2016 - mjib.gov.tw...碰上中國人的春節。所以選擇在 3...

月刊第14卷　第3期

目錄

時　評

2016年中共領導人兩會「下團組」之研析.....................................楊開煌 ...........1

中國大陸開放「陸客中轉試點」之意涵 ...........................................王智盛 .........10

「旺角」一隅騷動 e 世代青年要改變香港 ....................................葉明德 .........18

美國與東協在加州舉行高峰會之評估..............................................李登科 .........25

大陸「軍民融合」發展戰略之現況與問題評析..............................董慧明 .........31

近期中國大陸管理境外非政府組織之現況初探..............................裴晉國 .........39

專題研究

習近平時期中共的網絡輿論管理......................................................宋筱元 .........46

外籍人士收容制度──以大陸人士收容為中心..............................張淳美 .........67

論　壇

從權力不對稱結構的視角分析南海主權爭議發展的條件與因素..黃瓊萩 .......105

PROSPECT & EXPLORATION Vol. 14 No. 3

Contents

News Commentary

An Analysis on Member of the Standing Committee of the Political Bureau of the CPC Central Committee’s Speeches at the Discussion Groups in 2016 NPC & CPPCC..................Yang, Kai-Huang..........1

The Implication of PRC’s Policy of Allowing Chinese Passengers Transiting through Taiwan .................................................... Wang, Zhin-Sheng ...... 10

Mong Kok Riot: E-Generation Eager to Change Hong Kong .. Yeh, Ming-Deh ........... 18

An Assessment of the U.S.-ASEAN Summit in California ...... Lee, Deng-Ker.............25

An Analysis of Current Situation and Problems of PRC “Civil-IMilitary Integration” Development Strategy ....................... Tung, Hui-Ming .......... 31

A Primary Study of Recently PRC’s Management of Overseas NGOs..................................................................................... Pei,Jin-kuo .................. 39

Monograph

PRC’s Management of Network Public Opinion under the Xi Administration ...................................................................... Song, Sheau-Yuan.......46

Alien Asylum System: Focusing on the Chinese Mainlanders ............................................................................................... Chang, Chun-Mei ....... 67

Forum

An Analysis of the Conditions and Factors of the Territorial

Disputes in the South China Sea from the Perspective of Power Asymmetry...........................................................Huang, Chiung-Chiu........105

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2016年中共領導人兩會「下團組」之研析時　　評

An Analysis on Member of the Standing Committee of the Political Bureau of the CPC Central Committee's Speeches at the Discussion Groups

in 2016 NPC & CPPCC *

楊開煌（Yang, Kai-Huang）銘傳大學兩岸研究中心主任兼教授

2016 年中共領導人兩會「下團組」之研析

壹、前言

自從 1995 年代以來，中共的「兩會」（全國人民代表大會、中國人民政治協商會議之簡稱）均在每年的 3 月開議，3 月 3 日是「中國人民政治協商會議全國委員會」（全國政協）開議，而「全國人大」則在 3 月 5 日開幕，因為「人大議事規則」明言每年的第一季度開會，1 月、2 月常常碰上中國人的春節。所以選擇在 3 月，每年的會期，除了涉及換屆選舉的一次會議一般為兩個星期（14-15 天）外，歷年「兩會」的時間一般都控制在 10-12天左右。由於中共的會議中，「兩會」是對外國媒體比較開放的大會，而且在此一活動中作採訪，探新聞的政治限制比較小，加上中國大

陸是國際政治的大國，是全球經濟的強國，也是世界的軍事強權，所以每

年的 3月北京必然成為世界媒體的焦點之一。按大會議程的安排，大會的上午是聽取工作報告，下午進行分組討

論；大會安排的報告包括「全國政協」工作報告、政府工作報告、「全國

人大」工作報告、財政報告、兩院（最高人民法院、最高人民檢察院）工

作報告等；下午的分組，在「全國政協」是按界別，而「全國人大」是按1

* 中共中央政治局常委，英譯為：Member of the Standing Committee of the Political Bureau of the CPC Central Committee

第14卷　第3期　中華民國105年3月

2

PROSPECT & EXPLORATION

省別、軍隊來劃分。在大會是不安排發言，代表和委員的發言都在分組。

然而這種分組看似可以提供與會委員與代表充分發言、充分討論的機會和

時間，然而界別小組的討論很容易變成聯誼會，以省別為分組的討論也很

容易「地方化」。從而失去了建言獻策的功能，使得小組討論流於形式。

或許因此有了中共中央政治局的常委在「全國人大」的會議期間，分別去

參與各個小組討論的設計，在中國大陸，這些中共中央政治局的常委，參

與「全國人大」各個小組的討論，被稱為「下團組」。「下團組」這個活動

目前並非一種制度，不過已經成為慣例，也深受中外媒體的重視。

貳、中共領導人「下團組」討論

中共中央常委「下團組」活動，如今可以查考的資料，是從 1998 年九屆政協一次會議起，每年 3 月 3 日「全國政協」開議之後，次日下午中共領導人就會到「全國政協」不同界別的各組聽會，開始成為慣例。

1 當

然任何政治人物的公開行程都是有意義的行動，此一意義來自兩方面，一

是行動者自身設定的意義；二是觀察者所賦予的意義。前者不可能明說，

因此提供了後者更廣闊的解釋空間，然而觀察者在解釋行動意義時，必須

對行動本身有所認識，才有可能提出邏輯的解釋。換言之，中共中央常委

為什麼要參加兩會的分組討論，他們如何分工安排參加分組討論的，參加

分組討論他們又說了什麼，當然最好還是能了解中共中央常委參加分組討

論的效果為何。

首先是中共中央常委為什麼要參加「兩會」的分組討論，從法的角度

說，中共中央政治局的常委在「全國人大」的會議期間，會分別去參與

各個小組的討論，至於「全國政協」的界別小組，一般只有總書記、總理

和擔任政協主席的常委會去參與，習近平參加，則是代表中共中央去祝賀

「全國政協」的開幕，同時也以參與不同界別小組的討論，代表中共對政

協的重視。總理的參加主要是聽取專家的建議，以便更有效地執行政策。

而政協主席則是天經地義地參加自己的活動。至於常委參與「全國政協」

1 「兩會觀察：江澤民下組透出的深意」（2001年 3月 5日），2016年 3月 4日下載，《新華社》，http://www.people.com.cn/BIG5/guandian/182/4546/20010307/410532.html。

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的報導並不常見，今年開始，此一現象已經有所改善。至於中共中央常委

參與「全國人大」的報導，則已經常態化，因為他們參與各個小組討論的

活動，原本就是義務，一方面中共自己的《憲法》規定了「全國人大」是

中國大陸最高的權力機關，因此作為執行機關的國務院總理、副總理有責

任去參加，至於其他中共中央常委本身也都具備「全國人大」會議代表的

身分，有義務參與「全國人大」各個小組的討論。

從制度的理由來看，大陸的學者會比較強調這一部分，他們認為此一

活動可以「彰顯中國特色社會主義民主特色」。中國人民大學法學院副教

授李元起就指出：「政治局常委在多個團組參加審議討論⋯⋯就是實現中

國特色社會主義民主的根本方式。」2 中國廉政法制研究會副會長楊永純認

為：「黨和國家領導人與人大代表和政協委員一起在全國兩會上共同圍繞

國家發展的重大事項、公眾利益，進行廣泛交換討論，這彰顯了國家政治

決策的程序嚴肅，是中國特色政治民主的生動實踐。」3

在此意義上，政權的最高領導人可以直接與基層民眾代表坦誠溝通，

代表委員面對領導人零距離提出建議，這是領導人聯繫基層的一種有效

方式。當然在理論上是不能排除此種可能性，然而使得中國大陸各個層面

和界別的利益訴求，可以在國家政治生活中有更多的交換管道，減少了利

益之間不可調和的衝突。中共所定義的民主，就是「協商」，郝長清文章

說：「商量出共識，商量出團結，商量出感情。商量的過程，就是一個發

揚民主、集思廣益的過程，是一個科學決策、民主決策的過程，也是一個

實現人民當家作主的過程。」 4

看起來，中國大陸的學者不強調法制面的必要性，主要是因為此一活

動是 1998 年才開始，如果強調法制面的必要性，無形中等於承認在 1998年之前，中共中央常委並未切實守法，而強調政治面就「親民」、「以民

為本」的效果，從政治特色而言，這說明了「中國特色社會主義」民主的

本質是行政民主，而非西方政治學意義的民主，所以雙方在民主的定義就

2 「解讀：政治局常委為什麼參加兩會團組討論？」（2015年 3月 12日），2016年 3月 4日下載，《搜狐網》，http://news.sohu.com/20150312/n409696762.shtml。

3 「解讀：政治局常委為什麼參加兩會團組討論？」。4 郝長清，「人民日報人民論壇：商量，中國的民主智慧」（2015年 3月 3日），2016年 3月 4日下載，《搜狐網》，http://opinion.people.com.cn/BIG5/n1/2016/0303/c1003-28166501.html。


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不相通。從民主的價值來看，西方政治學意義的民主本質上是不信任權力

者，認定權力必然腐化，所以從權力的來源開始訂定制度，即定期的選

舉；對權力運作亦不信任，所以採分權制衡，限制權力的行使。對中共而

言，一再號召人民相信黨、忠於黨，所以「中國特色社會主義」民主在本

質上是從信任入手，如果黨的執政不能得到人民的信任，那麼就要亡黨，

根本不需要輪替，因此黨的執政必須「以民為本」，結果所謂的民主，就

是如何使黨的執政能真正為人民服務，因而執政者必須有作為，在執政者

必須有作為的前提下，民主的討論就只是如何能有作為，如何作為地更

好，更受人民的擁護，更使人民有感的討論。這些年中共在改革開放的政

策下，大幅度、全方位地和國際接觸，開始吸收西方政治運作中的特點，

開始引進反腐、網路監督、民主測評等等作法，但是在民主的價值上，始

終沒有改變「中國特色社會主義」民主的本質，所以引進的作法，都是為

強化共黨執政而設，不是為改變共黨執政而設，從中共的政治邏輯推論，

只要中共能真正為人民服務，自然就能長期執政。

其次，他們如何分工安排參加分組討論的，按這些年來中共中央常委

參與分組討論的模式，常委們在「下團組」時，首先參加的「大多與其出

生地和任職履歷有關」，例如習近平曾任職上海市委書記，張德江、俞正

聲曾分別擔任浙江、湖北省委書記，劉雲山曾長期在內蒙古工作，王岐山

曾擔任北京市長、張高麗曾任天津市委書記。不過也有例外，例如李克強

不是山東籍，也沒有在山東服務過，不過 2013 年以來，每一年最先去的都是山東，

5 這應該是因為李克強是由山東省人大會所選出的「人大」代

表，由於「全國人大」代表是由「地方人大」代表會選出，而候選名單由

中央下發，協商完成，才提供地方人大代表會選出。另是「其他小組不重

覆原則」，也就是在一屆之內，參加小組一般不會去兩次，避免外界過度

的解讀。另一講究則是一位常委在一年「參與 6 至 8 個團組或界別」，6 一

般而言中共中央常委「下團組」比較受到媒體青睞的是三位：總書記、總

理和政治明星，總書記是權力核心中的核心，動見觀瞻自然是媒體的焦

5 「兩會下團組總理都說了啥？」（2016年 3月 7日），2016年 3月 4日下載，《中國日報網》， http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/07/content_5050006.htm。

6 「常委下團組有那些講究？」（2015年 3月 14日），2016年 3月 4日下載，《新京報》， http://epaper.bjnews.com.cn/html/2015-03/14/content_566393.htm?div=-1。

5


點，總理是中國大陸的 CEO 掌握資源分配的順序，受到媒體的重視也是理所當然，政治明星則有的在政壇上卓有表現，例如王歧山，有的是下

一屆接班人，如下一屆進入常委會的新任常委；還有一類是地緣因素的關

切，特別是新聞事件的熱點，如主管港澳的張德江，主管民族事務及對臺

事務的俞正聲，其餘的常委大概只有中國大陸的媒體會加以報導，不過從

原則上說，每年中共領導人都會將全中國大陸各個省市自治區，各個界別

和共軍代表團「走一遍」，因此，除了上述的固定行程會對當地媒體報導

之外，其他媒體反而更重視常委們每年首個參加的分組，尢其是總書記和

總理「下團組」的安排，就更具有政治象徵和政策側重點的意義，當然其

他常委行程安排的政策就不是這麼突出。

其三，中共中央常委「下團組」的發言，這可以分兩部分，從分組代

表或委員而言，由於中央常委一般不可能見面，更不要說當面發言、溝

通、建議的可能性，所以中央常委「下團組」對該分組而言，自然是一次

上達天聽的絕佳機會，按大陸媒體描述，「通常，各團會提前一兩天通知

代表們常委下團的消息。」通知下達的同時，「代表團團長一般會向代表們

介紹與中央領導同志一起審議報告的須知。比如，審議時不要請求與中央

領導同志合影或索要簽名，不要向中央領導遞送與會議無關的物品，比如

地方特色產品，少數民族代表可不穿民族服飾。」7 按大陸媒體披露：「考慮

到常委們參與審議的時間一般是兩小時左右，各代表團會安排 8 到 10 位發言者。發言者通常來自不同領域：有省市一把手，有科技、教育界代

表，有企業家，還有基層代表。」8 對發言的內容而言，代表或委員都表示

沒有審查，可以自由表達。但是誰發言，還是有安排；從「下團組」的常

委的發言，從中國大陸媒體的報導來看，雖然中共中央常委「下團組」的

對象不相同，然而中央常委在分組上的發言，依然是以自己分管的事務為

發言範圍，其他的事務一般不會涉及，當然總書記就比較自由，總理、常

務副總理只談政府事務，人大委員長側重在立法，政協主席側重在統戰、

民族、宗教等，黨務講意識形態，紀委書記強調黨紀、黨風與反腐。這樣

7 「常委下團組有那些講究？」。8 「七常委“下團”記」（2014年 3月 17日），2016年 3月 4日下載，《北京青年報》， http://

news.xinhuanet.com/politics/2014-03/17/c_126275231.htm。


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的分工也使得分組代表或委員，也很清楚在分組中發言的導向。

其四，「下團組」的功能和作用：中央常委「下團組」經過多年的實

踐，中共領導階層也充分運用大眾媒體的效果，使得中央常委「下團組」

的活動產生行政的功能與政治作用，所謂「功能」是指在系統內部具有一

定的角色，透過角色的運作，促使系統得以正常運行，是之謂「功能」，

所以「功能」是針對系統內部正常化而說的。所謂「作用」是指對系統以

外的對象所產生的好處，謂之作用。檢視中央常委「下團組」的活動，從

「功能」而言，可以具有活化「兩會」，可以強化系統內的決策科學化，

可以提升中共的執政能力等功能。

所謂活化「兩會」，是指「兩會」原本在中共的政權系統中只具有為中

共背書、走過場的形式作用，如今由於中央常委「下團組」，一方面使得

分組討論不會流於地方事務化、討論形式化的弊端，因為會有中央常委參

與，有媒體在旁聽；另一方面代表和委員可以期待在常委參與的場合中，

可以直接作建議，縮短了官僚階層的流程，引起領導人的重視，代表、委

員的角色也得以強化；「兩會」也才能成為中共政權名符其實的窗口，增

加中共政權的可探索性。

所謂強化「決策科學化」是指代表、委員角色的微調，使得中共領導

階層在作決策時，相對謹慎，因為代表、委員的發言還是具有牽制力；從

另一方面看，任何重大的決策，代表、委員也可以以自己的角度或專業直

接提供給領導，使之國家的重大決策更加周延。

所謂「提升中共的執政能力」特別是指「全國政協」，因為「全國政

協」多為非共產黨的各界別菁英，他們在「下團組」中占到發言的機會比

較多，因而可以趁機提供不完全相同的思考，補救若干中共的不足之處，

對中共的執政能力自然具有提升的效果。所以「下團組」對政權行政的決

策和執行具有重要功能，未來有可能形成制度化的活動。

從「作用」而言，主要就在於可以提供外界進一步正確解讀中共的政

策信息。例如中共整理了江澤民「下團組」的首選之地，得出表明在新

世紀，大陸堅持共產黨領導的多黨合作制不動搖﹔堅持和完善公有制為主

7


體、多種所有制經濟共同發展不動搖﹔堅持「科教興國」戰略不動搖。9

胡錦濤「下團組」也是每年「兩會」重頭戲，近年來多個重大政策宣示均

由此發出，如 2005 年對臺「胡四點」，2006 年提「八榮八恥」，2007 年的「憂患意識」。「下團組」因此成為外界觀察大陸政壇的一個風向標。

10

習近平總書記「下團組」更是每年「兩會」的重中之重。從他在各個「團

組」的講話中，往往可以看出當年中央的發展思路和關注焦點。總書記不

僅會對兩會的重要議題做進一步闡釋，同時也會有針對性地談及區域發展

規劃思路。11

今年習近平在「全國政協」會議「下團組」去的是「民建、工商聯」

界別的「聯組會」，在中國大陸經濟下行之際，他提出「支持和引導非公

有制經濟發展」，強調「新型政商關係」就是「親」、「清」兩個字，顯然

意有所指。在「全國人大」會議「下團組」依例去上海代表團，習近平

提：「加快轉變政府職能，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，

該政府管的事一定要管好、管到位。」顯然是對上海的改革要求，希望上

海作出典範。

而最突出的是今年習近平去上海團，卻提出對臺政策的聲明，他說：

「我們對臺大政方針是明確的、一貫的，不會因臺灣政局變化而改變。我

們將持續推進兩岸各領域交流合作，深化兩岸經濟社會融合發展，增進同

胞親情和福祉，拉近同胞心靈距離，增強對命運共同體的認知。我們將堅

決遏制任何形式的『臺獨』分裂行徑，維護國家主權和領土完整，絕不讓

國家分裂的歷史悲劇重演。」

這說明習原本有意在「下團組」釋出對臺政策的講話，但今年的對臺

工作雖然重要，而經濟發展形勢更加重要，所以在政協「下團組」選擇

「民建、工商聯」，而不是民革、臺盟、臺聯界別的「聯組會」，所幸上海

是大陸臺商最密集的地方，也是大陸對臺商的政策從「以臺引臺」策略，

9 田惠明、王曉暉，「江澤民下組透出的深意」（2001年 3月 7日），2016年 3月 4日下載，《人民網》，http://www.peopledaily.com.cn/BIG5/guandian/182/4546/20010307/410532.html。

10 徐長安，「從中共政治局九常委下團組看佈局中國」（2008年 3月 13日），2016年 3月 4日下載，《中新社》，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64099/6994344.html。

11 「四年間習近平去的第一個“團組”是那些？」（2016年 3月 7日），2016年 3月 4日下載，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/BIG5/n1/2016/0307/c385474-28177138.htm。


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轉趨「引臺升級」的轉型的起點，所以上海也是對臺工作的重心區，雖然

在上海團沒有人提對臺的問題，但是習近平仍然將對臺政策講話列為重

點。自然引起了極大的討論。

「下團組」是中共領導階層對人大代表、政協委員的一種多功能的公

關手段，特別是領導者去地方或界別的分組參與討論，給人以移樽就教的

感覺，大大改善中共領導者高高在上、不親民的印象。在兩小時的近距離

接觸中，在中共的政治制度下，被公關者會有一種被加持的榮譽感；如果

自己的發言再受到領導者的回應，則更有被青睞、受重視的光榮感；如果

當場再被點名、口諭褒揚則更是身價看漲，連地方領導都另眼相看，這樣

的機會，對普通的代表、委員在一兩屆生涯中，總會遇到一次、二次，關

鍵在於代表、委員們如何把握、怎麼表現。因此，無論如何都有助於上、

下溝通，裨益中共的領導，鞏固中共的領導，作用還是很明顯。

參、結論

「下團組」在「兩會」期間，確實成為中外媒體注目的焦點之一，作

為中共運作中一種獨特的運作方式，以目前大陸的政治制度而言，不能說

沒有功能，但是也存在諸多的侷限：

首先是中央常委「下團組」受外界重視的程度差距太大，由於中央常委分管的工作不同，對地方團而言，為地方爭資源是首要的任務，由於

無法直接決定資源的常委對地方而言，只是在管理上不敢得罪，在其他方

面只能代請爭取，因此效果有限。換言之，除了總書記和總理之外，其他

常委「下團組」所得到的信息，也必須有追踪回饋的制度，以便提升「下

團組」的功能和作用。

第二是人大代表、政協委員都是中共經過層層篩檢、謹慎選拔的菁

英，如果能在人民代表、政協委員會期之間，行使言論免責權的話，必將

進一步提升人民代表、政協委員的角色與功能，因為這是真正蒐集民意，

也是蒐集真正民意的不二法門，對中共的執政也將注入更多的源頭活水。

否則「下團組」的效果必然與時間成反比，與中共的言論箝制成反比，這

是「下團組」的隱憂。

9


第三「下團組」每年一次，對於瞬息萬變的外在形勢而言，往往緩不

濟急，中共的中央常委也應該善用地方調研的機會，與人大代表、政協委

員專門閉門座談，深入了解，加強認識，把「下團組」和下基層的調研相

結合，才能發揮應急或預警的效果。

總之，一套制度的完備不僅僅是接地氣，也必須善吸收、敢嚐試、勤

改良才能逐步成熟，不能只有否定式批評或是肯定式吹捧，前者看不到別

人的優點，後者看不到自己的缺點，二者均不可取。


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The Implication of PRC’s Policy of Allowing Chinese Passengers Transiting through Taiwan

王智盛（Wang, Zhin-Sheng）中央警察大學國境警察學系助理教授

中國大陸開放「陸客中轉試點」

之意涵

壹、前言

2015 年 11 月 7 日，在舉世注目的「馬習會」兩岸領導人會談中，馬英九總統向大陸國家主席習近平提出了「儘速開放陸客中轉」的呼籲，當

場獲得習的正面回應。歷經超過 4 年的研究和推動，1 「陸客中轉」議題終

於取得政策突破。兩個月之後，大陸國臺辦於今（2016）1 月 5 日宣布開放陸客來臺中轉第三地的政策，初期是以試點的方式，開放大陸中西部的

重慶、昆明與南昌三個城市的機場，讓大陸地區人民可以從這三個機場飛

到臺灣桃園機場，轉機飛往第三地；陸方並無預警地自 2 月 1 日起正式實施，但除了實施首日有 8 名陸客經由桃園機場中轉外，據悉截至 2 月中旬為止，累計來臺中轉的僅有 17 人。直言之，無論從開放試點的選擇、乃至後續實質中轉的成效，都讓「陸客中轉」議題讓人有著「雷聲大、雨點

1 「陸客中轉」議題，早在 2011年 5月就傳出陸委會已有意與大陸方面商談，並進行深入研究。歷經 2014年兩次的「兩岸事務首長會議」（兩次「王張會」）後，雙方正式啟動積極研究和推動，並於同年 11月 26日，由海基會與海協會分獲授權，啟動開放陸客來臺中轉的正式商協商，但由於陸方堅持與「航線優化」掛勾，遲遲未能取得協商成果，直至「馬習會」的兩岸領導人會晤後，才脫勾處理，而有後續的「陸客中轉試點」的政策突破。參見，王智盛，2005，「陸客來臺中轉的國境管理政策與法制分析」，中央警察大學「2015年『國境管理與執法』學術研討會。

11

中國大陸開放「陸客中轉試點」之意涵時　　評

小」的疑惑；然從上述政策轉折和陸方操作的模式觀之，則不得不承認，

雖然「開放陸客中轉試點」的經濟實質效益有限、但政治象徵意涵卻頗值

玩味。以下本文即從「開放陸客中轉試點」的脈絡梳理，分析其政策思維

及意涵。

貳、「陸客中轉」的概念與需求

一、中轉與過境

儘管所謂「陸客中轉」，簡言之就是「開放大陸旅客從臺灣轉機飛往

第三地」，但要梳理「陸客中轉」政策，首先仍須清楚界定「陸客中轉」

的概念。所謂的「中轉」，其實就是一般俗稱的「轉機」，意即旅客在搭乘

飛機出發後、到抵達目的地前，中途還有停留第三地。而在國際民航慣例

中所謂之「中轉」，係指旅客因所規劃行程之起訖點間無直航航班，或個

人行程安排等因素，而透過中間之轉機機場前往目的地。2

在機場中轉往其他區域通常會有下述兩種情況。一個是

「TRANSIT」、另一個則是「TRANSFER」：前者的「TRANSIT」是指旅客搭乘「多航段航次」班機，在不同國家或地區離機等候與再次登機的過

程，且均係搭乘相同的班號與相同座位的運輸型態，3 也就是航空公司一種

用同一架飛機進行「多航段班次」的營運方式，一般稱之為「原機過境」， 4 或是「中停」。而「中停」的旅客，一般而言，由於過境時間較短，通常都不會入境過境國，也就是所謂「過境不入境」旅客。

至於後者「TRANSFER」，其實才是我們一般俗稱的「轉機」，是指旅客持下一航班的登機證，憑登機證登機搭乘不同班機呼號航班前往目的

2 李鋅銅，「民航局：陸客中轉便利旅客」（2015年 6月 25日），2016年 3月 3日下載，《中時電子報》，http://www.chinatimes.com/realtimenews/20150625004747-260409。

3 楊政樺、曾通潔，國際機場旅客服務實務（臺北：揚智出版社，2010年），頁 21。4 以國泰航空 CX450班次為比喻，該航班從香港出發中停臺北、桃園站後以同一架飛機繼續延遠至東京成田，而兩段航程的班次呼號皆為 CX450，搭乘該班機要前往東京的旅客只會在香港站拿到一張香港 -東京的登機證，而在臺北下機時，用該登機證與當地地勤人員員領取「TRANSIT CARD」作為再次登機用。「原機過境」的事由很多，諸如航機停留攬客、航程太遠停留加油、甚至飛機到一半故障停留維修或也天氣惡劣轉降其他機場都屬之，但一般而言，後兩者的情況較為少見。


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地的行為，可以搭同公司的班號，也可以搭不同公司的班機。5 此種「轉

機」的旅客，則又可能因為個人行程安排或班機銜接問題，選擇入境或不

入境該過境國，而分別為「過境入境旅客」和「過境不入境旅客」。

二、「陸客中轉」的型態與依據

在界定清楚了「中轉」、「過境」等概念後，可以發現，對於「陸客

中轉」，其樣態及類型其實遠比所謂「開放大陸旅客從臺灣轉機飛往第三

地」來得複雜許多。

首先，依據《海峽兩岸空運協議》，兩岸之間的航線既屬於特殊的

「兩岸航線」，也沒有延遠的「第五航權」6 或橋樑的「第六航權」適用。

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換言之，因為兩岸迄今沒有開放「第五航權」和「第六航權」，在航線管

理上，自然不可能出現大陸的航空公司從大陸航點（出發地）經停中轉臺

灣的機場，再到第三國（目的地）的樣態，也不會有臺灣的航空公司承攬

自大陸航點到臺灣機場中轉後，再「原機」由臺灣飛往第三國的樣態，因

此，陸客要經由臺灣「TRANSIT」（原機過境）到第三地的可能性幾乎為零。因此，從定義上言，所謂的「陸客中轉」，在「兩岸空運協議」的制

約下，很清楚地只能是「TRANSFER」（轉機）的旅客。次之，從旅客型態言，則進一步就要確認，這些「TRANSFER」的陸

客，究竟是所謂的「過境不入境旅客」，還是「過境入境旅客」？即「陸

5 例如我們今天要從 A機場往 C機場，中途在 B機場轉機。我們會在報到櫃臺拿到 A-B、B-C共兩段航班的登機證，或著是在 B機場的轉機櫃檯取得 B-C航段的登機證，然後在中轉站憑B-C航段的登機證登機。

6 所謂「第五航權」，又稱「中間點權」或「延遠權」，指容許本國航機在前往乙國時，先以甲國作為中轉站上下客貨，再前往乙國。亦可在乙國上下客貨再返回甲國。航機最終以本國為終點站。基本上，第五航權允許一國之航空公司在其登記國以外的兩國間載運客貨，但其航班的起點必需為飛機之登記國。換言之，第五航權是指一個國家，容許外國的航空公司接載乘客及貨物前往另一個國家。該航班的出發地必需為該外國航空公司的所屬國家。例如：國泰航空經營的香港－臺北－日韓航線，是第五航權的運用，國泰客機可在臺灣中途載客並補充油料。參見︰「航權」，2016年 3月 1日下載，《維基百科》，https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%88%AA%E6%AC%8A。

7 所謂「第六航權」，又稱「橋樑權」，即容許一國航機分別以兩條航線，接載甲國和乙國乘客及貨物往返，但途中必須經過本國。舉例來說，國泰航空的航機不能直接往來英國倫敦和澳洲雪梨，但可在其註冊地香港中轉停留，上落乘客和貨物，再由香港飛往倫敦或雪梨。或是，大韓航空如果獲得英國賦予的第六航權，就可以英國的乘客、貨物經首爾後再運到東京。參見︰「航權」，2016年 3月 1日下載，《維基百科》， https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%88%AA%E6%AC%8A。

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客中轉」是否可以入境？在此，依據海基會所公布的新聞稿，可以很明

確的知道，目前開放的「陸客中轉試點」，係採「不入境、不查驗、不蓋

章」的方式，來臺轉機前往第三地，即為所謂的「過境不入境」旅客。

參、「陸客中轉試點」的啟動與實施

一、「陸客中轉試點」的政策啟動歷程

儘管在「馬習會」後，經過兩岸海基、海協兩會的積極協商，才有 1月 5 日由國臺辦宣布開放大陸居民可由重慶、南昌、昆明來臺中轉前往第三地，但由於陸方認為我方對於陸客在機場中轉休息區設置、緊急事件處

理等相關配套作為尚未明確，故當時並未說明具體實施時間，甚至一度傳

出陸方因為我總統大選的結果，將會延後到農曆春節以後才會「視情況正

式啟動」。

但真正值得玩味的，就在於「正式啟動」一事。據瞭解，大陸官方乃

是在 1 月 27 日，由公安部通知大陸邊檢，放行來臺中轉陸客，並通知航空公司可邀攬大陸旅客、於 2 月 1 日將啟動陸客中轉。然我方陸委會、海基會卻遲遲未獲陸方提前告知中轉時間、人數、航班等，直到 2 月 1 日上午由海基會主動詢問陸方並獲得確認後才發布新聞稿。質言之，從「宣

布」到「啟動」，恰巧適逢 1 月 16 日臺灣總統大選的政黨輪替及 2 月 1 日民進黨全面執政的新國會上路，大陸在啟動「陸客中轉試點」未事先知會

我方的單方操作，著實引起不少臆測。

二、「陸客中轉試點」的具體實施概況

在「陸客中轉試點」的具體實施上，開放大陸居民可由重慶、南昌、

昆明來臺中轉前往第三地，基本依循著兩岸兩會談判所達成的「不入境、

不查驗、不蓋章」共識。除了僅「過境」而不「入境」之外，相關具體作

法為：

（一）所持證照：大陸旅客如持有護照、前往國有效簽證及轉機聯程

機票，即可來臺轉機前往第三地；因為沒有「入境」問題，則免辦「大陸

居民往來臺灣通行證」（陸方核發）及「大陸地區人民在臺灣地區入出許


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可證」（我方核發），此種作法與國際間之轉機慣例係屬一致。

（二）過境程序：國境線上對於過境旅客的管理，原本就僅止於簡便

的身分確認和安檢流程，但由於涉及敏感的兩岸定位問題，對於陸客中轉

的過境程序，則是採取所謂「不查驗、不蓋章」的折衷處理方式。即大陸

旅客在過境我方機場中轉時，雖有安檢流程，但在身分查驗的部分，我方

境管官員則不進行查驗護照 / 蓋印章戳等程序，而由航空公司人員協助確認旅客身分，以避免持用「護照」所引發的潛在政治爭議。

三、「陸客中轉試點」的經濟效益

在未開放陸客中轉之前，根據我交通部民航局的預估，如果是「全

面」開放陸客來臺中轉，臺灣機場每年可增加的兩岸直航旅客量約一成；

以 2014 年為例，臺灣各機場兩岸直航旅客量約九百萬人次，陸客中轉客量以一成計算，至少 100 萬人次，潛在經濟利益高達 100 億。

8 但在陸方

正式宣布開放重慶、南昌、昆明 3 城市的「試點」之後，由於該三城市目前「只有」每周直航桃園 20 班次，其中大陸航空公司有 15 班，臺灣航空公司有 5 班，一年約有二萬六千人在桃園機場中轉，預期帶動的過境商機則是大幅萎縮，遠遠不如前述「全面」開放中轉可能帶來的經濟效益。尤

有甚者，自 2 月 1 日起正式啟動「試點」之後，除了實施首日有 8 名陸客經由桃園機場中轉外，據悉截至 2 月中旬為止，累計來臺中轉的僅有 17人，更突顯出本項「試點」政策經濟效益的嚴重弱化。

肆、開放「陸客中轉試點」的意涵分析

誠如本文一開始點出，儘管「陸客中轉試點」經濟效益有限、推動時

機敏感，但陸方仍毅然決然的單方啟動，確有其深刻的政治意涵。對此，

本文以為可以從北京當局的對臺政策模式的轉型以及開放「陸客中轉試

點」所涉的兩岸定位兩個層面予以觀察分析。

一、中共對臺政策模式的轉型

8 「陸客若中轉估機場客量增百萬」（2014年 11月 12日），2016年 3月 3日下載，《中時電子報》，http://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20141112005261-260405。

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其實自習近平上臺後，歷經臺灣自 2014 年「太陽花學運」、「九合一選舉」到今年總統大選的政治結構變遷，其對臺政策也早已隱然啟動模式

轉型，而這次「陸客中轉試點」，或可更為清晰的看出其未來對臺政策模

式，此又包括：

（一）決策模式：強調原則、主動出擊

首先，長期以來，陸方始終將「陸客中轉」和「航路優化」議題掛勾

處理，導致談判延宕無期。但就在「馬習會」的轉念之間，習近平拍板

決定脫勾處理，陸方相關部門（包括國臺辦、公安部、民航局、國家旅遊

局等）就能夠在極短時間內完成「試點」的政策配套，顯見習不僅全盤掌

握對臺政策，且其決策風格更加重視原則，而不再糾結於細微的技術性問

題。其次，陸方這次在「試點」議題從宣布到啟動，完全無視於臺灣選舉

時程和政黨輪替可能衍生的敏感爭議，也顯示出北京對於臺灣的選舉政治

生態不再動輒得咎，而是更依循著自己的政策節奏主動出擊，此與習主動

拋出「馬習會」等決策模式也是相互呼應。

（二）操作模式 ---單邊可控、操之在己。

陸方採取「操之在己」的單邊主義對臺政策，其實從「九合一選舉」

後就已見端倪，僅在去年，從 M503 航線爭議、卡式臺胞證到新版「國家安全法」的公布等，已逐漸讓此種操作模式越見清晰。

而對於這次「試點」的公布與啟動，先從航點選擇論之，大陸選擇重

慶、昆明、南昌此類的中西部城市作為試點，由於 3 個城市來臺直航的航班僅 20 班（且臺灣航空公司只有 5 班），致使該等城市居民選擇由臺灣中轉出國的需求動能極低，復以本次「試點」的正式啟動，竟是由公安部

「通知」航空公司「可以」招攬中轉旅客，幾乎可以說這樣的「試點」要

有多少效益和能量，完全取決於陸方政策態度，而是陸方單邊可控的。其

次，陸方此次單邊片面、且無預警地在 2 月 1 日正式啟動「試點」的舉措，更是「操之在己」的具體呈現，此似乎也是向臺灣方面預示，不論

有沒有「九二共識」，大陸這種「操之在己」的對臺政策都只會更多、更

強、更廣。

二、開放「陸客中轉試點」與兩岸定位問題


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事實上，開放「陸客中轉試點」與兩岸定位問題，也和上述習近平

「強調原則」的決策模式一脈相承。據了解，兩岸在本項議題的協商過程

當中，陸方原本極為強硬地認為兩岸是特殊航線，而不同意陸客來臺中

轉；但在「馬習會」的「原則確立」後，原本的問題即迎刃而解。而細細

思考本次「試點」的開放，也可以說是在兩岸定位、航線上的「一個中

轉、各自表述」。首先，在航線問題上，「中轉」當然可以被我方視為是

過去「兩岸特殊航線」的突破，也隱然積累未來第五航權、第六航權談判

的籌碼；但對於陸方而言，由於在臺中轉不會是陸籍航空公司，無涉航權

的更迭，所以並無損於「大陸—臺灣」航線的特殊性。其次，在證照管理

上，對我方而言，中轉陸客不用再申請「大通證」就可以搭乘「兩岸航

線」的航班，一定程度也已經突破過去陸方對於搭乘「兩岸航線」的陸籍

旅客非要持大通證才能登機的堅持；而對陸方來說，所謂的「不驗證、不

蓋章」，就規避掉了大陸居民持「中華人民共和國」護照接受我方公權力

查驗的敏感問題，自然就不會有「兩國」或「兩府」的疑慮，也滿足了其

在兩岸定位上的想像。換言之，開放「陸客中轉試點」的具體政策，對於

兩岸而言，都能夠在「兩岸定位」各取所需，似乎也為未來兩岸在航權問

題上的彈性增添許多想像。

伍、代結語 --- 對新政府的啟示

由於「陸客中轉試點」是在 2 月 1 日「啟動」，適逢民進黨全面執政的新國會正式上路，也讓外界憑添許多想像與議論。有論者認為此係向蔡

英文傳達「只有接受九二共識，相應對臺政策才會延續」的強硬訊息，9 也

有論者主張這是陸方對於蔡英文自當選以後兩岸論述回應的滴涓善意，暗

示希望和蔡英文之間進一步討價還價。10

對此，筆者以為，北京與臺灣各政黨之間的互動是動態博弈的，但從本項「試點」議題真正看到的，還是

習近平對臺決策風格與未來可能操作模式的清晰化。而對即將執政的蔡英

9 社論，「陸客中轉：紅綠對弈的嚆矢」，聯合報，2016年 2月 3日，第 A2版。10 范世平，「北京善意，小英要懂」（2016年 2月 4日），2016年 3月 2日下載，《中時電子報》，http://www.chinatimes.com/newspapers/20160204000415-260109。

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文政府而言，如何能夠從過去馬政府與北京動態博弈的過程中 --- 包括本次「試點」議題 --- 汲取經驗，積累未來與大陸交流互動的資本，或許才是最為重要的課題。


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Mong Kok Riot: E-Generation Eager to Change Hong Kong

葉明德（Yeh, Ming-Deh）中國文化大學新聞學系教授

「旺角」一隅騷動

e 世代青年要改變香港

壹、前言：過年出事了！

中國人過年期間起居作息隨意，香港人也一樣，年初二凌晨 1 點多還在旺角西洋菜街一帶攤閒逛，和臺灣逛夜市一樣，在人群熙來攘往之間，

警察循例巡邏取締無牌攤販時，突然間衝突發生，一下子引來「本土民

主前線組織」(Hong Kong Indigenous) 用社群媒體號召數十名抗議者到場聲援小販，還跟警察衝突。事後，香港政府對抗議者表示「強烈譴責」，

稱他們縱火，並向警察投擲磚頭。香港警方共拘捕約七十二名涉案人士，

年齡在 17 歲至 70 歲之間，其中，「本土民主前線組織」領導人梁天琦(Edward Leung)不諱言該組織被抓的有 20人之多。

該事件不大不小，但是，反映的是香港社會不安能量的釋放，也是

香港 e 世代青年政治參與活動的一環，對香港政治、社會、及未來的港「中」關係影響深遠，不容小覷。

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「旺角」一隅騷動 e世代青年要改變香港時　　評

貳、港「中」統一的後果：社會文化八字不合港青憂心本地福祉

社會觀點而言，旺角騷動是港「中」統一一世代 (1990 年至今二十多年 ) 香港社會積怨的抒發。儘管香港經濟不斷成長、樓價持續攀高，但是，2010 年代以來，北京當局提出的政治議題像是《基本法》23 條立法、2012 年的推行愛國教育及 2013 年的電視牌核發案、特首普選、立法會全面普選等，都使得港人感覺到「阿爺」的堅持與壓力，香港基層民眾

也早已怨聲載道、內心不安。港「中」交流衝擊到香港社會的典型事件，

包括北京要求港府推行愛國教育及「雙非」嬰兒湧入香港事件。

港府呼應胡錦濤訪港講話，籌劃要把「中國」國情透過「德育與國民

教育課程」列入中小學教材。2012 年 7 月 24 至 25 日，香港《蘋果日報》委託「港大民意研究計畫」調查，抽樣受訪的 532 名學生當中，高達 81%贊成「國民教育課程」擱置，只有約 12% 受訪學生贊成 2012 年 9 月起如期實施。2012 年 9 月開學前夕，香港中小學生及家長 12 萬人穿黑衣站出來抗議反對。

「雙非」嬰兒指的是，雙親皆非香港居民，來港產子，未來小孩可取得香港居民身分。2001 年香港新生嬰兒 48,219 人，其中，「雙非」嬰兒僅有 7,810 位，到了 2011 年，全港 95,451 名新生兒當中有 43,982 名嬰兒是「雙非」，增加到了將近一半。這種越來越多大陸孕婦來香港公立醫院產

子的洶湧情況，造成了香港婦人抱怨產子無床位。緊接著，因為大陸假劣

仿偽嬰兒奶粉，大陸居民來港搶購奶粉，又進一步使得香港婦女驚慌買不

到嬰兒奶粉。

香港人認為，「雙非」嬰兒從使用公立醫院出生、幼稚園讀書、到小

學中學就讀等，都會占用香港有限的社會福利資源，對本地港人不公平。

2013 年 10.1 假期，香港靠近深圳的新界區的一些幼稚園外面，近千名家長通宵排隊為子女報名的熱鬧情況，再次引發香港本地家長的怨氣。


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參、e 世代港青勇於參政與北京正面對決

1990 年代出生的 e 世代又稱為「後物質富裕」(post-materialists)，其政治參與活動的特徵和上一代「物質富裕」(materialists) 不同，也和上上一代「嬰兒潮」不一樣。e 世代對政府持批判態度，但富於民主理想，對新的議題較感興趣，傾向「自由派」，e 世代依議題及候選人決定支持對象，不再根據本身的社會地位及經濟條件長期不變、固定支持特定的政

黨，e 世代政治參與的點子多，參政的技巧也比上幾代人好，懂得使用社群媒體、手機、網路等蒐集政治資訊、表達政見及動員好友同好，不再依

賴傳統電視、報紙、傳單、街頭演講等。e 世代一遇不滿，立刻直接採取行動，政治行動我行我素、不按牌理出牌，詭譎而難以預測 (sophisticated and self-directed)。

香港青年旺角的活動和前此的「占中」的「雨傘運動」遙相呼應，都

和上述全球各地 e 世代的參政行為的特點一樣，也和臺灣的「太陽花學運」類似。香港青年特別的地方在於，港青的政治價值已經轉變成本地優

先及重視「低政治」(low politics) 民生議題的特徵，和上一代香港傳統「民主派」不一樣。上一代傳統「民主派」政治價值具有反共、妥協、不

排斥港「中」交流及偏重「高政治」議題等特點。

針對「祖國」-「中國」的認同，港人是隨著北京當局的政治表現而有高低起伏的變動。例如，2008 年，目睹四川地震的災難及北京奥運的表現，港人對「中國」的認同感攀升。2012 年至今，北京來的政治高壓，則挫傷了港人對「中國」的認同感。2013 年上半年，只有 34.9% 的香港人認同自己是「廣義的中國人」（包含『中國人』和『香港的中國人』）；該

數字甚至比 1997 年回歸時的 37.8% 還低。2013 年，受訪的 18 歲到 29 歲青年人當中，則只有 14.6% 的年輕人認同自己是「廣義中國人」，比 1997年的 31.2％低了一倍以上。也就是說，香港年輕人開始有「香港優先」的想法，有本土意識，且付諸行動。

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肆、e 世代港青另起爐灶香港政治版圖重組

e 世代港青我行我素，與香港「泛民主派」漸行漸遠。e 世代港青自己組織政黨，參加公職人員選舉，其政治主張比傳統「泛民主派」更加激

進，卻不忘記「低政治」的本地的民生議題。

針對「旺角事件」，香港傳統民主派包括「民主黨」及「公民黨」都

齊聲譴責用暴力襲擊警察不恰當，但是，「本土民主前線組織」領導人梁

天琦則公開表示：「要是歷史決定我們要對暴力負責，so be it」。旺角騷亂過後，香港 8 所公立大學裡，除一所外，所有的學生會都發表了支持抗議者的聲明。（香港城市大學例外，該校沒有學生會。）所有聲明將騷亂歸咎

於港府，稱政府未能解決公眾擔心的各種問題；其中一份聲明還引用了美

國人權運動先驅馬丁路德 (Dr. Martin Luther King Jr.) 的話說：「騷亂是無人傾聽者的語言」。

在今（2016）年 2 月 28 日舉行的立法會新界東區補選當中，除了親「中」建制派、公民黨的候選人之外，e 世代港青參選的候選人包括「本土民主前線組織」的梁天琦、「無政治連繫」的劉志成以及「新思維」的

黃成智。

此外，e 世代港青最近還積極籌組新的政黨，浮出檯面公開活動的政黨除了上述推出候選人參選的「無政治連繫」及「新思維」之外，還包

括「本土民主前線組織」、學民思潮 (Scholarism)、和「熱血公民」(Civic Passion)等政治團體。

「學民思潮」組織的領導人黃之鋒 (Joshua Wong) 宣稱：「我們要重奪我們的未來」。2014 年，該組織號召學生參加人稱「雨傘運動」的民主改革運動，上街抗議，黃之鋒表示，這個新的黨派將用大約十年的時間來推

動公投，目標是讓香港的自決公投登上立法會的議事日程，讓香港選民決

定是否在 2047 年從「中國」分裂出去，擁有自治權。黎汶洛 (Oscar Lai)和該組織的其他幾個成員，則將參加立法會選舉。黃之鋒才 19 歲，未滿參選年齡，去 (2015) 年 10 月，他主張修改香港的《選舉法》，把公職候選人最低年齡從 21 降到 18 歲。黃之鋒說：「中共當然會打壓我們，但那並不是我的憂慮。」


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另一類主張「本土主義」理念的新起政治團體，則有「本土民主前線

組織」以及「熱血公民」(Civic Passion)。該類團體係針對「中國」內地在香港的影響力日益增大的一種反應。e 世代本土主義者呼籲，在社會福利和學區選擇方面，主張讓香港人優先於內地人的政策，呼籲維護他們認

為正面臨威脅的本港傳統。他們發動過多次針對大陸遊客的抗議活動，甚

至抗議街頭藝人聽着國語歌曲跳舞，主張不要忘掉粵語歌。

以上 e 世代香港青年積極參政會改變香港政治嗎？平心而論，e 世代港青大致會裂解香港「泛民主派」，但是，對香港傳統左的親「中」的建

制派及親英勢力，還不致於造成威脅。

傳統上，持反共立場而追求自由民主的香港「泛民主派」，一直是先天

不足、後天失調的政治勢力。在英國殖民時期，英國殖民政策使用的「行

政吸納」、「榮銜制度」(colonial honorable system)吸收了香港社會菁英及知識分子，導致香港本土民主勢力始終脆弱零散，不成氣候，也因此，英

殖民當局經常抱怨說，香港本地民主勢力散漫無力，才使得香港社會缺乏

推動自由民主的力量，藉此來規避英殖民當局拖延百年不推動香港民主的

責任。

1997 年香港回歸大陸前後，「泛民主派」才開始成型，與親英勢力及香港傳統左的建制派 -「民建聯」鼎立競爭。1987 年，英殖民當局倉促開放部分公職普選至今，「泛民主派」雖然在內部分合不定的情況下，在

各級公職選舉頗有斬獲，並在輿論上占上風，但是親英勢力影響力未見

減弱，而親「中」的「民建聯」，則以勤耕基層並在大陸駐港機構力挺之

下，成為香港主流勢力。

如上所述，針對「旺角事件」，泛民主派的「公民黨」及「民主黨」

公開批評「本土民主前線組織」襲擊警察之不當。相反的，e 世代香港青年對傳統「泛民主派」在「雨傘運動」的軟弱及一事無成感覺不耐，紛紛

另立門戶，自己組黨、自行行動。可預見將來，e 世代香港青年應會進一步解構香港「泛民主派」勢力，並在香港輿論占上風。在親「中」派、親

英派、傳統民主派夾擊及在香港「單一選區多數制」(first-past-the-post)之下，短期內，e 世代香港青年不易成為香港體制內主流勢力，但是，長期來看，隨著 e 世代港青的參政及其推陳出新的新議題，都將帶給北京暨

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香港特區政府越來越大的壓力，尤其值得注意的是，e 世代香港青年不像傳統「泛民主派」那樣在體制內求突破，e 世代敢於面對北京，要求立刻改變，也不諱言直接表達對北京的不滿。

伍、「一國兩制」向「一國一制」傾斜 e 世代港青與北京漸行漸遠

旺角騷亂之後，大陸駐港最高機構 -「中聯辦」高調譴責，說成是香港「激進分離勢力」所為，並發動外圍團體舉辦座談會齊聲譴責，企圖營

造輿論來抹黑威脅壓制 e 世代。大陸這種「定性」暴亂，維穩、警覺「星星之火可以燎原」等社會治理的習慣，全都用在處理「旺角騷動」事件

上。香港特區行政長官梁振英也跟著把該一衝突定性為「暴亂」，並形容

抗議者為「暴徒」。凡此都顯示出，大陸駐港最高單位「中聯辦」帶著特

區政府，毫不掩飾的把中共治理「中國」的一套統治術，全都照搬套用在

港人身上；中共該套所謂「社會治理」的特色，即包括政治不手軟、「以

我為主」、排斥性、絕不妥協、不計代價。其用心是，北京當局完全漠視

大陸香港兩地經濟、社會、文化發展歷程與內涵的巨大差異。在處理「旺

角騷動」的手段上，北京當局的行動則已顯示出，其「一國兩制」又一次

向「一國一制」傾斜，而港人也都心知肚明，北京所宣傳的「一國兩制」

不再值得信賴。

港大調查早已顯示出，香港人對香港政治社會狀況的滿意度，從 1997年上半年的 45.3％，下滑至 2013 年上半年的 13.4％。港人對「一國兩制」的信心淨值（有信心減去信心），也從 1997 年下半年的 45.3％，跌至 2013年下半年的 15.2％。

陸、三點結論

一、「旺角騷亂」是香港政治世代交替一環

短期內，對內而言，「旺角騷亂」是香港 e世代青年勇闖政壇、要求改


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變的各式各樣行動之一。近期內，e 世代港青將會進一步解構香港「泛民主派」勢力。惟香港 e 世代能否集結為香港更壯大的政治影響力，仍待進一步的觀察。目前來看，北京暨港府的治港政策不會有太大的改變。

二、e 世代港青想過自己的日子不與共產黨為伍

長期的觀點來看，e 世代港青勇敢闖出，走自己的路，起因於港「中」關係發展一世代之後帶給香港社會的壓力。從港「中」關係發展的

歷程來看，過去港「中」關係的發展偏重於兩地菁英的協商與交易，未及

注意民眾的感受與實際福祉。這種「重菁英、輕民眾」導向的港「中」關

係，也重複出現於兩岸關係。也因此，港臺兩地的 e 世代先後不約而同的針對北京的「統一」進程，表達深沉的憂慮，想過自己的日子，不與中共

為伍，期待「改變」！ e 世代追求的是自己熟悉珍惜的自由、公開公平競爭的社會秩序，把 e世代說成是「分離勢力」，誤會大了！

三、兩岸四地關係的癥結是「社會文化」，不是政治

從「菁英」的角度來看，無疑的，不久將來，港「中」關係或及兩

岸關係的「深水區」已經不再是經濟，而應該談「高政治」的議題，是

「政治」。但是，從香港或臺灣民眾習慣自由、熟悉並接受民主程序的社

會文化共識來看，港「中」關係或及兩岸關係的「深水區」不應當是「政

治」，而應該是社會文化層面的「低政治」議題。若漠視兩岸四地「社會

文化」的差距而不予理會，則兩岸四地關係發展恐將一代不如一代、不平

靜！

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美國與東協在加州舉行高峰會之評估時　　評

An Assessment of the U.S.-ASEAN Summit in California

李登科（Lee, Deng-Ker）國立政治大學國際事務學院兼任教授

美國與東協在加州舉行高峰會

之評估

壹、前言

今（2016）年 2 月 15 至 16 日，美國總統歐巴馬與東協 10 國領袖在南加州著名的渡假大莊園－「陽光莊園」(Sunny Lands)，舉行高峰會。這並不是美國與東協的首次高峰會，但相當具有特殊性，因為這是東協第一

次參與由美國主辦，而且地點在美國的高峰會。

歐巴馬總統過去都是趁東協舉行年度高峰會時，到東協主辦國與十國

領袖進行會議，此次竟不依慣例，直接邀請這些領袖至加州與美國舉行高

峰會，其原因為何？這次高峰會的主要議題有那些？在南海情勢已因中國

大陸在部分島礁部署飛彈、戰機及雷達等軍事裝備而引發美國積極反制的

情況下，此次美國與東協的高峰會是否針對著中國大陸？這次高峰會的成

果又為何？本文的目的即在探討這幾個值得國內各界關注的問題。

貳、歐巴馬總統邀請東協 10 國領袖至加州與美國行高峰會之考量

根據白宮與國務院的說法以及美國媒體的報導，歐巴馬總統邀請東協


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領袖至南加州的「陽光莊園」舉行高峰會，主要的考量有以下兩點：

第一、表示美國對東協的重視，並提升友好合作關係。歐巴馬總統自

上任以來，已走訪東協國家 7 次，與東協 10 國的領袖也有 6 次會晤 ( 不包括此次高峰會 )，可見他相當重視與東協的關係。因此，歐巴馬總統親自邀請東協領袖到美國招待習近平 (2013年 6月 )與約旦國王阿布都拉 (2014年 2 月 ) 等重要國賓的「陽光莊園」，與他共同舉行高峰會，並且熱情款待，當然是要凸顯美國格外重視東協。

事實上，無論從經貿、政治或安全層面來看，美國都應重視東協。

在經貿層面，東協整體的經濟力量在 2014 年居世界第七大，亞洲第三大( 僅次於中國大陸及日本 )。東協整體與美國的經貿關係也相當密切，2015年，雙邊貿易達 2270 億美元，是美國第四大貿易夥伴。美國在東協國家的直接投資 (FDI) 至 2014 年已高達 2260 億美元，是東協最大的外資來源。根據歐巴馬對東協領袖的說明，美國與東協的經貿往來，攸關美國 50萬個工作機會。

在政治層面，東協自 2003 年第九屆高峰會決議追求朝向建立經濟共同體的經濟整合之後，一方面積極與各重要貿易夥伴簽訂貿易協議，一方

面又創設東協加三、東協對話夥伴 (ASEAN Dialogue Partners)、東協區域論壇 (ARF)、東亞高峰會 (EAS) 等區域性多邊高層對話機制，讓東協的政治影響力獲得顯著的提升，也更受到美國的重視。

在安全層面，東協國家分布於太平洋與印度洋之間，控制世界最繁

忙、最具戰略重要性的航運水道，在地緣政治上有無可否認的重要地位。

而就美國而言，不論是確保南海的航行自由，打擊各種跨領域犯罪以及恐

怖主義等等，都需要與東協加強安全合作。更重要的是，如果能強化與東

協在安全方面的各項合作關係，特別是軍事安全，歐巴馬政府推動的亞太

再平衡戰略，就更有成功的機會。

第二、積極爭取東協一致支持美國對南海島礁主權爭議的立場。針對

近兩年來中國大陸在其所占領的南海島礁進行大規模填海造陸，且正將

南海「軍事化」，美國除要求中國大陸停止造島與軍事化之外，還不惜冒

著與中國大陸爆發軍事衝突的危險，一再以「航行自由」為理由，派遣軍

機及軍艦進入南海。例如今年 1 月 30 日，美國導向飛彈驅逐艦柯蒂斯號

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(USS Curtis Wibur) 甚至駛經西沙群島中建島 (由中國大陸控制 )的十二海里範圍。美方還特別強調，這項自由航行行動是在挑戰中國大陸及其他聲

索國的主權宣示。

美國擁有強大的海空軍事力量可以在南海執行「航行自由」行動，但

如果能獲得東協各國一致支持，美國不僅可更進一步增強對抗中國大陸的

力量，還可迫使中國大陸放棄企圖支配南海的野心。

參、高峰會的主要議題與成果

一、討論議題

此次美國與東協的高峰會共有兩場會議，第一場在 2 月 15 日下午，議題是經濟；第二場在 16 日下午，議題是安全，特別是保護亞太地區的和平、繁榮與安全。

在經濟議題上，討論的重點包括貿易與投資，另外則是與「跨太平洋

夥伴協定」(TPP) 相關的問題。在安全議題上，南海島礁主權爭執、海上安全、反恐、能源與環境、執法合作，以及爭端解決等都是高峰會討論的

問題。

二、具體成果

歐巴馬與東協 10 國領袖結束高峰會後，共同發表聯合聲明 ( 也稱為陽光莊園宣言 )。在聲明中，美國與東協重申雙方將繼續根據 17 項關鍵原則，發展合作關係。這 17 點合作原則主要規範的領域包括經濟、政治與安全三方面。範圍相當廣泛，其中最讓外界關切的是有關南海主權爭議的

合作原則。

與南海主權爭議直接及間接相關的合作原則共有 5 項，唯直接相關的原則僅有 2 項，就是聯合聲明中的第七、八兩項。第七項合作原則指出，與會各方承諾將依廣泛認可的國際法與 1982 年通過的《聯合國海洋法公約》，全面尊重法律與外交程序，和平解決爭端，而不訴諸武力威脅或使

用武力。第八項合作原則強調，與會各方共同承諾維持區域 ( 未指名東南亞 )的和平、安全與穩定，確保海運與航路安全，包括在 1982年《聯合國


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海洋法公約》規範的航行與飛航自由權，合法使用海洋與不受阻礙的海運

貿易，以及海洋非軍事化與在進行海洋活動中應自制等。

第七、八兩項合作原則固然與南海主權爭端直接相關，不過都未指明

誰 ( 那一國或那幾國 ) 威脅海洋的航行與飛航自由，也未說明誰涉及南海軍事化。此外，包括這兩項在內的 17 項聯合聲明，皆未提及要求各方遵守菲律賓提出的南海仲裁案判決。就美國的立場而言，如果聯合聲明能清

楚表明反對中國大陸在南海的大規模填海造陸以及在部分島礁部署飛彈、

戰機與雷達等軍事裝備，將對中國大陸構成更大的壓力。

東協國家中，越南與菲律賓最支持美國的南海立場。在此次美國─東

協高峰會中，越南總理阮晉勇甚至在第一天就建議美國「更大聲地表態，

並以更實際和更有效的行為，要求終止改變現狀的所有活動。」很顯然的

是，東協國家領袖並未因赴美國參加高峰會即共同接受美國的南海主張，

而這當然也讓歐巴馬總統相當失望。

或許是為彌補聯合宣言的不足，歐巴馬在聯合聲明發表後，另外舉行

記者會，公開表示：「我們需要具體措施來降低南海的緊張情勢，也就是

在具爭議的地區上，所有造島、開墾及軍事化活動都必須停止。如果東協

各國能抱持相同的態度，將有助於增進安全、機會 (和平 )及人性尊嚴。」除了高峰會之外，美國與東協也同時舉行「美國－東協貿易與投資架

構安排」(US-ASEAN Trade and Investment Framework Agreement) 會議以及「東協巡迴展覽」(ASEAN Roadshow)。這些會議鎖定探討的議題包括「跨太平洋夥伴協定」及如何強化美國與東協的經貿關係等。為表示美

國加強與東協經貿的堅定立場，歐巴馬總統在結束高峰會時，公布一項稱

之為「美國－東協連結」(US-ASEAN Connect) 的經貿促進方案。根據該方案，美國將在雅加達、曼谷及新加坡三地設立經濟辦公室，負責協調經

濟活動，協助區域內更多的企業界人士、投資者及商業活動，與在美國的

對口產生連結。這項方案也將為印尼及菲律賓等國，提供如何準備加入

「跨太平洋夥伴協定」的技術建議。歐巴馬表示，參與高峰會的各國領袖

都同意，應鼓勵企業家精神與創新，而這兩點正是當前現代化的經濟核

心。

比較之下，此次美國－東協高峰會在經貿議題上，獲得成果不但相當

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肆、針對中國大陸但未指名道姓

在此次美國－東協高峰會召開之前夕，美國紐約時報曾於 2 月 12 日的報導中指出，此次高峰會的檯面下目標是針對中國大陸，不過中國大陸

卻缺席。紐約時報的說法相當傳神，也確實反映出事實真相。

事實上，從歐巴馬總統副國家安全顧問羅德 (Ben Rhodes) 在高峰會前對新聞媒體的會前簡報、歐巴馬總統在高峰會開幕時的致詞、一直到歐巴

馬總統在會議結束時的記者會，美國政府都避免說明此次高峰會係針對中

國大陸在南海的軍事化行動而來。然而，歐巴馬與羅德等人卻一再強調南

海自由航行的重要性，美國反對南海軍事化，也反對在南海島礁進行軍事

活動。同時，美國也主張應依國際法及 1982 年通過的《聯合國海洋法公約》來解決南海主權爭端等等。這些與南海主權爭端有關的言論，其實都

是針對中國大陸。或許更讓北京領導人憤怒的是，歐巴馬總統再三強調，

東協各國對南海主權爭端應採取一致的立場。眾所皆知，中國大陸一向堅

持，與南海島礁主權爭端有關的東協國家，應個別與中國大陸談判。

雖然東協各國在南海議題上未採取與美國一致的立場，也未在聯合聲

明中公開指出中國大陸乃是破壞南海現狀，並造成南海緊張情勢的一方，

但無庸置疑的是，此次美國－東協高峰會的確是針對著中國大陸，只是沒

指名道姓而已。

伍、結語

歐巴馬總統與東協 10國領袖在美國加州舉行高峰會，確實是針對中國大陸在南海的軍事擴張行動，但會後的聯合聲明並未直接點名中國大陸。

在聯合聲明列舉的 17 項合作指導原則中，直接與南海議題有關的僅有兩項，而且用字遣詞也不算強烈。歐巴馬對於聯合聲明顯然不盡滿意，否則

他就不必特地召開記者會，刻意強調南海主權爭端與軍事化的嚴重性。

東協各國並非都是南海島礁主權的聲索國，有些成員甚至和中國大陸

維持相當密切的友好合作關係。在此情況下，東協各國的確不易就南海

爭議達成共識。不過如果美國能促使東協國家在南海議題上採取一致的立


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場，且進而與美國共同對抗中國大陸在南海的軍事擴張行動，美國因應中

國大陸崛起所採取的亞太再平衡戰略，就將更有成功的勝算。

儘管東協領袖在歐巴馬刻意的拉攏之下，並沒有全盤支持美國的南海

政策，然而歐巴馬能邀請到這 10 國領袖一起到南加州的「陽光莊園」舉行美國－東協高峰會，其實即可算是一件不小的外交成就。就事論事，除

美國外，又有那一個國家的元首能同時邀請到東協 10 國領袖到該國舉行高峰會？

最後，值得我國重視的是，由於美國強力阻撓中國大陸取得南海地區

的支配權，再加上美國又結合日本等國積極協助越南與菲律賓強化海空軍

力量，南海地區的局勢極有可能持續緊張。這是我國無法忽視的發展，因

為西沙與南沙群島都是我國領土，其中太平島上還有我國海巡署的官士兵

駐守。

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大陸「軍民融合」發展戰略之現況與問題評析時　　評

An Analysis of Current Situation and Problems of PRC “Civil- Military Integration” Development Strategy

董慧明（Tung, Hui-Ming）國防大學政戰學院政治學系助理教授

大陸「軍民融合」發展戰略之現況與問題評析

壹、前言

自習近平主政以來，不時提到富國、強軍是實現「中國夢」之兩大基

石，其中，採取「軍民融合」發展戰略則是重要處方。大陸欲藉此同步發

展國內經濟和建立現代化軍力。「軍民融合式發展」首見於中共十七大報

告，以能完善「四個體系」1 主要任務為特點；2012年 11月，中共「十八

大」再提到「中國特色軍民融合式發展」強調戰略規劃、體制機制與法規

建設；2015 年 3 月，習近平特別提出要將軍民融合發展上升為國家戰略，現則明列在「中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱

要」（簡稱：「十三五規劃」），主張實施軍民融合發展戰略，形成全要素、

多領域、高效益的軍民深度融合發展格局。上述相關背景可見軍民融合發

展已成為大陸重要的國家發展戰略，按照國家主導、高層推動原則，大陸

已步上探索「中國特色軍民融合式發展道路」。

1 是指軍民結合、寓軍於民的武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養體系、軍隊保障體系和國防動員體系。


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貳、「軍民融合」發展戰略之內涵

「軍民融合」發展戰略主要包括經濟與國防兩大建設領域，其中，

大陸對於融合 (integration) 的解讀是兩者間的協調發展、平衡發展、兼容發展。此一國家戰略的形成，歷經毛澤東時期的「軍民兩用」、鄧小平時

期的「軍民結合」、江澤民時期的「寓軍於民」、胡錦濤時期的「軍民融

合」，以及習近平強調之深度融合。大陸欲參照歐美先進工業國家軍工企

業 (defense industry enterprise) 經驗，試圖發展一套能夠適應本國國情，以國防科技工業領域為中心之「軍轉民、民參軍」發展制度。

從國家戰略面向而論，軍民融合是大陸基於國家安全與發展提出的新

戰略思維。除了延續科學發展觀要素，由於重視國家主導市場資源配置、

引導產業政策之制度特色，中共採用以黨領政、領軍方式，將國防與軍隊

建設融入國家經濟社會發展體系，進而達到經濟與國防建設能夠在更加廣

泛、更深程度，以及更高層次上融為一體，形成一種高效益、低成本形式

的發展方式。

從資源配置面向而論，軍民融合凸顯的特點在設法妥善軍方與民間兩

種資源，在投入、產製之間產生一種資源投入，具有軍事、經濟兩種效

益。無論是要促進國防和軍隊建設，或是藉由科技發展帶動軍隊戰鬥力與

經濟生產力同步躍升，大陸欲以這種新的資源配置方式，進行跨體制、跨

領域、跨行業、跨平臺之產業連結。

參、「軍民融合」發展戰略之現況

2015 年 9 月，大陸國防大學國防經濟研究中心公布《中國軍民融合發展報告 2015》，如同 2013、2014 兩個年度公布報告之章節安排，其內容首章即指出年度內軍民融合發展概況：大陸軍民融合發展剛進入由初步融

合向深度融合的過渡階段，這既是一個融合全面提速的階段，也是一個矛

盾問題不斷凸顯的階段。若再結合 2014 年報告內容指稱大陸的軍民融合度約在 30% 左右。可見「軍民融合」發展戰略在大陸尚處於起步階段，並且在明確政策導引下快速發展。大陸以「大國防」、「大融合」思維，積極

推動軍地相關單位開展軍民融合各項工作。

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一、「軍民融合」政策制定

強國必須強國防，強軍必須強軍工，大陸深化軍民融合發展的目的即

在優化國防科技工業體質。在強軍戰略與全面深化改革政策推動下，無

論是國務院或是軍方單位，皆針對「軍民融合」發展提出多項配套政策。

例如：工業和信息化部先後印發《促進軍民融合式發展的指導意見》以及

《軍民融合深度發展 2015 專項行動實施方案》，對軍工開放、民參軍、軍民資源共享、軍民科技成果轉化等提供明確的政策依循。國防科技工業局

實施 2016 年軍民融合專項行動計畫，持續吸納優質社會資源與優勢民營企業進入武器裝備科研生產和維修領域，以及原共軍總裝備部（現為軍委

裝備發展部）頒布《中國人民解放軍裝備承製單位資格審查管理規定》、

《裝備採購合同履行監督工作管理暫行規定》，以及與國防科技工業局、

國家保密局聯合印發之《關於加快吸納優勢民營企業進入武器裝備科研生

產和維修領域的措施意見》等，亦為引導和鼓勵優勢民營企業參與軍品研

製生產、安全保密管理奠定基礎；另在 2015 年新版的《武器裝備科研生產許可目錄》中亦可見許可目錄較 2005 年版減少約三分之二。許可管理範圍大幅縮小，對於軍民融合發展、營造競爭制度環境、分工部署具有重

要意義。

二、「軍民融合」工作推展

舉辦展覽活動，建置網路訊息服務平臺、發行刊物、成立產業協會皆

為大陸加速推展「軍民融合」採取之具體作為。例如：辦理國防科技工

業軍民融合發展成果展、軍民融合創新發展國際論壇、軍民融合技術裝備

博覽會等，皆屬於連結軍地軍工企業之大型或專業性展覽。又如工業和信

息化部分別在上海市、江蘇蘇州、廣東深圳、河南鶴壁等地舉行軍民融合

技術成果交流暨「民參軍」政策法規培訓會等活動，目的在推動軍民用技

術雙向移轉、對接，以及協助民口單位瞭解參加國家國防建設相關政策法

規。

其次，在網路訊息服務平臺方面，「全軍武器裝備採購信息網」、「國

家軍民融合公共服務平臺」上線運作，旨在加速軍地單位間訊息互通。此

外，大陸軍工集團亦興起運用雲計算、大數據等「互聯網 +」概念，建立


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如：航天雲網（中國航天科工集團）、中航愛創客（中國航空工業集團）

等網路服務平臺，整合軍民資源共享與聯繫。

第三，《國防科技工業》、《中國軍轉民》分別是國防科技工業局新聞

宣傳中心、中國和平利用軍工技術協會主辦的雜誌刊物。2015 年 1 月 30日，大陸國防大學國防經濟研究中心亦開始發行《軍民融合》雜誌。這些

刊物皆共同關注國防科技工業、軍民融合重要議題，定期探討軍民融合理

論與實踐，成為文宣平臺。

第四，成立社會組織服務地方軍民融合發展的情形日漸普遍。例如：

江蘇鎮江新區於 2015年 4月成立「鎮江新區軍民融合產業聯盟」；2015年10 月，福建廈門軍民融合相關企業成立「軍民融合產業協會」社團組織。這些組織成立的作用在構建企業與軍隊研發單位及採購部門之交流與對

接，強化聯盟成員間合作與資源配置，以利軍民融合戰略推動。

肆、「軍民融合」發展戰略之問題

儘管大陸軍民融合戰略發展迅速，惟從總體發展而論，大陸軍民融合

層次、範圍與程度仍落後於歐美先進工業大國。大陸「軍民融合」發展戰

略的問題主要表現在：高層組織統籌與協調、軍民協同創新、軍民融合重

點產業、軍工科研院所分類，以及國防和軍隊體制變革等方面。這些制約

軍民融合發展的難題必須獲得解決，才能具備協調經濟和國防建設發展之

條件。

一、高層組織統籌與協調機制

軍地關係聯繫不足、軍民之間人才、資源、技術缺乏雙向共享機制，

為大陸國防建設規劃布局與經濟建設之間隙。此一問題凸顯出大陸軍民融

合深度發展之高層設計統籌不足，以及跨軍地、跨領域、跨部門之組織部

門協調機制無法發揮應有功能。軍隊、政府、軍工集團等軍地有關部門之

間各自為政、職能重疊等問題直接影響軍民融合工作推動。此外，由於各

部門之間管理分散，權責劃分不明確，亦導致建設項目重複、資源不易整

合以及地方軍工民企難與軍方或政府單位對接。

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二、軍民協同創新能力

軍民分割、自成體系、多頭管理、封閉運行的管理與運作體制是限制

軍民協同創新能力之主要因素。其次，法規效力不足亦為另一限制。大陸

軍民融合發展規劃、政策制度大部分是以「意見」、「辦法」加以律定，

缺乏高層次具有效力、權威性之法律規範，再加上軍民通用標準不互通，

包括軍隊、政府、國防科技工業、民營企業、高等院校以及研究機構等技

術創新主體欠缺協同機制，導致大陸國防科技協同創新體系無法完善。因

此，構建軍民融合協同創新體系，必須解決軍工產業與民用產業相對獨

立、封閉之傳統創新模式，並且要建立有利於統籌軍民資源，以及有利於

技術要素自由流通之技術創新體系。

三、軍民融合重點產業管理

主要是指產業種類重複建設、同質性、發展規模、型態等產業管理問

題。首先，在重複建設、同質性問題方面，主要是受到軍民融合程度持續

深化，彼此間的產業覆蓋範圍亦隨之擴大，無論是傳統的核工、航太、航

空、船舶，抑或是利用國防科技優勢，與軍工技術同源或相近之環保節能

等新興產業與高技術產業，在部分產業發展過程缺乏規範管理情況下產生

了重複建設、同質化競爭等問題。其次，產業發展規模未形成產業集群式

發展，亦出現產品相似、產業集中度偏低等問題，進而影響運營效率與盈

利能力。

四、軍工科研院所分類

軍工科研院所是軍工集團中最核心的資產，也是國防科技發展主體，

受到軍工科研院所長久以來自成體系運作情形影響，大陸按照先試點、

後分類、整體上報方案之原則進行改制。按照既定規劃，未來軍工科研院

所將根據功能定位區分：公益一類、公益二類和企業類等三類。儘管軍工

科研院所改制相關政策日益明確，惟因涉及多重複雜問題造成改制存在諸

多難題。其中又以軍工科研院所改制成企業之標準認定、產權關係、改革

成本、業績考核等問題最為複雜。再加上軍工科研院所經過多年發展與調

整，其定位涉及多個領域，難以按照統一分類原則與標準簡單劃分，導致

實際的改制意見分歧，難以取捨。


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五、國防和軍隊體制變革

主要變數來自於自 2015 年底開啟之深化國防和軍隊實質變革。大陸預計在 2017 年底前逐步達成裁軍目標， 2020 年前完成軍改計畫，對應至軍民融合國防科技工業戰略工程，意味著在總體改革方案尚未完全底定

前，軍民融合工作亦將增添不確定性。此次軍改被大陸稱之為建政後軍隊

最大規模機關調整，其涉及層面廣、資金投入高，且無既定模式，尤其是

在軍委機關調整為 15 個機構，按照一體化聯合作戰思維調整戰區與作戰指揮體制，以及軍隊體制編制等，都將直接影響軍民融合工作之深化以及

國防科技工業配套發展。

伍、後續觀察重點

軍民融合的本質就是要是破除軍民界限，以國家利益為主要考量配置

資源，進而增進整體資源利用率，以及國家整體建設效益。大陸對「軍

民融合」發展戰略寄予高度期待，且會用於國防科技工業發展，作為實現

「兩個一百年」目標之有力支撐。「軍民融合」發展戰略不僅攸關共軍軍

力發展，其龐大的經濟效益、產業重點導向、優勢國有企業再造，更是中

共健全經濟體質不容忽視的一環。

一、軍民融合政策制度

完善基本法律與制度化建設，是大陸軍民融合發展程度能否深化之關

鍵，也是軍民融合被提升為國家戰略後必要之舉。按照中共第十八屆四中

和五中全會之決議要求，加速推動軍民融合法制化已成為後續發展趨勢，

例如制定《軍民融合法》、《國民經濟動員法》以及武器裝備科研生產、採

購供應等「軍民融合」工作相關法規皆為觀察重點。此外，大陸國防科技

工業軍民融合專項性政策法規必須保障軍民雙方之國防科技研發、投資與

知識產權等，這些涉及軍民通用認證、標準化、監管、保密、採購等相關

法規配套政策之完備，亦為軍民融合工作必須修訂充實之重點。

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二、軍民融合管理體制

大陸軍民融合發展的特色是：國家主導、需求牽引、市場運作，其

中，又以國家主導市場、引導產業之角色最為關鍵。就現況而論，國家政

府層級尚欠缺一個能夠全面統籌軍民融合或國防科技工業軍民融合事務之

權威管理機構。藉由軍方和政府部門相互協調與規範分散在各級部門職能

之管理運作方式，並不利於釐清軍民融合工作之權責劃分。因此，健全軍

民融合發展，就必須理順由上而下的管理體制，亦即必須建立一套以國家

為領導中心，並且能夠有效協調軍地、軍民關係，以及資源配置之效能型

管理體系。有關完善軍民融合管理體制之設計仍會持續，例如：先在軍

方、政府中央領導機構，以及各省（自治區、直轄市）地方政府部門建立

軍民融合綜合性的協調機構，再強化國家政府層級統籌規劃、政策制定協

調等功能，皆為促進軍地協商對接與民間參與國防建設之觀察重點。

三、軍民融合資源配置

從宏觀角度檢視大陸軍民融合發展，必須兼顧國防建設與經濟建設資

源共享，其重點在藉由民間投資、技術轉移、人才流動等方式，發揮國防

建設溢出效應 (spillover effect)，共同增進國防建設與國民經濟發展。在具體作法方面，包括研訂軍民通用科研與試驗資源之共享措施；抑或是擴

大軍民訊息資源開放共享，使整體運用效益最大化，皆為提高軍民融合工

作效益與合理資源配置之可再延伸關注之面向。其次，大陸為確保軍民融

合發展戰略能夠展現預期效益，亦會更加重視國防科技工業之軍品供給與

民品發展之間的統籌規劃、互通互補，進而強化市場競爭力與平戰轉換能

力。

陸、結論

大陸「軍民融合」發展戰略牽涉層面廣，融合難度也高，惟如同習近

平所言，軍民融合發展作為一項國家戰略，既是興國之舉，又是強軍之

策。因此，無論從國家安全或發展的角度而論，中共勢必著力於政策管

理、制度設計、鼓勵誘導等方面，達到國防科技工業能軍能民戰略目標。


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從具體事例而論，中共已將軍民融合發展重點置於軍武裝備科研、產製體

系之效能提升，藉由政府調控「軍轉民、民參軍」之主導力，決定市場資

源配置，以及軍、民口單位之間在科技成果、人才、資金、訊息等要素之

交流與融合。「軍民融合」發展戰略的功效被設定在：發揮國防建設牽引

經濟發展；利用經濟發展支撐國防建設之調和作用。

然而，這種軍民融合發展方式仍有不足待完善之處。問題癥結主要在

大陸堅持走中國特色軍民融合式發展道路，卻無前例可循，此一複雜的融

合機制仍有如科技保密、技術移轉、知識產權保護等難題有待逐一解決。

大陸「軍民融合」發展戰略是其考量政經、社情、軍情後做出的戰略

決策，按照其規劃布局，將在 2020 年前取得深度融合綜效。面對大陸國防科技工業發展方式之變革，我國亦應反思國防自主與軍民雙贏之國防產

業發展模式，並重研發與採購，亦可藉由民間廠商接軌國際，適當嵌入國

際軍品供應鏈，將有助於國內科技水準與品質提升，甚而增進國防關鍵技

術自力研製能力。

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近期中國大陸管理境外非政府組織之現況初探時　　評

A Primary Study of Recently PRC’s Management of Overseas NGOs

裴晉國（Pei, Jin-Kuo）開南大學健康產業管理學系系主任

近期中國大陸管理境外非政府組織之現況初探

壹、前言

社會部門要如何進行分類 ? 基本上學界將社會區分為第一部門 ( 政治 )、第二部門 ( 經濟 )、第三部門 ( 非營利組織、非政府組織 )，以及第四部門 ( 非制度性組織 )。其中第三部門所執行的工作，泰半以慈善、環保、社會福利、教育、社會服務、志願服務、弱勢關懷、學術研究等具有

公益性質的內容為主，並且強調在民間的、自發的狀況下組成。因此，我

國的人民團體之組織與活動均依照人民團體法加以規範之。然而，大陸

《結社法 ( 草案 )》自上世紀 80 年代中共「十三大」後由國務院授權民政部專門成立起草小組，1993 年送審至今未能完成；非營利組織法的情形亦然，制定多年無法正式出台臺。

2015 年 4 月，大陸「全國人民代表大會」發布完成公開徵求意見的《境外非政府組織管理法 ( 草案二次審議稿 )》，將對境外非政府組織於大陸的各種組織、活動等內容進行介入、立法與管理。至此，一個企圖規

範、引導境外非政府組織的法律，通過全國人大常委會的草案審議，並且

從社會中的非政府組織或非營利組織的一般性結社中，劃分出一個特別的

所謂大陸境外子領域組成的管理。


40


大陸的立法規範，可源於中共於 1997 年黨的「十五大」報告中，一別以往僅強調加強或健全「法制」，而出現了「健全社會主義法制，依法

治國，建設社會主義法治國家」的新提法，並在 1999 年 3 月將該內容納入了修憲條文之中。這個定位是「治國方略」，強調「依法治國」，帶領大

陸從法制國走向法治國之路。而「法治」一詞的新提法，則象徵了從「人

治」向「法治」的進一步過渡。1

然而，意圖立法規範從境外進入大陸成立的非政府組織此舉，在國際

社會引起不少爭議。包括國際學術期刊《自然》(Nature) 在 2015 年就以「多餘的負擔」為題發表社論反應其顧慮，認為此法未來可能影響大陸的

國際科學合作和發展。

《自然》的社論指出，根據該法律草案內容，外國非政府組織依法要

在公安機關辦理登記，且將非政府組織的定義擴展到大學和科學組織，此

舉可能增加官僚主義，導致國際科學合作無法展開，而官方對於科學研究

的成果可能會因其好惡而拒絕批准他們不理解但實際很重要的研究，尤其

像環境污染這種可能涉及高度政治關連的議題時，針對這些污染的科研合

作，也許就會因為這項法律遭到限制。2

貳、立法內容的制定過程與調整

依據《中國人大網》公布的內容，《中華人民共和國境外非政府組織

管理法》草案的二次審議稿，計分 9 章，67 條。依官方匯報，「全國人民代表大會」法律委員會常委會在第 12 次會議中，對《境外非政府組織管理法（草案）》進行初次審議。會後，法制工作委員會將草案印發各省

（區、市）和中央有關部門徵求意見。法律委員會和法制工作委員會多次

召開座談會聽取部分「全國人大」代表和有關方面的意見，並到廣東進行

調研。之後法律委員會於 2015 年 4 月 2 日召開會議，根據各方意見對草案進行逐條審議，並由國務院法制辦公室、公安部和民政部代表列席。同

1 桂宏誠，「從法制到法治—中共依法治國之涵義與目的」，展望與探索，第 3卷第 3期，頁 83-98。

2 「大陸制定境外 NGO管理法國際社會憂」（2015年 6月 11日），2016年 3月 2日下載，《聯合新聞網》，http://money.udn.com/money/story/5641/972687。

41


年 4 月 10 日，法律委員會召開會議，再次進行審議。現將《境外非政府組織管理法（草案）》，相關問題修改情況有四個重點，臚列如次：

一、關於對境外非政府組織合法權益的保護和便利措施，增加一些保

護性規定和便利措施。

二、關於國家機關對外合作開展臨時活動的審批。

三、關於境外非政府組織設立分支機構約略放寬，但必須符合國務院

的相關規定。

四、國家工作人員，以及境外非政府組織及其代表機構違法行為的情

節，明確規定違法行為的法律責任。

該法草案的立法目的、主要作用、管理機制以及處罰框架為何？如何

用「法治」取代「人治」的框架之下，又堅持共產黨的領導之下，如何化

減社會對於「黨治」高於「法治」與民主的疑慮 ? 從以下該草案的主要內容，似可一窺其貌。

參、《境外非政府組織管理法 ( 草案二次審議稿 )》主要內容

就 67條草案內容，擷取重要規範內容如下：1. 立法目的：為規範、引導境外非政府組織在大陸境內的活動，保障

其合法權益，促進交往與合作。

2. 定義境外非政府組織，是指在境外成立的非營利、非政府的社會組織。

3. 活動內容：經濟、教育、科技、衛生、文化、體育、環保、慈善等領域依法開展有利於公益事業發展的活動。

4. 嚴格限制：境外非政府組織不得從事或者資助營利性活動、政治活動，不得非法從事宗教活動或者非法資助宗教活動。

5. 活動許可：境外非政府組織在大陸境內開展活動，應當通過依法登記的代表機構進行；未登記代表機構需要開展活動的，應當事先取得臨時

活動許可。

6. 境外非政府組織未登記代表機構、未取得臨時活動許可的，不得在大陸境內開展活動，不得委託、資助大陸境內個人、法人或者其他組織在


42


大陸境內開展活動。

7. 管理機關：國務院公安部門及省級人民政府公安機關是境外非政府組織在大陸境內開展活動的登記管理機關。

8. 組織要件：境外非政府組織符合下列條件的，可以申請在大陸境內設立代表機構：

（1）在境外依法成立；（2）能夠獨立承擔民事責任；（3）宗旨和業務範圍有利於公益事業發展；（4）在境外存續二年以上並開展實質性活動；（5）法律、行政法規規定的其他條件。境外非政府組織只能在大陸境內設立一個代表機構。

9. 五年換照：境外非政府組織代表機構駐在期限不超過五年，期滿需要繼續開展活動的，應當在期限屆滿六十日前經業務主管單位同意後，向

登記管理機關重新申請登記。

10. 審批之必要：境外非政府組織開展臨時活動，應當經業務主管單位同意。但是，國家機關或者經國務院公安部門確定的單位為「中」方合

作單位的，可以按照國家規定辦理審批手續。

11. 機構與活動結合：設立代表機構的境外非政府組織在大陸境內的活動應當由其代表機構辦理。境外非政府組織代表機構應當以登記的名

稱，在核准的業務範圍和活動地域內開展活動。除國務院另有規定外，境

外非政府組織及其代表機構不得在大陸境內設立分支機構。

12. 工作管制：境外非政府組織代表機構應當每年向業務主管單位報送上一年度工作報告，經業務主管單位出具意見後，於 3 月 31 日前報送登記管理機關，接受年度檢查。年度工作報告應當包括財務會計報告、審

計報告、開展活動的情況以及人員和機構變動的情況等內容。

13. 禁止活動列：境外非政府組織設立或者合作設立的基金會、民辦社會機構不得在大陸境內從事下列活動：

（1）違反本法第五條規定的活動；3

（2）以境外非政府組織名義開展活動、代理或者變相代理境外非政

3 即前述的資助營利性活動、政治活動，以及不得非法從事宗教活動或者非法資助宗教活動。

43


府組織開展活動；

（3）未經批准，以「中」方合作單位名義與境外非政府組織開展活動；

（4）開展募捐活動。14. 境外非政府組織、境外非政府組織代表機構以及境外非政府組織

設立或者合作設立的基金會、民辦社會機構有下列情形之一的，由登記管

理機關吊銷登記證書、臨時活動許可證明文件或者予以取締；構成犯罪

的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由設區的市級以上人民政府公

安機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十五日以下拘留：

（1）顛覆國家政權的；（2）破壞民族團結、分裂國家的；（3）煽動抗拒國家法律、行政法規實施的；（4）蒐集國家秘密或者情報的；（5）造謠、誹謗或者發表、傳播其他有害信息，危害國家安全或者損

害國家利益的；

（6）從事或者資助政治活動，非法從事宗教活動或者非法資助宗教活動的；

（7）有其他危害國家安全、損害國家利益或者社會公共利益情形的。15.違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。16. 所稱民辦社會機構，是指依法登記，由社會力量舉辦，從事社會

服務活動的社會組織。

17.「中」外合作辦學，適用《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中外合作辦學條例》等法律、行政法規的規定。

肆、慈善 vs 境外非政府


44


根據大陸北京清華大學非政府組織研究所副所長賈西津表示，4 境外非

政府組織管理法的內容，主要可以區分為四大部分，分別是行為規範、監

督管理、法律責任，以及便利措施，而這四大部分的比例分別是 : 行為規範占 20%、監督管理占 11%、法律責任占 28%，以及便利措施只占 4%。從這樣的比例不難看出，境外非政府組織法的管理色彩顯著濃重，法律責

任也很重大。同時期進行的慈善法草案，則明顯側重信息公開和依法監

督，慈善法列有專章的內容占全文的比例分別為：信息公開 9%、監督管理 7%、法律責任 14%，以及促進措施 10%。

綜合而言，慈善法草案中促進、鼓勵、支持、權利、權益等表述出現

的次數明顯多於境外非政府組織管理法草案。而在管理、規範、監督等表

述相比較上，慈善法中出現的次數則少於境外非政府組織管理法。另外慈

善法出現合法 8 次、非法 0 次；境外非政府組織管理法則出現合法 3 次、非法 7 次。尤其是境外這個因素加在非政府組織時，代表了大陸政府對民間組織於秩序和安全的擔憂之心。如果涉及政治、信仰、國際等因素的民

間組織，可能面臨比既往更多的限制。

伍、結語

綜而言之，大陸從 2015 年著手推動民間組織的立法工作，可以看出大陸在國家職能變得更加積極，迫切期待立法實現，明確法律，讓國家對

社會的形塑力量持續增強。法律的立法也都透過各種方式向社會公開徵

求意見，讓大陸的法治之路在形式上符合各方進行對話、協商、討論、參

與。對非政府組織，尤其是境外而來的，中共在影響社會秩序和安全上的

擔憂仍然很高，也不會放下太多的管制。

總之，中共從「加強法制」邁向「依法治國」的歷程，就是大量立法

運動、因應市場經濟需要及要求黨、政府與人民切實遵守法律的過程。而

黨在此過程中，仍必須扮演著引導或調適社會變遷方向的關鍵性角色。社

4 「清華學者賈西津：內地民間組織立法的兩個朝向」（2016年 1月 26日），2016年 3月 2日下載，《公益慈善週刊》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NDA4MDUxNQ==&mid=402547677&idx=1&sn=04848bcb1b58d904f9a3aa7bc174b851&scene=1&srcid=0219e6BETdTxIx2zwGWD6C9R&from=singlemessage&isappinstalled=0#wechat_redirect。

45


會主義意識形態與思想路線，仍然維繫中共統治之正當性所在。這些關鍵

因素，在境外非政府組織的管理上，不會缺席。


46


摘要

中國大陸網際網絡普及以來歷經近三十年的發展歷程，在智慧型手機以

及移動通訊網絡興起之後所帶來的網絡輿論問題，對中共政治安全以及意識

形態安全形成嚴重威脅。因此中共自以習近平為首的第五代領導班子主政之

後，基於鞏固中共法統與社會穩定之目的，將網絡輿論定調為國家安全層次

之威脅，並且升高應處層級，成立「中央網絡安全和訊息化領導小組」統合

黨政部門之網絡管理與政法情治機關，透過《國家安全法》、《網絡安全法》

等立法統合諸多網絡管制法規，在策略上則以深化網絡實名制、以刑事法律

約制網絡輿論等方式落實「以法治網」，亦從網絡評論員和網絡輿情分析師

兩種途徑進行「正面引導輿論」。

關鍵詞：網絡輿論、網絡安全、以法治網、輿情分析

PRC’s Management of Network Public Opinion under the Xi Administration

宋筱元（Song, Sheau-Yuan）中央警察大學公共安全學系教授

習近平時期中共的網絡輿論管理

47

習近平時期中共的網絡輿論管理專題研究

壹、前言

自從 20 世紀 90 年代網際網絡1 逐漸於中國大陸普及以來，中共未曾

停歇對網絡使用進行管制。21 世紀之後網際網絡發展日新月異，其後智

慧型手機與移動通訊上網裝置的快速普及更使得網民人數大量成長，由於

使用智慧型手機以及其他移動通訊裝置的網民能夠即時而迅速的利用網際

網絡交換訊息抒發意見，進而在虛擬網絡空間中匯流交織出真實的社會輿

論，導致網絡輿論的管理問題成為中共政權最為頭痛的議題之一。過往中

共對於網絡所帶來「和平演變」的威脅，傾向以「圍堵」、「封鎖」等強制

力，作為應對手段。隨著中國大陸網絡發展日新月異，以及國家治理思潮

的轉變，當今中共在面對如網絡輿論等新型態的網絡安全威脅時，逐漸發

展出「正面引導」、「以法治網」等軟硬兼施的管理手段。對此國內相關研

究多關注網際網絡變遷對於中共後極權黨國政體的衝擊，以及黨國如何回

應之過程。2 現階段網際網絡變遷對中共黨國體制的主要衝擊之一即在於

尚難挑戰中共一黨專政之權威，但卻對中共意識形態與媒體宣傳之控制產

生缺口，使其無法全然掌握議題設定之能力，而必須對透過網際網絡快速

傳遞所產生的訊息流通或輿論形成進行回應與解釋。3 在上述研究之基礎

上，本文將進一步探討當前中共的網絡輿論管理機制與策略，據此描繪目

前中共網絡輿論管理之輪廓。本文旨在探究中共網絡輿論管理之相關規範

與具體策略，從而諸如金盾工程、網絡長城等相關中共網絡監控之技術性

作為，並非本文探討之重心，合先敘明。

1 網際網絡 (Internet)在中國大陸稱為「互聯網」，本文於後續論述中保留中國大陸相關機構與文件中對於互聯網之稱謂。

2 相關討論請參見 :歐陽新宜，「中共網際網絡的發展極其管制的困境」，中國大陸研究 (第 41卷第 8期，1998年 8月），頁 49~57；王佳煌，「論中共後極權資本主義發展型國家：以信息化政策為例」，社會科學論叢 (第 2卷第 2期，2008年 10月），頁 149~179；寇健文，「中共對網絡資訊傳播的政治控制」，問題與研究 (第 40卷第 2期，2001年 3~4月），頁 40~53；李英明，「從雅虎洩密案看中共對網絡的控制效應」，展望與探索 (第 5卷第 12期，2007年 12月 )，頁 16-19；劉文斌、孔懷瑞，「中共網際網絡控制作為研析」，展望與探索 (第 8卷第 10期，2010年 10月 )，頁 24-49。

3 洪敬富、陳柏奇，「網絡通訊時代的中國公眾參與一以『廈門 PX廠』為例」，中國大陸研究(第 53卷第 2期，2000年 6月），頁 7~9。


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本文之論述首先說明目前中國大陸行動通訊網絡的發展趨勢，接續闡

述網絡輿論所衍生的問題對於中共的威脅，並且分析當今中共對網絡輿論

的治理機制與策略，最後提出結論。本文主要論點在於中國大陸行動通訊

網絡發展催化網絡輿論的即時傳遞以及虛擬公共空間形成，對中共政權產

生社會維穩與國家安全之威脅。移動通訊網絡蓬勃發展的趨勢，迫使中共

當局調整原本仰賴網絡封鎖的資訊控制手段，在策略上強調以法治網和正

面引導輿論。具體的實踐即為發布《國家安全法》、《網絡安全法》，以及

嚴打網絡大 V、網絡水軍和網絡輿論監測等手段的廣泛交互運用。

貳、目前中國大陸行動通訊網絡的發展趨勢

自從 1987 中國大陸開啟網際網絡迄今，4 28 年來中國大陸網際網絡歷

經石破天驚的發展歷程，其中一個重要的轉折，即是 2009 年迄今微博與

智慧型手機即時通訊用戶的迅速發展。從 2012 年起智慧型手機已經超越

家用電腦，成為中國大陸網民的第一大上網裝置。根據 2015 年 7 月中國

大陸互聯網絡訊息中心發布的《第 36 次中國互聯網發展狀況統計報告》

顯示，截至 2015 年 6 月，中國大陸網民數量已達到 6.68 億，而其中手機

網民數量達到 5.94 億，約占全體網民比例的 88.9%。

在微博方面，自從中國新浪公司於 2009 年 8 月推出新浪微博之後，

截至 2011 年 12 月底，中國大陸微博用戶數達到 2.5 億，相較於 2010 年

底增長了 296%，占網民使用率約 48.7%。顯見微博用一年時間發展即

成為近一半中國大陸網民使用的重要網際網絡應用。到了 2015 年 6 月，

中國大陸微博用戶數為 2.04 億。顯示微博已經成為中國大陸網絡輿論傳

4 1987年 9月 14日，前中共國務院訊息辦公室錢天白教授發出了中國大陸第一封電子郵件「Across the Great Wall we can reach every corner in the world.（越過長城，走向世界）」，揭開了中國大陸使用網際網絡序幕。請參見：寇健文，「中共對網絡資訊傳播的政治控制」，問題與研究 (第 40卷第 2期，2001年 3、4月 )，頁 33。

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播之重要平臺。5而在智慧型手機普及之後，許多微博用戶將閱讀和發送

微博的行為轉移到智慧型手機上。截至 2015 年 6 月手機微博用戶規模為

1.62 億，在手機網民中的使用率約 27.3%，占總體微博用戶 79.4%。6

在智慧型手機即時通訊方面，2009 年 1 月中國大陸 3G 正式開通之

後，智慧型手機即時通訊開始大量流行。根據報告，即時通訊作為第一

大上網應用，在手機網民中的使用率繼續上升，達到 90.6%。2014 年智

慧型手機即時通訊使用一直保持增長趨勢，截至 2015 年 6 月，智慧型手

5 「微博用戶數 3.09億 65.6%用戶用手機終端訪問」（2013年 1月 15日），2015年 6月 8日瀏覽，《和訊科技》，http://tech.hexun.com.tw/2013-01-15/150183758.html。

6 中國互聯網資訊中心，「第 36 次中國互聯網發展狀況統計報告」（2015 年 7 月 22日），2015 年 8 月 1 日瀏覽，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201507/P020150723549500667087.pdf。

圖 1　中國手機網民規模及其占網民比例

資料來源：第 36 次中國互聯網發展狀況統計報告，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/。


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機即時通訊用戶規模為 5.4 億，使用率為 91%，較 2014 年底提升 6.4 個

百分點，7 在智慧型手機各類應用中排名保持第一。由此可見智慧型手機

的興起，確實改變中國大陸網民網絡使用行為。然而就在網民樂此不疲

「刷」手機、「刷」帖的同時，卻也刷出了中南海的國家安全疑慮。

參、網絡輿論對中共國家安全威脅

網絡輿論係指網絡使用者藉由網際網絡網所提供的虛擬平臺，針對特

定社會熱點亦或網絡話題所引起之認知、態度、情感與行為之集合，這些

意見會隨著事件不斷演進而動態變化，因而網絡輿論具有內容感染性、現

實互動性與意見多元性等特色。8 中國大陸網絡輿論的主要平臺約略可區

分為網絡論壇 /BBS、網絡新聞跟帖、維權網站、網絡微博以及手機即時

通訊等幾種類型。各類型之間訊息傳遞與流動的方式並不一致，也突顯出

網絡輿論多元傳遞的特性。

中國大陸網絡論壇初始可追溯至 90 年代「水木清華」BBS 論壇、「體

育沙龍」，9目前中國大陸網絡論壇約有 130 多個，而強勢引導網絡輿論的

則有「天涯社區」、「中華網」、「強國論壇」、「搜狐社區」、「騰訊論壇」、

「新浪論壇」等。網絡論壇特性在於網友可針對不同議題進行意見交流，

促使虛擬的公共輿論空間逐漸成形。維權網站的興起則源於中國大陸公民

爭取權益和司法救助之需求，由於中國大陸消費者維權與司法救助機制仍

在發展中，公民轉而透過網絡維權的方式進行舉報與發聲。例如消費者維

權、律師維權、農民工維權等網站不勝枚舉。另外智慧型手機的發展則催

化微博與手機即時通訊軟體的勃興，形塑出虛擬公共輿論空間中的意見領

袖。例如中國社科院在 2013 年 12 月 26 日發布的《社會藍皮書：2014 年

7 中國互聯網資訊中心，「第 36次中國互聯網發展狀況統計報告」。8 王國華、曾潤喜、方付建，解碼網絡輿情 (北京：華中科技大學出版社，2011年 9月），頁

1-2。9 胡泳，「中國網絡論壇的源與流」，新聞戰線（北京），2010年 4月，頁 16-18；轉引自國安民，「中共網絡普及化對政治民主化之影響評估」，醒吾學報 (第 43期，2011年 1月），頁75-76。

51


中國社會形勢分析與預測》，稱大陸 103 家網站的微博帳號已達 12 億個，

其中約 300 名「意見領袖」主導網絡議題，在突發事件和公共議題上頗具

影響力，其中有近三分之一約 120 人有體制內經驗，另有 29 人為中共黨

政軍系統出身。10

除此之外，隨著虛擬公共空間的興起，「大 V」、「網絡

公關公司」、「網絡水軍」等新興網絡群體也趁勢竄起，網絡資訊的迅速轉

載與流通，伴隨而來的是網絡謠言的氾濫與渲染問題。11

簡言之，一股網

絡輿論暗流正逐步侵蝕中共的統治基礎。

支撐中共後極權黨國體制統治基礎的三大支柱，分別是軍隊系統的槍

桿子、政法與情治系統的刀把子、以及意識形態與媒體的筆桿子。中共對

於後者的掌控，體現在「黨管媒體」的原則上，媒體必須服膺於「黨性原

則」，為黨喉舌。12

然而，中國大陸網際網絡的迅速發展，卻對中共「黨

管媒體」的鐵律以及輿論控制造成嚴厲挑戰。網絡匿名性、即時性與去中

心化的特質，削弱中共對於網絡資訊與網絡媒體的控制能力。甚至在中共

的認知中，網絡空間也成為境外敵對勢力得以滲透的縫隙，藉由網絡輿論

的操縱企圖和平演變或破壞社會穩定。13

網絡輿論對於中共政權的安全威

脅，主要體現在政治安全以及文化安全兩面向。其特殊意義在於雖然舉世

國家或政府皆會面臨網絡輿論對執政當局的挑戰，但民主國家政權輪替機

制的常態化，網絡輿論並不會造成動搖國本的態勢。然而特別在類似中共

此種後極權黨國體制的政權中，網絡輿論即時、匿名、開放的傳播特質，

容易對其政治控制以及意識形態法統造成鬆動，或者對其政權造成和平演

10 「社科院：300 大 V 主導 12 億微博用戶」（2012 年 12 月 27 日），2015 年 6 月 8 日瀏覽，《MSN 新聞網》，http://news.hk.msn.com/gcr/%e7%a4%be%e7%a7%91%e9%99%a2300%e5%a4%a7v%e4%b8%bb%e5%b0%8e12%e5%84%84%e5%be%ae%e5%8d%9a%e7%94%a8%e6%88%b6。

11 宋筱元，「中國大陸嚴打『網絡水軍』的意義」，展望與探索 (第 11卷第 10期，2013年 10月），頁 39-41。

12 黨性原則係指共產黨員在必須遵循黨的領導與路線，據以約束全體黨員之行為規範。關於黨管媒體與黨性原則的討論請參見：寇建文、梁書瑗，「中共領導人權力消長在黨報新聞照片上的呈現」，政治科學論叢 (第 38期，2008年 12月），頁 38~43。

13 2013年 9月 16日《求是》雜誌刊登一篇名為「不會坐視敵對勢力利用網絡『扳倒中國』」的文章，文中表示 2009年新疆烏魯木齊「7.5事件」，是境外民族分裂勢力通過互聯網編造、傳播虛假信息引起的，藉此說明網絡謠言對社會穩定和國家安全的危害。


52


變之可能，因而必須頃國家力量應處。

根據圖 1 顯示，就在 2009 年 3G 開通與新浪微博成立之後，中國大

陸微博與手機即時通訊用戶逐年飆高。值得注意的是，也正從 2009 年開

始，中共中央黨政高層在公開談話中陸續將網絡輿論定調為國家安全層次

的問題。打響第一槍的是 2009 年 11 月，時任國務院新聞辦公室主任的王

晨，在〈第九屆中國網絡媒體論壇〉演講，即要求：「媒體必須從國家安

全、資訊安全、文化安全的高度，積極應對網絡安全的挑戰，切實把提高

網上輿論引導能力作為維護網絡安全的重大舉措。」14

爾後中共政法委書記

孟建柱在 2009 年 12 月 1 日時任公安部部長時，於《求是》雜誌發表〈著

力強化五個能力建設提升維護穩定水平〉長篇文章，文中強調：「中國大

陸互聯網已成為反華勢力進行滲透破壞、放大破壞能量的重要手段，給公

安機關維護國家安全和社會穩定帶來了新挑戰，15

要求公安部門要善用互

聯網正確引導網絡輿論。」

2013 年中共總書記習近平的「819 講話」特別點名網絡輿論作為整治

重點。習於 2013 年 8 月 19 日在「全國宣傳思想工作會議」上強調，「對

於惡意攻擊中共的領導、攻擊社會主義制度、歪曲黨史國史、造謠生事言

論的一切微博、手機簡訊、網絡討論區等新媒體皆不得為之提供方便。」

習在講話中亦指出：「網際網絡已成為輿論鬥爭的主戰場，要敢抓敢管，

敢於亮劍，對網絡意見領袖，要加強教育引導。」習甚至表示，針對網絡

鬥爭，要講究戰略戰術，精心組織力量反擊，建設一支強大網軍。16

習近

平的「819 講話」，承襲了江澤民時期就把網絡輿論當成鬥爭陣地的一貫

思維，緊接著於同年 11 月 15 日，習在關於《中共中央關於全面深化改革

若干重大問題的決定》的說明，第一次由黨的總書記將網絡輿論定調為國

14「王晨：網絡媒體要擔負起維護網絡安全的責任」（2009年 11月 24日），2015年 6月 8日瀏覽，《中國網》，http://big5.china.com.cn/news/txt/2009-11/24/content_18943662.htm。

15「孟建柱：公安部門要善用互聯網正確引導網絡輿情」（2009年 12月 1日），2015年 6月 8日瀏覽，《華夏經緯網》，http://big5.huaxia.com/xw/dlxw/2009/12/1660127.html。

16「習近平要建設強大網軍」（2013年 11月 6日），2015年 6月 8日瀏覽，《星島日報》，http://std.stheadline.com/yesterday/chi/1106eo01.html。

53


家安全威脅。17

習表示：「網絡和訊息安全牽涉到國家安全和社會穩定，

是中共面臨的新的綜合性挑戰，特別是面對傳播快、影響大、覆蓋廣、社

會動員能力強的微博、微信等社交網絡和即時通訊工具用戶的快速增長，

如何加強網絡法制建設和輿論引導，確保網絡訊息傳播秩序和國家安全、

社會穩定，已經成為擺在中共面前的現實突出問題。18」

表 1　近年中共中央黨政幹部關於網絡輿論的相關發言

日期發言人發言重點

2009.11.25國務院新聞辦公室主任王晨

於第九屆中國網絡媒體論壇

談話

網絡媒體必須適應形勢的新變化新要求，從

國家安全、資訊安全、文化安全的高度，積

極應對網絡安全的挑戰⋯把提高網上輿論引

導能力作為維護網絡安全的重大舉措。

2009.12.01

公安部長孟建柱在《求是》

雜誌發表〈著力強化五個能

力建設提升維護穩定水平〉文章

中國大陸互聯網已成為反華勢力進行滲透破

壞、放大破壞能量的重要手段，給公安機關

維護國家安全和社會穩定帶來了新挑戰，要

求公安部門要善用互聯網正確引導網絡輿

論。

2010.01.14國務院新聞辦公室主任王晨談

網絡安全

要切實把提高網上輿論引導能力作為維護網

絡安全的重大舉措。

2011.10.20周永康在中央政法委全體會議

談話

把維護文化安全作為維護國家安全的重要任

務⋯要完善政法輿論引導機制，及時回應社

會關切，提高政法輿論引導水準。

2012.04.09中國互聯網協會抵制網絡謠言

倡議書

特別是最近網絡謠言的傳播成為一大社會公

害，嚴重侵犯公民權益，損害公共利益，也

危害國家安全和社會穩定。

17類似觀點請參見：王信賢，「中國大陸社會矛盾、挑戰與影響」，發表於中共「十八屆三中全會」政策取向意涵與影響評估學術研討會（臺北：亞太區域發展暨治理學會，2013年），頁90~94。

18「習近平：關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明」（2013年 11月15 日），2015 年 6 月 8 日瀏覽，《人民網》，http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2013/1115/c1001-23559327-2.html。


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2013.03.09吳邦國向十二屆全國人大一次

會議作常委會工作報告

圍繞加強和創新社會管理，促進社會和諧穩

定。為推進網絡依法規範有序運行，保護公

民個人及法人電子資訊安全，作出關於加強

網絡資訊保護的決定。⋯確立網絡身份管理

制度，明確網絡服務提供者的義務和責任，

並賦予政府主管部門必要的監管手段。常

委會的決定對促進社會和諧，維護國家安全

和政治穩定，確保國家長治久安具有重要意

義。

2013.8.19習近平在「全國宣傳思想工作

會議」講話

對於惡意攻擊中共的領導、攻擊社會主義制

度、歪曲黨史國史、造謠生事言論的一切微

博、手機簡訊、網絡討論區等新媒體皆不得

為之提供方便。⋯互聯網已成為輿論鬥爭的

主戰場，要敢抓敢管，敢於亮劍，對網絡

意見領袖，要加強教育引導。⋯針對網絡鬥

爭，要講究戰略戰術，精心組織力量反擊，

建設一支強大網軍。

2013.09.17國家互聯網資訊辦公室主任魯

煒

把網上輿論工作作為重中之重，是確保國家

安全和意識形態安全的重大決策。

2013.11.15中共中央關於全面深化改革若

干重大問題的決定

健全堅持正確輿論導向的體制機制。健全基

礎管理、內容管理、行業管理以及網絡違法

犯罪防範和打擊等工作聯動機制，健全網絡

突發事件處置機制，形成正面引導和依法管

理相結合的網絡輿論工作格局。

2013.11.15習近平關於十八屆三中全會決

定的說明

特別是面對傳播快、影響大、覆蓋廣、社會

動員能力強的微客、微信等社交網絡和即時

通訊工具用戶的快速增長，如何加強網絡法

制建設和輿論引導，確保網絡資訊傳播秩序

和國家安全、社會穩定，已經成為擺在我們

面前的現實突出問題。

資料來源︰ 2007-2013 年《人民日報》每日新聞，作者自行整理。

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肆、「中國特色」的網絡輿論管理

一、中共的網絡管理思維

中共的網絡管理思維奠基於黨國中心的治理邏輯，強調黨國主導下積

極利用、科學發展、依法管理、確保安全，目的在維護國家網絡空間主權

的完整，以及國家能力在網絡空間管制上的順利施展。從《中國互聯網狀

況白皮書》以及近期中共《國家安全法》、等文件中，可以了解其網絡輿論

的管理思維。

2010年 6月 8日大陸國務院新聞辦公室發布的《中國互聯網狀況白皮

書》，對於上述中共網絡管理思維有較為系統化地闡述。白皮書〈前言〉申

明中共基本網際網絡政策乃積極利用、科學發展、依法管理、確保安全。

在第四節〈管理互聯網的基本原則與實踐〉中，強調中共政府在網際網絡

管理中發揮主導作用，同時也主張合理運用技術手段遏制互聯網上違法訊

息傳播，遏制違法訊息對國家安全、社會公共利益和未成年人的危害。在

第五節〈維護互聯網狀況安全〉中表示，有效維護網際網絡安全是中國大

陸網際網絡管理的重要範疇，是保障國家安全、維護社會公共利益的必然

要求。網際網絡是國家重要基礎設施，中國大陸境內的網際網絡屬於中共

主權管轄範圍，中共的網絡主權應受到尊重和維護。19

另外一份重要文件是中共於 2015 年 7 月 1 日頒布的《中華人民共和

國國家安全法》。在第二十六條：「國家建設國家網絡與資訊安全保障體

系，提升網絡與資訊安全保護能力，加強網絡和資訊技術的創新研究和開

發應用，實現網絡和資訊核心技術、關鍵基礎設施和重要領域資訊系統及

資料的安全可控；加強網絡管理，防範和依法懲治網絡攻擊、網絡竊密、

散佈違法有害資訊等網絡違法犯罪行為，維護國家網絡空間主權、安全和

19「中國的互聯網狀況」（2010年 6月 8日），2015年 6月 8日瀏覽，《中央政府門戶網站》，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zwgk/2010-06/08/content_1622866.htm。


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發展利益。」20

上述條文將 2010 年《中國互聯網狀況白皮書》中關於網絡

空間主權的概念加以法律化，成為國家安全在網絡領域的保障標的。同時

以加強網絡管理，防範和依法懲治網絡攻擊、網絡竊密、散佈違法有害資

訊等網絡違法犯罪行為，作為維護國家網絡空間主權的必要手段。所謂

「防範和依法懲治散佈違法有害資訊等網絡違法犯罪行為」實際上即是承

續《中國互聯網狀況白皮書》第四節中「合理運用技術手段遏制互聯網上

違法訊息傳播，遏制違法訊息對國家安全、社會公共利益和未成年人的危

害。」的方針，作為中共《國家安全法》之規範對象。又參照表一從時間

序列的演化觀察，中共國家安全法中關於網絡輿論的相關規範，象徵著將

其最高領導人意志與談話轉換為正式法律依據，明文將網絡輿論問題提升

至國家安全層次的應處思維與政策作為。

二、中共的網絡輿論管理機制

中共黨國中心與政府主導的網絡管理思維，完全體現在其對網絡輿論

的管理機制安排上。雖然中共中央與地方相關黨政部門皆或多或少涉入輿

論監測工作，但仍可由黨的系統、國務院系統、以及社會部門等面向來觀

察參與其中的各主要行為者。

在黨的系統部分，主要行為者是中共中央宣傳部及其轄下的輿論資訊

局、網絡新聞處、人民網等單位。習近平上臺後更於 2014 年中共十八屆

三中全會所提出之《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》

後，成立「中央網絡安全和訊息化領導小組」，21

作為中共中央網絡安全問

題決策和議事協調機構，習近平自己擔任組長，中央政治局常委李克強和

劉雲山為副組長。

在國務院系統方面，「國家互聯網訊息辦公室」（簡稱國信辦）於

2011 年 5 月在「國務院新聞辦公室」（簡稱國新辦）掛牌成立，為正部級

20「國家安全法（草案二次審議稿）」全文， 2015年 6月 8日瀏覽，《中國人大網》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2015-05/06/content_1935766.htm。

21王佳煌，「淺析中國大陸的網絡監控政策」，展望與探索月刊 (第 12卷第 12期，2014年 12月）。

57


單位，原本與國新辦以及「中共中央對外宣傳辦公室」為黨政合一的一套

人馬三塊招牌。22

後於 2013 年 5 月中共宣傳系統進行人事改組，國信辦

與國新辦正式分家。國信辦主要職責為管理和引導網際網絡訊息傳播，加

強和推動網際網絡訊息傳播的法制建設等相關事務，為中共網絡輿論治理

核心角色，其中第五局（網絡新聞協調局）負責網絡輿論監控的主要業

務。另外，公安部則是擔負執法與監控角色，轄下網絡安全保衛局利用

「金盾工程」，23

對網絡輿論的傳播進行監控，並且與政法系統的其他單位

共同進行打擊網絡謠言等犯罪偵查。

在社會部門方面，與中共當局關係密切的「中國互聯網協會」，是主

要參與其中的行為者。中國互聯網協會成立於 2001 年 5 月，成員涵蓋網

際網絡行業的網絡運營商、服務供應商、設備製造商、系統集成商以及科

研、教育機構等 70 多個網際網絡從業單位，名義上是中國大網際網絡行

業及與網際網絡相關的企事業單位自願結成全國性非營利社會組織，實際

上則為中共所掌控，24

配合中共進行網絡輿論管理。例如 2012 年 4 月 9 日

中國互聯網協會發布抵制謠言倡議，2013 年 8 月 10 日，國家互聯網國信

辦公室、中國互聯網協會等單位邀集網絡大 V 所舉辦的「網絡名人社會

責任論壇」，就網絡輿論「七條底線」達成共識。25「七條底線」包含法律

法規底線、社會主義制度底線、國家利益底線、公民合法權益底線、社會

公共秩序底線、道德風尚底線和資訊真實性底線。藉由「七條底線」的宣

示，昭告網絡倡議者所應自我審查的言論尺度。而透過「網絡名人社會責

22「外宣辦、國新辦、國信辦三塊牌一家門」（2013年 5月 10日），2015年 6月 8日瀏覽，《旺e報網絡要聞》，http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=72837。

23 「金盾工程」是一個規模龐大的高科技公安體系，這套網絡監控系統結合資料庫和監視網絡的綜合體，中共自 1998年起開始相關建置工作，於 2003年 9月正式啟動建置，至 2008年底完成。「中國佈金盾監控全民」（2008年 12月 9日），2015年 6月 8日瀏覽，《自由時報》，http://www.libertytimes.com.tw/2008/new/dec/9/today-t1.htm。

24例如國信辦負責網絡輿情業務的網絡新聞協調局長劉正榮，曾兼任中國互聯網協會新聞資訊服務工作委員會主任一職，負責該協會下設的「違法和不良信息舉報中心」業務。

25「中國互聯網協會發出「積極傳播正能量，堅守『七條底線』」的倡議」（2013年 8月 16日），2015 年 6 月 8 日瀏覽，《中國互聯網協會》，http://www.isc.org.cn/zxzx/xhdt/listinfo-27187.html。


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任論壇」這樣的形式展現，亦彰顯出在法律之外，以軟性約束力對網絡意

見領袖的收編運用。

伍、中共的網絡輿論管理策略

一、以法治網

( 一 ) 推動網絡實名制的深化

中共原有關於網絡實名制之規範主要規定於 2000 年國務院公布的

《互聯網訊息服務管理辦法》，26

以及 2005 年訊息產業部公布的《非經營

性互聯網訊息服務備案管理辦法》等規定上。27根據上揭法規，原本規範

對象主要是網站業者、電子郵件服務商與網吧等，而移動通訊網絡興起之

後，進而將此落實在網絡論壇以及手機即時通訊用戶之上。

2011 年 11 月初，中共先關閉 206 個屬於新浪、搜狐、網易及騰訊的

微博帳戶，嗣後北京市政府旋即推出《北京市微博客發展管理若干規定》， 28

要求微博用戶必須註冊真實身分，採「後臺實名，前臺自願」方式發

言。隨後各地方紛紛跟進。2012 年 3 月開始，中國大陸各大網際網絡入

口網站，諸如《新浪》、《搜狐》、《網易》、《騰訊微博》的用戶必須以真

實身分註冊。2012 年底中共全國人大常委會通過《關於加強網絡訊息保

護的決定》，29

於第六條中規定「網絡服務提供者為用戶辦理網站接入服

務，辦理固定電話、行動電話等入互聯網手續，或者為用戶提供訊息發布

26「互聯網信息服務管理辦法」（2004年 11月 30日），2015年 6月 8日瀏覽，《人民網》，http://www.people.com.cn/BIG5/14677/40759/41274/3022437.html。

27「非經營性互聯網信息服務備案管理辦法」（2005年 2月 8日），2015年 6月 8日瀏覽，《國務院公報》，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_93018.htm。

28「北京市微博客發展管理若干規定」第九條規定，任何組織或者個人註冊微博客賬號，製作、複製、發布、傳播資訊內容的，應當使用真實身分資訊，不得以虛假、冒用的居民身分資訊、企業注冊資訊、組織機構代碼信息進行注冊。

29全國人大常務委會，「關於加強網絡信息保護的決定」（2013年 1月 7日），2015年 6月 8日瀏覽，《中國共產黨新聞》，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n/2013/0107/c64139-20121546.html。

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服務，應當在與用戶簽訂協議時，要求用戶提供真實身份訊息。」，要求電

信與網絡用戶須以真實身分註冊。僅允許前臺匿名。

2013 年 7 月，中共工信部發布《電話用戶真實身份訊息登記規定》，30

根據此一《規定》，用戶辦理固定電話裝機、移機、過戶，行動電話開

戶、過戶、開通網絡等，應當要求用戶出示有效證件、提供真實身分訊

息，用戶拒絕出示有效證件，電信業務經營者不得為其辦理入網手續。

《規定》中更明文指出，倘電信業者有怠忽職守或未盡監督情事，恐招致

刑責。

2014 年 8 月，中共國家互聯網資訊辦公室發布被網民稱為「微信十

條」的《即時通信工具公眾資訊服務發展管理暫行規定》，31

在第六條明

文規定即時通訊軟體供應商應當按照「後臺實名、前臺自願」的原則，要

求即時通訊用戶以真實身份認證後並註冊帳號。而即時通訊用戶註冊帳號

時，應承諾遵守法律法規、社會主義制度、國家利益、公民合法權益、公

共秩序、社會道德風尚和訊息真實性等「七條底線」。此一規定係將 2013

年原針對網絡大 V 而來的「網絡名人社會責任論壇」上的倡議明文入

法，訴求對象擴及一般手機網民。

同時亦於第七條規定即時通訊用戶若開設公眾帳號，應通過軟體供應

商審核，並向主管部門分類備案。且僅有新聞單位、新聞網站開設的公眾

帳號可以發布、轉載時政類新聞，而取得網絡新聞訊息服務資格的非新聞

單位開設的公眾帳號可以轉載時政類新聞，其他公眾帳號未經批准不得發

布、轉載時政類新聞。簡言之，中國大陸網民若未具備上述前兩種資格，

不得於自身即時通訊帳號上發布、轉載或者評論時政新聞，否則即有違法

之虞。

30「中華人民共和國工業和信息化部令第 25號」（2013年 7月 16日），2015年 6月 8日瀏覽，《國務院公報》，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2473882.htm。

31「即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定」（2014年 8月 7日）2015年 6月 8日瀏覽，《中國政府網》，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xinwen/2014-08/07/content_2731606.htm。


60


2015 年 3 月 1 日，中共國家互聯網資訊辦公室新發布的《互聯網用

戶帳號名稱管理規定》正式施行，根據《規定》，包括博客、微博、即時

通訊軟體（包括微信、QQ、Skype 等）、論壇、百度貼吧、跟帖評論等各

類網絡平台，凡是涉及網際網絡和手機訊息服務中註冊或使用的帳號，都

要實行「後台實名、前台自願」。32

中共當局亦劃出「九大禁區」，強調任

何機構或個人註冊和使用的網絡用戶帳號名稱，不得有違反憲法或法律法

規規定；危害國家安全，洩露國家秘密，顛覆國家政權，破壞國家統一；

損害國家榮譽和利益的，損害公共利益；煽動民族仇恨、民族歧視，破壞

民族團結；破壞國家宗教政策，宣揚邪教和封建迷信；散布謠言，擾亂社

會秩序，破壞社會穩定；散布淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者

教唆犯罪；侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益；含有法律、行政法規

禁止的其他內容等九項限制。

從「七條底線」、「微信十條」、到「九大禁區」，可以發現中共一方面

反覆宣示黨國所劃定之網絡輿論紅線，另一方面也逐步擴大規範對象到網

民使用率最高的網絡平台上，例如 2012 年以前主要規範對象係訴諸網絡

論壇，而當 2013 年之後智慧型手機逐漸成為使用率最高之載體後，安裝

於手機上的即時通訊軟體也立刻成為規範標的。

( 二 ) 政法刀把子揮向網絡輿論

除了網絡實名制的運用，中共也利用將網絡謠言入罪的刑罰手段箝制

網絡輿論。2013 年 9 月，大陸最高人民法院與最高人民檢察院公布《關

32 「中共網絡恐怖時代微博聊天可作證供」（2015年 2月 5日），2015年 6月 8日瀏覽，《蘋果日報》，http://hk.apple.nextmedia.com/international/art/20150205/19029818。

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於辦理利用訊息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，33在

第二條中明文規定網絡誹謗訊息實際被點擊、瀏覽次數達到五千次以上，

或者被轉發次數達到五百次以上，即符合大陸《刑法》第二四六條誹謗罪

構成要件中的「情節嚴重」之情形，據以追究刑事責任。值得注意的是，

根據上揭誹謗罪條文後段，此一條文係以告訴乃論為原則，而倘若毀謗行

為係符合嚴重「危害社會秩序和國家利益」之情狀時，則必須例外的提起

公訴。因之，在《解釋》的第三條即將「引發群體性事件、引發公共秩序

混亂、引發民族或宗教衝突、誹謗多人造成惡劣社會影響、損害國家形象

嚴重危害國家利益、造成惡劣國際影響、其他嚴重危害社會秩序和國家利

益」等七種情狀嵌入所謂「嚴重危害社會秩序和國家利益」之中。根據此

一標準，任何負面訊息都可能因為被判斷為符合上述情狀而遭到公訴，因

而引發箝制網絡言論自由之爭議。34

與上述兩高解釋相互呼應的具體行動首先是從 2013 年 5 月開始，中

共國家互聯網訊息辦公室即在中國大陸境內全面打擊利用網際網絡造謠和

故意傳播謠言行為，繼而在 2013 年 6 月至 12 月間大陸公安部所亦發動

一波由其統一部屬的「中華人民共和國集中打擊整治網絡違法犯罪專項行

動」。其主要內容是重點打擊網絡違法犯罪；整頓互聯網安全管理秩序；

建立打擊網絡違法犯罪長效機制，包括中共官方所稱的網絡謠言、網絡

賣淫、網絡傳銷和網絡敲詐勒索等。上述行動關閉一批微博名人帳號，如

33 中共兩高院的司法解釋權源於 1981年中共第五屆全國人大常委會第 19次會議通過的《關於加強法律解釋工作的決議》第二條規定：「凡屬於法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬於檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定。」嗣後，最高人民法院發布之《關於司法解釋工作的規定》規定最高人民法院發布的司法解釋，具有法律效力。《最高人民檢察院司法解釋工作規定》也規定最高人民檢察院制定並發布的司法解釋具有法律效力。朱孝清，「司法解釋的效力範圍」（2010年 9月 27日），2015年 6月 8日瀏覽，《中國共產黨新聞網》，http://theory.people.com.cn/BIG5/12830201.html。

34宋筱元，「中國大陸嚴打『網絡水軍』的意義」，頁 41-42。


62


「薛蠻子」等網絡大 V。35此外，號稱「水軍領袖」的網絡名人如：「秦

火火」、「立二拆四」等人，也因涉嫌尋釁滋事罪和非法經營罪被北京警方

刑事拘留。其他如「網絡知名爆料人」周祿寶也於 7 月底因涉嫌敲詐勒索

和編造虛假恐怖資訊被警方抓獲。除上述成果之外，許多地方如：衡陽、

深圳、上海等地警方也紛紛發動，進行嚴打水軍的行動，破獲多家「網絡

行銷公司」及逮捕多位網絡大 V。36

又如於 2015 年 6 月，大陸公安部為加強網絡輿論管制，在包括北

京、上海、天津、廣東、重慶和江蘇等省市，部署首批五十個省市公安機

關的「網警巡查執法」帳號，在各大網絡平台負責 24 小時網絡巡邏查處

網絡各種違法犯罪訊息和有害訊息、制止網絡違法犯罪和網上不良言行、

發布網絡犯罪案例和警示防範訊息、接受網民舉報網絡犯罪線索等四大任

務。37

事實上大陸公安部門類似網警編制的網絡監控機制原本即存在已

久，但此一行動象徵著網警身分在網際網絡上化暗為明，公開的在網際網

絡上進行巡查。又其主要任務除了查處網絡犯罪之外，也包含制止網上

「不良言行」，對網際網絡上的輿論形成具有嚇阻作用。另外中共近來也

逐步掃蕩網絡翻牆軟體，例如在今年 8 月約談著名翻牆軟體「GoAgent」

與「Shadowsock」之作者，關閉「翻牆路由器（ fqrouter）」、「曲徑」、

「紅杏」等翻牆軟體，藉此防止網民透過翻牆軟體傳遞以及接受外界網絡

資訊。38

( 三 )「網絡安全法」的立法

2015 年 6 月，中共第十二屆全國人大常委會第十五次會議初次審議

35「2013年國內十大信息安全熱點事件」（2014年 8月 7日），2015年 6月 8日瀏覽，《中國共產黨新聞網》，http://theory.people.com.cn/BIG5/n/2014/0807/c387081-25421419.html。

36「打擊網絡造謠傳謠將常態化，從大謠到水軍違法都處罰」（2013年 8月 30日），2015年 6月18日瀏覽，《華夏經緯網》，http://big5.huaxia.com/xw/rmdj/2013/8/30/3508273.html。

37「加強對輿論管控，大陸創 50個網警帳號」（2015年 6月 1日），2015年 6月 18日瀏覽，《聯合影音》，https://video.udn.com/news/324188。

38「中國嚴控『內聯網』欲治罪翻牆業者」（2015年 8月 27日），2016年 1月 10日瀏覽，《端》，https://theinitium.com/article/20150828-china-greatfirewall1/。

63


《中華人民共和國網絡安全法（草案）》。《網絡安全法草案》共七章六十

八條，主要內容包括中共關於維護網絡主權和戰略規劃、保障網絡產品和

服務安全、保障網絡運行安全、保障網絡數據安全、保障網絡訊息安全、

監測預警與應急處置、網絡安全監督管理體制等內容。除了在草案第二條

重申網絡空間主權之概念外，也在第六條明定國家網信部門 ( 國家互聯網

信息辦公室 ) 負責統籌協調網絡安全工作和相關監督管理工作。而對於網

絡輿論管理相關之立法，係於第二十條再次確立原已規定於諸多網絡管理

法規之網絡實名制，在二十三條則強調基於國家安全與犯罪偵查之需，網

絡營運者對於偵查機關之協助義務。同時於第四十條明確規範網絡運營者

處置違法訊息傳遞並向有關主管部門報告之義務，亦於第四十三條賦予賦

予有關主管部門處置、阻斷違法訊息傳播之權力。並於四十四至五十條律

定網絡安全監測預警和應急制度。39

雖然《網絡安全法草案》尚在立法

階段，但待日後正式發布，將意味著習近平主政以來對於相關網絡管理機

制、法規與政策之彙總，就相關管理機制、配套法令與網絡監測應處制度

做一總括式立法，以為未來中共網絡管理提供合法性基礎。

二、正面輿論引導

( 一 ) 為黨喉舌：網絡評論員的興起

網絡評論員又名為「五毛黨」，係指受雇於中共行政部門，以網絡發

表評論以求達到影響、引導和製造網絡輿論。別稱「五毛黨」則起因於遽

聞網絡評論員每發一帖酬勞為人民幣五毛錢。40

中國大陸各地網絡評論員

的主要職責任務在於引導網絡輿論，消除當地各種事件對中共官方形象造

成的負面影響，以維護中共的政治安全與意識形態安全。事實上，除了既

有扮演為黨國喉舌的網絡評論員之存在，近年來更興起一股網絡輿論分析

39「網絡安全法（草案）全文」（2015年 7月 10日），2015年 8月 1日瀏覽，《人大新聞網》，http://npc.people.com.cn/BIG5/n/2015/0710/c14576-27285052.html。

40「習近平捧網絡五毛黨惹民憤」（2014年 10月 17日），2015年 6月 8日瀏覽，《中時電子報》，http://www.chinatimes.com/realtimenews/20141017003069-260409。


64


師的風潮，作為中共官方系統性的探求分析網絡輿論之利器。

( 二 ) 替領導看網：網絡輿論分析師的出現

網絡輿論分析師是指中共各級黨政機構、企事業單位以及個人提供

網際網絡訊息監測、分析和咨詢服務之職業，中國大陸目前約有兩百多萬

人從事此一職業，中國大陸經濟社會學者何清漣形容網絡輿論分析師是中

共「維穩產業」的一環。41

2003 年「孫志剛事件」颳起的一連串網絡輿

論風波，使得中國大陸媒體稱之為「網絡媒體元年」。「孫志剛事件」掀起

的網絡輿論沸騰，導致中共國務院前所未見的迅速廢除《城市流浪乞討人

員收容遣送辦法》作為回應。42

而 2007 年至 2009 年以來年中國大陸又相

繼發生諸如「山西黑磚窯」、「華南虎」、「重慶最牛釘子戶」、「躲貓貓」、

「湖北鄧玉嬌」等大規模網絡輿論事件，迫使中共各級政府一一接招，也

突顯出中共黨政部門對於網絡輿論風向掌握與應處措施之不足，43

隨後即

出現網絡輿論分析師，負責收集分析網絡輿論。

網絡輿論分析的流程首先進行網絡輿論選題，之後進行搜尋抽樣，接

續提出分析報告，最後進行輿論研判與應處。在網絡輿論選題部分主要是

在網絡論壇、新聞網站、微博等平台上，針對災難事件、公衛事件、社會

安全等突發議題進行篩選過濾，而篩濾的標準係就相關議題之新聞性、敏

感性與威脅性進行評比。待確立選題之後，即進入輿論搜尋抽樣階段。網

絡輿論分析師搜尋方式主要使用百度、Google 等蒐索引擎進行蒐集，亦

運用「網絡蜘蛛」（Web spider）技術，抓取各類形式的網絡輿論，藉此

將特定關鍵字詞有關資訊蒐羅其中，並且能夠顯示和此一字詞有關的所有

訊息、評論。監測軟體亦能自動進行分類統計與排序、繪製圖表，也能追

41「何清漣：網絡輿情分析：用稅收殘害納稅人的新產業」（2013年 10月 9日），2015年 6月 8日瀏覽，《美國之音》，http://www.voachinese.com/content/heqinglian-tax-china-20131005/1763791.html。

42胡泳，「網絡『輿論場』在中國的興起及其作用探討」，《傳媒透視》，http://www.rthk.org.hk/mediadigest/20090415_76_122220.html。

43 人民輿情監測室著，如何應對網絡輿情—網絡與情分析師手冊（北京：新華出版社，2011年11月），頁 1-3。

65


蹤特定輿論提出預警。最後則是提出關於輿論週期、民意走勢以及政府應

處指標等內容之分析報告。44

中國大陸網絡輿論分析機構的發展可分為四大類別。第一類是由軟體

公司與市場調查公司成立，不僅有商業性質的市調服務，也涉足網絡輿

論監測領域。第二類則是由主流媒體成立的輿論監測機構，例如人民網

於 2008 年成立網絡輿論監測室，訓練網絡輿論分析師，定期編輯《網絡

輿論》供中共黨政機關內部參考之用。第三類則是由學術機構所成立的網

絡輿論研究單位，例如中國人民大學輿論研究所、中國傳媒大學網絡輿論

研究所等。最後則是由中共黨政與情治部門自行成立的網絡輿論監測單

位。45

為了因應上述網絡輿論監測機構大量的專業人力需求，2012 年中共

國務院工信部「電子科學技術情報研究所網絡輿論研究中心」增加網絡

輿論技能水準項目，並對考試合格者發給證書。2013 年 9 月，中共國務

院人力資源和社會保障部「中國就業培訓技術指導中心」(CETTIC) 與人

民網合作啟動網絡輿論分析師職業培訓計劃，網絡輿論分析師納入職業培

訓項目，培訓內容包括輿情分析和研判方法、輿情危機處理與應對等課

程，46

參加培訓並考試合格者可以獲得人社部頒發《網絡輿論分析師職業

培訓合格證》，做為「替領導看網」的職業憑證。

陸、結論

綜言之，由於智慧型手機的普及導致移動通訊網絡世代來臨，進而促

進微博和即時通訊工具用戶的快速增長，產生諸多挑戰中國大陸社會穩定

與中共意識形態法統的問題，使中共當局對網絡輿論的憂慮逐漸升高，最

44 人民輿情監測室著，「網絡『輿論場』在中國的興起及其作用探討」，頁 37-132。45 人民輿情監測室著，「網絡『輿論場』在中國的興起及其作用探討」，頁 10-11。46 「人社部官員認為很多輿情分析人員缺少專業素養」（2013年 9月 8日），2015年 6月 18日瀏覽，《中國共產黨新聞網》，http://renshi.people.com.cn/n/2013/0908/c139617-22845476.html。


66


終將之上綱至國家安全威脅層次，進而提出以加強網絡法制建設和輿論引

導作為因應之道。

中共的網絡管理思維係將網絡空間視為國家主權的延伸，將網絡空間

的管理視為確保國家安全的必要手段，因而堅持黨國強勢介入。然而與上

一世紀所不同之處在於，中共政權面對科技變遷的迅速發展，開始學習在

網絡空間中運用社會資源。

事實上從 90 年代迄今，中共未曾間斷發布各種網絡法規以進行網絡

監控。習近平掌權之後，相關網絡管理法規更聚焦於網絡輿論的控制上。

中共以法治網的實際操作係透過持續推動實名制深入網絡空間，以及將網

絡輿論相關行為緊扣住刑事法律規範等兩種途徑，這部分仍然突顯既有黨

國對社會控制「硬的一手」作風，而「軟的一手」則是表現在所謂正面引

導輿論之上。

從網絡評論員到網絡輿論分析師的出現，可以發現中共正面引導網絡

輿論的策略。網絡評論員與網絡輿情分析師恰好扮演中共黨國對於網絡輿

論之間「收」、「放」兩種人員監測途徑，一方面藉由網絡評論員在網絡空

間中進行陣地戰，爭奪輿論風向的主導權，同時對於不利官方的言論進行

漂白消毒。另一方面網絡輿論分析師則透過網絡監測技術，大規模系統性

蒐羅網絡輿論走勢，以利中共官方在實際政治生活中及時採取應處措施，

將反對聲音扼殺於搖籃。

就習近平主政後中共對網絡輿論的管理機制與策略觀察，其規範更趨

嚴密而手段也日益細膩。無論是以法治網抑或是正面引導輿論，目的皆在

於防止網絡輿論逸脫於黨國設定的意識形態主旋律。目前中共網絡輿論整

治重點已然落於手機即時通訊軟體之上，因為其更優於其他網絡載體的隱

蔽性與即時回應性，除了能形成網絡輿論之外，也具備中共當局最無法容

忍的迅速動員與串聯結社之功能，勢必為其日後大力整治之目標。

67

外籍人士收容制度—以大陸人士收容為中心專題研究

摘要

外籍人士的「收容」，名稱上或許與刑事羈押或處罰不同，但本質上，

仍是於一定期間拘束受收容外籍人士於一定處所，使其與外界隔離，所以也

是屬剝奪人身自由之一種態樣。干預人民身體自由之強制處分，其目的與程

序值得討論，程序上亦與一般行政行為有別，自須另有嚴謹考量。本文係以

大陸人士的收容為例，探討以上的問題。

關鍵詞：外籍人士收容、大陸人士收容、強制出境、違憲審查

Alien Asylum System: Focusing on the Chinese Mainlanders

張淳美（Chang, Chun-Mei）*

本刊研究員

外籍人士收容制度—以大陸人士收容為中心

1

* 作者現為國立臺灣大學法律學研究所碩士生。


68


壹、前言

一、案例

人類保護自我家園的本能進而衍生出國家主權的概念及入出境管制措

施，不過，當人權與主權產生衝突時，比方說強制收容外籍人民之行政措

施，就成了必須關注的議題。

外籍人士的「收容」，名稱上或許與刑事羈押或處罰不同，但本質上，

仍是於一定期間拘束受收容外籍人士於一定處所，使其與外界隔離，所以

也是屬剝奪人身自由之一種態樣。干預人民身體自由之強制處分，其目的

與程序值得討論，程序上亦與一般行政行為有別，自須另有嚴謹考量。1

隨著全球化浪潮及跨國人口的遷移，臺灣每年入境人數從 88 年約九

百萬人 ( 不含本國人為約二百五十萬人 )，攀升至 103 年 12 月 31 日約

二千一百萬人 ( 不含本國人為約一千萬人 )，在臺的外籍配偶人數也將近

五十萬人，2 相對而言，在如此龐大的非中華民國國籍人士入出境數量之

後，是否也隱含有越來越多的非中華民國籍人士被拒絕而無法合法入境或

入境後被撤銷或廢止其入境許可，以上這些外籍人士即面臨被遣返或收容

的命運。以外籍人士為例，其收容平均日數為 67.71 天；3 以大陸人士為

例，收容平均日數為 65.54 日。4 由此可見，外籍人士或大陸人士的收容

日數，其實並不是 1 日或 2 日而已，甚至比刑事羈押更長的時有所聞，以

釋字第 710 號解釋聲請人大陸人士梁玉為例，其於 92 年 3 月 15 日在大

陸結婚；92 年 5 月 23 日以依親居留名義申請來臺；92 年 11 月 23 日離

1 李建良，「外國人權利保障的理念與實務」，臺灣本土法學雜誌 (臺北 )，48期 (2003年 7月 )，頁 92-107。

2 「歷年入出國人數統計表」，2015 年 10 月 29 日下載，《內政部移民署》， http://www.immigration.gov.tw。

3 101年統計資料，出自立法院第 8屆第 1會期第 14次會議議案關係文書。4 蔡清遊，「釋字第 710號解釋部分協同意見書註釋 3」，2016年 1月 13日下載，《司法院》，

http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm。

69


境回大陸；93 年 2 月以依親居留名義申請來臺；94 年 2 月 16 日因從事

違法打工而遭強制出境；95 年 3 月 26 日以依親居留名義申請來臺，並於

居留期滿離境；96 年 5 月再以依親居留名義申請來臺，經獲准入境；96

年 9 月 17 日通知經面談，認其與夫有之說詞有重大瑕疵而對其強制出境

之處分，暫予收容，並認其涉犯偽造文書罪嫌；96 年 11 月 29 日將其移

送高雄地檢署偵辦，高雄地檢署於同日責付於高雄縣專勤隊；97 年 1 月 7

日高雄地檢署為不起訴處分；97 年 1 月 14 日高雄地檢署通知高雄縣專勤

隊不起訴處分；97 年 1 月 21 日將其強制出境。

從 96 年 5 月至 96 年 9 月 17 日入境後約 4 個月期間，行政機關才通

知梁玉進行面談，而後以在面談中之說詞有重大瑕疵為理由，對其為強制

出境及暫予收容之處分。收容後遲至 96 年 11 月 29 日高雄地檢署始將聲

請人責付於高雄縣專勤隊。距其被收容日起算，已過 74 日。在這 74 日

間，既未遣返，亦未移送偵辦；而自 96 年 11 月 29 日至 97 年 1 月 7 日

高雄地檢署為不起訴處分止，又經過了 40 天。這 40 天其實形同羈押；自

97 年 1 月 7 日不起訴處分後，至通知高雄縣專勤隊又經 7 天；自高雄縣

專勤隊受通知後，至 97 年 1 月 21 日將聲請人強制出境，又經過 7 天。

而前述案件以通謀虛偽意思表示結婚無效為理由，撤銷其入境許可，

並為強制出境及暫予收容之處分，在經高雄地檢署為不起訴處分後，該強

制出境之處分當因原因事實消滅，而應依職權撤銷，5 可是強制出境之處

分卻仍是執行，所以嗣後梁玉於再度入境後對上開遭收容處分提出國家賠

償聲請，並於遭駁回判決確定後提出大法官釋憲。

二、問題意識

5 《行政程序法》第 117條：違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰

一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信

賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。


70


釋字第 677 號解釋：「監獄行刑法第 83 條第 1 項關於執行期滿者，應

於其刑期終了之次日午前釋放之規定部分，使受刑人於刑期執行期滿後，

未經法定程序仍受拘禁，侵害其人身自由，有違正當法律程序，且所採

取限制受刑人身體自由之手段亦非必要，牴觸《憲法》第 8 條及第 23 條

之規定，與本解釋意旨不符部分，應自中華民國 99 年 6 月 1 日起失其效

力。有關機關應儘速依本解釋意旨，就受刑人釋放事宜予以妥善規範。

相關規定修正前，受刑人應於其刑期終了當日之午前釋放。」6 在這號解釋

中，即使是受刑人的數個小時的自由，也必須受到《憲法》的保障。對照

而言，在收容制度及其執行的偏差，卻常常使外籍人士或大陸港澳人士，

冤受數月與羈押無異的牢獄之災。實務上，常因為行政上沒有儘可能快執

行強制出境處分之努力，導致不必要或不合理的收容案件的發生。究竟收

容制度之合憲性如何？若認為收容制度為合憲？則其決定之要件為何？是

否必須遵守《憲法》第 8 條關於人身自由保障之正當法律程序？若行政收

容制度係屬《憲法》第 8 條之規範範疇，則其決定機關應為何？7 而 103

年新修正之《行政訴訟法》、《提審法》，對於收容制度之適用如何？在本

文中，以大陸人士的收容為例，探討以上的問題。

貳、收容的對象 - 大陸人士

《憲法》增修條文第 11 條授權訂定《臺灣地區與大陸地區人民關係

條例》（下稱：《兩岸關係條例》），規範大陸地區人民與臺灣地區往來及其

權利義務事項。依《兩岸關係條例》第 2 條定義，大陸地區為臺灣地區以

外之中華民國領土；大陸地區人民指在大陸地區設有戶籍之人民。如上所

述，該條項定義已說明大陸地區人民仍視為中華民國領土內人民。

6 「大法官釋字第 677解釋理由書」，2016年 1月 13日下載，《全國法規資料庫》，http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=B&t=B1&n=677&TPage=1。

7 李震山，「論移民制度與外國人基本權利」，臺灣本土法學雜誌 (臺北 )，第 48期 (2003年 7月 )，頁 51-65。

71


惟同條例第 9、10 條規定臺灣地區人民進入大陸地區，應依一般出境

查驗程序；大陸地區人民非經許可，不得進入臺灣地區；又限縮國境範圍

僅及於臺灣地區。同條例第 9-1 條規定臺灣地區人民不得在大陸地區設籍

或領用護照。同條例第 18 條規定，大陸地區人民於強制出境前，得暫予

收容，並得令其從事勞務。以上條文內容，係符合政治現實而不得不然之

規定，但可以看出我國明顯將在大陸人士當作外籍人士處理之意涵，但基

於政治與歷史因素，向來政府對外言論或法制均未明言大陸地區人民非中

華民國人民，以致上開條文解釋上兩岸仍同屬一國人民，故不容許同時設

籍兩地或持有兩地護照。

從另一方面來說，大陸人士跟外籍人士也有不同之處，例如外籍人士

或無國籍人民，由外交部核發簽證；大陸地區人民簽證由內政部移民署

( 下稱：移民署 ) 審核。而外籍人士之權利義務主要依據為《國籍法》、

《外國人居留或永久居留查察登記辦法》、《外國人停留居留及永久居留辦

法》、《外國人臨時入國許可辦法》等；大陸人士則主要依據《兩岸關係條

例》。

總結而言，我國法制與實務受政治、歷史情感等複雜因素影響，大陸

人民一方面不屬於我國國民，但另一方面也非視為外籍人民，而是使大陸

地區人民處於特別地位，以兩岸關係條例規範其權利義務內容；故大陸地

區人民持大陸政府核發之護照入境中華民國，亦非《入出國及移民法》中

所謂持有「外國」護照。這種特殊的法律關係，臺灣法制對於大陸人民另

設專法給予特殊處遇，但對於其非屬臺灣人亦非屬外籍人士的法律地位，

所造成人身自由的限制或侵害，仍必須正視之。8

8 許義寶，「外國人入出國與居留之研究一以我國法制為採討中心」，國立中正大學法律研究所博士論文 (2006年 )，頁 66-93。


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參、收容大陸人士的依據

一、《兩岸關係條例》

第 18 條 (104 年 7 月 3 日修正通過施行 )9

進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，內政部移民署得

逕行強制出境，或限令其於十日內出境，逾限令出境期限仍未出境，內政

部移民署得強制出境：

一、未經許可入境。

二、經許可入境，已逾停留、居留期限，或經撤銷、廢止停留、居

留、定居許可。

9 原條文：第 1項進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，治安機關得逕行強制出境。但其所涉案件已進入司法程序者，應先經司法機關之同意：

一、未經許可入境。二、經許可入境，已逾停留、居留期限。三、從事與許可目的不符之活動或工作。四、有事實足認為有犯罪行為。五、有事實足認為有危害國家安全或社會安定之虞。第 2項進入臺灣地區之大陸地區人民已取得居留許可而有前項第三款至第五款情形之一者，內政部入出國及移民署於強制其出境前，得召開審查會，並給予當事人陳述意見之機會。

第 3項第一項大陸地區人民，於強制出境前，得暫予收容，並得令其從事勞務。第 4項第一項大陸地區人民有第一項第三款從事與許可目的不符之活動或工作之情事，致違反社會秩序維護法而未涉有其他犯罪情事者，於調查後得免移送簡易庭裁定。

第 5項進入臺灣地區之大陸地區人民，涉及刑事案件，經法官或檢察官責付而收容於第三項之收容處所，並經法院判決有罪確定者，其收容之日數，以一日抵有期徒刑或拘役一日或刑法第四十二條第三項、第六項裁判所定之罰金額數。

第 6項前五項規定，於本條例施行前進入臺灣地區之大陸地區人民，適用之。第 7項第一項之強制出境處理辦法及第三項收容處所之設置及管理辦法，由內政部擬訂，報請行政院核定之。

第 8項第二項審查會之組成、審查要件、程序等事宜，由內政部定之。

73


三、從事與許可目的不符之活動或工作。

四、有事實足認為有犯罪行為。

五、有事實足認為有危害國家安全或社會安定之虞。

六、非經許可與臺灣地區之公務人員以任何形式進行涉及公權力或政

治議題之協商。

內政部移民署於知悉前項大陸地區人民涉有刑事案件已進入司法程序

者，於強制出境十日前，應通知司法機關。該等大陸地區人民除經依法羈

押、拘提、管收或限制出境者外，內政部移民署得強制出境或限令出境。

內政部移民署於強制大陸地區人民出境前，應給予陳述意見之機會；

強制已取得居留或定居許可之大陸地區人民出境前，並應召開審查會。但

當事人有下列情形之一者，得不經審查會審查，逕行強制出境：

一、以書面聲明放棄陳述意見或自願出境。

二、依其他法律規定限令出境。

三、有危害國家利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞，且

情況急迫應即時處分。

第一項所定強制出境之處理方式、程序、管理及其他應遵行事項之辦

法，由內政部定之。

第三項審查會由內政部遴聘有關機關代表、社會公正人士及學者專家

共同組成，其中單一性別不得少於三分之一，且社會公正人士及學者專家

之人數不得少於二分之一。

第 18 條 -1(104 年 7 月 3 日增訂施行 )

前條第一項受強制出境處分者，有下列情形之一，且非予收容顯難強

制出境，內政部移民署得暫予收容，期間自暫予收容時起最長不得逾十五

日，且應於暫予收容處分作成前，給予當事人陳述意見機會：

一、無相關旅行證件，或其旅行證件仍待查核，不能依規定執行。

二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出境之虞。


74


三、於境外遭通緝。

暫予收容期間屆滿前，內政部移民署認有續予收容之必要者，應於期

間屆滿五日前附具理由，向法院聲請裁定續予收容。續予收容之期間，自

暫予收容期間屆滿時起，最長不得逾四十五日。

續予收容期間屆滿前，有第一項各款情形之一，內政部移民署認有延

長收容之必要者，應於期間屆滿五日前附具理由，向法院聲請裁定延長收

容。延長收容之期間，自續予收容期間屆滿時起，最長不得逾四十日。

前項收容期間屆滿前，有第一項各款情形之一，內政部移民署認有延長

收容之必要者，應於期間屆滿五日前附具理由，再向法院聲請延長收容一

次。延長收容之期間，自前次延長收容期間屆滿時起，最長不得逾五十日。

受收容人有得不暫予收容之情形、收容原因消滅，或無收容之必要，

內政部移民署得依職權，視其情形分別為廢止暫予收容處分、停止收容，

或為收容替代處分後，釋放受收容人。如於法院裁定准予續予收容或延長

收容後，內政部移民署停止收容時，應即時通知原裁定法院。

受收容人涉及刑事案件已進入司法程序者，內政部移民署於知悉後執

行強制出境十日前，應通知司法機關；如經司法機關認為有羈押或限制出

境之必要，而移由其處理者，不得執行強制出境。

本條例中華民國一百零四年六月二日修正之條文施行前，大陸地區人

民如經司法機關責付而收容，並經法院判決有罪確定者，其於修正施行前

之收容日數，仍適用修正施行前折抵刑期或罰金數額之規定。

本條例中華民國一百零四年六月二日修正之條文施行前，已經收容之

大陸地區人民，其於修正施行時收容期間未逾十五日者，內政部移民署應

告知其得提出收容異議，十五日期間屆滿認有續予收容之必要，應於期間

屆滿前附具理由，向法院聲請續予收容；已逾十五日至六十日或逾六十日

者，內政部移民署如認有續予收容或延長收容之必要，應附具理由，於修

正施行當日，向法院聲請續予收容或延長收容。

75


同一事件之收容期間應合併計算，且最長不得逾一百五十日；本條例

中華民國一百零四年六月二日修正之條文施行前後收容之期間合併計算，

最長不得逾一百五十日。

受收容人之收容替代處分、得不暫予收容之事由、異議程序、法定障

礙事由、暫予收容處分、收容替代處分與強制出境處分之作成方式、廢

（停）止收容之程序、再暫予收容之規定、遠距審理及其他應遵行事項，

準用入出國及移民法第三十八條第二項、第三項、第三十八條之一至第三

十八條之三、第三十八條之六、第三十八條之七第二項、第三十八條之八

第一項及第三十八條之九規定辦理。

有關收容處理方式、程序、管理及其他應遵行事項之辦法，由內政部

定之。

前條及前十一項規定，於本條例施行前進入臺灣地區之大陸地區人

民，適用之。

第 18 條之 2(104 年 7 月 3 日增訂施行 )

大陸地區人民逾期居留未滿三十日，原申請居留原因仍繼續存在者，

經依第八十七條之一規定處罰後，得向內政部移民署重新申請居留，不適

用第十七條第八項規定。

前項大陸地區人民申請長期居留或定居者，核算在臺灣地區居留期

間，應扣除一年。

二、《臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則》

第 15 條

本條例第十八條第一項第一款所定未經許可入境者，包括持偽造、變

造之護照、旅行證或其他相類之證書、有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷

或廢止其許可或以其他非法之方法入境者在內。

( 釋字第 710 號認為本條旨在闡明「未經許可入境」乃指以自始非法


76


之方法入境臺灣地區而言。核其內容並未逾越前揭《兩岸關係條例》第

18 條第 1 項第 1 款之文義，與法律保留原則尚屬無違。)

三、《大陸地區人民申請進入臺灣地區面談管理辦法》

第 14 條

大陸地區人民有下列情形之一者，其申請案不予許可；已許可者，應

撤銷或廢止其許可：

一、無正當理由拒絕接受或未通過面談。

二、申請人、依親對象無同居之事實或說詞有重大瑕疵。

三、面談時發現疑似有串證之虞，不聽制止。

四、無積極事證足認其婚姻為真實。

五、經查有影響國家安全、社會安定之虞。

第 15 條

大陸地區人民抵機場、港口或已入境，經通知面談，有前條各款情形

之一者，其許可應予撤銷或廢止，並註銷其入出境許可證件。」

( 釋字第 710 號認為上開規定均未逾越母法兩岸關係條例第 18 條第 1

項之規定，與法律保留原則尚無違背。)

四、《大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法》

第 6 條

執行大陸地區人民、香港或澳門居民強制出境前，有下列情形之一

者，得暫予收容：一、因天災或航空器、船舶故障，不能依規定強制出

境。二、得逕行強制出境之大陸地區人民、香港或澳門居民，無大陸地

區、香港、澳門或第三國家旅行證件。三、其他因故不能立即強制出境。

( 釋字第 710 號認為上開規定未經法律明確授權，違反法律保留原

則，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿 2 年時失其效力。)

77


肆、收容處分的基礎處分：強制出境

一、入境許可與強制出境

強制出境的論理基礎來自主權者有權利拒絕非其國民入境、居留。而

對於大陸地區人民，拒絕其入境、居留，則是以兩岸分治之統治權的行使

現實為依據。

主權者有權利拒絕非其國民入境，非其國民應先取得入境及居留許

可，始得入境、居留。入境、居留經許可者，其入境或居留許可經撤銷或

廢止時，即得強制其出境。惟一旦許可入境或居留，其入境或居留許可之

撤銷或廢止仍應有法律為其依據，以保障取得入境或居留許可而入境或居

留者，因該授益處分取得之正當權益。

二、未經許可入境的情形

入境應經許可，若入境未經入境或居留許可在先，治安機關得逕行強

制驅離，例如偷渡或持用偽造或變造之入境許可入境的情形。《兩岸關係

條例》第 18 條第 1 項第 1 款規定，「未經許可入境」而進入臺灣地區之大

陸地區人民，除所涉案件已進入司法程序者，應先經司法機關之同意外，

得逕行強制出境。此類情形因為欠缺信賴保護，而基於國家安全或社會秩

序之考量，此時因事涉急迫，且危害國家安全或社會秩序之危險可能性較

高，與對於此種情形下人身自由保障間兩相權衡，原則上有關機關得逕行

強制驅逐出境。但這還是應視個案加以判斷。換言之，若上開情形有需要

特別保護人身自由之必要，例如兒童或者尋求庇護者，則應給予正當法律

程序原則之保障。

《強制出境處理辦法》第 2條規定：「在臺灣地區限制或禁止水域內，

查獲未經許可入境之大陸地區人民、香港或澳門居民，治安機關得逕行強

制驅離。」第 3 條規定：「在機場、港口查獲未經許可入境之大陸地區人

民、香港或澳門居民，治安機關得責由原搭乘航空器、船舶之機（船）長


78


或其所屬之代理人，安排當日或最近班次遣送離境。」這二條規定在臺灣

地區限制或禁止水域內，或在機場、港口查獲未經許可入境之大陸地區人

民、香港或澳門居民，得逕行強制驅離，或安排當日或最近班次遣送離境。

《強制出境處理辦法》第 4 條第 1 項規定，「未依前二條規定強制驅

離或遣送離境者，治安機關於查無犯罪事實後，檢附相關案卷資料，移請

內政部移民署收容或強制出境。」不過，在查無犯罪事實後，強制出境之

前，移請移民署收容，而非即時強制出境，恐有侵害人身自由的疑義。

三、形式上業經主管機關許可，且事實上已合法入境臺灣地區的情形

已合法入境臺灣地區者，其遷徙之自由即應與臺灣地區人民同受《憲

法》第 10 條之保障。《兩岸關係條例》第 10 條第 3 項訂定之《大陸地區

人民進入臺灣地區許可辦法》（下稱：《許可辦法》）第 19 條第 1 項規定：

「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一者，得不予許可；已

許可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證：一、現擔任大

陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務或為成員。

二、參加暴力或恐怖組織，或其活動。三、涉有內亂罪、外患罪重大嫌

疑。四、在臺灣地區外涉嫌重大犯罪或有犯罪習慣。五、曾有本條例第十

八條第一項各款情形。六、持用偽造、變造、無效或經撤銷之文書、相片

申請。七、有事實足認係通謀而為虛偽結婚。八、曾在臺灣地區有行方不

明紀錄二次或達二個月以上。九、有違反善良風俗之行為。十、患有重大

傳染性疾病。十一、曾於依本辦法規定申請時，為虛偽之陳述或隱瞞重要

事實。十二、原申請事由或目的消失，且無其他合法事由。十三、未通過

面談或無正當理由不接受面談或不捺指紋。十四、同行親屬未依第三條第

三項、第四項或第五條第六項、第七項規定同時入出臺灣地區。十五、違

反其他法令規定。」

一旦許可入境，並已入境，基於信賴保護，應針對其入境之目的，給

79


予符合法律保留及比例原則之保障。此外，更不應超出必要程度，限制其

人身自由。所以，前開許可辦法中不予許可入境事項，即面臨是否授權明

確的問題。而且，《兩岸關係條例》第 18 條第 1 項有關於撤銷或廢止許可

之事由的規定，許可辦法第 19 條第 1 項中超出授權之撤銷或廢止許可事

由的規定，似可檢討。

另外，《兩岸關係條例施行細則》第 72 條規定，「基於維護國境安全

及國家利益，對大陸地區人民所為之不予許可、撤銷或廢止入境許可，得

不附理由。」這種關於撤銷或廢止入境許可，均可以國家安全或國家利益

為理由，得不附理由的規定，亦值得商榷。

四、非典型的「未經許可入境」：曾經許可且合法入境，後因故遭「撤

銷」入境許可，而溯及地變成「未經許可入境」的情形

此類非屬上開「未經許可入境」的情形，仍必須踐行正當程序後，始

得強制出境。《兩岸關係條例施行細則》第 15 條，將持偽造、變造之護

照、旅行證或其他相類之證書、有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止

其許可或以其他非法之方法入境者，包括在《兩岸關係條例》第 18 條第

1 項第 1 款所定未經許可入境者之內。

「持偽造、變造之護照、旅行證或其他相類之證書」入境者，其入境

固未經許可，但「有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可者」，

其入境是有經許可，只是後來其許可，經移民署以「有事實足認係通謀虛

偽結婚」為理由，撤銷或廢止而已。《兩岸關係條例施行細則》第 15 條採

得「撤銷」的觀點，並以撤銷有溯及效力下，規定「有事實足認係通謀虛

偽結婚經撤銷或廢止其許可者」，屬於《兩岸關係條例》第 18 條第 1 項第

1 款所定未經許可入境的態樣之一。

授權既是為施行之目的，則其授權事項應限於與施行程序有關的事

項。至於與母法所定人民權利或義務有關之實體事項的規定，並不在授權


80


範圍內。施行細則中如有關於人民權利或義務，或與其母法中之實體規定

相關之行政解釋的規定，該規定之法律地位應屬於未經授權而訂定之行政

規則。其效力與其他行政規則並無差異。在此意義下，《兩岸關係條例施

行細則》第 15 條僅係一種行政規則，所以其訂定沒有授權的問題，而只

有其訂定之實體規定有無牴觸母法之規定的問題。此外，行政規則之規定

內容尚必須僅是細節性或技術性之規定，否則，以行政規則替代須經立法

機關授權始得訂定之法規命令規範實體事項，仍有母法規定不明確或子法

牴觸法律保留原則的違憲問題。

另外，在廢止入境許可已能達到相同之規範目的時，卻將有廢止事由

之入境許可，經由撤銷方式，擬制為自始未經許可入境，在《兩岸關係條

例施行細則》第 15 條規定的情形，廢止入境許可處分，已可適用同條例

第 18 條第 1 項第 2 款，以居留期限已經過期為理由，強制出境，不需要

透過同條例施行細則第 15 條所定法律事實之擬制，以求得適用同條例第

18 條第 1 項第 1 款。這樣的作法會造成入境時有經許可的狀態事實，以

法定之撤銷的溯及效力予以否認，但若事後檢察署或法院如認定，並無移

民署所稱「有事實足認係通謀虛偽結婚」的情事時，如何回復該經撤銷之

入境許可的效力？這樣入境又會變成自始有經許可？

另《兩岸關係條例》第 10-1 條規定，「大陸地區人民申請進入臺灣地

區團聚、居留或定居者，應接受面談、按捺指紋並建檔管理之；未接受面

談、按捺指紋者，不予許可其團聚、居留或定居之申請。其管理辦法，由

主管機關定之。」關於不予許可其團聚、居留或定居之申請的事由，該條

僅規定「未接受面談、按捺指紋」二個事由。依該條之授權訂定之《大

陸地區人民申請進入臺灣地區面談管理辦法》（下稱：《面談管理辦法》）

第 14 條規定：「大陸地區人民有下列情形之一者，其申請案不予許可；已

許可者，應撤銷或廢止其許可：一、無正當理由拒絕接受或未通過面談。

二、申請人、依親對象無同居之事實或說詞有重大瑕疵。三、面談時發現

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疑似有串證之虞，不聽制止。四、無積極事證足認其婚姻為真實。五、經

查有影響國家安全、社會安定之虞。」第 15 條規定「大陸地區人民抵達機

場、港口或已入境，經通知面談，有前條各款情形之一者，其許可應予撤

銷或廢止，並註銷其入出境許可證件。」兩相比較，《面談管理辦法》所

定之不予許可其團聚、居留或定居之申請的事由，或撤銷或廢止其許可的

事由顯然多於其授權規定。《面談管理辦法》第 14 條第 1 款後段所定未

通過面談及第 2 款至第 4 款之事由，如要其成為應予撤銷或廢止其許可之

事由，應規定於《兩岸關係條例》第 18 條第 1 項，而不適合超過授權範

圍，規定於經其授權訂定之《面談管理辦法》中。

由於《兩岸關係條例施行細則》第 15 條規定，「本條例第十八條第一

項第一款所定未經許可入境者，包括持偽造、變造之護照、旅行證或其他

相類之證書、有事實足認係通謀虛偽結婚經撤銷或廢止其許可或以其他非

法之方法入境者在內。」所以在面談時，經認定有面談管理辦法第 14 條各

款情形之一者，不論其入境已有多久，只要面談不通過，移民署即應撤銷

或廢止其入境許可，並註銷其入出境許可證件。當其入境許可被撤銷，便

從撤銷之溯及效力的觀點，認定為該當於「本條例第十八條第一項第一款

所定未經許可入境者」的要件，從而依《兩岸關係條例》第 18 條第 1 項

第 1 款，除其所涉案件已進入司法程序，應先經司法機關之同意者外，治

安機關得逕行強制出境。同條第三項甚至規定，「第一項大陸地區人民，

於強制出境前，得暫予收容，並得令其從事勞務。」

配偶有同居義務（《民法》第 1001 條），但除有不能同居之正當理

由，得拒絕同居外，縱使當事人之一方於結婚時不能人道而不能治者，

他方亦僅得在知悉其不能治之時起三年內向法院請求撤銷之（《民法》第

995 條）。所以，縱無同居之事實，亦必須經撤銷婚姻或訴請離婚，始能

消滅該婚姻關係。至於主張系爭婚姻有無效原因者，鑑於婚姻大事，除雙

方對於其無效皆無異議者外，應由當事人以確認之訴，釐清其疑義。至


82


於第三人，即使在通謀而為虛偽意思表示的情形，依《民法》第 87 條第

1 項，第三人得主張者，僅為表意人與相對人不得以其無效，對抗善意第

三人。是故，《面談管理辦法》以「申請人、依親對象無同居之事實」為

得撤銷或廢止其許可的事由，與《民法》關於婚姻之效力的規定，顯不相

符。至於以「說詞有重大瑕疵」為理由，否認婚姻關係之真正，更是遠遠

超出親屬法關於婚姻之規定。

廢止入境或居留處分後，即成為強制出境處分的基礎，而「暫予收

容」處分，則應該另做要件考量，無法將強制出境處分與收容處分劃上必

然性的等號。在強制出境前，僅以暫予收容為防止待強制出境之人脫逃之

唯一手段，而未考量其他侵害較小之方式，例如第三人書面保證、責付、

繳交保證金或限制住居等，亦與憲法比例原則之意旨不相符合。

伍、收容處分的決定與執行

強制出境處分係由行政機關移民署做成，而收容處分在《行政訴訟

法》修正前，亦為行政機關移民署之行政處分，惟依據釋字 708、710 解

釋意旨，現已修正為區別制，亦即，分為暫予收容、續予收容、延長收容

3 類，暫予收容由移民署為之，而續予收容、延長收容則由地方法院行政

訴訟庭審理之。

人身自由、居住遷徙自由具有強度不同的關係，狹義的人身自由是

《憲法》第 8 條所規定的人身自由（即人民身體應有免於遭非法逮捕、

拘禁、審問、處罰之自由）；廣義的『人身自由』則以『人身自由』為基

礎，擴及於《憲法》第 10 條所規定的『居住及遷徙之自由』，再擴及於

『在不妨害社會秩序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一

般行為自由』（屬於《憲法》第 22 條所保障的概括基本權）。三者的關係

猶如同心圓般，乃由內而外，漸次開展。

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探究強制出境與收容二處分，對人民權利的侵害內容強度也有所不

同，強制出境處分係限制該人之居住遷徙自由，《憲法》第 10 條規定：

「人民有居住及遷徙之自由」，係指人民有選擇其居住處所，營私人生活

不受干預之自由，且有得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利。而強制

出境處分，即為限制該人不得於我國境內停留、居住及遷徙，自屬於《憲

法》第 10 條之限制。

而收容處分係為限制該人之人身自由，也就是身體的行動自由，無法

隨心所欲於任何時間前往任何地點，或任何時間不前往任何地點，換言

之，收容處分即為國家以實力積極的使個人於一定時間內必須出現或停留

在一定處所，或消極的使其不得於一定時間離開一定處所。釋字第 708 號

解釋中表示「人身自由係基本人權，為人類一切自由、權利之根本，任何

人不分國籍均應受保障，此為現代法治國家共同之準則。故我國憲法第 8

條關於人身自由之保障亦應及於外國人，使與本國人同受保障。」

針對釋字第 708、710 號解釋對外籍人士及大陸人士收容相關規定宣

告違憲，《行政訴訟法》乃對於收容要件不明確、收容程序不正當、收容

期間未設限等情形進行修正，內容如下：

1. 明定收容期間

將區分為暫予收容、續予收容、延長收容 3 類，暫予收容最長不得逾

15 日，續予收容最長不得逾 45 日，延長收容最長不得逾 60 日。

暫予收容係由移民署所為之行政處分，依照一般行政訴訟救濟方式，

應提起訴願及撤銷訴訟，若原收容處分已不存在 ( 移民署撤銷或廢止該處

分 )，則轉換為確認行政處分違法之訴。不過，新修正《行政訴訟法》，將

前述的救濟方式另立特別的救濟程序，不論訴訟類型，亦無須訴願，直接

由地方法院行政訴訟庭決定之。

2. 明確收容程序


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(1) 收容異議

對暫予收容處分不服者，受收容人或與其有一定親屬關係之人得提起

收容異議，移民署於受理收容異議起應即於 24 小時內將受收容人移送法

院裁定。

(2) 續予收容、延長收容

暫予收容 15 日屆滿前，移民署認有繼續收容之必要，應向行政法院

提起續予收容、延長收容之聲請。

(3) 聲請停止收容

受收容人或與其有一定親屬關係之人，認有收容原因消滅、無收容必

要性之情形，得向行政法院聲請停止收容。

陸、收容的違憲性審查

一、相關法規法律保留問題

法律保留為基礎，法律保留原則一旦退守，則正當法律程序將無落實

之可能。關於收容的定性，司法院大法官多認為係行政作為，是否需要絕

對法律保留，或可不若刑罰如此高標準要求，因為「刑罰法規關係人民生

命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為

之」，但刑罰不見得全然涉及人民生命、身體自由之保障，故而可能於涉

及人身自由以外之其他自由權或財產權為內容之處罰時，於原則上適用罪

刑法定主義，應以制定法律之方式為之外，對於相關「補充規定」，可由

法律授權主管機關發布命令，但須自授權之法律規定中得預見其行為之可

罰，以符刑罰明確性原則。

但關於憲法上人身自由之保障，釋字第 559 號解釋已明確闡釋採絕

對法律保留原則：「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事

項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法

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律明確授權之命令予以規範。惟法律本身若已就人身之處置為明文之規定

者，應非不得以法律具體明確之授權委由主管機關執行之。至主管機關依

法律概括授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者，並非法

所不許。」換言之，除非法律本身已有明文規定，而於此明文規定之「補

充規定」，始得由法律以具體明確之授權委由主管機關執行之。

不過就暫予收容事由規定，《兩岸關係條例》第 18 條第 6 項規定之授

權，於《強制出境處理辦法》第 5 條規定暫予收容之事由，除列舉因天

災、船舶故障、無大陸地區、香港、澳門或第三國之旅行證件而不能立即

強制出境等具體事由外，並於第 4 款為「其他因故不能立即強制出境」

之概括規定，致使暫予收容之適用範圍過於廣泛，被暫予收容人欠缺預見

可能性，有違法律保留原則。也就是說，《兩岸關係條例》中暫予收容事

由規定，因「其文義過於寬泛，未能顯示應限於非暫予收容顯難強制出

境者，始得暫予收容之意旨」，僅就授權明確性方面宣告違憲，但卻未對

「收容事由」應由法律明文定之而置論，事實上，這已經與先前大法官對

人身自由採絕對法律保留的穩定見解有所牴觸，假如暫予收容事由屬絕對

法律保留事項，則根本不會有「委由治安機關自行裁量」，或「未明確授

權主管機關」的問題。暫予收容，剝奪人民身體自由，其構成要件，諸如

必要性與具體事由，應以法律定之，始符合法律保留原則。

二、收容之目的正當性

收容的目的在於作為遣返前的作業期間，這個理由即可以作為限制人

身自由的目的嗎？

釋字第 710 號解釋與釋字第 708 號解釋對暫時收容的合理作業期間也

不一致，釋字第 708 號解釋，於解釋理由書第 3 段已明確指出因執行遣送

作業所需暫時收容之期間長短，應由立法者斟酌行政作業所需時程及遣送

前應行處理之事項等實際需要以法律定之，考量暫時收容期間不宜過長，

避免過度干預受暫時收容人之人身自由，在衡酌現行作業實務，乃設定移


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民署得暫時收容之期間，其上限為不得超過 15 日。而第 710 號解釋關於

《兩岸關係條例》第 18 條第 2 項違背憲法正當法律程序部分雖然大部分

參照釋字第 708 號解釋所載理由，但卻未如釋字第 708 號解釋設定主管機

關得暫時收容之期間上限為 15 日。此兩號解釋均為同一主管機關移民署

審查，暫予收容無自由進入中華民國臺灣地區而受強制出境處分者，雖一

為外籍人士，一為大陸地區人民，但都涉及相關規定是否違反《憲法》第

8 條第 1 項，避免過度干預人身自由，但釋字第 710 號解釋卻不再明言對

受強制出境之大陸地區人民之暫時收容期間，亦以不得超過 15 日為限。

更進一步來說，給予合理作業期間的暫時收容上限，這 15 日的統一標

準，是否客觀？若是過了 15 日還沒強制出境，代表是有事實上不可能的

審查機制，還是收容 15 日就是基本額度，之後若有不服或超過，才需要

法院審查？若是以行政上手續繁雜或流程未完成，成為不能出境的困難，

恐怕會成為規避《憲法》第 8 條意旨的避風港。

三、必要性的比例原則審酌

關於得暫予收容，原《兩岸關係條例》第 18 條第 3 項規定：「第一項

大陸地區人民，於強制出境前，得暫予收容，並得令其從事勞務。」除此

之外，10

《兩岸關係條例》原就得暫予收容之事由為何，並無明文規定。僅

於《大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法》第 6 條規定：「執

行大陸地區人民、香港或澳門居民強制出境前，有下列情形之一者，得暫

予收容：一、因天災或航空器、船舶故障，不能依規定強制出境。二、得

逕行強制出境之大陸地區人民、香港或澳門居民，無大陸地區、香港、澳

門或第三國家旅行證件。三、其他因故不能立即強制出境。」

10 104年 7月 3日增訂施行第 18條之 1，將暫予收容事項列舉 3項，分別為：一、無相關旅行證件，或其旅行證件仍待查核，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出境之虞。三、於境外遭通緝。而修正後該法與《大陸地區人民及香港澳門居民強制出境處理辦法》第 6條的列舉事項，仍有不同之處。

87


強制出境處分，在使受處分人出境，而非以將其收容於一定處所，剝

奪其人身自由為目的。所以，一個人受強制出境處分，並不等於即須受暫

予收容處分。在《兩岸關係條例》第 18 條所定情形，雖有強制出境之必

要，但在強制出境前不必然即有暫予收容之必要。蓋基於無居留權者無入

境或居留的權利，而對其為強制出境之處分時，其執行應以儘速使其出境

為執行目標。所以，除非有不能即時強制其出境的情事，不得以任何理由

對其為收容之處分。否則，其收容即與強制出境之處分互相矛盾。如因受

強制出境之處分者無旅費、無出境所必要之證件或其他個人因素，以致不

能儘速使其出境，還應考量有無比收容緩和之方法，可確保在預定期間內

強制其出境。而非只要得強制出境，即得暫予收容，以防止收容之濫用，

發生不必要之暫予收容。這與一個人縱使犯罪嫌疑重大，亦非即得予以羈

押的道理，是相同的。

此外，《大陸地區人民及香港澳門居民收容處所設置及管理辦法》第

5 條規定：「依兩岸條例第十八條第三項及港澳條例第十四條第二項得暫

予收容之大陸地區人民及香港澳門居民有下列情形之一者，得暫不予收

容：一、心神喪失或罹患疾病，因收容將影響其治療或有危害其生命之

虞。二、懷胎五個月以上或生產、流產未滿二個月。三、罹患傳染病防治

法第三條所定傳染病且有引起群聚感染之虞。四、衰老或身心障礙致不能

自理生活（第一項）。受收容人有前項各款情形之一者，得由其本人及其

在臺灣地區設有戶籍之親屬、慈善團體或經入出國及移民署同意之人士共

立切結書，暫時停止收容（第二項）。前項受收容人暫時停止收容之原因

消滅後，除已辦妥出境手續者外，得再暫予收容（第三項）。」由上開關於

得暫不予收容的規定，可見並非無替代暫予收容之確保強制出境處分之執

行的方法。所以，《兩岸關係條例》第 18 條未將責付、具保或限制居住與

收容併列為確保強制遣返之可能的替代措施，以致主管機關在具體情形，

未考量其他替代手段而直接予以暫予收容之處分。如此一來，未選擇對受


88


強制出境之處分者權益損害較少之替代方法，而選擇對其權益損害較大之

暫予收容的方法，不符憲法第 23 條比例原則。11

四、收容與羈押的比較

( 一 ) 收容非刑事處分，但人身自由的保障不因非刑事處分有差異

可以從大法官對於《違警罰法》的司法院釋字第 166、251 號解釋，

發現人身自由的保障不因非刑事處分而有差異。《違警罰法》雖已於民國

80 年廢止，惟與其相關之兩號大法官解釋應為大法官對於人身自由實質

有關之解釋最早的兩號。

在司法院釋字第 166 號解釋首度提出「違警罰法規定，由警察官署裁

決之拘留、罰役，係關於人民身體自由所為之處罰，應迅改由法院依法定

程序為之，以符憲法第八條第一項之本旨。」表示人身自由之限制應符合

法定程序。

之後於司法院釋字第 251 號大法官對於本法再做補充解釋，「違警

罰法第二十八條規定：『因遊蕩或懶惰而有違警行為之習慣者，得加重

處罰。並得於執行完畢後，送交相當處所，施以矯正或令其學習生活技

能』。其所謂送交相當處所，施以矯正或令其學習生活技能，係附隨於違

警罰之一種處分，同屬限制人民之身體自由。」更擴張人身自由限制之範

圍。

( 二 ) 收容與羈押性質相似

司法院釋字第 392 號解釋理由書中大法官表示「羈押係拘束刑事被告

身體自由，並將之收押於一定處所，乃干預身體自由最大之強制處分，使

刑事被告與家庭、社會及職業生活隔離，非特予其心理上造成嚴重打擊，

對其名譽、信用等人格權之影響甚為重大，自僅能以之為保全程序之最後

手段，允宜慎重從事」認為羈押應為最後之手段且「就剝奪人身之自由

11 李建良，「基本權利理論體系之構成及其思考層次」，人文及社會科學集刊 (臺北 ) ，第 9卷第 1期 (1997年 3月 )，頁 39-83。

89


言，拘提與逮捕無殊，羈押與拘禁無異；且拘提與羈押亦僅目的、方法、

時間之久暫有所不同而已，其他所謂『拘留』『收容』『留置』『管收』等

亦無礙於其為『拘禁』之一種，當應就其實際剝奪人身（行動）自由之如

何予以觀察，未可以辭害意。」

收容作為強制出境的手段，猶如羈押作為刑事證據與處罰的保全方

法，同樣都有預防性防止逃脫的性質。12

那麼羈押此種剝奪人身自由，因

為當事人有危害社會的行為危險，尚且有法官保留原則的事前審查；而收

容對於人身自由同樣為剝奪，當事人僅是為外籍人士不合入境要件，可能

尚未達危害本國的行為危險，是否更應給予事前法官保留的審查呢？13

( 三 ) 收容亦應有最後手段性之適用

司法院解釋第 665 號係有關重罪羈押的一號解釋，大法官認為羈押係

一保全之手段「羈押作為刑事保全程序時，旨在確保刑事訴訟程序順利進

行，使國家刑罰權得以實現。」惟對人身自由等權利影響甚大，故「是法

律規定羈押刑事被告之要件，須基於維持刑事司法權之有效行使之重大公

益要求，並符合比例原則，方得為之。」

所以對於重罪羈押，大法官認為「刑事訴訟法第一百零一條第一項第

三款規定之羈押，係因被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑為五年以上

有期徒刑之罪者，其可預期判決之刑度既重，該被告為規避刑罰之執行而

妨礙追訴、審判程序進行之可能性增加，國家刑罰權有難以實現之危險，

該規定旨在確保訴訟程序順利進行，使國家刑罰權得以實現，以維持重大

之社會秩序及增進重大之公共利益，其目的洵屬正當。又基於憲法保障人

民身體自由之意旨，被告犯上開條款之罪嫌疑重大者，仍應有相當理由認

為其有逃亡、湮滅、偽造、變造證據或勾串共犯或證人等之虞，法院斟酌

12 邱曉華，「論外籍人民強制收容之適法性與其行政救濟程序」，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文 (2007年 1月 )，頁 44。

13 李念祖，「論我國憲法上外國人基本人權之平等保障適格」，憲政時代 (臺北 )，第 27卷第 1期 (2001) ，頁 80-100。


90


命該被告具保、責付或限制住居等侵害較小之手段，均不足以確保追訴、

審判或執行程序之順利進行，始符合該條款規定非予羈押，顯難進行追

訴、審判或執行之要件，此際羈押乃為維持刑事司法權有效行使之最後必

要手段。」除了符合重罪此一要件之外，仍應有相當理由且無其他較小侵

害之手段時之最後必要手段。同樣的，收容與羈押有其相似的性質，亦應

符合比例原則，需有相當理由且無其他較小侵害之手段時才可使用之最後

手段。

( 四 ) 收容理由應明確

依照司法院釋字第 523 號解釋係針對《檢肅流氓條例》中裁定留置為

解釋，大法官認為「檢肅流氓條例第十一條第一項規定，法院得為拘束被

移送裁定之人於一定處所之留置裁定，係為確保感訓處分程序順利進行，

於被移送裁定之人受感訓處分確定前，拘束其身體自由於一定處所之強制

處分，雖有其必要，惟此乃對人民人身自由所為之嚴重限制。」既然為限

制人身自由之處分，故其法律規定必須符合「明確性原則」，然系爭法律

「除被移送裁定之人係依同條例第六條、第七條之規定而為逕行拘提，法

院於核發拘票時已確認被移送裁定之人具有逕行拘提之事由，因而得推論

其已同時符合留置之正當理由外，不論被移送裁定之人是否有繼續嚴重破

壞社會秩序之虞，或有逃亡、湮滅事證或對檢舉人、被害人或證人造成威

脅等足以妨礙後續審理之虞，均委由法院自行裁量，逕予裁定留置被移送

裁定之人，上開條例第十一條第一項之規定，就此而言已逾越必要程度」

因此被宣告違憲。

同理，收容係拘束其身體自由於一定處所之強制處分，若有其必要，

惟此乃對人民人身自由所為之嚴重限制，其法律規定必須符合「明確性原

則」。

( 五 ) 收容須給予正當法律程序保障

釋字第 636 號為司法院釋字第 384 號解釋的補充解釋，同樣是針對

91


《檢肅流氓條例》大法官認為「審查委員會組成之多元化，固然有助於提

升其審查之客觀性，惟欲保障被提報人之防禦權，必須賦予被提報人辯

護之機會，除應保障其於受不利益之決定時，得以獲得事後之救濟外，更

須於程序進行中使其享有陳述意見之權利。是故於審查委員會之流氓審查

程序中，法律自應賦予被提報人陳述意見之機會，始符合正當法律程序原

則。」應給予被提報人陳述意見之機會。故收容程序亦應給予陳述意見、

審查委員會的正當程序保障為宜。14

柒、強制出境與收容處分的救濟方式

一、行政救濟程序

《訴願法》第 93 條第 2 項：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原

行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大

公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，

就原行政處分之全部或一部，停止執行。」

大陸地區人民遭強制出境後，人已不在境內，實際上不易再循一般行

政救濟管道（訴願、行政訴訟）尋求救濟；縱使循此管道獲得救濟，亦

為數月或數年之後之事，已經嚴重影響當事人原來合法活動之權益，甚

至可能已拆散一樁婚姻或破壞一個家庭。國際人權公約要求一國在將外

籍人士驅逐出境之前，使驅逐之案件均有受再次檢視之機會（to have case

reviewed ），目的即在避免原來作成驅逐出境決定之官員武斷或濫權，且

避免難以回復之損害發生。但在我國現行制度下，並無於實際執行驅逐之

前，使案件均有受再次檢視之機會。《訴願法》第 93條第 2項雖有停止執

行行政處分之規定，然其要件甚為嚴格。該條項規定：「原行政處分之合法

性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情

14 湯德宗，行政程序法論－論正當行政程序 (臺北：元照，2005年 2月 )，頁 1-49。


92


事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關

得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」其規定並無

法滿足前述正當程序所要求在實際執行遣送之前均有使案件受再次檢視之

機會。

是故，因為行政處分原則上並不因處分相對人提起訴願而暫停執行，

但是一旦遭受強制出境，其人之遷徙自由剝奪往往產生難以回復之損害，

即使提出訴願，在訴願決定作成前，遭強制出境處分人通常已遭強制出

境。特別是對於強制經許可合法入境之大陸配偶出境，更是影響人民之婚

姻及家庭關係至鉅，應在其「提起訴願」且於訴願決定前，原強制出境處

分原則上應暫時停止執行為妥。

至於收容處分，如前所述，新修正《行政訴訟法》將原本收容的救濟

程序改以特殊的救濟管道，立法理由即在於收容涉及人身自由之剝奪，所

以鑑於《憲法》第 8 條對於人身自由的保障意旨，對於暫予收容之救濟，

改以特殊救濟方式，以利迅速審理終結，至於原本行政訴訟中暫時權利保

護之停止執行聲請不再適用。其實，停止執行之聲請與新修正行政訴訟法

的收容異議程序是同一作用的，就是要將人身自由的剝奪予以快速的司法

審查，但現行兩種制度的設計，都只是事後的救濟，而非事前的審查，

若沒有事前的法官保留，不論是停止執行，或是新修正增訂的收容異議程

序，都無法針對被收容人提供最即時有效的司法介入。

二、《提審法》的適用

( 一 ) 修正提審法適用之範疇

《提審法》之修正說明：「為明確規範提審對象為被逮捕、拘禁之

人，不因其是否基於犯罪嫌疑而有別明確規範提審對象不限於『因犯罪嫌

疑被逮捕、拘禁者』，只要被法院以外之任何機關逮捕、拘禁時，其本人

或他人均得聲請提審。」故被收容人當可依《提審法》第 1 條 :「人民被法

93


院以外之任何機關逮捕、拘禁時，其本人或他人得向逮捕、拘禁地之地方

法院聲請提審。」

然因《提審法》係基於補充性地位，如修正說明所謂 :「所謂無提審

之必要，例如：經法院逮捕、拘禁者，採行法官保留原則，已符合憲法

第八條保障人權之意旨，與第一條第一項前段之要件不符」，故若被收容

人已經法院裁定之程序，則此時依《提審法》第 5 條第 1 項第 1 款 :「受

聲請法院，於繫屬後二十四小時內，應向逮捕、拘禁之機關發提審票，並

即通知該機關之直接上級機關。但有下列情形之一者，得以裁定駁回之：

一、經法院逮捕、拘禁。」應將該聲請駁回。15

( 二 )《提審法》對收容規定由行政訴訟庭辦理

又依《提審法》救濟之法院為何，《提審法》第 5 條規定 :「地方法院

受理提審之聲請後，依聲請提審意旨所述事實之性質，定其事務分配，其

辦法由司法院定之」。

而依《法院受理提審聲請之事務分配辦法》第 2 條 :「地方法院受理

提審聲請之事務分配，依附表一至附表四之規定。前項附表一至附表四未

規定者，依聲請提審意旨所述事實之性質定其事務分配；客觀上無法定其

性質者，由刑事庭受理之。」

而其中關於收容，屬於上開《法院受理提審聲請之事務分配辦法附表

四》範圍，由行政訴訟庭受理：

表 1　《法院受理提審聲請之事務分配辦法附表四》

編號法規名稱法條

1 行政執行法第三十七條

2 警察職權行使法第七條、第十九條

15 林超駿，「提審法、人身保護令狀與外國人驅逐出國程序」，憲法解釋之理論與實務 (臺北：中央研究院法律研究所籌備處 )，第 7輯 (2009年 12月 12日 )，頁 519-575。


94


編號法規名稱法條

3 入出國及移民法第十五條①、第三十八條②、第六十九條③

4 臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十八條④、第三十二條⑤

5 香港澳門關係條例第十四條

6 傳染病防治法第四十四條、第四十五條、第四十八條

7 人口販運防制法第十九條

8 就業服務法第六十八條

9 陸海空軍懲罰法第十六條、第十七條

說明：

①第 15 條臺灣地區無戶籍國民未經許可入國，或經許可入國已逾停留、居留或限令出國之期限

者，入出國及移民署得逕行強制其出國，並得限制再入國。

臺灣地區無戶籍國民逾期居留未滿三十日，且原申請居留原因仍繼續存在者，經依第

八十五條第四款規定處罰後，得向入出國及移民署重新申請居留；其申請定居，核算

在臺灣地區居留期間，應扣除一年。

第一項受強制出國者於出國前，非予收容顯難強制出國者，入出國及移民署得暫予收

容，期間自暫予收容時起最長不得逾十五日。出國後，入出國及移民署得廢止其入國

許可，並註銷其入國許可證件。

前三項規定，於本法施行前入國者，亦適用之。

第一項所定強制出國之處理方式、程序、管理及其他應遵行事項之辦法，由主管機關

定之。

第一項之強制出國，準用第三十六條第三項、第四項及第三十八條之六規定；第三項

之暫予收容及其後之續予收容、延長收容，準用第三十八條至第三十九條規定。

②第 38 條外國人受強制驅逐出國處分，有下列情形之一，且非予收容顯難強制驅逐出國者，入

出國及移民署得暫予收容，期間自暫予收容時起最長不得逾十五日，且應於暫予收容

處分作成前，給予當事人陳述意見機會：

一、無相關旅行證件，不能依規定執行。

二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出國之虞。

三、受外國政府通緝。

入出國及移民署經依前項規定給予當事人陳述意見機會後，認有前項各款情形之一，

而以不暫予收容為宜，得命其覓尋居住臺灣地區設有戶籍國民、慈善團體、非政府組

織或其本國駐華使領館、辦事處或授權機構之人員具保或指定繳納相當金額之保證

金，並遵守下列事項之一部或全部等收容替代處分，以保全強制驅逐出國之執行：

一、定期至入出國及移民署指定之專勤隊報告生活動態。

二、限制居住於指定處所。

95


三、定期於指定處所接受訪視。

四、提供可隨時聯繫之聯絡方式、電話，於入出國及移民署人員聯繫時，應立即回

覆。

依前項規定得不暫予收容之外國人，如違反收容替代處分者，入出國及移民署得沒入

其依前項規定繳納之保證金。

③第 69 條入出國及移民署執行職務人員依第六十七條規定實施查證，應於現場為之。但經受查

證人同意，或於現場為之有下列情形之一者，得將其帶往勤務處所：

一、無從確定身分。

二、對受查證人將有不利影響。

三、妨礙交通、安寧。

四、所持護照或其他入出國證件顯係無效、偽造或變造。

五、拒絕接受查驗。

六、有第七十三條或第七十四條所定之行為。

七、符合本法所定得禁止入出國之情形。

八、因案經司法或軍法機關通知留置。

依前項規定將受查證人帶往勤務處所時，非遇抗拒不得使用強制力，且其時間自攔停

起，不得逾三小時，並應即通知其指定之親友或律師。

④第 18 條進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，內政部移民署得逕行強制出境，

或限令其於十日內出境，逾限令出境期限仍未出境，內政部移民署得強制出境：

一、未經許可入境。

二、經許可入境，已逾停留、居留期限，或經撤銷、廢止停留、居留、定居許可。

三、從事與許可目的不符之活動或工作。

四、有事實足認為有犯罪行為。

五、有事實足認為有危害國家安全或社會安定之虞。

六、非經許可與臺灣地區之公務人員以任何形式進行涉及公權力或政治議題之協商。

內政部移民署於知悉前項大陸地區人民涉有刑事案件已進入司法程序者，於強制出境

十日前，應通知司法機關。該等大陸地區人民除經依法羈押、拘提、管收或限制出境

者外，內政部移民署得強制出境或限令出境。

內政部移民署於強制大陸地區人民出境前，應給予陳述意見之機會；強制已取得居留

或定居許可之大陸地區人民出境前，並應召開審查會。但當事人有下列情形之一者，

得不經審查會審查，逕行強制出境：

一、以書面聲明放棄陳述意見或自願出境。

二、依其他法律規定限令出境。

三、有危害國家利益、公共安全、公共秩序或從事恐怖活動之虞，且情況急迫應即時

處分。

第一項所定強制出境之處理方式、程序、管理及其他應遵行事項之辦法，由內政部定之。


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第三項審查會由內政部遴聘有關機關代表、社會公正人士及學者專家共同組成，其中

單一性別不得少於三分之一，且社會公正人士及學者專家之人數不得少於二分之一。

⑤第 32 條大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船

舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。

前項扣留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於三個月內為下列之處分：

一、扣留之船舶、物品未涉及違法情事，得發還；若違法情節重大者，得沒入。

二、留置之人員經調查後移送有關機關依本條例第十八條收容遣返或強制其出境。

本條例實施前，扣留之大陸船舶、物品及留置之人員，已由主管機關處理者，依其處

理。

資料來源：《法院受理提審聲請之事務分配辦法附表四》，2015 年 9 月 8 日下載，《全國法規資

料庫》，http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&k1=%e6%b3%95%e

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( 三 ) 新修正之行政訴訟法：

而收容處分則因為 103 年 5 月 30 日立法院三讀通過《行政訴訟法》

及《行政訴訟法施行法》部分條文修正案而獨立其特殊之救濟途徑，16

此

16 其修正條文增訂「收容聲請事件程序」專章 237-10~237-17條如下：第 237-10 條本法所稱收容聲請事件如下：一、依入出國及移民法、臺灣地區與大陸地區人民關係條例及香港澳門關係條例提起收容異

議、聲請續予收容及延長收容事件。二、依本法聲請停止收容事件。第 237-11 條收容聲請事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。　　前項事件，由受收容人所在地之地方法院行政訴訟庭管轄，不適用第十三條之規定。第 237-12 條　　行政法院審理收容異議、續予收容及延長收容之聲請事件，應訊問受收容人；入出國及移民署並應到場陳述。

　　行政法院審理前項聲請事件時，得徵詢入出國及移民署為其他收容替代處分之可能，以供審酌收容之必要性。

第 237-13 條　　行政法院裁定續予收容或延長收容後，受收容人及得提起收容異議之人，認為收容原因消滅、無收容必要或有得不予收容情形者，得聲請法院停止收容。

　　行政法院審理前項事件，認有必要時，得訊問受收容人或徵詢入出國及移民署之意見，並準用前條第二項之規定。

第 237-14 條　　行政法院認收容異議、停止收容之聲請為無理由者，應以裁定駁回之。認有理由者，應為釋放受收容人之裁定。

　　行政法院認續予收容、延長收容之聲請為無理由者，應以裁定駁回之。認有理由者，應為續予收容或延長收容之裁定。

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係因應司法院釋字第 708 號及第 710 號解釋要求應賦予受收容之外籍人士

及大陸地區人民，對暫予收容處分有立即聲請法院迅速審查決定之救濟機

會，以及逾越暫予收容期間之收容，應由法院審查決定之意旨，立法院於

103 年 5 月 30 日三讀通過、103 年 6 月 18 日經總統公布之新修正《行政

訴訟法》，其中第 237-10 條第 1 款即明定，所稱「收容聲請事件」包括依

《入出國及移民法》、《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》及《香港澳門

關係條例》提起之收容異議、聲請續予收容及延長收容事件。

移民署所為暫予收容處分，其性質上屬剝奪人民身體自由之行政處

分，在行政訴訟制度上，人民如有不服，應循序提起訴願及撤銷訴訟；於

行政爭訟程序中，移民署若撤銷或廢止收容處分，則轉換為確認行政處分1

第 237-15 條　　行政法院所為續予收容或延長收容之裁定，應於收容期間屆滿前當庭宣示或以正本送達受收容人。未於收容期間屆滿前為之者，續予收容或延長收容之裁定，視為撤銷。

第 237-16 條　　聲請人、受裁定人或入出國及移民署對地方法院行政訴訟庭所為收容聲請事件之裁定不服者，應於裁定送達後五日內抗告於管轄之高等行政法院。

　　對於抗告法院之裁定，不得再為抗告。　　抗告程序，除依前項規定外，準用第四編之規定。　　收容聲請事件之裁定已確定，而有第二百七十三條之情形者，得準用第五編之規定，聲請再審。

第 237-17 條　　行政法院受理收容聲請事件，不適用第一編第四章第五節訴訟費用之規定。但依第九十八條之六第一項第一款之規定徵收者，不在此限。

　　收容聲請事件，除本章別有規定外，準用簡易訴訟程序之規定。第 229 條　　適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。　　下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：一、關於稅捐課徵事件涉訟，所核課之稅額在新臺幣四十萬元以下者。二、因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而涉訟者。三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣四十萬元以下者。四、因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類之輕微處分

而涉訟者。五、關於內政部入出國及移民署之行政收容事件涉訟，或合併請求損害賠償或其他財產上給

付者。六、依法律之規定應適用簡易訴訟程序者。　　前項所定數額，司法院得因情勢需要，以命令減為新臺幣二十萬元或增至新臺幣六十萬元。　　第二項第五款之事件，由受收容人受收容或曾受收容所在地之地方法院行政訴訟庭管轄，不適用第十三條之規定。但未曾受收容者，由被告機關所在地之地方法院行政訴訟庭管轄。


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違法之訴。

惟本次修法增訂的收容異議程序，乃有異於既有之行政訴訟體系，而

為特殊之救濟體制，由行政法院審查收容決定之適法性，查其立法之理

由，係考量「涉及人身自由保障之剝奪，鑑於憲法第八條對於人身自由保

障之意旨，對於暫予收容處分之救濟，重在迅速審理終結，如依傳統爭訟

程序救濟，恐緩不濟急」且「收容異議之司法救濟程序，已屬暫予收容處

分之即時有效本案終局救濟」。新修之行政訴訟法第四章將為收容聲請事

件程序之特別規定，而排除傳統既有之行政訴訟體系之適用。

就以上立法理由，有學者認為，仍非嚴格意義之法官保留原則之法制

實踐，蓋其以受收容人或與其具一定親屬關係之人提出聲請為必要，而非

由移民署主動提請法院審查，以確認暫予收容處分之合法性，且若係為

避免既有體制之緩不濟急，新法做到的僅是在收容異議、停止收容之聲請

為有理由時為釋放受收容人之裁定，就程序上卻不一定比較快。自收容

異議乃司法「救濟」之一環看來，本於不告不理原則，法院亦只能被動反

應，時間上更是無法達到第一時間保障人權之目的。17

《行政訴訟法》與《提審法》之目的均為確保人民免於遭受非法之逮

捕、拘禁，當人民同時或先後聲請提審及尋求行政爭訟制度時，提審法院

及行政法院應如何處理？二者間之關聯性為何？行政訴訟之救濟標的為基

礎處分或執行行為？均有疑慮，下分述之：

本文認為，《提審法》與修正後之《行政訴訟法》仍屬不同性質之救

濟管道，受收容者得選擇依提審法，僅就收容之合法性為審查，其好處在

於將更為迅速；或依行政訴訟法，除收容外亦可審及基礎處分之合法性

，經修法後其雖將更為迅速，惟仍比不上提審法，蓋在錯誤修法下，忽略

原先之救濟制度及暫時權利保護制度即可解決之問題，而產生疊床架屋、

17 李建良，「外國人收容之法官保留與司法救濟 -2014年行政訴訟法修正評介」，臺灣本土法學雜誌 (臺北 )，252期 (2014年 7月 )，頁 1-10。

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復以解釋論中「普通法、特別法」關係而為解套，使法律適用趨於複雜。

綜上，本文認為，在釋字第 708 號解釋之「引領」下，《行政訴訟

法》之修法使收容脫離其基礎處分，卻又期待能作為「本案終局裁判」之

角色，恐事倍功半，修正過後之《行政訴訟法》意圖、卻依然無法解決基

礎處分之合法性問題，仍需回歸既有之行政訴訟體制解決之。

進一步而言，新修正《行政訴訟法》既已對收容處分有特殊之救濟程

序，其是否再適用《提審法》即有所疑義？若依新修正《行政訴訟法》，

直接於條文中對於暫時收容之處分，明定受收容人一經表示不服，或要求

由法院審查決定是否予以收容者，暫時收容機關應即於 24 小時內移送法

院迅速裁定是否收容。而續予收容之處分，明定暫時收容期間屆滿前，未

能遣送出境者，暫時收容機關應將受暫時收容人移送法院聲請裁定收容，

始能續予收容。則其是否須再適用《提審法》，則基於《提審法》補充法

的地位，似乎將不再適用之。惟新修正《行政訴訟法》可提起法院審理之

人僅為收容人、具一定親屬關係之人，與《提審法》可由任何人 ( 包括公

益團體 ) 提出提審聲請比較，似乎排除《提審法》之適用，對當事人 ( 被

收容人 ) 並不利。

再者，無論是新修正《行政訴訟法》，或是《提審法》，都僅能針對收

容處分提出救濟，功能在於作為即時救濟之制度，法院勢必無法為詳盡之

調查，且其審查標的，在目前多數說下，僅為收容之合法與否，無法針對

其基礎處分強制出境做一併審查，亦無法對嗣後收容原因是否消滅 ( 如無

法遣送 ) 進行審理，以此，收容以回歸行政救濟程序為宜。

三、基礎處分如何救濟？

強制出境係暫予收容處分之基礎處分，必先有前者而有後者處分之必

要性，惟必須辨明的是，二者仍為不同之行政處分，所以若被收容者提出

前者強制出境處分之行政救濟程序，併予聲請停止執行，勢必與後者收容


100


處分異議之行政救濟程序有所重複，配套措施為何？是否對其中之一的行

政救濟程序予以停止，以免有裁判矛盾情形，可能之方案有待實務解決。

釋字第 710 號表示於強制經許可合法入境之大陸地區人民出境前，治

安機關應給予申辯之機會，始符《憲法》第 10 條保障遷徙自由之意旨。

而給予受強制出境者陳述意見之機會，另一個需要配套的方案則是陳述意

見的對象要公正，因為若主管機關承辦人員過於主觀或不重視申辯之內

容，則申辯之作用將受限，恐淪為形式。在《入出國及移民法》第 36 條

第 2 項前段規定，移民署依同條第 1 項規定強制驅逐「已取得居留、永久

居留許可外國人」出國前，應組成審查會審查之，並給予當事人陳述意見

之機會。再對照釋字第 709 號解釋，指明主管機關核准都市更新事業概要

之程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，與《憲法》要求

之正當行政程序不符。但對於已入境大陸人士進行強制出境，釋字第 710

號解釋僅在《兩岸關係條例》未給予經許可合法入境後受強制出境之大陸

地區人民申辯之機會，作為違反憲法上正當法律程序原則之理由，而未連

同指出未組成適當之審查會審查上述大陸地區人民有無法定強制出境事由

的程序上不足之處，建議未來修正《兩岸關係條例》時，可以將審查會的

組織及功能予以明定。

不過，即使給予申辯機會及公正的委員會，如此一來，就可以代表收

容可以合憲嗎，恐怕是不同層面的兩個問題。強制出境處分與收容處分為

兩個行政處分，強制出境處分對人身自由的限制在於不能使該人在臺灣境

內，但其還是可以到世界其他地方；但收容處分是限制該人僅能於主管機

關的管領力範圍之內，對人身自由侵害與刑事犯罪嫌疑人或服刑人無異，

若無法法院事先介入，恐違《憲法》第 8 條之意旨。為什麼暫時收容的處

分無須法院為之，同樣是限制人身自由，卻無須法院為之的原因，只是因

為非刑事原因的限制人身自由就不必司法介入？區分為第一次收容無須法

院介入，若有不服或時間屆滿，才需要聲請法院裁定，但第一次收容常處

101


於臨時、無法應變的情形，反倒皆授由行政機關決定，即使有救濟，但當

事人都已經處於人身自由的限制情況，如何有效救濟？反倒不如刑事案件

的被告，還可以有羈押庭的攻防！

捌、結論

一、大陸或外籍人士的收容程序與權利保護逐漸受到正視

在過去對於未獲入境許可或經撤銷入境許可的大陸或外籍人士，直接

遣返出境，或者逕予收容，都是行政機關的權限，對於該大陸或外籍人

士，法無明文其救濟管道。不過，在臺灣逐漸國際化與全球接軌後，對於

大陸或外籍人士的入境管制、遣返處分到收容決定，該限制人身自由的疑

慮終究浮上檯面，也成為大法官釋憲的標的之一，經由釋字第 708 號、第

710 號解釋，及後續相關修正行政訴訟法等，可以發現大陸或外籍人士的

收容程序與權利保護逐漸受到正視，對於臺灣的法治發展而言，是一個非

常可喜的現象。

二、強制出境處分原則上訴願後應暫停執行

我國現行制度下，在強制出境處分實際執行之前，因為行政處分原則

上並不因處分相對人提起訴願而暫停執行，所以一旦遭受強制出境，即使

提出訴願，在訴願決定作成前，遭強制出境處分人通常已遭強制出境。特

別是對於強制經許可合法入境之大陸配偶出境，更是影響人民之婚姻及家

庭關係至鉅，本文建議應在「提起訴願」且於訴願決定前，原強制出境處

分原則上應暫時停止執行為妥。

三、收容處分須考量其作為暫時性措施的要件是否完備

廢止入境或居留處分、強制出境處分與暫予收容處分，看似非常相

關，但實則各具有不同的要件，須考量的條件也不同，無法將強制出境處


102


分與收容處分劃上必然性的等號。在強制出境前，仍應考量其他侵害較小

之方式，例如第三人書面保證、責付、繳交保證金或限制住居等，才符合

憲法之比例原則。

四、收容處分之修正後救濟途徑將更形複雜

修正後《行政訴訟法》將原本收容的救濟程序改以特殊的救濟管道，

原本行政訴訟中暫時權利保護之停止執行聲請不再適用。不過，停止執行

之聲請與新修正《行政訴訟法》的收容異議程序都是要將人身自由的剝奪

予以快速的司法審查。但這兩種制度的設計，都只是事後的救濟，而非事

前的審查，本文認為若沒有事前的法官保留，不論是停止執行，或是新修

正增訂的收容異議程序，都無法針對被收容人提供最即時有效的司法介

入。至於提審的介入，則僅能就收容之合法性為審查，關於基礎處分之合

法性，仍須回到行政訴訟中釐清，修正後救濟途徑試圖跳脫一般行政救濟

程序，反而更加複雜化。

五、人身自由保障予以相對化恐違憲

《憲法》第 8 條第 1 項規定：「人民身體之自由應予保障。除現行犯

之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。

非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審

問、處罰，得拒絕之。」是國家剝奪或限制人民身體自由之處置，不問其

是否屬於刑事被告之身分，除須有法律之依據外，尚應踐行必要之司法程

序或其他正當法律程序，始符合上開憲法之意旨。不過，釋字第 689 號解

釋進一步說明何謂《憲法》上正當法律程序原則之內涵並非完全一樣，應

視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機

關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，

由立法者制定相應之適當程序。

對於人身自由的保障，有見解認「法官保留」原則（事前的司法審

103


查）乃關於「刑罰性質或因犯罪嫌疑」之人身自由限制的正當程序保障；

而「即時司法救濟」（事後的立即司法審查）乃關於「非刑罰性質或非因

犯罪嫌疑」之人身自由限制的正當程序保障。對於人身自由的「法官保

留」原則予以相對化，不過，人身自由乃人民行使其憲法上各項自由權利

所不可或缺之前提，《憲法》第 8 條第 1 項規定所稱「法定程序」，指凡限

制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，除須有法律之

依據外，尚須分別踐行必要之司法程序或其他正當法律程序，始得為之。

收容雖「與刑事處罰之本質不同」，但亦屬人身自由之限制達到剝奪之情

形，應即有法官保留原則之適用，若以 15 日內可以行政機關決定，僅有

於當事人申請提審或超過 15 日後才需送法院審查，將人身自由保障的絕

對法官保留原則予以相對化，恐非妥適。

而釋字第 708 號解釋後，《憲法》第 8 條有關人身自由之保障，立法

者是否可能逃避憲法第 8 條第 2 項明文規定拘束人身自由 24 小時之限

制，援引釋字第 708 號解釋，行 15 日之合理作業期間的立法權限？若容

許立法者有此一權限，則「15 日之合理作業期間」將架空《憲法》第 8

條第 1 項，大法官也將成為《憲法》第 8 條的修憲者。釋字第 708 號解釋

於外籍人士收容制度中創設「合理作業期間」，創造一個憲法上所無，且

賦予立法者可以正當化限制或剝奪人身自由依據之合理作業期間之工具，

其合憲性值得深思。

六、兩岸關係條例或收容事件均不應排除成為行政程序法的化外之地

《兩岸關係條例》第 95-3 條規定，明文排除適用之《行政程序法》。

其立法理由為：「此種事項攸關國家安全與利益，故得排除行政程序法之

程序規定。爰增訂本條，以資明確。」，也與《行政程序法》第 3 條第 3 項

第 1 款之規定呼應，因為涉及「國家安全保障事項之行為」，所以臺灣地

區與大陸地區人民來往有關事務都為其射程範圍內，故排除適用規範國家


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行政行為最重要的準據法。

更進一步而言，《行政程序法》第 3 條第 3 項第 4 款將犯罪矯正機關

或其他收容處我為達成收容目的所為之行為，不適用《行政程序法》之規

定，亦是將所有外籍人士及大陸人士收容案件均排除《行政程序法》的程

序規制，導致收容程序未有事前的程序保障，更造成日後的救濟紛爭問

題。18

兩岸往來互動、人民的關係，許多都是民事、刑事及行政法性質，已

與所謂國家安全、軍事行動或其他敵對性與潛在敵對性的行為領域有別，

未區分事件本質即將兩岸關係事項全部列入「攸關國家安全與利益」，而

一概排除行政程序法之適用，恐非法治國家的常態，也造成兩岸互動與大

陸人民的不平等待遇。而外籍人士與大陸人士的收容問題，雖經釋字第

708、710 號解釋點出其不符正當法律程序，並因應修正《行政訴訟法》、

《兩岸關係條例》規範，但若收容案件一概被排除於《行政程序法》之

外，仍舊無法建構出完善的權利保護體系。

18 蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實用 (臺北：新學林，2006年 10月 )，頁 13-19。

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從權力不對稱結構的視角分析南海主權爭議發展的條件與因素論　　壇

從權力不對稱結構的視角分析南海主權爭議發展的條件與因素

An Analysis of the Conditions and Factors of the Territorial Disputes in the South China Sea from the Perspective of Power Asymmetry

黃瓊萩（Huang, Chiung-Chiu）國立政治大學東亞研究所助理教授

壹、前言

時值 2016 年之初，南海周邊區域發生諸多重要國際事件，令原本已

非平靜地帶的東南亞地區變數頻增。而在這些大事件的影響之下，該地區

未來是否能繼續維持區域內脆弱平衡的狀態，是眾多決策者與國際觀察家

相當關注的議題。在這些事件中，有些是國內政治局勢的驟變，例如剛剛

結束的越共第十二屆全國代表大會，以及我國的總統與立法院發生政黨輪

替；有些是全球新安全威脅，例如印尼再度發生恐怖自殺攻擊事件；有些

則是與宣示主權行動直接相關，進而在在挑動區域各國的敏感神經，例如

中國大陸在南海的人工島礁上進行民航機試飛，以及馬英九總統於今年 1

月 29 號登太平島的行動。

上述甫發生事件在國際上引起的反應不一；其中，直接涉及南海主權

爭議事件所引起的風波與批判最為強烈，亦與我國在東南亞地區中的國家

定位以及國家利益息息相關。而其他幾宗看似與南海無直接關聯的事件，

事實上也對於南海爭端未來的發展有著潛在而深刻的影響。在分析上述諸


106


項議題與南海爭議的演變時，除了從短期事件的促成因素來判斷未來發展

方向，更重要的是將長期的結構因素與個別國家所擁有的政治與經濟條件

作為深度分析的知識基礎，才能適當拿捏對策，並針對瞬息萬變的東

南亞國際政治即時做出較符合國家利益的回應，同時有效因應情勢詭譎的

南海主權爭議問題。

貳、南海主權爭議持續升溫的長期條件：權力不對稱結構的影響

對於東南亞國家而言，南海主權爭議的本質圍繞在東亞明顯的權

力不對稱結構之上。提出權力不對稱結構理論的吳本立教授（Brantley

Womack）針對東亞國際政治做過諸多案例研究，其中最有名者為中國大

陸與越南關係的分析。而在南海主權爭議上，中國大陸與其他聲索國之間

也存在顯著的權力不對稱結構。

權力不對稱結構理論的基礎論點是：在任何一組雙邊關係中，兩個行

為體（國家）之間明顯的實力落差，將導致彼此對於對方的觀點，以及對

於該組雙邊關係未來的發展，出現明顯的落差。首先，權力小的一方容易

對權力較大的國家過度關注，並且經常為了維護尊嚴與自主性，而使得過

度關注的情況演變為過度反應。另一方面，權力大的國家看待小國時，往

往不只專注在個別國家，而更重視大國際局勢的現況與演變，因此在權力

不對稱結構裡的大國經常對小國過度不關注，無法及時理解並回應對方的

行動。而大國需要自身的權力與地位被承認並且被賦予一定程度的臣服，

因此在權力不對稱結構裡，大國與小國經常在「大國的權力被認可」和

「小國的自主地位被尊重」兩個看似不相容的心理狀態中相互拉扯。這種

大小國在權力不對稱結構中的相互拉扯與競逐的情況，在南海爭議中尤其

明顯。

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參、權力不對稱結構裡的大國視角：北京如何看待其他南

海主權聲索國

如前文所述，中國大陸與南海爭端相關國家的多組雙邊關係之中，皆

是扮演權力明顯較為強大的一方，而看待周邊小國亦極少針對個別國家而

制定政策。北京除了對臺灣與兩岸關係的發展投資大量資源與人力進行研

究，同時制定確切方針，對於其他南海主權聲索國，北京經常只有一個

「原則」，且該原則也非全然針對這些國家所擬定，更多是因應區域內權

力結構可能的變化而生，亦即針對其他有能力介入爭端的大國，例如美國

與日本。此外，北京對於周邊小國的過度不關注，亦反映在學界對於從事

東南亞個別國家之研究的態度上。除了位居邊界地帶的省份（例如廣東、

廣西、雲南）因自身發展需求，加上需要配合落實與執行中央制定的原

則，因此有較多本地學者與研究中心專門從事東南亞整體與個別國家的研

究項目以外，在中央與一線城市的高校與智庫，有關東南亞區域與個別國

家的研究，依舊是冷門項目。造成如此現象的最根本原因，在於從事東南

亞區域研究通常無法申請到研究補助，而重點期刊也沒有興趣刊登此類研

究成果，因此造成中國大陸學界對於東南亞研究的冷感，尤其是離決策核

心距離最近的北京，專職研究越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國家的學

者屈指可數。

中國大陸對於南海主權爭議相關國家的缺乏足夠關注以及缺乏深入理

解的興趣，反映在其對南海的政策上，就不意外何以其給外界較不擅長用

外交手段來解決紛爭的觀感，而北京與邊境省份皆認為中國大陸已經對其

他主權聲索國多所退讓，是周邊小國一再進逼，加上其他大國在中國大陸

的勢力範圍內推波助瀾，只好以強權之力捍衛其大國的地位與尊嚴。反觀

其他南海的主權聲索國，包括臺灣在內，對中國大陸的關注向來是國家政

策的核心，遑論各國國內學界與智庫投注在中國大陸研究項目上的資源與


108


人力不計其數。套用權力不對稱結構的理論來分析，因為大國與小國之間

力量的顯著落差，導致小國的危機意識過於高漲，若無法時刻得到大國對

於其主權的尊重與自主性的保證，那麼小國容易傾向對大國舉措的過度解

讀，進而容易導向在小的利益衝突上反應過度的結果。換言之，每一個南

海主權聲索國與中國大陸之間雙邊關係的互動模式，相當程度決定了是否

會在小事件上導致衝突升溫。

肆、權力不對稱結構裡的小國立場：個別東南亞國家在南海爭議中所具備的條件與主張

觀察幾個南海主權聲索國與相關國家和中國大陸之間的互動即可發

現：近年來，印尼與馬來西亞在南海主權爭議上的音量逐漸減小，僅在少

數場合支持東協國家整體的決議。根據大陸廣西大學東盟研究所的分析，

馬來西亞在馬「中」貿易長期為順差國，且近幾年在南海地區已經開始進

行石油探勘，卻不見北京高調譴責甚至抗議。而印尼最主要的外資來源

即為中國大陸，加上雙方在反恐議題上多有共識，雅加達不願在南海爭議

中與北京正面衝突，並不令人意外。馬印兩國與中國大陸的雙邊關係相對

穩定，且皆從北京獲得相當程度的利益，而兩國與中國大陸皆沒有相鄰邊

境，較無自主權受侵擾的擔憂。而中國大陸從變革開放之後推行的睦鄰政

策，在馬印兩國身上也獲得相對較為正面的回應。而汶萊作為南海主權聲

索國之一，與北京之間的實力落差亦相當明顯，且近兩年受到全球石油油

價下跌的影響，汶萊經濟受到重創，更不願意在南海議題上與中國大陸交

鋒。

同樣與中國大陸雙邊關係是為權力不對稱結構的菲律賓與越南，在南

海主權爭議上的態度明顯與前三者不同，然兩者的立場又不盡相同。菲律

賓處於標準的雙重權力不對稱結構的交會點，而此雙重結構的來源為馬尼

109


拉所面對美「中」兩大強權的影響。雙重權力不對稱結構帶給菲律賓雙面

刃一般的外部條件；有美國的支持，菲律賓在南海爭議上可以與中國大陸

公然對抗。但也因為美國的介入，菲律賓受到諸多限制，尤其在與其他爭

議相關國家的互動過程，馬尼拉不得不考慮華盛頓的偏好，因此有時常陷

入兩面矛盾的情況。越南當前對外關係的經營受到美國影響相對較少，但

長期與中國大陸為鄰，千年之前「北屬時期」的陰影猶在，「中國擴張主

義」的論調在其國內相當盛行。加上在經濟層面，雙邊關係正常化之後，

中國大陸一直都不是越南主要的外資投資國，且雙邊貿易長期處於逆差，

越南對中國大陸在經濟資助方面一直多有抱怨。最後，雙方在歷史上的諸

多恩怨，以及中國大陸自 1997 年之後以金援方式拉攏越南的重要鄰國柬

埔寨，令越南心生警戒，也間接影響了越「中」關係的發展。而因為越南

並不仰賴美國為後盾，在南海議題上的聲調時大時小，態度顯得較為猶

疑，既無法如菲律賓大張旗鼓對抗中國大陸，亦無法如馬印兩國順從北京

的意向。

伍、代結論：結構限制下我國在南海主權爭議上的優勢與劣勢

兩岸關係亦為權力不對稱結構的一環，而兩岸關係的特殊性，使得我

國在處理南海爭議相關事務以及面對東南亞個別國家時的策略，都必須更

加謹慎。首先，如同其他東南亞國家一般，在權力不對稱的情況之下面對

強鄰，必須先能確定主權與政治自主性得到保障。這並非簡單的對抗北京

即能達成；截至目前為止，即使是作為美國傳統意義上盟友的菲律賓，也

沒有在南海爭議上爭得太多優勢。而越南採取的時戰時和路線也未見成

效，並時常造成雙邊關係的僵局。且我國與越菲兩國在南海上有多重利益

衝突，反而與中國大陸在南海議題上過去 8 年有未曾言明的默契，應該善

加利用，為我國在南海爭取更多空間。最後，站在東南亞國家的角度來評


110


估我國在南海主權爭議中的地位，必須謹記：東南亞國家看待我國在南海

議題上的地位，從不單純只有關注臺灣的作為。兩岸關係的發展、個別國

家與中國大陸之間的雙邊關係現況，在在影響其決定如何處理與我國在南

海上的利益糾紛。如此對我方在處理南海爭議時必然造成諸多限制，但決

策者若能反過來利用中國大陸的因素與權力不對稱結構的要件，或許能為

我國在南海爭端上爭取更多有利籌碼，同時維持居中平衡的地位不墜。

2016 - mjib.gov.tw...碰上中國人的春節。所以選擇在 3...

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