qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyu iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopa sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyu iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv Departamentul de nvmnt la Distan i Formare Continu bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe Facultatea de tiinte Juridice, Sociale i Politice rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopaCoordonator de disciplin: Lect. univ. dr. Mihai Grigore

2010-2011

UVT

TEHNICA NORMATIV IN ADMINISTRAIA PUBLIC

Suport de curs nvmnt la distan Administraie public, Anul II, Semestrul IIPrezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor i orice folosire alta dect n scopuri personale este interzis de lege sub sanc iune penal ISBN 978-973-115-522-7

SEMNIFICAIA PICTOGRAMELOR

F

= INFORMAII DE REFERIN/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TEM DE REFLECIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNUI CAPITOL SAU SECIUNE

= INFORMA II SUPLIMENTARE PUTE I GSI PE PAGINA WEB A U.V.T. LA ADRESA www.didfc.valahia.ro SAU www.id.valahia.ro .

Tematica cursului

CAPITOLUL I. Precizri terminologice si conceptuale CAPITOLUL II. Proceduri normative CAPITOLUL III. Tehnica elaborrii actelor normative CAPITOLUL IV. Tehnica redactrii actelor normative comunitare CAPITOLUL V. Elaborarea dreptului i informatica juridic

CAPITOLUL I PRECIZRI TERMINOLOGICE SI CONCEPTUALE1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Cuprins Cuprins Obiectiv general Obiective operaionale Timpul necesar studiului capitolului Dezvoltarea temei Bibliografie selectiv Tem de reflecie Modele de teste Rspunsuri i comentarii la teste

Coninutul noiunii de elaborare a normelor juridice; Tehnica juridic; Tehnica legislativ.

Obiectiv general: Dobndirea cunotinelor necesare cu privire la conceptele de baz din coninutul cursului n scopul asimilrii coninutului tiinific propriu disciplinei Tehnica normativ n administraia public. Obiective operaionale : nelegerea i nsuirea conceptelor eseniale de tehnic normativ, legislativ i juridic; nelegerea i nsuirea conceptelor interferente i solidare cu tehnica elaborrii actelor normative: legistica, legiferarea, politica juridic, politica legislativ, programul legislativ; cunoaterea reglementrilor de lege lata n materie.

= 2 ore

CAPITOLUL I PRECIZRI TERMINOLOGICE SI CONCEPTUALE Este cunoscut faptul c nicio form de asociere uman nu poate funciona n mod adecvat fr instituirea unui minimum de reguli de conduit (norme1), putnduse afirma c societatea se nate odat cu geneza normei. Normele juridice nu sunt o existen aprioric a ontisului socio-istoric; prin originea lor, normele juridice sunt preluate fie din norme sau reguli sociale constituite n afara dreptului, fie create sau elaborate prin voina expres a organelor de putere public competente, n virtutea legitimitii i reprezentativitii lor. Norma juridic este unitatea fundamental a oricrui sistem de drept 2. Sub aspectul tehnicii de elaborare i redactare, ea apare ca un text concis realizat, fie sub forma unui articol, fie a unei grupri de articole prin care se reglementeaz raporturi sociale sau conduite umane. Reflectnd relaii sociale aflate n interdependen, normele se afl, la rndul lor, n conexiuni directe sau indirecte, ele existnd ca elemente (subsisteme) ale sistemului dreptului. Sistemul dreptului se deosebete de sistemul legislaiei. i sistemul legislaiei3 are, ca elemente constitutive primare, normele juridice, dar deosebirea ntre ele se face n funcie de izvoarele, de actele normative din care provin i care au o for juridic diferit. Norma juridic, ca orice norm, prezint coninut i form, fiecare avnd o anumit modalitate de exprimare: coninutul, prin structura intern (logico-juridic), forma, prin structura exterioar a acesteia (tehnico-juridic), prin stilul formal-juridic de redactare a coninutului respectiv ce apare ca un articol, grupare de articole sau act normativ determinat. Elaborarea dreptului (activitatea normativ) este un proces complex ce cuprinde dou laturi sau faze: o faz de formulare teoretic (tiinific) de elaborare a normelor dreptului i o alt faz de exprimare concret a acestor norme, numit faza tehnic. Acest proces de elaborare a normelor juridice este numit elaborarea dreptului sau a normelor juridice. Procesul de elaborare a dreptului este un proces continuu, influenat de evoluia datelor care l condiioneaz (este un proces deschis, nelimitat n timp, continuu; el este deosebit de intens n perioade ce succed unor evenimente ce produc schimbri sociale structurale).

FSistemul dreptului sistemul legislaiei

Etimologic, termenul de norm provine din cuvntul grecesc nomos, semnificnd ordinea. Iniial, cuvntul semnifica o anumit aciune natural sau supranatural incluznd sensul de autoritate, obicei sau regul (ex. La Eschil a avea puterea de a face ceva). Noiunea de nomos provine, se pare i de la zeia Nemesis, care n mitologia greac avea rolul de a reglementa respectarea mpririi lumii ntre zei. Aceast noiune este opus celei de physis., de origine indic, care ulterior, ncepnd din secolul al V-lea, va desemna ordinea naturii, deosebit de ordinea umanului desemnat de nomos 2 n mod tradiional, sistemul dreptului a fost definit ca diviziune a totalitii normelor care l compun, n instituii juridice i ramuri de drept. Sistemul dreptului nu constituie suma aritmetic, mecanic, static, constant a normelor juridice, n vigoare, ci unitatea, ansamblul normelor juridice, structurate i organizate sistemic pe baza anumitor criterii i principii 3 Sistemul legislaiei cuprinde totalitatea actelor normative, aflate ntr-o stare de real i acut interferen.

1

Ca metodologie juridic particular, elaborarea actelor normative este solidar i interferent cu o serie de concepte, cum ar fi: tehnica juridic, tehnica legislativ, legistica, legiferarea, politica juridic, politica legislativ, programul legislativ, etc. 1. Tehnica juridic Noiunea de tehnic4 n drept este relativ recent5. Dac ns expresia tehnic este relativ recent n materie juridic, tehnica a existat ntotdeauna, dreptul neputnd exista fr ea. Ca ansamblu de procedee, de reguli n vederea stabilirii formulrii i aplicrii dreptului, tehnica juridic a aprut odat cu dreptul i, n special, odat cu dreptul scris. Putem afirma c o prim sarcin n determinarea conceptului tehnicii juridice const n stabilirea corelaiei ei cu tiina juridic. n literatura juridic s-au depus multe eforturi, mai mult sau mai puin fructuoase, pentru stabilirea distinciei ntre tiina i tehnica juridic. Se pare c primul care a ntrebuinat noiunea de tehnic n drept a fost Friedrich Karl von Savigny, care, n celebra sa lucrare Von Beruf unserer Zeit fr Gesetzgebung und Rechtswissenschaft (Vocaia timpului nostru pentru legiferare i tiina dreptului), distinge n drept un aspect politic, opera spontan a contiinei populare, i un aspect tehnic, care reprezint elaborarea tiinific a dreptului de ctre jurisconsuli. Savigny aadar nu distinge tehnica i tiina, pe care dimpotriv le identific, ci tehnica i politica. tiina este luat de Savigny n sensul de cunoatere a dreptului i de elaborare savant a lui, sens pe care-l mai gsim i la Gny. Definiiile date tehnicii juridice sunt destul de numeroase. ns, n realitate, nu ne aflm n faa unei simple controverse asupra definiiilor, ci n faa unor discuii asupra nsi sferei noiunii de tehnic. Nu suntem deci pe un teren pur formal, ci pe unul substanial, de fond. Conchiznd, Nicolae Popa definete tehnica juridic drept ansamblu de mijloace, procedee, artificii prin care necesitile pe care le nfieaz viaa social capt form juridic (se exprim n coninutul normei de drept) i se realizeaz apoi n procesul convieuirii umane. n opinia prof. Dan Ciobanu, conceptul de tehnica juridic are dou sensuri (un sens larg i un sens restrns). n sens larg, prin tehnica juridic nelege att

FNoiunea de tehnic

Tehnica este un ansamblu de procedee i deprinderi folosite ntr-un anumit domeniu de activitate (Academia Romn - Institutul de Lingvistic Iorgu Iordan, Dicionarul explicativ al limbii romne, ediia a II-a, Editura Univers Enciclopedic, 1998); Potrivit lui Lalande, prin tehnic inelegem un ansamblu de procedee bine definite i transmisibile, destinate s produc anumite rezultate considerate utile (ensemble de procdes bien dfinis et transmissibles, destines a produire certains rsultats juges utiles - Andr Lalande, Vocabulaire technique et critique de la philosophie,17-me dition, Presses Universitaires de France, 1991. n general, prin tehnic se nelege ansamblul metodelor, al procedeelor i regulilor care, mbinate cu o anumit miestrie personal, sunt aplicate n vederea executrii unei operaii sau lucrri, n practicarea unei profesii oarecare. 5 Tehnica juridic a fost folosit nainte de a se fi tiut ce reprezint. Studiile despre tehnica juridic au aprut mult mai trziu. n secolul al XVIII-lea l n secolul al XIX-lea, au nceput s apar o serie de lucrri despre tehnica juridic (Fr. Savigny, Ihering, Gny etc.), iar n zilele noastre o serie de procedee folosite de tehnica juridic n procesul de elaborare i aplicare a dreptului, au devenit, la rndul lor, obiect de reglementare juridic, fiind nscrise n Constituie, n legi i alte acte normative.

4

FTehnica juridic. Definiii

procesul de elaborare a normelor juridice, ct i procesul de aplicare a lor; cu alte cuvinte, tehnica juridic cuprinznd procedeele tehnice folosite pentru crearea i aducerea la ndeplinire a normelor juridice. n sens restrns, tehnica juridic desemneaz procedeele prin care normele juridice sunt elaborate, adic formele prin care politica legislativ a unui stat este exprimat n drept. n viziunea prof. Ion Craiovan, tehnica juridic este un concept complex care desemneaz anumite reguli, principii, metode, procedee, operaii folosite pentru elaborarea, realizarea, aplicarea i interpretarea normelor juridice. n concluzie, coninutul noiunii de tehnic juridic ne apare astfel ca deosebit de complex, el implic momentul receptrii de ctre legiuitor a comandamentului social, aprecierea sa selectiv i elaborarea normei (tehnica elaborrii dreptului, tehnica legislativ), dar cuprinde, de asemenea, i momentul realizrii (transpunerii n via) a normei de drept construite de legiuitor (tehnica realizrii i interpretrii dreptului). Ca orice tehnic i tehnica juridic cuprinde anumite reguli, procedee, metode, n vederea executrii operaiunilor juridice, adic a activitii de elaborare, sistematizare a dreptului, avnd sarcina de a gsi mijloacele optime pentru a transpune n drept, n norme juridice, voina de stat, creia conducerea politic vrea s-i dea for juridic, s o ridice la rangul de lege. n fond, tehnica juridic constituie un domeniu al tiinei juridice, o creaie tiinific, o raiune instrumental, un mijloc n vederea scopului, un inventar de unelte, proceduri i abiliti specifice pentru a edifica normativitatea juridic, n condiii determinate. Tehnica juridic sau tehnica normativ este arta de a construi o ordine juridic bine structurat cu principiile sale i integrat prin norme corect formulate; aadar, o ordine juridic ce pune n practic principiul securitii juridice. 2. Tehnica legislativ 2.1. Conceptul de tehnic legislativ Elaborarea normelor juridice are loc n principal prin activitatea normativ a autoritilor publice, n special, prin cea a Parlamentului i a Guvernului, activitate ce se finalizeaz prin adoptarea de acte normative. Activitatea acestor autoriti se desfoar n conformitate cu anumite reguli de tehnic juridic i potrivit cu scopurile generale impuse de buna funcionare a mecanismului social, de coexistena libertilor sociale. Dintr-o atare perspectiva, activitatea organelor cu atribuii legislative este larg receptat de societate i prezint o incontestabila valoare teoretic, dar mai ales practic. Transpunerea faptelor sociale - cu cerinele, tendinele i legitile lor - n realiti normativ-juridice implica, mai nti, o fundamentata activitate cognitiva, iar apoi, o calificata munca de apreciere valorica, de triere, evaluare i valorizare a coninutului acestor fapte i relaii, n vederea trecerii de la indicativ ia imperativ prin intermediul aciunii legiuitorului. Activitatea normativ este una din modalitile fundamentale de exercitare a funciilor statului, este o activitate creatoare de drept, potrivit necesitilor dictate de evoluia societii. Activitatea normativ a autoritilor publice se desfoar n conformitate cu atributele, competenele pe care acestea le au i care sunt stabilite, n primul rnd n Constituie i apoi i n alte acte normative. ntreaga activitate de

FTehnica legislativ. Noiune

elaborare a legilor se face cu respectarea unor proceduri i metode, precum i a unor principii care s rspund ct mai precis unei reglementri tiinifice, clare, coerente.. n procesul de optimizare a activitii legislative, un rol deosebit revine, fr ndoial, tehnicii legislative. n literatura juridic, conceptul de tehnic legislativ a fcut obiectul unor largi dezbateri, emindu-se diverse preri, nu fr consecine practice n planul activitii de construire a reglementrilor juridice. Anita Naschitz - care a lsat n patrimoniul tiinei juridice una dintre cele mai valoroase contribuii romneti cu privire la studiul tehnicii legislative considera c noiunea de tehnic legislativ poate avea un neles mai larg sau unul mai restrns. n sens larg, noiunea de tehnic legislativ desemneaz ntreaga activitate de elaborare a soluiilor prin care principiile i orientrile de politic legislativ urmeaz s dobndeasc mijloace de realizare. n acest neles, tehnica legislativ mbrieaz, ca atare, att elaborarea soluiilor de fond, ct i elaborarea soluiilor denumite, de regul, de ordin tehnic; cu alte cuvinte, mbrieaz att operaiunile viznd elaborarea fondului reglementrii, ct i pe cele prin care soluiile de fond dobndesc o form specific de exprimare. Iar, n sens restrns, noiunea de tehnic legislativ reprezint acele procedee i artificii prin care soluiile de fond dobndesc practicabilitate, capacitate de inserare n viaa social. Conceptul de tehnic legislativ este definit de ctre Ilariu Mrejeru ca fiind un ansamblu de metode i procedee, folosite n activitatea de elaborare a proiectelor de legi i altor proiecte de acte normative, care ajut la determinarea unor soluii legislative judicios alese potrivit cerinei sociale i, deopotriv, la modul de exprimare a acestora n texte corespunztor redactate. 2.2.Tehnica legislativa, tehnica juridic, i legiferarea A legifera este o tiin, este n acelai timp o art, dar este totodat i o tehnic. n opinia prof. Dan Ciobanu, legiferarea are att un sens larg, desemnnd adoptarea tuturor actelor normative, ct i un sens restrns, prin care se nelege procesul combinat prin care legea (stricto sensu) este creat i votat de ctre parlament. Cu alte cuvinte, conceptul de legiferare, n sens restrns, este redus la procedeele prin care legea este redactat i votat. Pe scurt, legiferarea se refer la activiti. Tehnica legislativ este un concept mai larg. Ea cuprinde, de asemenea, formele prin care politica legislativ este exprimat de legiuitor, cum ar fi legile, hotrrile guvernului sau ordinele i instruciunile minitrilor, ca i metodele de exprimare a acestei politici n formele selectate, cum ar fi normele permisive raportate la normele imperative. n literatura de specialitate, noiunea de legiferare este sinonim, de regul, cu noiunea de tehnic legislativ. n doctrin, a mai fost semnalat faptul c, uneori, tehnica juridic se confund cu tehnica legislativ, printr-o reducere a sferei tehnicii juridice doar la procesul elaborrii normative. Tehnica legislativ privete strict construirea soluiilor normative de ctre legiuitor, aciune ce se prezint ca o sintez i un bilan al experienelor dobndite n trecut de participanii la viaa social, experiene filtrate din perspectiva judecilor de valoare ale legiuitorului.

FNoiunea de legiferare

Tehnica juridic, ca noiune ce exprim ansamblul principiilor metodelor i procedurilor ce fundamenteaz elaborarea tuturor categoriilor de norme sau acte juridice normative, nu se identific cu noiunea de tehnic legislativ sau de legiferare, ntruct aceasta de pe urm are o sfer mai restrns, viznd doar procesul de elaborare a legilor (ca principale forme ale actului normativ sau ale izvorului de drept); asimilrile conceptuale sunt datorate ponderii tehnicii legislative n elaborarea normelor juridice. Mircea Djuvara arta c legiferarea este operaia prin care o regul, aa cum este conceput la un moment dat, fa de o situaie de fapt dat n societate, se transform n regul de drept pozitiv; n mod strict ns, legiferarea privete procesul de elaborare a legilor. 2.3. Tehnica legislativ, politica legislativ, politica juridic i programul legislativ Politica legislativ este o parte a politicii juridice. Prin politica juridic nelegem ideile directoare care determin orientarea dreptului n elaborarea, dezvoltarea i aplicarea sa. Politica juridic este capacitatea de a concepe i de a formula ideile directoare care determin orientarea dreptului. Politica juridic se manifest, mai nti, n domeniul legislaiei. n elaborarea legislativ, se disting n realitate dou funcii de o valoare inegal: politica legislativ, care asigur finalitile legislaiei i care i traseaz liniile directoare i tehnica legislativ, care primete directivele politicii legislative i pune n micare normele juridice n forma corespunztoare. n timp ce politica legislativ examineaz direct exigenele binelui comun (dac are o concepie corect a misiunii sale), tehnica legislativ nu se ocup de sensul profund al regulilor juridice, ci de funcionarea i practicabilitatea lor. Conceput ca un ansamblu de procedee tehnice, prin care legiuitorul creeaz normele juridice, tehnica legislativ se deosebete de politica legislativ, adic de reprezentarea pe care legiuitorul i-o formeaz ct privete att scopurile sociale ale reglementrii, ct i formele ei de exprimare. Definit n acest fel, politica legislativ reprezint expresia cea mai concentrat a contiinei juridice i treapta imediat premergtoare transpunerii acesteia n norme juridice. Politica legislativ evoc liniile directoare concrete pentru elaborarea legislaiei ca ansamblu de acte normative. Elaborarea tiinific a dreptului pornete n mod logic de la programele legislative. ntlnim aici unul din cele mai nsemnate aspecte ale raportului dintre politica legislativ i tehnica legislativ. Programele legislative sunt, evident, instrumente de politic legislativ. ntr-un stat de drept, pluripartidist nu vom ntlni, desigur, programe legislative naionale, care s se impun cu putere de lege organelor de elaborare, cum s-a ncercat s se fac la noi - n timpul regimului totalitar - cu un succes relativ. Vom ntlni n schimb o diversitate de programe legislative care se pot impune sau nu potrivit jocului democratic6.n unele ri, cum este, de exemplu, n Marea Britanie, programul legislativ al unei ntregi legislaturi este cuprins n mesajul tronului. n general, efii de state, potrivit atribuiilor constituionale ce le revin,6

FPolitica juridic Politica legislativ.

Programul legislativ este, de fapt, un program de prioriti. El selecteaz un numr de proiecte a cror realizare apare, cel puin n optica autorilor, ca fiind de mare urgen. Desigur, programul legislativ este conceput cel mai adesea ntr-o anumit optic politic. El traduce, de obicei, doctrina, interesele, opiunile unor anumite formaiuni politice i este nfptuit doar atunci cnd autorii si se sprijin pe o anumit majoritate parlamentar. Dac la un moment dat acetia pierd majoritatea. noile fore politice venite la putere pot impune un nou program legislativ, uneori substanial deosebit de cel anterior. 2.4. Tehnica legislativ i legistica n literatura de specialitate occidental iar, mai recent, i n literatura de specialitate romneasc - este preferat n locul noiunii de tehnic legislativ conceptul de legistic formal (parte a legisticii sau tiinei legislative). Prof. Ioan Vida consider c legistica formal nu se limiteaz, aa cum o proiecteaz autorul su, J. Byvoet, la tehnica elaborrii actelor normative, subliniind totodat c legistica formal nu se confund cu tehnica legislativ, deoarece ea se refer att la normele metodologice de redactare a actelor normative, ct i la regulile de procedur legislativ. n plus, mai subliniaz autorul, legistica formal sau tehnica legislativ - denumirea rmne la latitudinea fiecrui autor, n funcie de opiunile personale - nu poate fi tratat doar ca un ansamblu de reguli cu caracter metodologic, apte s reglementeze doar aspectele tehnice ale procesului de elaborare a actelor normative. Este cunoscut faptul c, cel puin atunci cnd este vorba de adoptarea unei legi sau a unei ordonane, atingerea intei este supus unei duble condiionri, prima de ordin tehnic metodologic i a doua de ordin politic. Cu alte cuvinte, adoptarea legii este supus nu numai regulilor de tehnic legislativ, ci i normelor care fac obiectul procedurii legislative. n opinia profesorului I. Vida, legistica formal are ca obiect att metodologia elaborrii actelor normative, ct i regulile procedurii legislative. n opinia, unor reputai specialiti ai Consiliului Legislativ, Sorin Popescu i Victoria ndreanu, tiina legislativ (legistica) se ocup n mod special, de studierea sistematic a metodelor de redactare a textelor de lege. Ea este tiina juridic auxiliar care, bazat pe cercetarea datelor legislaiei (sociologie juridic, legislaie comparat, istoria dreptului) cuprinde politica legislativ (legistica material) i tehnica legislativ (sau legistica formal). Legistica (tiina elaborrii legii sau tiina legislativ) reprezint, n opinia prof. I. Vida, ansamblul metodelor, tehnicilor, procedeelor de exprimare material sau formal a ideilor care au nevoie de reflectare normativ n forme adecvate. Politica legislativ (sau legistica material), ca parte a tiinei legislative, are drept obiect conceperea scopurilor i mijloacelor unei aciuni legislative, pentru a modifica dreptul pozitiv, pentru a impulsiona reformele legislative, prin discernerea a ceea ce este de dorit de ceea ce este posibil.

FConceptul de legistic

subliniaz adesea necesitatea punerii n discuie a anumitor proiecte de lege. La rndul lor, guvernele i alctuiesc programe legislative. cuprinznd proiecte pe care socotesc necesar s le promoveze n faa organelor parlamentare. Partidele politice nsei propun programe legislative - cu ocazia alegerilor sau independent de acestea - pe care intenioneaz s le realizeze dac vin la putere.

Tehnica legislativ (sau legistica formal) este arta de a face legile; ea reprezint o parte a tiinei legislative ce are drept obiect aplicarea opiunilor politicii legislative i const nu numai n redactarea textului de lege sau mai general, n organizarea sa (prezentare formal, plan, titluri, diviziuni etc), dar i n alegerea i coordonarea modurilor de enunare a normei de drept i a procedeelor tehnice de realizare. La al 5-lea Congres al Asociaiei internaionale de metodologie juridic, Montreux (24-27 septembrie 1997) s-au formulat urmtoarele definiii ale legisticii materiale si formale: 1) Legistica material se refer la sistemul de aciune pe care l reprezint legislaia. Ea decupeaz procesul legislativ n mai multe faze i furnizeaz recomandri metodice pentru a ameliora eficacitatea legii. 2). Legistica formal sau tehnica legislativ este cea care analizeaz sistemul de comunicare i furnizeaz principiile menite s amelioreze cunoaterea textelor legislative. 2.5. Reglementarea de lege lata a tehnicii elaborrii actelor normative n Romnia, ca, de altfel, i n alte state, preocuparea pentru problemele tehnicii juridice a dus la elaborarea de ctre autoritile publice a unor norme metodologice de tehnic legislativ, destinate statornicirii i elaborrii celor mai importante principii, reguli i procedee ce trebuie folosite n procesul de elaborare i aplicare a dreptului. V.D. Zltescu apreciaz c ridicarea la rangul de acte normative a unor astfel de norme metodologice consacr un adevrat drept al elaborrii dreptului, transformnd tehnica legislativ ntr-o adevrat ramur de drept de sine sttoare. Raportate la finalitatea lor, normele metodologice de tehnic legislativ au ca scop orientarea i coordonarea, ntr-o concepie unitar, a activitii de pregtire i sistematizare a proiectelor de acte normative, furniznd, totodat, autoritilor elaboratoare un ndrumar pentru ca proiectele de acte normative ntocmite s ntruneasc condiiile specifice reglementrilor juridice, att sub aspectul eficienei sociale, ct i n ceea ce privete corecta lor exprimare n texte legale. De lege lata, elaborarea actelor normative este reglementat prin urmtoarele acte normative: 1. Constituia Romniei, republicat7; 2. Regulamentul Camerei Deputailor8, cu modificrile ulterioare9, Regulamentul Senatului, republicat10 i Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului11, cu modificrile i completrile ulterioare12;

Constituia Romniei din 1991 a fost republicat n M. Of. nr. 767/31 oct. 2003. Constituia Romniei, n forma iniial, a fost publicat n M. Of. al Rom., Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i a intrat n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991. Ulterior ea a fost revizuit prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, care a fost aprobat prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 i a intrat n vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicrii n M. Of. al Rom., Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, a Hotrrii Curii Constituionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituiei Romniei.

7

3. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat13, cu modificrile i completrile ulterioare14; 4. Legea nr.202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al Romniei15, cu modificrile ulterioare 16; 5.Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii17, cu modificrile i completrile ulterioare18; 6. Hotrrea Guvernului nr. 1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului19;

Hotrrea Camerei Deputailor nr.8/1994 pentru aprobarea Regulamentului Camerei Deputailor (republicat n M. Of. nr. 35/16 ian. 2006). 9 Hotrrea Camerei Deputailor nr.8/1994 a fost modificat prin Hotrrea Camerei Deputailor nr. 4/2006 privind modificarea Regulamentului Camerei Deputailor (publicat n M. Of. nr. 145/15 feb. 2006). 10 Hotrrea Senatului nr.28/2005 privind Regulamentul Senatului (publicat n M. Of. nr. 948/25 oct. 2005). 11 Hotrrea Parlamentului nr.4/1992 privind Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului (publicat n M. Of. nr. 34/4 mar. 1992). 12 Hotrrea Parlamentului nr.4/1992 a fost modificat i completat prin Hotrrea Parlamentului nr. 13/1995 privind modificarea i completarea articolului 7 din Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului (publicat n M. Of. nr. 136/5 iul. 1995). 13 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative a fost republicat n M. Of., Partea I, nr. 777/25.08.2004. 14 Legea nr. 24/2000, dup republicare, a fost modificat i completat prin urmtoarele acte normative: Legea nr. 49/2007 pentru modificarea i completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative (publicat n M. Of., Partea I, nr. 194/21.03.2007), Legea nr. 173/2007 pentru completarea art. 53 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative (publicat n M. Of., Partea I, nr. 406/18 iun. 2007) i Legea nr. 194/2007 pentru modificarea i completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative ( publicat n M. Of., Partea I, nr. 453/4 iul. 2007). 15 Legea nr.202/1998 privind organizarea Monitorului Oficial al Romniei (publicat n M. Of. nr. 423/10 nov. 1998 ). 16 Legea nr.202/1998 a fost modificat prin Legea nr.1/2005 privind organizarea i funcionarea cooperaiei (publicat n M. Of. nr. 172/28 feb. 2005). 17 Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (publicat n M. Of. nr. 716/23 oct. 2007). 18 Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 a fost modificat i completat prin Hotrrea Guvernului nr. 161/2008 pentru modificarea i completarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 1.226/2007 (publicat n M. Of. nr. 129/19 feb. 2008). 19 Hotrrea Guvernului nr. 1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului (publicat n M. Of., nr. 843/12 oct. 2006).

8

7. Hotrrea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivel central20, cu modificrile ulterioare 21; 8. Ordinul Secretarului General al Camerei Deputailor nr.6/1999 privind procedura publicrii, republicrii i rectificrii actelor n Monitorul Oficial al Romniei22, cu modificrile i completrile ulterioare23.

TEST DE AUTOEVALUARE Enumerai actele normative prin care este reglementat de lege lata elaborarea actelor normative n Romnia.

Hotrrea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central (publicat n M. Of. nr. 685/29 iulie 2005). 21 Hotrrea Guvernului nr. 775/2005 a fost modificat prin Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (publicat n M. Of. nr. 716/23 oct. 2007). 22 Ordinul Secretarului General al Camerei Deputailor nr. 6/1999 privind procedura publicrii, republicrii i rectificrii actelor n Monitorul Oficial al Romniei (publicat n M. Of. nr. 1/8 ian. 1999). 23 Ordinul Secretarului General al Camerei Deputailor nr.6/1999 a fost modificat i completat prin Ordinul Secretarului General al Camerei Deputailor nr.100/2004 pentru completarea Ordinului Secretarului General al Camerei Deputailor nr. 6/1999 privind procedura publicrii, republicrii i rectificrii actelor n Monitorul Oficial al Romniei (publicat n M. Of. nr. 338/19 apr. 2004) i Ordinul Secretarului General al Camerei Deputailor nr.493/2007 pentru modificarea Ordinului secretarului general al Camerei Deputailor nr. 6/1999 privind procedura publicrii, republicrii i rectificrii actelor n Monitorul Oficial al Romniei (publicat n M. Of. nr. 398/13 iun. 2007).

20

BIBLIOGRAFIE SELECTIV 1. Grigore, Mihai, Tehnica normativ, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009. 2. Popescu, Sorin; Ciora, Ctlin; ndreanu, Victoria, Aspecte practice de tehnic i eviden i legislativ, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2008. 3. Popescu, Sorin.; ndreanu, Victoria, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003. 4. Vida, Ioan, Manual de legistic formal, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006.

TEM DE REFLECIE Ce concept vi se pare mai potrivit pentru tehnica elaborrii actelor normative: tehnica legislativ, legistic formal sau tehnic normativ?

MODELE DE NTREBRI 1. Cum este definit conceptul de tehnic legislativ n viziunea Anitei Naschitz? 2. Ce este politica juridic? 3. Care sunt definiiile care s-au formulat la al 5-lea Congres al Asociaiei

internaionale de metodologie juridic, Montreux (24-27 septembrie 1997) cu privire legistica material si formal? RSPUNSURI LA NTREBRI 1. A se vedea pag. 5. 2. A se vedea pag. 6. 3. A se vedea pag. 8.

CAPITOLUL II PROCEDURI NORMATIVE1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Cuprins Obiectiv general Obiective operaionale Timpul necesar studiului capitolului Dezvoltarea temei Bibliografie selectiv Tem de reflecie Modele de teste Rspunsuri i comentarii la teste

Cuprins

Principiile elaborrii actelor normative; Procedurile normative naionale; Procedurile normative comunitare.

Obiectiv general: Cunoaterea principiilor aplicabile n activitatea de elaborare a actelornormative i a procedurilor normative interne i comunitare.

Obiective operaionale: Identificarea i nsuirea principiilor elaborrii actelor normative; Cunoaterea procedurii legislative ordinare parlamentare i a procedurii elaborrii actelor la nivelul Guvernului;

Familiarizarea cu principalele proceduri decizionale comunitare: procedura de codecizie; procedura de consultare; procedura de cooperare; procedura de aviz conform.

= 4 ore

CAPITOLUL II PROCEDURI NORMATIVE 1. Principiile elaborrii actelor normative Activitatea de elaborare a actelor normative se desfoar cu respectarea i realizarea unor principii care, aa cum sublinia M. Djuvara, trebuie s tind la ntruchiparea raionalitii i moralitii dreptului, s satisfac idealul de justiie al societii. Activitatea normativ, ndeosebi la nivel legislativ, se desfoar cu respectarea i realizarea urmtoarelor principii: 1. Fundamentarea tiinific a activitii de elaborare a normelor juridice. Acest principiu pornete de la ideea c elaborarea actului normativ trebuie s se fac de legiuitor, pe baza unor investigaii i studii prealabile economice, sociologice, psihologice, a unei documentri tiinifice i a cercetrilor de specialitate n domeniul n care are loc reglementarea, pentru cunoaterea aprofundat a realitii i identificarea scopurilor politicii legislative. Numai o bun cunoatere a ceea ce se cheam ratio legis poate conduce la exprimarea corect a normei juridice n coninutul legii. Fundamentarea tiinific a unui proiect de lege va cuprinde: descrierea situaiilor de fapt ce urmeaz s fie transformate n situaii de drept, analiza judecilor de valoare n ce privete determinarea situaiilor de fapt ce trebuie s fie transformate, schimbate, completate i care se gsesc n contact cu judecile de valoare, care determin schimbarea viitoarei reglementri, costul social al reformei legislative, oportunitatea sa. 2. Principiul respectrii unitii de sistem a dreptului Actul normativ ce se elaboreaz trebuie s se ncadreze n sistemul legislativ care implic legturi multiple i formeaz un complex unitar n cadrul cruia exist relaii de ierarhie, corelare, compatibilitate, interdependen etc. Unitatea actelor normative trebuie s fie neleas att orizontal, ct i vertical. Pe linie orizontal, n elaborarea unei legi se au n vedere toate celelalte acte normative care cuprind dispoziii n legtur cu materia reglementat n noua lege; altfel, se ivete un conflict ntre reglementrile din acelai sistem de drept care afecteaz unitatea actelor normative. Pe linie vertical, actul normativ ce se elaboreaz trebuie s in seama de supremaia Constituiei i de principiul ierarhiei actelor normative, de corelarea cu celelalte acte normative i de limitele competenei care le ordon, astfel ca prevederile noii legi s fie conforme cu actele normative superioare i cu prevederile Constituiei, s se coreleze cu actele normative egale i s se reflecte n actele normative inferioare. Aceasta nseamn c toate actele normative elaborate n temeiul legii vechi i vor nceta aplicarea, fiind necesar elaborarea unor noi acte normative n temeiul noii legi. Astfel, se respect unitatea actului normativ adoptat de autoritatea legiuitoare i unitatea sistemului de drept. 3. Principiul asigurrii echilibrului ntre dinamica i statica dreptului. n elaborarea normelor juridice trebuie s se asigure echilibrul ntre stabilitatea i mobilitatea reglementrilor, ntre dinamica i statica acestora.

FElaborarea actelor normative. Principii

Sistemul dreptului este un sistem deschis, n care exist un echilibru dinamic ntre tendinele de conservare a valorilor permanente ale dreptului i de schimbare, determinate de noile cerine ale vieii sociale. 4. Principiul accesibilitii i al economiei de mijloace n elaborarea actelor normative. Acest principiu are n vedere c normele juridice trebuie s transmit un mesaj clar, pe nelesul destinatarilor i cu mijloace ct mai simple. Cerinele principale ce le implic realizarea principiului accesibilitii sunt: a) alegerea formei exterioare a reglementrii de care depinde fora normei juridice, poziia sa n sistemul normelor de drept, etc.; Forma exterioar de reglementare se refer la determinarea categoriei actului juridic care trebuie s fie elaborat (lege, ordonan de Guvern, hotrre de Guvern, ordin al misitrului etc.). b) alegerea modalitii reglementrii normative juridice; Alegerea modalitii de reglementare a normei juridice, formulat n mod imperativ, dispozitiv sau cu un caracter de recomandare este o opiune a legiuitorului, cu privire la conduita prescris subiectelor de drept. Acest principiu se refer la tipul de norme folosit, n funcie de conduita pe care o prescrie norma, de specificul relaiilor sociale, de caracteristicile subiectelor acestor relaii, de natura intereselor ce urmeaz s fie satisfcute i de valorile aprate de norma juridic. c) alegerea procedeelor de conceptualizare i a limbajului normelor juridice. Alegerea procedeelor de conceptualizare i a limbajului normelor juridice. Principiul accesibilitii i al economiei de mijloace n elaborarea actelor normative este transpus n practica prin folosirea unor procedee de conceptualizare (concepte, categorii, noiuni, definiii, ficiuni, prezumii etc.) i a unui limbaj adecvat. Aceasta cerina privete n mod nemijlocit: construcia normei, cuprinderea n norma a elementelor structurale, fixarea tipului de conduit, stilul i limbajul juridic. 2. Procedurile normative naionale Elaborarea legii i altor acte normative se realizeaz de ctre autoritile publice competente sau instituiile prevzute de Constituie, potrivit unei proceduri legale independente, specifice fiecrei categorii de acte normative24. Actele normative parcurg, indiferent de calificarea acestui act, cu unele excepii, urmtoarele etape: iniierea i elaborarea proiectului actului normativ; dezbaterea proiectului actului normativ; adoptarea proiectului actului normativ; promulgarea actului normativ (dac este cazul); realizarea publicitii oficiale a actului normativ.24

Actele normative sunt iniiate, elaborate i adoptate n conformitate cu prevederile Constituiei Romniei, ale Regulamentelor celor dou Camere i al edinelor comune, cu dispoziiile Legii nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative i cu cele ale Hotrrii Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii.

FProcedura legislativ ordinar

2.1. Procedura legislativ n rndul atribuiilor pe care le are Parlamentul, cea mai important este legiferarea. Aceast activitate este supus unor norme constituionale i regulamentare (parlamentare), care reglementeaz traseul legii din momentul exercitrii dreptului de iniiativ legislativ i pn la publicarea legii n Monitorul Oficial al Romniei, norme ce formeaz coninutul procedurii legislative parlamentare25. Procedura legislativ ordinar parlamentar26 cuprinde urmtoarele etape27: 1. iniiativa legislativ; 2. examinarea i avizarea proiectelor de lege sau propunerilor legislative n cadrul comisiilor permanente ale fiecrei Camere; 3. includerea proiectului de lege sau a propunerii legislative pe ordinea de zi a Camerei competente s o dezbat; 4. dezbaterea proiectului de lege sau a propunerii legislative n cadrul Camerei competente; 5. votarea proiectului de lege n plenul Camerei; 6. ntoarcerea legii la Camer care are competen decizional n condiiile art.75 alin.(4) i (5) din Constituia Romniei, republicat; 7. semnarea legii de ctre preedinii Camerelor; 8. promulgarea i publicarea legii. 2. 2. Procedura elaborrii actelor la nivelul GuvernuluiConstituia Romniei, ca efect al revizuirii, a adus multe elemente de noutate n ceea ce privete procedura legislativ (de ex, sesizarea Camerelor dup criteriul competenei, instituirea mecanismului decizional, accelerarea procesului legislativ etc.). Procedura legislativ parlamentar cuprinde totalitatea regulilor pentru pregtirea dezbaterii, dezbaterea i votarea unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative n Parlament. n conformitate cu principiul bicameralismului, ea se desfoar n fiecare Camer i, dac este cazul, n Camerele reunite, n edin comun 26 Alturi de procedura legislativ ordinar (de adoptare a legilor ordinare i organice), Constituia Romniei i regulamentele parlamentare reglementeaz o serie de proceduri legislative speciale (asupra crora nu vom insista n studiul nostru), cum ar fi: procedura de adoptare a legilor constituionale; procedura de urgen; procedura de adoptare a legilor n edina comun a celor dou Camere; procedura legislativ instituit n vederea adoptrii unui proiect de lege prin angajarea rspunderii Guvernului n faa Parlamentului, precum i 5. procedura legislativ a delegrii legislative. 27 Cu privire la etapele procedurii legislative cteva precizri se impun n legtur cu medierea i reexaminarea legii. a) Medierea ca faz a procedurii legislative, a fost nlturat prin Legea de revizuire a Constituiei nr.429/2003, aceasta fiind meninut, ca o procedur special, pentru procedura revizuirii Constituiei Romniei, n condiiile art.150 i 151. De asemenea, procedura medierii urmeaz s se aplice i pentru proiectele de lege aflate n procedur anterior intrrii n vigoare a Legii de revizuire a Constituiei, respectiv data de 29 octombrie 2003. b) Faza parlamentar a procedurii se ncheie n momentul trimiterii legii spre promulgare. n cazul reexaminrii solicitate fie de Preedintele Romniei, fie ca urmare a deciziei Curii Constituionale, procedura legislativ se reia, n condiiile stabilite de Constituie i de regulamentele parlamentare. Considerat drept o procedur complementar, procedura reexaminrii legii prezint o importan deosebit, ntruct face parte nemijlocit din adoptarea legii.25

FProcedura elaborrii actelor la nivelul Guvernului

Proiectele de acte normative la nivelul Guvernului se iniiaz, se elaboreaz, se adopt i se aplic n conformitate cu Constituia Romniei, republicat, cu dispoziiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, ale Legii nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, ale Hotrrii Guvernului nr. 1.361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului, ale Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii i cu principiile ordinii de drept. Potrivit dispoziiilor art. 1 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii28, au dreptul s iniieze proiecte de acte normative, n vederea adoptrii/aprobrii de ctre Guvern, conform atribuiilor i domeniului lor de activitate, urmtoarele autoriti publice: a) ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, aflate n subordinea Guvernului, precum i autoritile administrative autonome; b) organele de specialitate ale administraiei publice centrale aflate n subordinea sau n coordonarea ministerelor, prin ministerele n a cror subordine sau coordonare se afl; c) prefecii, consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti, potrivit legii, prin Ministerul Internelor i Reformei Administrative. Circuitul procesului decizional al proiectelor de acte normative este structurat n dou etape: A) reuniunea pregtitoare edinei Guvernului, care asigur coordonarea procesului de elaborare, consultare i avizare pentru actele normative la nivel interministerial; B). edina Guvernului, care marcheaz ncheierea procesului decizional, prin adoptarea/aprobarea sau respingerea acestor proiecte.

3. Procedurile normative comunitare Uniunea European este constituit pe baza unui sistem instituional unic n lume. Statele membre29 au delegat o parte a suveranitii naionale, n unele domenii, instituiilor independente, ce le reprezint interesele30. Astfel c, pe lng puterileAdoptat prin Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007. n momentul de fa, Uniunea European include 27 de state membre. Danemarca, Irlanda i Marea Britanie au aderat n 1973, Grecia n 1981, Spania i Portugalia n 1986, Austria, Finlanda i Suedia n 1995. La 1 mai 2004, zece state au aderat la Uniunea European: Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Ceh, Slovacia, Slovenia, Ungaria, iar la 1 ianuarie 2007 au devenit state membre ale Uniunii Europene Bulgaria i Romnia. Trei state au statutul de stat candidat: Croaia, Fosta Republic Iugoslav a Macedoniei i Turcia. 30 Uniunea European este un sistem unic n lume care a evoluat n mod constant de-a lungul istoriei sale de 50 de ani. Uniunea European nu este de fapt un stat federal. Statele membre ale Uniunii29 28

naionale, regionale i locale, exist i o putere european, avnd la baz instituii mandatate s intervin, conform principiului subsidiaritii31, n domeniile32 n care aciunea comun este considerat mai eficient dect aciune separat a statelor membre. Uniunea European are o component legislativ i una executiv, precum i o justiie independent, fiind susinut de un numr mare de alte instituii i oraganisme specializate33. Principalele instituii decizionale sunt: Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia European. Acest triunghi instituional elaboreaz politici i adopt acte (regulamente, directive, decizii etc.) care sunt aplicate pe tot teritoriul Uniunii Europene. Procedurile decizionale prin intermediul crora Consiliul Uniunii Europene i Parlamentul European adopt actele juridice generale obligatorii (regulamente i directive) sunt urmtoarele34: 1. procedura de codecizie; 2. procedura de consultare; 3. procedura de cooperare; 4. procedura de aviz conform. 3.1. Procedura de codecizie. Instituit de Tratatul privind Uniunea European i consolidat de Tratatul de la Amsterdam, procedura de codecizie prevede o adevrat divizare a puterii legislative ntre Parlament i Consiliul Uniunii Europene. Codecizia a devenit cea mai important procedur din practica legislativ a Uniunii Europene, constituind procedura legislativ central din sistemul decizional

FCodecizia

Europene sunt state suverane care au decis s renune la anumite competene n anumite domenii. Exist anumite arii n care luarea deciziilor la nivel european este n interesul tuturor statelor membre. Uniunea nu este un super-stat menit s nlocuiasc statele deja existente. Dar, n acelai timp, este mai mult dect o simpl organizaie internaional. Cele 27 de state membre au stabilit instituii comune crora le-au delegat o parte din suveranitatea naional pentru ca deciziile n anumite domenii de interes general s fie luate n mod democratic i la un nivel european. 31 Principiul subsidiaritii are menirea de a asigura luarea deciziilor ct mai aproape de cetean. Mai exact, este principiul conform cruia Uniunea nu ntreprinde aciuni (cu excepia domeniilor care in exclusiv de competena sa) dac acestea nu sunt mai eficiente dect aciunile ntreprinse la nivel naional, regional sau local. Acest principiu este strns legat de principiile proporionalitii i necesitii, conform crora nici una dintre aciunile ntreprinse de Uniune nu trebuie s depeasc nivelul care este necesar pentru realizarea obiectivelor Tratatului 32 Piaa unic pentru circulaia persoanelor, bunurilor, serviciilor i capitalurilor, agricultura, moneda unic, coeziune economic i social, protecia mediului etc. 33 Competenele instituiilor europene sunt definite n cadrul tratatelor care au fondat Uniunea. Acestea au fost negociate de ctre statele membre i apoi ratificate de fiecare stat n parte. Tratatul original i anume Tratatul de la Roma a pus bazele Comunitii Economice Europene n 1957. Tratatul de la Maastricht din 1992 a creat Uniunea European i a transformat-o dintre uniune pur economic ntr-o construcie politic de viitor. Alte tratate, precum Actul Unic European (1986), Tratatul de la Amsterdam (1997) i Tratatul de la Nisa (2001) au adus modificri semnificative structurii Uniunii, adugndu-i roluri i funcii noi. 34 n temeiul art. 199 din Tratatul de instituire a Comunitii Europene (Tratatul CE), Parlamentul European a adoptat un Regulament de procedur.

comunitar. Ea se bazeaz pe principiul acordului paritar dintre Parlamentul European, ales direct i reprezentnd popoarele Uniunii i Consiliu, care reprezint guvernele statelor membre. Avnd aceleai drepturi i obligaii, cele dou instituii adopt mpreun textele legislative, fr ca vreuna dintre ele s poat proceda altfel fr acordul celeilalte. Procedura de codecizie a fost instituit de Tratatul de la Maastricht n 1993. n acea perioad, ea nu se aplica dect n 15 domenii de activitate comunitar. Ulterior, Tratatul de la Amsterdam (mai 1999) a mrit considerabil numrul acestora, care a crescut i n urma Tratatului de la Nisa (februarie 2003); astfel c, n prezent, numrul temeiurilor juridice a ajuns la 44. Atunci cnd Consiliul statueaz cu majoritate calificat (cu excepia a doua cazuri, n care este necesar unanimitatea35), codecizia este procedura normal pentru ntreaga legislaie a Uniunii, cu excepia agriculturii, pescuitului, fiscalitii, politicilor comerciale, ajutoarelor de stat, politicilor industriale, concurenei i a uniunii economice i monetare. n conformitate cu articolul 251 din Tratatul CE, codecizia presupune un numr de pn la trei stadii: 1. prima lectur; 2. a doua lectur; 3. a treia lectur (concilierea). 3.2. Procedura de consultare. n cadrul procedurii de consultare, Parlamentului i se cere doar s-i dea avizul privind propunerea de act legislativ, nainte ca aceasta s fie adoptat de Consiliu, n conformitate cu articolul 192 din Tratatul CE36. Aceast procedur poate fi: - obligatorie (deoarece este impus de tratatele comunitare; astfel, propunerea legislativ dobndete putere de lege, numai n cazul n care Parlamentul i-a dat avizul); - facultativ (atunci cnd Comisia cere Consiliului s consulte Parlamentul). Aceast procedur se aplic n diferite domenii, precum agricultura, concurena, fiscalitatea, dar i n ceea ce privete revizuirea tratatelor. Parlamentul European poate aproba propunerea legislativ a Comisiei, o poate respinge sau poate propune amendamente. 3.3. Procedura de cooperare. Procedura de cooperare implic dou lecturi ale Parlamentului European. Dup prima lectur, Comisia indic amendamentele pe care le accept nainte de a

FConsultarea

Art. 42 i art. 151 alin. (5) din Tratatul CE. Iniial, Tratatul de la Roma din 1957 acorda Parlamentului un rol consultativ n procesul legislativ; Comisia formula propuneri, iar Consiliul adopta legislaia. Actul Unic European i, ulterior, Tratatele de la Maastricht, Amsterdam i Nisa au extins n mod succesiv prerogativele Parlamentului, care, n prezent, poate aduce modificri textelor legislative ntr-un numr mare de domenii, ajungndu-se astfel ca Parlamentul i Consiliul s dein mpreun puterea de decizie.36

35

FCooperarea

trimite propunerea Consiliului Uniunii Europene. La a doua lectur, Consiliul trebuie s ia n considerare amendamentele adoptate prin majoritate absolut. Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, procedura de cooperare este aplicat n foarte puine cazuri (dou prevederi ale Uniunii Economice si Monetare). Procedura de cooperare consolidat (introdus de Tratatul de la Amsterdam), permite statelor membre interesate s stabileasc ntre ele o cooperare mai strns. Cooperarea consolidat, solicitat de statele membre ale Uniunii nu poate fi realizat, dect cu acordul Comisiei. n cazul n care Comisia hotrte s nu prezinte o propunere, ea va explica motivele sale statelor membre interesate. Atunci cnd cooperarea consolidat vizeaz un domeniu n care se aplic procedura de codecizie (articolul 251 din Tratatul CE), Tratatul de la Nisa prevede avizul conform al Parlamentului, ceea ce asigur respectarea drepturilor acestuia. n celelalte cazuri, solicitarea este, de asemenea, transmis Parlamentului, care nu are dect un rol consultativ. Cooperarea consolidat n domeniul justiiei i al afacerilor interne ntre statele membre trebuie: - s se ncadreze n sfera de competen a Comunitii Europene i s respecte obiectivele stabilite prin dispoziiile privind cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal; - i s urmreasc transformarea mai rapid a Uniunii ntr-un spaiu de libertate, securitate i justiie. Statele membre care doresc s stabileasc ntre ele o cooperare consolidat, n conformitate cu articolele 43 i 44 din Tratatul privind Uniunea European, adreseaz o cerere Comisiei, care poate prezenta Consiliului o propunere legislativ n aceast privin. Instituirea unei cooperri consolidate este autorizat de Consiliu, care hotrte cu majoritate calificat de voturi, la propunerea Comisiei sau la iniiativa a cel puin opt state membre.

FAvizul conform

3.4. Procedura de aviz conform. n anumite domenii legislative, Parlamentul European are competena de a emite un aviz conform, n conformitate cu articolul 192 din Tratatul CE. Procedura de aviz conform confer Parlamentului drept de veto. Astfel, Parlamentul are rolul de a aproba sau de a respinge propunerea legislativ, iar Consiliul nu poate ignora avizul Parlamentului. n general, procedura de aviz conform se aplic n cazul ratificrii anumitor acorduri negociate de Uniunea European Actul Unic European a introdus procedura de aviz conform n dou sectoare: acordurile de asociere i acordurile de aderare la Uniunea European. Domeniul de aplicare a acestei proceduri a fost extins de Tratatul de la Maastricht (1992) la mai multe domenii legislative, n care, Consiliul adopt decizii cu unanimitate de voturi, apoi reduse de Tratatul de la Amsterdam la Fondurile structurale i de coeziune (articolul 161 din Tratatul CE).

TEST DE AUTOEVALUARE Care sunt principiile care trebuie s stea la baza activitii de elaborare a actelor normative?

BIBLIOGRAFIE SELECTIV 1. Grigore, Mihai, Tehnica normativ, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009. 2. Popescu, Sorin; Ciora, Ctlin; ndreanu, Victoria, Aspecte practice de tehnic i eviden i legislativ, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2008. 3. Popescu, Sorin.; ndreanu, Victoria, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003. 4. Vida, Ioan, Manual de legistic formal, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006.

TEM DE REFLECIE Ce prere avei despre procedura elaborrii actelor normative de ctre Parlamentul Romniei?

MODELE DE NTREBRI 1. Ce etape trebuie s parcurg, n general, actele normative? 2. Artai care sunt etapele procedurii legislative ordinare parlamentare. 3. Ce este codecizia? RSPUNSURI LA NTREBRI 1. A se vedea pag. 15-16. 2. A se vedea pag. 16-17. 3. A se vedea pag. 19.

CAPITOLUL III TEHNICA ELABORRII ACTELOR NORMATIVE1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Cuprins Obiectiv general Obiective operaionale Timpul necesar studiului capitolului Dezvoltarea temei Bibliografie selectiv Tem de reflecie Modele de teste Rspunsuri i comentarii la teste

Cuprins Documentarea; Motivarea i avizarea proiectelor de acte normative; Redactarea proiectelor de acte normative; Arhitectura actului normativ; Evenimentele legislative; Sistematizarea, unificarea i coordonarea legislaiei; Normele de tehnic legislativ aplicabile actelor normative ale autoritilor administraiei publice centrale i locale.

Obiectiv general: nelegerea i nsuirea tehnicii de redactare a proiectelor de acte normative ale autoritilor publice. Obiective operaionale: Cunoaterea i nsuirea metodelor i mijloacelor de documentare; Asimilarea instrumentelor de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative; Cunoaterea i nsuirea metodelor i procedeelor de redactarea a proiectelor de acte normative; Cunoaterea structurii unui act normativ complet; Cunoaterea evenimentelor legislative ce pot interveni pe durata existenei unui act normativ; Cunoaterea principalelor forme de sistematizarea a legislaiei.

= 15 ore

CAPITOLUL III TEHNICA ELABORRII ACTELOR NORMATIVE

FEtapele elaborrii unui proiect de act normativ

n procesul devenirii sale, un act normativ trebuie s parcurg etapele fireti ale iniierii i elaborrii proiectului actului normativ, ale dezbaterii i adoptrii proiectului actului normativ, precum i ale promulgrii actului normativ (dac este cazul) i realizrii publicitii oficiale a actului normativ. Sub aspectul tehnicii normative, intereseaz ns etapa iniierii i elaborrii proiectului actului normativ, etap care presupune activitatea prealabil de documentare, motivarea i avizarea proiectului de act normativ i, desigur, redactarea propriu-zis a proiectului de act normativ. 1. Documentarea 1.1. Consideraii generale Potrivit dispoziiilor art. 19 din Legea nr. 24/2000, republicat, elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedat, n funcie de importana i complexitatea acestora, de o activitate de documentare i analiz tiinific, pentru cunoaterea temeinic a realitilor economico-sociale care urmeaz s fie reglementate, a istoricului legislaiei din acel domeniu, precum i a reglementrilor similare din legislaia strin, n special a rilor Uniunii Europene. Legea, ca act de decizie social, reclam n faza de pregtire o ampl activitate de documentare care s permit emiterea unor reale judeci de valoare privind alegerea celor mai bune soluii ce urmeaz a fi ncorporate n propunerea de reglementare. Activitatea de documentare nu poate fi considerat un scop n sine. Ea creeaz premisele unei temeinice cunoateri a fenomenelor i relaiilor sociale ce urmeaz a fi supuse reglementrii juridice, furniznd elemente de apreciere n alegerea celor mai corespunztoare soluii. Scopul principal al documentrii const n elaborarea unor proiecte de acte normative ale cror soluii s fie n concordan cu cerinele vieii economice i sociale. Din punct de vedere strict juridic, activitatea de documentare este o dimensiune intrinsec a procesului de aplicare a dreptului. n cadrul acestui proces, alturi de stabilirea strii de fapt, de interpretarea normei juridice i de emiterea actului de aplicare, o etap de sine stttoare o constituie alegerea normei de drept. 1.2. Metode i mijloace de documentare Cunoaterea general, bazat pe o cercetare documentar de acelai gen, i propune s asimileze totalitatea datelor umane, sociologice, filosofice, politice, economice, sociale, istorice i de alt natur asupra problematicii ce urmeaz a fi supus cercetrii tiinifice. n schimb, cercetarea dreptului pozitiv sau a legislaiei n vigoare urmrete o regrupare a elementelor de drept existente asupra problemei ce urmeaz a fi soluionat. Dincolo de obiectul cercetrii tiinifice, efectuarea acesteia este subordonat fa de dou demersuri intelectuale: analiza materialului documentar i sinteza acestuia.

FMetode de documentare

n activitatea de cercetare a materialului documentar se utilizeaz anumite metode, cel mai des vorbindu-se de metoda empiric i de metoda dogmatic. Metoda empiric se bazeaz pe folosirea exclusiv a experienei, fr a se face apel la o teorie general; ea constnd n cercetarea soluiilor care au fost deja pronunate n situaii identice de ctre organele cu atribuii jurisdicionale, de ctre alte autoriti publice sau chiar de ctre doctrin. Metoda dogmatic se fundamenteaz pe o teorie general, cu aplicaie direct la colile de gndire juridic, la istoria dreptului, la dreptul comparat, la principiile generale, la categoriile juridice ori la alte instrumente teoretice. n procesul de elaborare a unui proiect de lege o problem important const n stabilirea msurii n care legislaia n vigoare, n materia ce face obiectul noii reglementri, este depit de cerina social i n ce anume const aceasta. Raportat la elementul timp, legea este i ea un produs istoric i nu poate fi socotit imuabil, deoarece nici raporturile sociale pe care le reglementeaz nu sunt imuabile. n evoluia social se nregistreaz diverse mutaii ce reclam noi reglementri juridice, vechile reglementri putnd deveni la un moment dat o frn. Din aceast cauz, examinarea legislaiei n vigoare, prin prisma cerinei sociale prezente i de perspectiv, i determinarea insuficienelor acesteia se impun cu necesitate. La ansamblul actelor ce urmeaz a fi examinate cu ocazia elaborrii unei noi legi trebuie aduse, totodat, i reglementrile speciale n materia respectiv. Aadar, necesitatea inventarierii i examinrii legislaiei din domeniul supus viitoarei reglementri se impune din mai multe puncte de vedere: a) ajut la determinarea insuficienelor legislative din domeniul ce cere o intervenie legislativ i orienteaz spre gsirea unor soluii corespunztoare, legea n vigoare jucnd rol de experiment social ; b) ajut la determinarea problematicii noii reglementri, evitndu-se crearea de goluri legislative ; c) ajut la corelarea legislativ, dnd posibilitatea rezolvrii incidenelor noului act, cu legislaia n vigoare; se determin actele ce urmeaz a fi abrogate, modificate sau completate ; d) ajut la sistematizarea legislaiei, prin determinarea actelor ce urmeaz a fi concentrate n reglementri unitare i evitarea paralelismelor n reglementare. Posibilitatea inventarierii i cunoaterii legislaiei din materia ce urmeaz a fi supus unei noi reglementri este condiionat de existena unei bune evidene legislative, care s fie de natur a furniza n orice moment informaia juridic necesar37. n activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ trebuie s se examineze practica Curii Constituionale n acel domeniu, practica instanelor judectoreti n aplicarea reglementrilor n vigoare, precum i doctrina juridic n materie38.

Potrivit art. 2 alin.1 lit. f) din Legea nr.73/1993 pentru nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ (republicat n M. Of. al Rom., Partea I, nr. 1122 din 29 nov. 2004), Consiliul Legislativ ine evidena oficial a legislaiei i organizeaz informatizarea sistemului de eviden a acesteia, instrumente indispensabile pentru toi elaboratorii i utilizatorii dreptului. 38 Art. 20 din Legea nr. 24/2000, republicat.

37

FDocumentarea clasic

Un rol important n aplicarea normelor juridice l au mai ales instanele de judecat Cu ocazia rezolvrii cauzelor deduse spre soluionare, organele jurisdicionale fac aplicarea textelor legale care reglementeaz materia respectiv, motivndu-i soluiile pe prevederile legilor i altor acte normative, aplicabile n cauz. Soluiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie s aib n vedere dispoziiile cuprinse n tratatele internaionale la care Romnia este parte, precum i reglementrile n materie ale Uniunii Europene 39, asigurnd compatibilitatea cu acestea40. n cercetarea documentar, aa cum se precizeaz n literatura de specialitate, se apeleaz fie la documentarea clasic, fie la informatica documentar sau la o combinare a documentrii clasice cu informatica documentar. A Documentarea clasic. Cercettorul care recurge la cercetarea documentar clasic trebuie s-i delimiteze, de la bun nceput, sfera documentrii. Astfel, va trebui s stabileasc dac i propune s investigheze legislaia n vigoare dintr-un anumit domeniu de activitate, jurisprudena sau doctrina juridic ori toate acestea la un loc. Dup efectuarea acestei delimitri, va trece la identificarea surselor documentare (repertorii, cataloage, fiiere bibliografice etc), pentru a identifica materialele ce vor forma obiectul analizei documentare. Cnd aceste documente sunt identificate, ele urmeaz a fi lecturate i fiate, extrgndu-se din materialul adunat acele elemente care sunt utile n raport cu scopul urmrit. n cazul nostru, documentarea va viza extragerea textelor legislative, a soluiilor judectoreti, a concluziilor i propunerilor formulate de doctrina juridic, utile pentru elaborarea proiectului de lege sau de alt act normativ. n desfurarea propriu-zis a documentrii trebuie s se porneasc de la un plan care s cuprind zonele ce urmeaz a fi investigate i principalele probleme ce formeaz obiectul investigaiei documentare. Materiile explorate sunt trecute n fie tematice, care la rndul lor se grupeaz pe problemele propuse pentru investigare. Pe baza analizei materialului documentar se realizeaz operaiunea de sintez, care duce n final la gsirea celor mai importante principii, concepte, noiuni i soluii juridice ce vor sta la baza noii reglementri juridice. Iniiatorii proiectelor de acte normative pot solicita, pentru documentarea lor legislativ, informaii suplimentare de la Consiliul Legislativ i alte autoriti sau instituii cu atribuii de informare n materia respectiv. n activitatea de documentare, un instrument de nenlocuit pentru orice persoan ce iniiaz sau elaboreaz un proiect de act normativ l constituie Repertoriul Legislaiei Romniei41, editat n fiecare an de ctre Consiliul Legislativ42.Art. 21 din Legea nr. 24/2000, republicat. Cnd este cazul, se vor face propuneri de modificare i completare a actelor normative interne ale cror dispoziii nu sunt concordante cu cele ale actelor internaionale la care Romnia este parte sau nu asigur compatibilitatea cu dreptul comunitar. 41 Consiliului Legislativ, organ consultativ de specialitate al Parlamentului, i revine, potrivit dispoziiilor art. 79 i art. 150 din Constituia Romniei, republicat, precum i art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea sa organic nr.73/1993, republicat, pe lng atribuii de avizare i de examinare a conformitii actelor normative cu dispoziiile Constituiei Romniei, obligaia inerii evidenei oficiale a legislaiei Romniei i furnizrii informaiei necesare desfurrii procesului legislativ. De asemenea, n conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) lit. h) din Legea sa organic nr.73/1993, republicat,40 39

FDocumentarea informatizat

Repertoriul Legislaiei Romniei ne ajut s identificm orice act normativ din legislaia Romniei, adoptat de Parlament i autoritile publice ale administraiei publice centrale. B. Informatica documentar43. Pe msur ce timpul se scurge, documentarea clasic este tot mai mult nlocuit cu informatica documentar, instrumentul postmodernist de stocare, regsire i utilizare eficient a informaiilor necesare juristului i funcionarului public. Esena informaticii documentare o constituie noile tehnologii de stocare i utilizare a informaiilor, devenite din ce n ce mai complexe i mai numeroase. Bazele de date44 stocheaz informaii juridice din cele mai diverse; ele se interconecteaz i creeaz reele informatice naionale, regionale sau chiar internaionale. Baza de date legislativ, dezvoltat pe scheletul Repertoriului Legislaiei Romniei, care apare sub egida Consiliului Legislativ45, reflect situaia de coexisten a doua fonduri legislative n vigoare: fondul vechi, din 1864 pn la 22 decembrie 1989, aflat n continuu regres, si fondul legislativ creat dup aceasta data pn n prezent, care se afla n continua expansiune. Computerul, graie capacitii sale de memorare i vitezei de rulare a informaiilor, confer procesului de utilizare a datelor juridice valene care nu sunt nc cunoscute n totalitatea lor. Calitatea sistemelor de informatic documentar este dependent de calitatea tezaurului46 utilizat la constituirea bazelor de date. La elaborarea unui tezaur se ine seama de faptul c acelai termen poate avea semnificaii diferite47. Rolul tezaurului este i acela de a elimina inconvenientele omonimiei, fiecare descriptor48 fiind plasat ntr-un context, n aa fel nct semnificaia sa s fie univoc49.

Consiliul Legislativ elaboreaz Repertoriul legislaiei Romniei evidena oficial, precum i varianta online a acestuia (proiectat i administrat de Departamentul de Informatic al Consiliului Legislativ, pe baza datelor furnizate de Secia de Eviden Oficial a Legislaiei i Documentare.). Aceast obligaie constituional i legal are ca fundament principiul existenei n Romnia a unei singure evidene oficiale a legislaiei, care s permit cunoaterea exact a situaiei juridice a fiecrui act normativ, la un moment istoric dat. Dup inventarierea i reexaminarea vechiului sistem legislativ i dup efectuarea unei vaste asanri legislative, care a presupus abrogarea a mii de acte normative anterioare Constituiei, Consiliul Legislativ, n virtutea abilitrii sale legale de a ine evidena oficial a legislaiei n Romnia, a elaborat un repertoriu legislativ general i complet. 42 n practica Consiliului Legislativ, s-a permanentizat editarea anual a acestui repertoriu. 43 Relativ la informatica documentar, infra, Capitolul Elaborarea dreptului i informatica juridic. 44 ncepnd cu anul 2003, activitatea de eviden a legislaiei fost informatizat integral, crendu-se o aplicaie informatic de eviden a legislaiei, care a avut ca nucleu o baz de date. 45 http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.frame 46 Prin tezaur se nelege o list de termeni ierarhizai care formeaz o reea de interconexiuni, excluderi, discriminri i proximiti semantice, cu ajutorul crora se regsete informaia stocat n baza de date. 47 De exemplu, cuvntul pres pentru jurnalism nsemnnd altceva dect main de presat.

FInstrumente de prezentare si motivare

FDocumente de politici publice

2. Motivarea i avizarea proiectelor de acte normative 2.1. Instrumentele de prezentare i motivare Prezentarea raiunilor care stau la baza adoptrii unui proiect de act normativ reprezint o parte integrant a procesului de elaborare a legii. Cel care iniiaz un proiect de lege trebuie s tie c, prin aciunile sale, va tulbura echilibrul normativ al societii sau, mai precis, echilibrul dintre statica i dinamica dreptului. Aceast tulburare a echilibrului legislativ nu este lipsit de efecte de ordin practic n planul existenei umane, al relaiilor ce se stabilesc ntre autoritile publice i ceteni i chiar n relaiile dintre oameni, n general. De aceea, motivarea proiectelor actelor normative se impune ca o operaiune intelectual care are rostul de a-1 convinge pe emitentul actului normativ de necesitatea adoptrii acestuia. Ea trebuie s prezinte raiunile care stau la baza noii reglementri juridice, configuraia acesteia, efectele sociale scontate i costurile pe care le presupune aplicarea noului act normativ. Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, introduce o reglementare de sine stttoare i general cu privire la motivarea actelor normative, stipulnd n acest sens c proiectele de acte normative ce se supun spre adoptare trebuie nsoite, potrivit dispoziiilor art. 6 alin. (3), coroborat cu art. 29 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat, dup caz, de urmtoarele instrumente de prezentare i motivare: a) expuneri de motive - n cazul proiectelor de legi i al propunerilor legislative; b) note de fundamentare - n cazul ordonanelor i al hotrrilor Guvernului50; c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative. d) studii de impact - n cazul proiectelor de legi de importan i complexitate deosebit, al proiectelor de legi asupra crora Guvernul i-a angajat rspunderea, precum i al proiectelor de legi de aprobare a ordonanelor emise de Guvern n temeiul unei legi de abilitare i supuse aprobrii Parlamentului.51 Actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic i de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaiei n vigoare, sunt elaborate pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern52. Documentele de politici publice53, definite i structurate conform dispoziiilor Hotrrii Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru mbuntireaUn tezaur conine descriptori, non-descriptori i relaiile dintre ei. Descriptorii sunt cuvinte sau expresii care desemneaz ntr-o manier clar, precis, neambigu coninutul documentului indexat, iar non-descriptorii sunt cuvinte sau expresii care desemneaz ntr-un limbaj natural concepte identice. 49 Un tezaur larg utilizat n statele membre ale Uniunii Europene l constituie EUROVOC-ul. 50 Ordonanele care trebuie supuse aprobrii Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum i ordonanele de urgen se transmit Parlamentului nsoite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora. 51 Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare i studiile de impact constituie att instrumente de prezentare, ct i de motivare a noilor reglementri propuse. 52 Guvernul definete tipurile i structura documentelor de politic public. 53 Documentele de politici publice sunt instrumentele de decizie prin intermediul crora sunt identificate posibilele soluii pentru rezolvarea problemelor de politici publice, astfel cum sunt definite n Hotrrea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru mbuntirea48

sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale54 i ale Hotrrii Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare si evaluare a politicilor publice la nivel central55, cu modificrile ulterioare 56, sunt: a) strategia; b) planul; c) propunerea de politici publice. Documentele de politici publice se iniiaz, se elaboreaz, se adopt i se aplic n conformitate cu dispoziiile Legii nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor57, cu modificrile i completrile ulterioare58, ale Hotrrii Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentrusistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale. Documentele de politici publice includ i informaii cu privire la evaluarea impactului, msurile de monitorizare, evaluare i implementare a soluiilor identificate. 54 Hotrrea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale (publicat n M. Of. nr. 637/24 iul. 2006). 55 Hotrrea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central (publicat n M. Of. nr. 685/29 iulie 2005). 56 Hotrrea Guvernului nr. 775/2005 a fost modificat prin Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (publicat n M. Of. nr. 716/23 oct. 2007). 57 Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (publicat n M. Of. nr. 164/2 apr. 2001). 58 Legea nr.90/2001 a fost modificat i completat prin urmtoarele acte: Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei (publicat n M. Of. nr. 279/21 apr. 2003); Ordonana de urgen a Guvernului nr.64/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale i a unor instituii publice (publicat n M. Of. nr. 464/29 iun. 2003); Legea nr. 23/2004 pentru modificarea i completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (publicat n M. Of. nr. 187/3 mar. 2004); Ordonana de urgen a Guvernului nr. 11/2004 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale (publicat n M. Of. nr. 266/25 mar. 2004); Legea nr. 194/2004 privind aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 64/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale i a unor instituii publice (publicat n M. Of. nr. 486/31 mai. 2004); Ordonana de urgen a Guvernului nr.17/2005 pentru stabilirea unor msuri organizatorice la nivelul administraiei publice centrale (publicat n M. Of. nr. 229/18 mar. 2005); Legea nr.117/2005 pentru completarea art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (publicat n M. Of. nr. 389/9 mai. 2005); Ordonana de urgen a Guvernului nr.76/2005 pentru modificarea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (publicat n M. Of. nr. 618/15 iul. 2005); Legea nr. 250/2005 privind respingerea Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 76/2005 pentru modificarea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (publicat n M. Of. nr. 734/12 aug. 2005); Legea nr.250/2006 pentru modificarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a

mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale, ale Hotrrii Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central, cu modificrile ulterioare, precum i ale Hotrrii Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii59, cu modificrile i completrile ulterioare60. Legea nr. 24/2000, printr-o serie de intervenii legislative61, viznd, n special, mbuntirea calitii normelor juridice a introdus prevederi care reglementeaz elaborarea de studii de impact n cazul proiectelor de lege de importan i complexitate deosebit, al proiectelor de lege asupra crora Guvernul i-a asumat rspunderea sau al celor de aprobare a ordonanelor emise de Guvern n temeiul unei legi de abilitare i supuse aprobrii Parlamentului, precum i evaluarea preliminar a impactului proiectelor de acte normative, ca metod de analiz a implicaiilor unei reglementri existent sau propus. Aceste studii de impact62 i evaluri preliminare reprezint o etap esenial n fundamentarea legislaiei unui stat, proceduri detaliate existnd n acest sens nc de la sfritul anilor `90 n Uniunea European. Studiul de impact. Scopul elaborrii studiului de impact este, potrivit dispoziiilor art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, de a estima costurile i beneficiile aduse n plan economic i social prin adoptarea proiectului de lege, precum i de a evidenia dificultile care ar putea aprea n procesul de punere n practic a reglementrilor propuse.ministerelor (publicat n M. Of. nr. 554/27 iun. 2006) i Ordonana de urgen a Guvernului nr.87/2007 pentru modificarea Legii ceteniei romne nr. 21/1991 (publicat n M. Of. nr. 634/14 sep. 2007). 59 Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii (publicat n M. Of. nr. 716/23 oct. 2007). 60 Hotrrea Guvernului nr. 1226/2007 a fost modificat i completat prin Hotrrea Guvernului nr. 161/2008 pentru modificarea i completarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 1.226/2007 (publicat n M. Of. nr. 129/19 feb. 2008). 61 Legea nr. 49/2007 pentru modificarea i completarea Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative (publicat n M. Of., Partea I, nr. 194/21.03.2007) 62 Primele reflecii asupra necesitii studiilor de impact au avut ca punct de plecare lucrrile grupului Mandelkern, constituit de Comisia European, denumit astfel dup numele conductorului su - Dieudonn Mandelkern, care, la data de 13 noiembrie 2001, a publicat un Raport pe tema calitii reglementrii (Better Regulation). Pe baza acestui raport, Comisia European a ntocmit o comunicare asupra analizei de impact, document care menioneaz primele aplicaii ale studiilor de impact n domeniul energetic, al proteciei mediului i industriei chimice. n acest document, Comisia European insist asupra necesitii de a realiza analize de impact pentru a atinge obiectivele comunitare, i anume competitivitatea i creterea economic. Totodat, se prevede c procesul elaborrii studiilor de impact a fost modificat puin fa de ce prevedeau documentele din 2002, ns Comisia a pstrat abordarea general, care const n necesitatea de a realiza un studiu de impact preliminar Road Map i apoi un studiu de impact mai aprofundat. Potrivit acestui document, toate propunerile Comisiei i programul de lucru al Comisiei sunt analizate n aceste studii de impact, studii ce urmresc s vad care sunt consecinele economice, de mediu i sociale ale msurilor avute n vedere.

FStudiul de impact

Studiul de impact este ntocmit, de regul, de structurile de specialitate n domeniu ale administraiei publice centrale, la cererea Guvernului. Pentru propunerile legislative iniiate de deputai sau de senatori, studiile de impact se ntocmesc prin grija ministerelor de resort, la solicitarea comisiilor parlamentare. n studiul de impact se face referire: a) la starea de fapt existent la momentul elaborrii noii reglementri; b) la modificrile care se propun a fi aduse legislaiei existente; c) la obiectivele urmrite prin modificarea legislaiei existente; d) la mijloacele disponibile n vederea realizrii scopurilor propuse; e) la dificultile care ar putea fi ntmpinate n aplicarea noilor dispoziii; f) la evaluarea costurilor impuse de adoptarea proiectului de lege i a eventualelor economii bugetare generate de aceasta, la motivele care stau la baza acestei evaluri, precum i la modalitatea de calcul a costurilor i economiilor; g) la beneficiile rezultate prin implementarea proiectului de lege, altele dect cele de natur economic; h) la analiza comparativ a costurilor i a beneficiilor pe care le implic proiectul de lege, din care s reias dac beneficiile sunt justificate de costuri. Evaluarea preliminar a impactului proiectelor de lege, a propunerilor legislative i a celorlalte proiecte de acte normative. Aceasta reprezint, conform art. 6 din Legea nr. 24/2000, republicat,, un set de activiti i proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvat a iniiativelor legislative. Evaluarea preliminar a impactului presupune identificarea i analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative i bugetare pe care le produc reglementrile propuse. Acest instrument reprezint, n acelai timp, o premis fundamental pentru mbuntirea calitii legislaiei din fiecare domeniu de reglementare, fiind necesar n vederea implementrii Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale63. Evaluarea este, de asemenea, un instrument de monitorizare i management al proiectelor de acte normative, ce ofer posibilitatea mbuntirii relaiilor dintre legiuitor i societate, a gradului de cooperare i coordonare ntre diferitele instituii din domeniul public i privat, precum i a stabilitii sistemului legislativ. Necesitatea unei fundamentri mai bune a legislaiei este semnalat att de ctre organizaii i instituii publice de pe plan intern, ct i n rapoartele din ultimii ani elaborate de organisme internaionale recunoscute64.

Aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 870/2006. n Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din mai 2006, n cadrul capitolului referitor la reforma administraiei publice, se menioneaz faptul c legislaia este nc trimis Parlamentului fr o evaluare a tuturor implicaiilor sau a capacitii administrative necesare pentru punerea acesteia n aplicare, recomandndu-se introducerea unor msuri care s permit facilitarea realizrii analizelor de impact la nivelul administraiei publice centrale. De asemenea relevante, din acest punct de vedere, au fost i recomandrile formulate n Raportul Grupului Mandelkem al crui coninut cuprinde un set de concluzii concrete referitoare la necesitatea fundamentrii adecvate a propunerilor de acte normative. n mod concret, principalele probleme identificate n procesul de elaborare a actelor normative sunt: a) fundamentarea inadecvat a proiectelor de acte normative;64

63

FEvaluarea preliminar.

Evaluarea preliminar a impactului proiectelor de acte normative este considerat a fi modalitatea de fundamentare pentru soluiile legislative propuse i trebuie realizat nainte de adoptarea actelor normative. Fundamentarea noii reglementri trebuie s aib n vedere att evaluarea impactului legislaiei specifice n vigoare la momentul elaborrii proiectului de act normativ, ct i evaluarea impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le implementeaz. Evaluarea preliminar a impactului este realizat de iniiatorul proiectului de act normativ. n cazul unor proiecte de acte normative complexe, evaluarea impactului poate fi realizat pe baza unui contract de prestri de servicii, de ctre institute de cercetare tiinific, universiti, societi comerciale sau organizaii neguvernamentale, n conformitate cu prevederile legale n vigoare referitoare la achiziiile publice. n vederea elaborrii evalurii preliminare a impactului propunerilor legislative iniiate de deputai i senatori, precum i n cazul celor bazate pe iniiativa cetenilor, membrii Parlamentului pot solicita Guvernului asigurarea accesului la datele i informaiile necesare realizrii acesteia65. n cazul elaborrii evalurii preliminare a impactului propunerilor legislative iniiate de deputai i senatori, precum i n cazul celor bazate pe iniiativa cetenilor, membrii Parlamentului pot solicita Guvernului asigurarea accesului la datele i informaiile necesare realizrii acesteia. 2.2. Coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative Instrumentul de prezentare i motivare include, conform art. 30 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat, coninutul evalurii impactului actelor normative, cuprinznd urmtoarele seciuni: a) motivul emiterii actului normativ - cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele i neconcordanele reglementrilor n vigoare; principiile de baz i finalitatea reglementrilor propuse, cu evidenierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrrilor de cercetare, evalurilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a cror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaiei extraordinare care impune reglementarea imediat, nefiind suficient utilizarea procedurii parlamentare de urgen, precum i eventualele consecine care s-ar produce n lipsa lurii msurilor legislative propuse;

FConinutul instrumentului de prezentare si motivare

b) lipsa evalurii preliminare a impactului cu privire la msurile propuse de politica public sau de proiectul de act normativ respectiv; c) acte normative care nu prezint informaii detaliate privind costurile implicate de promovarea msurilor respective sau a capacitii administrative necesare implementrii; d) suprapunerile legislative i instituionale; e) abordarea strategic deficitar n stabilirea prioritilor. 65 Evaluarea preliminar a impactului nu este obligatorie n cazul iniiativelor legislative ale deputailor i senatorilor, precum i a celor bazate pe iniiativa cetenilor.

b) impactul socio-economic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social i asupra mediului nconjurtor, inclusiv evaluarea costurilor i beneficiilor; c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat att pe termen scurt, pentru anul curent, ct i pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaii cu privire la cheltuieli i venituri; d) impactul asupra sistemului juridic - implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; compatibilitatea cu reglementrile comunitare n materie, determinarea exact a acestora i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; decizii ale Curii de Justiie Europene i alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; preocuprile n materie de armonizare legislativ; e) consultrile derulate n vederea elaborrii proiectului de act normativ, organizaiile i specialitii consultai, esena recomandrilor