10-gobierno judicial

8/6/2019 10-Gobierno Judicial

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Sistemas Judiciales

Directores

Juan Enrique Vargas

Alberto Martn Binder

Comit Editorial

Christina Biebesheimer

Rafael Blanco

Carlos Cordovez

Alfredo Fuentes

Linn Hammergren

Luis Paulino Mora Mora

Luis Psara

Hernando Pars

Carlos Pea

Rogelio Prez Perdomo

Silvina Ramrez

Cristin Riego


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2006 - Ediciones del InstitutoTalcahuano 256 1 Piso (C1013AAF)

Ciudad de Buenos Aires - ArgentinaTel.: (54-11) [email protected]/ediciones

2006 - Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJAHolanda 2023, ProvidenciaSantiago, ChileTel. +(562) [email protected]

Impreso en:Verlap S.A. Producciones GrficasCte. Spurr 653 - AvellanedaBuenos Aires - Argentina

Impreso en Febrero de 2006

Hecho el depsito de leyISSN 1666-0048

Impreso en Argentina

La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas,toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autori-zacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, Instituto deEstudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP


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PRESENTACION

TEMA CENTRAL

Gobierno Judicial

Juan Enrique Vargas Viancos: Gobierno Judicial: la organizacin y el rol

de las cortes supremas.

Alberto Binder: Gobierno Judicial y democratizacin de la justicia.

Linn Hammergren: Apuntes para avanzar en el debate sobre cmo mejorar

el gobierno judicial.

Laura Louza Sognamiglio: Relacin entre gobierno judicial y administracin de justicia.

Reflexiones a la luz el caso Venezuela.

Germn Garavano: El gobierno judicial en Argentina.

DEBATE

Gobierno Judicial: reunin conjunta del Consejo Directivo del CEJA y del Comit Editorial

de la revista Sistemas Judiciales.

NOTAS GENERALES

Adrin Marchisio: Principio de oportunidad, Ministerio Pblico y poltica criminal.

Juan Enrique Vargas Viancos: Herramientas para el diseo de despachos judiciales.

INFORME CEJA

Indice de Accesibilidad de la informacin judicial en internet.

REFLEXIONES

Sal Roberto Errandonea: El plan piloto en Mar del Plata, reflexiones desde la justicia

de garantas

Documentos

Reseas bibliogrficas

Noticias

Agenda

Poltica Editorial

[ Las opiniones vertidas en la revista son de responsabilidad de sus autores y no de las instituciones que la editan. ]

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CEJA

Holanda 2023,

Providencia, Santiago de Chile,

Tel/Fax: 274 2911/33,

E mail: [email protected]

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INECIP

Talcahuano 256, 1 piso (C1013AAF)

Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina,

Tel/Fax: (00-54) 1143720570,

E-mail: [email protected]

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Directores:

Juan Enrique Vargas, Alberto M. Binder

Editor:

Luciano Hazan

Coordinadora de Edicin:

Ximena Cataln

Equipo Editorial:

Agustn Territoriale,

Francisco Godnez Galay, Andrea Cabezn,

Brbara Mastronardi

Diseo y Diagramacin:

Patricia Peralta

Traducciones:

Kate Goldman

Administracin:

Pamela Varela, Ezequiel Griotto


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p r e s en t a c i n

La existencia de un adecuado sistema degobierno judicial es clave para el desarrollode las reformas y el xito de las polticas pblicasjudiciales. Podra afirmarse que en esta premisa hanacordado los distintos autores que participan delTema Central de este nuevo nmero de la revistaSistemas Judiciales, que aborda el Gobierno judicial.

Los primeros tres artculos de la revista son elresultado de una iniciativa del Centro de Estudiosde Justicia de las Amricas (CEJA), que durante

2004 propuso la elaboracin de materiales de discu-sin con la intencin de colocar al tema del gobier-no de los poderes judiciales en las agendas de losprocesos de reforma en los pases de la regin. JuanEnrique Vargas, Director Ejecutivo del CEJA ycodirector de Sistemas Judiciales, escribi el artcu-lo disparador que fue comentado en sendos trabajosde Alberto Binder y Linn Hammergren. Luego, conel objetivo de profundizar el anlisis se organiz unForo Virtual en el que particip el Comit Editorialde la revista, que se profundiz en la reunin anualconjunta del Comit y el Consejo Directivo del

CEJA, cuyo resultado se publica en la seccinDebates.

Vargas afirma que "liderar y gestionar el proceso(de reforma) es sin dudas lo que distingue una ini-ciativa que triunfa de una que fracasa", y adviertesobre la necesidad de una conduccin clara y firmede los poderes judiciales que posibilite el trazado yel cumplimiento de metas, y se haga cargo de laadministracin de cuantiosos recursos, esta ltimatarea claramente separada de las funciones jurisdic-

cionales.

Atraviesan el trabajo de Vargas temas ntimamen-te relacionados al Gobierno Judicial como la inde-pendencia del poder judicial, tanto interna comoexterna; la manera de estructurar la carrera judicial yla necesidad de su existencia; las facultades discipli-narias sobre los jueces; las designaciones y promo-ciones internas; el control de los presupuestos y laadministracin de los recursos, materiales y huma-nos, que se han asociado desde algunos sectores a laindependencia judicial misma; el funcionamiento delos consejos de la magistratura o judicatura, y los

problemas que se han detectado a una dcada de sugeneralizacin en la regin; la capacitacin de juecesy funcionarios; y la representacin poltica de larama judicial. Y una de las propuestas centrales deltrabajo es ubicar el gobierno judicial en las cortessupremas, y asignar funciones diferenciadas degobierno a entidades especializadas internas a ella.

Para Binder, la idea de gobierno judicial debeidentificarse con la preservacin de la independen-cia de cada uno de los jueces, por lo que disiente conVargas al afirmar que "todo gobierno judicial debe

estar radicalmente separado de las cortes supremas,ya que no existe ninguna razn para que un juez delos Tribunales Superiores ejerza el poder en nombrede los restantes miembros del poder judicial". Eneste sentido, hace hincapi en la necesidad de dife-renciar la presidencia de los poderes judiciales de lade las cortes supremas, proponiendo la democrati-zacin de la seleccin de la primera a travs de unavotacin en la que a cada juez le corresponde unvoto. As, asegura, el presidente tendr legitimacin,margen de maniobra para cumplir las metas traza-

das y mayor capacidad para defender con accionesconcretas la independencia judicial de todos los jue-ces. Tambin advierte Binder que la carrera judicialy la seleccin no es un tema de gobierno judicial,sino que atae a todo el sistema poltico.


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Hammergren plantea como tesis principal que la justicia, "igual que otros servicios pblicos, tieneque planificarse estratgica y dinmicamente". Yafirma que el problema ms grave es la falta en casitoda la regin de una instancia real de gobiernojudicial, ya que ser difcil superar las otras funcio-nes sin una instancia responsable de fijar las polti-cas institucionales globales. La autora enumera unaserie de principios o lineamientos a ser tomados encuenta por cada pas en el proceso de hacer su pro-pio diseo, colocando el enfoque en los resultados

como el principal dentro de ellos.

Distintos conflictos de los rganos judiciales conotros poderes en varios pases de la regin han hechoque muchas de estas discusiones en torno al gobier-no judicial hayan tomado una desacostumbradaactualidad en la agenda pblica. Por ello son repre-sentativos los trabajos particulares sobre Argentina yVenezuela de Germn Garavano, juez y consejero dela Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires ymiembro del Consejo Directivo del CEJA; y deLaura Louza Scognamiglio, quien ha trabajado en la

modernizacin del Tribunal Supremo de Justicia yen el Poder Judicial de Venezuela.

En la seccin de Notas Generales, AdrinMarchisio analiza los aspectos tericos y prcticosque hacen a la implementacin del principio deoportunidad en el marco de la legislacin de Argentina y las dificultades culturales que la hanobstaculizado en los procesos de reformas encaradoshasta el momento. Juan Enrique Vargas es el autordel documento Herramientas para el diseo de des-

pachos judiciales, dirigido y enfocado a quienesdeben disear una poltica en el sector, como a quie-nes tienen que implementarla.

El CEJA presenta en la seccin de Informes el n-dice de Acceso a la Informacin a travs de Internet,un estudio que evala en una escala de 1 a 100 porciento cunta informacin bsica y pblica entregana la ciudadana, los Ministerios Pblicos y PoderesJudiciales de la regin, por medio de sus sitios web.El estudio que el Centro pretende realizar ao a ao,da cuenta de los esfuerzos que los sistemas de justiciahacen por abrirse al pblico, y a la vez sugiere direc-trices de lo que puede hacerse en el futuro en mate-ria de acceso a la informacin judicial.

Finalmente, en la nueva seccin Reflexiones,Roberto Errandonea, juez de Garantas de Mar delPlata, en Argentina, comparte con los lectores deSistemas Judiciales su experiencia en la implementa-cin del Plan Piloto que se lleva a cabo en esa ciu-dad de la Provincia de Buenos Aires, a travs delcual se ha oralizado la preparacin del juicio penalen casos de flagrancia y se han encarado otrosimportantes cambios con el objetivo de profundizarun proceso acusatorio con importantes deficienciasen su puesta en prctica inicial.

Equipo Editorialde Sistemas Judiciales

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Y es all precisamente donde los problemas degobierno son ms complejos y las soluciones quehasta la fecha hemos ideado son ms insatisfactorias.Urge entonces, para el xito global de las polticas

judiciales, retomar la discusin sobre los mejoresarreglos institucionales para el gobierno judicial yvolver a colocar el tema en la agenda de las reformas

judiciales.

2. Cunto gobierno judicialnecesitamos?

El diseo de una estructura de gobierno tienecomplejidades diferentes en lo judicial que en cual-quier otra entidad. Esto porque la idea de gobiernose asocia naturalmente con la de una institucin, lo

que para muchos no es la va adecuada para consti-tuir la funcin judicial. Ms all de otros elementos,una institucin requiere de una cultura organizacio-nal propia y de una estructura jerarquizada. La cul-tura organizacional apela a un conjunto de valores ycreencias, estilos y dinmicas de trabajo, que carac-terizan y diferencian a la institucin de las restantes.Esa cultura tiende por naturaleza a mantenerse en eltiempo, lo que se logra a travs del adoctrinamientode los nuevos miembros y el rechazo a las intromi-siones extraas. Llevado esto a los tribunales dalugar a lo que ha dado en llamarse el corporativis-mo judicial, que en sus versiones ms extremas seve como algo negativo pues alienta las visiones msconservadores y desincentiva la innovacin y haceque los funcionarios judiciales estn ms atentos asus intereses que a los de los ciudadanos que debenservir; todo ello en un contexto en que los juecesejercen soberana pero que, a diferencia de las res-tantes autoridades que tambin lo hacen, no estnsujetos a la eleccin popular, es decir, la posibilidadde los ciudadanos de controlar suaccin es muy limitada.

La otra caracterstica esencial deuna institucin es contar con unaestructura jerrquica. Normalmente,en ellas quien est a la cabeza deten-ta el cmulo del poder, el cual porrazones prcticas lo delega en sus sub-alternos pero como algo facultativoque en cualquier momento puede serrevertido. Esta idea se contrapone con lanocin de la independencia judicial,que persigue asegurar la imparcialidad de

cada juez atributo fundamental en ellos-a travs de evitar cualquier tipo de inge-rencia en la forma como hacen su trabajo, es decir,en la forma como resuelven los casos sometidos a sudecisin. Esta independencia se pone en peligro

tanto cuando existen presiones externas a los juecespara que resuelvan en una determinada direccin(problemas de independencia externa), como cuan-do esas presiones vienen de los propios superiores deesos jueces (problemas de independencia interna).

Hay entonces buenas razones para sostener laconveniencia de que el poder del Poder Judicial nodebiera pertenecer a una institucin, ni menos a su

jerarqua, sino a cada uno de los jueces individual-mente considerados.

De hecho, los Poderes Judiciales anglosajones notienen un desarrollo institucional jerrquico comoel que nosotros conocemos. All no existe el ele-mento esencial que configura una institucin: unacarrera profesional con diversos eslabones en la cual

se vaya ascendiendo por una combinacin de anti-gedad y mritos. No existe lo que nosotros cono-cemos como carrera judicial en la cual abogados

jvenes ingresan al Poder Judicial como una opcinprofesional eventualmente de toda la vida, fruto dela cual pueden terminar jubilndose como judicialessin nunca haber ejercido otra funcin. En los pasesanglosajones, los abogados llegan a ser jueces luegode perodos ms o menos largos de desempeo enotras reas de la profesin y no pueden ser ascendi-dos a otra posicin dentro de la judicatura.

Incluso en pases con sistemas judiciales de rai-gambre continental, como es el caso de Espaa, sehan dado pasos para desligar esta relacin tan estre-cha entre la carrera profesional de los jueces y la ins-tancia jurisdiccional en que se desempean. As, enese pas, un magistrado, que es una categora pro-fesional ms elevada que la de juez, puede indis-tintamente situarse en primera o en segunda instan-cia, de acuerdo a su particular vocacin. Entonces,un magistrado de segunda instancia que revisa una

decisin tomada en primera instancia no

lo hace en calidad de superior dequien la dict, pues como se ha

dicho bien puede haber sido adop-tada por un magistrado en igual

posicin a la suya dentro de la carre-ra, sino simplemente en virtud de la

conveniencia de que sean otros ojos losque vean nuevamente el mismo asunto.

Estas ideas no estn asentadas enLatinoamrica. En buena medida ello se

debe a que la estructura judicial pas de la

monarqua colonial a la repblica sin mayo-res cambios. En la primera el estamento judicialnaci por una simple necesidad de especializacinde funciones que no alteraba que el poder ltimorecayera en el rey. All se entenda que el poder de

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Enlos pases anglosajones,

los abogados llegan aser jueces luego de

perodos ms o menoslargos de desempeoen otras reas de laprofesin y no pue-den ser "ascendi-dos" a otra posi-cin dentro dela judicatura.


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los jueces era simplemente delegado del soberano,quien lo poda retomar cuando lo estimare oportu-no. El tema de la independencia judicial no era unvalor relevante. Eso explica el llamado efecto devo-lutivo con que se conceden los recursos, fruto de locual se le reintegran sus facultades para resolver elasunto a quien originalmente pertenecan. Todo ellose ha mantenido inclume en nuestros Poderes

Judiciales, subsistiendo tambin instituciones comola consulta, que permite al superior revisar loresuelto por el inferior aunque ninguna parte as losolicite, o la posibilidad que les asiste a las instanciasms elevadas de dar instrucciones o avocarse a pro-cedimientos que lleva un inferior. Consecuente-mente, la carrera judicial es en extremo jerarquiza-da, lo que hace depender de la voluntad de los supe-riores el destino profesional de los jueces, quienes

quedan enteramente sujetos a una buena o malaevaluacin de su parte o a ser no considerados porellos para un ascenso. Otro tanto sucede con lasfacultades disciplinarias e incluso las potestadespuramente administrativas y de gestin son en loshechos una prueba ms de la concentracin delpoder en los superiores. Tal situacin, naturalmen-te, tiene consecuencias en el grado de independen-cia con que cuentan los inferiores para desafiar ensus fallos la opiniones de sus superiores, lo que endefinitiva desalienta la innovacin y la creatividad.La organizacin judicial en nuestros pases se pareceen exceso a la militar.

El carcter vertical de la carrera judicial se haacrecentado fruto del proceso de traspaso de com-petencias desde los rganos polticos a las institu-ciones del sector judicial. Con el fin de profesiona-lizar la funcin judicial y evitar interferencias polti-co-partidistas en las designaciones, ha sido comnen los ltimos aos establecer sistemas de autogene-racin judicial totales o parciales que lleva las de-cisiones sobre designaciones o promociones judicia-

les al interior de las mismas instituciones judiciales;competencias que naturalmente aumentan el poderde los superiores jerrquicos.Estos sistemas de cooptacin sehan constituido en una de las vasms poderosas de perpetuacin dela cultura vigente en las institucio-nes judiciales.

Cualquier diseo entonces que sequiera hacer de los sistemas de gobier-no judicial en nuestra regin no puede

desconocer las condicionantes queimpone la forma cmo histricamenteha sido constituida la carrera judicial.Por mucho que ste sea un hecho difcilde alterar radicalmente hoy en da, los

modelos que se propongan deben tener en claro losriesgos que implica para la independencia judicialuna estructura de carrera en extremo cerrada ydependiente de la jerarqua judicial.

Pero el carcter institucional y jerrquico denuestros Poderes Judiciales no se manifiesta sola-mente en la carrera judicial. Las jerarquas judicialeshan ido concentrando en Latinoamrica una seriede otras potestades, fundamentalmente en el ordenpresupuestario y administrativo. A diferencia delcaso anterior, esta situacin no constituye un legadodel sistema colonial, sino es una transformacin bas-tante reciente. En el modelo Espaol que es el queperdura en Europa continental hasta nuestros dasla administracin de los medios materiales necesa-rios para la imparticin de justicia no depende de

los propios tribunales, sino que es una competenciadel Poder Ejecutivo. Es el Ministerio de Justicia, atravs de un departamento especializado, el encar-gado de todos los temas que podramos denominarde Gerencia Judicial. Entre ellos se encuentra laelaboracin del proyecto presupuestario del sector,la ejecucin de las inversiones y adquisiciones, losdesarrollos informticos y su mantenimiento, la ela-boracin de las estadsticas judiciales, y la relacinlaboral con los empleados judiciales, por slo men-cionar los ms relevantes. En Inglaterra estas fun-ciones son ejercidas por la United Kingdom CourtService, que si bien es una agencia que depende delLord Chancellors Department, es independientedel gobierno de turno. A diferencia del caso Es-paol, esta agencia no slo se preocupa de la geren-cia judicial, sino tambin de la gestin de cada unode los despachos judiciales, labor que en ese pas rea-lizan directamente los tribunales.

Este traspaso de competencias administrativasdesde el Ejecutivo al Judicial en Latinoamrica, seha debido a la desconfianza con la forma en que tra-

dicionalmente han sido utilizadas, pues ms de unavez han servido como mecanismo de presin o deingerencia en las decisiones judiciales. Pero esta no

es la nica razn. Tambin ello se ha debi-do a reivindicaciones de la cor-poracin judicial, tradicional-

mente postergada en trminospresupuestarios y de funciona-

miento respecto al resto de la admi-nistracin estatal, que intua que

teniendo estas atribuciones en susmanos iba a ms fcilmente mejorar

las condiciones materiales para el des-empeo judicial. Es as como se ha lle-

gado a afirmar que el dominio judicialsobre estas decisiones es consustancial

con la independencia judicial, incluyendo en

Cualquierdiseo entonces que sequiera hacer de los siste-mas de gobierno judicial

en nuestra regin nopuede desconocer lascondicionantes que

impone la forma

cmo histricamen-te ha sido consti-tuida la carrera

judicial.


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ello su intangibilidad presupuestaria (a travs de losmnimos constitucionalmente garantizados que sehan extendido en la regin). En los hechos este pro-ceso de traspaso ha coincidido en Amrica Latinacon aumentos sustanciales en los presupuestos judi-ciales en los ltimos quince aos y con una mejorasustantiva en la infraestructura, equipamiento tec-nolgico y condiciones generales de funcionamien-to de los tribunales. En trminos de remuneracio-nes, casi sin excepciones hoy en da los sueldos judi-ciales, particularmente para un abogado recin reci-bido, no tienen competencia en el mercado nimucho menos en la administracin pblica.

Nos enfrentamos entonces a un segundo nivelque justifica la existencia de una institucin y porende de un gobierno judicial, pues ciertamente las

decisiones de gerencia judicialno las podran tomar cada unode los jueces por su cuenta, loque tendra elevados costos decoordinacin y eficiencia. Perotal como el uso de estas compe-tencias por parte del Ejecutivo sehaba prestado anteriormentepara lesiones a la independencia

judicial externa, existe el riesgocierto de que su concentracin enla jerarqua judicial derive en afec-taciones a la independencia judi-cial ahora en su vertiente interna.

Adicionalmente a la carrera y a lagerencia judicial, hay un tercer nivelque justifica la existencia de una institucin y deun gobierno judicial. Se trata de un nivel ms pro-piamente poltico que opera tanto hacia fuera comohacia adentro del Poder Judicial.

En lo externo, el gobierno judicial parece reque-

rirse para una suerte de representacin polticadelos jueces. Histricamente el poder relativo de los

jueces en Latinoamrica ha sido escaso si lo compa-ramos con los restantes poderes pblicos. Para ellopueden darse muchas razones: su raigambre monr-quica como poder delegado que ya mencionamos;su falta de legitimidad democrtica; el peso de laconcepcin originaria del Poder Judicial comopoder nulo, en que los jueces slo deben aplicarms no crear la ley; el que no se les otorgaran facul-tades de control constitucional sino hasta hace muypoco tiempo; las condiciones econmicas de los

Tribunales y el nivel de los jueces, y finalmente, qui-zs la ms relevante de todas, nuestros sistemas pol-ticos desbalanceados que acumulan el grueso delPoder en la persona del presidente. Difcilmente enesas condiciones un juez aislado podr tener la fuer-

za suficiente como para ejercer su rol contramayori-tario si con l afecta a los poderosos, particularmen-te cuando se trate de controlar las acciones de losrestantes poderes pblicos. El sostn institucionalaparece como la nica va posible para protegerlode las ingerencias externas y poder ejercer en todassus dimensiones su ministerio. Pareciera entoncesque el respaldo institucional s es necesario, quequienes traten de atacar la labor de un juez sepanque no slo debern lidiar con l, sino tambin conel respaldo de sus pares y, particularmente, con el desus superiores.

En su vertiente interna, esta funcin polticaapunta a lo que sealbamos en un comienzo: lainstitucin necesita de algn grado de conduccin yde liderazgo para moverse hacia los fines de servicio

y de bien pblico que lasociedad le exige. Sin ellos no

parece posible que, comoantes anotbamos, ni las refor-

mas ni las polticas pblicas judiciales puedan ser exitosas.Sobretodo si se trata de una ins-

titucin que maneja recursoscuantiosos hoy en da como se ha

dicho, resulta esencial que hayaquien tenga la obligacin de plani-

ficar y rendir cuentas sobre su uso.

El desafo es entonces lograr ungobierno judicial que sirva para con-ducir adecuadamente la carrera judi-

cial, para gerenciar el sistema y pararepresentar polticamente a la institu-

cin y conducir su desarrollo, todo en un contextosui generis de una institucin en que hay que ase-gurarles a sus integrantes principales, los jueces, lams amplia independencia.

3. La gran solucin:los Consejos de la Justicia

La respuesta ideada en Amrica Latina paragenerar un Gobierno Judicial que evitara la afecta-cin de la independencia externa de los jueces queera lo que suceda cuando estaba en manos delPoder Ejecutivo o del Legislativo y que a su vezescapara de los riesgos para la independencia inter-na que se presentara de concentrarlo en la CorteSuprema, fue la creacin de los Consejos de la

Justicia (o de la Judicatura o de la Magistratura). Sedesarrollaron as organismos especializados paraasumir este rol con una integracin plural, tanto delos distintos poderes del Estado como, en algunoscasos, tambin de la Sociedad Civil. El modelo no


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Eldesafo es entonces lograr un

gobierno judicial que sirva paraconducir adecuadamente la

carrera judicial, para gerenciarel sistema y para representar

polticamente a la institu-cin y conducir su desarro-

llo, todo en un contextosui generis de una institu-cin en que hay que ase-

gurarles a sus integran-tes principales, los jue-

ces, la ms ampliaindependencia.


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era original, pues se copiaba a los Consejos creadosen Francia, Italia y Espaa luego de la SegundaGuerra Mundial, claro que con un cariz bastantedistinto, pues estos ltimos slo tienen por funcinintervenir en los temas vinculados a la carrera judi-cial, a diferencia de la mayora de los pases de nues-tra regin en donde se les dio tambin competenciaspara la gerencia judicial.

El proceso fue intenso y en pocos aos grannmero de los pases de la regin ya contaban conConsejos. As, en el ao 1991 se crea en Colombia;en el ao siguiente lo establecieron Ecuador, ElSalvador y Paraguay; Per en el ao 1993, y

Argentina y Mxico en 1994. Bastante antes, enforma pionera, lo haba instaurado Venezuela el ao1961.

Sin embargo, este arreglo institu-cional en el que tanto se confi en laregin hoy es objeto de serios cuestio-namientos. En una apretada y gruesasntesis puede sealarse que losConsejos no han dado los resultadosesperados por las siguientes razones:

A los Consejos jams se les entreg latotalidad de las funciones de Gobierno

Judicial, pues aquella que hemos llama-do de representacin poltica, por histo-ria y peso institucional fue conservadaen las Cortes Supremas. Incluso en lasrestantes quedaron tambin zonas oscuras, deinterseccin de facultades. Todo ello redund enuna constante y desgastante pugna de poderesentre las Cortes Supremas y los Consejos, cos-tndole muchsimos a stos encontrar su defini-tivo nicho.

Por lo general los Consejos han sido tan perme-ables a las influencias polticas en el manejo de

las carreras judiciales como antes lo eran los otrospoderes del Estado. Incluso, como lo compruebala experiencia espaola, los cambios intentadosen su composicin no han sido eficaces paradiluir los compromisos polticos de sus integran-tes con el sector que los designa.

Los Consejos no han servicio para profesionali-zar y por ende hacer ms eficiente la administra-cin de los tribunales. En parte por su integra-cin mayoritaria sino exclusiva de abogados; enparte por tratarse de rganos colegiados, del todoineficientes a la hora de tomar decisiones coti-

dianas de gestin; en parte porque ellos mismoshan creado costosas estructuras burocrticas peropoco profesionales que se superponen y encare-cen las que ya existan en los Poderes Judiciales.

Todos estos problemas han dado lugar a unfenmeno inverso, producto del cual se est revir-tiendo el proceso que dio lugar a estas nuevas insti-tuciones. Venezuela, que como decamos fue el pri-mer pas que lo cre, se convirti tambin el prime-ro en disolverlo en el ao 1999. En Colombia lascrticas de que ha sido objeto han llevado a una ini-ciativa constitucional promovida por el gobiernopara terminar con l. En otros pases si bien no se hallegado a tal extremo, la tendencia ha sido a limitarsu autonoma y colocarlos bajo la dependencia delas Cortes Supremas. Es el caso de Mxico, que hizocambios en tal sentido en el ao 1999. Aparente-mente esta es una solucin que va ganando terrenoen la regin. Es lo que existe hoy en da en CostaRica y a lo que apunta la declaracin de la VICumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes

Supremas, en donde se recomend quela direccin de los Consejosfuera entregada al Presidente de

la respectiva Cortes Suprema.Recientemente, este ao y como

muestra del camino de convergen-cia, las Cumbres Iberoamericanas

de Cortes Supremas y de Consejosacordaron su fusin, aunque expre-

samente se reconoci en la declara-cin final que en los sistemas judicia-

les existen funciones administrativas y jurisdiccionales que deben estar clara-mente diferenciadas a fin de asegurar el

ms alto grado de eficiencia en el servicio de los jus-ticiables y de los usuarios en general.

4. Bases para un nuevo modelo

Lo expuesto anteriormente nos lleva a concluirque es necesario pensar arreglos institucionales parael gobierno judicial a partir de las estructuras inter-

nas del propio Poder Judicial. Esto nos lleva a plan-tear cambios en la organizacin y funcionamientode las Cortes Supremas de Justicia de forma tal queellas puedan asumir adecuadamente tanto sus fun-ciones jurisdiccionales como las de Gobierno.Siguiendo la lnea de lo acordado por los Presidentesde Cortes, nos parece que es posible proponer unsistema que al interior de las Cortes Supremas per-mita asignar diferenciadamente funciones deGobierno Judicial a entidades especializadas. Elloexige, a nuestro juicio, modernizar y tecnificar eltrabajo de esas Cortes Supremas. Creemos que con

las propuestas que siguen ser posible obtener unsistema eficiente de gobierno que a la par resguardeeficazmente la independencia de los jueces, tanto ensus vertientes externa como interna.

Alos Consejos

jams se les entreg latotalidad de las funcio-

nes de GobiernoJudicial, pues aquellaque hemos llamadode representacin

poltica, por historiay peso institucio-nal fue conserva-da en las CortesSupremas.


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Las propuestas que siguen tienen el suficientegrado de generalidad como para ser adaptables a lasparticularidades de cada uno de los sistemas jurdi-co de la regin, pero suficiente especificidad a su vezcomo para dar a entender el sentido estratgico ypoltico que tiene el modelo, as como su coheren-cia interna. En todo caso, y como el ttulo de estetrabajo lo indica, la idea de entregar una propuestaes slo la de facilitar una discusin sobre estas cues-tiones, debate que generalmente es muy terico ypoco productivo cuando no se aterriza con ideasconcretas de cambio.

4.1 Funcin jurisdiccionalde las Cortes Supremas

An cuando no es el objetivo de este trabajo ana-

lizar la funcin jurisdiccional de las CortesSupremas, para entender la propuesta que formula-mos es necesario adelantar que ella gira sobre elentendido que las Cortes Supremas debieran dejarcompletamente de ser un tribunal de instancia, paraconcentrarse exclusivamente en sus labores de unifi-cacin del derecho y de jurisdiccin constitucional,esto ltimo cuando corresponda. Ambas funcionespara ser ejercidas eficazmente requeriran de tribu-nales relativamente pequeos (entre 7 y 9 integran-tes), que actuaran siempre en pleno, de forma tal deevitar incoherencias. Para manejar adecuadamentesu carga de trabajo y concentrarse en los asuntossocialmente ms relevantes deberan contar con unsistema de certiorari que les permita a las Cortesdescartar asuntos de plano o derivarlos a tribunalesinferiores.

4.2 Representacin polticadel Poder Judicial y de los jueces

El rol que hemos denominado de Representa-cin Poltica del Poder Judicial debiera ser una tarea

que corresponda al Presidente de la Corte Suprema,figura que adems se ve claramente fortalecida conlas dems propuestas que siguen.Como ya se ha dicho, las entidadescolegiadas adecuadas para la tomade decisiones jurisdiccionales sonuna alternativa muy poco eficaz a lahora de tener que adoptar decisionesde conduccin y ejercer liderazgo.Con la propuesta se evita la situacinactual en que por lo general los presi-dentes son tan solo un primus inter

pares con escaso poder real, totalmentedependientes de la voluble voluntad delpleno de ministros, lo que adems de serineficiente resta poder negociador alPoder Judicial, pues nunca se sabe quin

lo representa o si esa representacin es realmenteconfiable y si lo acordado se va a mantener luego deser revisado por el pleno. La existencia de unPresidente con poder real dotara a las CortesSupremas de una capacidad de liderazgo y conduc-cin de la que hoy carecen, salvo cuando por cir-cunstancias personales determinados presidentes enlos hechos adquieren estas facultades que nosotrossugerimos institucionalizar.

Ello supone que:

a) Que exista un sistema transparente y competi-tivo para la designacin del Presidente de laCorte.

b) Que la duracin de su mandato se extienda aun perodo suficientemente largo como para

generar los expertizajes y relaciones necesarios(4 aos podra ser un trmino prudente).

c) Que se le libere de las labores jurisdiccionales.

4.3 Carrera Judicial

Para asumir los temas de Carrera Judicial propo-nemos la creacin de un cuerpo pequeo y especia-lizado que sea el encargado de conducir y decidir losconcursos para las designaciones y promociones quecorrespondan al Poder Judicial, que se encargue dela direccin de la Escuela de Capacitacin Judicial,ligando estrechamente el trabajo de sta y la anteriorfuncin y que asuma, finalmente, el control disci-plinario de los funcionarios judiciales. Este cuerpoestara integrado por integrantes del Poder Judicial(jueces de una cierta jerarqua) y miembros destaca-dos de la comunidad legal, siendo encabezado por elPresidente de la Corte Suprema. La intencin conesta propuesta es la de desvincular absolutamente laslabores y decisiones jurisdiccionales, con las relativasa la carrera de los jueces, quedando ambas entrega-das a cuerpos distintos.

Esta propuesta ha sido construida bajo lassiguientes premisas:

a) La Corte Suprema queda fuerade la carrera judicial.

b) En el proceso de designacin delos ministros de esa Corte se dar

amplio espacio para la participaciny opinin de instituciones de la socie-

dad civil, existiendo comparecenciaspblicas de los participantes.

c) La carrera judicial es abierta, es decir,se permite el acceso a personas que pro-

vengan de otras esferas del desempeoprofesional.

(...)las entidades colegia-das -adecuadas para la

toma de decisionesjurisdiccionales- sonuna alternativa muy

poco eficaz a lahora de tener que

adoptar decisio-nes de conduc-cin y ejercerliderazgo.


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10

d) Se desvincula el grado que el juez tenga en lacarrera judicial con la posicin que ocupe endeterminada instancia procesal, siendo enton-ces posible que hayan jueces de igual jerarquafuncionaria desempendose en primera osegunda instancia, indistintamente.

e) Todas las designaciones y promociones se reali-zan bajo un sistema de concursos absolutamen-te transparentes y competitivos.

f) Se establece un debido proceso para la aplica-cin de sanciones disciplinarias, diferencindo-se claramente las funciones de investigacin yacusacin, de las de juzgamiento.

g) La evaluacin del desempeo de los jueces slopuede hacerse a partir de factores absolutamen-te objetivos (cuantificables). La evaluacin dedesempeo deben estar vinculadas ms al otor-

gamiento de incentivos econmicos que a laspromociones.

4.4 Gerencia Judicial

Proponemos en cuanto a la Gerencia Judicial quese distinga entre decisiones generales de planificacin ypoltica y decisiones y labores cotidianas de ejecucin yadministracin. Las primeras deben quedar entrega-das a un Consejo de Administracin Judicialintegra-do por un conjunto acotado de funcionarios judi-ciales de diversas jerarquas y profesionales externoscon conocimiento y experiencias de gestin. Serdirigido por el Presidente de la Corte Suprema de

Justicia. A este Consejo le corresponder pronun-ciarse sobre la planificacin judicial (incluyendo lafijacin de metas de gestin), sobre la propuesta depresupuesto del sector y las polticas generales enmaterias como adquisiciones, inversiones, desarrollotecnolgico, etc. El Consejo nodebiera reunirse ms que unas dosveces al ao, pues no tendr ningu-na ingerencia en la gestin cotidia-

na de los recursos del Poder Judicial,labor que corresponder a un cuerpode administradores profesionales acuya cabeza se encontrar unDirector Administrativo del Poder

Judicial quien reportar directamenteal Presidente de la Corte Suprema de

Justicia. A este Cuerpo Administrativo lecorresponder la ejecucin de los planesy polticas fijados por el Consejo de

Administracin, asumiendo, por ejem-plo, la realizacin y el control de las

inversiones judiciales. Le corresponder, adems,llevar los sistemas de informacin judicial y generarlas propuestas sobre las cuales deber pronunciarseen su oportunidad el Consejo.

Algunas de las premisas en las que se basa estapropuesta son las siguientes:

a) La gerencia judicial no asume la gestin de losdespachos judiciales individualmente conside-rados, labor que les corresponde a cada uno deellos siguiendo para ello las polticas generalesque el Consejo determine

b) Los funcionarios judiciales en el Consejo debie-ran tener algn grado de representatividad desus pares

c) Estos funcionarios debieran ser profesionales otcnicos en su respectiva rea de experticia yslo excepcionalmente abogados en el caso deque deban preocuparse de los temas que encualquier organizacin asumen los letrados

d) Los funcionarios de ese cuerpo debern estar

estructurados bajo una carrera que asegure suindependencia tcnica.

5. Informacin, transparencia y control

La propuesta que esquemticamente hemos pre-sentado depende para el cumplimiento de los finescon que fue pensada de la existencia de un sistemaabierto que genere, procese y difunda informacinsuficiente para construir diagnsticos ciertos sobrelos cuales tomar decisiones y para poder evaluar,tanto interna como externamente, su cumplimiento.

El proceso de ampliar las competencias y faculta-des de una institucin, que no es otra cosa que elproceso de ampliar el poder de la misma, debe lle-var como contrapartida grados ms intensos de con-trol externo a su accin. Esto es particularmenteimportante en una institucin cuyos responsables

no se exponen peridicamente al veredictopopular. Es tambin muy relevanteen una institucin en la que se adop-tan decisiones de alta trascendencia

pblica y que hoy en da administracuantiosos recursos.

Elproceso de ampliar las

competencias y faculta-

des de una institucin,que no es otra cosaque el proceso de

ampliar el poder dela misma, debe lle-var como contra-

partida grados msintensos de con-trol externo a su

accin.

!


13/14411

GO B I E R N O J U D I C I A L

en el desarrollo poltico de nuevas formas de gobier-no judicial, Vargas propone los siguientes puntos deanlisis y construccin:

a) La capacidad de liderar y gestionar procesos esuna de las principales claves de xito de unaorganizacin tanto en su funcionamiento ordi-nario como mucho ms en procesos de reforma

o reingeniera.b) Hay buenas razones para sostener la conve-

niencia de que el poder del Poder Judicial nodebiera pertenecer a una institucin, ni menosa su jerarqua, sino a cada uno de los juecesindividualmente considerados.

c) Cualquier diseo entonces que se quiera hacerde los sistemas de gobierno judicial en nuestraregin no puede desconocer las condicionantesque impone la forma cmo histricamente hasido constituida la carrera judicial. Por muchoque ste sea un hecho difcil de alterar radical-

mente hoy en da, los modelos que se propon-gan deben tener en claro los riesgos que impli-

1. La idea de que nuestros poderes judiciales nece-sitan un gobierno es una idea relativamente recien-te. Por un conjunto de factores histricos y polticospropios del desarrollo de nuestros sistemas judicia-les y que he analizado ya en otros escritos1, hastahace apenas unos cuantos aos slo hablbamos desuperintendencia o, en el mejor de los casos se usa-ban palabras tales como autarqua, pensada antes

que nada para garantizar un adecuado presupuestopara el poder judicial o como una de las condicionesde una genrica independencia judicial nuncabien definida..Los nuevos desafos de la transicindemocrtica y el propio proceso de reforma judicial,sumado a la influencia refleja de la renovacin deesta discusin sobre todo en Espaa e Italia hicieronaparecer un problema respecto del cual todava exis-te poca claridad conceptual y poltica. De all laimportancia del anlisis que nos propone JuanEnrique Vargas.

2. Consciente de este problema y de la necesidadde avanzar tanto en la clarificacin conceptual como

Consejero consultivo del INECIP

[email protected]

][

Alberto M. Binder

Gobierno Judicial y

Democratizacin de la Justicia

Observaciones a las propuestas de Juan Enrique Vargas

Alberto Binder joins the discussion of "judicial government," presenting suggestions and contributions to the

approaches presented by Juan Enrique Vargas. The article starts from the supposition that the unique function of

judicial government is maintaining judicial independence. Binder agrees with Vargas that the problem of judicial

government is an important one, but presents a different set of topics and proposals in regard to its organization.

The author's counterproposal is focused on democratizing judicial government as a mechanism for achieving

increased legitimacy, a broader playing field and improved capacity for taking specific actions to improve each

judge's independence.

*

1 Ver Obando Jorge y Binder, Alberto: De las Repblicas Areas al Estado de Derecho. Ed. Ad. Hoc. Captulos III, IV y V.


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ca para la independencia judicial una estructu-ra de carrera en extremo cerrada y dependientede la jerarqua judicial.

d) El desafo es entonces lograr un gobierno judi-cial que sirva para conducir adecuadamente lacarrera judicial, para gerenciar el sistema y pararepresentar polticamente a la institucin y con-ducir su desarrollo, todo en un contexto suigeneris de una institucin en que hay que ase-gurarles a sus integrantes principales, los jueces,la ms amplia independencia.

e) Lo expuesto anteriormente nos lleva a concluirque es necesario pensar arreglos institucionalespara el gobierno judicial a partir de las estruc-turas internas del propio Poder Judicial.

f) Esto nos lleva a plantear cambios en la organi-zacin y funcionamiento de las Cortes Su-

premas de Justicia de forma tal que ellas pue-dan asumir adecuadamente tanto sus funciones

jurisdiccionales como las de Gobierno.g) Siguiendo la lnea de lo acordado por los Pre-

sidentes de Cortes, nos parece que es posibleproponer un sistema que al interior de las Cor-tes Supremas permita asignar diferenciadamen-te funciones de Gobierno Judicial a entidadesespecializadas.

h) Las Cortes Supremas debieran dejar completa-mente de ser un tribunal de instancia, paraconcentrarse exclusivamente en sus labores deunificacin del derecho y de jurisdiccin cons-titucional.

i) El rol que hemos denominado de Repre-sentacin Poltica del Poder Judicial debiera seruna tarea que corresponda al Presidente de laCorte Suprema, figura que adems se ve clara-mente fortalecida con las dems propuestas quesiguen y que permite evitar la ineficiencia de lasformas colegiadas.

j) La existencia de un Presidentecon poder real dotara a las

Cortes Supremas de una capa-cidad de liderazgo y conduccinde la que hoy carecen, salvocuando por circunstancias perso-nales determinados presidentes enlos hechos adquieren estas fa-cultades que nosotros sugerimosinstitucionalizar, generando un sis-tema competitivo para su eleccin,que ejerza durante un perodo sufi-cientemente largo (cuatro aos, por ejemplo) yque se lo libere de la tarea jurisdiccional.

k) Para asumir los temas de Carrera Judicial pro-ponemos la creacin de un cuerpo pequeo yespecializado que sea el encargado de conduciry decidir los concursos para las designaciones ypromociones que correspondan al Poder

Judicial, que se encargue de la direccin de laEscuela de Capacitacin Judicial, ligando estre-chamente el trabajo de sta y la anterior fun-cin y que asuma, finalmente, el control disci-plinario de los funcionarios judiciales.

l) Proponemos en cuanto a la Gerencia Judicialque se distinga entre decisiones generales deplanificacin y poltica y decisiones y laborescotidianas de ejecucin y administracin. Las pri-meras deben quedar entregadas a un Consejo deAdministracin Judicial integrado por un conjunto acotado de funcionarios judiciales dediversas jerarquas y profesionales externos conconocimiento y experiencias de gestin. Serdirigido por el Presidente de la Corte Supremade Justicia.

m) El Consejo no debiera reunirse ms que unas

dos veces al ao, pues no tendr ninguna inge-rencia en la gestin cotidiana de los recursos delPoder Judicial, labor que corresponder a uncuerpo de administradores profesionales a cuyacabeza se encontrar un Director Administra-tivo del Poder Judicial quien reportar directa-mente al Presidente de la Corte Suprema de

Justicia.n) La propuesta que esquemticamente hemos

presentado depende para el cumplimiento delos fines con que fue pensada de la existencia deun sistema abierto que genere, procese y difun-da informacin suficiente para construir diag-nsticos ciertos sobre los cuales tomar decisio-nes y para poder evaluar, tanto interna comoexternamente, su cumplimiento

3. En primer lugar me parece importante avanzaren el anlisis de lo que significa gobierno judicial.Esto se debe hacer por diferenciacin de los otrospoderes del Estado, como de las diferentes funcio-

nes y tareas que existen dentro delas organizaciones judiciales (ms o

menos diversificadas segn los pa-ses). En este plano ya quisiera postu-

lar una primera idea: el fundamentoprincipal sino el nico- en el que se

basa la idea misma de gobierno judi-cial es la preservacin de la independen-

cia de cada uno de los jueces. Cualquierotra razn, tales como la necesidad de

administrar eficientemente los recursos, darcuenta a la sociedad, asignar partidas, planificar,etc, no nos llevan directamente a la idea o a la nece-sidad de un gobierno judicial. Segundo postulado:

la construccin del gobierno judicial como al igualque cualquier otra institucin poltica no se haceen vaco sino en marco de la configuracin histri-ca del espacio de lo judicial. Este postulado esimportante porque ello significa que todo modelo

GOB I E R NO J UD I C I A L

12

...el fundamento princi-

pal -sino el nico- en elque se basa la idea

misma de "gobiernojudicial" es la pre-

servacin de laindependencia decada uno de los

jueces.


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1 Las opiniones expuestas aqu son de la autora y no reflejan las posiciones del Banco Mundial.

automatizacin, la capacitacin), este tema involucrauna serie de asuntos (issues) de ms amplia trayecto-ria tal como el rol del Poder Judicial, su relacin conlos ciudadanos y con los otros poderes del Estado, ylos valores que deben guiar sus acciones. Para con-testar la primera inquietud por qu no avanzamosun simple modelo podra servir, pero para tratar conla debida importancia las dems preguntas, tenemosque reconocer que las respuestas no son tan fciles.

Aqu se trata de valores posiblemente en conflicto yde lo que llamamos en ingls trade-offs (opcionesincompatibles). Este ltimo implica que no hay unslo modelo y que la opcin adoptada por un pasdebe ser seleccionada con cuidado y en reconoci-miento de los riesgos y prioridades que traer.

Adems, ningn modelo va a funcionar, anpara el primer propsito, si los encargados de ejecu-tarlo (es decir el Poder Judicial) no entiende e inter-naliza los valores que pretende realizar. Los mode-los institucionales, igual que los nuevos cdigos y

los otros insumos tradicionales de las reformas, no

Estas ideas responden al documento de discu-sin, Gobierno Judicial: la organizacin y elrol de las Cortes Supremas, escrito por JuanEnrique Vargas, Director Ejecutivo del CEJA. Loprimero que quisiera constatar es la importancia deltema y mi satisfaccin al ver que CEJA proponeabordarlo. En segundo lugar, y en definitiva el moti-vo de este ensayo, es que encuentro tan importanteel tema, que quisiera ver un desarrollo ms comple-

to. Mi propsito es indicar cmo se podra haceresto.

El tema del gobierno judicial est emergiendocomo respuesta reciente a la pregunta: por qu noavanzamos ms rpido?Visto as corre el riesgo expe-rimentado por todos sus antecesores en este estatus.En decir, no creo que Vargas est cayendo en la tram-pa de reduccionismo, y espero que yo tampoco(dado que es un tema que tambin he promovido),pero la experiencia del pasado nos debe sensibilizar alpeligro. Adicionalmente, y en contraste a otras balas

mgicas unidimensionales (cambios de cdigos, la

Especialista Senior en Sector Pblico para el Departamento

Regional sobre Amrica Latina del Banco Mundial.

Miembro del Comit Editorial de Sistemas Judiciales 1

[email protected] ][

Linn Hammergren

Apuntes para avanzar en el debate sobre

cmo mejorar el Gobierno Judicial

Linn Hammergren's article also focuses on the paper on judicial government that was presented for discussion

by Juan Enrique Vargas. According to the author, the objectives of this study are to contribute to the development

of a topic that she considers to be of primary importance and to outline several approaches to its development.

Hammergren explores why collective efforts have not brought us closer to meeting to the goal of creating effi-

cient, effective, accessible and just judicial systems. The barriers that she identifies include judges' failure to organ-

ize themselves in order to confront this issue, which she feels is due to the lack of a good institutional govern-

ment system. The author also argues that a judicial branch that has no institutional policy above and beyond that

of protecting rights and benefits will make a minimal contribution to national development.

*


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son meras frmulas para adoptar como uno lo hacecon la moda de estacin. Tienen por detrs unalgica y objetivos que le dan vida. Nacen muertossin este trasfondo. As es que, tal como propuse aCEJA, si vamos a promover mejoras, lo principal esexplicar el porqu y explorar la serie de temas rela-cionados. Una vez absorbidos estos argumentoscada pas estar en condiciones de disear el mode-lo que mejor le convenga.

Por qu el Gobierno Judicial: ComoVargas, llevo bastante tiempo trabajando con lasreformas judiciales en la regin, y como l y muchosotros participantes de largo plazo, me pregunto porqu los esfuerzos mutuos no han llegado ms cercade la meta de crear sistemas judiciales eficientes, efi-caces, accesibles y justos.

Parece que la pregunta afecta a msque los participantes directos. Haceunos meses, CEJA public un artculoen el cual resumi los resultados de lasencuestas realizadas en la regin en losltimos aos2. En ste se mostr que laimagen pblica de los poderes judiciales esbastante baja en toda la regin y que ade-ms, en algunos pases ha empeorado desdemediados de la dcada pasada. Las encuestasson recientes y sospecho (espero) que si tuviramosinformacin de hace 20 aos, s encontraramos unadiferencia positiva es decir, es muy probable que laimagen popular haya mejorado en algo antes de lle-gar a un plateau o experimentar una disminucinmenor. Tambin es indudable que los resultadosrecientes estn afectados por muchos factores exge-nos: la situacin econmica, las decepciones con laclase poltica, las promesas a veces exageradas encuanto a los beneficios de un buen sistema de justi-cia, y un ambiente poltico ms abierto donde la cr-tica es pan de cada da. Sin embargo, los rankings

actuales son preocupantes y sugieren que algo hacefalta.

Una buena parte de las reformas anteriores, esdecir lo que hemos intentando desde principios delos 80, se enfocaron en lo que los donantes llama-mos creacin de capacidad (capacity building).Por medio de ello, se realizaron cambios sustancia-les en la estructura del sector justicia, la creacin denuevas entidades, cambios en los poderes y manda-tos de los existentes, aumentos de presupuestos ysueldos, y modificaciones bsicas en los procesos

legales. Hubo modificaciones adicionales en el

marco legal, la adicin de estructuras para facilitar elacceso (incluyendo la creacin de medidas alternati-vas), y la creacin de carreras judiciales y tambin dedefensores y fiscales. Los pases y varios donantesfinanciaron la nueva infraestructura, equipo, y pro-gramas de capacitacin. En breve, se arm unaestructura mucho ms propicia para contestar a lademanda social de los servicios del sector.

La parte decepcionante es que mucha de estanueva capacidad no se ha usado para mejorar lacalidad de los servicios. No todos han respondidocomo un tribunal mexicano queremos computa-dores para reducir nuestro trabajo pero enmuchos casos uno tiene la impresin de que losbeneficiarios principales han sido los jueces, aboga-

dos, fiscales, y su gente de apoyo. Hay, sin duda,

ejemplos importantes de cortesque han utilizado sus nuevos

recursos a la introduccin de pro-gramas para aumentar el acceso y

responder a las necesidades depoblaciones tradicionalmente mar-

ginadas, que han inventado manerasde agilizar el procesamiento de causas,

y que han promovido mejor coordina-cin con otras entidades del sector. Sin

embargo, he entrevistado a presidentes de cortescuyas respuestas al problema en la demora eran escosa de la Asamblea, que sus miembros modifiquenlas leyes, jueces quienes ni aun se preguntan qupasa con los posibles usuarios sin fondos para con-tratar un abogado, y otros quienes se oponen a laidea de publicar sus sentencias o el nmero de susdisposiciones como si fueran secretos de estado.

Despus de haber gastado, los donantes y losgobiernos, millones de dlares en sistemas de infor-mtica, muchas cortes no tienen idea ni de cuntoscasos manejan los jueces ni con cunta demora. Los

programas de reforma siguen siendo listas de cosaspara comprar. Pregunte a un juez cul es el proble-ma de la justicia, y la respuesta tpica es: sueldosbajos, infraestructura inadecuada, y poco personal.Nadie menciona la demora, inseguridad jurdica,corrupcin, o la falta de una sentencia que resuelvael conflicto. Cuando salen las encuestas demostran-do la pobrsima imagen institucional, la reaccintpica es no nos entienden.

Por una vez, este ao escuch a un juez, el Pre-sidente del Supremo Tribunal Federal de Brasil, de-

cir que esta respuesta no vale, el hecho es que nos

L I N N H A M M E R G R E N

15

...me pregunto por qu los

esfuerzos mutuos nohan llegado ms cerca

de la meta de crearsistemas judicialeseficientes, efica-ces, accesibles y

justos.

2 Galindo, 2003.


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desprecian, as que tenemos que hacer algo paracambiar la realidad detrs de esta reaccin. Fue unarespuesta valiente, pero, lamentablemente, pococomn.

Ahora, uno podra concluirque los jueces son egostas, intere-sados solamente en los cambios queles beneficien. No creo que sea cier-to. Lo que s creo es que los juecesno se han organizado para enfrentarla problemtica y que esto, en elfondo, se debe a la falta de un buensistema de gobierno institucional.Como decidimos en una sesin de tra-bajo en Antigua, Guatemala, auspicia-do por el AECI3, los donantes muchas

veces van a un pas para armar un pro-grama de reforma y no encuentran conquin trabajar. La Corte no est organi-zada ni preparada para planificar refor-mas estratgicas. Uno hace un acuerdocon su presidente, y a los 6 meses, estreemplazado por alguien que tiene otras ideas. Siexiste un Consejo, est involucrado en debatesinternos o peleas con los jueces mismos. En breve, elPoder Judicial es una organizacin sin cabeza polti-ca. Poltica en el sentido de poder analizar sus pro-blemas funcionales, proponer respuestas, y fijar ladireccin que va a tomar la organizacin. Y si es unproblema para los donantes, lo es aun ms para lospases y las judicaturas. Un Poder Judicial que notenga una poltica institucional ms all que prote-ger sus derechos y beneficios, es un Poder Judicialcuya contribucin al desarrollo nacional ser mni-ma. Y es un Poder Judicial que, como la parte msvisible de todo un sector o sistema de justicia, pro-bablemente recibir las crticas de todos los erroresdel sector.

Crear una instancia de gobierno institucional eshasta cierto punto difcil para cualquier judicatura.Va en contra del rol tradicional del juez, las prcti-cas y la estructura histrica de la institucin. Lasituacin normal del juez, en el sistema acusatorio oinquisitivo, es relativamente pasiva, postura quefcilmente convierte al juez como dirigente pasivode su organizacin. Durante las dcadas o siglos enque el Poder Judicial se ocupaba slo de resolver losconflictos que se le mandaban y mientras la canti-dad de esta demanda no creca mucho y su calidadse mantena esttica, esto fue suficiente. Pero la

situacin ha cambiado radicalmente en los ltimos

aos. La demanda ha crecido explosivamente, losconflictos son ms variados, y el impacto de susdecisiones tiene un peso poltico mucho ms impor-tante. Para responder adecuadamente a esta situa-

cin, a las crticas y propuestas de reforma queha generado, hoy, un Poder

Judicial tiene que ser ms pro-activo. Tiene que monitorear sudesempeo institucional, identifi-car problemas, resolver lo quepueda hacer solo, y negociar cam-

bios que requieran la cooperacinde otras entidades y poderes. Antes,el Poder Judicial se administraba;hoy, se gobierna tambin. Esto reque-rir un cambio de mentalidad dentro

de la institucin y probablemente un

cambio de las estructuras internas, parafacilitar la formulacin, discusin, eimplementacin de sus propios planes dedesarrollo y su coordinacin con los del

sistema poltico total.

Las funciones crticas: antes de entrar en lacuestin de cmo debe ser el gobierno es importan-te considerar lo que hace. Aqu podemos hablar almenos de cuatro funciones esenciales a su buen de-sempeo:

Monitoreo del desempeo y fijacinde polticas institucionales.

Manejo de los recursos o, administracinnormal.

Seleccin de recursos humanos,especialmente jueces.

Manejo de la carrera judicial y de la carreraadministrativa ms all de la seleccin.

La primera es esencial al gobierno institucional,pero las otras tres funciones son importantes para

condicionar su xito. Estas funciones no tienen queser realizadas por la misma unidad organizacional,pero s tienen que ser coordinadas. Sin embargo,cada uno tiene objetivos distintos y un dilema de laorganizacin actual es cmo asegurar la coordina-cin adecuada sin confundir los objetivos, o simple-mente, hacer caso omiso a algunos de ellos. Hoy,existe una tendencia de combinar las dos primeras,haciendo de la administracin la funcin principal ohasta exclusiva, y/o de combinar las otras (enfati-zando la seleccin), o de mantenerlas demasiadoseparadas. Efectivamente la administracin y la

seleccin siguen recibiendo ms atencin, mientras

...

uno podra con-cluir que los jueces son ego-stas, interesados solamen-te en los cambios que lesbeneficien. No creo que

sea cierto. Lo que s creoes que los jueces no sehan organizado paraenfrentar la proble-mtica y que esto,

en el fondo, sedebe a la falta de

un buen sistemade gobiernoinstitucional.

3 En el grupo participaron representantes de varios donantes, pero tambin jueces, ministerios, diputados, y procuraduras. Antigua, 21-23 de septiembre, 2004.


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que el gobierno y el manejo de la carrera tienden aser olvidados. Esto es lamentable, no slo por lamera falta de nfasis, sino que tambin porque lasfunciones menos desarrolladas representan los pun-tos claves para modificar el performancede la insti-tucin misma. En el caso del gobierno, este esobvio. En el caso de recursos humanos, a pesar de iren contra de la doctrina popular, la calidad a laentrada (seleccin inicial), difcilmente se manten-dr o mejorar sin programas de evaluacin, des-arrollo de capacidades, y disciplina. Dirigiendo sudesarrollo dentro de la institucin uno puede alcan-za ms con personal mnimamente calificado quecon un grupo estelar que despus de su entradaopera libremente4.

La razn de la superposicin de la administra-

cin y el gobierno se debe simplemente a la falta dedesarrollo del segundo concepto tal como se elabo-r arriba. El manejo administrativo de los poderes

judiciales ha mejorado en los ltimos aos, pero sinuna instancia de gobierno por detrs, tambin sufrede un enfoque demasiado esttico.

En el caso de la seleccin y manejo de la carreraentran otros factores, especialmente el deseo deabrir la primera a una participacin ms amplia yrepresentativa de otros intereses sociales. En algunoscasos el manejo de la carrera o de partes de ello (v.gr.la disciplina) tambin ha experimentado la mismapoltica. Obviamente es ms fcil disear una pol-tica coherente de recursos humanos dentro de la ins-titucin misma, pero tres consideraciones la faltade una capacidad comprobada de hacerlo, el deseode combatir cualquier tendencia corporativista delos jueces (y de introducir cierto elemento deaccountability a la sociedad externa), y la insisten-cia de las fuerzas polticas en tener un rol han fun-cionado en contra de esta solu-cin. Si uno acepta como vli-

das, o simplemente inevitables,estas presiones, por lo menos encuanto a la seleccin inicial, lacuestin es cmo organizar y dis-tribuir las dems funciones paraasegurar que la institucin tenga lacapacidad suficiente para incenti-var, controlar y mejorar el compor-tamiento de sus funcionarios. In-sisto, el desarrollo postentrada esigual, o sino ms crtico que la cali-dad inicial.

Hay que decir que las soluciones adoptadas siem-pre distan de la meta. En las judicaturas que mane-

jan una buena parte de la seleccin (Costa Rica,Brasil, Republica Dominicana) el manejo tiende aser ms coherente, pero siempre encuentra crticasen cuanto a un corporativismo excesivo, una ten-dencia de dar demasiada fuerza a la jerarqua judi-cial, y aun as, una falta de maximizar el impacto ola coordinacin entre las varias partes del sistema.Igual que en los sistemas ms desconectados, lacapacitacin muchas veces parece existir en casi ais-lamiento, la evaluacin est enfocada slo en losascensos (y no en resolver problemas puntuales,directamente), y la disciplina parece ineficaz ymuchas veces no muy transparente.

Donde las funciones estn dividas entre varias

entidades normalmente un Consejo y la CorteSuprema, pero hay variaciones con ms partes lafalta de coordinacin es todava peor. Si el Consejoescoge los jueces (Per) o slo los candidatos(Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Argentina,El Salvador) la interaccin con la Corte no tiende aser muy estrecha.

Tampoco lo es con la Escuela Judicial, no impor-ta si existe independientemente o bajo la supervi-sin de uno de los otros dos. La disciplina e investi-gacin de quejas representan otro punto de confu-sin, muchas veces divididas entre la Corte y elConsejo, o asignadas a otra entidad. Adems de losfactores citados arriba, y la falta de una tradicin deun manejo estratgico de los recursos humanos, otrainfluencia es un aparente deseo de no dejar a nadiecon un poder predominante o de contrabalancearlos poderes que existen. En vez de contrarrestar losabusos de poder con un sistema de quejas o rendi-cin de cuentas, la tradicin latinoamericana (y no

slo en el sector justicia) parece enfatizar loscontrapesos o redundancias

estructurales. Para un siste-ma esttico esto puede fun-

cionar, pero para un sistemaen camino de reforma tiende

a generar la parlisis. Entre losejemplos del mecanismo pode-

mos citar la inhabilidad delConsejo Superior de la Judi-

catura Colombiana para despedira su director de administracin, la

prctica en muchos pases de cam-biar el Presidente de la Corte cada

uno o dos aos, y las limitaciones,


17

En vez de contrarrestar los abu-sos de poder con un sistema dequejas o rendicin de cuentas,la tradicin latinoamericana (y

no slo en el sector justicia)parece enfatizar los contra-

pesos o redundanciasestructurales. Para un sis-tema esttico esto puedefuncionar, pero para unsistema en camino de

reforma tiende agenerar la parlisis.

4 Aqu no estoy sugiriendo un control en contra de la independencia judicial, pero s la fijacin de metas y estndares y la resolucin de problemas detectados en

el comportamiento.


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muchas veces constitucionales, sobre la capacidadde las Cortes (o Consejos) de hacer modificacionesen sus procesos internos o uso de recursos (inclu-yendo la habilidad de reasignar jueces de una loca-cin o fuero a otro). Si las judicaturas no han des-arrollado polticas ms dinmicas de recursos huma-nos o en otras reas, no es slo un resultado de lacultura judicial. El marco legal tambin funciona ensu contra.

Cambiar la mentalidad y cons-truir estructuras que permitan unnuevo modo de actuar no ser fcil,pero urgen si los Poderes Judicialesvan a responder a las necesidades mo-dernas. No pienso que el cambio deestructuras sea suficiente. En la medi-

da que no est acompaado por nuevasactitudes de quienes trabajan en ellas,lo ms probable es que slo producirms de lo mismo. Tambin es impor-tante entender que los cambios estructu-rales implican una priorizacin de valo-res y un reconocimiento de los riesgosinherentes en cada nuevo modelo. Si sedividen mucho las funciones, el riesgo esseguir en parlisis; si se combinan parapermitir ms dinamismo, hay que intro-ducir alguna medida de accountablityparaevitar varios tipos de abuso. No hay mode-lo sin riesgos, el secreto est en reconocerlosy tomar las medidas del caso para combatir-los. Pero lo ms importante, y lo que siempre hacefalta, es darse cuenta de que la meta principal no eseliminar riesgos, sino hacer avances en mejorar eldesempeo global.

Preferira personalmente que una buena parte dela responsabilidad por las funciones claves quedaraen el Poder Judicial, pero hay otras salidas. Los euro-

peos parecen satisfechos con sus consejos externos yel uso de los ministerios de justicia para la funcinadministrativa. Otro ejemplo ms extico es elmodelo de Singapur, donde el Ejecutivo tiene laltima palabra en juzgar el desempeo. Singapur sinduda tiene una judicatura eficaz y en su mayorasiempre que no se involucren los intereses de laselites polticas imparcial. El gran costo es su inha-bilidad de funcionar como un verdadero chequesobre los abusos del ejecutivo. (Este creo, fue elmodelo fujimorista, slo que se le fue la mano al eje-cutivo peruano en aprovecharse de su control. El

modelo de Singapur depende de un ejecutivo capazde limitar sus intervenciones5). Tambin es factibleque el modelo usado para arrancar la reforma no sealo ideal para ms adelante. El uso de porcentajesfijos para garantizar un presupuesto adecuado nome parece ideal, pero acepto que a corto plazopuede ser necesario para romper con una tradicinde subfinanciamiento.

Por estas razones, no me atrevo a proponer unmodelo para todos. Limito la ltima parte

de la discusin a una considera-cin de los principios a sertomados en cuenta por cada pasen el proceso de hacer su propiodiseo. Aqu est mi discrepanciaprincipal con Vargas y su artculo.

Creo que el esfuerzo slo valdr yslo dar resultados si es el pro-ducto de debates nacionales, sobrequ quieren de sus Poderes Judi-ciales, cules riesgos les parecen msimportantes, y cules valores quierenpriorizar. Aqu el proceso realmentees el producto y tratar de saltar laetapa de deliberacin le quitar unabuena parte de su valor. Tambinaumenta el riesgo de introducir toda-va otra solucin decepcionante, uncambio cosmtico que final de cuentasno traer resultados diferentes.

Los principios de la reingeniera insti-tucional: Los llamo principios, pero son msgui-delines(lineamentos recomendados). Esto quiere de-cir que son provedos para ser tomados en cuenta enlas deliberaciones sobre los cambios a introducirse. Sebasan en mis observaciones y algunas ideas tomadasde la literatura sobre el desarrollo organizativo.

1) El primer principio es el enfoque en losresultados, no en la forma.

El diseo institucional no es cuestin de crearestructuras bonitas, sino de mejorar el funcionamien-to de una organizacin. Es un ejercicio experimentaldonde la pregunta clave siempre debe ser culesresultados traer?, y en segundo, despus de poner laestructura en prctica es funcion cmo habamospensado? Si la respuesta es negativa, uno tiene quemodificar el diseo. Para mejorar las chances dexito, siempre est bien tomar en consideracin losotros principios, pero siempre acordando que....

...es importanteentender que los cambiosestructurales implican unapriorizacin de valores yun reconocimiento de los

riesgos inherentes en

cada nuevo modelo. Sise dividen mucho las

funciones, el riesgo esseguir en parlisis; si

se combinan parapermitir ms dina-

mismo, hay queintroducir alguna

medida deaccountablity

para evitar

varios tipos deabuso.

5 Tambin depende de pagar sueldos millonarios a los jueces,hasta el punto que un fiscal ingls los caracteriz como coimas institucionalizadas. Un juez as paga-

do, difcilmente ser tentado por las coimas de otras fuentes, especialmente cuando se da cuenta de que ir en contra del Ejecutivo implica no slo la prdida de

su puesto y sueldo, sino que tambin implica nunca ms ejercer como abogado en el pas.


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2) Los dems principios son guas; no son

reglas absolutas.

La primera leccin de la experiencia es que siem-pre hay casos donde lo que va en contra de las reglasfunciona. Por ejemplo, los Estados Unidos proba-blemente usan dos de los sistemas menos recomen-dables para seleccionar jueces la eleccin y el nom-bramiento ejecutivo sin muchos criterios formalesadicionales.Sin embargo, sus jueces no son malos.Razn? Hay una comunidad legal muy activa quemonitorea la seleccin y tambin la actuacin de los

jueces. Esto aumenta las chances de eliminar los nocualificados y de incentivar los seleccionados paramejorar su actuacin. En breve, las excepcionestambin tienen su explicacin.

3) Cuando los objetivos (resultados deseados)

son mltiples, los conflictos entre ellos sonmuy probables.

Un conflicto no requiere una decisin absoluta(o lo uno o lo otro), pero s, priorizar y poner medi-das adicionales para asegurar que los objetivosmenos importantes no se olviden completamente.Los EEUU han optado por retener una dosis polti-ca en su seleccin de jueces, pero los riesgos se dis-minuyen por medio de la actuacin de los monito-res externos. Para evitar un proceso muy cerrado ypoco representativo en la toma de decisiones porparte de un grupo pequeo, siempre se puedeaumentar la transparencia de sus actuaciones y dejarespacio para consultas externas.

4) Reducir riesgos es un objetivo

secundario en el diseo institucional.

Es importante, pero no debe ser la primera prio-ridad, o corremos el riesgode crear instituciones pocoproductivas. El sistema depesos y contrapesos (entre losPoderes y dentro de las institu-

ciones) en Amrica Latina parececoncentrarse slo en los contrape-sos la misma decisin (o senten-cia o auto) es susceptible a serreconsiderada varias veces o no sepuede tomar sin la anuencia de otraentidad. La tendencia es tan fuerteque se puede considerar una parte dela cultura poltica, pero es muy desac-tualizada. Lo preferible en un sistemamoderno, que sea judicial u otro, esdar a cada entidad los recursos y la

libertad de accin que necesita para

producir los resultados esperados6, evaluar princi-palmente por estos, minimizar la intervencinexterna en sus procesos internos, pero maximizar losrequisitos de transparencia, y establecer mecanismosde rendimiento de cuentas (y no slo financieras)peridicos y de registro e investigacin de quejas.

5) Los que toman las decisiones en un rea

requieren un buen equipo tcnico para

informar sus deliberaciones.

Viendo las cuatro funciones claves, la situacinpredominante es que o no tienen un apoyo tcnicoadecuado o no lo usan (que es otro problema paraotro principio). O por temor (del poder que ten-drn) o por no entender su importancia, los Poderes

Judiciales tienen una larga tradicin de economizaren la creacin de equipos administrativos y de bus-

car llenar los puestos crticos slo con abogados. Siestas prcticas no cambian, difcilmente podr lainstancia decisoria elaborar programas apropiados.Lamentablemente, el rea ms abandonada corres-ponde a la funcin gubernamental y es justo aqudonde una variedad de informacin, un buen anli-sis de ella, y la perspectiva de otras disciplinas urgen.

6) Los miembros de la instancia decisoria (los

que decidirn la poltica a seguir y supervi-

san su cumplimiento dentro de cada rea)

deben fijar los lineamientos para sus equi-

pos tcnicos y usar los insumos que prove-

en, pero no deben hacer su trabajo.

Persiste una confusin tremenda aqu en cuanto ala labor del juez, comit, u otro grupo nombradopara usar el trabajo de un equipo tcnico o supervi-sar toda una estructura administrativa. Fijar la pol-tica no es meterse en el trabajo del da a da. En adi-

cin a dar el trabajo tcnicoa los no preparados para

hacerlo, crea conflictos deinters. El equipo decisorio

viene a ser juez y parte y difcil-mente podr evaluar la calidad

del trabajo de los que supervisa.

7) Los asignados a tomar decisio-

nes deben ser seleccionados por

su entendimiento de su rol, su

capacidad de comprender a gran-

des rasgos la parte tcnica, y su

habilidad de distinguir entre su tra-

bajo y lo de los tcnicos.

La composicin de la instancia deci-

soria es igual de importante que la de la

Lopreferible en un sistema moder-no, que sea judicial u otro, es dara cada entidad los recursos y la

libertad de accin que necesi-ta para producir los resulta-dos esperados, evaluar prin-cipalmente por estos, mini-

mizar la intervencinexterna en sus procesosinternos, pero maximi-

zar los requisitos detransparencia, y esta-

blecer mecanismosde rendimiento de

cuentas...

6 Estos resultados no tienen que ser todos cuantitativos y pueden tener varias dimensiones. Sin embargo, un condicionamiento demasiado complejo crea otros

problemas - el resultado principal se pierde entre todo lo dems.


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instancia tcnica, y muchas veces su seleccin pare-ce corresponder a criterios no relevantes (e. g. ser ungran jurista, antigedad en la carrera). Cabe notaraqu que donde est o como se componga, la ins-tancia decisoria para cada funcin debe incorporarla perspectiva (o perspectivas) judicial(es). Igual-mente, un organismo interno no debe ser com-puesto slo por miembros de la Corte puede per-tenecer a ella, pero no reflejar su visin exclusiva-mente.

8) Es mejor que la instancia decisoria sea pe-

quea y que su contacto con su entidad de

apoyo tcnico sea va un director de sta.

Esta recomendacin entra en conflicto con otrovalor, la representatividad. Tambin es cierto quealgunas entidades realmente pequeas han provoca-

do su propia parlisis. Sin embargo, normalmente esms fcil decidir entre pocos, siempre que estosentiendan su rol. El otro elemento es tener unpunto de contacto con su equipo tcnico dejar alos tcnicos hacer su lobby individualmente concada miembro del grupo, o asignar a cada miembrola responsabilidad por una parte del problema, slogenera ms roces y decisiones poco coordinadas.

9) Las lneas de responsabilidad deben ser claras.

La instancia decisoria es responsable por la cali-dad (y resultados) de sus decisiones, y la instanciatcnica por la calidad de su anlisis y trabajo. Si elanlisis o el trabajo es insatisfactorio se cambia aldirector tcnico o administrativo y el nuevo puedereemplazar a otros tcnicos claves. Si la decisin traeconsecuencias negativas, es un poco ms difcil, perodebe haber una manera de cambiar los miembros dela instancia decisoria.

10) La instancia de gobierno judicial debe ser el

centro del sistema, con las dems funciones

pendientes de ella.

Este es un principio lgico y funciona an sialgunas de las dems funciones se ubican fuera de suesfera real de control. Por ejemplo, si la administra-cin o la seleccin se encuentra fuera del Poder

Judicial y el gobierno judicial queda con ello, lasactuaciones de las primeras siempre deben respon-der a las pautas generales que fija la instancia guber-namental. An as pueden funcionar con indepen-dencia, pero siempre sujetos a las demandas quepone el gobierno institucional. Por ejemplo en elcaso de la seleccin, cuntos jueces, de cules carac-tersticas, y asignados a cules lugares. Hay casos

donde an el nmero de jueces sugerido por laCorte no parece ser tomado en base a una conside-racin de sus necesidades reales.

11) Para concretizar la coordinacin siempre es

mejor fijar pautas de preferencia, cuantitati-

vas en cuanto al producto colectivo final.

Si se pueden poner de acuerdo en cuanto a stas,la coordinacin entre entidades ms o menos inde-pendientes se puede conversar mejor. Aqu hay otraresponsabilidad propia de la instancia de gobierno.No estamos hablando de algo tan simple comocuntos jueces deben ser nombrados, sino pautasrelacionadas con el nivel de servicio: reduccin delrezago o del tiempo para procesar una causa, mejo-ras en el procesamiento de ciertos tipos de conflic-tos, o en caractersticas ms cualitativas de las deci-siones. Este principio tambin vale para la coordi-nacin con entidades no-judiciales tal como elMinisterio Pblico o la Defensa. Un enfoque en elproducto final as, facilita el proceso de fijar polti-

cas dentro de cada institucin. Permite un ejercicioen planificacin hacia atrs, empezando con el obje-tivo final.

12) Las leyes fueron hechas por hombres y los

hombres tambin las pueden modificar.

La respuesta de un jurista eminente a una lista derecomendaciones presentadas por un consultor delBanco fue en casi todos los casos, la Constitucino la ley no permite. Me permito sugerir que el doc-tor es parte del problema. Primero se pueden con-versar las recomendaciones sin tomar en cuenta laley, slo en base de los resultados probables.Segundo, si los resultados merecen el esfuerzo, la ley(y la Constitucin) se puede cambiar. Hay valoreslegales que deben protegerse, pero la ley no lo per-mite es una respuesta obstaculizadora.

13) No importa cmo dividen o consolidan las

funciones, siempre habr retos de coordina-

cin.

Estos pueden ocurrir hasta dentro de una mismaentidad as que la concentracin mxima tampoco

resuelve el problema. Aunque Amrica Latina pare-ce algo atrasado en darse cuenta de que la divisinde labores (sistema Weberiano) ya pas de moda. Laespecializacin siempre vale, pero los grandes pro-blemas del siglo XXI son casi todos inter -institu-cionales cuando no son entre Poderes. Tratar deresolverlos slo dividiendo el trabajo es intil.Como dicen los mejicanos, el chiste est en fomen-tar la planificacin interactiva. Hay sin duda mane-ras ms o menos tiles de asignar las responsabilida-des primarias, pero nadie funciona solo, as que elreto es identificar donde hay traslapes e inventar

maneras de hacerlas productivas.


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14) Un proceso de cambio institucional es

lento, experimental, funciona por etapas, y

cada innovacin requiere ser evaluada, des-

pus de un tiempo decente.

Tal como dije al comienzo no creo que exista unmodelo perfecto y probablemente cada pas tienenecesidades y restricciones algo diferentes. Lo msimportante es entender y ponerse de acuerdo encuanto a los objetivos globales. Dados los cambiosdramticos de mentalidad requeridos, es muy pro-bable que lo que se puede adoptar ahora no sea lasolucin ideal y an si lo fuera, no funcionara a supotencial eventual. Por esto, y a pesar de las enmien-das legales y constitucionales posiblemente requeri-das para permitir el cambio, se recomienda no cons-titucionalizar las nuevas prcticas y estructurasdesde el principio. Habrn errores y sern ms fci-

les de corregir si no tienen estatus constitucional.Las nuevas leyes deben dejar espacio para modificardetalles que no den resultados en la prctica. Sinembargo, el intento s requiere una buena dosis decontinuidad, lo que implica la adopcin de una dedos prcticas arriesgadas: o dejar los responsables(de las instancias decisorias) en sus puestos por mstiempo o dar cierto estatus legal a las innovaciones,no dndoles vida para siempre, pero asegurando quetengan un tiempo razonable para demostrar susefectos.

Dnde Comenzar: Otra leccin de la reformainstitucional es que tratar de hacer todo a la vez esimposible7. As, empezara donde el problema esms grave y para m es la falta en casi toda la reginde una instancia real de gobierno judicial es deciruna entidad con esta responsabilidad que realmente

monitorea, analiza y planifica el mejoramiento deldesempeo institucional y maneja sus interaccionescon otras instituciones. Empezara tambin con laentidad donde en teora, pero slo en teora, estubicada ahora que sea Consejo independiente o elPoder Judicial, no importa8. La preferencia porcomenzar aqu no se basa slo en la ausencia de unainstancia de gobierno. Tambin es por considerarlala funcin clave. Ser difcil mejorar las otras fun-ciones sin una instancia responsable por fijar laspolticas institucionales globales. A decir verdad, lafuncin administrativa y la de seleccin no andantan mal en la mayora de los pases. S, los criteriospara escoger candidatos podran mejorarse sustan-cialmente9.

Hay algunas judicaturas que no siempre tienen

un Director Administrativo y dejan a los directoresdepartamentales cabildear con la junta guberna-mental (o con los miembros de la Corte), y hayotros que han invertido poca atencin en mejorar lacalidad de su personal administrativo. La planifica-cin de recursos humanos es muy dbil en casi todaspartes. No obstante, las mejoras en las tres otrasreas y la coordinacin entre ellas, requieren unacabeza poltica. Obviamente es el cambio ms dif-cil, siendo ms sensible polticamente, menos pro-picio a realizarse slo con insumos tcnicos, y lomenos consistente con la cultura judicial tradicio-nal. A pesar de estos obstculos, si los jueces, lospolticos, y los ciudadanos no aceptan la tesis prin-cipal que la justicia, igual que otros servicios pbli-cos, tiene que planificarse estratgica y dinmica-mente veo poca posibilidad de mejorar su desem-peo o su imagen.

7 Los gurs del neo-institucionalismo parece estar llegando a la misma conclusin, que el rediseo total muchas veces no trae los resultados esperados. Ver The

Economist, "Economic Focus: Development piecemeal," August 7, 2004, p. 63.

8 Otra discrepancia con Juan Enrique. Tal como l, preferira que fuera la Corte (o mejor dicho dentro de ella-es decir no con el pleno, y de preferencia, estiloCostarricense, con la inclusin de jueces de otras instancias). Sin embargo, hay Consejos con buenas posibilidades de ejercerlo, y creo ms prctico trabajar con

ellos.

9 Hay una realizacin emergente que los criterios tpicos son demasiado acadmicos. Un jurista acadmico excelente no es necesariamente un buen juez. Sin

embargo, sospecho que muchas de las calidades deseadas no se pueden identificar por medio de un examen inicial, que algunos se pueden desarrollar en la prc-

tica, y que los sistemas de evaluacin deben enfocarse en ayudar en este proceso e identificar los que no pueden o no quieren cambiarse. Sera justo tambin

hacer claro que estas caractersticas son parte del paquete para no crear ilusiones en los que se escogen por los criterios tradicionales.

u


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1 Vargas, Juan Enrique, Gobierno judicial: la organizacin y el rol de las Cortes Supremas; Hammergren, Linn, Apuntes para avanzar en el debate sobre cmo mejo-rar el gobierno judicial;Binder, Alberto, Gobierno judicial y democratizacin de la justicia. Observaciones a las propuestas de Juan Enrique Vargas. Artculos publi-cados en esta edicin de Sistemas Judiciales.2 Vargas, Juan Enrique, OBCIT, pp. 13 Roche, Carmen Luisa, Richter, Jacqueline y Prez, Norma: Los excluidos de la justicia en Venezuela, Ediciones del Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2002,pp. 209 y ss.

cuente mejora de la administracin de justicia. Enefecto, en Venezuela el tema del gobierno judicial hatenido, a lo largo aproximadamente de los ltimoscincuenta (50) aos, un carcter importante en ladiscusin publica, y sobre todo, en las sucesivasreformas del sistema de administracin de justiciaen el pas, sin que por ello ninguno de dichos pro-cesos haya logrado un verdadero cambio por lomenos desde el punto de vista de la percepcin

pblica y por el contrario, y a pesar del constanteesfuerzo del Estado en cambiar el modelo de gobier-no judicial, el sistema judicial venezolano sigue sien-do considerado corrupto, ineficiente, poco confiableclasista, parcializado, remoto y mediatizado por pre-siones de todo tipo3.

Efectivamente, en los ltimos cincuenta (50)aos, Venezuela ha pasado por prcticamente lastres estructuras de gobierno judicial que se pueden

La causa del fracaso de algunos procesos dereforma judicial en Amrica Latina ha sidoatribuida, en una importante medida, a la escasaatencin que dichos procesos han dirigido a la ade-cuada organizacin y buen funcionamiento delgobierno judicial1. Esto ha permitido a algunosexpertos asegurar que la clave del xito de los pro-gramas de reforma de la administracin de justiciase encuentra en dar una fundamental importancia al

tema del gobierno judicial, haciendo hincapi en larevisin del sistema de gobierno judicial para elxito de la reforma, y en definitiva, para la consecu-cin de un adecuado sistema de administracin de

justicia2.

Sin embargo, la experiencia venezolana rica pordems en esta materia parece poner en jaque, porlo menos en una primera aproximacin, la relacinentre la reforma del gobierno judicial y la conse-

Laura Louza Scognamiglio

Relacin entre Gobierno Judicial

y Administracin de Justicia.

Reflexiones a la luz del caso "Venezuela"

Over the past fifty years Venezuela has had all three main structures of judicial government. From this per-

spective, the country's modern

10-gobierno judicial

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