necesitan información antes de poder actuar de manera conjunta. Los individuos y las organizaciones que ya tienen esta información sobre los aliados y enemigos potenciales de una coalición (o que pueden averiguarla rápidamente y a un bajo costo), tienen una ventaja obvia: el conocido “empujón”, en su capacidad para promover una coalición. Cuan-

77

78

EN BUSCA DE ALIADOS

INTRODUCCIÓN

79

do los vínculos entre las instituciones resuelven el problema de la información, las organizaciones pueden pasar con más facilidad a la acción colectiva. A continuación se trata con más detalle cada uno de estos problemas. Volveré a este tema en el capítulo 6 para analizar cómo los cambios en la tecnología afectan estas cuestiones referentes a la información. Como lo señala Robert Salisbury, las actividades de los grupos de interés que más tiempo consumen, generalmente se relacionan con la obtención de información estratégica, más que con el cabildeo directo.1 Esta reflexión es el punto de partida para comprender los retos informativos de la coordinación política entre los grupos de interés. ¿Hay alguien ahí? Cómo identificar a las partes interesadas Los representantes organizacionales no pueden coordinar la acción política con otros grupos hasta que sepan qué organizaciones están interesadas y preparadas para participar en el asunto en cuestión. Esto equivale a identificar al conjunto potencial de actores políticos en relación con ese asunto, un reto de información que puede ser mayor para unos grupos que para otros. En las etapas prelegislativas de la formación de la agenda, los conceptos sobre políticas públicas son generales, fluidos y abstractos. Como lo plantea John Kingdon, en muchos casos los conceptos emergentes de políticas públicas representan soluciones en busca de problemas.2 Una consecuencia de esto es un factor significativo de impredicibilidad en el curso que seguirán las propuestas de políticas públicas. Hay algunos grupos grandes de los que se puede predecir que están interesados en casi cualquier propuesta que se introduzca en su esfera de interés. Sin embargo, a medida que surgen nuevas propuestas políticas, éstas pueden afectar a muchos grupos con intereses más estrechos, que inicialmente no estaban involucrados en ese asunto. De hecho, las propuestas de políticas que se van desarrollando y trascienden las fronteras tradicionales pueden afectar a las organizaciones que en un principio estaban inactivas en ese dominio de políticas públicas. A estos grupos que antes no estaban afectados y entran al debate político de un dominio nuevo para ellos, se les conoce como “grupos externos” .3 Salisbury señala que la “importancia central de los grupos externos que se vuelven prominentes, es que desestabilizan aún más el proceso de elaboración de políticas” al socavar la hegemonía de las asociaciones

que ya están en la cima.4 Se deben considerar también importantes componentes informativos. El potencial de los grupos externos para llegar a involucrarse en un debate sobre políticas magnifica el reto informativo que enfrentan los que serían los emprendedores de la coalición. Mientras que los grupos que han estado activos en un dominio de políticas públicas pueden adquirir fama por tratar de manera consistente algunos asuntos en ese dominio, por definición no sucede así en el caso de los grupos externos, que entran en ese dominio por primera vez. Ante la imposibilidad de predecir el curso de muchas propuestas políticas, en especial aquellas que encuentran su nicho de oportunidad en las casualidades, suele ser difícil adivinar cuáles grupos externos pueden llegar a involucrarse en ese dominio temático. El ejemplo de Edward Laumann y David Knoke de una asociación comercial de la industria petrolera que se oponía a un anuncio que hizo la Federal Aviation Administration (FAA), ilustra bien este punto. La FAA anunció que trataría de promulgar nuevas reglamentaciones que requerirían que los pilotos de aerolíneas no comerciales presentaran planes de vuelo detallados. Para muchos observadores, aparentemente había muy poca relación entre la producción petrolera y el requisito de presentar los planes de vuelo, pero [el director ejecutivo de la asociación relacionada con la industria petrolera] se dio cuenta de que cuando quedaran registrados en la FAA los planes de vuelo detallados, las cláusulas sobre revelación pública de la ley de libertad de información permitirían a cualquiera saber silos aviones de las compañías estaban haciendo exploraciones aéreas en busca de petróleo, gas y minerales. La alerta del director... ahorró a las corporaciones posiblemente millones de dólares por el valor de los datos secretos que pudieron haber caído en manos de sus competidores.5 Para las organizaciones relacionadas con la aviación, como la Aircraft Owners and Pilots Association, con intereses ya de muchos años en las reglamentaciones concernientes a planes de vuelos, determinar qué organizaciones podrían venir desde fuera del engranaje a la discusión de un tema dado no es siempre un asunto sencillo.6

En efecto, las propuestas de políticas difieren en la probabilidad que tienen de atraer a grupos externos. Las propuestas de reautorización perió L

80 EN BUSCA DE ALIADOS

INTRODUCCIÓN 81

dica para ios proyectos de largo piazo tienen menos probabilidad de atraer a los intereses externos que las nuevas propuestas, que pretenden alterar el statu quo. Así, el reto de la información generalmente será menos complicado para un grupo que está anticipando la reautorización de financiamiento para un proyecto ya existente de autopistas, por ejemplo, de lo que fue la propuesta del presidente Clinton para reorganizar el sistema de salud. Sin embargo, en un caso que tuvo lugar en Kansas, hasta un simple proyecto ya en marcha de una autopista fue susceptible de ataques imprevistos por parte de ambientalistas que habían descubierto un tipo raro de rana, y de los indios americanos, cuyos santuarios no identificados en los mapas se habrían visto perturbados. De hecho, los grupos ambientalistas suelen ser el ejemplo clásico de un grupo externo. Para superar problemas de información como éstos, los grupos que tienen un espectro más amplio de intereses desarrollan mayores capacidades de monitoreo, cuando es posible. Las organizaciones con amplios vínculos institucionales en otros grupos tienen ventaja en la obtención de información política de carácter estratégico. ¿Amigo o enemigo? Cómo distinguir entre probables alíados y opositores En teoría, el conjunto de participantes potenciales en un tema se puede dividir en dos subconjuntos: aliados potenciales y opositores potenciales. En el inicio del ciclo de un determinado asunto, estas divisiones no son fijas ni exclusivas. Más bien, representan cálculos probabilísticos sobre el posible traslape de intereses y preferencias de las organizaciones. Esto conduce a un problema de incertidumbre. Las organizaciones deben determinar las posiciones probables de otras organizaciones antes de comenzar su tarea de crear la coalición. Como lo dijo un encargado de cabildeo, “Debes verificar con otras personas, porque... debes saber dónde vas a encontrar a tus oponentes”. Dados los problemas de información en las primeras etapas de la conformación de un asunto determinado, establecer contacto con los grupos que a la larga se opondrán al punto de vista propio proporcionará información significativa, que de otra forma no se podría tener. Al menos, les puede alertar de que está gestándose un cambio en torno a una política

pública. También, comunica la posición propia, y puede transmitir información amplia acerca del entorno político. Como error estratégico, el contacto directo puede ser el ímpetu para que la oposición latente se movilice, extendiendo así el alcance del conflicto.8 Como un asunto táctico, claramente es en beneficio del propio grupo dejar que los oponentes resuelvan por sí mismos sus problemas de información. Edward Grefe sugiere que los organizadores de la coalición que tratan de identificar a los miembros potenciales deberían subdividir las categorías tradicionales de aliados y oponentes en subconjuntos más pequeños.9 Específicamente, los probables aliados se podrían concebir como: Familia: son empleados activos y retirados, accionistas, cónyuges... Amigos: son clientes y proveedores, y otros que mantienen relaciones económicas con la compañía... Extraños: son grupos que podrían interesarse en los asuntos si estuvieran informados sobre la medida que se propone y comprendieran su impacto. Grefe incluye en esta categoría organizaciones de negocios, académicos, la prensa y comunidades en las cuales la compañía realiza operaciones. 10

Sin duda, el promotor de una coalición tiene niveles de información muy diferentes acerca de los grupos que componen cada una de estas categorías. En el caso de una corporación, la posición de clientes y proveedores respecto a cierta política será mejor conocida (o por lo menos mejor identificada) que el punto de vista de los grupos a los que Grefe llama extraños, que incluirían a los grupos externos. Sin embargo, se podría conocer mejor a esos “extraños” si hubiera vínculos institucionales entre las organizaciones. ¿Cómo resuelven las organizaciones estos problemas de información? Para la mayoría de los grupos, la experiencia y contactos de su equipo de asuntos gubernamentales es un factor decisivo. Los encargados del cabildeo que han trabajado en Washington y han observado a los grupos activos en un determinado dominio, logran percibir lo que los otros grupos valoran y las metas políticas y de políticas públicas que defienden. Las oportunidades que tienen los representantes en Washington de conocerse y observar a otros grupos en acción son casi infinitas. Como participantes regulares en los debates sobre políticas públicas, los representantes en Wa A


VÍNCULOS ENTRE GRUPOS 83

shington tienen oportunidad de escuchar el testimonio de sus colegas y pueden enterarse acerca de sus esfuerzos en el Washington Post y el National Journal, se observan unos a otros en el News Hoar, se reúnen en eventos sociales y políticos, y comparten asientos en la sala de espera de legisladores y funcionarios. Sin embargo, muchas de esas oportunidades de observar a los representantes de otros grupos en acción son algo aleatorias, pero hay otras fuentes de información más sistemáticas. Muchos encargados del cabildeo tienen conexiones que van más allá de la pericia adquirida como observadores y participantes. Más importante aún, algunas organizaciones tienen vínculos institucionales. Por otros estudios anteriores a éste, sabemos que los grupos de interés “hablan” entre sí. En las entrevistas realizadas para esta investigación con líderes de estos grupos, se obtuvieron datos acerca de los foros en los que se da la comunicación intergrupal, y acerca de las evaluaciones de los líderes de grupo sobre la importancia que tienen los distintos foros en la coordinación política. Laumann y Knoke, así como John Heinz y sus colegas, han realizado otras investigaciones sobre estos temas.” Laumann y Knoke analizan el intercambio de información que se da entre pares de grupos como elemento clave para la cooperación intergrupal, y establecen la diferencia entre los grupos que comparten información “regular y rutinaria” y los que comparten información “indiscreta y confidencial”. Heinz y sus colegas se concentran principalmente en la comunicación personal y los patrones de relaciones de las élites de los grupos en Washington. El resto de este capítulo se concentra en dos tipos de vínculos institucionales que se establecen entre las organizaciones del universo de grupos de interés, y la función que desempeñan dichos vínculos en el aspecto de información implícito en la coordinación de acción política. VÍNCULOS ENTRE GRUPOS Algunas organizaciones se vinculan a través de las trayectorias profesionales de los miembros de su equipo técnico. Este fenómeno ha sido descrito en términos de una puerta giratoria, en la cual los miembros del equipo técnico llevan consigo su experiencia y contactos en los sectores público y privado. Los movimientos en esas carreras facilitan el flujo de información

sobre las preferencias de las organizaciones, tanto a través del flujo del capital de la experiencia, como de la mayor comunicación directa. La segunda forma general del vínculo entre grupos que examinaré, es lo que llamo “enlaces de grupos”. Estos enlaces son nexos que surgen cuando un individuo trabaja simultáneamente para más de una organización, ya sea en su junta directiva, ya sea como miembro a sueldo de su equipo técnico, o como consultor legal externo o representante. Estos nexos institucionales pueden constituir conductos efectivos para coordinar el intercambio de información y la estrategia grupal, lo cual simplifica el esfuerzo que implicaría la obtención de información estratégica, que de otra forma tendrían que hacer las organizaciones que buscan desarrollar estrategias colectivas. Si las organizaciones están vinculadas estructural o institucionalmente, no van a enfrentar grandes retos para “encontrarse” unas con otras (el primer problema de información para la coordinación), y será menor el costo de descubrir sus preferencias (el segundo problema de información para la coordinación). Aunque los vínculos institucionales no se usan en cada asunto, su sola presencia crea también un marco impreciso, pero generalmente estable, de relaciones con los sectores involucrados con esa política que pueden ayudar a conformar los modelos de la red temática. En muchos casos, los enlaces a nivel directivo y las coaliciones son, de hecho, factores sistémicos de estabilidad dentro de esferas fragmentadas de políticas públicas. Sostengo aquí que los grupos que son capaces de resolver el problema de la información a través de vínculos entre organizaciones, tienen una clara ventaja sobre las organizaciones sin relación, y que esta ventaja les permite llevar a cabo la acción colectiva de manera más eficaz, aunque en algunos casos los vínculos institucionales pueden, de hecho, ser suficientes para trascender la necesidad de pasar a la acción colectiva. Por lo anterior, afirmo que los sectores de políticas que tienen vínculos frecuentes en el nivel colectivo, son menos susceptibles de llevar a cabo una actividad de coalición a largo plazo. La paradoja es que los grupos con vínculos institucionales tienen una mayor capacidad para crear coaliciones políticas intencionales, pero esos vínculos hacen que sea menos necesario para ellos afiliarse a coaliciones de largo plazo. Al contrario, los grupos con menos vínculos institucionales tienen más dificultades para establecer la coordinación, pero pueden necésitarla más.

EN BUSCA. DE ALIADOS


84 Puertas giratorias y coordinación entre los grupos Washington es bien conocido por su ambiente de trabajo dinámico. Con aproximadamente tres mil nombramientos presidenciales cada cuatro años, después de cada ciclo electoral, Hugh Recio se pregunta si Estados Unidos es dirigido por un “gobierno de desconocidos”.12 Entre los nombramientos del ejecutivo, Heclo señala: la interacción política se parece muy poco a los encuentros regulares entre equipos competidores (el presidente contra el Congreso, republicanos contra demócratas) y más a un juego de aficionados, con una variedad de desconocidos, estrategias y malentendidos. Esas relaciones de trabajo se crean y recrean esporádicamente a medida que los actores políticos vienen y van. Cada uno de ellos aumenta cada vez su saber: cómo hacer determinada cosa, buscar apoyo y tratar con los funcionarios... Los ejecutivos de la política no tienen una cultura común para tratar con los problemas de gobernar, y es raro que dispongan del tiempo suficiente o de la confianza necesaria entre ellos para adquirirla.13 La rotación de personal es alta también en el Capitolio, y esto no es muy diferente en el caso de los sectores privados o no lucrativos. La gente de Washington generalmente no pasa toda su vida trabajando para la misma organización o firma. Washington es una ciudad dinámica. 14

En gran medida, las trayectorias profesionales en los negocios, las asociaciones y el gobierno se parecen a las puertas giratorias. En este paradigma, los individuos pasan de manera cíclica por puestos relacionados con la industria, con lo cual llevan al gobierno los intereses de las principales corporaciones cuando esos mismos individuos llegan al servicio público, y cuando dejan el servicio público, venden la influencia gubernamental al sector de los negocios. A fines de la década de 1970, Heclo describió en estos términos el gabinete presidencial: La experiencia profesional del gabinete de Carter se puede describir en términos de un movimiento entre cuatro grandes sectores: la academia, las empresas corporativas y los círculos legales, la burocracia gubernamental y (en menor medida) la política electoral... Obviamente, ningún sector es capaz de dominar todas las posiciones de primer nivel. Más aún, cada secretario del gabinete ha trabajado en más de uno de los principa le

sectores. Si bien hay movimiento de posiciones más bajas a otras más altas, pocas personas se mueven por todas las categorías de un sector o de una empresa hasta llegar a los más altos niveles. Más bien, se mueven en jerarquías que se extienden a través de los diferentes sectores. Las posiciones académicas o empresariales más bajas se transforman en nombramientos políticos más altos; los nombramientos políticos más bajos en posiciones empresariales más altas, y así sucesivamente.’5 La metáfora de una puerta giratoria plantea importantes cuestiones en lo tocante a las reglas acerca de las influencias no éticas en el proceso de elaboración de políticas.16 Preocupados por los asuntos referentes al tráfico de influencias y a las ventajas desiguales para los contratistas del gobierno que contratan a ex funcionarios gubernamentales, el Congreso y el poder ejecutivo han tomado medidas para que ex funcionarios del poder ejecutivo y ex congresistas, así como ex funcionarios de alto nivel, no puedan convertirse en responsables de la toma de decisiones durante cierto periodo luego del fin de su cargo como servidores públicos. Los funcionarios del poder ejecutivo tienen una prohibición de por vida para llevar a cabo labores de cabildeo en “asuntos específicos en los cuales el ex funcionario haya participado personal y i.’ Los politólogos han tratado de determinar el grado en que las puertas giratorias entre la esfera pública y la privada afectan el proceso de elaboración de políticas.’8 Salisbury y Paul Johnson han concluido que para la mayor parte de los representantes de organizaciones, el conocimiento sustantivo derivado de la experiencia gubernamental se considera más importante aún que los contactos personales que allí hicieron. ‘

Los politólogos están relativamente familiarizados con los patrones de movimientos entre el servicio gubernamental y el sector privado. Heclo ha demostrado que, contrariamente a la primera impresión de que los funcionarios nombrados en el ejecutivo se mueven en forma repetida de la esfera pública a la privada, la mayor parte de esos funcionarios entran al gobierno y sirven en el poder ejecutivo una vez o a lo sumo dos veces, pero la primera parte de su carrera la hacen fundamentalmente en el sector privado. 20 Sin embargo, se ha prestado poca atención al avance de las trayectorias profesionales dentro del sector organizacional. Si bien el equipo de investigación de Heclo y Salisbury se centró en las puertas entre los grupos

A



de interés y el gobierno, para los fines de este capítulo es útil pensar en el movimiento entre grupos y en los efectos de ese movimiento para la comunicación entre grupos y la acción política. ¿Las trayectorias profesionales de los individuos que pasan por varias organizaciones facilitan o promueven la coordinación política y la comunicación entre esas organizaciones? Para medir el impacto de los vínculos entre los equipos técnicos a través de los distintos grupos, los puntos clave que deben evaluarse son la proporción del equipo técnico con experiencia en otras organizaciones, el grado en el cual sirven como conductos de la comunicación y coordinación política, y el grado en que operan unidireccional o bidireccionalmente. Si las puertas giratorias entre los grupos y el gobierno facilitan una comunicación más cercana entre los actores del sector público y el privado, es razonable plantear la hipótesis de que las puertas entre organizaciones también son un vínculo importante en el estudio de la coordinación y cooperación de los grupos de interés. Aunque las organizaciones contratan algunos individuos del Capitolio, la mayoría de los empleados del sector de las organizaciones provienen de otras organizaciones. De hecho, son más las organizaciones que reportan haber contratado en sus equipos de asuntos gubernamentales a gente con experiencia en otras organizaciones, que con experiencia en todas las ramas del gobierno tomadas en conjunto (véase la tabla 5.1). La tabla 5.1 muestra que más de 80 por ciento de las organizaciones activas en los sectores de transporte, derechos civiles y educación reportan TABLA 5.1 PORCENTAJE DE ORGANIZACIONES QUE REPORTAN HABER CONTRATADO A SUS MIEMBROS DEL EQUIPO TÉCNICO PARA ASUNTOS GUBERNAMENTALES ENTRE PERSONAS CON EXPERIENCIA PREVIA EN EL GOBIERNO FEDERAL O EN OTROS INTERESES ORGANIZADOS (POR SECTOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS)

haber contratado como miembros de su equipo para asuntos gubernamentales a personas con experiencia en otras organizaciones. En cada uno de esos dominios, es menor el número de grupos que presume de contratar a sus miembros del equipo para asuntos gubernamentales entre personas que han tenido cualquier tipo de experiencia en el gobierno federal. Dicho de otra forma, más organizaciones adquieren a sus miembros avezados en asuntos gubernamentales entre personas que adquirieron su experiencia en otras organizaciones, que entre quienes han trabajado para el gobierno. Para aquellos individuos que se mueven de una dependencia del gobierno o de una posición legislativa a una organización, este movimiento es por lo general sólo el primer paso de un viaje largo y complejo que los llevará por numerosas organizaciones antes de alcanzar sus posiciones terminales. Más aún, en cada uno de esos pasos contribuirán con toda una riqueza de contactos, información y experiencia a su nuevo empleador. El resultado de esa movilidad y transferencia de experiencia y de contactos será una reducción en el costo de la de información para el empleador. Como explicaba ese tipo de experiencia un encargado de cabildeo para una corporación nacional de transporte: Yo venía de una organización que trabajaba los mismos asuntos que interesan aquí. Somos casi [organizaciones] hermanas. No es como pasar de la renta de camiones a la industria petrolera o algo así. Por el contrario, es porque seguimos preocupados por los mismos asuntos... Pienso que mi compañía confía en mí más por ser ahora un nexo con ellos [con mis anteriores empleadores] que antes no tenían, porque saben que estuve allí y conozco a la gente y conozco los asuntos... Pero pienso que hay confianza en mf a causa de mi trayectoria. Los movimientos entre grupos no se limitan a las primeras etapas de una carrera individual, sino que pueden continuar hasta el más alto nivel ejecutivo. Luego de que en 1997 Richard Lesher anunció su retiro como presidente de la Cámara de Comercio de Estados Unidos, después de haber ocupado ese cargo durante 22 años, el dirigente de la American Trucking

Association (ATA), Thomas J. Donohue, Jr., fue nombrado para ocupar ese puesto.2’ Aunque había candidatos claros para ocupar la presidencia de lí Cámara de Comercio, entre ellos el vicepresidente ejecutivo del grupo de

Experiencia anterior Experiencia Muestra N

en el gobierno anterior en por cada

(en cualesquiera organizaciones/ ítem

de sus ramas) políticas públicas seleccionado

Transporte 80.4 80.8 (46,47)

Educación 70.8 82.9 (48,47)

Derechos civiles 72.4 83.3 (29,30)


89

políticas públicas de la Cámara, el comité encargado de la designación prefirió la experiencia y los contactos en Washington que Donohue podía aportar por su trabajo en la ATA. Antes de hacerse cargo de la ATA en 1984, Donohue sirvió como vicepresidente del grupo en la Cámara de 1977 a 1984.22 En un modelo de influencia de puertas giratorias real, damos por supuesto que los individuos traerán con ellos las experiencias, intereses y contactos de sus antiguos empleadores cuando pasan a ocupar un nuevo puesto. Si éste es el caso, esperaríamos verlos, por lo menos, funcionando como canales de comunicación entre sus antiguos y actuales empleadores. Más aún, esperaríamos que esa comunicación fuera bidireccional, con una coordinación política mutuamente benéfica entre los actuales y anteriores empleadores. Al contrario, en un mundo político puramente atomístico, esperaríamos ver a los antiguos empleadores y a sus anteriores empleados operando de una manera desunida, sin contactos políticos particularmente vinculados a los patrones de empleo. De hecho, ninguna de estas situaciones es el caso. No se puede aplicar con precisión la metáfora de las puertas giratorias a los profesionales de los grupos de interés, porque los flujos de la información, la experiencia y las conexiones políticas van en una sola dirección. Sin duda, los individuos se llevan consigo su experiencia y sus contactos anteriores cuando se mueven hacia nuevas posiciones. Pero dejan atrás sus lealtades, y los antiguos empleadores reportan casi unánimemente que ellos buscan poco el contacto con los que se van. Esto se confirma mediante dos series de preguntas paralelas en el cuestionario. Primero, se pidió a los encuestados que evaluaran los contactos de los miembros de su equipo con sus antiguos empleadores. Segundo, se les interrogó acerca de los miembros del equipo que abandonaron la organización. Estas preguntas se centraron en si las organizaciones seguían en contacto con esas personas y si tales contactos eran útiles. Entre los 102 encuestados que reportaron miembros de su equipo con experiencia previa de trabajo en otras organizaciones, 50 por ciento de la muestra combinada señaló que los contactos de los actuales miembros de su equipo con sus antiguos empleadores eran “muy útiles”, mientras que sólo 14.3 por ciento de los encuestados señaló que tales contactos “no eran útiles en absoluto” (véase la tabla 5.2). Los entrevistados de la muestra

de transporte tendieron más que los de los otros campos a calificar como útiles los contactos de su equipo con sus antiguos empleadores, aunque no se puede inferir una diferencia estadística en el comportamiento de las poblaciones estudiadas sólo a partir de este dato. Similares resultados arrojó una pregunta sobre qué tan importantes eran los miembros actuales del equipo como “vínculos de comunicación” con sus antiguos empleadores (tabla 5.3). Aproximadamente la mitad de los grupos señalaron que los actuales miembros del equipo técnico son vínculos de comunicación “muy importantes” con sus antiguos empleadores, y de nuevo los entrevistados del dominio de transporte encabezan los resultados afirmativos de la muestra. TABLA 5.3 IMPORTANCIA PERCIBIDA POR LAS ORGANIZACIONES DE LOS MIEMBROS ACTUALES DE SU EQUIPO TÉCNICO COMO VÍNCULOS CON LOS ANTIGUOS EMPLEADORES DE ÉSTOS (POR PÓRCENTAJE DE RESPUESTAS)

Nota: X2 (6 d.f. o grados de libertad) = 8.42963; prob. = 0. 20829 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

A

UTILIDAD PERCIBIDA POR LAS ORGANIZACIONES DE LOS CONTACTOS ENTRE

MIEMB ROS DEL EQUIPO TÉCNICO ACTUAL Y LOS ANTIGUOS EMPLEADORES DE ÉSTOS

(POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

Muy Bastante No tan Nada

útiles útiiles útiles útiles N

Transporte 62.2 21.6 5.4 10.8 (37)

Educación 42.1 18.4 18.4 21.1 (38)

Derechos civiles 43.5 34.8 13.0 8.7 (23)

Totales: 50.0 23.5 12.2 14.3 (98)

Nota: x2 (6 d.f. o grados de libertad) = 8.12782; prob. =0.22889

Muy Algo Nada

importantes Importantes importantes importantes N

Transporte Educación 59.0 34.2

12.8 5.3

12.8 31.6

15.4 28.9

(39) (38)


Totales: 47.0 9.0 22.0 22.0 (100)



Estos contactos con los antiguos empleadores son útiles en parte porque permiten a las organizaciones intercambiar información sobre posiciones. El director ejecutivo de una asociación de profesionales para el cuidado de la salud mental resaltó el papel de los vínculos personales con una organización similar: Trabajamos en coalición con ellos sobre varios temas. Ayuda porque el contacto personal ya está establecido. Yo sé que si necesito información, sé a quién puedo llamar, y luego, puedo confiar en la persona para que me consiga la información que necesito. Ayuda el hecho de que la relación de trabajo ya está establecida. Eso facilita las cosas, en lugar de ir fríamente con alguien de quien no estoy seguro cuál será su agenda sobre la mesa. Más allá de la comunicación, un representante trae conocimiento de las posiciones adoptadas en el pasado por otros grupos, y aumenta la capacidad de una organización para anticzpar la posición que los antiguos empleadores del representante tomarán sobre nuevos asuntos. El representante de una asociación profesional en el dominio de la educación dio este ejemplo:

De hecho, exactamente antes de que tú llegaras, estábamos hablando de una propuesta legislativa en la que hace mucho tiempo participé cuando estaba representando a ACA y los ayudé a redactarla. Y ahora, estamos de alguna manera en la otra posición, pero conocemos a la gente de allá, así como la intención que hay detrás de la propuesta legislativa, así que, definitivamente, esa experiencia ha ayudado. Las tablas 5.2 y 5.3 muestran las conexiones entre los representantes en Washington y sus antiguos empleadores sólo desde la perspectiva de sus empleadores actuales. Sin embargo, cuando se hicieron preguntas similares a los mismos entrevistados desde la perspectiva opuesta —que los antiguos empleadores reportaran sus contactos con individuos que cambiaron a otros puestos— hubo una marcada diferencia en las respuestas. A los ex empleados generalmente no se les considera útiles ni importantes como contactos. Cuando se les preguntó qué tan importantes eran los antiguos miembros del equipo para coordinar la acción política entre la organización del encuestado y la organización donde actualmente trabaja-

ban esos miembros, los líderes de grupos de todos los dominios respondieron por abrumadora mayoría que su papel era irrelevante (véase tabla 5.4). De hecho, de 110 encuestados, 71(64.5 por ciento) no podía pensar en un solo caso en el cual un ex miembro del equipo técnico constituyera un importante vínculo de comunicación con otra organización. Estas cifras chocan con los patrones reportados en las tablas 5.1 y 5.2. Mientras que los encuestados tienden a reportar como útiles los contactos con empleadores anteriores, casi no mencionan contactos útiles con ex colegas que han dejado su organización. Más que un modelo de puertas giratorias entre grupos, encontramos una puerta en la que el flujo de la comunicación y coordinación política va predominantemente en una dirección. Los individuos buscan a sus ex empleadores, pero los empleadores llaman a los empleados con mucha menos frecuencia. En parte esto puede deberse a que los individuos prefieren sus puestos actuales a los anteriores. Si un miembro del equipo técnico cambió de puesto por iniciativa propia, podemos inferir una preferencia. Si su relación de trabajo con su antiguo empleador terminó por iniciativa exclusiva del empleador, podemos dar por supuesta una mengua en la lealtad hacia éste por parte del miembro del equipo técnico debido a una falta de lealtad recíproca. El director de asuntos gubernamentales para una asociación activa en temas referentes a los niños señaló la otra cara de la moneda: “Pienso que si tienes una persona que deja la organización en circunstancias no óptimas, ya sabes, si la deja en un mal momento, sientes que te ha abandonado y experimentas resentimiento; seguro, no lo puedes evitar”. TABLA 5.4 IMPORTANCIA PERCIBIDA DE LAS RELACIONES CON EX MIEMBROS DEL EQUIPO TÉCNICO AL COORDINAR LA ACCIÓN POLÍTICA CON OTRAS ORGANIZACIONES (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

Nota: X2 (6 d.f. o grados de libertad) = 4.09319; prob. = 0.66407 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

1

Muy Algo Nada

importantes Importantes importantes importantes N

Transporte Educación 10.8 7.0

13.5 4.7

16.2 16.3

59.5 72.1

(37) (43)


Totales: 10.9 9.1 16.4 63.6 (100)



Detrás de este resultado hay una importante asimetría de información. Un ex empleado sabe 1) en qué está probablemente interesado su antiguo empleador y 2) en qué es probable que esté influyendo. Sin embargo, no hay esa ventaja automática de información para el antiguo empleador, quien no tiene forma de saber lo que implica el nuevo trabajo de su ex empleado, ni aquello en lo que está interesado o en lo que influye el nuevo empleador de su ex empleado, a menos que este último le haga saber esa información. Las organizaciones pueden tener un contacto en sus antiguos empleados, pero no tienen una fuente automática de información sobre otra organización. Consideremos el caso hipotético, pero representativo, de Harold y Ana, representantes de relaciones gubernamentales para dos organizaciones. Harold trabajaba para la organización de Ana, pero se ha cambiado a otro grupo de reciente creación y hasta vecino del anterior. Confrontados ante una nueva propuesta legislativa, Harold y Ana (ambos partidarios de las estrategias de acción colectiva, por razones que se discute en el capítulo 3) enfrentan dos dilemas de información. Primero, deben averiguar qué otras organizaciones podrían estar interesadas en el asunto nuevo. Segundo, deben descubrir cuáles de las organizaciones interesadas probablemente comparten posiciones similares sobre ese asunto. Desean responder a las dos preguntas sin avivar innecesariamente la oposición potencial ni hacer crecer sin necesidad el alcance del conflicto. La ventaja informativa de Harold entra en acción. Como ha trabajado para la organización de Ana, tiene un conocimiento práctico de las posiciones que el grupo ha tenido en el pasado, su proceso de toma de decisiones, y las posiciones que podría sostener en el futuro. Como ex empleado, tiene un cuerpo sustancial de información interna y confidencial que es significativamente más profunda que la que “todo mundo” sabe de la reputación del grupo de Ana. En la práctica, Harold tiene una gran probabilidad de saber si debe o no contactar a Ana en torno a ese asunto. Harold tiene facultad para coordinar la acción política con Ana si él lo considera apropiado. Por su parte, Ana tiene una base significativamente menor para juzgar las probables posiciones de Harold. Aunque Ana puede conocer bien a Harold como persona, su conocimiento de la organización de Harold es significativamente más superficial por definición, limitado a observaciones del pasado y a su reputación. Además, el hecho de que el grupo de Harold se haya formado recientemente incrementa el nivel de incertidumbre.

Por estas razones, la trayectoria profesional de los miembros del equipo técnico pueden ser una fuente importante de información para las organizaciones que tratan de responder a las cuestiones de información inherentes a la coordinación política. Mientras más grande es una organización, más vínculos hay en su equipo de técnico, y mayor puede ser la ventaja informativa. El riesgo es que la información a través de la puerta giratoria fluye sólo en una dirección, las ventajas de la información viajan con el miembros del equipo técnico de un puesto a otro. Coordinación intergrupal por medio de los enlaces del equzo técnico y la junta directiva La comunicación entre los miembros del equipo técnico y sus antiguos empleadores no es ciertamente el único vínculo institucional que se puede usar para superar los retos de información inherentes a la coordinación de las actividades políticas de las organizaciones. Un segundo foro general, por llamarle así, lo representa el enlace de grupos. Los expertos en sociología, administración de empresas y administración pública han documentado ampliamente el fenómeno de los directorios corporativos enlazados. Cuando un individuo funge en la junta directiva de dos o más compañías, se dice que esas juntas directivas están enlazadas.23 Los investigadores han estudiado el caso de los directorios corporativos enlazados en un esfuerzo por entender el grado en que la cooperación y coordinación dentro de la comunidad empresarial se debe a factores institucionales, económicos, de clase e ideológicos generales.24 Este concepto rara vez se ha aplicado al estudio de los grupos de interés, pero es útil para examinar el grado de atomización y de interacción entre los grupos. Sin embargo, no hay razón para restringir el uso del concepto del “enlace” sólo al nivel de junta directiva. Yo estudio el enlace de grupos en varios niveles organizacionales. Un enlace de grupo es un nexo entre organizaciones en el cual al menos un individuo ocupa simultáneamente una posición formal de responsabilidad en dos o más organizaciones. Esta definición incluye la definición tradicional del directorio corporativo enlazado, pero va más allá de las juntas directivas inmediatas para incluir a los miembros del equipo técnico que trabajan de manera simultánea para dos organizaciones, así como a encargados de cabildeo, abo


gados, y a otros individuos que representan los intereses de dos o más organizaciones en foros privados y públicos. Aunque una buena parte de la investigación acerca de las juntas directivas enlazadas se ha basado en teorías de conspiración o de una élite de poder, el concepto no tiene por qué asociarse con esas teorías universales de estructuras de clase.25 Para mis propósitos, es una hipótesis abierta e ilustrativa que puede ser útil explorar. Los enlaces, en la medida en que existen, podrían ser útiles para explicar un mecanismo de comunicación y coordinación de la acción política entre las organizaciones. En el estudio de los directorios corporativos enlazados, tradicionalmente se examina los enlaces como la variable dependiente (por ejemplo, como el resultado de la integración de clase) o como una evidencia de la cohesión de clase. Aquí examino los enlaces en el nivel de junta directiva y del equipo técnico como una variable independiente que puede o no facilitar la comunicación y la coordinación entre los grupos, más que como una evidencia de que, en efecto, tienen lugar tal comunicación y coordinación. Los miembros de la junta directiva participan activamente tanto en el establecimiento como en la revisión de las posiciones políticas de las organizaciones que supervisan. De modo similar, los encargados de cabildeo contratados por fuera, los abogados de Washington y los representantes de otros grupos externos son participantes activos en el proceso de la política organizacional. Dada la especialización y el conocimiento valorados en los representantes externos, es muy posible que representen a otras organizaciones con intereses relacionados, lo cual los convierte en un atractivo puente potencial para el intercambio de información. ¿Qué tan extendidos están los enlaces de grupos y en qué grado se les utiliza para resolver los retos de información que enfrentan las organizaciones que buscan la coordinación política? Enlaces en juntas directivas Casi todas las organizaciones activas en Washington tienen una junta directiva. Todas, excepto 3 de las 129 organizaciones que respondieron a una encuesta sobre la junta directiva, señalaron que tienen algún tipo de junta o consejo administrativo. En número van de los 4 a los 200 miembros, y el promedio es de 31.7 miembros por junta.

La mayoría de las juntas directivas tienen al menos un enlace con otras organizaciones. Ochenta y un grupos (aproximadamente 71 por ciento de los encuestados) señalaron que su junta tenía miembros que servían de manera simultánea en otras juntas de directores. Trece grupos reportaron que no tenían enlaces y 24 entrevistados (una quinta parte) desconocían si algún individuo trabajaba en otras juntas directivas.26 Como se ilustra en la tabla 5.5, fue mucho más común que los representantes de grupo activos en el campo del transporte estuvieran enterados de la existencia de enlaces, que los representantes en los dominios de educación o de derechos civiles. Pero, ¿qué tan importantes son estos enlaces? ¿Los miembros del equipo técnico utilizan efectivamente los enlaces en las juntas directivas para resolver el problema de información? ¿Pueden ellos obtener información sobre las posiciones, preferencias y actividades de otras organizaciones por medio de esos enlaces? Para que un enlace específico le sea útil al equipo de asuntos gubernamentales, es absolutamente necesario que ellos tengan conocimiento de la existencia de aquél. Entre los representantes que sabían de la existencia de enlaces en su junta directiva, 88 por ciento (59 por ciento de la muestra total) pudo identificar por su nombre a por lo menos uno de esos directores y por lo menos a una de las organizaciones en la junta directiva de la que es miembro ese enlace. Lo que es más importante, esos miembros del equipo de asuntos gubernamentales refirieron que los enlaces eran benéficos para su trabajo. Se preguntó a los encuestados si había ventajas específicas para su organización derivadas de esos enlaces en la junta directiva. La gran mayoría de los grupos respondieron afirmativamente, y muchos de ellos califi TABL

5.5 PORCENTAJE DE ENCUESTADOS QUE IDENTIFICA UN ENLACE ENTRE SU JUNTA DIRECTIVA Y OTRAS ORGANIZACIONES

95

1

Enlace Sin enlace No sabe N

Transporte 87.0 6.5 6.5 (46)

Educación 61.2 14.3 24.5 (49)

Derechos civiles 61.3 9.7 29.0 (31)

Nota. N 126, x2 (4 d. f. o grados de libertad ) = 10.3084; prob. = 0.03554

caron de “muy benéficos” a dichos enlaces (véase la tabla 5.6). Los líderes de grupo ofrecieron una amplia variedad de ejemplos para describir los beneficios que sus organizaciones reciben de los enlaces de grupo. La respuesta más frecuente fue: “información sobre lo que están haciendo otras organizaciones” o, como lo planteó el director de cabildeo de una organización educativa, “el reconocimiento compartido, para un lado y para el otro, de lo que un grupo determinado está haciendo”. Esta estrategia de compartir inteligencia entre los miembros de las juntas directivas puede ser una importante fuente de información a medida que los miembros de los equipos para asuntos gubernamentales abordan los primeros dos problemas de la coordinación política, investigar qué organizaciones pueden estar interesadas en un tema y cuáles pueden ser sus posiciones. Un representante del gremio camionero explicó: Puedo hablar de ello porque muchos de los miembros de nuestra junta directiva están activos, obviamente son presidentes o directores ejecutivos de sus propias empresas o han sido presidentes en el pasado; así, hemos encontrado cierta sinergia al saber lo que la compañía de un ejecutivo en particular está haciendo en determinada área, y entonces, puede ofrecernos que trabajemos con su oficina en Washington, o por lo menos puede compartir información sobre la política o estrategia de su compañía. Los miembros del equipo de asuntos gubernamentales tienden a tener un contacto directo limitado con los miembros de la junta directiva. Sin em VÍNCULO

ENTRE GRUPOS 97 bargo, para los enlaces activos este punto es insignificante, dado que ellos tienen un amplio contacto con los más altos niveles de la jerarquía organizacional. En la mayoría de las organizaciones, el presidente o director ejecutivo sirve como clave de acceso a la junta directiva. Así, el representante de asuntos gubernamentales para un grupo de cabildeo sobre autopistas describió de esta manera la ruta de la información estratégica entre los miembros de la junta directiva: “Típicamente es algo que pasará por el escritorio de mi presidente, y terminará en el mío —cosas en las que deberíamos estar interesados.., ya sabes, exactamente algo así como “para tu información”. Pero esa es la tendencia, así, terminamos con un montón de extrañas combinaciones”. Una firma camionera describió una situación similar: [¿Piensas que ios miembros de la junta sirven como conductos de información política?] Con respecto a la comunidad política, sí, creo que sí. Quizá no en los asuntos competitivos, pero pienso que... particularmente esto ha sido promovido por los Empresarios de la Mesa Redonda, que como sabes, es una organización de directores ejecutivos. Ellos están buscando toda la ayuda que puedan para sus propios asuntos; así, a ellos les gusta sacar a colación cosas como “necesitamos trabajar en esto” o “necesitamos la ayuda de tu compañía”. Así que considero que sí lo hacen quienes son políticos avezados. Obtenemos algunas buenas ideas de los enlaces en las juntas directivas. A veces obtenemos buenas ideas, lo cual hace que sean interesantes y útiles esas conexiones. Las organizaciones capitalizan esos enlaces en las juntas directivas de varias maneras, y en algunos casos los enlaces mismos se institucionalizan. En el campo de la educación superior, un encuestado reportó que “el American Council of Education tiene uno o dos asientos a los que ellos llaman ‘lugares institucionales’, y cada determinado número de años somos candidatos para tener a un miembro nuestro en su junta directiva. Creo que es anual, porque nuestra asociación participa en la rotación. Pero esto es realmente una función de nuestra organización”. Este patrón también se cumple en la educación vocacional, donde un representante de la organización describió la composición de su junta de directores como “miembros de la organización, once representantes regionales, cuatro funcionarios. Yo soy un miem 96

TArn 5.6 BENEFICIO QUE LOS ENLACES EN LAS JUNTAS DIRECTIVAS

APORTAN A LA ORGANIZACIÓN DE LOS ENCUESTADOS (POR PORCENTAJE DE ENCUESTADOS)

Nota. N = 83, X2 (4 d.f. o grados de libertad) 6.68612; prob. = 0.15343 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

Muy Algo Sin

bene’fico bene7ico beneficio N

Transporte 56.1 29.2 14.6 (41)

Educación 28.6 46.4 25.0 (28)



99

bro ex officio. La American Vocational Association siempre quiere tener una persona de enlace en nuestra junta”. Los enlaces de las juntas directivas son útiles no sólo para obtener información, sino para comunicar ésta a otros grupos. El funcionario de una asociación comercial explicó: Cuando estás trabajando sobre la iniciativa de una coalición acerca de un asunto que es muy importante para ti como organización, te puedes sentar con tus miembros de la junta directiva y decir, “Seguro podemos aprovechar la ayuda de otras organizaciones. Necesitamos su colaboración para ayudarlas a movilizarse y elegir sus prioridades y adoptar esta posición particular, de tal suerte que jueguen al menos un papel secundario. Así que como miembro de la junta directiva de los Productores de alimentos procesados (o de los abarroteros, los productores de lácteos, la Cámara de Comercio o de la organización que sea), ¿podemos contar con su ayuda? O [supongamos] que estas personas han tomado una posición contraria; harás lo que puedas para neutralizarlos, porque te están afectando, lo mismo que a tu punto de vista. Como puedes ver, se da este tipo de raras combinaciones [entre los miembros de las juntas directivas]. Los representantes de los grupos activos en políticas de transporte fueron no sólo los más propensos a conocer de enlaces en las juntas directivas, sino los más propensos a identificarlos como “muy benéficos”. Este patrón se hizo aún más notorio cuando se les preguntó a los encuestados si “los miembros de la junta actúan como una vía de comunicación y/o de información hacia y desde otras organizaciones a cuyas juntas pertenecen” (véase la tabla 5.7). En general, alrededor de 76 por ciento de los grupos con enlaces en la junta directiva afirmaron que este tipo de nexos se usaba para las comunicaciones y el intercambio de información. Empero, las tres muestras exhibieron diferencias importantes, y 84 por ciento de los grupos en la muestra de transporte con enlaces contestaron afirmativamente, mientras que sólo 67 por ciento de la muestra de los derechos civiles respondió así. Una vez más, vemos que el patrón de vínculos informativos —una vía para resolver el problema de información en la coordinación política— no está distribuido de manera aleatoria en los dominios temáticos. Los grupos

TABLA 5.7 PORCENTAJE DE ENCUESTADOS QUE IDENTIFICARON A MIEMBROS DE SU JUNTA DIRECTIVA COMO UNA VÍA DE COMUNICACIÓN DESDE Y HACIA OTRAS ORGANIZACIONES EN CUYAS JUNTAS DIRECTIVAS TAMBIÉN FIGURAN

de transporte no sólo son los mejor vinculados a través de las conexiones de su equipo, sino también los mejor integrados en el nivel de junta directiva, y ellos señalan una mayor utilidad de los enlaces en las juntas directivas como fuentes de información, que las organizaciones activas en la educación o en los derechos civiles. Enlaces externos

El último tipo de enlace es el de los enlaces externos (a través de terceros), que son aquellos individuos que representan a dos o más organizaciones sobre una base contractual o por honorarios, aunque no sean empleados ni directivos de esas organizaciones. Los ejemplos más comunes son los abogados, los encargados de cabildeo y los consultores externos. Sea que pensemos en ellos corno “consultores externos” o como “expertos contratados”, la mayor parte de esas personas trabajan para varias organizaciones al mismo tiempo. Cuando se considera a las personas con empleadores múltiples, las cuestiones que más frecuentemente surgen tienen que ver con el problema ético del conflicto de intereses; por ejemplo, ¿pueden los abogados o representantes trabajar para varias organizaciones sin comprometer los intereses o la información que pertenece a cualquiera de esos grupos? Sin embargo, cuando se considera la coordinación de la acción política, debemos examinar el asunto desde la perspectiva opuesta: ¿las organizaciones que usan a la misma persona como enlace externo o como encargado de cabildeo se benefician de este promotor externo? ¿Este promotor en común les favore 1

Sí No No sabe N

Transporte Educación Derechos civiles Total:

84.2 71.4 66.7 76.2

5.3 25.0 11.1 13.1

10.5 3.6 22.2 10.7

(38)

(28)

(18)

(84)

Nota: X2 (4 d.f o grados d e libertad) 9.04 231; prob. =

0.06005


101

ce en sus interacciones, comunicación y acciones colectivas? ¿Eligen estas organizaciones compartir información a través del enlace externo? En un universo político mejor caracterizado como atomístico, podríamos esperar que los enlaces externos no fueran vínculos institucionales particularmente importantes. Además, esperaríamos que las organizaciones con ese tipo de enlaces no los usaran para coordinar regularmente la acción política. Por otra parte, en la medida en que esos enlaces existen, están reconocidos y se les usa para compartir información entre las organizaciones, el universo en el que operan puede describirse con menos precisión como atomístico. En el último caso, estos enlaces probablemente simplifican y promueven la coordinación de la acción política al proporcionar una fuente crucial de información política. Dos ejemplos de los enlaces externos (a través de terceros) son ios abogados ylos encargados de cabildeo contratados por fuera. Aproximadamente cuatro de cada cinco grupos en la muestra primaria emplearon asesoría legal externa. Esta proporción fue casi igual para las muestras de transporte y de educación, en ambos casos de alrededor de 80 por ciento. Aproximadamente la mitad de los grupos de la muestra de derechos civiles reportaron la contratación de un servicio externo de asesoría legal. Sin embargo, las organizaciones contratan encargados del cabildeo y representantes externos con mucha menor frecuencia que abogados y asesores legales externos (véase la tabla 5.8). Sólo un individuo entrevistado no sabía si su organización empleaba asesoría externa. De las organizaciones con abogados externos, un número considerable reportó que tales asesores representaban a otras organizaciones activas TABLA 5.8

PORCENTAJE DE ORGANIZACIONES QUE EMPLEAN ABOGADOS O ENCARGADOS DE CABILDEO EXTERNOS

TABLA 5.9 PORCENTAJE DE ORGANIZACIONES CUYOS ABOGADOS EXTERNOS REPRESENTAN A OTRAS ORGANIZACIONES EN EL MISMO DOMINIO DE LA MUESTRA

en el dominio de políticas relativo a su muestra (es decir, transporte, educación o derechos civiles). Como puede verse en la tabla 5.9, los porcentajes de los grupos que están activos principalmente en el dominio de la muestra son muy diferentes de aquellos afuera de éste (también conocidos como “grupos externos”) que están activos en ese dominio sólo de vez en cuando. Los grupos que estaban activos fundamentalmente en el dominio de la muestra son significativamente más propensos a tener abogados que representen a otros clientes en ese campo que los grupos externos.27 La situación es muy diferente en el caso de los encargados del cabildeo externos, donde los grupos externos son tan propensos a tener enlaces de cabildeo dentro del dominio temático como los grupos del dominio (véase la tabla 5.10). Muchas organizaciones contratan abogados, y parece que los contratan dentro de su mismo dominio. También es claro que los grupos del dominio son mucho más propensos que los grupos externos al mismo a tener un abogado externo que represente a otras organizaciones en el mismo dominio. Los enlaces de abogados, por lo tanto, tienen mayor probabilidad de reforzar las relaciones entre los jugadores del dominio y tienden a ser enlaces dentro del dominio. Es mucho menos frecuente contratar encargados de cabildeo externos que abogados externos, y no hay más probabilidad de

Abogados Encargados de cabildeo

Sí No No sabe

Sí No No sabe N

Transporte Educación Derechos civiles

83.0 80.0 50.0

14.9 20.0 50.0

2.1 0.0 0.0

51.1 48.9 18.0 82.0 23.3 73.3

0.0 0.0 3.3

(47)

(50)

(30)

Nota: algunos renglones

pueden no

sumar cien po

r ciento de bido al redondeo.

No

Sí No sabe N

Muestra de transporte Grupos de transporte Otros grupos

69.2 83.3 57.1

10.3 5.6 14.3

20.5

11.1

28.6

(39)

(18)

(21)

Muestra de educación Grupos de educación Otrosgrupos

37.5 54.5 16.7

7.5 4.5 11.1

55.0

40.9

72.2

(40)

(22)

(18)

Grupos de derechos civiles Muestra de derechos civiles Otros grupos

57.1 100.0 40.0

21.4 0.0 30.0

21.4

0.0 30.0

(14)

(4) (10)

Nota: algunos renglones pueden no sum

ar cien debido al redondeo.

102

TABLA 5.10 PORCENTAJE DE ORGANIZACIONES CUYOS ENCARGADOS DE CABILDEO EXTERNOS REPRESENTAN A OTRAS ORGANIZACIONES EN EL MISMO DOMINIO DE LA MUESTRA

Ninguno de los grupos en la muestra que se identificaron a sí mismos como grupo de derechos civiles” reportaron contratar representantes o encargados de cabildeo externos. Desde su punto de vista, la experiencia en el cabildeo se encuentra dentro de la organización misma. que sean contratados por las organizaciones del dominio, que por los grupos externos activos en el mismo dominio. Esto en sí mismo implicaría una mayor preferencia a trabajar en el dominio cuando se trata de seleccionar abogados que cuando se contrata a encargados del cabildeo. Por lo tanto, los enlaces de abogados tienen más posibilidad de estar vinculados con favorecer coaliciones de largo plazo dentro de un dominio, y los encargados de cabildeo pueden favorecer tanto coaliciones dentro del dominio y de corto plazo, como coaliciones entre dominios diferentes. Estos descubrimientos plantean varias hipótesis para la investigación futura. Puede ser que los abogados y los encargados del cabildeo se especialicen ambos en un grado similar, pero que los grupos contratan abogados externos en su propio dominio, mientras que contratan encargados de cabildeo externos en el dominio temático correspondiente, según lo exijan las necesidades. Alternativamente, estos hallazgos pueden explicarse el carácter especializado de los abogados y la labor más general de los encargados del cabildeo. Mientras que los grupos contratan a los abogados dentro de su dominio, contratan encargados de cabildeo por tiempo, sin tener en cuenta el dominio de que se trate. Sin embargo, si este fuera el caso, los porcentajes en la tabla 5.10 mostrarían una proporcionalidad entre domi TABL

5.11 PORCENTAJE DE ENCUESTADOS QUE PUDIERON NOMBRAR A OTRAS ORGANIZACIONES REPRESENTADAS POR SUS ASESORES EXTERNOS

TABLA 5.12 PORCENTAJE DE ENCUESTADOS QUE PUDIERON NOMBRAR A OTRAS ORGANIZACIONES REPRESENTADAS POR SUS ENCARGADOS DE CABILDEO EXTERNOS

nios con respecto al porcentaje de grupos en cada dominio, y no sólo una similitud entre los grupos del dominio y los grupos externos a éste. Para que los promotores enlaces externos funcionen como mecanismos para el intercambio de información, las organizaciones “enlazadas” deben saber quiénes son los otros clientes del abogado o del encargado de cabildeo. Esto de hecho es mucho más común de lo que podría esperarse, principalmente porque las organizaciones son muy cautelosas de caer en situaciones donde pueden surgir conflictos de intereses. De hecho, esta información representa el fundamento para la cooperación potencial. En los casos en que los abogados externos representan a otras organizaciones del dominio de la muestra, la gran mayoría de los líderes de grupos pueden identificar a los otros clientes (véase la tabla 5.11). Como se muestra en la tabla 5.12, el patrón es similar para las organizaciones que tienen encargados de cabildeo o representantes externos. ARMANDO LAS PIEZAS

La información contenida en este capítulo ha mostrado que entre las organizaciones hay importantes vínculos institucionales en los niveles de junta directiva y equipo técnico, y que muchos de estos vínculos pueden servir y,

No

Sí No sabe N

Muestra de transporte Grupos de transporte Otros grupos

70.8

70.0

71.4

16.7

20.0

14.3

12.5

10.0

14.3

(24)

(10)

(14)

Muestra de educación Grupos de educación Otros grupos

77.8

80.0

75.0

0.0 0.0 0.0

22.2

20.0

25.0

(9) (5) (4)

Muestra de derechos civiles

Grupos de derechos civi1es

Otros grupos

14.3

0.0 14.3

57.1

0.0 57.1

28.6

0.0 28.6

(7) (0) (7)

Sí No N

Transporte 89.3 10.7 (28)

Educación 75.0 25.0 (16)

Derechos civiles 75.0 25.0 (8)

Sí No N

Transporte 83.3 16.7 (18)

Educación 75.0 25.0 (8)

Derechos civiles 100.0 0.0 (1)


105

de hecho, sirven como fuentes de información para los representantes de asuntos gubernamentales. Esta información es un componente crucial de la coordinación política entre los intereses organizados. Las organizaciones que tienen mecanismos institucionalizados para obtener esta información tienen una ventaja para coordinar la acción con otras organizaciones, en parte porque pueden distinguir de manera más eficaz a los aliados o adversarios potenciales. Más aún, estos vínculos institucionales entre organizaciones pueden servir como nodos para la acción, así como para la obtención de información. Si la hipótesis general acerca de la conexión entre los vínculos institucionales y la coordinación política es correcta, podríamos esperar que a las organizaciones que tienen más vínculos institucionales les sea menos difícil formar coaliciones intencionales. Como se señala en el capítulo 3, algunas organizaciones se unen a coaliciones establecidas para obtener información. Por otra parte, las organizaciones con vínculos institucionales tienen menos necesidad de apoyarse en coaliciones de largo plazo como fuentes de información. Esperaríamos, entonces, ver una relación positiva entre los vínculos y las coaliciones activas con orientación política, y una relación negativa entre los vínculos y los miembros de coaliciones de largo plazo relacionadas con la información. De manera similar, esperaríamos que los dominios temáticos con más vínculos tuvieran más capacidad para formar coaliciones intencionales, pero que tuvieran que recurrir menos a las coaliciones para propósitos de información. Al examinar los nexos entre grupos, vemos una tendencia clara. De los tres dominios temáticos examinados, las organizaciones activas en el sector de transporte exhiben significativamente más vínculos con otras organizaciones en todas las categorías, que las organizaciones activas en políticas educativas o en derechos civiles. Muchos de los datos presentados hasta aquí en este capítulo se resumen en la tabla 5.13, y surge un patrón que llama la atención. El dominio del transporte tiene el mayor número de vínculos institucionales y reporta la mayor utilidad de esos vínculos en casi todas las categorías. Por el contrario, las organizaciones de la muestra de educación reportaron consistentemente el nivel más bajo de vinculación y el menor beneficio obtenido a partir de esos vínculos. Aunque las diferencias no son siempre grandes, cabe destacar la clara consistencia de ese patrón.

TArn.A 5.13 RESUMEN DE LOS VÍNCULOS INSTITUCIONALES (POR PORCENTAJE DE ENCUESTADOS)

Transporte Educación Derechos civiles

¿Por qué el dominio del transporte casi invariablemente aparece en el primer lugar de la lista de vinculaciones? A la inversa, ¿qué (o quién) está faltando en el dominio de la educación que deja a ese dominio con pocos vínculos entre organizaciones? En gran parte, el transporte ocupa ese sitio porque la mayoría de los representantes en Washington activos en ese dominio representa intereses empresariales en la forma de corporaciones y asociaciones comerciales. Pocas corporaciones tienen su matriz en Washington, aunque muchas tienen ahí una sucursal para coordinar sus relaciones con el gobierno federal. Sin embargo, las exigencias de recurrir a personal de fuera —en este caso, la contratación de asesoría legal externa y

Empleado actual

Contactos muy útiles 62 42 44

Vínculo muy importante 59 34 47

Empleo actual

Por lo menos un vínculo un 84.6 71.1 78.3

poco importante

Irrelevante 15.4 28.9 21.7

Ex empleados

Por lo menos un vínculo 40.5 28.7 43.4

un poco importante

Irrelevante 59.5 72.1 56.7

Hay enlaces en la junta 87 61.2 61.3

directiva

Los enlaces en la junta directiva 56 28.6 42

muy benéficos

El enlace en la junta directiva 84.2 71.4 66.2

sirve como fuente de

información

La organización comparte 69 37.5 57.1

abogado

La organización comparte 70.8 77.8 14.3

encargado de cabildeo

106 EN BUSCA DE ALIADOS de encargados de cabildeo— son una antigua cualidad de la cultura corporativa. Además, las corporaciones están en una mejor posición financiera para atraer personal externo con influencia y mantenerlo con buenos contratos de honorarios, de la que tienen muchas de las organizaciones más pequeñas activas en el dominio de los derechos civiles o de la educación. Los miembros de la junta directiva de una corporación generalmente participan en varias juntas más, y esto se refleja también en los datos mencionados. Sin embargo, como se señala en el capítulo 2, el dominio de la educación contempla comparativamente poca actividad por

parte de las organizaciones relacionadas con los negocios. La mayoría de los actores organizacionales en este dominio son asociaciones que representan a educadores, administradores e instituciones educativas. El dominio de los derechos civiles ocupa una posición intermedia. Aunque hay un número importante de asociaciones comerciales relacionadas con los negocios activas en este controvertido dominio, las corporaciones individuales a menudo tratan de no participar directamente en los debates sobre derechos civiles, por los efectos colaterales que ello puede traer consigo. En una era de boicots, los representantes corporativos señalan que en general es más seguro confiar en una asociación comercial para que hable en nombre de una industria, que correr el riesgo de ser tachados de opositores a los derechos civiles. De hecho, los funcionarios corporativos que comparecen ante el Congreso, a menudo lo hacen oficialmente a favor de una asociación comercial, y con gran delicadeza hacen comentarios sobre los efectos de la legislación de derechos humanos sobre sus compañías. El resultado más importante de este número desproporcionadamente alto de los vínculos interorganizacionales en el dominio del transporte, es que las organizaciones bien conectadas no necesitan centrar demasiado su atención en el desarrollo de relaciones de coalición duraderas con otros grupos. Las organizaciones que están vinculadas a otros grupos a través de nexos internos (miembros de su equipo técnico que llegan a la junta de puestos previos con sus Rolodex intacto, o enlaces del equipo técnico o de la junta directiva) han construido conductos con otros grupos para el intercambio de información, comunicación y coordinación de actividades políticas. Las organizaciones sin estos vínculos institucionales son más susceptibles de buscar sus relaciones por fuera, por ejemplo, estructuras de coalición permanentes, para imitar las ventajas de los contactos internos.

Así, el dominio de transporte, con vínculos abundantes, exhibe el más alto nivel de actividad de coalición de corto plazo y el más bajo nivel de actividad de coalición de largo plazo (véase la tabla 5.14). Muchas organizaciones en el dominio del transporte simplemente no necesitan unirse en coaliciones de largo plazo para conseguir sus metas con otras organizaciones. Los vínculos institucionales son factores que faci litan las cosas. Su presencia no garantiza que la información de hecho va a ser transferida más de lo que la presencia de una puerta garantiza que alguien pasará a través de ella. De este modo, los intentos para medir su impacto en la formación de coaliciones en todas las categorías, deben hacerse bajo la advertencia de que se trata de una interpretación rigurosa: el efecto de los vínculos entre grupos sobre la transferencia de información será grande para algunos grupos en relación con ciertos asuntos, pero no para todos los grupos, y ciertamente, no para cualesquiera grupos sobre cualquier asunto. El análisis de regresión permite medir este efecto probabilístico. En esta regresión, yo mido el impacto sistémico de cada tipo de vínculo discutido en este capítulo sobre la facilidad general con la que los grupos reportan haber formado coaliciones de corto plazo para cualquier asunto. La regresión tiene la siguiente forma:

___________________________ 107 TABLA 5.14 PORCENTAJE DE LAS ORGANIZACIONES QUE REPORTAN DIFERENTES ESTRATEGIAS DE COALICIÓN COMO “MUY IMPORTANTES O ‘IMPORTANTES” Una vez Frecuente De largo plazo

E(facilidad de formación) = f3 +13 1vínculol +13 + [33vínculo3 + [3 4vínculo4 + f35vínculo5 +

y

Transporte

Educación 54.0 72.0 70.0


E(facilidad de formación) = f3 + ¡3 1iii de enlaces

+ f3 2vínculo en el equipo técnico actual + ¡3 3í con ex miembro del equipo técnico

+ ¡3 4abogado externo

+ ¡3 5encargado de cabildeo exerno + c

La variable dependiente, la facilidad de formación de coaliciones de corto plazo, es una respuesta —sobre una escala de cinco puntos— al enunciado:” Las coaliciones de corto plazo son fáciles de formar”. Las respuestas van desde 1 (totalmente de acuerdo) hasta 5 (totalmente en desacuerdo). Las variables independientes son la habilidad para identificar a los enlaces en la junta directiva (una variable ficticia con el código 1 si los encuestados pueden identificar a enlaces específicos), la importancia atribuida a los actuales miembros del equipo técnico como vínculos de comunicación con sus antiguos empleadores, la importancia atribuida a ex miembros del equipo técnico como vínculos de comunicación con sus empleadores actuales, y otros dos vínculos representados en esta regresión con una variable ficticia: el uso de un abogado externo o un encargado de cabildeo externo por parte de la organización. Los resultados se reportan en la tabla 5.15. Con excepción de los vínculos a través de ex miembros del equipo técnico, todos los coeficientes muestran el signo esperado: esto es, son consistentes con la hipótesis de que los vínculos facilitan la formación de coaliciones. Más aún, el “vínculo del equipo técnico actual” adquiere un significado estadístico como variable explicativa en el nivel .05. El hecho de que las otras variables independientes no sean estadísticamente significativas no es sorprendente, dado que éstas son de carácter facilitador más que variables deterministas. En el argumento teórico que presento, he tomado una perspectiva institucional, invirtiendo para ese efecto el famoso principio arquitectónico de Frank Lloyd Wright, de que “la forma es una consecuencia de la función”. Las relaciones descritas en la tabla 5.15 no representan un caso de endogenia. Los grupos muy rara vez establecen vínculos de este tipo para construir (o anticiparse a la construcción de) coaliciones de corto plazo. Más bien, la función es una consecuencia de la forma. Dada la presencia de

TABL& 5.15 ESTIMACIÓN ORDINARIA DE MÍNIMOS CUADRADOS RESPECTO AL IMPACTO DEL VÍNCULO PARA LA FACILIDAD DE FORMACIÓN DE COALICIONES

Nota: R cuadrada fue aproximadamente de .08, pero esto no es relevante, puesto que el modelo mide los efectos de variables independientes específicas, pero no trata de explicar por entero la variable dependiente. Claramente, para una predicción precisa de si eso no es probable que los grupos se unan sería necesario considerar si coinciden en los asuntos de políticas públicas. Número de observaciones: 84 miembros del equipo técnico, encargados de cabildeo, abogados y miembros de la junta directiva con contactos en otras organizaciones, los líderes de grupos en busca de información podrían poner en práctica el conocido principio de George Plunkitt: “Vi mis oportunidades y las tomé”.28 CONCLUSIÓN Para reiterar el punto desarrollado al principio de este capítulo, buscar información acerca de los aliados y adversarios potenciales es un primer paso necesario para coordinar las actividades políticas. Los vínculos entre grupos constituyen una vía útil para que las organizaciones obtengan esa información cuando esos vínculos corresponden al asunto entre manos. Empero, no todos los vínculos proporcionan el mismo nivel de información. Según se reporta, los vínculos con ex empleadores son mucho más útiles que los vínculos con ex empleados. Aunque los enlaces entre grupos proporcionan datos útiles en muchas ocasiones, estas fuentes de información por sí mismas no son “causa” de la formación de coaliciones. Las coaliciones se forjan por el intercambio de beneficios promovido por los miembros centrales fundadores de una coalición naciente.

Variable independiente

Coeficiente

estimado 2.40102

Error estándar

T estadística

9.32039

0.25761

Intercepto

Enlace en la junta directiva —0.22364 0.18855 —1.18612

identificado

Importancia del vínculo en el equipo —0.15438 0.07099 —2.17454

técnico actual

Importancia del vínculo con 0.025 87 0.22 184 0.28789

ex empleados

Abogado —0.14131 0.22184 —0.63698

Encargado de cabildeo —0.05394 0.19699 —0.27385


Hay evidencia clara de que los vínculos sí permiten a algunas organizaciones recopilar información con relativa facilidad, y hay evidencia de que los dominios que exhiben un alto grado de vínculos institucionales, también exhiben un amplio uso de coaliciones intencionales relativas a otros dominios que hacen un uso más extenso de las coaliciones de largo plazo y basadas en la información. Sin embargo, los vínculos son sólo una arte de la historia para explicar la coordinación política y el comportamiento de las coaliciones. De los vínculos analizados, sólo los “vínculos con miembros del equipo técnico actual” es una variable independiente con significado estadístico, para explicar la facilidad con que se forman las coaliciones. Para obtener un conocimiento más profundo de los mecanismos del intercambio de información en la construcción de coaliciones y para introducir el concepto de socios de base en una coalición con sede en Washington, pasamos en el siguiente capítulo a un estudio de caso de la Coalición para el Sistema Generalizado de Preferencias y a las ventajas que los avances en la tecnología aportan a los promotores de las coaliciones.

6. Comunicación y avances tecnológicos

INTRODUCCIÓN

en las coaliciones políticas

El flujo de información es crucial en todas las etapas de la formación de coaliciones. Como se señaló en el capítulo anterior, los vínculos institucionales pueden ayudar a los promotores de éstas a calcular el interés y las preferencias de los miembros potenciales. Estos vínculos pueden también simplificar los contactos iniciales entre grupos dentro de una coalición. Sin embargo, los vínculos institucionales ciertamente no son el único medio a través del cual los promotores de una coalición se comunican con otros intereses, y además, con el desarrollo de mejores tecnologías de comunicación, su trabajo se facilita mucho. En este capítulo explico de qué manera los avances tecnológicos están simplificando los esfuerzos de los promotores de una

coalición en los círculos de Washington para extender sus coaliciones hasta las bases. La tecnología de las computadoras ya está en una etapa de madurez. Una mayoría de los ciudadanos norteamericanos emplea las computadoras en su vida diaria. La tecnología de punta se transforma en procedimientos de operación rutinarios y, con ello, el aspecto de las coaliciones políticas empieza a cambiar. La tecnología está haciendo posible que la formación de coaliciones de las bases se dé en tiempo real. LA TECNOLOGÍA Y LAS BASES: EL CASO DE LA COALICIÓN DEL SGP Para propósitos ilustrativos, vale la pena presentar un caso que parece ejemplificar mi modelo de coaliciones, a la vez que señala una nueva tendencia que au 111

112 COMUNICACIÓN Y AVANCES TECNOLÓGICOS EN LAS COALICIONES POLÍTICAS

mentará en forma drástica la habilidad de los miembros potenciales de una coalición para encontrarse y reclutarse entre sí en los próximos años. El caso mismo tiene lugar a principios de la década de 1990, e indica un aumento importante en el papel de la tecnología en la formación de coaliciones, factor que desde entonces se ha acelerado. Este caso se presenta no para demostrar o rebatir una tesis, sino más bien para ejemplificar. Los académicos, al igual que los expertos editorialistas y comentaristas de los medios han señalado el papel que las nuevas tecnologías juegan en la vida política.’ Como lo señaló Ithiel de Sola Pool en 1983, “Los medios electrónicos... permiten un acceso más fácil al conocimiento y una libertad de expresión que no se tenían antes” •2 Los avances tecnológicos no han escapado a la atención de los representantes organizacionales, quienes han estado prestos para aprovechar las herramientas de vanguardia que podrían proporcionarles una ventaja organizacional para sus causas. El uso de las computadoras por los intereses organizados data por lo menos de la década de 1960, cuando Richard Viguerie recurrió a las bases de datos computarizadas para lanzar las técnicas hoy familiares de correo directo para la obtención de fondos.3 En los primeros años de la década de 1990, la mayoría de las coaliciones con sede en Washington había reemplazado sus listas de correo con listas de fax, como forma convencional de comunicación y de actualización entre una reunión y otra.4 Aunque el propio fax ha llegado a ser un lugar común en la sociedad norteamericana, las organizaciones de Washington han seguido la curva tecnológica con más rigor que el promedio de los norteamericanos. A medida que los módems con fax se han convertido en parte del equipo estándar de las computadoras personales y se ha incrementado la compatibilidad de los programas, las máquinas de fax de alimentación manual han perdido terreno como forma regular de comunicación entre las organizaciones de Washington. De hecho, los “alertas de acción” y las actualizaciones de la coalición a menudo se escriben, se compilan y se transmiten por correo electrónico a partir de una base de datos de teléfonos, sin necesidad alguna de que el líder de la coalición imprima una copia en papel. El impacto de esto es relativamente directo: el cuello de botella que creaban las comunicaciones para la movilización se reduce a medida que el tiempo necesario para la comunicación de masas se aproxima a cero.

El Sistema Generali ado de Preferencias SGP El caso que se describe a continuación se refiere a la reacción de los importadores y los distribuidores al menudeo en torno a la esperada expiración del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Este es un programa de aranceles que permite la entrada al mercado de Estados Unidos de importaciones libres de impuestos a ciertos países menos desarrollados. Es parte de un grupo de programas basado en el principio de “comercio, no ayuda”. En su forma más sencilla, el SGP intenta proporcionar un mercado libre americano a los productos de los países en desarrollo. Un miembro central de la coalición del SGP explicó: “La idea es abrir un mercado para la venta de relojes a un país como Bangladesh, y esto será mejor para Bangladesh que el hecho de enviarle ayuda; y así es. Es un programa de concesión de tarifas que está aprobado por el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, GATT”. Además de los beneficios puramente económicos que implica fomentar el desarrollo más que la dependencia, el SGP tiene cláusulas que permiten usarlo para aplicarlo en asuntos de derechos humanos y de propiedad intelectual. Un efecto colateral para el mercado interno de Estados Unidos es que las compañías norteamericanas y las corporaciones que importan mercancía bajo las disposiciones del SGP reciben un tratamiento libre de impuestos. Para algunos productos, como los juguetes, la diferencia en el precio es importante: se libera 12 por ciento de impuestos para su uso en cualquier parte. La coalición del SGP fue promovida en respuesta a un hecho concreto. Se planeó que el programa SGP expirara el 4 de julio de 1993. Como lo relató un miembro de la coalición: a causa de la transición, la administración Clinton se dio cuenta muy lentamente de que tenía un problema con

el SGP. En febrero [de 1993] se percataron de que deberían hacer algo para extender el SGP. También se dieron cuenta de que el SGP era una maravillosa oportunidad para dar algo a Rusia, que no fuera demasiado costoso. Pasar de las tarifas de Nación Ms Favorecida directamente al tratamiento libre de impuestos. Así, redactaron una pequeña propuesta que extendería el SGP por un corto periodo y proporcionaría sus beneficios a Rusia.


LA TECNOLOGÍA Y LAS BASES: EL CASO DE LA COALICIÓN DELSGP 115

Así, todos estábamos del lado del gobierno, [y esto ayuda], pero estábamos preocupados porque era una pequeña iniciativa comercial, pero tendría impacto en los ingresos públicos porque habría pérdidas una vez que se trasladaran al renglón de resultados. Así, que si se quería continuar sin recaudar esas rentas —sin importar que no se habían recaudado durante 20 años— habría un impacto presupuestal. Había 800 millones de dólares para dar o tomar. El problema es que no se podía pasar simplemente como una propuesta comercial porque ellos no podrían explicar cómo pagar esa cantidad. De esa forma, tuvimos que meternos en el presupuesto. La coalición del SGP es un ejemplo particularmente interesante que se debe explorar por dos razones. Primero, la coalición demuestra la eficiencia y la eficacia de la comunicación hacia las bases en una era de restricciones fiscales. Esto [la ley de conciliación y presupuesto general (Omnibus Budget and Reconciliation Act)] era un paquete fiscal y presupuestal de 500 mil millones de dólares. Nuestro programa era de 791 millones de dólares. Era una insignificante astilla, ya sabes, un rasguño en la espalda de un enorme gorila, y así es como la describieron los encargados de cabildeo de esa administración. De verdad, la cantidad de dinero de la que estamos hablando no era más que el equivalente de un error de redondeo, y, sin embargo, generamos miles y miles de cartas. Segundo, la coalición SGP se formó sólo cinco años después del intento de una coalición similar con muchos de los mismos jugadores, quienes pudieron comparar el nuevo papel de la tecnología en el esfuerzo de construcción de una coalición. El ambiente de cabildeo para el SGP De acuerdo con grupos que participan en ella, la comunidad de comercio internacional es relativamente pequeña: “La gente aquí en la ciudad que trabaja actualmente en esto es casi como una familia: es muy poca. Así, podemos ver a las mismas personas una y otra vez” . En relación con la comunidad de comercio internacional, han surgido numerosas coaliciones, como la Coalición USA NAFTA, la Coalición de China, la Coalición del SGP y la Joint Industry Coalition (sobre aduanas). Estas coaliciones, aunque inde pendientes

tienen un importante traslape de miembros debido a que sus asuntos están muy interrelacionados. Ves a las mismas personas una y otra vez. Grupos ligeramente diferentes de individuos en cada una de estas reuniones. Por ejemplo, hay personas que sólo trabajan en lo relativo a aduanas y que no encontraríamos en otro lugar. Pero algunas de estas personas están realmente interesadas en el SGP porque hay todo un asunto de aduanas implicado en el SGP... Es exactamente el mismo grupo, pero en diferente reunión. Mientras que el surgimiento de grupos externos en la política incrementa la probabilidad de que existan jugadores nuevos e inesperados en las coaliciones para el cabildeo, las relaciones recurrentes entre grupos del mismo dominio y los grupos externos (al dominio) afloran cada vez con mayor frecuencia. La directora de relaciones gubernamentales para un grupo de distribuidores describió las conexiones cada vez mayores entre dos de sus áreas de responsabilidad: En algunos casos, puedes hacer una rara combinación. Yo estoy involucrada en asuntos ambientales y de comercio, lo cual viene a ser muy candente, [quiero decir] las relaciones entre los negocios y el medio. Estoy comenzando a encontrar a los ambientalistas que conozco en reuniones sobre asuntos comerciales, y a la inversa. Es verdaderamente confuso. Durante mucho tiempo se acostumbraba que los ambientalistas estuvieran por un lado y la gente de negocios por otro. “Nunca sus caminos se juntarán”. Pero actualmente una cosa se confunde con la otra. Con el traslape cada vez mayor de intereses organizacionales, los representantes de grupo desarrollan frecuentes relaciones de trabajo con organizaciones externas, aún sabiendo que esa relación de “compañeros de cama desconocidos” puede no ser sólo por una vez.

ormación de la coalición La inminente terminación del Sistema Generalizado de Preferencias representó una amenaza directa a los importadores. A partir del 5 de julio de 1993, los importadores tendrían que pagar considerables aranceles sobre bienes que habían estado importando libres de impuestos. El efecto neto de la expiración del SGP para el presupuesto federal sería de 791 millones


LA TECNOLOGÍA Y LAS BASES: EL CASO DE LA COALICIÓN DEL SGP

de dólares en captación adicional anual. Los representantes de las organizaciones comerciales afectadas creyeron que sería imposible presentar exitosamente una propuesta comercial independiente para extender el SGP, dadas las presiones políticas para la reducción del déficit. Era difícil que el Congreso se rehusara a recibir una inyección automática de casi 800 millones de dólares por nueva captación de impuestos. Una alternativa para buscar una propuesta independiente sobre el oscuro asunto fue llevar a cabo una labor de cabildeo en el Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes (House Ways and Means Committee), para insertar una cláusula que extendiera el SGP a la ley de conciliación y presupuesto general de 1993, de tal modo que su suerte quedaría atada a la aprobación o el rechazo de todo el paquete presupuestal. Como se podría esperar, la naciente coalición del SGP comenzó con un puñado de miembros fundadores (centrales), cada uno de los cuales tenía un interés económico sustancial en el SGP. De acuerdo con uno de los miembros fundadores: “La organizamos aquí en la ciudad tomando varios líderes clave en el tema. Ya sabes, a partir de varias organizaciones comerciales y abogados, y lo usual”. Como patitos feos en un ambiente hostil, los miembros centrales eligieron deliberadamente ampliar el alcance del conflicto. Así, se movilizaron para hacer crecer su coalición contactando a hombres de negocios locales y corporaciones a lo largo y ancho de Estados Unidos; coincidieron en que la mejor estrategia para proteger las condiciones del SGP era construir una coalición con un amplio espectro de voces. No era que [en el Congreso] odiaran el SGP o que alguien tuviera algún problema con él. Simplemente, ¿valía los 800 millones de dólares? Y, de cualquier manera, ¿qué demonios es el SGP? ¿Por qué tendríamos que protegerlo? Y así, nuestro trabajo consistió en asegurarnos de que el asunto estuviera en la mira de todos y no confiarnos simplemente en la administración para vender la propuesta, porque la administración tenía mucha más agua que llevar a su molino del paquete de conciliación presupuestaria. Así, decidimos que... la forma de ganar la batalla no era ir con todas esas personas [en el Capitolio] y decirles qué importante era el SGP —con eso no se lograría poner el asunto en la mira de todos. La gente involucrada en el comercio sabía de él, pero nadie más. La forma de ganar este asunto era hacer que los ciudadanos comunes hablaran acerca de lo importante que es realmente este programa.

Ampliar el alcance del conflicto requirió notificar de él a un conjunto ampliamente distribuido de importadores y de intereses relacionados con los negocios. Los miembros centrales se concentraron en explotar los vínculos establecidos entre agentes aduanales, abogados empresariales, y sus clientes. Con cada agente aduanal representando a cientos de clientes potenciales, los boletines regulares para esos clientes constituyeron un foro listo para que la coalición se diera a conocer entre sus miembros potenciales. Los agentes y los abogados empresariales pusieron anuncios en sus boletines, que informaban a sus clientes que el SGP expiraría pronto, y recomendaban a las firmas interesadas contactar a uno de los miembros centrales. Los resultados los describe un miembro central encargado de responder a las solicitudes de información: Estuve recibiendo un promedio de seis, siete u ocho llamadas telefónicas por día, de gente que decía “¿Qué hago?” Llegó el momento en que tuve que decirle a la recepcionista, di solamente “Dénos su número de fax”. Con algunas de las personas en esta coalición nunca hablé personalmente. Sólo les enviaba por fax un mensaje inmediato con instrucciones sobre cómo escribir, y eso no les costaba nada. Nunca he visto nada más eficaz. El mensaje enviado por fax a los miembros potenciales de la coalición se centraba directamente en la amenaza económica a los destinatarios, matizada con un poco de exageración. Explicábamos que todos deberíamos estar conscientes de que el día 4 de julio comenzaríamos a pagar impuestos... Y aparecieron un montón de pequeños importadores que súbitamente se daban cuenta: “Dios mío, no sé de dónde voy a sacar dinero para pagar estos impuestos que nunca antes había pagado”. Además, para algunas personas, la cantidad de dinero que deberían pagar por concepto de impuestos era su margen de utilidad. Es decir, se les estaba arrebatando su ganancia. Esta fue una forma muy rápida de despertar el descontento de la gente. Los miembros de la coalición respondieron a un paquete de incentivos de información y de beneficios de expresión/intencionales. Los miembros centrales se enfocaron en reforzar la magnitud de la amenaza, a la vez

que minimizaban el nivel de trabajo que se requería para que los miembros de la coalición participaran efectivamente.


LA TECNOLOGÍA Y LAS BASES: EL CASO DE LA COALICIÓN DEL SGP 119

Les enviamos listas de legisladores a los que ellos podrían llamar, indicándoles sus números de teléfono y de fax... Con los boletines semanales de “iQué está pasando con el SGP?”, la gente sentía así que se le estaba incluyendo en todas esas cosas —todo el “bla bla bla” de estar y ser parte de la discusión de Washington. Pero lo más importante era: “Ya viene, y tendrás que pagar”. Y de hecho, expiró. La gente está pagando esos impuestos ahora.5 La coalición recibió una sustancial inyección de miembros cuando el SGP de hecho expiró el 4 de julio de 1993. Los miembros de la coalición y todos los free-riders que habían dejado que fueran otros los importadores que se involucraran, estaban ellos mismos pagando fuertes sumas de impuestos. En el caso del SGP, en medio de esto, lo malo realmente sucedió... Les habíamos estado diciendo, “El mundo se nos viene encima, el mundo se nos viene encima”, y entonces el mundo se nos vino encima el 5 de julio. Puedes imaginar lo que sucedió el 6 de julio. Recibí en mi teléfono un sinnúmero de llamadas de gente que preguntaba: “Qué hago?” E/papel de la tecnología Cuando las compañías interesadas contactaron a los promotores de la coalición solicitando información, los datos de éstas fueron procesados mediante los últimos avances de la tecnología de bases de datos. Las secretarias apuntaron los nombres y números de fax, y los añadieron a una base de datos de miembros de la coalición en la PC del promotor. A partir de esa solicitud inicial, el promotor enviaba por fax una serie de memos y de avisos informativos para estimular la participación activa en la coalición. Todo lo que tenías que hacer era llamar y dejar tu nombre en el directorio de mi computadora. Usamos el fax para enviar estos memos —estos memos histéricos a la gente— y pulsamos el botón del pánico y los motivamos a escribir sus propias cartas. Era un grupo pequeño, pero enloquecido, de individuos que se ocupaban de esta pequeñísima cláusula... He hecho esto ahora dos o tres veces —muy exitosamente en algún pequeño asunto comercial. Encuentras un tema que despierta la emoción de la gente. Un asunto que es suficientemente pequeño para que no estés compitiendo con otros grupos por la atención de este pequeño pero enlo quecid

grupo, y haces que a ellos les cueste muy poco formar parte de la coalición. La importancia de ios avances tecnológicos para el proceso de construcción de coaliciones puede apreciarse al comparar intentos anteriores de formación de coaliciones en la comunidad del comercio internacional con la coalición del SGP. Algunos de los miembros centrales de la coalición del SGP pudieron hacer una comparación directa, que indicaba no sólo la magnitud, sino también la velocidad de desarrollo. Cinco años antes, en 1988, varios de los miembros centrales de la coalición del SGP habían reunido una coalición de las bases similares para luchar contra lo que se conoce como la “cláusula de ilegalidad” en la propuesta de comercio de 1988. La cláusula de ilegalidad era un conjunto de sanciones aduanales, el equivalente en comercio internacional a la regla de “tres faltas y quedas fuera”. Como lo recuerda un miembro de esa coalición, “Se trataba de una cláusula de sanciones que te podía poner literalmente fuera del negocio. Tres violaciones a las leyes aduaneras —incluso errores administrativos— y perdías el derecho a la importación. Esto es lo que era esa cláusula de ilegalidad. Era una disposición estúpida. La coalición era inevitable”. Como sucedió con la expiración de la condición del SGP, la cláusula de ilegalidad representaba una amenaza económica directa para muchos miembros de la comunidad empresarial. El campo de acción era notoriamente similar. El ejecutivo de una asociación comercial describió así los asuntos: “Asuntos similares; esto es, iniciativas comerciales insignificantes dentro de una legislación gigantesca, casi un gorila de 300 toneladas”. En ambos casos, una coalición construida por agentes aduanales, abogados y grupos que representaban a los importadores fue capaz de generar una gran cantidad de cartas a las bases sobre una disposición aduanal, pero el esfuerzo de 1993 se benefició de los avances de la tecnología. Uno de los jugadores centrales de ambas coaliciones explicó cómo la tecnología había simplificado el proceso de construcción de la coalición.

[Como en la coalición del SGP de 1993, en lo referente a la cláusula de ilegalidad de 1988] fuimos capaces de generar toneladas de cartas, pero en aquel tiempo no teníamos la tecnología. Consumía horas y horas de llamadas telefónicas... Y pudimos generar sólo una tonelada de correo


sobre ese asunto en particular, pero teníamos que hacerlo por teléfono, lo cual significaba que era necesario pasarse 20 minutos explicándole a alguien de qué se trataba. Había que hacerlo telefónicamente, uno por uno; también se podía usar el fax, pero era necesario sentarse y esperar allí para alimentar el aparato de fax. Y lo hacíamos. Fue la primera vez que usé un fax. Era muy eficaz y pensé que esa tecnología era muy buena. Pero no como lo es actualmente. Tengo un fax conectado a mi computadora. Con sólo oprimir un botón puedo enviar 300 faxes. Hoy en día, cualquiera tiene una computadora, sobre todo la gente que se dedica al comercio internacional, puesto que es la forma de comunicarse. O bien, se comunican por correo electrónico o por fax. Digo, para la comunicación con ultramar es mucho más rápido que el correo o que una llamada telefónica. Llegar a los miembros potenciales de la coalición, proporcionarles un paquete de incentivos para integrarse a ella y estimular las campañas de correo a las bases son tareas que se han simplificado mucho gracias al avance tecnológico. La tecnología abatió costos financieros y de trabajo de los promotores, y, adicionalmente, ha permitido a los miembros potenciales participar con un costo mínimo para ellos mismos. Los representantes en Washington parecen tener en alta estima la eficacia de la tecnología para la construcción de coaliciones. La habilidad para atraer, informar y movilizar a compañías hasta entonces desconocidas en una gran coalición y en unas pocas semanas, recalca el entusiasmo de los representantes. Veo una implicación real para las coaliciones —particularmente las coaliciones de base, las coaliciones que se hacen por esfuerzo propio—mediante la tecnología... Tenemos unos 300 miembros en esta coalición. No cuesta nada ser miembro de ella. No tenemos las direcciones de estas personas. Todo lo que tenemos son sus números de teléfono y de fax. Este tipo de coaliciones de guerrilla de corto plazo, pienso, llegaron para quedarse. Creo que van a ser un nuevo rasgo de la política de Estados Unidos. Y pienso que cada vez vamos a ver más de esta capacidad para generar esta especie de correo instantáneo.

Actividades de la coalición que llevan a la victoria Los promotores de la coalición del SGP se esforzaron por dotarla de diversidad para que su causa se mostrara más democrática. Puesto que desde sus acercamientos iniciales incluyeron un amplio rango de agentes aduanales y de abogados con clientes distribuidos por todo el país, la coalición desarrolló un conjunto de miembros muy ampliamente distribuidos. Conseguimos... interesar a agricultores y que escribieran a grandes firmas electrónicas como Xerox y Motorola, y las compañías automotrices, además de pequeños importadores de madera, joyería, melones y a pequeños importadores de todo tipo de productos. Tanto en el caso del SGP como en la cláusula de ilegalidad, las coaliciones comerciales alcanzaron victorias impresionantes inundando a los representantes con cartas. Y les fue tan mal que la coalición del SGP bloqueó las líneas telefónicas de Rostenkowski y de otros miembros del Congreso. Y Rostenkowski tuvo que pedir a su gente que llamara a los fabricantes de juguetes para decirles “ya párenle”. Me tocó hablar con Moynihan. Le llamé y le dije: “Bien, ¿van a estar ustedes de acuerdo con eso, o no?” El dijo: “Se callarán ustedes? ¿Dejarán de mandar cartas? Dejen de escribir. Nos encargaremos de ese asunto”. Y lo hicieron. La extensión del SGP fue aprobada por la Cámara de Representantes, y se convirtió en ley, con lo que se ganó no sólo otro año de protección fiscal para los miembros de la coalición, sino también la devolución de los impuestos pagados durante el periodo en que se eliminó el SGP. La coalición del SGP no sólo demuestra la manera en que los miembros centrales pudieron desarrollar una coalición exitosa con un presupuesto mínimo, sino también la forma en que un avance tecnológico, como el uso de las computadoras equipadas con fax, simplifica el trabajo. Los representantes de grupo que están en el núcleo de la coalición encontraron recompensado su tiempo y esfuerzo por sus propias organizaciones. Uno de los miembros fundadores de la coalición del SGP explicó: “Básicamente, lo invertido en esta coalición ya se compensó con los resultados. Gané una enorme victoria para los miembros [de mi organizaciónj, y ahorré a nues


EL DESARROLLO TECNOLÓGICO Y LA COALICIÓN “VIRTUAL” 123

tros miembros un montón de dinero.., trabajando con individuos que no eran nuestros miembros”. EL DESARROLLO TECNOLÓGICO Y LA COALICIÓN VIRTUAL Las tecnologías en uso hoy en día, como las bases de datos en microcomputadora y las máquinas de fax usadas por la coalición del SGP, representan sólo la punta del iceberg entre las herramientas disponibles para los promotores de las coaliciones. El desarrollo fundamental ahora es el crecimiento mundial de la Internet. Tan solo en Estados Unidos, uno de los estudios principales indica que había más de 57 millones de usuarios de Internet a principios de 1998, y que a diario se incorporan 17 mil nuevos usuarios.6 Junto con este auge cibernético, la primera generación de ciudadanos versados en la computación ya está en línea. Esta tendencia no se va a revertir, y tiene implicaciones tremendas no sólo para la política en conjunto, sino específicamente para los grupos de interés y para las coaliciones. Dos áreas de las innovaciones tecnológicas relacionadas con la Internet aumentarán la capacidad de las coaliciones para movilizarse y para responder a los acontecimientos legislativos a velocidades que se aproximan al “tiempo real”: el mejoramiento de la tecnología de comunicaciones y la mayor disponibilidad de información. Aunque estas dos tendencias son conocidas en general por la comunidad académica, no es claro que los politólogos hayan reconocido todo el potencial que tienen estos avances para cambiar la naturaleza de los procesos de construcción de coaliciones entre los intereses organizados. Los cambios en la tecnología de comunicaciones hacen que el proceso clásico de movilizar las bases para la acción alcance velocidades inconcebibles hasta ahora. La disponibilidad de la información, en magnitudes exponenciales, la segunda de esas tendencias, modifica en verdad la dinámica de la interacción entre los miembros de una coalición, los miembros potenciales y el gobierno. Tecnología de comunicaciones Como se señala en las secciones previas, la transmisión de datos por vía fax tiene la ventaja de la transferencia casi instantánea de la información. Se pueden transmitir cantidades de información de una persona a otra (u otras) mediante líneas telefónicas, de manera mucho más rápida de lo que

se podría decir el mensaje. Un representante en Washington explicó: “Con un fax, te puedes comunicar instantáneamente con los miembros de la coalición, y darles instrucciones sobre cómo dirigirse, por teléfono y por fax, al Capitolio. “El desarrollo del fax conectado a la microcomputadora dio a los promotores de las coaliciones la capacidad de iniciar simultáneamente un gran número de transmisiones de fax por medio de veloces módems. Al eliminar la necesidad de marcar o enviar manualmente esos mensajes, se reduce de una manera sustancial el número de horas-hombre que se necesitan para difundir ampliamente la información. Sin embargo, el fax mismo ya está siendo obsoleto ante la creciente popularidad del correo electrónico y de los escáneres electrónicos. Los costos de transferencia de la información a través del correo electrónico son verdaderamente mínimos. Para muchos grupos, las cuentas de las llamadas telefónicas de larga distancia requeridas para las transmisiones vía fax, lo mismo que las de los envíos postales, se han reducido en forma drástica con esa tecnología. Más aún, hay una clara economía de escalas para los suscriptores más activos de Internet con una tarifa única, como resultado del costo cada vez más reducido de los servicios de correo electrónico por unidad enviada. El promotor de una coalición del sector del transporte describió así la eficiencia de las comunicaciones por correo electrónico: “Si quieres hacer una coalición de las bases, gracias a la tecnología no puedes decir que te va a costar cientos y cientos de dólares. Hay un asunto tecnológico aquí. Tengo que confesarte que soy un verdadero admirador de la tecnología, simplemente la amo. La tecnología es lo máximo”. Mientras que algunas coaliciones han adoptado plenamente la comunicación por correo electrónico, un número importante se resiste a su uso para los mensajes con información delicada por consideraciones de seguridad. Aunque hay software y hardware disponible para encriptar datos, la falta de un método estandarizado sigue siendo un impedimento. Disponibilidad de la información La segunda categoría general del desarrollo tecnológico que está afectando la formación de coaliciones es la amplia disponibilidad de información. Lo que es quizá más importante, la transformación de la Internet de un mecanismo para el correo electrónico y la transferencia rápida de datos en una fuente de información fácilmente accesible y navegable, está haciendo dis


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minuir rápidamente el costo de la información legislativa. La Red (www, por sus iniciales en inglés de World Wide Web), la más dinámica y visible de las autopistas de la información, está haciendo que los datos gubernamentales sean accesibles a velocidades que desafían a la imaginación. La coincidencia de la innovación tecnológica, el desarrollo y la elección de los autodenominados “tecnoadictos” BilI Clinton, Al Gore y Newt Gingrich para encabezar el poder ejecutivo y la Cámara de Representantes, pusieron al gobierno de Estados Unidos a la cabeza de la distribución de la información. Por ejemplo, la Cámara de Representantes inició un sitio www llamado “Thomas”, por Thomas Jefferson, que permite conocer el estado actualizado de todas las propuestas legislativas, que se pueden localizar proporcionando el número de propuesta, o bien, mediante alguna palabra clave o del texto.8 El efecto que esto tiene sobre los costos de la información es sorprendente. Los representantes de los grupos pueden hacer búsquedas en tiempo real sobre la legislación mediante palabras clave del interés de su organización, y la base de datos Thomas puede identificar incluso la legislación más reciente relacionada con las palabras indicadas, ya sea que el punto de interés esté descrito en el título mismo de la propuesta, o bien que esté “oculto” en una perdida nota de pie de página incluida en un subpárrafo de interés tangencial. La computarización de los datos y su fácil acceso están volviendo obsoletos términos como “párrafo perdido” y “cláusulas ocultas”. Los representantes de grupos pueden obtener el texto de las enmiendas el mismo día de su promulgación, examinar los reportes de ios comités, y buscar electrónicamente en el Federal Register o en el Congressional Record, sin importar dónde se encuentren (y sin tener que pagar el costo de comprar la suscripción a esas publicaciones). La propia Red está creciendo a un ritmo sorprendente. Un cálculo indica que el número de páginas en ésta se duplica cada 100 a 125 días, y calculaba en 150 millones el número de páginas de la Red a fines de 1997.9 Un artículo de 1998 señala que en 1993 “había dos páginas comerciales (esto es, páginas .com); actualmente hay más de un millón”.’° Los sitios www no son sólo fuentes importantes de información gubernamental, sino que constituyen a la vez uno de los dos trampolines tecnológicos importantes para la formación y el mantenimiento de las coaliciones. Se han creado páginas en Internet para establecer la presencia en Internet de docenas de coaliciones políticas, como la Coalition for Networked Information, la American Arts Alliance, la Wireless Opportunities

Coalition, la Coalition for Vehicle Choice, la United States Industry Coalition, la National Coalition Against Censorship y ACTION (de ACTIvism ON line. Más allá del nivel de las coaliciones, ya hay cientos de grupos políticos y de intereses políticos corporativos representados en la Red, para no hablar de las más de 400 mil compañías que hacen negocios en la Red.” El crecimiento de las páginas de coaliciones en Internet ha llegado al punto de dar lugar a parodias en línea, como es, para citar uno de los casos más notorios, la “Coalición para eliminar el monóxido dihidrogenado”.12 Las firmas de asuntos gubernamentales como Wexler Group y Podesta Associates han establecido páginas en la Red. Empresas comerciales como INCONGRESS se están expandiendo para proporcionar una tienda de información para los empresarios del campo de las políticas públicas, los legisladores y los encargados del cabildeo. INCONGRESS reúne el texto de la legislación y los documentos sobre la posición de grupos de interés organizados y de coaliciones respecto a las políticas, en una sola página. Organizaciones como Arco, BellSouth, la Interestate Natural Gas Association y la Career College Association han pagado unos 6 mil dólares para colocar en esa página sus documentos como “defensores” de determinada posición.’3 Otras firmas del área de Washington, como Net.Capitol y Capitol Advantage venden a los grupos y coaliciones programas que les permiten a sus miembros canalizar los correos electrónicos de las bases directamente a las oficinas legislativas correspondientes.14 Un segundo trampolín, potencialmente con más amplio impacto para la formación de las bases, es el conjunto de los grupos de noticias en la Red. Esos grupos sirven como directorios de autoselección de miembros potenciales interesados, para los grupos y coaliciones. Hasta ahora, la aplicación principal de esos grupos por parte de las coaliciones ha sido como herramienta para generar el correo hacia las bases. En cierto sentido, las coaliciones usan a los grupos de noticias

como correo directo. El promotor de la coalición envía un mensaje a un grupo de noticias, igual que antes habría enviado el mensaje por correo ordinario. Uno de los primeros usos eficaces de los grupos de noticias por parte de una coalición tuvo lugar en 1995, durante la campaña para detener la U.S. Communications Decency Act (ley sobre las buenas costumbres en las comunicaciones de Estados Unidos). Esta coalición reunía a grupos tradicionales de las libertades civiles, como People for the American Way y


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ACLU, con nuevas organizaciones, orientadas a la computación, como Electronic Frontier Foundation y Voters Telecommunications Watch. La coalición puso anuncios en los grupos de noticias como alt.activism, alt.censorship y alt.politics.datahighway, animando a los lectores a contactar a los miembros del comité de comercio del Senado. Los miembros del comité estaban incluidos en una lista junto con sus números telefónicos y una relación de puntos para oponerse a la propuesta legislativa.’5 Los grupos de noticias tienen tres ventajas para el ámbito político. Primera, sólo se necesita enviar un solo mensaje de correo electrónico para llegar a millones de destinatarios potenciales.’6 Segunda, el costo de ese envío se reduce en términos reales a unos centavos. Tercera, es posible hacer totalmente la conexión con las partes potencialmente interesadas sin necesidad de obtener sus nombres, direcciones o información personal. La única dirección que se necesita es la del propio grupo de noticias. La gente se suscribe a esos grupos teniendo en cuenta sus propios intereses; así, los anuncios van dirigidos a donde deben. No hay necesidad de conseguir o elaborar una lista de correos. La capacidad de movilizar a los individuos mediante los grupos de noticias de Internet estimula la participación política en general. Se puede contactar incluso a personas que nunca se han involucrado en política, cuyos nombres nunca se encontrarían en una lista de correos de carácter político. Ciertamente, esto se aplica más a unas esferas sociales que a otras, y de manera curiosa, junto con el sesgo económico obvio hacia quienes pueden adquirir el equipo de cómputo y “ponerse en línea”, el principal y más obvio sesgo político en Internet se da en dirección de lo conservador a lo liberal.’ De hecho, el directorio “Yahoo “, una página bien conocida entre las de la www, incluye frecuentemente más páginas de otros partidos que de republicanos o demócratas.’8 Esta sobrerrepresentación de voces que no corresponden a las tendencias dominantes, indica que Internet tiene un efecto poderoso de nivelar la participación política por lo menos en dos formas, ambas relevantes para la formación de coaliciones. La tecnología disminuye los costos de acceso a la participación política en grupos. Aunque esto puede parecer increíble, dado el desembolso de alrededor de mil dólares necesarios para tener el equipo de cómputo y el acceso a Internet, cuando el grupo tiene esto puede tener acceso a las páginas de Internet con la misma base potencial que cualquier otra organización

del país. En otras palabras, a diferencia de los medios tradicionales como los periódicos, la televisión y el radio, en los cuales una organización tendría que pagar precios adicionales por unidad por cada segmento adicional del mercado que quisiera alcanzar, el mercado universal de la Internet redefine la naturaleza de las economías de escala. La tecnología de Internet y la creación de la Red favorecen la participación de los grupos en formación y de las organizaciones que no se han comprometido con el uso de otra infraestructura. Como señala John Pike, director de CyberSpace Research en la Federation of American Scientists, Consideremos la dinámica de la Red. En general, esta nueva estructura de información privilegia a quienes estaban marginados por la vieja estructura de información, y aquellos que ahora son privilegiados por la estructura de información existente quedarán red.rezagados [sic] si se limitan a sus habilidades competitivas. Esta es la razón por la que la Investigación A-albiónica tiene una mayor red.presencia [sic]. La Institución Brookings apenas se está arriesgando en la Red con una página de poco contenido, y CFR será probablemente el último lugar de la civilización occidental en ponerse en línea. Antes de la Red nadie había oído nunca de A-albionic, y ahora simplemente no puede uno escapar de ello, [mientras que] CFR existe desde hace un largo tiempo y es bien conocido [más o menos]. CFR ya tiene algo bueno con la estructura de información existente, con todas sus reuniones cara a cara y sus brindis, de modo que, ¿por qué querrían exhibir a través de la red sus mercancías ante los sectores improductivos y sin posibilidad de ‘9 Tomados en conjunto, los efectos principales de la tecnología para los promotores de las coaliciones son disminuir el costo del seguimiento de la política y reducir el costo que implica formar una coalición. Los efectos secundarios de estos desarrollos consisten en simplificar el trabajo de los promotores de las coaliciones y, simultáneamente, hacer menos necesarios a los promotores activos. Como se señala antes, la infraestructura de información en desarrollo disminuye en forma drástica el costo de dar seguimiento a las acciones gubernamentales. No se trata sólo de que el gobierno está haciendo la información directamente accesible a los ciudadanos a través de la www, sino que los ciudadanos de la Red —“cibernautas”, como a


CONCLUSIÓN 129

veces se llaman ellos mismos— se proporcionan información unos a otros en los grupos de noticias y a través de las páginas personales en la Red, programadas con vínculos de hipertexto que refieren al lector a otras páginas de interés.20 El costo reducido del seguimiento puede tener el efecto de que se deprecien los incentivos que ahora tienen los líderes de grupo, para unirse a una coalición en virtud de los beneficios de intercambio de información. El segundo costo que la innovación tecnológica ha reducido es el de la organización. Esto se ve más claramente con la nueva facilidad con que los miembros potenciales de la coalición, que piensan de manera similar, se puedan encontrar unos con otros. Como lo señala Robert Wright acerca del ciberespacio, “Las cosas que cambia son las restricciones arbitrarias para la interacción. La distancia ya no es un impedimento”.21 Si éste constituye un desarrollo positivo o negativo, depende directamente del punto de vista que uno tenga de los intereses organizados en la democracia norteamericana. La tecnología supera uno de los resguardos cruciales de James Madison contra el surgimiento de facciones. Madison indica en el número 10 del Federalist Paper que una ventaja importante de una república grande es que los individuos que piensan de manera similar tendrán mayor dificultad para encontrarse y organizarse si están geográficamente dispersos. La observación de Madison no rige en el ciberespacio. La proliferación de vínculos de comunicaciones electrónicas, como las páginas de la Red y los grupos de noticias, significa que los líderes de los grupos de interés pueden entrar más fácilmente en contacto e intercambiar información de manera directa con otros miembros de la coalición y otros grupos interesados. Esto reduce la necesidad de los promotores de coaliciones como intermediarios en el intercambio de información.22 Aunque no hay razón para creer que en las coaliciones cambiará la estructura miembro central-jugador-grupo periférico, el patrón del flujo de información sí está cambiando. La comunicación entre los miembros se está desarrollando entre todos los integrantes de una coalición, ampliándose más allá de los canales tradicionales, altamente centralizados, entre emprendedor/promotor y los miembros. La última forma en que la tecnología está cambiando el aspecto de las estructuras de coalición es al ampliar y permitir el anonimato por parte de los miembros potenciales de la coalición. Una persona interesada que sepa

del esfuerzo de la coalición a través de un grupo de noticias23 no necesita identificarse con el promotor de la coalición para obtener más información. En el ámbito www, la parte interesada no necesita hacer llamadas telefónicas para obtener información, ni tiene que proporcionar su nombre, pensar cómo obtener de manera disimulada copias de los trabajos de alguien y revisarlos para obtener información estratégica. Para ello basta simplemente examinar la página www. Esto tiene ventajas y desventajas obvias para el promotor de la coalición. Los miembros potenciales tienen fácil acceso a la información, pero también los enemigos potenciales. Sin embargo, la tecnología actual permite al propietario de una página en la Red seguir a quienes tienen acceso a los datos almacenado en su página. Esto en sí mismo tiene ventajas importantes para identificar al público interesado, el primero de los retos informativos que se discutieron en el capítulo 5. La relación entre intereses organizados y tecnología se puede describir con una idea sencilla: la utilidad potencial engendra la adaptación y el uso. A medida que surgen las nuevas tecnologías, los intereses organizados que buscan ventajas potenciales mediante su uso se adaptarán a ellas para cubrir sus necesidades y ponerlas en juego. A medida que más grupos se incorporen al uso de la Internet y comiencen a descubrir las ventajas de la conectividad electrónica, aprenderán no sólo que es más fácil obtener así la información gubernamental y legislativa, sino que en la Red se forjan relaciones personales que pueden convertirse en relaciones de trabajo conjunto. La Internet crea vínculos tanto personales como electrónicos. CONCLUSIÓN Las coaliciones están evolucionando de manera natural a medida que los avances tecnológicos amplían la capacidad de los miembros de la coalición para comunicarse y obtener información. Dados los poderosos incentivos para la cooperación entre los grupos de interés y las ventajas de comunicación disponibles para los promotores de las coaliciones, debemos volver a la pregunta de cuándo, si sucede en algún momento, ya no veremos coaliciones. Vuelvo a esta pregunta en el siguiente capítulo al explorar las cuestiones de oportunidad, preferencia y el ámbito de las políticas públicas.

7. Oportunidad, preferencia y el ámbito de las políticas públicas INTRODUCCIÓN: CUANDO LOS GRUPOS NO SE INTEGRAN A UNA COALICIÓN La teoría de los incentivos ha sido útil para explicar a qué beneficios responden los líderes de grupos individuales para integrarse a coaliciones específicas. Es conveniente ahora volver al proceso de elaboración de políticas para examinar la cuestión general de cuándo hay más y menos posibilidades de recurrir a las estrategias de coalición. ¿En qué etapas del proceso de creación de políticas y en qué actividades las coaliciones llegarán a ser la táctica favorita? Al contrario, ¿hay etapas específicas del proceso de elaboración de políticas o actividades en las que esperaríamos ver a los grupos trabajar en forma aislada? Tradicionalmente, la teoría de los incentivos plantea que los líderes de los grupos de interés responden a incentivos externos al seleccionar su curso de acción. Los líderes de grupos intentan aumentar al máximo sus ganancias, que pueden definirse en términos de influencia externa, metas de políticas públicas, seguridad laboral, o cualquier otro de un sinnúmero de criterios. En este capítulo analizo tres hipótesis derivadas de la teoría de los incentivos que pueden explicar cuándo es más probable que los grupos formarán coaliciones y cuándo trabajarán en forma aislada. En primer lugar, y también lo más importante, examino una hipótesis sobre el fortalecimiento de la reputación y sostengo que ésta puede predecir mejor las actividades específicas que los grupos desarrollarán o no en coaliciones. En gran medida, los grupos son más susceptibles de elegir estrategias que les permitan reclamar prestigio y, con ello, fortalecer su reputación a largo plazo por adoptarlas. Si la reputación y el prestigio se pueden 131

132 OPORTUNIDAD, PREFERENCIA Y EL ÁMBITO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA POLÍTICA: EL PAPEL DE LA REPUTACIÓN 133

obtener mejor a través de la acción independiente, será menos probable que se formen coaliciones. Naturalmente, los líderes de grupos tienen otros intereses que determinan sus acciones. Exploro dos de ellos como hipótesis alternativas que afinan la fuerza motriz de este capítulo. La primera de ellas se basa en las etapas del proceso de elaboración de políticas: los grupos son más susceptibles de usar coaliciones en las fases iniciales del mismo que después. Esta hipótesis se basa en supuestos estructurales sobre el proceso de elaboración de políticas en Estados Unidos. En suma, plantean que los grupos están más dispuestos a negociar/acordar en la fase legislativa del proceso de elaboración de políticas cuando las decisiones sobre ese proceso son más generales, sabiendo que los detalles se arreglarán en la fase de reglamentación del proceso. La segunda hipótesis alternativa se basa en la preferencia y prioridad endógenas: los grupos tenderán más a recurrir a las coaliciones en sus actividades más apremiantes. Se trata de un argumento de maximización de recursos. Se basa en el elemento de la teoría de los incentivos que nos dice que al pertenecer a una coalición, los recursos combinados de muchas organizaciones inciden en los asuntos legislativos. La pregunta central de este capítulo no es por qué los grupos forman coaliciones, sino cuándo eligen integrarse o no a una coalición. Existe amplia evidencia de que los grupos en realidad responden a numerosos incentivos y se afilian a coaliciones. Aún así, hay ocasiones en que estando presentes tales incentivos, las organizaciones prefieren seguir un camino independiente. Esto pone de manifiesto una de las debilidades de la teoría de los incentivos: pese a su gran poder heurístico e instrumental, tiene poca capacidad de predicción. La teoría de los incentivos puede explicar ex ante (de antemano) el conjunto instrumental de incentivos que el promotor de una coalición ofrecerá para atraer a sus posibles miembros, y el investigador puede usar esa teoría ex post (posteriormente) para atribuir a un conjunto concreto de incentivos el hecho de que los líderes de grupos hayan decidido integrarse a la coalición. Esto es exactamente lo que yo hice en el capítulo 3. Sin embargo, rara vez se usa esa teoría para proporcionar información sobre los líderes de grupos que no se unen a la coalición, fuera de concluir que la estructura de incentivos es insuficiente para garantizar la participación en la coalición.

Desde luego, es importante en sí mismo poder señalar que hay un número limitado de categorías significativas de incentivos a las cuales responden los grupos. Es importante entender las diferencias entre las organizaciones que se integran a las coaliciones en busca de información, las que se unen por beneficios simbólicos y las que tienen razones estratégicas para hacerlo. Las entrevistas muestran que son pocas las razones, si es que las hay, que ofrecen los líderes y representantes de grupos que no caben en una de esas categorías de incentivos. Sin embargo, la teoría de los incentivos no

nos ofrece una explicación acerca de las preferencias endógenas en sí mismas ni nos proporciona una buena idea ex ante de las elecciones probables. Cuando a un grupo se le invita a pertenecer a dos coaliciones que trabajan en actividades que le interesan, ¿por qué el grupo a veces se aflija a una de las coaliciones e ignora a la otra? La respuesta radica en una combinación de preferencias endógenas y de estructuras de incentivos exógenos, que más adelante se analizarán. Esta es, por lo tanto, la pregunta del presente capítulo: dados los conjuntos sustanciales de incentivos que he planteado para la formación de coaliciones, ¿cuándo es probable que los grupos sigan un curso de acción independiente? Si la teoría de los incentivos sugiere que la acción independiente es más probable cuando la combinación de preferencias endógenas y de incentivos exógenos produce una mayor utilidad fuera de la pertenencia a la coalición, para usar la teoría con fines de predicción debemos abordar la pregunta de cuándo es más probable que ocurra esto y por qué. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA POLÍTICA: EL PAPEL DE LA REPUTACIÓN -

El deseo de desarrollar y mantener una sólida reputación en Washington juega un enorme papel en las decisiones que toman los líderes de grupos de interés y en las acciones que emprenden en el proceso de elaboración de políticas. La reputación es una fuente importante de capital político para los intereses organizados, y los actores que buscan maximizar su eficiencia en el proceso de elaboración de políticas necesitan considerar los efectos de sus acciones sobre su reputación.1 Estoy usando aquí el término “reputación” en un sentido muy específico: en este contexto, reputación se puede definir



como tener una identidad .única y reconocida como una voz importante y legítima en el proceso de elaboración ck políticas.2 Para los intereses organizados, la importancia esencial de construir una reputación es la autodiferenciación. Desarrollar una reputación que pueda ampliar el capital político de un grupo requiere que el grupo pueda distinguirse o diferenciarse a sí mismo de la miríada de organizaciones que también reclaman poder o conocimiento en un dominio dado de políticas. La “teoría de los nichos” de Browne señala un ejemplo de cómo se puede lograr esto: algunas organizaciones desarrollan conocimiento técnico en áreas especializadas de las políticas públicas, cavando, en efecto, su propio nicho en ese dominio. Sin embargo, no es la única forma en que un grupo se puede autodiferenciar. Entre los participantes activos en el ámbito de las políticas públicas, el proceso de la diferenciación grupa! se alcanza mejor mediante la acción independiente. Cuando el éxito en la elaboración de políticas se puede lograr en forma solitaria, la acción independiente será la mejor estrategia para fortalecer la reputación de un grupo, porque se puede proclamar la victoria independientemente; no se necesita compartir el crédito con otras organizaciones. Por otra parte, hay riesgos. Si un grupo actúa en forma independiente y fracasa, el estigma no pasará a los socios de la coalición. Es muy poco probable que al perseguir la acción independiente a costa del éxito se pueda reforzar la reputación de conocimiento o influencia de una organización. Así, hay una tensión entre ganar los beneficios de la reputación mediante la acción independiente y usar las estrategias de coalición que sean exitosas en el ámbito de las políticas públicas. Los grupos deben sopesar su deseo de construir una reputación mediante la acción independiente y los incentivos estratégicos que se obtendrían con las estrategias de acción colectiva, para alcanzar el éxito en la esfera de las políticas. Berry señala que la tensión entre la reputación y la acción colectiva es personal, así como institucional: “Mientras más recursos dedique un grupo de interés a las actividades en coalición, menos le quedarán para hacer cosas en su propio nombre. Los líderes de grupos de interés y los encargados del cabildeo tienen un interés personal de trabajar para ampliar su propia reputación y la de su organización”.4 La solución que adoptan los líderes de grupo es usar tanto las estrategias independientes como las colectivas, pero en ámbitos separados. La repu tació

es un bien instrumental, una forma de capital político que es más benéfico cuando se aplica realmente a la búsqueda de una meta de políticas públicas. Mientras que las victorias ganadas independientemente en el campo de las políticas pueden crear poderosas reputaciones, también pueden acarrear grandes riesgos y costos. Así, si las organizaciones pueden crearse reputaciones independientes en ámbitos donde no ponen en riesgo sus metas de políticas públicas, pueden reunir ese capital político para usarlo en cualquier parte. El lugar más seguro para cultivar una reputación y ganar reconocimiento es fuera del campo de batalla, donde a final de cuentas el grupo tendrá que hacer valer esa reputación. De hecho, la fuente más segura del capital formado por la reputación es fuera de los debates del campo de la política legislativa.5

Un terreno importante en el que las organizaciones se pueden distinguir a sí mismas de otros grupos es el campo de la política electoral. Durante años, las organizaciones han brindado ayuda a los candidatos en la forma de contribuciones financiera, fuerza de trabajo, publicidad independiente, y “dinero blando” entregado a los partidos políticos con la meta de desarrollar buenas relaciones con los miembros del Congreso.6 Puesto que los congresistas generalmente se reeligen (en especial en la Cámara de Representantes), para los encargados del cabildeo ésta es una estrategia de contribución que se basa en el apoyo a estos candidatos como una regla general, más que como una propuesta de alto riesgo. La participación organizacional en las campañas electorales está motivada por mucho más que un deseo de ver a un candidato particular electo. Las motivaciones para las donaciones de campaña han sido justificadas con membretes tales como el de “mantener abiertos los canales de comunicación”, 7 “buscar favores”,8 o simplemente “comprar el acceso a”.9 Todos estos membretes representan diferentes facetas de un principio subyacente; son maneras importantes en las que una organización se puede distinguir de otras. Como lo señala David Truman, “los grupos de interés operan en una jerarquía de prestigio”,10 y al parecer la autodiferenciación del grupo es la clave para avanzar dentro de esa jerarquía.” Por ejemplo, las convenciones encargadas de las nominaciones presidenciales, sirven no sólo para la coronación de los abanderados presidenciales de los partidos, sino como una oportunidad para que los encargados del cabildeo participen en lo que se ha llamado el “súper tazón del cotilleo”.’2 Un encargado de cabil



deo que asistió a la Convención Republicana de 1996, en representación de la National Beer Wholesalers Association, explicó: “Básicamente, estoy aquí para ondear mi bandera... Eso refuerza mi presencia en Washington. Hay cerca de 15 mii encargados de cabildeo en Washington, así que uno tiene que ingeniárselas para distinguirse de las masas. Una manera de hacerlo es ser visible en las convenciones nacionales”.13 Si, como lo sugiere esta hipótesis, para crear capital político los grupos hacen crecer su reputación en la política electoral y, asimismo, desarrollan su pericia en nichos específicos, entonces, las contribuciones a las campañas y otras formas de acción política en el ámbito electoral son, en realidad, el mismo fenómeno que la creación de un nicho en el ámbito político. Ambas son formas de autodiferenciación de grupos. En resumen, los representantes en Washington cooperan cuando se requiere para alcanzar resultados de políticas públicas. El fortalecimiento de la reputación entra en tensión con esta cooperación para el logro de políticas públicas debido a que la autodiferenciación del grupo debe perseguirse de manera independiente. De este modo, los grupos buscan fortalecer su reputación actuando de manera aislada fuera del ámbito de las políticas públicas. Dada la hipótesis de la autodiferenciación, deberíamos esperar encontrar una mayor acción independiente en las actividades políticas (como las campañas), donde los grupos se concentran en desarrollar su reputación. Deberíamos esperar más cooperación, coordinación y acción colectiva en actividades donde los grupos se concentran fundamentalmente en alcanzar ciertos resultados de políticas públicas. Como se señala en el capítulo 3, los grupos en el dominio de las políticas públicas están muy deseosos de mostrar que sus metas son ampliamente compartidas y que sus preferencias en materia de políticas son ampliamente aceptadas. La clave para entender la distinción entre política y políticas públicas es diferenciar entre “estrategias facilitadoras” y “metas finales”.14 Obtener crédito, fortalecer la reputación y la autodiferenciación de grupo son las “estrategias facilitadoras” que tienen por objeto aumentar la probabilidad de que un grupo alcance sus metas finales. Son medios para que los grupos alcancen una buena posición de partida en la carrera legislativa. Así, las actividades políticas son estrategias que propician las posteriores actividades de políticas públicas. Por otra parte, el cabildeo no es una actividad que se hace para ganar crédito o para fortalecer la propia reputación; no es una estrate gi

facilitadora. Más bien, es la actividad final. Las organizaciones dan dinero en el proceso electoral para que puedan cabildear desde una mejor posición en el posterior proceso de la elaboración de las políticas públicas. Para los fines de este capítulo, las “actividades políticas” son aquellas que conciernen específicamente a la selección de mdi viduos para elservicio público: apoyo político para cargos de elección, publicidad de los registros electorales de los candidatos, intentos de influir sobre los nombramientos políticos, trabajo de campaña y contribuciones electorales. Las “actividades de políticas públicas” son aquéllas dirigidas a definir resultados legislativos o reglamentaciones específicas: las varias formas de cabildeo (influir en la elaboración de proyectos legislativos o de reglamentaciones, proporcionar información sobre los efectos de una propuesta en un distrito, estimular a los sectores de las bases para que escriban cartas a los tomadores de decisiones sobre políticas públicas, contactar a funcionarios de gobierno) y entablar juicio. Con esto en mente, se pueden poner a prueba las hipótesis a partir de los datos de las entrevistas. Organizando las diferentes actividades en el conjunto de datos de las más realizadas de manera colectiva a las más realizadas de manera independiente, la tabla 7.1 muestra el patrón previsto por nuestra hipótesis de autodiferenciación: en todas las categorías de actividades, los grupos usan las coaliciones más en actividades de políticas públicas que en actividades políticas. Este patrón se aplica a todos los dominios; no hay diferencia estadística importante entre los dominios para el uso de coaliciones en cualquiera de estas actividades. La única actividad de políticas públicas cercana al nivel de las actividades políticas (la segunda categoría en la tabla) es la de comparecer ante el Congreso. La proximidad de la comparecencia ante el Congreso con respecto a las actividades políticas es importante por dos razones. Primero, la única ocasión en que algunas organizaciones han tenido oportunidad de ofrecer testimonio formal ha sido en las audiencias de ratificación, caso que caería dentro de la definición de las actividades de política, más que de las actividades de políticas públicas. Sin embargo, puesto que los datos no permiten separar esos casos del testimonio sobre temas de políticas, no he llamado como “testimonio” o “comparecencia ante el Congreso” a una actividad política. La segunda observación significativa sobre la proximidad del testimonio a las actividades políticas en la tabla 7.1 es que parece confirmar la

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TABLA 7.1 PORCENTAJE DE GRUPOS QUE TRABAJAN EN COALICIÓN O INDEPENDIENTEMENTE, POR ACTIVIDAD Indepen- N Esta Actividad Coalición diente actividad

Actividades de políticas públicas Entablar juicio o participar en cualquie otro tipo de litigio Ayudar a redactar proyectos legislativos Alertar a los miembros del Congreso sobre las consecuencias que puede tener una determinada legislación en su distrito Contactar directamente a funcionarios para presentarles el propio punto de vista Generar correo de las bases para influir en los funcionarios electos Ayudar a elaborar proyectos de reglas, reglamentaciones o normas Comparecer ante las audiencias del Congreso Actividades políticas Tratar de influir en los nombramientos de funcionarios públicos Apoyar públicamente a candidatos para un determinado cargo público Hacer contribuciones al comité de sección Política en las campañas electorales Hacer publicidad de los registros electorales de los candidatos Contribuir con trabajo o con recursos humanos a las campañas electorales

Nora: algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

hipótesis general: los grupos son más susceptibles a realizar de manera independiente las actividades de fortalecimiento de su reputación. Se ha argumentado que rendir testimonio ante el Congreso tiene más de espectáculo dirigido al comité que de oportunidad real para que los grupos cambien la dirección de una determinada política pública.’5 Como señala Berry, “en sí mismo, [el testimonio] se concibe como una pérdida de tiempo”.16 Los puntos de vista de los grupos se conocen

generalmente antes de que a éstos se les invite a comparecer, y en el caso de las audiencias de investigación o preliminares, el testimonio no está necesariamente vinculado a las propuestas específicas de políticas públicas o a puntos de la legislación. En muchos casos, el testimonio sirve principalmente como una oportunidad para que los grupos den a conocer sus puntos de vista. Un ejecutivo de la industria del servicio de automóviles señaló: “Tienes que ir a testificar —aun cuando a veces la audiencia sea un espectáculo. Esto de todas maneras es significativo porque se registra, y simplemente tienes que hacerlo”. El representante de una asociación profesional interesada en las repercusiones de las leyes sobre derechos civiles explicó: “Es útil, pero no decisivo. Depende. Nos gusta hacerlo porque eleva nuestro perfil. Existe el juego de la imagen y del perfil. Puede ser útil para incrementar la atención sobre un tema, y para hacerlo oficial”. Si un grupo comparece solo, puede ganar crédito. Así, hacerlo como parte de una coalición es menos conveniente porque significa perder una oportunidad para la autodiferenciación y el fortalecimiento de la reputación. La actividad más susceptible de ser realizada dentro de una coalición es “entablar demandas o participar en cualquier otra forma de litigio”. Esto satisface completamente la hipótesis. Los procesos legales son de entre las actividades examinadas por el cuestionario, la actividad más específicamente orientada a las políticas. La naturaleza misma de un proceso legal requiere de un demandante para que el proceso se lleve a cabo de acuerdo con las disposiciones legales. Hay varios incentivos que llevan a los intereses organizados a entrar en procesos legales dentro de coaliciones. Los costos de llevar a cabo el proceso pueden ser muy altos, y encontrar socios que ayuden a afrontar esos costos potenciales es una propuesta atractiva. En el contexto de la hipótesis de la reputación, es claro que hay beneficios de la reputación que se pueden obtener al triunfar en casos de importancia histórica. La NAACP, por ejemplo, ganó una reputación impresionante al litigar en algunos de los procesos más importantes de derechos civiles del siglo xx. Sin embargo, para la mayoría de los grupos, los procesos legales son poco propicios para el fortalecimiento de la reputación. Los costos ocultos de desarrollar la pericia legal en un nicho importante son extremadamente altos, y la probabilidad de poder reclamar el crédito a partir de un proceso legal es cuando más de 50 por ciento. Por

51.4 48.6 107

46.5 53.5 101

46.0 54.0 113

45.9 54.1 98

44.3

28.5

55.7

71.5

97 123

27.8 72.2 79

22.2 77.8 18

19.0 81.0 42

14.0 86.0 43

6.3 93.8 16


141

definición, una parte ganará y otra perderá. Para la mayoría de los grupos, la acción colectiva es la ruta más segura y menos cara a seguir en las cortes de justicia. Sherrall Brown-Guinyard y Ashlyn Kuersten reportan resultados sobre la formación de coaliciones y alegatos amicus curiae (alegatos de terceros expertos para casos judiciales) que apoyan este argumento. En su encuesta de los casos de la Suprema Corte relacionados con los derechos civiles y los temas de género durante los años de la Corte Burger (de 1969 a 1986), ellos identificaron 131 casos en los cuales se presentaron ese tipo de demandas. Señalan que, en su estudio, 26 de los 131 casos revelaron que se enviaron alegatos amicus curiae en forma copatrocinada. En casos muy polémicos, hubo numerosos de esos alegatos copatrocinados; por ejemplo, en el juicioJunta de Gobierno de la Universidad de California contra Ba e , 438 US 265 (1978), 10 de los 59 amicas curiae fueron copatrocinados. Lo más interesante de todo es que señalan una conexión entre la actividad repetida y la posibilidad de participar en coaliciones para presentar alegatos amicus curiae. Casi cada “demandante recurrente” de alegatos amicus curiae (grupos que plantean amicus curiae en más de uno de los 131 casos de su muestra) planteó un alegato copatrocinado. “En casi todos los casos, quienes actuaron de manera recurrente como amici curiae, también formaron coaliciones”. 17 Si es probable que los grupos participen en una actividad “facilitadora” para obtener crédito, también harán solos esa actividad. Así, participar en actividades electorales se aproxima a algo casi 90 por ciento seguro, porque los grupos que apoyan a determinados candidatos a la reelección quedarán bien casi siempre. Más aún, esos grupos pueden reclamar crédito por las victorias que apoyaron. La naturaleza misma del apoyo a los candidatos implica ganar ciertos favores, distinguirse de otros grupos y tener acceso donde otros no lo tienen. Por último, los datos de la tabla 7.2 revelan una diferencia en la frecuencia relativa de las actividades políticas y de políticas públicas: según las estrechas definiciones que se usaron en este capítulo, la mayoría de los grupos participan en actividades de políticas públicas más que en actividades políticas. Específicamente, el promedio de participación en actividades de políticas públicas es 83.3 por ciento. El promedio de participación en actividades políticas es 31.3 por ciento.

TABLA 7.2 PORCENTAJE DE GRUPOS QUE PARTICIPAN EN ACTIVIDADES ESPECÍFICAS, SEGÚN DATOS DEL CUESTIONARIO Nivel de Total Variable particzpación N Actividades de políticas públicas Testificar en las audiencias del Congreso Contactar a funcionarios directamente para presentarles el propio punto de vista Ayudar a elaborar proyectos legislativos Ayudar a elaborar proyectos de reglas, reglamentaciones y normas Alertar a los miembros del Congreso sobre las consecuencias de la legislación en sus distritos Generar cartas de las bases para influir en los funcionarios Entablar juicio o participar en cualquier otro tipo de litigios Actividades políticas Tratar de influir en los nombramientos de funcionarios públicos Hacer publicidad de los registros electorales de los candidatos Hacer contribuciones al Comité de Acción Política a

las campañas electorales Respaldar públicamente a candidatos para un determinado cargo Contribuir con trabajo o con recursos humanos a las campañas electorales Estos porcentajes difieren ligeramente de los que se podrían calcular a partir de la tabla 7.1, porque los que se registran en esa tabla incluyen sólo las organizaciones de las cuales se obtuvieron datos sobre los comportamientos en coalición para cada una de las actividades descritas. Esta diferencia proviene en buena medida de las restricciones ambientales. No todas las formas de intereses organizados pueden participar en la arena política (es decir, electoral). Las organizaciones no lucrativas tradicionales, exentas del pago de impuestos tipo 501(c)(3), tienen específicamente prohibido intervenir en la mayoría de las actividades políticas. Estas organizaciones deben autodiferenciarse por otros medios, como el desarrollo de los nichos, que Browne propone como hipótesis.

98.5 96.9 86.2 81.9 80.5 80.1 58.7 62.0 34.1 33.1 14.7 12.4

130 129 130 127 128 126 129 129 130 129 129


LA ACCIÓN COLECTIVA Y LA ETAPA DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS 143

Las implicaciones de la hipótesis de la autodiferenciación son amplias. Los incentivos a los que los grupos responden cuando participan en la arena política los llevan a actuar de manera independiente, y este deseo de autodiferenciación es la razón clave por la cual construir una verdadera coalición electoral, en cualquier sentido formal del término, es una tarea casi imposible. LA ACCIÓN COLECTIVA Y LA ETAPA DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS Hay, por supuesto, otros elementos que pueden afectar, y de hecho afectan, las decisiones que toman los líderes de grupos de interés para cooperar entre sí o actuar de manera independiente. La primera hipótesis alternativa para la acción colectiva surge de una cuestión estructural: ¿hay más incentivos para que los grupos actúen en una coalición, en las etapas iniciales o en las posteriores del proceso de elaboración de políticas?bo Las coaliciones de grupos de interés pueden no estar igualmente presentes en todas las etapas del proceso de elaboración de políticas. Los grupos pueden estar más involucrados en ellas en las primeras etapas del proceso porque la legislación del Congreso se redacta en términos más generales que las reglamentaciones. Si la legislación es vaga, los grupos pueden formar coaliciones en la etapa legislativa aun cuando sus preferencias sobre políticas públicas no sean idénticas. Puesto que muchos de los detalles de estas políticas se insertan en la etapa de reglamentaciones, simplemente hay más lugar para llegar a un acuerdo en el proceso legislativo. Siguiendo esta forma de pensar, los grupos son menos susceptibles de actuar en coalición en las últimas etapas del proceso de elaboración de políticas, donde la especificidad de las reglamentaciones impide la negociación. Las coaliciones se rompen en la etapa de reglamentaciones a medida que los grupos intentan recuperar los puntos que cedieron en la etapa legislativa y se ocupan de asuntos más específicos que impactan a menos grupos.

No es una hipótesis fácil de probar, por una serie de razones. Primera, los grupos realizan muchas actividades diferentes en diferentes etapas del proceso de elaboración de políticas. La comparación directa de las difrrentes actividades en diferentes etapas del proceso de elaboración de políticas se presta en sí misma a interpretaciones ambiguas. Cuando se comparan acti vidade

diferentes, es imposible distinguir si la diferencia en la probabilidad de formar coaliciones deriva de la etapa del proceso o de la naturaleza misma de las actividades. Al abordar la cuestión de la etapa del proceso de elaboración de políticas, me he centrado en una actividad ampliamente realizada por los grupos de interés en dos diferentes etapas de ese proceso: tratar de definir la manera en que se redactan las propuestas legislativas y los proyectos de reglamentos. Como se indica en la tabla 7.3, los encuestados estuvieron ligeramente más dispuestos a trabajar en coaliciones en la etapa legislativa que en la etapa de reglamentación. Más aún, aunque no se muestra en la tabla 7.3, el porcentaje de grupos que trabajan en coaliciones de largo plazo baja de 30.8 por ciento a 22.7 por ciento cuando los grupos pasan de la arena legislativa a la de reglamentación. Así, las coaliciones en esta muestra parecen algo menos prominentes en la etapa de elaboración de proyectos de reglamentaciones, que en la etapa de elaboración de proyectos legislativos, y las coaliciones que se usan en la elaboración de proyectos de reglamentaciones tienden a ser menos formales. Puesto que las diferencias que se muestran en los datos sumados de la tabla 7.3 son pequeñas y no tienen significado estadístico, esos datos no proporcionan evidencia conclusiva de que hay una diferencia en el comportamiento de las coaliciones en el universo de los grupos de interés en estas dos etapas de la elaboración de políticas. Empero, los representantes de los grupos de interés argumentan que hay una diferencia en el uso de la acción colectiva en diferentes etapas del proceso de elaboración de políticas. Un individuo que representa a un grupo de interés relacionado con los aeropuertos señaló que el problema de la acción colectiva que enfrentan

TABLA 7.3

PORCENTAJE DE LOS GRUPOS QUE SIGUEN ESTRATEGIAS COLECTIVAS E INDEPENDIENTES

EN LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS LEGISLATIVOS Y DE REGLAMENTACIONES

Actividad En coalición Solo N Ayudar a elaborar proyectos legislativos 51.4 48.6 (107)

Ayudar a elaborar proyectos de 44.3 55.7 (97)

reglamentaciones

Nota: 2(1 d.f. o grado de libertad) = 1.01938; prob. = 0 .3 1267

LA ACCIÓN COLECTIVA Y LA ETAPA DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS 145

144 OPORTUNIDAD, PREFERENCIA Y EL ÁMBITO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS las organizaciones es mayor en la etapa de reglamentaciones que en la legislativa La legislación es el marco de referencia y a menudo no entra en mayores detalles. Por eso las reglamentaciones que sirven para aplicar esa legislación o proyecto de ley pueden muy frecuentemente ser más fastidiosas que la legislación misma; aun si se trata de una buena pieza de legislación, los reglamentos pueden ser adversos. Así, cuando llegamos... a esta etapa [de reglamentación], típicamente el interés partidista de cada uno de los grupos tiende a llevarnos hacia nuestros propios intereses y dejamos que la FAA se las ingenie para resolver las diferencias.

El representante continuó: Creo que cuando se llega a las reglamentaciones, cuando las diferencias de interpretación o en el impacto salen a la luz, son relativamente pequeñas en comparación con el trabajo que cuesta que la legislación general sea aprobada, y por eso preferimos trabajar de manera más independiente. Muchos grupos identifican el ámbito de las reglamentaciones como el punto donde la especificidad y el detalle de las propuestas hacen que el flujo de la comunicación e información sea hacia el interior del grupo, más que hacia afuera a otras organizaciones. Un grupo que representa una facción particular del sistema educativo explicó: “Habitualmente, la consulta que llevamos a cabo en la etapa de reglamentaciones la haremos con nuestros miembros, no con otros grupos, porque normalmente esto implica obtener alguna información sobre cómo puede afectarlos una reglamentación o una propuesta de esta índole.” Otros encuestados ofrecieron una explicación basada en las capacidades institucionales. En el capítulo 3 se mencionó que la formación de coaliciones entre los grupos de interés era animada, de hecho, por las instituciones gubernamentales que desean disponer de algunas opciones “precocinadas” o “preempacadas” o “predigeridas” de política antes de iniciar su trabajo.’9 Esto parece prevalecer más en el poder legislativo que en las dependencias del poder ejecutivo. Como lo explicó un representante de la industria aérea,

No creemos que el Congreso sea capaz de tratar con el montón de intereses dispares, cada uno por su lado, involucrados en aspectos diferentes de sus propuestas legislativas. Lo son en alguna medida, pero... con frecuencia nos han dicho: “¿Por qué no ustedes y las aerolíneas y los aeropuertos se reúnen y definen qué es lo que quieren para luego hacérnoslo saber y que nosotros nos encarguemos de ello?”, mientras el poder ejecutivo sea capaz, más capaz, de tratar con la interpretación detallada, y muy específica, de la legislación y de las reglamentaciones. Cabe hacer notar que este movimiento de la acción colectiva a la acción independiente no se refleja en los datos a lo largo de todo el espectro en las cuatro categorías de acción —desde “en coalición de largo plazo”, pasando por “en coaliciones de corto plazo” y “solo, pero consultando a grupos amigos”, hasta “solo e independiente”. Como se muestra en la tabla 7.4, ¡os datos reflejan un tránsito general no hacia “solo e independiente” sino más bien hacia “solo, pero consultando a grupos amigos”, como sucede con un enorme 41.2 por ciento de la pluralidad de los grupos en la etapa de reglamentaciones. Pese al movimiento en torno a estrategias independientes en la etapa de reglamentaciones, la mayoría de los encuestados encontró necesario por lo menos mantenerse en contacto con otros grupos.

Nota: versión extendida de la tabla 7.3

x2 (3 d.f. o grados de libertad) = 5.68954; prob. = 0.12773 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

TABLA 7.4 PORCENTAJE DE GRUPOS SIGUEN ESTRATEGIAS COLECTIVAS E INDEPENDIENTES

EN LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS LEGISLATIVOS Y DE REGLAMENTACIONES

Solo, pero En En consultando Solo e

coalición de coalición de a grupos indepen larg plazo corto plazo amigos diente N

Ayudar a elaborar

proyectos

legislativos (107)

30.8 20.6 27.1 21.5 Ayudar a diseñar de

proyectos reglamentaciones

146

147

IMPORTANCIA DE LA ACTIVIDAD Y LA ACCIÓN COLECTIVA Los grupos no asignan la misma importancia a las diversas actividades. Una segunda hipótesis alternativa referente a cuándo es probable que los grupos usen estrategias de coalición se basa puramente en las preferencias endógenas. Esta hipótesis sugiere que los líderes de grupo son más susceptibles de integrarse a coaliciones cuando están tratando actividades particularmente importantes para las cuales desean atraer muchas voces. Según esta hipótesis, mientras más importancia conceden los líderes de grupo a una actividad, más probable es que la promuevan mediante estrategias de coalición con las que puedan atraer los recursos sumados de otras organizaciones. En el capítulo 4 demostré que los líderes de grupo que están más interesados en un asunto legislativo, tanto en amplitud como en profundidad, son los miembros centrales de las coaliciones, mientras que quienes están respondiendo a incentivos simbólicos tienden a ser miembros periféricos.20 A medida que exploramos las diferentes etapas del proceso de elaboración de políticas, encontramos que es posible que los líderes de grupos sean más susceptibles de seguir estrategias de coalición en las actividades del proceso político que ellos consideran más importantes. Es razonable suponer que los líderes de grupos desearían maximizar la oportunidad de que los temas importantes se traten de una manera apropiada. En términos operativos, esta hipótesis sugiere que la importancia de una actividad en el proceso de elaboración de políticas tendrá una correlación positiva con la probabilidad de que un grupo opte por las estrategias de coalición. La evidencia de una correlación positiva entre la importancia de una actividad política y el comportamiento de la coalición es imprecisa. Presenté a los líderes de grupo un número de actividades políticas, y les pregunté qué tan importantes eran esas actividades para su organización. Seguí, luego, con una batería de preguntas sobre la forma en que ellos suelen llevar a cabo esas labores; elegí el grado de independencia o de acción colectiva como escalas para las respuestas. Se calcularon los coeficientes de correlación que indican la relación entre la importancia de la actividad y la probabilidad de llevarla a cabo en coalición, y aparecen en la tabla 7.5. Una correlación positiva indica que mientras más importante es una actividad para una organización, hay más probabilidad de que esa organización use estrategias de coalición cuando lleva a cabo esa actividad.

Actividad __________

Comparecer ante las audiencias del Congreso Ayudar a elaborar proyectos legislativos Ayudar a elaborar proyectos de reglamentaciones, reglas y normas Alertar a los miembros del Congreso sobre las consecuencias de la legislación en sus distritos Recomendar públicamente a candidatos para un determinado cargo Hacer publicidad de los registros electorales de los candidatos Tratar de influir en los nombramientos de funcionarios públicos Contribuir con trabajo o con recursos humanos a las campañas electorales Hacer contribuciones al Comité de Acción Política en las campañas electorales Generar cartas de las bases para influir sobre los funcionarios electos Contactar a funcionarios directamente para presentarles el punto de vista propio Entablar juicio o participar en cualquier otro tipo de litigios

Nota: Para cada actividad, los grupos especificaron si la actividad era “muy importante”, “importante”, “no tan importante” o “nosotros no hacemos eso”. Los grupos que participaron en una determinada actividad identificaron, luego, si ellos generalmente llevaban a cabo esa actividad “solos y de manera independiente”, “solos, pero consultando a grupos amigos”, “en consulta con socios de coaliciones” o “en consulta con socios de coaliciones de largo plazo”. El hecho de que casi todas estas actividades tienen una correlación positiva tiende a apoyar la hipótesis de que hay una relación positiva entre la importancia que los líderes de grupos asignan a una actividad y la probabilidad de que la lleven a cabo en coaliciones; los grupos que consideran una actividad como “muy importante” se inclinan a trabajar en coaliciones, mientras que tienden a hacer solos las actividades menos importantes. Sin embargo, los coeficientes que se presentan en la tabla 7.5 generalmente son bajos, lo que indica que la evidencia no es conclusiva y que hay otros factores significativos que no están considerados en este análisis básico. Más aún, uno de los coeficientes más fuertes (“ayudar a diseñar proyectos de reglamentaciones, reglas, o normas” = —.22) es negativo, lo que indica

TABLA 7.5 CORRELACIONES ENTRE LA IMPORTANCIA PERCIBIDA DE UNA ACTIVIDAD Y LA PROBABILIDAD DE QUE UN GRUPO REALICE ESA ACTIVIDAD MEDIANTE ESTRATEGIAS DE COALICIÓN -

Coeficiente de correlación 02 .01 —22 16 18 08 22 09 17 ,00 05 —.12


CONCLUSIÓN 149

una tendencia más fuerte a trabajar en forma aislada en la etapa de reglamentaciones cuando se trata de una actividad particularmente importante para ellos. Para poner en contexto esas relaciones, hay que consultar la tabla 7.1. La mayoría de los grupos reportaron que realizan la generalidad de sus actividades solos, la mayor parte del tiempo. Así, los datos apoyan medianamente la hipótesis de la importancia de la actividad, pero en la mayoría de las actividades es claramente incompleta. CONCLUSIÓN En este capítulo he examinado la interacción entre la decisión de un grupo de integrarse a una coalición o trabajar solo y tres factores relacionados con el proceso de la elaboración de políticas. Estas tres hipótesis —oportunidades para fortalecer la reputación a través de la autodiferenciación, la etapa en el proceso de la elaboración de políticas, y la importancia de la actividad— tuvieron el propósito de examinar y comparar factores que harían que los beneficios potenciales ofrecidos por el promotor de una coalición fueran más o menos atractivos para la organización. Aunque no sería dificil refutarlas, cada una de estas tres hipótesis estuvo apoyada al menos en parte por los datos recolectados mediante entrevistas con representantes en Washington; no obstante, la hipótesis principal es claramente la más exitosa. La decisión de unirse a una coalición es atemperada por las oportunidades que tiene un grupo de diferenciarse a sí mismo de otros grupos y crear una reputación. Las actividades políticas son una oportunidad de riesgo relativamente bajo para la autodiferenciación. Aunque las organizaciones tradicionales del tipo 501(c)(3), tienen prohibido actuar en el campo electoral, otras organizaciones (que sí pueden participar en coaliciones en la arena de las políticas públicas) tienden a trabajar independientemente en el ámbito político, para diferenciarse a sí mismas de otros grupos. Ésta es la razón de que las coaliciones electorales, en cualquier sentido formal del término, sean difíciles de construir. Aun si un promotor integra un paquete de beneficios para ofrecérselo a los miembros potenciales de una coalición, el deseo de los grupos de distinguirse y crear reputaciones independientes hará muy dificil esa labor. Segundo, comparando la actividad más similar realizada tanto en la etapa legislativa como de reglamentación del proceso de elaboración de

políticas, encuentro que los grupos individuales refieren que son más susceptibles de participar en coaliciones cuando intentan influir sobre la forma en que se redactan las leyes generales, que cuando tratan de influir sobre la manera en que se elaboran reglamentaciones más especfficas. Los líderes de grupos observaron que algunos problemas de la acción colectiva que surgen en la etapa de reglamentación, se ven menos en el dominio legislativo, pero en una muestra de este tamaño las diferencias no son estadísticamente significativas.

Por último, las organizaciones generalmente son un poco más Susceptibles de trabajar juntas en actividades que identifican como importantes, que en las que identifican como menos importantes. Sin embargo, este factor no es particularmente una forma segura de predecir el comportamiento. Mientras que algunos grupos, sobre todo los que llegan a ser miembros centrales y jugadores, pueden integrarse a una coalición por la importancia que asignan al hecho de obtener éxito en una actividad, los grupos periféricos pueden afiliarse específicamente porque no consideran que valga la pena dedicar mucho tiempo y como grupo independiente a esa actividad. En el siguiente capítulo continúo este planteamiento de la interacción entre las preferencias internas y el ambiente, y analizo la conexión entre la pertenencia a una coalición, la ideología de un grupo y la cobertura de su agenda temática.

8. Restricciones ambientales: diversificación del dominio y ventaja ideológica INTRODUCCIÓN No todas las organizaciones políticas tienen la misma probabilidad de participar en coaliciones políticas; algunos grupos simplemente tienden más que otros a hacerlo. En realidad, no se ha puesto suficiente atención a este asunto, aunque ha habido una serie de interesantes descubrimientos recientes. Por ejemplo, Marie Hojnacki informa que las organizaciones con una amplia experiencia en coaliciones tienen más probabilidad de continuar estos patrones de comportamiento: En general, comparados con aquellas organizaciones que tienen mínima experiencia como aliados (es decir, los gmpos que indican que llevan a cabo alianzas en menos de la mitad de todos sus asuntos), los que participan frecuentemente en alianzas (es decir, los grupos que indican que trabajan como parte de alianzas en más de la mitad de todos los asuntos) tienen entre 22 y 32 por ciento más probabilidades de participar en una actividad de alianza.’ ¿Qué es lo que hace, sin embargo, que algunos grupos sean participantes frecuentes en alianzas y otros no? En este capítulo analizo la interacción de las preferencias y el ambiente político, me concentro en el impacto que tiene la identificación ideológica propia de una organización y en el grado en que una organización opera como “grupo externo” en dominios de políticas públicas diferentes del suyo. El capítulo gira en torno a una doble premisa. Los grupos tienen preferencias internas que los llevan a participar en ciertos dominios de políti151

152 RESTRICCIONES AMBIENTALES

153

cas públicas y a identificarse con ciertas comunidades ideológicas. La forma en que estas preferencias interactúan con el ambiente de una organización establece una diferencia en las decisiones que toman las organizaciones respecto a si se afilian o no a coaliciones sobre políticas públicas. En cualquier decisión específica, los líderes de grupos sopesan los costos y beneficios para determinar cómo invertir mejor sus recursos, pero a la larga surge un patrón en el cual ciertas comunidades ideológicas tienen una habilidad desproporcionada para formar coaliciones de largo plazo. El meollo de la formación de coaliciones es un intercambio simbiótico entre las diferentes clases de miembros de la coalición. Aunque los asuntos políticos pueden dar lugar a “compañeros de cama desconocidos”, los socios más comunes dentro de una coalición provienen de las organizaciones más parecidas entre sí.2 Por ejemplo, cuando se le pidió identificar los intereses organizados con los que trabajaba más comúnmente, el representante en Washington de un fabricante de aeronaves dijo: Tenemos la General Aviation Manufacturers Association, que agrupa a cerca de 35 organizaciones miembros, Cessna, Beech, Piper, Pratt & Whitney, Garrett —el tipo de compañías que construyen motores, aeronaves, implementos de electrónica de la aviación u otros tipos de partes y propulsores para aviones en general. Cada una de ellas tiene un miembro, y muchas de ellas tienen personas como yo aquí en Washington. Y nosotros trabajamos junto con otras organizaciones más como la AOPA [de Aircraft Owners and Pilots Association], la NBAA (National Business Aircraft Organization) [sic], la ATA (The Airline Transport Association [sic]). Todas ellas están con nosotros porque también

enfrentan problemas de responsabilidad legal. Aunque es comprensible que las organizaciones similares trabajen juntas más a menudo que las que son muy diferentes entre sí, surge la pregunta de si algunos tipos de organizaciones están sistemáticamente en desventaja para la acción colectiva debido a que los grupos más parecidos a ellas son malos socios dentro de las coaliciones. De la misma manera, ¿hay otros grupos que sistemáticamente están en ventaja para la acción colectiva debido a que los grupos similares a ellos son buenos socios en las coaliciones?

EL COMPORTAMIENTO DE GRUPOS EN COALICIONES: RESTRICCIONES Y MOVILIZACIÓN DE RECURSOS Los grupos parecen integrarse a las coaliciones por diferentes razones en diferentes niveles de análisis. En un nivel macro, los factores más importantes que impulsan el comportamiento en coalición son de orden institucional. La separación de poderes, la estructura de comité del poder legislativo y el declive de los subgobiernos, todo ello influye en la probabilidad de que los grupos participen en coaliciones.3 Estas características institucionales son relevantes para todas las organizaciones y constituyen incentivos estructurales para que los grupos cooperen entre sí. En un nivel micro, la decisión de entrar en una coalición es parecida a la cuestión de la acción colectiva que enfrentan los individuos al decidir si se unen o no a un grupo de interés. Organizados por el promotor de la coalición, los líderes de grupos basan gran parte de su decisión acerca de si se unen o no a una coalición determinada, en la estructura de incentivos. Sin embargo, hay un tercer conjunto de factores que tienen un impacto importante sobre la probabilidad de participar en una coalición —a saber, las restricciones ambientales basadas en las preferencias. Estas son limitaciones para la participación potencial, ocasionadas por la interacción entre las preferencias de largo plazo dentro de un grupo y el ambiente en el cual opera este grupo. Las dos preferencias de largo plazo que analizaré en este capítulo son la diversificación del dominio y la preferencia ideológica. Diversificación del dominio Como se señala en el capítulo 5, cuando los grupos adoptan una posición sobre políticas públicas en un punto legislativo que se considera fuera de su dominio tradicional, están actuando como un “grupo externo”. Las organizaciones que suelen actuar como grupos externos en un conjunto amplio de dominios temáticos no pueden mantener la pericia o el capital político para actuar en forma independiente en cada uno de ellos. Se requieren la coordinación y la cooperación con otros grupos, lo cual significa la participación en algún tipo de coalición. Aquí planteo que mientras más amplios son los intereses de un grupo en política pública —medidos por el número de dominios temáticos que tocan sus intereses— más probable será que participen en coaliciones.

154

DIVERSIFICACIÓN DEL DOMINIO Y UTILIDAD DE LAS COALICIONES 155

Ideología En segundo lugar, analizo las raíces ideológicas de la política de coaliciones. Algunas organizaciones, por la forma misma en que se identifican a sí mismas, llegan a ser socios más atractivos dentro de la coalición para otras organizaciones que cultivan identidades similares. Los líderes de las organizaciones confieren identificación ideológica a sus organizaciones. Como activistas profesionales, los líderes organizacionales son generalmente más apegados a la ideología que sus miembros, y sus preferencias generales pueden limitar el número de grupos con los que se alía la organización en Washington.4 La forma en la que los representantes de las organizaciones retratan al grupo en un nivel ideológico constituye, de hecho, un indicador importante del comportamiento del grupo. En esta revisión del papel de la identificación ideológica de una organización al formar coaliciones, pongo a prueba la hipótesis de que los diferentes recursos disponibles para las organizaciones ocasionarán, de hecho, que los grupos identificados como conservadores tengan patrones de formación de coaliciones diferentes de los que tienen los grupos moderados o los grupos liberales, y viceversa. DIvERsIFIcAcIÓN DEL DOMINIO Y UTILIDAD DE LAS COALICIONES Entre los grupos que se unen en coaliciones para alcanzar metas estratégicas de políticas públicas, uno de los más importantes indicadores para pronosticar si la acción colectiva es deseable o no, es el grado en que la cooperación con otros grupos representa una forma costo-efectiva de invertir recursos. Unirse en coaliciones puede ser una manera simple de multiplicar los recursos de una organización que de otra manera serían limitados. Hojnacki presenta un importante argumento en el sentido de que los efectos de tal aplicación de recursos los calculan de manera diferente los grupos con un interés limitado en determinado asunto, que los grupos con un interés más amplio en el mismo. En un asunto determinado, las organizaciones que tienen intereses más limitados son menos susceptibles de

afiliarse a una coalición que aquellas con un interés más amplio en el mismo asunto: “En comparación con las organizaciones que tienen intereses más limitados, las que tienen intereses temáticos genéricos tendrán una proba bilida

superior, de 16 a 24 puntos porcentuales, de participar en actividades de cooperación”.5 Hojnacki basa su punto de vista en el supuesto de que los grupos con un interés limitado sobre un determinado asunto pueden perseguir mejor sus intereses de una manera independiente, que permitir que éstos se diluyan en una coalición: “Cuando el interés de un grupo en un asunto es limitado, su tiempo y esfuerzo los invierte mejor trabajando solo. Esto es consistente con la idea de William Browne de que algunas organizaciones crean ‘nichos temáticos’, de tal suerte que sus intereses son tan específicos que no se traslapan con los de otros grupos” 6 Al desarrollar su teoría de los nichos, Browne ofrece datos de que los grupos agrícolas a los que él llama “organizaciones de propósitos múltiples” o “genéricas”, son más susceptibles de participar en coaliciones que los grupos de interés agrícolas que tienen intereses limitados. Específicamente, Browne señala que mientras que los participantes genéricos constituyen “sólo 15 por ciento de los jugadores instrumentales en el dominio de las políticas de agricultura, este tipo de grupos de interés (que a veces tienen la mayoría de sus intereses temáticos fuera del dominio) representaba más de 30 por ciento de los miembros informales de las numerosas coaliciones a las que se habían unido”.8 David Knoke sugiere también que hay una relación positiva entre la formación de coaliciones y “el número de dominios en los que opera una asociación” . Mis datos sugieren que Browne, Hojnacki y Knoke van en el sentido correcto, y que de hecho, la relación entre la amplitud de intereses y la cooperación entre los grupos va más allá de la decisión de una organización de unirse a una coalición específica sobre un asunto dado. Con el declive de los subgobiernos y el crecimiento de las redes temáticas relativamente permeables, va en aumento el número de organizaciones que funciona como grupos externos en múltiples dominios de políticas públicas. Los grupos que operan en una amplia gama de áreas de políticas públicas tienen un reto importante. Para una organización que trabaja sola, la pericia es una ventaja que tiene un costo elevado. A medida que crece el número de dominios donde la organización está activa, se incrementa de manera proporcional el costo de adquirir pericia en cada uno de ellos. Sin embargo, al integrarse en una coalición, la pericia en una amplia gama de asuntos se puede pedir prestada.

156 RESTRICCIONES AMBIENTALES La base de la política de coaliciones consiste en compartir recursos y dividirse el trabajo. Desde luego, no todas las organizaciones lo hacen de manera equitativa, sino que pueden jugar uno de tres diferentes papeles en una coalición. Los grupos centrales encabezan y dirigen la coalición, y frecuentemente hacen frente a costos desproporcionados. Los grupos especialistas a menudo se unen a una coalición para conformar su agenda al insertar un interés particular dentro de la plataforma más amplia de la coalición, mientras que los grupos periféricos se unen a los demás en busca de beneficios simbólicos, como la capacidad de demostrar a sus electores que están actuando sin gastar grandes recursos. Los miembros centrales pueden contribuir con el grueso del trabajo, financiamiento y pericia específica en el dominio de que se trate, mientras que los grupos periféricos sóio prestarán su nombre para ese esfuerzo. Pero una relación de intercambio satisfactoria depende de cada uno de ellos. De acuerdo con esa lógica de la pericia prestada, las organizaciones que participan en actividades de política en varias áreas temáticas, tienen más probabilidad de estar en una desventaja relativa cuando actúan como grupos externos en otros dominios temáticos que no son el suyo, especialmente cuando se les compara con organizaciones que tienen de su parte la ventaja de estar en su terreno. Los grupos externos dependen a menudo de la pericia y la colaboración externas. Si extendemos el modelo estructural de las coaliciones, presentado en el capítulo 4, los grupos externos asumen el papel de los especialistas en las coaliciones, en un intento de influir en el resultado final, mientras que a la vez se benefician de los recursos de los miembros centrales. Se puede plantear la hipótesis de investigación de que los líderes de grupo que identifican muchas áreas temáticas como particularmente importantes para su organización, tienen más probabilidad de confiar en las coaliciones, que las organizaciones con un rango de intereses más limitado. Para probar esta hipótesis, se les presentó a los representantes una tarjeta donde había 17 áreas principales de políticas públicas, y se les pidió indicar cuáles asuntos eran particularmente importantes para ellos.’0 También, se les dio a los grupos la oportunidad de identificar áreas temáticas que no estaban contempladas en la tarjeta, y que fueran particularmente importantes para su organización. Estos temas fueron registrados, y la suma total aparece en la columna de la izquierda de las tablas 8.1 a 8.3.

También, se pidió a los representantes indicar la importancia que para su organización tiene la participación en coaliciones de largo plazo, de corto plazo y en reuniones para compartir información. Como se indica en la tabla 8.1, los grupos que están activos en dominios multitemáticos son más propensos que los grupos con un rango de intereses más limitado a usar las coaliciones de largo plazo y a considerarlas importantes. Los datos sobre las coaliciones de corto plazo también apoyan la hipótesis. Los grupos que están activos en más temas son más susceptibles de tomar parte en coaliciones de corto plazo y por una sola vez (véase la tabla 8.2). De hecho, ninguno de los grupos que identificaron como importantes 11 o más áreas temáticas, reportaron no haber participado en coaliciones “por una sola vez”, mientras que más de 55 por ciento de esas TABLA 8.2 IMPORTANCIA DE FORMAR COALICIONES DE CABILDEO

‘POR UNA SOLA VEZ’ SOBRE PUNTOS ESPECÍFICOS DE LA LEGISLACIÓN (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

157

TABLA 8.1 IMPORTANCIA DE PERTENECER A COALICIONES DE LARGO PLAZO PARA LOS GRUPOS QUE TIENEN UN INTERÉS COMÚN (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

Muy No tan No se ocupan de

1 a 5 dominios temáticos importante 36.2

Importante 17.4

importante 18.8

esto 27.5

N (69)

6 a 10 dominios temáticos 11 o más dominios temáticos

Nota: N 123, x2 (6 d.f. o grados de Algunos renglones pueden no sumar c

51.1 55.6 libertad) = 13. ien por ciento d

31.1 4.4 33.3 11.1 3593; prob. = 0.03767 ebido al redondeo.

13.3 0.0

(45)

(9)

Muy No tan No se ocupan de

importa nte Importante importante esto N

1 5 dominios temáticos 29.0 21.7 31.9 17.4 (69)

a 6 10 dominios temáticos

27.3 54.5 13.6 4.5 (44)

a 11 más dominios temáticos 55.6 22.2 22.2 0.0 (9)

Noto: N = 122, X2 (6 d.f. o grados de Mgunos renglones pueden no sumar e

libertad) = 19 ien por ciento d

.683; prob. = 0.003 15 ebido al redondeo,


organizaciones calificaron a las coaliciones de una sola vez como “muy importantes”. Estos datos son consistentes con los puntos de vista de Browne y de Hojnacki, y representan un descubrimiento de aplicación más general, puesto que no se limitan a un tema específico. Aunque existe una distribución similar de participación para los otros tipos de comportamiento colectivo, la diversificación temática no es un indicador con significado estadístico de todos los tipos de comportamiento colectivo. Por ejemplo, los encuestados de organizaciones activas en más de 11 dominios de políticas consideran más importantes las reuniones para compartir información que los grupos activos en menos dominios. Ahora bien, puesto que la mayoría de los grupos en Washington participan en reuniones informales

para compartir información y consideran éstas “muy importantes”, las diferencias que se presentan en la tabla 8.3 no son estadísticamente significativas para el tamaño de la muestra.

Sin embargo, la diversificación del dominio por sí sola es sólo una de las características esenciales de la organización que conciernen al vínculo entre las preferencias organizacionales y el ambiente político. En la siguiente sección vuelvo a la cuestión de la perspectiva ideológica y la relación entre las comunidades ideológicas y la formación de coaliciones.

IDEOLOGÍA DE LAS ORGANIZACIONES Y DEL EQUIPO TÉCNICO Ideología y formación de coaliciones Una de las premisas de este capítulo es que tanto las preferencias como el ambiente cuentan. En esta sección, analizo el grado en que la comunidad ideológica con la cual se identifica una organización puede facilitar o inhibir la formación de coaliciones. El planteamiento que se investiga es silos grupos dentro de una comunidad ideológica son más o menos susceptibles de cooperar que las organizaciones que están en otras comunidades ideológicas. La ideología es una variable sustituta compleja, que se define en el nivel individual sumando las preferencias individuales en materia de políticas públicas. Conforme aumenta la coherencia de las propias posiciones sobre políticas públicas, el grado en que uno reacciona en términos ideológicos también es mayor. La mayoría de los representantes de las organizaciones de mi muestra (70.9 por ciento) puede identificar y, de hecho identifica, a sus grupos mediante los términos tradicionales de “liberales” y “conservadores”. Se les preguntó a los representantes: “¿En términos generales, cómo describiría usted su organización, como liberal, moderada o conservadora?” De los 124 encuestados organizacionales, 52 identificaron sus grupos como liberales, 35 como moderados y 36 como conservadores; sólo uno respondió “No sé”. Para ubicar las respuestas relativas a la ideología más directamente en un contexto político, también se preguntó a los entrevistados: “En general, tu organización es más cercana al Partido Demócrata, al Republicano o a ningún partido?” De 123 observaciones, hubo 44 organizaciones que se identificaron con los demócratas, 49 con ningún partido y 25 con los republicanos; hubo 5 respuestas de “No sé”. La distribución de las posiciones ideológicas y de la proximidad a los partidos se muestra en la tabla 8.4. No es sorprendente encontrar una fuerte correlación entre la identificación ideológica y la identificación partidista, como se muestra en la tabla 8.5. Los grupos a los que sus líderes identifican como organizaciones “liberales” señalan que están más cercanos al Partido Demócrata que al Republicano,

159

TABLA 8.3 IMPORTANCIA DE ASISTIR A REUNIONES INFORMALES PARA COMPARTIR INFORMACIÓN CON OTRAS ORGANIZACIONES (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

Nota. N 122, x2 (6 d.f.) = 2.00609; prob. = 0.91914 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

No se

Muy No tan ocupan de

importante Importante importante esto N

1 a 5 dominios temáticos 53.6 33.3 11.6 1.4 (69)

6 a 10 dominios temáticos 57.8 33.3 8.9 0.0 (45)

11 omás dominios temáticos 62.5 37.5 0.0 0.0 (8)

160

TABLA 8.4 DISTRIBUCIÓN DE LA IDEOLOGÍA Y DE LA IDENTIFICACIÓN PARTIDISTA

Nota: N 118, X2 (4 d.f. o grados de libertad) 107.59; prob. = 2.37e-22 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

mientras que sucede lo contrario con los líderes de los grupos conservadores, que señalan estar más cerca del Partido Republicano. Como lo indican los datos que se citan en seguida, aunque no hay diferencia significativa en la facilidad con la que las organizaciones liberales, conservadoras o moderadas forman las alianzas cotidianas de corto plazo que abundan en Washington, los líderes que identifican a sus grupos como conservadores reportan también con mucha más frecuencia que les es fácil formar coaliciones de largo plazo. Esto es sorprendente, puesto que los representantes que identifican a su organización como liberal, señalan una mayor confianza en la eficacia de las coaliciones y en el impacto que su organización tiene sobre las coaliciones.

Diferencias entre coaliciones de corto y de largo pla o

Facilidad para formar una coalición de corto plazo

Las coaliciones de corto piazo constituyen uno de los pilares de la política en Washington. Para los fines de este capítulo, se entiende que una coalición de corto piazo es una alianza de organizaciones que se unen para abor ____

161

Nota: N 118, X’ (4 d.f o grados de libertad.) = .77455; prob. =0.94183 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

dar un asunto único, y luego de alguna resolución, la alianza se disuelve. En una coalición de corto plazo no hay pretexto para que la alianza se institucionalice, convirtiéndose en una coalición permanente que existirá después de que se resuelva el asunto inmediato o el punto legislativo. Cuando se les pidió responder al enunciado “Las coaliciones de corto plazo son fáciles de formar”, los grupos en el espectro ideológico estuvieron de acuerdo, por una abrumadora mayoría (80 por ciento más), independientemente de su categoría ideológica. Las organizaciones liberales, moderadas y conservadoras no señalan diferencias importantes en la facilidad con la que forman coaliciones de corto plazo. Sin embargo, el patrón es muy diferente cuando se pide a los encuestados describir los intentos de formar alianzas de largo plazo.

Ventajas de los conservadores en la formación

de coaliciones de largo plazo

Se pidió a las organizaciones responder al enunciado “Las coaliciones de largo plazo son fáciles de formar” (tabla 8.7). Los datos revelan dos cosas. Primera, es mucho más dificil para cualquier tipo de organización integrarse a una coalición de largo plazo que formar una coalición de corto plazo. Menos de la mitad de los encuestados de cualquier categoría ideológica encontraron fáciles de formar las coaliciones de largo plazo. Segunda y más importante, hay una diferencia significativa y dramática entre las respuestas de los líderes de grupos con diferentes preferencias ideológicas. Por un margen de más de dos a uno, los conservadores

describieron una mayor facilidad para formar alianzas de largo plazo; casi la mitad de todas las organizaciones que se denominan a sí mismas conserva-

Ideología Porcentaje Identificación partidista Porcentaje

35.8

Liberal 41.9 Demócrata

Moderada 28.2 Ninguna 20.3

Conservadora 29.0 Republicano 39.8

No sabe 0.8 No sabe 4.1

Nota: algunas columnas pueden no sumar cien debido al redondeo.

TABLA 8.5

DISTRIBUCIÓN DE LA IDENTIFICACIÓN IDEOLÓGICA Y PARTIDISTA


Demócrata Ninguno Republicano N

Liberal 74.5 25.5 0.0 (51)

Moderada 11.4 82.9 5.7 (35)

Conservadora 6.3 21.9 71.9 (32)

TABLA 8.6 RESPUESTA AL ENUNCIADO LAS COALICIONES DE CORTO PLAZO SON FÁCILES DE FORMAR’ (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS) Ni de acuerdo En De acuerdo ni en desacuerdo desacuerdo N Liberal 86.3 5.9 7.8 (51)

Moderada 81.3 9.4 9.4 (32)

Conservadora 80.0 8.6 11.4 (36)

162

163

Nota: N = 118, 2 (4 d.f. o grados de libertad) = 9.5808; prob. 0.04811 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

doras señalaron que es fácil formar coaliciones de largo plazo. Sólo una quinta parte de los grupos que se califican a sí mismos de liberales consideran fácil formar coaliciones de largo plazo. Los grupos moderados caen también en medio de liberales y conservadores en su habilidad para formar fácilmente coaliciones de largo plazo. Las organizaciones que se identifican a sí mismas como conservadoras gozan de una ventaja que los distingue. Esto es particularmente interesante si se considera el hecho de que no se puede explicar a través de la confianza misma en la eficacia de las coaliciones. De hecho, las organizaciones que se califican a sí mismas de liberales reportan niveles significativamente más altos de confianza en la eficacia de las estrategias de coalición, que las organizaciones que se califican a sí mismas conservadoras. Ideología y eficacia de las coaliciones Aunque una gran mayoría de la totalidad de los grupos describen que “las coaliciones son la manera de actuar eficazmente en política”, los grupos liberales son significativamente más susceptibles que los conservadores de hacer este planteamiento. Como se muestra en la tabla 8.8, más de 90 por ciento de los grupos liberales entrevistados están de acuerdo con el planteamiento (18 por ciento más que los grupos conservadores). De hecho, ni un solo grupo liberal está en desacuerdo con la proposición, mientras que 11.1 por ciento de los grupos conservadores están en desacuerdo. De manera similar, los grupos liberales son significativamente más susceptibles de reportar que “Nuestra pertenencia a una coalición establece una diferencia”. Mientras que 98 por ciento de los grupos liberales está de acuerdo con este

TABLA 8.8 RESPUESTA AL ENUNCIADO “LAS COALICIONES SON LA MANERA DE ACTUAR EFICAZMENTE EN POLÍTICA” (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

Nota: N 119, X2 (4 d.f. o grados de libertad) 11.8125; prob. = 0.0188 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

planteamiento, sólo 83 por ciento de los grupos conservadores opina así (véase la tabla 8.9). Curiosamente, los grupos moderados son menos susceptibles a afirmar que su pertenencia a una coalición establece una diferencia, posiblemente porque estar en una posición moderada implica una falta de compromiso con cualquier comunidad ideológica bien definida en Washington. Si bien los grupos liberales tienen más probabilidad de afirmar que las coaliciones establecen una diferencia en política, y que sus grupos establecen una diferencia en las coaliciones, los grupos conservadores tienen el doble de probabilidad de formar fácilmente una coalición de largo plazo. ¿Por qué sucede esto? POR UÉ ES MÁS FÁCIL PARA LOS CONSERVADORES FORMAR COALICIONES DE LARGO PLAZO Las organizaciones conservadoras consideran más fácil formar coaliciones de largo plazo por la misma razón que generalmente se piensa que esas or

RESPUESTA AL ENU

NCIADO “LAS COALICIONES DE LARGO PLAZOS (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

QN FÁCILES DE F ORMAR”

Ni de acuerdo En

De acuerdo ni en desacuerdo desacuerdo N

Liberal 20.0 28.0 52.0 (50)

Moderada 37.5 21.9 40.6 (32)

Conservadora 47.2 8.3 44.4 (36)

Ni de acuerdo En ni desacuerdo desacuerdo

De en N

Liberal 90.2 9.8 0.0 (51)

Moderada 75.8 21.2 3.0 (33)

Conservadora

Nota: N = 120, X2

72.2 16.7 11.1 (4 d.f. o grados de libertad) = 9.2161; prob. = 0.05592 (36)

TABLA 8.9 RESPUESTA AL ENUNCIADO “NUESTRA PERTENENCIA A UNA COALICIÓN ESTABLECE UNA DIFERENCIA” (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS) Ni de acuerdo En De acuerdo ni en desacuerdo desacuerdo

N

Liberal 98.0 2.0 0.0 (51)

Moderada 75.0 18.8 6.3 (32)


165

ganizaciones tienen un papel dominante en la política: el universo de las organizaciones conservadoras tienen la parte del león en los intereses comerciales, y en consecuencia posee una cantidad desproporcionada de recursos que facilitan la acción política. Estos incluyen recursos monetarios, comités de acción política, personal con experiencia gubernamental, acceso y, podríamos decir, miembros de la organización. Las organizaciones en la muestra que se identifican a sí mismas como conservadoras estaban compuestas principalmente de tres grupos: firmas, asociaciones comerciales y asociaciones profesionales. De hecho, tomadas en conjunto, estas categorías con abundantes recursos representan más de 80 por ciento de las organizaciones conservadoras en la muestra. Las ventajas que para las organizaciones conservadoras tiene el disponer de los recursos financieros son formidables y bien conocidas. De hecho, se dice que estas organizaciones ocupan una posición privilegiada en la política estadounidense en virtud de su papel en la economía y de sus recursos financieros.h1 Por ejemplo, como se muestra en la tabla 8.10, las organizaciones conservadoras muestran una probabilidad dos veces mayor que las liberales de tener afiliado un Comité de Acción Política (CAP). Las implicaciones de esta concentración de recursos financieros entre las organizaciones conservadoras son muy importantes para comprender el componente ideológico en la formación de coaliciones. Los recursos financieros son uno de los elementos clave que se requieren de parte de los miembros centrales de una coalición. La formación de coaliciones depende de la habilidad del promotor para movilizar a las coaliciones con muchos recursos, a

fin de integrar el conjunto de miembros centrales de la coalición naciente. La acumulación desproporcionada de recursos entre las organizaciones conservadoras les permite cumplir esta función básica con más facilidad que a las organiza-

TABLA 8.11 PORCENTAJE DE GRUPOS CUYOS MIEMBROS SON INDIVIDUOS

ciones de comunidades menos afortunadas. Mientras más grupos puedan ser miembros efectivos del conjunto central, es decir, proporcionar los recursos necesarios, más probabilidad hay de que esa comunidad reporte facilidad en la formación de coaliciones.’2 Las ventajas en materia de recursos de las organizaciones conservadoras no se limitan sólo a los recursos financieros de que disponen. El segundo recurso clave para la construcción de coaliciones radica en el tipo de miembros que tienen las asociaciones conservadoras. Mientras que los miembros de las asociaciones liberales suelen ser individuos, la gran mayoría de las asociaciones conservadoras tienen como miembros a organizaciones. Como se muestra en la tabla 8.11, dos terceras partes de las organizaciones que se llaman a sí mismas liberales cuentan como miembros a individuos; esto es el doble de la proporción que encontramos entre los grupos que se denominan a sí mismos conservadores. La otra cara de la moneda se muestra en la tabla 8.12, donde los datos indican que más de las cuatro quintas partes de las organizaciones que se identifican como conservadoras tienen como miembros a organizaciones, lo cual sucede sólo con algo más que una tercera parte de las organizaciones que se identifican a sí mismas como liberales. Los grupos conservadores tienen una ventaja clave en la formación de coa PORCENTAJ

TABLA 8.12 PORCENTAJE DE GRUPOS CUYOS MIEMBROS SON ORGANIZACIONES

Tiene como No tiene como

miembros a individuos miembros a individuos N

Liberal 64.0 36.0 (50)

Moderada 45.5 54.5 (33)

Conservadora 33.3 66.7 (27)

Nota: N 113, X2 (2 d.f. o grados de libertad) =

7.1587; prob. = 0.02789

D TABLA 8.10 E LAS ORGANIZACIONES CON UN COMITÉ DE ACCIÓN POLÍTIC

A AFILIADO

Tiene CAP No tiene CAP N

Liberal 23.1 76.9 (52)

Moderada 22.9 77.1 (35)

Conservadora 55.6 44.4 (36)

Nota: N = 113, X2 (2 d.f. o grados de libertad) = 12.3072; prob. = 0.00213

Liberal Tienen como miembros a organizaciones

No tienen como miembros a organizaciones N

61.2 (49)

38.8

Moderada 66.7 33.3 (33)

Conservadora Nota: N 109, X2 (2

81.5 d.f. o grados de libertad) 14.521; pr

18.5 ob. = 0.0007

(27)


CONCLUSIÓN 167

liciones al tener como miembros a organizaciones. Un miembro de este tipo puede movilizar más recursos políticos (como recursos monetarios, personal, fuerza de trabajo, pericia técnica y experiencia) que la mayoría de los miembros individuales. En un caso extremo, los miembros organizacionales o corporativos confieren a una asociación la capacidad instantánea para formar una coalición aparente, simplemente al establecer un nuevo foro estrictamente político donde se reúnen ios mismos miembros bajo un nuevo nombre. Esto facilita la labor de encontrar a los miembros centrales, y así, establecer el núcleo de la coalición es el reto central que debe vencer el promotor de la coalición. Esta coalición puede ampliarse a medida que nuevos grupos especialistas y miembros periféricos se unen al núcleo existente. CONCLUSIÓN Las organizaciones no operan en el vacío cuando toman sus decisiones sobre unirse o no a coaliciones. Además de los factores especfficos relacionados con el asunto particular de políticas públicas de que se trate, los grupos existen en un ambiente político que está conformado por sus acciones y preferencias. En este capítulo, planteo que para comprender el comportamiento de las coaliciones debemos tomar en cuenta esta interacción entre preferencias y ambiente. Las organizaciones que eligen participar en debates fuera de su dominio de políticas públicas, son diferentes de los grupos que están participando en su propio terreno: los grupos externos frecuentemente padecen una desventaja de información. Dado el alto costo de desarrollar pericia en muchos dominios de políticas públicas, hay un fuerte incentivo para que los grupos externos se afilien a las coaliciones en el papel de especialistas. Ya en el seno de la coalición, ellos pueden intentar influir en la plataforma más amplia de la misma, mientras que “piden prestada” la pericia a otros grupos que pertenecen a ese dominio de políticas públicas. Mientras más sean los dominios en los que un grupo está activo, más probable es que el grupo se apoye en coaliciones. Una segunda área de estudio en este capítulo frie el papel de las preferencias ideológicas. Aunque los grupos liberales enfatizan la importancia de las coaliciones más que los grupos conservadores, los grupos conserva-

dores son capaces de formar coaliciones de largo plazo con más facilidad que los grupos liberales. Esto se debe en gran medida a los recursos desproporcionados disponibles para la comunidad conservadora. En esencia, un grupo tomado al azar con preferencias conservadoras tiene una ventaja general dado que las

organizaciones con esas preferencias ideológicas son mejores socios de coaliciones. Sus recursos los hacen capaces de desempeñar el papel de los miembros centrales de una coalición. Las ventajas sustanciales de recursos de que gozan las organizaciones conservadoras proporcionan a los grupos liberales un fuerte incentivo para formar coaliciones de largo plazo. Esto se refleja en la tabla 8.8. La ironía es que esta misma ventaja de recursos hace más fácil a los conservadores formar sus propias coaliciones de largo plazo.

9. Coaliciones políticas en Estados Unidos INTRODUCCIÓN Jas coaliciones son ubicuas, y con justa razón. La política que hacen los grupos de interés es una política de acción colectiva, no sólo en el nivel individual, sino también en el nivel organizacional. En un universo político fragmentado, sin actores centrales que dominen las esferas de las políticas públicas, son fuertes los incentivos que llevan a los intereses organizados a aliarse con otras organizaciones para promover sus metas de políticas públicas. Mi objetivo en este proyecto ha sido explorar la creación de coaliciones entre los intereses organizados, y a través de ello profundizar en el conocimiento acerca de la interacción de los grupos de interés y las redes temáticas. Sería incorrecto sugerir que las redes temáticas están simplemente compuestas de varias coaliciones. Las coaliciones no coinciden con el concepto de redes temáticas; la prevalencia cada vez mayor de los grupos externos en los debates de políticas y el viejo refrán sobre los “compañeros de cama desconocidos” se alejan de estas conclusiones. Las coaliciones son los conductos operativos para la acción intergrupal. Las redes, por el contrario, no “hacen” nada. Este análisis de las estrategias de coalición entre los intereses organizados ha originado varios temas importantes relacionados con las elecciones estratégicas que hacen los representantes en Washington. En este capítulo final reviso la investigación contenida en el libro y considero algunas de las implicaciones de la proliferación de coaliciones en la vida política de Estados Unidos. 169

170

RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN

RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN La decisión de cooperar Cuando se trata de entender las razones por las que los líderes de grupos y representantes se unen a coaliciones, es muy útil considerar el problema en el marco de la teoría del intercambio. Al igual que los miembros de los grupos de interés que responden a incentivos selectivos en su decisión de unirse a un grupo, los miembros de una coalición también se unen a ella a cambio de los beneficios que pueden obtener. Ahora bien, los incentivos específicos a los que responden los miembros de la coalición difieren ligeramente de los beneficios selectivos que Robert Salisbury describe en el nivel de grupos. En términos generales, los representantes en Washington se unen a coaliciones por tres razones principales: incentivos estratégicos, beneficios de la información selectiva y beneficios simbólicos. Los problemas de acción colectiva que enfrentan los promotores de una coalición son diferentes en varios aspectos importantes de los dilemas de acción colectiva que enfrentan los emprendedores de los grupos de interés. Primero, los miembros potenciales de una coalición son representantes en Washington que no operan en un estado prepolítico. Si bien, La lógica de la acción colectiva de Mancur Olson y La teoría del intercambio de Salisbury describen que los miembros potenciales necesitan ser inducidos a la acción política, la promoción de políticas públicas es usualmente una de las características con que un representante en Washington describe la naturaleza de su trabajo. Si los representantes de grupos parecen tener un comportamiento defree-rider, ni los miembros de esos grupos ni la dirección de los mismos considerarán que los representantes están haciendo su trabajo. Por ende, los representantes de grupos actuarán en asuntos de políticas que son importantes para sus organizaciones; la cuestión es cómo perseguirán esas metas de políticas públicas.

Varios acontecimientos en el ambiente político de Washington han creado incentivos estratégicos para la acción colectiva en el nivel de coaliciones. Destaca entre ellos la descentralización del gobierno, la expansión del sistema de subcomités, y el incremento en las consultas múltiples sobre propuestas legislativas. Cada uno de éstos genera trabajo adicional para el representante de un grupo interesado en contactar a los tomadores de deci _______

171 siones sobre un asunto dado de políticas públicas. Mediante el uso de estrategias de coalición, se pueden reducir significativamente los costos de la representación política sobre un asunto determinado, dado que las demandas de trabajo y de recursos se distribuyen entre muchos actores. Segundo, el incremento en el número de intereses representados en Washington presiona a las organizaciones para llevar a cabo estrategias de coalición. Las demandas cada vez más complejas y diversificadas sobre las instituciones de la política estadounidense, en muchos casos han llevado a los responsables de elaborar las políticas públicas a proponer que los grupos preparen y presenten en forma predigerida sus demandas de políticas, resolviendo así algunos de los puntos problemáticos antes de presentarlas a los legisladores. Dado que las coaliciones se forman para integrar las demandas, surge un fuerte incentivo para pertenecer a las coaliciones; los grupos que no participan en estas coaliciones pueden descubrir que sus intereses han sido ignorados o soslayados. Un tercer componente estratégico en la adopción de estrategias de coalición es la confianza ampliamente difundida entre los representantes en Washington en la eficacia de las coaliciones. Como se señala en el capítulo 3, muchos representantes y líderes de grupos creen que pueden perder su capacidad para influir en los resultados de los asuntos si no participan en coaliciones. No todos los grupos responden a incentivos estratégicos cuando se unen a las coaliciones. De hecho, muchos representantes de organizaciones se unen a coaliciones políticas para tener acceso al flujo de información que existe en el medio de las coaliciones. Dada la importancia de la información oportuna en todas las etapas del proceso de elaboración de políticas públicas, acceder a nuevas fuentes de información estratégica es un requisito general para los representantes de grupos. Otros representantes de grupos se integran a coaliciones por razones simbólicas, principalmente como trofeos de bajo costo que pueden presentar a sus superiores para obtener evaluaciones favorables, o a los demás miembros con el propósito de conservar el grupo. La participación en coaliciones es una manera de demostrar actividad en el mundo de las políticas públicas, independientemente de que haya o no una inversión significativa de recursos o de esfuerzos para alcanzar algún tipo de meta política final. El uso de coaliciones para crear la ilusión de que se lleva a cabo una actividad

172 COALICIONES POLÍTICAS EN ESTADOS UNIDOS

RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN 173

importante es posible por la asimetría informativa conocida como el problema del agente-directivo. Estructuras de coalición Los incentivos a los que responden ios representantes de grupos para unirse a una coalición tienen interés aquí para nuestra comprensión no sólo de la promoción de coaliciones, sino también de su organización, liderazgo y de las relaciones regulares entre los miembros de las coaliciones. Los miembros con un gran interés general en las propuestas legislativas probablemente responderán a los incentivos estratégicos para unirse a una coalición. Para ellos, pertenecer a una coalición es una forma de impulsar su agenda de políticas públicas mediante un enfoque colectivo. Los grupos que buscan una victoria estratégica general, probablemente se revelarán com? los miembros centrales —los líderes y las cartas fuertes— de una coalición. Estas son las organizaciones que invierten la parte más fuerte del tiempo y demás recursos en el esfuerzo de coalición. Los miembros de la coalición que tienen un interés temático más limitado y demuestran gran interés en secciones específicas de la legislación, probablemente se integrarán a las coaliciones para puntualizar la agenda de ésta y comunicar su visión particular de la legislación. Estos participantes llevan su conocimiento especializado a la coalición a cambio de la oportunidad de insertar, también, su propia agenda legislativa en la plataforma más amplia de la coalición; su inversión de recursos está en estrecha relación con su agenda más limitada. Si estos especialistas son incapaces de conformar la agenda de la coalición desde dentro, probablemente dejarán la coalición, en lugar de seguir proporcionando recursos para un intercambio que no les es redituable. Al estimar la pertenencia de grupos de interés a la coalición, los beneficios selectivos que plantean Olson y Salisbury se orientan a convencer a los free-riders de pagar por adelantado el costo de pertenecer a ella, en vez de esperar simplemente a cosechar los beneficios colectivos. Según la lógica de las coaliciones políticas, a los free-ri ders potenciales se les anima a unirse a una coalición como miembros periféricos, sin inversión

alguna de recursos materiales. El costo de pertenecer a ella puede consistir simplemente en garantizar a la coalición el derecho de usar el nombre de los grupos periféricos.

Los beneficios selectivos de que gozan estos miembros periféricos a menudo son puramente simbólicos, quizá sólo la capacidad de comunicar a las partes interesadas que son miembros. El intercambio entre los miembros centrales y estos miembros periféricos de la coalición es muy importante. Los grupos que responden a incentivos simbólicos o a los beneficios de la información, difícilmente aportarán al grupo beneficios materiales significativos. Más bien, los principales recursos que ofrecen a cambio de estar en la coalición son su presencia y el uso de su nombre. Los miembros centrales aceptan a estos miembros periféricos, debido a su percepción de que tendrán una mayor fuerza numérica. Cada grupo que firma una petición confiere un aire de fuerza y de legitimidad a las demandas generales de políticas públicas de los miembros centrales. Vínculos entre los grupos Las organizaciones no existen en el vacío, y las coaliciones tampoco se forman en el vacío. Hugh Heclo basó su modelo de red temática en una concepción de relaciones pasajeras que surgen de los intereses o la habilidad compartidos. Yo he sugerido que hay relaciones duraderas basadas en vínculos institucionales, además de las basadas en ideas. De hecho, cada organización está vinculada a otras a través de una red informal de relaciones institucionales, como las que resultan de compartir miembros directivos, de contratar abogados y cabilderos externos, y las que son resultado de los contactos adquiridos a lo largo de la experiencia profesional de sus miembros. Cada uno de estos vínculos es una fuente de información sobre otras organizaciones, sus preferencias políticas y sus acciones probables en un área de política pública. Como tales, estos vínculos ayudan a que los miembros potenciales de la coalición puedan resolver los problemas de información. La información sobre otros grupos, así como acerca de sus preferencias y actividades de políticas, es el fluido vital de las organizaciones políticas. Sin esto, tratar de planear una estrategia de coalición es como pilotear un avión a través de accidentados valles sin contar con un mapa. De los muchos vínculos institucionales entre grupos, el más importante es el de la experiencia de la puerta que se abre sólo en un sentido y a través de la cual pasan los miembros del equipo técnico conforme su carrera profesional los va llevando de una organización a otra. Más que un siste


RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN 175

ma de puertas giratorias, en el cual puede esperarse una comunicación y beneficios recíprocos entre los empleadores actuales y anteriores, este estudio ha mostrado que los beneficios de la información y la experiencia fluyen, de manera aplastante, en una sola dirección. Los líderes de grupos refieren que sus equipos técnicos sirven como contactos importantes con los ex empleadores de éstos, y que esos contactos son importantes para la formación de coaliciones. Sin embargo, desde la perspectiva de los ex empleadores, a los miembros del equipo técnico que dejan la organización no se les considera contactos particularmente útiles en las coaliciones. En muchos casos, las actividades y preferencias del nuevo empleador serán una zona oscura para el empleador anterior, por lo que contactar a los ex miembros del equipo técnico acarrea el riesgo de movilizar a la oposición. Con esto no se quiere cometer la ingenuidad de señalar que todas las coaliciones, ni siquiera la mayor parte de ellas, están formadas por representantes de grupos que recurren a sus ex empleadores. Más bien, se trata de identificar un importante vínculo —un vínculo que los propios líderes de grupos identifican como importante— que a menudo ha sido soslayado en trabajos anteriores sobre la formación de coaliciones. La información es un requisito crucial para formar coaliciones, y los vínculos institucionales son una fuente tan confiable de información como se podría esperar. Comunicación y tecnología El flujo constante de información no es menos crucial para las coaliciones cuando ya están en operación que cuando están en su etapa de formación, y los promotores de éstas tienen hoy claras ventajas que no tenían sus

predecesores de hace una generación. Con el avance continuo de las tecnologías basadas en la computadora, la comunicación es más fácil en al menos tres formas clave. Primera, las computadoras personales ahora pueden manejar eficazmente el flujo de información para los miembros de la coalición en una fracción del tiempo que se requería hace una década. La conexión de la tecnología del fax con la computadora personal permite el flujo rápido y libre de información en cualquier momento del día o de la noche. Segunda, la creciente popularidad del correo electrónico, la capacidad para enviar documentos anexos mediante el mismo, la cada vez mayor simplicidad de las

interfaces gráficas, y el menor costo del correo electrónico sobre el fax, por lo que se refiere a transmisiones de larga distancia, trae consigo más ventajas. Por último, la Internet está convirtiéndose en una herramienta importante para los promotores de coaliciones de las bases, en la medida en que les ha permitido reclutar miembros mediante los grupos de noticias de la Red (como Usenet) y publicar a través de ésta sus documentos, anuncios y boletines. La comunicación electrónica reduce los costos de las transacciones para la promoción y mantenimiento de las coaliciones.1 Política y políticas públicas Pese a la poderosa combinación de incentivos, vínculos institucionales y tecnologías facilitadoras, los grupos no coordinan todas las actividades. El deseo de unirse a una coalición es moderado por la necesidad de los grupos de diferenciarse entre sí y crearse una reputación independiente como voces importantes y legítimas por derecho propio. Al parecer, los grupos se unen a las coaliciones para perseguir sus metas de políticas públicas con más frecuencia en la fase legislativa que en la de reglamentación, y un poco más frecuentemente en las actividades que son importantes para ellos que en las que les son menos importantes. Sin embargo, las mayores diferencias en el nivel de las actividades de coalición surgen en el abismo que existe entre las actividades de políticas públicas y las actividades de política. En el ámbito de las políticas públicas, los incentivos estratégicos y selectivos llevan a los grupos a coordinar sus acciones en una amplia gama de actividades. Por otra parte, en el ámbito de la política, los grupos prefieren trabajar solos para diferenciarse unos de otros y ayudar a los candidatos mediante contribuciones de campaña (a través de comités de acción política afiliados), al proporcionar mano de obra (práctica favorita desde hace mucho tiempo del trabajo organizado), al hacer recomendaciones favorables y ofrecer testimonios orientados a apoyar, o bien, oponerse a un candidato de determinada dependencia del poder ejecutivo. Muchos grupos se abstienen de algunos de esos comportamientos, pero los que participan tienden a hacerlo solos. La diferenciación en el ámbito político puede generar un capital político que los grupos pueden trasladar al terreno de las políticas públicas donde se ubican sus metas finales. De hecho, desarrollar una fuerte identidad en el ámbito político puede convertir


DOMINIOS TEMÁTICOS Y FORMACIÓN DE COALICIONES 177

a un grupo en un socio más deseable para la coalición en el ámbito de las políticas públicas. Asuntos e ideología Mientras más asuntos aborde en Washington una organización, más útiles le serán las coaliciones. Las organizaciones participan en más coaliciones cuando operan en muchos dominios de políticas públicas. Para los grupos que participan como grupos externos en dominios ajenos a ellos, las coaliciones son una manera de pedir prestada la pericia de otras organizaciones. También, las preferencias ideológicas y partidistas de las organizaciones afectan su participación en las coaliciones políticas. Los líderes de grupos que identifican a sus organizaciones como liberales reportan mayores calificaciones de eficacia para la acción colectiva y la formación de coaliciones que los líderes que etiquetan a sus organizaciones como conservadoras. Sin embargo, los conservadores tienen una probabilidad significativamente mayor que los liberales de manifestar que es fácil formar coaliciones de largo plazo. Puesto que las organizaciones conservadoras suelen estar vinculadas al sector empresarial, pueden beneficiarse directa o indirectamente de los recursos que dan a este sector una “posición privilegiada” en la política estadounidense.2 Estas divisiones ideológicas se reflejan en la distribución de las organizaciones relacionadas con el sector empresarial en los tres dominios. Dentro de la muestra de transporte, tres veces más organizaciones se

consideran conservadoras que liberales (véase la tabla 9.1). En el dominio de la educación y de los derechos civiles, por otra parte, hubo tres veces más

organizaciones en la muestra que se califican ellas mismas de liberales que como conservadoras. Como cabría esperar, los intereses empresariales prevalecen más en el dominio del transporte, donde las firmas y asociaciones comerciales representan 63.3 por ciento de las organizaciones. Al otro lado del espectro, los intereses comerciales equivalen sólo a 26 por ciento de las organizaciones activas en los asuntos de educación y 19.4 por ciento de las organizaciones activas en el dominio de los derechos civiles. Esta distribución de las organizaciones y de la ideología en los tres dominios tiene un efecto importante sobre los patrones de coalición en estos dominios. DOMINIOS TEMÁTICOS Y FORMACIÓN DE COALICIONES Examinar tres dominios de políticas públicas, cada uno con una composición diferente de tipos de organizaciones, nos ha brindado la oportunidad de explorar si el uso de las coaliciones políticas difiere de manera significativa en las distintas áreas temáticas. En algunos casos, así es. A continuación resumo brevemente algunas de las diferencias en cuanto al comportamiento de coalición en los dominios del transporte, la educación y los derechos civiles, antes de volver a discutir las implicaciones que tiene este estudio para la comprensión del atomismo y de las facciones en Estados Unidos. Transporte La formación de coaliciones en el dominio del transporte está marcada por la ironía. Mientras que muchas de las organizaciones activas en este dominio despliegan una abundancia de recursos que simplifican la labor de formación de coaliciones, las organizaciones en este dominio son las menos susceptibles de identificar como importantes las coaliciones de largo plazo. Los intereses comerciales están activos en el dominio del transporte en una medida mucho mayor que en los dominios de la educación o de los derechos civiles, y esto tiene varias implicaciones para los patrones de coalición en ese dominio. Primera, en comparación con el dominio de la educación o de los derechos civiles, las organizaciones en el dominio del transporte presentan un número significativamente mayor de vínculos entre grupos. Esto se refleja en un número también mayor de enlaces en las juntas directivas, más reportes de comunicaciones útiles a través de esos

Liberal __________

Transporte 14.3 Educación 58.0 Derechos civiles 54.8 Nota: N = 123, X2 (6 d.f. o grados de libertad) = 24.2375; prob. = 7.2E-05 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

RESPUESTA A LA PREGUNTA: ‘EN TÉRMINOS GENERALES,

¿CÓMO DESCRIBIRÍA A SU ORGANIZACIÓN: LIBERAL, MODERADA O CONSERVADORA?


Moderada Conservadora N

33.3 52.4 (42)

24.0 18.0 (50)

29.0 16.1 (31)

178

179

TABLA 9.2 RESPUESTA AL ENUNCIADO: “ES FÁCIL FORMAR COALICIONES DE LARGO PLAZO” (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

Nota: N 125, 2 (4 d.f. o grados de libertad) = 9.49023; prob. 0.04995 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

mismos contactos, más beneficios reportados a través de ellos, más comunicaciones útiles a través de los contactos de los miembros del equipo técnico con sus antiguos empleadores y más contactos con otras organizaciones en el dominio a través de los abogados externos de éstas (véase la tabla 5.13 del capítulo 5). Segunda, debido a esos recursos a su disposición, los grupos activos en el dominio del transporte son significativamente más susceptibles de reportar que es fácil formar coaliciones de largo plazo (véase la tabla 9.2). En un dominio en el que prevalecen los intereses comerciales, el resultado económico final constituye una poderosa medida común para que las organizaciones puedan evaluar la utilidad de la cooperación. Aunque estos recursos pueden simplificar la labor de formar coaliciones, esto no significa que tales organizaciones puedan o quieran mantener tales coaliciones una vez que ha pasado la necesidad del momento. De he- TABLA 9.3 RESPUESTA AL ENUNCIADO: “ES FÁCIL MANTENER LAS COALICIONES DE LARGO PLAZO” (POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS)

Nota: N = 125, x2 (4 d.f. o grados de libertad) = 7.9443; prob. = 0.09375 Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

cho, las organizaciones en el dominio del transporte señalan una dificultad significativamente mayor para mantener coaliciones de largo plazo (tabla 9.3). La intensa competencia económica entre empresas y entre medios de transporte crea incentivos para terminar la cooperación cuando ya se han alcanzado las metas. En el ambiente de fluida competencia del dominio del transporte, donde fácilmente se pueden formar las coaliciones y donde abundan los vínculos institucionales, los grupos son significativamente menos propensos a ver las coaliciones de largo plazo como importantes (tabla 9.4). En lugar de esto, las organizaciones en el dominio del transporte son más propensas a enfatizar la importancia de las coaliciones de corto plazo, basadas en puntos específicos de la legislación, mis que de las coaliciones de largo plazo. Los grupos de transporte atribuyen mayor importancia a las coaliciones informales, “de una sola vez”, que las organizaciones en el dominio de educación o de derechos civiles (tabla 9.5). Derechos civiles Las organizaciones activas en el dominio de los derechos civiles no pueden identificar tantos vínculos que unen a los grupos, como lo hacen las organizaciones en el dominio del transporte. Las organizaciones en el dominio de derechos civiles reportaron no sólo el menor número de contactos útiles con otros grupos a través de las juntas directivas, sino que estas organizaciones también fueron las menos propensas a contratar abogados externos

De Ni de acuerdo En

acuerdo ni en desacuerdo desacuerdo N

Transporte 46.8 12.8 40.4 (47)

Educación 25.0 18.8 56.3 (48)


De Ni de acuerdo En

acuerdo ni en desacuerdo desacuerdo N

Transporte 19.1 6.4 74.5 (47)

Educación 27.1 18.8 54.2 (48)


TABLA 9.4

IMPORTANCIA DE PERTENECER A UNA COALICIÓN DE

LARGO PLAZO DE GRUPOS CON UN INTERÉS COMÚN


Muy No tan De nada

importante Importante importante sirve N

Transporte 23.9 32.6 10.9 32.6 (46)

Educación 56.0 14.0 16.0 14.0 (50)


Nota.’ N = 125, X2 (4 d.f. o grados de libertad) = 17.3421; prob. = 0.00811

180

(sólo 50 por ciento de ellas lo hace); menos todavía a contratar encargados de cabildeo externos (sólo 23.3 por ciento), y ninguna de las organizaciones que se identifican a sí mismas como grupos de derechos civilesperse contrataron encargados de cabildeo externos.

Mientras que los grupos del dominio del transporte tienden a evitar las coaliciones de largo plazo, estas coaliciones han jugado un papel especia! durante varias décadas en el dominio de los derechos civiles. Las Organizaciones en este dominio podrían ser consideradas como expertas en coaliciones de largo plazo. Aunque los grupos de todos los dominios están de acuerdo en que no es tan fácil mantener las coaliciones de largo plazo como las de corto plazo, sólo 46.7 por ciento de las organizaciones activas en derechos civiles afirma que las coaliciones de largo plazo son difíciles de mantener, comparadas con 74.5 por ciento de las organizaciones de transporte y 54.2 por ciento en educación (véase la tabla 9.3). Las organizaciones en el dominio de los derechos civiles también tienden más que los grupos de transporte o educación a calificar como “importantes” o como “muy importantes” las coaliciones recurrentes y de largo plazo. Esto se debe en parte a la longevidad y al éxito histórico de coaliciones específicas. Los representantes en Washington mencionan reiteradamente a coaliciones específicas y duraderas como ejemplos, sobre todo la Leadership Conference of Civil Rights. Sin embargo, cuando la discusión se dirigió a las coaliciones de corto plazo, los ejemplos fueron ms abstractos, y menos grupos que en la muestra de transporte identificaron estas coaliciones como importantes.

Las organizaciones activas en el dominio de la educación reportaron el menor número de vínculos institucionales útiles, que en cualquier otro dominio. Los grupos de la muestra de educación refirieron una utilidad mínima de los contactos de los miembros del equipo técnico con sus anteriores empleadores y fueron menos susceptibles de decir que los enlaces eran benéficos para fines de comunicación. Estas organizaciones fueron también las menos susceptibles de saber si sus abogados externos tenían conexiones con otros grupos del dominio. De hecho, casi tres cuartas partes de los grupos externos que trabajan sobre algún asunto de educación no sabían siquiera si sus abogados tenían otros clientes en el campo de la educación. Sólo 18 por ciento de las organizaciones de la muestra de educación contratan encargados de cabildeo externos, mucho menos que los grupos de los otros dos dominios. Aunque los grupos activos en educación contratan abogados externos, sus abogados generalmente no representan a otras organizaciones en el dominio de la educación, en contraste con los abogados de derechos civiles o de transporte, que representan a muchos clientes de esos dominios. Las organizaciones de esta muestra también son las que menos tienden a ver a las coaliciones “de una sola vez “ o de corto plazo como parte importante del trabajo que hacen. De hecho, 46 por ciento de los grupos en el dominio de educación reportaron que las coaliciones “de una sola vez” no eran “tan importantes” o que no recurrían a ellas en lo absoluto. Sin embargo, un estudio reciente del cabildeo en la educación superior indica que se está produciendo un cambio en este segmento de la educación. El estudio señala que los grupos que representan universidades generalmente no forjan alianzas con grupos que son ajenos a la comunidad de la educación, pero argumenta que desde la 104 Legislatura3 ha habido un incremento en el uso de las coaliciones ad hoc. Se requeriría una mayor investigación para determinar si persiste ese incremento. Por otra parte, una mayoría de los grupos en la muestra de educación identificó las coaliciones de largo plazo como muy importantes. Varios grupos con un interés en la educación superior mencionaron la relación regular de las Big Six. La organizaciones involucradas en la educación pública

Educación

Nota: N = 125, X2 (6 d.f. o grados de libertad) 9.795727; prob. = Algunos renglones pueden no sumar cien por ciento debido al redondeo.

TAA9.5

IMPORTANCIA DE UNIRSE A COALICIONES INFORMALES

‘DE UNA SOLA VEZ” SOBRE PUNTOS ESPECÍFICOS DE LA LEGISLACIÓN

(POR PORCENTAJE DE RESPUESTAS) Muy No tan De nada

importante Importante importante sirve N

Transporte 31,1 46,7 11.1 11.1 (45)

Educación 30.0 24.0 32.0 14.0 (50)



COALICIONES Y FACCIONES EN ESTADOS UNIDOS

se refirieron frecuentemente al Committee for Education Funding, que participa activamente en la legislación sobre asignación del presupuesto. Universales A pesar de estas diferencias entre los dominios, hay ciertos comportamientos que podemos ver de manera similar en todos los dominios. El gran comportamiento universal que se observa en casi todos los grupos en Washington es la plétora de reuniones informales para compartir información, que se programan cada día en todos los calendarios. Ya sea que estas reuniones tienen lugar cada semana, quincenal o mensualmente, este tipo de eventos es una característica de la vida organizacional de Washington. Entre 87 y 91 por ciento de las organizaciones de cada uno de los dominios calificaron las reuniones informales para compartir información como “importantes” o “muy importantes”. Sorprendentemente, aunque las organizaciones con un equipo técnico pequeño para relaciones gubernamentales pueden depender más de este tipo de reuniones para su información estratégica cotidiana, no hay una diferencia estadísticamente significativa en la importancia reportada según el tamaño del equipo. Si bien las coaliciones se mantienen unidas por intercambios simbióticos de información para alcanzar un conjunto de metas negociadas por los miembros, las reuniones para compartir información pueden llevarse a cabo independientemente de una agenda legislativa específica porque todos necesitan la información. Los representantes en Washington en los tres dominios considerados también coinciden en la importancia de las reuniones de estrategia general con otros grupos o firmas. Las reuniones de estrategia fueron calificadas como “importantes” o “muy importantes” por tres cuartas partes de los encuestados de cada dominio, sin una diferencia estadística importante entre los dominios. Aunque hay una diferencia impresionante en los tres dominios en la opinión sobre la facilidad de formación de coaliciones de largo plazo, no se puede decir lo mismo con respecto a las coaliciones de corto plazo. Aproximadamente cuatro de cada cinco organizaciones en cada uno de los tres dominios estuvieron de acuerdo en que es fácil formar coaliciones de corto plazo. No obstante que la frecuencia con la que se utilizan estrategias de coalición varía ampliamente según el tipo de actividades de políticas públi 183

cas o de política que adopta la organización (véase la tabla 7.1), hay poca evidencia de que la frecuencia o el estilo de la coalición usada difiera de manera significativa en cada dominio. Por ejemplo, entre las organizaciones que hacen contribuciones a comités de acción política o que respaldan a candidatos, aquellas activas en el dominio de derechos civiles tienen la misma probabilidad que las de los dominios de educación y de transporte de tratar de crear su reputación e identidad persiguiendo estas estrategias por su cuenta, en lugar de hacerlo en coalición. CoAncIoNEs Y FACCIONES EN ESTADOS UNIDOS En este libro he tomado una pieza concreta del universo de los grupos de interés, la coalición política, y la he sometido a un escrutinio cuidadoso. A partir de la vasta literatura sobre formación de grupos de interés y de la menos abundante sobre cooperación entre grupos de interés, he querido explicar los factores clave involucrados en la formación, mantenimiento y estrategias de las coaliciones de grupos de interés. ¿Pero qué significan esas coaliciones para

el sistema político estadounidense? La Constitución de los Estados Unidos fue diseñada para crear poderes gubernamentales específicos en un marco de restricciones y controles institucionales. Aunque los intereses comerciales y no lucrativos de Washington parecen estar muy lejos del mundo de los Padres Fundadores, sus estrategias actuales son, en parte, un resultado secundario de la gran república que Madison planteó en el número 10 de The Federalist. En ese ensayo, James Madison describe los efectos perniciosos de las facciones sociales, que definió como “un número de ciudadanos, sean mayoría o minoría del conjunto social, unidos y movidos por algún impulso común de pasión, o de interés, que se opone a los derechos de otros ciudadanos, o a los intereses permanentes y colectivos de la comunidad” . Madison argumenta que la creación de una gran república controlaría los efectos de estas facciones al crear una sociedad más diversa. En una república con muchas facciones distribuidas en una gran área geográfica, sería difícil para una sola facción dominar al sistema político. El ejercicio del poder estaría en manos de representantes electos por individuos tan diversos y alejados en sus opiniones e intereses como su geografía misma. Para aprobar cualquier legisla


COALICIONES Y FACCIONES EN ESTADOS UNIDOS 185

ción se requeriría el acuerdo de legisladores provenientes de una enorme variedad de contextos. Las facciones sociales, ya sea que se definan como entes perniciosos, como hizo Madison, o más benignamente, como sectores económicos o demográficos, no son idénticas a los intereses organizados. Sin embargo, la meta de Madison, según lo expresó en el número 51 de The Federalist, de “abarcar en la sociedad... muchas descripciones separadas de ciudadanos” pasa por alto la proliferación de ios intereses organizados y el consecuente auge de las coaliciones de grupos de interés.5 Sea que el coro celestial en el cielo de los pluralistas cante con un acento aristocrático o no, una cosa es cierta: las coaliciones son el único medio a través del cual puede hacerse escuchar un coro de cualquier tipo entre la cacofonía de las facciones organizadas activas en Washington.6 Las coaliciones de intereses organizados son testimonio tanto de la dificultad de aprobar la legislación conforme a la Constitución de los Estados Unidos, como del conjunto tan diverso de signos a los cuales está atento el diversificado cuerpo de legisladores. Aunque con una meta similar de reelección, los miembros individuales del Congreso deben perseguir esa meta atendiendo de manera muy cuidadosa a las demandas específicas de los electores en sus distritos. Esto constituye en sí un incentivo para que el promotor de una coalición reclute activamente miembros que puedan hacer un llamamiento único a legisladores específicos, a la vez que demuestran tolerancia. En la enconada batalla por renovar a China el nivel comercial de “nación más favorecida”, el gigante de las aerolíneas, Boeing, promovió una enorme coalición de las bases que acaparó planas enteras de publicidad en los periódicos regionales de todo el país. Con la intención de reunir una coalición de pequeños empresarios que pudieran hacer un llamado a miembros particulares del Congreso, Boeing se acercó al propietario de una pequeña tienda de donas en una planta de un proveedor. El representante de una aerolínea resumió la situación: “Este individuo probablemente perdería su trabajo si se eliminaba el tratamiento de nación más favorecida. Así, lo hicieron reunirse con su congresista—y su petición fue tan apasionada que decidió ahí el voto del congresista. Estas son las pequeñas historias que tienen el mayor impacto”. Como las coaliciones persiguen las metas de su agenda política a partir de un conjunto diverso de socios, están siguiendo la

a veces tediosa estrategia anticipada ya en la lógica de los Federalist Papers, 10 y 51. En la medida en que las coaliciones de intereses organizados representen auténticamente un acuerdo de las posiciones públicas, se les reconocerá como una voz positiva en el panorama político. Hay al menos cierta evidencia de que están jugando un papel de mediador. Dos terceras partes de los encuestados de cada dominio estuvieron de acuerdo en que “ser parte de una coalición significa que un grupo debe perder algo de su independencia o autonomía”. Sin embargo, aun cuando hay elementos de compromiso en cada coalición, aceptar tales afirmaciones como evidencia de virtud aristotélica es una actitud miope. Pese a la meta de crear una coalición que parezca amplia, incluyente y democrática, la apariencia no corresponde precisamente a la realidad. Los grupos periféricos en una coalición se unen a ésta sólo por beneficios simbólicos, y su presencia enmascara parcialmente la importancia de los miembros centrales y los intereses parciales y limitados de los jugadores. El centro motor de una coalición puede no ser obvio para los observadores externos. Cuando un legislador recibe una carta firmada por representantes de 45 organizaciones, es difícil determinar qué grupos están dirigiendo el proceso y qué nombres son meras firmas añadidas para engrosar la lista. Luego de haber pasado un año en el Capitolio como asesor legislativo, un conocido me dijo que simplemente no podía creer las cartas de coaliciones que llegaban a su oficina con montones de firmas. Con frecuencia se

preguntaba “qué tendrían en común todas que se interesaban tanto en lograr la aprobación de una determinada propuesta legislativa”. La respuesta sugerida en este libro es que no todas estaban interesadas precisamente en que se aprobara la propuesta legislativa; los miembros centrales querían que se aprobara la propuesta; los jugadores querían que se aprobara determinado párrafo, ylos grupos periféricos querían una foto para sus boletines informativos. Cada encargado de cabildeo definió su interés esencial, y se forjó una relación simbiótica. Aunque es un error considerar las coaliciones como una panacea democrática y una solución a los problemas de las facciones, hay algunos puntos tranquilizadores que surgen de estos datos. La poderosa posición económica y política de la iniciativa privada ha sido un tema de gran interés para politólogos y sociólogos, y el grado en que los negocios pueden

186 COALICIONES POLÍTICAS EN ESTADOS UNIDOS manejar su posición privilegiada es una importante área de estudio. Mientras que este libro sugiere que los intereses comerciales gozan de ciertas ventajas en la acción colectiva, como los vínculos entre organizaciones, también presenta evidencia de que los intereses comerciales y los dominios controlados por los grupos empresariales tienen más dificultad para mantener coaliciones de largo plazo. Las corporaciones y asociaciones comerciales se mueven con facilidad en las coaliciones de corto plazo, pero en el fondo entre ellos son competidores y no colegas. CONCLUSIÓN En su ensayo clásico sobre las redes temáticas, Hugh Heclo esboza un sistema político con fronteras difusas y relaciones pasajeras en el cual las políticas gubernamentales que han sido promulgadas con éxito propagan intereses mezclados. Heclo describe laatmósfera de la multiplicación exponencial de los grupos y las políticas publicas como una “congestión” similar al tráfico parisino en el cual los grupos experimentan cada vez más “colisiones accidentales” 8 La única solución para los representantes en Washington confrontados con el tráfico que menciona Heclo es hacer lo mismo que las facciones enfrentadas con la gran república de Madison: cabildear juntos.

APÉNDICES Apéndice A. Variables de datos cuantitativos TABLA A.l RESUMEN DE LAS VARIABLES DE DATOS CUANTITATIVOS (POR CATEGOPJA Y VARIABLE)

Recursos V18 Miembros individuales organizacionales V 19 Número de miembros individuales V20 Miembros organizacionales V2 1 Número de organizaciones miembros V22 Grupos: elementos en el equipo técnico con sueldo V23 Grupos: elementos en el equipo técnico para relaciones gubernamentales V24 Grupos: equipo voluntario 189

Categoría Variable Datos obtenidos

Parámetros de Vi Número de la organización

la entrevista V2 V3 Dominio Fecha de la entrevista (año, mes, día)

Características de V4 Categoría general de la organización

la organización

V5 V6 V7 V8 V9

Tipo de firma Tipo de asociación Reformulación del tipo de organización Localización de su sede Fecha de establecimiento de su oficina en

Washington

ViO Vii V 12 V13 V14 V15 V16 Vi7

Año en que fue fundada Tendencia ideológica Partido más afín Posición ante la reglamentación Posición sobre los servicios sociales Asuntos de su interés Área temática clave Porcentaje de tiempo en este domnio

De corto plazo, fácil de formar De corto plazo, fácil de mantener De largo plazo, fácil de formar De largo plazo, fácil de mantener Ayuda a controlar el resultado Una forma de ser eficaz Se pierde capacidad de conformar los resultados

APÉNDICE A V59 La pertenencia marca una diferencia V60 Se pierde autonomía e independencia

Opiniones sobre las coaliciones

V52 V53 V54 V55 V56 V57 V58

190 APÉNDICE A

V25 Grupos: número de voluntarios

V26 Grupos: número de voluntarios de tiempo

completo

V27 Grupos: número de voluntarios en relaciones

gubernamentales

V28 Corporativo: número de empleados

V29 Corporativo: número de empleados en relaciones

gubernamentales

V30 Comités de acción política

V3 1 Presupuesto

Vínculos V32 Junta directiva

organizacionales

V33 V34 V35 V36 V37 V38

Número de miembros de la junta directiva Vínculos de la junta directiva Identidad del vínculo de la junta directiva Ventajas del vínculo de la junta directiva Beneficios del vínculo de la junta directiva Comunicación del vínculo de la junta directiva

V39 V40 V4 1

V42 V43 V44 V45

Número de empleados en el equipo técnico con experiencia en el gobierno Número de empleados en el equipo técnico con otra experiencia organizacional

Qué tan útiles son los vínculos anteriores de los miembros del equipo técnico Ex empleados que siguen en el mismo dominio Importancia de los ex empleados Comunicación con los ex empleados Comunicación de vínculos de ex empleados

V46 V47 V48 V49 V50 V5 1

Encargados de cabildeo y representantes externos Vínculos de representantes Nombre de los vínculos de los representantes Abogados externos Vínculos de los abogados en el dominio Nombre de los vínculos de los abogados

Importancia de V6 1 Reuniones de estrategia

las actividades V62 Reuniones informales para compartir información

de coalición V63 Coaliciones de una sola vez para el cabildeo

V64 V65

Refundación de coaliciones para el cabildeo Coaliciones organizadas de largo plazo

Número de V66 Número de coaliciones de largo plazo

coaliciones y V67 Número de miembros en cada coalición

pertenencia a ellas

Testificar en el V68 Actividades y uso de coaliciones

Congreso: V69 Testificar en el Congreso: contexto

importancia V7 O

V7 1

V72 V73 V74 V75 V7 6

V7 7

V78 V79 V80 V81 V82 V83 V84 V85 V86

Elaborar borradores legislativos: importancia Elaborar borradores legislativos: contexto Elaborar borradores de reglamentaciones: importancia Elaborar borradores de reglamentaciones: contexto Alertar sobre los efectos en el distrito: importancia Alertar sobre los efectos en el distrito: contexto Recomendaciones públicas: importancia Recomendaciones públicas: contexto Difundir registros: importancia Difundir registros: contexto Influir sobre nombramientos: importancia Influir sobre nombramientos: contexto Trabajo de campaña: importancia Trabajo de campaña: contexto Aportación al Comité de Acción Política: importancia Aportación al Comité de Acción Política: contexto Correo a las bases: importancia Correo a las bases: contexto

V87 V88 V89 V90 V91

Contacto directo: importancia Contacto directo: contexto Entablar demandas: importancia Entablar demandas: contexto

Apéndice B. Cuestionario de la encuesta 1) Dominio de política: 1. Transporte 3. Educación 5. Derechos civiles Antecedentes 2a) Esta organización se puede describir mejor como: 1. Lucrativa 5. Voluntaria 2b) [Si se trata de una organización lucrativa] Clasificaría esta organización como: 1. Productora 2. Distribuidora 3. Detallista 4. Proveedora de servicios 5. De otro tipo (cómo la clasificaría?) 2c) [Si se trata de una organización voluntaria] Clasificaría su organización como: 1. Asociación profesional 2. Asociación comercial 3. Grupo de interés público 4. Organización de investigación 5. Sindicato 6. Otro tipo de organización voluntaria (&ómo la clasificaría?) 7. Asociación de gobiernos 3a) ¿Es ésta la sede nacional de su organización o está en otra parte? 1. Sede nacional 5. En otra parte (dónde?) 8. No sabe 193

194 APÉNDICE B

APÉNDICE B ________ 195

3b) ¿Cuándo estableció su organización por primera vez una oficina en Washington? 3c) ¿Cuándo se fundó la organización? 4a) En términos generales, ¿cómo describiría a su propia organización, como liberal, moderada o conservadora? 1. Liberal 3. Moderada 5. Conservadora 8. No sabe 4b) En términos generales, ¿su organización es más cercana al Partido Demócrata, al Republicano o a ningún partido? 1. Demócrata 3. Republicano

5. Ningún partido 8. No sabe Sa) En general, ¿las posiciones sobre políticas públicas de esta asociación tienden a demandar: MAS o MENOS reglamentación gubernamental de los negocios y de la industria? 5b) En general, ¿las posiciones sobre políticas públicas de esta asociación tienden a demandar: MAS o MENOS oferta gubernamental de servicios sociales Más o MUCHO más Menos o MUCHO menos 6a) Muchas organizaciones están involucradas en varias áreas diferentes de políticas públicas. Aquí hay una lista de temas. ¿Podría decirme en cuáles de ellas está particularmente activa su organización? [Identifique tantas como sea necesario] 1. Agricultura 2. Derechos civiles 3. Derechos del consumidor 4. Defensa 5. Política económica nacional 6. Educación 7. Energía 8. Política ecológica 9. Política exterior 10. Salud

11. Vivienda 12. Comercio internacional 13. Política laboral 14. Procuración de justicia 15. Bienestar social/Seguridad Social 16. Transporte 17. Desarrollo urbano ¿Hay otras áreas de política nacional donde esté activa su organización? Si es así, ¿en cuáles? 6b) ¿De todas estas categorías, en cuál de ellas está más interesada su organización? 1. Agricultura 2. Derechos civiles 3. Derechos del consumidor 4. Defensa 5. Política económica nacional 6. Educación 7. Energía 8. Política ecológica 9. Política exterior 10. Salud 11. Vivienda 12. Comercio internacional 13. Política laboral 14. Procuración de justicia 15. Bienestar social/Seguridad Social 16. Transporte 17. Desarrollo urbano 20. OTRA (Especifique) 7) Cuando considera todas las áreas de política enumeradas arriba, ¿qué porcentaje del esfuerzo total invierte su organización específicamente en los asuntos de transporte [educación/derechos civiles]? Recursos de la asociación. [Si se trata de una corporación, pase a recursos corporativos.] 8a) ¿Su organización tiene miembros individuales?

1. Sí

196 APÉNDICE B

APÉNDICE B 197

5. No ¿Cuántos miembros individuales tiene? ¿Quiénes se afilian? ¿Tienen ustedes a organizaciones/corporaciones o asociaciones como miembros? 1. Sí 5. No [pase a...] ¿Cuántos miembros organizacionales tienen? ¿Qué tipos de organizaciones se afilian? ¿Cuántos elementos con salario y equivalentes a personal de tiempo completo tiene su organización? 106) ¿Cuántos elementos en el equipo técnico trabajan en relaciones gubernamentales (con salario y tiempo completo)? 1 la) ¿Tienen ustedes personal voluntario?

1. Sí

5. No

8. No sabe [En caso afirmativo] ¿Cuántos voluntarios tiene? [En caso afirmativo] ¿A cuántos tiempos completos equivalen? [En caso afirmativo] ¿Cuántos de ellos trabajan en relaciones gubernamentales? Recursos corporativos [En caso de asociaciones, pase a la sección sobre comités de acción política] 12a) ¿Cuántas personas emplea su organización? 126) ¿Cuántas de su equipo técnico trabajan en relaciones gubernamentales?

Comité de Acción Política (para todas las organizaciones) 13) ¿Tienen un Comité de Acción Política afiliado? 1. Sí (podría dar su nombre?)

5. No

14) Asocaciones [excluyendo su Comité de Acción Política]: ¿Cuál es el presupuesto aproximado de su organización? o bien Corporaciones [excluyendo su Comité de Acción Política]: ¿Aproximadamente cuál es el presupuesto anual de su corporación dedicado a la operación de asuntos gubernamentales?

Contacto con otros grupos iSa) ¿Tiene su organización una junta directiva? 1. Sí

5. No [pase a Pericia] 156) ¿Cuántos miembros tiene?

16a) ¿Algún miembro de su junta directiva participa en las de otras organizaciones? 1. Sí 5. No [pase a Pericia] 8. No sabe 166) [En caso afirmativo] ¿Puede identificar a cualesquiera de esas organizaciones? 1. Sí [nómbrelas]

5. No 8. No sabe 17a) Considera usted que para su organización implica algún tipo de beneficio el hecho de que miembros de su junta directiva participen en las juntas de otras organizaciones?

1. Sí

5. No

176) [En caso afirmativo] Es: 1. Muy benéfica 2. Algo benéfica 17c) [En caso afirmativo] ¿Cuáles son esas ventajas? 17 ¿Sirven los miembros de la junta directiva como canal de comunicación y de información hacia o desde otras organizaciones en cuyas juntas participan? 1. Sí

5. No

8. No sabe

17e) [En caso afirmativo] ¿De qué manera?

Pericia

Nos interesa saber cómo las organizaciones construyen su pericia, y una de las formas de hacerlo es emplear a personas que han trabajado para otras organizaciones o para el gobierno.

86) 8c) 9a)

96) 9c) 1 Oa)

116) lic) lid)

198

APÉNDICE B

18a) Pensando específicamente en los líderes organizacionales y en quienes trabajan en relaciones gubernamentales, ¿cuántos de ellos cuentan con experiencia de trabajo en el gobierno federal? •18b) ¿Cuántos de ellos han trabajado para otras organizaciones similares a la suya —o tienen experiencia en este campo específico de políticas? 18c) ¿Qué tan útiles para su organización son los contactos que ellos tienen con organizaciones para las que han trabajado? 1. Muy útiles 2. Bastante útiles

3. No muy útiles 4. Nada útiles

Contacto con ex miembros del equzjo técnico 19) Piense por un momento en las personas que han abandonado su equipo de relaciones gubernamentales en los últimos años. ¿Algunos de ellos han obtenido puestos en otras organizaciones activas en el campo del transporte [la educación, o los derechos civiles]? 1. Sí 5. No 8. No sabe 20) En general, ¿qué tan importantes son las relaciones con ex miembros del equipo técnico al coordinar la acción política entre esta y otras organizaciones? Son: 1. Muy importantes 2. Importantes 3. Algo importantes 4. Irrelevantes 21) Sin necesidad de identificar personas u organizaciones, ¿puede usted pensar en un caso donde un ex miembro del equipo técnico de su organización sea un vínculo importante para la comunicación con otra organización? 1. Sí 5. No Vínculos del personal actual 22) Pensando en los líderes organizacionales y en las personas que están actualmente trabajando en relaciones gubernamentales

APÉNDICE B 199 para su organización, hasta el puesto que usted tiene, ¿puede recordar grupos o compañías cuyos empleados hayan pasado a trabajarpara su organización? 23) Tenemos miembros del equipo técnico que trabajaban para: (enumere) 24) ¿Qué tan importantes son estas personas como vínculos de comunicación con la organización en la que trabajaban? 1. Muy importantes 2. Importantes 3. Algo importantes 4. Nada importantes 25a) ¿Emplea su organización representantes o encargados de cabildeo externos?

1. Sí

5. No

8. No sabe 25b) [En caso afirmativoj ¿Cuál es el nombre de la organización o de la persona que más recuerda usted o usa más frecuentemente? 25c) [En caso afirmativo] ¿Estos agentes representan a otras organizaciones en temas de políticas de derechos civiles?

1. Sí

5. No

8. No sabe 2 5d) [En caso afirmativo] ¿Podría nombrar alguna de esas organizacio nes?

1. Sí (enumérelas) 5. No

8. No sabe 26a) ¿Emplea su organización abogados externos o asesores legales? 1. Sí 5. No 8. No sabe 26b) [En caso afirmativo] ¿Representan esos abogados a otras organizaciones en el campo de los derechos civiles? 1. Sí 5. No

8. No sabe

200 APÉNDICE B

26c) [En caso afirmativo] ¿Podría nombrar algunas de estas organizaciones? 1. Sí (enumérelas) 5. No

APÉNDICE B 201 27i) Ser parte de una coalición implica perder algo de independencia o autonomía. 12345

8. No sabe

Actividades

Opiniones sobre las estrategias de coalición Nos interesa conocer sus opiniones sobre la eficacia de trabajar conjuntamente con otros grupos. A continuación se presentan varios enunciados relacionados y nos gustaría que nos indicara qué tanto está de acuerdo o en desacuerdo con cada uno de ellos. Por favor, en cada afirmación responda de acuerdo con la siguiente escala: 1. Totalmente de acuerdo 2. Algo de acuerdo 3. Ni de acuerdo ni en desacuerdo 4. Algo en desacuerdo 5. Totalmente en desacuerdo 27a) Las coaliciones a corto plazo se pueden formar fácilmente. 12345 27b) Las coaliciones a corto plazo se pueden mantener fácilmente. 12345 27c) Las coaliciones a largo plazo se pueden formar fácilmente. 12345 27d) Las coaliciones a largo plazo se pueden mantener fácilmente. 12345 27e) Ser miembro de una coalición ayuda a una organización a controlar el resultado de un asunto. 12345 27J) Las coaliciones son la forma de actuar eficazmente en la política. 12345 27g) Si nuestra organización no se une a una coalición perderemos nuestra capacidad para influir sobre el resultado de un determinado asunto. 12345

27h) Nuestra pertenencia a una coalición hace una diferencia. 12345

A continuación se enumeran varias actividades y estrategias diferentes que usan las organizaciones en un esfuerzo para informar o influir en el gobierno. Para cada actividad, indique qué tan importante es para su organización: muy importante, importante, no tan importante, o es algo que no hacemos. 28a) Asistir a reuniones de estrategia con otros grupos o firmas. 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 28b) Asistir a reuniones informales para compartir información con otras organizaciones. 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 28c) Afiliarse a coaliciones de cabildeo informales y “de una sola vez” sobre aspectos específicos de la legislación. 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 28a Unirse a coaliciones informales de cabildeo que tienden a reformar varios asuntos. 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 28e) Formar parte de coaliciones a largo plazo de grupos que tienen un interés común. 1. Muy importante 3. Importante

-.4

202 APÉNDIcE B

5. No tan importante 7. No lo hacemos Cooperación con otras organizaciones Nos gustaría evaluar rápidamente otras 12 actividades, y preguntarle qué tan importantes son para usted esas actividades, así como el grado en que las hace de manera independiente o en coordinación con otras organizaciones. Para cada actividad, por favor indique la opción que describa mejor la forma en que su organización la lleva a cabo: 1. Por lo general lo hacemos solos e independientemente de otros grupos. 2. Por lo general actuamos solos, pero consultamos grupos amigos. 3. Frecuentemente coordinamos esta acción con otros grupos a los que vemos como socios temporales de la coalición. 4. Frecuentemente hacemos esto en estrecha coordinación con grupos a los que vemos como socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto en absoluto. 29a) Testificar en las audiencias del Congreso: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 29b) Contexto:

1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 30a) Ayudar a elaborar proyectos legislativos: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 30b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos.

_____________ APÉNDICE B 203 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 3 la) Ayudar a diseñar reglamentaciones, reglas o lineamientos: 1. Muy importante

3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos

31b) Contexto:

1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 32a) Alertar a los legisladores sobre los efectos de una propuesta legislativa en su distrito: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 32b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 3 3a) Hacer recomendaciones públicas de candidatos a un cargo público: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 33b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto.

204 APÉNDICE B

APÉNDICE B

34a) Hacer publicidad de los registros electorales de los candidatos: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 34b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 35a) Tratar de influir sobre los nombramientos de funcionarios públicos: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 35b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 36a) Contribuir a las campañas electorales con trabajo o con personal: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 36b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición de largo plazo. 5. No hacemos esto. 37a) Hacer contribuciones financieras a las campañas electorales mediante un comité de acción política: 1. Muy importante 3. Importante

5. No tan importante 7. No lo hacemos 37b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 3 8a) Generar cartas a las bases para influir sobre los ftincionarios electos:

1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 38b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 39a) Contactar directamente a los funcionarios de gobierno para presentarles el punto de vista propio: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos 39b) Contexto: 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición a largo plazo. 5. No hacemos esto. 40a) Presentar demandas o participar en cualquier otra forma de litigio: 1. Muy importante 3. Importante 5. No tan importante 7. No lo hacemos

40b) Contexto:

206 1. Solos e independientemente. 2. Solos, pero consultando amigos. Notas 3. En consulta con socios temporales de la coalición. 4. En consulta cercana con socios de la coalición de largo plazo. 5. No hacemos esto. CAPÍTULO 1 1. El caso y sus antecedentes se reportan en Thomas W. Lippman, “Threatened Ban on Key Import Has Lobbyists Lining Up Behind Sudan Trade”, Washington Post, 6 de octubre de 1997, sec. A, p. 16. 2. Saundra Torry, “Fearing Gain for Trial Lawyers, Business Groups Fight Tobacco BilI Harder”, Washington Post, 19 de mayo de 1998, sec. A, p. 5. 3. Don Phillips, “Aviation Group to Push Safety Agenda: Coalition Wants Resources Used in Ateas That Would Save the Most Lives”, Washington Post, l2defebrerode 1998,sec.A,p. 11. 4. La definición clásica de una coalición de Gamson como ‘el uso conjunto de recursos para determinar el resultado de una situación con motivos mixtos que involucre más de dos unidades” describe un tipo de coalición, pero la definición es demasiado limitada para describir gran parte del trabajo de coalición entre los intereses organizados en Washington hoy en día. Véase William Gamson, ‘Experimental Studies of Coalition Formation”, en Advances in Experimental Social Psychology, comp. Leonard Berkowitz (Nueva York: Academic Press), 1: 85. Véase también Barbara Hinckley, Coalition Politics (Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich), para una discusión del comportamiento de coaliciones a través de una amplia gama de actores políticos.

5. Ronald G.Shaiko, “Lobbying in Washington: A Contemporary Perspective”, en The Interest Group Connection: Electioneering, Lobbying, and Policymaking in Washington, comp. Paul 5. Herrnson, Ronald G.Shaiko y Clyde Wilcox (Chatham, NJ: Chatham House Publishers), 7. 6. Jeffrey M. Berry, Lobbyingfor the People (Princeton, NJ: Princeton University Press);Jack L. Walker, “The Origins and Maintenance of Interest Groups in Ameríca”, American Political Science Review 77: 390-406. 7. Thomas E. Mann, A Question of Balance: The President, the Congress, andForeign Policy (Washington, DC: Brookings Institution), 14; Kay Lehman Schlozman y John T. Tierney, Organized Interests and American Democracy (Nueva York: Harper and Row). 207

208 NOTAS

NOTAS

8. El número de corporaciones con una oficina de tiempo completo en Washington creció de 175 en 1968 a más de 600 en 1999. Shaiko, “Lobbying in Washington”, 6. 9. Samuel Huntington, “The Democratic Distemper”, Public Interest 10: 9-3 8; Hugh Heclo “lssue Networks and the Executive Establishment”, en The New American Political System, comp. Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute); Daniel McCool, “Subgovernments and the Impact of Policy Fragmentation and Accomodation”, Policy Studies Review 8: 264-287; Robert H. Salisbury, “The Paradox of Interest Groups in Washington—More Groups, Less Clout”, en The New American Political System, 2a. ed., comp. Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute); James Q. Wilson, “American Politics, Then and Now”, Commentary: 39-46; Anthony King, ‘The American Polity in the Late 1970s: Building Coalitions in the Sand”, en King,The New American Political System. 10. Schlozman y Tierney, Organized Interests, 279. 11. Heclo, “Issue Networks”, 88. 12. Thomas L. Gais, Mark A. Peterson yJack L.Walker, “Interest Groups, Iron Triangles and Representative Institutions in American National Government”, British Journal of Political Science 14: 161-185. Entre los trabajos más importantes que exploran el concepto de red temática están: John P. Heinz, Edward O. Laumann, Robert L. Nelson y Robert H. Salisbury, The Hollow Core. Private Interests in National Policy Making (Cambridge, Mass.: Harvard University Press); ChristopherJ. Bosso, Pesticides andPolitics: The Lifi Cycle of a Public Issues, (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press); Jeffrey M. Berry, “Subgovernments, Issue Networks, and Political Conflict”, en Remaking American Politics, comp. Richard A. Harris y Sidney M. Milkis (Boulder, Colo.: Westview Press), 239-260; y Jeffrey M. Berry, “The Dynamic Qualities of Issue Networks” (ponencia presentada en la reunión anual de la American Political Science Association, Nueva York). 13. Heclo, “Issue Networks”, 104. 14: Ibid. 15.Ibid., 102. 16. Salisbury, “The Paradox of Interest Groups”, 213. 17. Heinz, Laumann, Nelson y Salisbury, The Hollow Core, 301. 18. Frank Swoboda, “Usually Squabbling Airlines Unite to Back a Travel Tax Plan”, Washington Post, 10 de julio de 1997, sec. E, p. 2. 19. Schlozman y Tierney, Organized Interests, 283-288; Robert H. Salisbury, John P. Heina, Edward O. Laumann y Robert L. Nelson, “Who Works with Whom? Interest Group Alliances and Opposition”, American Political Science Review8l: 1217-1234.

209 20. Burdett A. Loomis, “Coalitions of Interests: Building Bridges in the Balka nized State”, en Interest Group Politics, 2a. ed., comp. AllanJ. Cigler y Burdett A. Loomis (Washington, DC: Congressional Quarterly Press),

258-274. 21. Virgina Gray y David Lowery, “To Lobby Alone or in a Flock: Foraging Behavior among Organized Interests”, American Politics Quarterly 26, no. 1: 5-34. 22. El término de predigested policies (políticas predigeridas) fue acuñado por Douglas W. Costain y Anne N. Costain, en “Interest Groups as Policy Aggregators in the Legislative Process”, Polity 14: 249-272. Véase también Schlozman y Tierney, Organized Interests, 307; y Bosso, Pesticides and Politics, 233. 23. Muy brevemente, el argumento central de Olson es que generalmente es irracional unirse a un grupo extenso para perseguir beneficios colectivos a menos que uno reciba también beneficios selectivos. Véase Mancur Olson, La lógica de la acción colectiva (publicado en español por Editorial Limusa). 24. Loomis usa el término coalition brokers (promotores de coaliciones) para describir el papel que juegan los fundadores de coaliciones. Loomis, “Coalitions of Interests”, 270. CAPÍTULO 2 1. Véase David J. Greenstone, “Groups Theories” en Handbook of Political Science, vol. 4, comp. Fred 1. Greenstein y Nelson W. Polsby (Reading, Mass.: Addison-Welsey); Robert H. Salisbury, “Interest Groups”, en Greenstein y Polsby, Handbook of Political Science, vol. 4; David G. Garson, Group Theories of Politics (Beverly HilIs, Calif.: Sage Publications); Allan J. Cigler, “Interest Groups: A Subfield in Search of an Identity”, en American Institutions, vol. 4 de Political Science: Looking to the Future, comp. William Crotty (Evanston, Ill.:Northwestern University Press), pp. 99-135. 2. William P. Browne, Private Interests, Public Policy, and American Agriculture (Lawrence: University Press of Kansas), 1. Los más conocidos “tratamientos teóricos amplios” son David Truman, The Governmental Process (Nueva York: Alfred A. Knopf) y James Q. Wilson, Political Organizations (Nueva York: Basic Books). Abundan los estudios de caso, aunque Browne señala a Andrew S. McFarland, Common Cause: Lobbying in the Public Trust (Chatham, NJ: Chatham House), como arquetípico. Y, aunque Browne cita a Lester W. Milbrath, The Washington Lobbyists (Chicago: Rand NcNally and Company), como el estudio empírico más amplio, los mejores ejemplos de estudios empíricos más recientes y acuciosos incluyen a Kay Lehman Schlozman y John T. Tierney, en Organizedlnterests andAmerican Democracy (Nueva York: Harper and Row) yJack L. Walker, Jr., Mo-

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210 bilizing Interest Groups in America: Patrons, Professions, and Social Movements (Ann Arbor: University of Michigan Press). 3. Browne, Private Interests, 1-3. 4. Henry J. Pratt, The Gray Lobby (Chicago: University of Chicago Press). 5. Loree Bykerk y Ardith Maney, “Consumer Groups and Coalition Politics on Capitol Hill”, en Jnterest Group Politics, 4a. ed., comp. Allan J. Cigler y Burdett A. Loomis (Washington, DC: Congressional Quarterly Press). 6. Dos ejemplos notables de encuestas en un pequeño número de dominios específicos de políticas públicas con fines de comparación son John P. Heinz, Edward O. Laumann, Robert L. Nelson y Robert H. Salisbury, The Hoiow Core: Private Interests in National Policy Making (Cambridge, Mass.: Harvard University Press) y Edward O. Laumann y David Knoke, The Organizational State (Madison: University of Wisconsin Press). 7. Douglas R. Arnold, “Overtilled and Undertilled Fields in American Politics”, Political Science Quarterly 97: 91-103. 8. Cigler, “Interest Groups: A Subfield in Search of an Identity”, 100. 9. Jack L. Walker, Jr., “Activities and Maintenance Strategies of Interest Groups in the United States, 1980 and 1985” [Ann Arbor: University Of Michigan, Insitute of Public Policy Studies (editor), 1985; Ann Arbor: Interuniversity Consortium for Political and Social Research, (distribuidor), archivo de cómputo (ICPSR 9601)]; John P. Heinz, Edward O. Laumann, Robert L. Nelson y Robert H. Salisbury, “Washington, DC, Representatives: Privare Interests in National Policymaking, 1982-1983” [Chicago, 111.: American Bar

Foundation (editor); Ann Arbor: Interuniversity Consortium for Political and Social Research (distribuidor), archivo de cómputo (ICPSR 6040)]. 10. Esto es cada vez más frecuente debido a la transformación cultural ocasionada por las computadoras. Las páginas de Internet (www) para el Senado de Estados Unidos y la Cámara de Representantes proporcionan acceso instantáneo a copias completas de las reglas del Senado y de la Cámara de Representantes en su forma completa y resumida. 11. Cigler, “Interest Groups: A Subfield in Search of an Identity”, 100. 12. Sembur Dunbar, A Histoy of Travel in America (Nueva York: Tudor Publishing Co.). 13.John R. Meyer, MertonJ. Peck, John Stenason y Charles Zwick, The Economics of Comp etition in ¿‘he Transportation Industries (Cambridge, Mass.: Harvard University Press), 9; E. Grosvenor Plowman, “Influence of Transportation Users”, en Transportation Centzny, comp. George Fox Mott (Baton Rouge: Lousiana State University Press) 29; Thomas J. DiLorenzo, “The Origins of Antitrust: An Interest-Group Perspective”, International Review of Law and Economics 5: 7 3-90. 14. Charles L. Dearing y Wilfred Owen, National Transportation Policy (Washington, DC: Brookings Institution).

15. Diana Evans, “Reconciling Pork-Barrel Politics and National Transporta_ tion Policy: Highway Demonstration Projects”, en Who Makes Public Policy? The Strugglefor Control between Congress and ¿‘he Executive, comp. Robert 5. Gilmour y Alexis A. Halley (Chatham, NJ: Chatham House), 42-61. 16. La introducción del análisis sobre transporte de Hulbert proporciona una vívida y entusiasta evocación de que la fiera competencia que hay en el dominio del transporte no es cosa nueva. Hulbert observa que hay “un gran acervo de material en las rivalidades perpetuas del vaquero con el carretonero, del lanchero con el barquero, del promotor de los barcos de vapor con el capitalista de los ferrocarriles ... a cada paso lo viejo choca contra lo nuevo y lo desafía: el vaquero destruía las carretas en los inicios del tráfico carretero, los carreteros se burlaban del Canal de Clinton; los barqueros furiosos ansiaban destruir las ruedas de paletas del Clermont, que amenazaba su monopolio”. Archer B. Hulbert, The Paths of Inland Commerce, Chronicles of America Series, vol. 21 (New Haven: Yale University Press), vii. 17. Martha Derthick y PaulJ. Quirk, The Politics of Deregulation (Washington, DC: Brookings Institution), 147-174. 18. National Advísory Committe on Education, Federal Relations to Education, Report of The National Advisory Committee on Education, Part 1, Committee Findings and Recommendations (Washington, DC: National Capital Press), 11. 19. Gordon Canfleid Lee, The Strugglefor FederalAid, First Phase: A History of the attemps to Obtain Federal Aid for the Common Schools, 1870-1890 (Nueva York: Teachers College, Columbia University), 17. 20. Educational Policies Commission, Public Education and the Future ofAmerica (Washington, DC: National Education Association), 32. 21. Las Big Six de la educación superior son (por orden alfabético) la American Association of Community College (AACC), la American Association of State Colleges and Universities (AASCU), el American Council on Education (ACE), la Association of American Universities (AAU), la National Association of Independent Colleges and Universities (NAICU) y la National Association of State Universities and Land-Grant Colleges (NASULGC). 22. Rene Sanchez, “Edison Project to Double Number of Schools”, Washington Post, 27 de mayo de 1998, sec. A, p. 6. 23. Gunnar Myrdal, An American Di/emma: The Negro Problem in Modern Democracy (Nueva York: Harper). 24. Doug McAdam, Political Process and the Development of Black Insurgency, 1930-1970 (Chicago: University of Chicago Press), 7 1-72. 25. David Stannard, The American Holocaust: Columbus andthe Conquest ofthe New World (Londres: Oxford University Press). 6. James H. Mundy, Hard Times, Hard Men: Maine and the Irish, 1830-1860 (Scarborough, Maine: Harp Publications).

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27. Don H. Tolzmann, comp., German-Americans in the World Wars, vol.1, The Anti-German Hysteria of World War One, comp. Franziska Ott (Munich; New Providence, NJ: K.G. Saur). 28. Leslie T. Hatamiya, Righting a Wrong.Japanese Americans and the Passage of the Civil Liberties Act of

1988 (Stanford: Stanford University Press). 29. Véase John D’Emilio, Sexual Politics, Sexual Communities: The Making of a Homosexual Minority in the United States, 1940-1970 (Chicago: University of Chicago Press). 30. Richard K. Scotch, From Good Will to Civil Rigths: Transforming Federal Disability Policy (Filadelfia: Temple University Press); Stephen L. Percy, Disability, Civil Rights, and Public Policy (Tuscaloosa: University of Alabama Press). 31. Charles 5. Bullock III y Charles M. Lamb, Implementation of Civil Rigths Po- lic-y (Monterey, Calif.: Brooks/Cole Publishing Co.). 32. Véase McAdam, Political Process; Jeffrey M. Berry, The Intererst Group Society, 3a. ed. (Nueva York: Longman), 128-129. De hecho, muchas de las man festaciones más conocidas vinculadas a los dominios del transporte y de la educación estaban relacionadas con los derechos civiles —por ejemplo, el boicot de autobuses y las manifestaciones en torno a la segregación racial y la integración escolar. 33. Schlozman y Tierney, Organized Interests, 149. 34. Graham Kalton, Introduction to Survey Sampling, Quantitive Applications in the Social Sciences Series, no. 35 (Newbury Park, Calif.: Sage Publications), 24-26. 35. Usé el índice CTS para buscar las entradas relacionadas con transporte, como -aéreo, auto-, aviación, de carga terrestre, de alta velocidad, de carga, acuático, por autobús, motorizado, barcos de pasajeros, trenes, transporte rural, barco, tráilers. Además, para todas las audiencias indizadas bajo esos temas, examiné todas las conducidas por el Comité de Transporte y de Trabajos Públicos de la Cámara, el Comité Senatorial de Comercio, Ciencia y Transporte, y todos los subcomités de las dos cámaras, ya sea que la audiencia estuviera o no indizada bajo esos rubros. 36. Los temas específicos de las audiencias en educación fueron: educación para adultos y cultura, educación bilingüe, educación comercial, escuelas profesionales y universidades, escuelas técnicas superiores, educación compensatoria, regulación de la educación, ______________________ educativa, educación elemental y secundaria, ayuda federal a la educación, ayuda federal a la educación superior, ayuda federal a los gobiernos locales: educación, ayuda federal a la educación vocacional, proyecto Headstart (ventaja inicial), educación para la salud, analfabetismo, educación preescolar, escuelas privadas, escuelas públicas, becas, educación especial, herramientas y apoyos para la enseñanza, ________escolar, educación técnica, educación y capacitación vocacional. Además de todas las audien cia

clasificadas bajo esos temas, examiné todas las audiencias conducidas por el Comité de Educación y Trabajo de la Cámara de Representantes, el Comité Senatorial de Trabajo y Recursos Humanos o sus respectivos subcomités. 37. Los encabezados de los temas específicos sobre derechos civiles fueron: discriminación por edad, derechos civiles, Civil Rights Act, Civil Rights Attorney’s Fees, Civil Rights Division (Departamento de Justicia), Comisión sobre Derechos Civiles, Civil Rights of Institutionalized Persons Act, discriminación contra los discapacitados, discriminación en la educación, discriminación en el empleo, discriminación en la vivienda, derechos de los homosexuales, discriminación racial y derechos de las mujeres. Además de las audiencias listadas bajo estos temas, examiné todas las audiencias conducidas por los comités y subcomités judiciales de la Cámara y del Senado. 38. La diferencia en tamaño proviene básicamente de la limitación y diversidad de las agendas legislativas en la 101 Legislatura. La más amplia propuesta legislativa sobre derechos civiles antes de la 101 Legislatura fue la Amencans with Disabilities Act de 1990. 39. La tabla usada se puede encontrar en John E. Freund, MathematicalStatistics, 2a. ed. (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, Inc.), 444ff. 40. Arthur C. Close, comp., Washington Representatives 1990, 14a. ed. (Washington, DC: Columbia Books), fue el directorio más importante que se utilizó. En algunas ocasiones, un encuestado podía proporcionar recomendaciones no solicitadas acerca de otros grupos, por ejemplo: “Usted debería hablar con Fulano de Tal, en el grupo ABC”. En los casos donde el grupo ABC estaba en la misma muestra y aún no se le había contactado, se aceptaba la recomendación como un consejo, aunque para preservar el anonimato de la muestra nunca les indiqué si contactaría o no a esa organización. 41. Lewis Anthony Dexter, Elite and Specialized Interviewing (Evanston, 111.: Northwestern University Press); Don A. Dillman, Mailand Telephone Surveys: The Total Design Method (Nueva York: John Wiley & Sons), 39-78. 42. Aunque el uso del teléfono me evitó recurrir a tarjetas escritas para desplegar ante los encuestados las listas de asuntos y de posibles categorías de respuestas, esto no fue un cambio difícil. Las tarjetas permiten que el entrevistado vea las preguntas u opciones, así como escucharlas verbalmente. Esto es particularmente útil cuando los cuestionarios incluyen listas, como la lista de actividades políticas y de políticas públicas, en nuestro proyecto. Véase Jean M. Converse y Stanley Presser, Survey Questions: Handcrafting the Standardized Questionnaire, Quantitative Applications en the Social Series, núm. 63 (Newbury Park, Calif.: Sage Publications), 14.

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43. Herbert F. Weisberg, Jon A.Krosnick y Bruce D. Bowen, An Introduction to Survey Research and Data Analysis, 2a. ed. (Glenview, Iii.: Scott, Foresman andCo.), 100-101. 44. Ibid., 87. 45. Esta categoría particular consistió en dos preguntas para obtener información sobre en cuántas coaliciones de largo plazo participaba la organización y el número aproximado de miembros en cada una de ellas. Las preguntas fueron descartadas del cuestionario en una etapa temprana del proceso de entrevista. Luego de varias entrevistas, se hizo evidente que eran preguntas muy dificiles para los encuestados y que la información proporcionada era poco precisa, en el mejor de ios casos. En muchas ocasiones, los informantes fueron incapaces de indicar en qué coaliciones estaban participando sus colegas. Las respuestas más frecuentes eran “No tengo idea”, “No sé lo que están haciendo los otros”, “Tendría que hacer la lista y no tengo tiempo para eso”. 46. Además de recolectar nuevos datos sobre temas previamente no explorados, el cuestionario fue elaborado para permitirme reproducir y darle forma a los datos colectados en anteriores estudios, como los reportados en Schlozman y Tierney, Organized Interests, y Laumann y Knoke, The Organizational State. CAPÍTULO 3 1. Citado en Jeffrey H. Birnbaum, The Lobbyists.’ How InJluence Peddlers Get Their Way in Washington (Nueva York: Times Books), 84. 2. Esta definición distingue las coaliciones intencionales, que coordinan la acción política conjunta, de la multitud de otros grupos que funcionan solamente como centros de intercambio de información o como centros de reuniones sociales de los representantes organizacionales en Washington. Sin embargo, esta definición no intenta excluir las coaliciones políticas que pudieran desprenderse de esos otros grupos de organizaciones. 3. Mancur Olson, The Logicof Collective Action (Cambridge, Mass.: Harvard University Press); Robert H. Salisbury, “An Exchange Theory of Interest Groups”, MidwestJournal of Political Science 13: 1-32. 4. Clark y Wilson usan el término purposive (intencional) en lugar de expressive (de expresión). Peter B. Clark y James Q. Wilson, “Incentive Systems: A Theory of Organizations”, Administrative Science Quarterly 6: 219-266. Salisbury desarrolla el concepto de beneficios de expresión en “An Exchange Theory of Interest Groups”. 5. Wilson hace notar brevemente que la lógica de Olson “puede aplicarse mejor a las coaliciones de organizaciones que a las de individuos” debido a que los individuos “frecuentemente contribuyen con las organizaciones extensas sin recibir a cambio ningún beneficio material específico; las organiza-

ciones raramente lo hacen”. En el contexto de las coaliciones políticas, no estoy de acuerdo con esto. Como argumentaré más adelante, los beneficios simbólicos frecuentemente se intercambian por contribuciones simbólicas. Aunque Wilson estudia ejemplos de coaliciones y teorías generales de la formación de coaliciones, sorprendentemente no desarrolla este tema en el marco de la teoría del intercambio, como se podría esperar. James Q. Wilson, Political Organizations (Nueva York: Basic Books). La cita es de la página 277. 6. De hecho, por esta razón, gran parte de la discusión sobre las coaliciones legislativas que se centra en la” coalición con ganancia mínima” no se aplica a las decisiones del mundo real que toman los representantes de las organizaciones en Washington. Como lo señala Berry: “Desde el punto de vista operativo, no existe algo así como una coalición con ganancia mínima para los grupos de interés públicos. Estos siempre estarán tratando de ampliar su número de miembros para incrementar lo que consideran como recursos inferiores”. Este punto no requiere limitarse a los grupos de interés públicos. Jeffrey M. Berry, Lobbyingfor the People (Princeton, NJ: Princeton University Press), 259, n. 4. Para las implicaciones de reducir el supuesto de Olson de la información perfecta, véase Terrey Moe, The Organization of Interests (Chicago: University of Chicago Press). 7. Samuel Huntington, “The Democratic Distemper”, Public lnterest 10: 9-3 8; Hugh Heclo, “Issue Networks and the Executíve Establishment”, en The New American Political System, comp. Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute); Daniel McCool, “Subgovernments and the Impact of Policy Fragmentation and Accommodation”, Policy Studies

Review 8: 264-287. 8. Burdett A. Loomis, “Coalitions of Interests: Building Bridges in the Balkanized State”, en Interest Group Politics, 2a. ed., comp. Allan J. Cigler y Burdett A. Loomis (Washington, DC: Congressional Quarterly Press); William P. Browne, Private Interests, Public Policy, andAmerican Agriculture (Lawrence: University Press of Kansas). 9. Jeffrey M. Berry, “Subgovernments, Issue Networks, and Political Conflict”, en Remaking American Politics, comp. Richard A. Harris y Sidney M. Milkis (Boulder: Westview Press), 236-260. 10. Steven 5. Smith y Christopher J. Deering, Committees in Congress, 2a ed. (Washington, DC: Congressional Quarterly Press). 11. Christopher J. Bosso, Pesticides and Politics: The Life Cycle of a Public Issue (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press), 249. 12. Steven R. Weisman, “No.1, the President Is Very Result Oriented”, New York Times, 12 de noviembre de 1983, 10, citado en Samuel Kernell, • Going Public: New Strategies of Presidential Leadershzp, 2a. ed. (Washington, DC: Congressional Quarterly Press), 30.

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216 13.Jeffrey M. Berry, The Interest Group Society, 2a. ed. (Glenview, Iii.: Scott, Foresman and Co.), 165. 14. Berry, Lobbyingfor the People; Jack L. Walker, ‘The Origins and Maintenance of Interest Groups in America”, American Political Science Review 77: 390-406; Kay Lehman Schlozman y John T. Tierney, Organized Interests and American Democracy (Nueva York: Harper and Row); Thomas E. Mann, A Question of Balance: The President, the Congress, and Foreign Policy (Washington, DC: Brookings Institution), 14. 15. E. Pendleton Herring, Group Representation before Congress (Baltimore: Johns Hopkins Press), 19. 16. Ronald G. Shaiko, “Lobbying in Washington: A Contemporary Perspective”, en The Interest Group Connection: Electioneering, Lobbying, and Policymaking in Washington (Chatham, NJ: Chatham House), 7. 17. Herring, Group Representation, 46. 18. Heclo, “Issue Networks”, 96. 19. Robert H. Salisbury, “The Paradox of Interest Groups in Washington —More Groups, Less Clout”, en The New American Political System, 2a. ed., comp. Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute). 20. Jonathan Rauch, Demosclerosis: The Silent Killer ofAmerican Government (Nueva York: Times Books). Wright proporciona un evaluación serena de las relaciones entre los grupos de interés y el bloqueo de las políticas públicas, en John R. Wright, Interest Groups and Congress: Lobbying, Contributions, and Influence (Boston: Allyn and Bacon), 166-18 1. 21. Raymond A. Bauer, Ithiel de Sola Pool y Lewis Anthony Dexter, American Business and Public Policy: the Politics of Foreign Trade, 2a. ed. (Nueva York: Aldine Publishing Co.), 414. 22. Douglas W. Costain y Anne N. Costain, “Interest Groups as Policy Aggregators in the Legislative Process”, Polity 14, no 2: 249-72. Véase también el tratamiento más sucinto en Kay Lehman Schlozman y John T. Tierney, Organized Interests, 307; y Christopher Bosso, Pesticides and Politics, 233. 23. El representante John D. Dingell (D-MI) presidía el Comité sobre Energía y Comercio de la Cámara en ese tiempo. 24. James. Q. Wilson, Political Organizations (Nueva York: Basic Books, reimpresión, Princeton, NJ: Princeton University Press), 317 (la cita corresponde a la página de la reimpresión). 25. El representante William Ford (D-MI) presidié el Comité sobre Educación y Trabajo de la Cámara, así como también el subcomité sobre Educación Técnica y Capacitación. 26. John Schwartz, “Unlikely Allies Oppossed Anti-Smoking Campaign”, Washington Post, 20 de enero de 1998, sec. A, p. 3. 27. En el caso comparativo extremo, la ausencia de ese tipo de coalición podría dejar a un pequeao grupo en

una posición similar a la de los intereses organizados en las sociedades corporativistas que no son reconocidas por el

estado como grupos representativos y, por lo tanto, son excluidos de las negociaciones. Para una breve revisión de la literatura sobre corporativismo y grupos de interés, véase Ruth Berins Collier y David Collier “Inducements versus Constraints: Disaggregating ‘Corporatism”, American PoliticaiScience Review 73: 967-986; y Leo Panitch”, Recent Theorizations of Corporativism: Refelections on a Growth Industry”, BritishJournal of Sociology 31: 159-187. 28. Charls E. Walker, “A Four-Decade Perspective on Lobbying in Washington”, en The Interest Group Connection: Electioneering, Lobbying and Policymaking in Washington, comp., Paul 5. Herrnson, Ronald G. Shaiko y Clyde Wilcox (Chatham, NJ: Chatham House Publishers), 28. 29. El gran número de respuestas de “ni de acuerdo ni en desacuerdo” entre los grupos de educación acerca de la pregunta 3 es particularmente alto debido al número de grupos que distinguen entre asignaciones de presupuesto y autorizaciones en ese dominio de políticas. La respuesta promedio para este grupo va en el sentido de “Estoy de acuerdo y en desacuerdo. Para las asignaciones de presupuesto, es muy importante para nosotros estar en el CEF, pero para las autorizaciones, podemos actuar más por nuestra propia cuenta”. Debería notarse que el CEF no toma posiciones sobre asuntos de autorizaciones. 30. Esta creencia uniforme en la eficacia de las coaliciones a través de las tres esferas de políticas está subestimada por una prueba X2, que no muestra diferencias importantes elitre los campos de las políticas. El valor de X2 para las respuestas a la primera pregunta “Las coaliciones son la forma de actuar eficazmente en política” fue 4.8 1. El valor de X2 para la segunda pregunta “Pertenecer a una coalición ayuda a una organización a controlar el resultado de un asunto” fue de 6.2 5. El valor de 2 para el enunciado final sobre eficacia “Si nuestra organización no se integra a una coalición, podemos perder nuestra capacidad para influir sobre el resultado del asunto” fue de 11.60. Ninguno de estos valores es importante con 8 grados de libertad (d.f.), aun en el nivel de importancia relajada de 0.1. 31. Robert H. Salisbury, John P. Heinz, Edward O. Laumann y Robert L. Nelson, “Who Works With Whom? Interest Group Alliances and Opposition”, American PoliticalScience Review 81, núm. 4: 12 17-1234, Edward O. Laumann y David Knoke, The Organizational State (Madison: University of Wisconsin Press); John P.Heinz, Edward O. Laumann, Robert H. Salisbury y Robert L. Nelson, “Inner Circles or Hollow Cores? Elite Networks In National Policy Systems”, JournalofPolitics 52, no. 2: 3 56-390. 32.Jeffrey M. Berry, carta al autor, 3 de mayo de 1995. 33. John W. Kingdon desarrolla el concepto de nicho de oportunidad en Agendas, Alternatives, and Public Policies (Boston: Little, Brown, 1984).

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34. La teoría del agente-directivo (princzpa1-agent) explica algunos comportamientos organizacionales producto de asimetrías de información entre las organizaciones (los directivos) y sus agentes. En las grandes organizaciones, los agentes tienen un amplio margen de discrecionalidad debido a las pocas posibilidades de supervisión por parte del directivo. Así, los agentes tienen amplias oportunidades para “evadir” responsabilidades. Véase Stephen A. Ross, “The Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem”, American Economic Review 63, núm. 2: 134-139; Jospeh A. Stiglitz, “Risk Sharing and Incentives in Sharecropping”, Review of Economic Studies 61: 2 19-256; Carl Shapiro yJoshep E. Stiglitz, “Equilibrium Unemployment as a Worker Discipline Device”, American Economic Review 74, núm.3: 43 3-444; Glenn MacDonald, “New Directions in the Economic Theory of Agency”, Canadianjoarnal of Economics 17: 415-440. CAPÍTULO 4 1. Loomis introduce el término coalition brokers (promotores de coaliciones) en Burdett A. Loomis, “Coalitions of Interests: Building Bridges in the Balkanized State”, en Interest Groap Politics, 2a. ed., comp. Allan J. Cigler y Burdett A. Loomis (Washington, DC: Congressional Quarterly Press). 2. Jean-Jacques Rousseau, The First and Second Discourses, Together with the Rep lies to Critics and Essay on the Origin of Languages, ed., trad. y ann. Victor Gourevitch (Nueva York: Harper and Row), 172-173 (páginas 166-167 en la paginación convencional de la Pleaide con las Oeavres completes de Rousseau). 3. Kenneth N. Waltz, Man, the State, and War: A Theorical Analysis (Nueva York: Columbia University Press). 4. Robert H. Salisbury, John P. Heinz, Edward O. Laumann y Robert L. Nelson, “Who Works with Whom?

Interest Group Alliances and Opposition”, American PoliticalScience Review 81, no. 4: 12 17-34. 5. John P. Heinz, Edward O. Laumann, Robert L. Nelson y Robert H. Salisbury, The Hollow Core: Private Interests in National Policy Making (Cambridge, Mass.: Harvard University Press), 346. 6. Arturo Vargas, “Coalitions Once, Coalitions Again”, Hispanic 8, núm. 8: 88. 7. E. E. Schattschneider, The Semisovereign People: A Realist’s View of Democracy in America (reimpresión, Hinsdale, 111.: Dryden Press). CAPÍTULO 5 1. Robert H. Salisbury, “The Paradox of Interest Groups in Washington —More Groups, Less Clout”, en The New American Political System, 2a. ed., Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute), 204.

219 2. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies (Boston: Little, Brown). Kingdon sostiene que los emprendedores de las políticas públicas buscan vincular pequeños proyectos al problema en curso: “Los defensores de una nueva iniciativa de políticas no sólo toman ventaja de los momentos políticamente propicios, sino que también claman que su propuesta es una solución a un problema presionante” (p. 211). Es posible conjuntar el problema, la política y las políticas cuando se abre un nicho de oportunidad para el emprendedor. El modelo de Kingdon de la lata vacía se adapta a partir del modelo presentado en Michael Cohen, James March yJohan Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly 17: 1-25. 3. El termino “externality group” (grupo externo) fue introducido en la literatura sobre grupos de interés por Don F. Hadwiger, en The Politics ofAgri cultural Research (Lincoln: University of Nebraska Press). 4. Salisbury, “The Paradox of Interest Groups”, 210. 5. Edward O. Laumann y David Knoke, The Organizational State (Madison: University of Wisconsin Press), 3. 6. La Americans with Disabilities Act (ADA) proporciona quizá los ejemplos recientes más extensos sobre el fenómeno de los grupos externos. Esta legislación de “derechos civiles” no sólo atrajo, como era de esperarase, a las organizaciones de discapacitados y organizaciones empresariales/de empleadores, sino que movilizó a muchas organizaciones menos obvias que representan arquitectos, autoridades de tránsito y operadores de gasolinerías, por mencionar sólo unas cuantas. 7. Véase por ejemplo Laumann y Knoke, The Organizational State, 194, y Howard E. Aldrich, Organizations and Environments (Englewood Cliffs, NJ: Prentince Hall). 8. E. E. Schattschneider, The Semisovereign People (reimpresión, Hinsdale, 111.: Dryden Press). 9. Charles 5. Mack, Lobbying and Government Relations: A Guide for Executives (Nueva York: Quorum Books), 119 citando a Edward A. Grefe, “Creating Winning Coalitions”, Public Affairs Challenge. 10. Ibid. 11. Laumann y Knoke, The Organizational State,’ John P. Heinz, Edward O. Laumann, Robert H. Salisbury y Robert L. Nelson, “Inner Circies or Hollow Cores? Elite Networks in National Policy Systems” ,Journal of Politics 52: 356-390. 12. Hugh Heclo, A Government of Strangers: Execative Politics in Washington (Washington, DC: Brookings Institution). 13.Ibid., 111. 14. Para conocer varias evaluaciones críticas de esta escuela de pensamiento, véase G. Calvin MacKenzie, comp., The In-and-Outers: Presidential Appoin

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tees and Transient Government in Washington (Baltimore: Johns Hopkins University Press). 15. Hugh Heclo, “Issue Networks and the Executive Establishment”, en The New American Political System, comp., Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute), 108. 16. Véase Paul Quirk, Jndastry Influence in Federal Regulatory Agencies (Princeton, NJ: Princeton University Press), especialmente el capítulo 5, y Jeffrey E. Cohen, “The Dynamics of the ‘Revolving Door’ on the FCC”, American Journal of Political Science 30: 689-708, sobre el grado en que el potencial para el futuro empleo en la industria puede repercutir en las decisiones de los ejecutivos de la dependencia.

17. Dennis Thompson, Ethics in Congress (Washington, DC: Brookings Institution), 59. De manera similar, la inquietud por el conflicto de intereses durante el servicio público ha llevado al Congreso a promulgar un cuerpo sustancial de legislación que obliga a los individuos que ingresen al servicio público provenientes del sector privado, a “declarar y declinar” los compromisos financieros que podrían caer en la esfera de su labor de regulación y, en varios casos, colocar su portafolios financiero personal de tal manera que no llegue a plantearle un conflicto de intereses. Para un análisis pionero de estos asuntos, véase la Association of the Bar of the City of New York, Special Committee on the Federal Conflict of Interest Laws, Conflict of Interest and Federal Service (Cambridge, Mass.: Harvard University Press). 18. Véase especialmente Hugh Heclo, “The In-and-Outer System: A Critical Assessment”, Political Science Quarterly 103: 37-56. 19. Robert H. Salisbury y Paul Johnson, con John P. Heinz, Edward O. Laumann y Robert L. Nelson, “Who You Know versus What You Know: The Uses of Government Experience for Washington Lobbyists”, American Journal of Political Science 33: 175-195. 20. Heclo, A Government of Strangers, 102-103. 21. Cindy Skrzycki, “Lobbyist Is Top Choice to Head Chamber”, Washington Post, 4 de junio de 1997, sec. C, p. 13. 22. Ibid. 23. El concepto de interlock (enlace) se ha usado por lo menos desde 1913, cuando el Comité Pujo usó el concepto para evaluar el papel de las instituciones financieras en la economía. Como lo señalan Mintz y Schwartz en un resumen sucinto, pero particularmente útil de la literatura, junto con otras investigaciones no gubernamentales, contribuyeron a la prohibición de ciertos tipos de enlaces directivos en en la Ley Antimonopolios de Clayton. Beth Mintz y Michael Schwartz, “Interlocking Directorates and lnterest Group Formation”, American Sociological Review 46: 851-869. Para otra aplicación temprana del concepto, véase Louis Brandeis, Other People’s Money (Nueva York: Frederick A. Stokes Co.).

24. Maurice Zeitlin, “Corporation Ownership and Control: The Large Corporation and the Capitalist Class”, American Journal of Sociology 79: 1073-1119; Beth Mintz y Michael Schwartz, The Power Structure ofAmerican Bzísiness (Chicago: University of Chicago Press); Michael Useem, The Inner Circle (Nueva York: Oxford University Press); Mark S. Mizruchi, The Structure of Corporate PoliticalAction: Interfirm Relations and Their Consequences (Cambridge, Mass.: Harvard University Press). 25. Se pueden encontrar puntos de vista clásicos sobre la élite del poder en C. Wright Milis, The Power Elite (reimpresión, Londres: Oxford University Press) y Useem, The Inner Circle. 26. Una respuesta del tipo “no sabe” contiene en sí misma información valiosa. Puesto que la pregunta inmediata de este capítulo es cómo las organizaciones resuelven el problema de la información, esta respuesta significa que no confian en los miembros de la junta directiva para obtener información sobre otras organizaciones. La pregunta más amplia que se examina aquí es el grado en el que los representantes de asuntos gubernamentales coordinan sus actividades con otras organizaciones; aquí, una respuesta de “no sabe” sobre los enlaces en la junta directiva significa que los representantes de asuntos gubernamentales no tratan de coordinar su acción con otros grupos a través de la junta directiva. 27. La especialización de los abogados entre los grupos de transporte es importante en el nivel 0.1 con X2(2 d.f. o grados de libertad) de 3.12. Entrelos grupos de educación, la especialización de abogados es importante

en el nivel de 0.025 con x2 (2 d.f.) de 6.12. Una prueba X2 no es apropiada para los datos de derechos civiles dado que el valor esperado para las dos celdas que contienen ceros es menor que 1. 28. William L. Riordon, Plunkitt of Tammany Hall(Nueva York: E. P. Dutron), 3. CAPÍTULO 6 1. Para un tratamiento temprano del vínculo de la política y las comunicaciones electrónicas, véase Ithiel de Sola Pool, comp., Talking Back: Citizen Feedback and Cable Technology (Cambridge, Mass.: MIT Press), especialmente el capítulo 5, “Politics in a Wired Nation” de Pool y Herbert E. Alexander, 64-102. Michael E. Kraft y NormanJ. Vig tienen una colección particularmente impresionante de ensayos sobre los efectos de la tecnologia y los intentos gubernamentales de dirigir su desarrollo en Technology andPolitics (Durham, NC: Duke University Press). Los desafíos potenciales para la teoría democrática, que plantea el desarrollo tecnológico son enfocados con las herramientas de la filosofia política en Richard B. Day, Ronald Beiner y Joseph Masciulli, comps., Democratic Theo,y and ThechnologzcalSociety (Armonk, NY: M.E. Sharpe, Inc.).

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2. Ithiel de Sola Pool, Technologies of Freedom (Cambridge, Mass.: Harvard University Press), 251. 3.Jeffrey M. Berry, The Interest Groap Society, 2a. ed. (Glenview, 111.: Scott Foresman), 58. 4. Varios encuestados señalaron este avance en las entrevistas de 1992 y 1993. 5. Es decir, cuando fue la entrevista. 6. “57 Million Web Users Reported”, Editor and Publisher 131, núm. 19: 27. Este estudio, conducido por Relevant Knowledge Inc., encuestó a 10 mil individuos en 50 estados usando una muestra equiprobable con marcado telefónico aleatorio. 7. Pese a esta velocidad, como observa Jeffrey M. Berry, la evolución de la comunicación, de las llamadas telefónicas directas y el correo directo, a los equipos de fax y la Internet representa variaciones sobre un tema, más que una nueva sinfonía. Los nuevos métodos de comunicaciones y su velocidad respectiva, no cambian la dinámica básica de la movilización. Carta al autor, 29 de marzo de 1995 (enviada, apropiadamente, por correo electrónico). 8. <http://thomas.loc.gov> 9. Cynthia Morgan, “The Search Is Qn”, Windows Magazine, 214. 10. “.com sites explode”, Industty Week, 13. 11. Francisco Caceres, “The ‘Click Here’ Economy”, Business Week, 122. 12. Representada ahora en más de 200 páginas Web, la coalición estuvo durante años en http: //www.circus.com/—no_dhmo/. Hasta los lectores cuidadosos pueden dejarse engañar por la aparente legitimidad de esta página que alerta del peligro de esta sustancia química que nos rodea, y cuya inhalación ocasiona cientos de muertes cada año. La parodia se revela sólo si el lector interesado reflexiona sobre la composición química del temido monóxido de dihidrógeno: H20. 13. BilI McAllister, “Web Venture Links Lobby, Legislation”, Washington Post, 27 de enero de 1998, sec. A, p. 15. 14. Rajiv Chandrasekaran, “Ensuring Congress Gets the Word”, Washington Business, 15 de enero de 1988, 15. 15. Stanton McCandlish <[email protected]>, “Coalition Forms to oppose Exon ‘decency’ bill, S314/HR1004”, [Usenet post], en <alt.activism, alt.activism.d, alt.censorship, alt.politics.datahighway, alt.wired, comp.org.cpsr.talk, comp.org.eff. news, comp.org.eff.talk>. 16. Aunque un grupo de noticias típico no tiene millones de lectores, un procedimiento relativamente simple —aunque poco popular— para provocar un spam en Internet, es generar un mensaje en cada uno de los más de 10 mil grupos de noticias que existen en Usenet. Obviamente, esto elimina la ventaja de dirigirse únicamente a los grupos autoseleccionados suscritos a grupos de noticias relevantes, y probablemente provoque una enérgica respuesta en la forma de “flamas” y de “bombas por correo” de parte de

NOTAS 223 lectores molestos que encuentran el mensaje no afín a sus grupos de noticias. Esta estrategia no se toma a la ligera en la autorregulada comunidad cibernética. 17. El efecto generacional también es obvio a partir de los datos de la muestra. Una encuesta de usuarios de Internet hecha en 1994 por el Graphics, Visualization and Usability Center en el Tecnológico de Georgia, mostró que 62 por ciento de los encuestados tenían menos de 30 años de edad, y sólo 5 por ciento era mayor de 50. Citado en Cheryl Currid, “Windows at Work”, Windows Magazine, 50. Los efectos de género se han reducido notablemente. Mientras que sólo 5 por ciento de los usuarios de la Red en la encuesta de 1994 mencionada anteriormente eran mujeres, en la encuesta de 1997 el procentaje de mujeres fue de aproximadamente 40 por ciento. Véase “GVU’ 8th WWW User Survey”, documento disponible en <http://www.gvu.gatech.edu/user_surveys/survey- 1997-10/>. Consultada el 10 de junio de 1998. 18. Aunque la composición de la Web cambia constantemente, la tasa de crecimiento es ilustrativa. El 10 de junio de 1998, Yahoo listó 214 páginas Web republicanas y 153 demócratas, y 243 páginas de otros partidos, incluyendo 64 páginas para los liberales. El 23 de septiembre de 1996 había solamente 44 páginas republicanas, 35 demócratas y 32 liberales. Directorio Online, disponible en <http://www.yahoo.com/Government/Politics/Parties/> 19. John Pike <[email protected]>,”Re: CFR:Imperial Brain Trust for the New World Order!” [Usenet Post], en <alt.politics.org.cia>, 13 de septiembre de 1995. Como un ejemplo aislado de cómo la Internet satisface a grupos diversos y que de otra manera estarían marginados, consideremos que esta cita proviene de un correo cruzado a: <alt.conspiracy, alt.illuminati, alt.politics.usa.constitution, alt.activism, alt.politics.nationalism. white, alt.politics.radical-left, alt.politics.org.cfr, alt.politics.org.covert, alt.politics.org.cia, alt.politics.org.nsa, alt.politics.org.fbi, alt.politics.libertarian, talk.politics .libertarian, alt. individualism>. 20. De hecho, la información que hace pocos años sería prácticamente imposible de obtener, ahora se obtiene con facilidad. Un ejemplo en particular sorprendente es el de la comunidad estadounidense de información estratégica. Los estudiosos en esta área pueden buscar información de la Agencia Central de Inteligencia directamente en la página www de la CIA:

<http://www.odci.gov/cia/>, o para un debate más libre, pueden ir de nuevo al grupo de noticias alt.politics.org.cia. No pasa un día sin que los grupos de noticias reciban docenas de correos que contienen lo mismo rumores políticos que circulan en Washington, que transcripciones de documentos no clasificados, obtenidos mediante la Ley de Libertad de Información y referencias a otras fuentes de información en Internet sobre la información estratégica en Estados Unidos y en el extranjero. Sin duda,

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la apertura de este tipo de monitoreo ha hecho estremecer a más de un funcionario de gobierno. 21. Robert Wrigth, “Voice of America”, The New Republic, 13 de septiembre de 1993, 25. 22. El punto fue señalado por Susan Hula. Conversación personal, 12 de febrero de 1995. 23. Leer la información de los grupos de noticias sin enviar correos es una práctica común a la que se le ha dado el nombre dramático de “acechar”. Por otra parte, muchas personas prefieren enviar sus correos de forma anónima a los grupos de noticias mandando sus mensajes a través de un servicio de distribución que borra la dirección del remitente antes de que éste sea enviado al grupo de noticias. CAPÍTULO 7 1. La conexión más clara de este principio está de hecho en los ocupantes de la Oficina Oval, capítulo 4 del clásico de Richard Neustadt’s Presidential Power. La edición más reciente es Presidential Power and the Modern Presidents: The Politics of Leadershipfrom Roosevelt to Reagan (Nueva York: Free Press). Sin embargo, como indica el texto, estoy usando el término “reputación” en un sentido significativamente más limitado de lo que lo hizo Neustadt. 2. Las implicaciones de esta definición se pueden derivar rápidamente. Los grupos sin miembros, dinero o pericia pierden importancia. Los grupos sin reconocimiento o sin un mensaje que difiera de los de otros grupos establecidos, carecen de identidad. Los mentirosos, los que apuñalan por la espalda y los falsos carecen de credibilidad. 3. Véase William P. Browne, “Issue Niches and the Limits of Interest Group Influence”, en Interest Group Politics, 3a. ed., comp. Allan J. Cigler y Burdett A. Loomis (Washington, DC: Congressional Quarterly Press), 345-370, lo mismo que su artículo “Organized Interests and Their Issue Niches: A Search for Pluralism in a Policy Domain”, Journal of Politics 52: 477-509. 4. Jeffrey M. Berry, The Interest Group Society (Boston: Little, Brown), 202. 5. Hay implícito un concepto algo maquiavélico. Es preciso crearse una reputación, independientemente de las batallas que puedan librarse por una política particular, porque no es claro que uno será capaz de fortalecer la reputación propia en esa batalla donde los socios de la coalición pueden ser necesarios. El Príncipe puede construir una reputación mediante unos cuantos actos públicos extraordinarios para poder ejercer su poder cotidianamente tal como desea. 6. El debate público sobre las contribuciones de grupos de interés específicos a las campañas se remonta por lo menos a la investigación del Comité Letcher de la Cámara, en 1854, y al reporte de 1855, donde se relata el pago

de 10 mil dólares a un miembro del Congreso por el encargado de cabildeo Alexander Hay en nombre de un fabricante de armas llamado Samuel Cok. Aparte del dinero involucrado, Hay obsequió costosos revólveres a varios políticos para asegurar la renovación de la patente del revólver CoIt. Véase Karl Schrifrgiesser, The Lobbyist: The Art and Business of Influencing Lawma ers (Boston: Little, Brown), 10; James Deakin, The Lobbyists (Washington, DC: Public Affairs Press), 58; y el representante Emanuel Celler, “Pressure Groups in Congress”, Annals 319: 2-9. 7. Lester W. Milbrath, The Washington Lobbyists (Chicago: Rand McNally), 283. Milbrath estudia el tema hasta Paul W. Cherington y Ralph L. Gillen’s, The Business Representative in Washington (Washington, DC: Brookings Institution), 57. 8. Como lo señalan Jacobson y Kernell, “Las contribuciones que pretenden obtener favores no se hacen con una visión de utilidad electoral; la idea es comprar influencia, no afectar el resultado. Si además se está seguro de que se ganará la

elección, mucho mejor. Esto explica la ley de comportamiento de que hay mucho más dinero disponible para candidatos seguros de ganar, que para los que es seguro que van a perder. Qué tanto va a colectar un interesado particular depende en gran medida de lo que está preparado para solicitar y aceptar”. Gary C. Jacobson y Samuel Kernell, Strategy and Choice in Congressional Elections (New Haven: Yale University Press), 36. Para conocer la evidencia completa, Jacobson y Kernell remiten al lector a Gary C. Jacobson, Money in Congressional Elections (New Ha- ven: Yale University Press), 113-123. 9. Schlozman y Tierney señalan que la distinción entre acceso e influencia es “mucho menos clara de lo que puede pensarse”. Kay Lehman Schlozman y John T. Tierney, rganized Interests and American Democracy (Nueva York: Harper and Row), 164. 10. David B. Truman, The GovernmentalProcess (Nueva York: Alfred A. Knopf), 339. 11. Heclo señala otro aspecto importante del incentivo de la autodiferenciación: “Un factor clave en la proliferación de grupos es la tendencia casi inevitable de las políticas aprobadas satisfactoriamente a provocar, sin querer, la propagación de intereses híbridos... El punto es que aun cuando el gobierno no busca deliberadamente una estrategia de dividir y conquistar, sus políticas activistas incrementan grandemente los incentivos para que los grupos se constituyan en torno a los efectos diferenciales de estas políticas, rehusándose a que otro grupo hable en su nombre”. Hugh Heclo, “Issue Networks and the Exicutive Establishment”, en The New American Political System, comp. Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute), 96. 12. Ruth Marcus, “Business, Lobbying Firms Primed for ‘Super Bowl of Schmooze’ “, Washington Post, 12 de agosto de 1996, sec. A, p. 15.

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13. Ibid. 14. Esto es similar a los conceptos de Richard F. Fenno de “metas de los miembros” y “premisas estratégicas” en Congressmen in Committees (Boston: Little, Brown). Sin embargo, aunque Fenno está interesado en las premisas estratégicas que llevan a las reglas de decisión en los comités a los que se unen los miembros a causa de sus metas, las “estrategias facilitadoras” a las que me refiero son las primeras estrategias que los líderes de los grupos usan para colocarse ellos mismos en mejor posición para las fases posteriores del proceso de elaboración de políticas. 15. Este punto de vista es presentado por Julius Cohen, “Hearing on a Bill: Legislative Folklore?, Minnesota Law Review 37: 38-39. Aunque Schlozman y Tierney no parecen aceptar el punto de vista de que el testimonio es más bien un espectáculo que un vehículo de política, sí señalan la atención que otorgan los grupos a la presencia de las cámaras de televisión, la práctica de enviar preguntas a los miembros amigables del comité, y la práctica de los legisladores y del equipo técnico del comité de llevar testigos particularmente favorables a su posición y minimizar el testimonio de la oposición, lo mismo que aplicar estándares muy diferentes a los testigos favorables y a los de la oposición. Schlozman y Tierney, rganized Interests , 295-297. 16. Jeffrey M. Berry, Loobbying for the People: The Political Behavoir of Public Interests Groups (Princeton, NJ: Princeton University Press), 223. 17. Sherral Brown-Guinyard y Ashlyn K. Kuersten, “Coalition Building: Race-and Gender-Based Groups as Amicus Curiae in the United States Supreme Court” (ponencia presentada en la reunión anual de la American Political Science Association, Nueva York, 2 de septiembre de 1994), 12. 18. Para un examen anecdótico pero inspirado de este problema, véase Burdett A. Loomis, “Coalitions of Interests: Building Bridges in the Balkanized State”, en Interest Group Politics, 2a. ed. Allan J. Cigler y Burdett A. Loomis (Washington, DC: Congressional Quarterly Press), 264- 266. 19. Véase, especificamente, Douglar W. Costain y Anne N. Costain, “Interest Groups as Policy Aggregators in the Legislative Process”, Polity 14, núm. 2: 249-27 2. Para otras discusiones más breves, véase Kay Lehman Schlozman y John T. Tierney, rganized Interests , 307; Christopher Bosso, Pesticides and Politics: The Life Cycle of a Public Issue (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press), 233; Hugh Heclo, “The Changing Presidential Office”, en The Managerial Presidency, comp. James P. Pfiffner (Pacific Grove, Calif.: Brooks/Cole Publishing Co.), 40. 20. Y, como he argumentado en el capítulo 4, los especialistas que se hallan incapacitados para insertar sus asuntos en las estructuras de coalición probablemente dejarán también la coalición.

CAPÍTULO 8 1. Marie Hojnacki, “Interest Groups’ Decisions tojoin Alliances or Work Alone”, American Journal of Political Science 41, no. 1: 82.

2. Kay Lehman Schlozman y John T. Tierney, rganized Interests and American Democracy (Nueva York: Harper and Row), 283-288; Robert H. Salisbury, John P. Heinz, Edward O. Laumann y Robert L. Nelson, “Who Works with Whom? Interest Group Alliances and Opposition”, American Political Science Review 81: 1217-1234. 3. Jeffrey M. Berry, “Subgoverments, Issue Networks, and Political Conflict”, en Rema ing American Politics, comp. Richard A. Harris y Sidney M. Milkis (Boulder, Colo.: Westview Press), 239-260. 4. Sobre el tema general de la congruencia de las creencias entre las élites y los miembros de los grupos de intereses, véase Paul A. Sabatier y Susan M. McLaughlin, “Belief Coungruence of Governmental and Interest Group Elites with Their Constituencies”, American Politics uarterly 16, no. 1: 6 1-98; Paul A. Sabatier y Susan M. McLaughlin”, “Belief Congruence between Interest-Group Leaders and Memebers: An Empirical Analysis of Three Theories and a Suggested Synthesis”, Journal of Politics 52, núm. 3: 914-935. 5. Hojnacki, “Interest Group’s Decisions”, 8 1-82. 6. Ibid., 84. 7. William P. Browne, “Organized Interests and Their Issue Niches: A Search for Pluralism in a Policy Domain”, Journal of Politics 52: 477-509; William P. Browne, “Issue Niches and the Limits of Interest Group Influence”, en lnterest Group Politics, 3a. ed., comp. Allan J.Cigler y Burdett A. Loomis (Washington, DC: Congressional Quarterly Press), 345-370. Véase también los comentarios de Hojnacki sobre el trabajo de Browne en “Interest Groups’ Decisions”, 84 n. 8. William P. Browne, “Issue Niches and Limits of Interest Group Influence”, 353. 9. David Knoke, rganizingfor Collective Action: The Politi cal Economies ofAssocia - tions (Nueva York: Aldine de Gruyter), 2 10-212. 10. El punto del cuestionario dice: “Aquí hay una lista de asuntos. ¿Podría usted decirme en qué areas de políticas públicas está particularmente activa su organización?”. Los dominios de políticas incluyen agricultura, derechos civiles, derechos de los consumidores, defensa, política económica nacional, educación, energía, política ecológica, política exterior, salud, vivienda, comercio internacional, política del trabajo, procuración de justicia, bienestar social, seguridad social, transporte, desarrollo urbano y otros. 11. Charles Lindblom, Politics and Mar ets (Nueva York: Basic Books), 175. 12. Para estudiar la importancia de constituir una “masa crítica” en la acción colectiva, véase Pamela Oliver, Gerald Marwell y Ruy Teixera, “A Theory of

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the Critical Mass. 1. Interdependence Group Heterogeneity, and the Production of Collective Action”, American Journal of Sociology 91, no. 3: 522-556; Pamela E. Oliver y Gerald Marwell “The Paradox of Group Size in Collective Action: A Theory of the Critical Mass. II”, American Sociological Review 53: 1-8; Gerald Marwell, Pamela E. Oliver y Ralph Prahi, “Social Networks and Collective Action: A Theory of the Critical Mass. III”, AmericanJournalofSociology 94, num. 3: 501-534. CAPÍTULO 9 1. Sobre la conexión entre la acción colectiva, las comunicaciones electrónicas y los costos de transacción, véase Mark S. Bonchek, “Grassroots in Cyberspace: Recruting Members on the Internet” (ponencia presentada en la Reunión Anual de la Midwest Political Science Association, Chicago, del 6 al 8 de abril de 1995). 2. Charles Lindblom, Politics and Mar ets (Nueva York: Basic Books), 175. 3. Constance Ewing Cook, Lobbyingfor Higher Education: How Colleges and Universities Influence Federal Policy (Nashville: Vanderbilt University Press), 162. 4. James Madison, “The Federalist No. 10”, en The Federalist, comp. Jacob E. Cooke (Middletown, Conn: Wesleyan University Press), 57. 5. Madison, “The Federalist No. 51”, en The Federalist, 351. 6. Con el debido respeto al comentario de Schattschneider de que “lo malo del cielo pluralista es que los coros celestiales cantan con un fuerte acento aristocrático”. E. E. Schattschneider, The Semisovereign People: A Realist s View of Democracy in America (reimpresión, Hinsdale, 111.: Dryden Press), 34-35. 7. David R. Mayhew, Congress: The Electoral Connection (New Haven: Yale University Press); Richard F. Fenno, Jr., Home Style: House Members in Their

Districts (Boston: Little, Brown). 8. Hugh Heclo, “Issue Networks and the Executive Establishment” en The New American Political System, comp. Anthony King (Washington, DC: American Enterprise Institute), 97.

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