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ACCESO A LA INFORMACION

LA LLAVE PARA LA DEMOCRACIA

Editado por Dra. Laura Neuman

EL CENTRO CARTER

Noviembre del año 2002

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TABLA DE CONTENIDOS

TABLA DE CONTENIDOS

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Presidente Jimmy Carter

Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Dra. Laura Neuman

Acceso a la Información Gubernamental:Compendio de Temas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Dr. Alasdair Roberts

El Acceso a la Información:¿Para qué Sirve? ¿Y como se Utiliza? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Dr. Richard Calland

Proyecto de Acceso a la Información:El Caso de Jamaica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Dra. Laura Neuman

Sobre los Autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Un Vistazo al Centro Carter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

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ACCESO A LA INFORMACION: LA LLAVE PARA LA DEMOCRACIA

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PREFACIO

PREFACIOPor Jimmy Carter

Los tiempos han cambiado. La conciencia pública sobre la corrupción ysus efectos corrosivos ha incrementado de manera sustancial desde que

en 1977 aprobé como ley el Acta de Prácticas Corruptas en el Extranjero delos Estados Unidos, la cual prohíbe el soborno a empleados de gobiernosextranjeros. Actualmente, muchos países están pasando leyes que combatenla corrupción y aumentan la confianza pública en el gobierno. El acceso a lainformación es un elemento crucial del esfuerzo dirigido a reducir lacorrupción, acrecentar la responsabilidad gubernamental ante el público, yfortalecer la confianza entre el gobierno y los ciudadanos.

El acceso público a información en poder del gobierno permite que losciudadanos puedan entender mejor el papel del gobierno y las decisiones quese hacen en su nombre. Una ciudadanía informada podrá exigirresponsabilidad a sus gobiernos por sus políticas y elegir sus dirigentes conmayor efectividad. De igual importancia, las leyes de acceso a la informaciónpueden ser utilizadas para mejorar las condiciones de vida de las personas amedida que ellas solicitan información relacionada con los servicios médicos,educación y otros servicios públicos.

El Centro Carter ha colaborado en Jamaica y en otros países para informaral debate público acerca de la necesidad de tener sólidas leyes de acceso a lainformación, para convocar al gobierno y a los diversos sectores de la sociedadpara discutir y promover el tema, para compartir la experiencia internacionaly para asesorar en sobrepasar los obstáculos de implementación. Animamos acada nación para que garantice el derecho de sus ciudadanos a saber sobredecisiones gubernamentales, y estamos prestos para asesorarles.

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INTRODUCCION

Tanto los ciudadanos como sus líderesalrededor del mundo han reconocido

históricamente los riesgos que implica lacorrupción. A través de la corrupción, los recursosescasos destinados a la provisión de serviciospúblicos necesarios son desviados hacia losbolsillos de los funcionarios políticos,intermediarios y contratistas deshonestos;mientras que los pobres dejan de recibir losbeneficios del “sistema”. Las consecuencias de lacorrupción a escala global han sido contundentes:acceso desigual a los servicios públicos y a lajusticia, reducción en laconfianza de losinversores, pobrezaincesante, e incluso enalgunos casos, violencia yderrocamiento degobiernos. Un nivel altode corrupción resulta enun problemasingularmente pernicioso para la sociedad quetambién debilita el estado del derecho y laconfianza de los ciudadanos en las institucionesdemocráticas.

Además, los ciudadanos alrededor del mundocontinúan luchando por alcanzar sus necesidadesbásicas alimentarias, de vestido y vivienda, asícomo por poder ejercer sus derechossocioeconómicos en general. Más de 1.2 billonesde personas alrededor del mundo viven con menosde 1 dólar al día,1 1.7 billones carecen de acceso aagua limpia y 3.3 billones no tienen instalacionessanitarias adecuadas.2 A pesar de que 150 paíseshan ratificado el Convenio Internacional por losDerechos Civiles y Políticos, Freedom Houserevela que 106 países aún continúan restringiendolas libertades civiles y políticas fundamentales desus ciudadanos.3

El conocimiento implica poder, y latransparencia es el remedio a la oscuridad bajo lacual la corrupción y el abuso prosperan. Lademocracia depende de una ciudadanía informadacuyo acceso a una amplia gama de información lepermita participar de forma plena en la vidapública, colaborar con la determinación deprioridades para el gasto público, gozar de accesoequitativo a la justicia y exigir responsabilidad delos oficiales públicos ante los ciudadanos. Cuandolas agencias gubernamentales y cuasi-gubernamentales actúan bajo un velo de misterio,

se le está negando a lagente el derecho alconocimiento sobre losasuntos públicos; y laprensa es solo capaz deespecular y subsistir enbase a rumores.

El escaso acceso a lainformación alimenta la corrupción. Laocultación favorece los acuerdos que determinan apuertas cerradas la manera de disponer del gastopúblico beneficiando a unos pocos en lugar de alconjunto de la población. La falta de informaciónimpide que los ciudadanos puedan evaluar lasdecisiones de sus líderes, y más aún tomardecisiones concienzudas respecto a los individuosque eligen como sus representantes.

Si bien el acceso a la información estágeneralmente asociado con la lucha contra lacorrupción, es también una herramienta funda-mental para que los ciudadanos puedan ejercer suderecho y exigir responsabilidad por parte de losfuncionarios. Las leyes de acceso a la informaciónpermiten que los individuos y grupos tenganacceso a las políticas mediante las cuales elgobierno toma decisiones respecto a proyectos de

INTRODUCCIONLaura Neuman

El conocimiento implica poder, y latransparencia es el remedio a la

oscuridad bajo la cual la corrupcióny el abuso prosperan.

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“Como regla, aquel o aquella quetenga la mayor información es quien

tendrá mayor éxito en la vida”

salud, educación, vivienda e infraestructura y lasrazones que sustentan tales decisiones. Armadosde tales conocimientos, los ciudadanos alrededordel mundo estarán efectuando los cambios que lespermita mejorar sus niveles de vida y llevar unamejor existencia.

Cada vez más, los gobiernos y la sociedad civilven en el acceso a la información la clave paraluchar contra la corrupción y para acrecentar en elpúblico la capacidad de ejercer sus derechos. En elmomento, más de 45 países cuentan con leyes deacceso a la información, y en otras docenas, suaprobación está en trámite. Lamentablemente, laregión Latinoamericana y del Caribe se encuentradetrás de Europa Occi-dental, Europa Central yOriental e incluso deAsia en el diseño eimplementación de leyesde acceso a lainformación. Sin em-bargo, la tendencia haciauna nueva legislación continúa a medida que lasnaciones desarrolladas y en vías de desarrollo y lasinstituciones de financiación internacionalreconocen la necesidad de contar con fuertes leyesde acceso a la información que esténcorrectamente implementadas y se hagan cumplircompletamente. Lograr este objetivo es una tareacompleja, y esperamos que los capítulos que siguena continuación den al lector algunas ideas decómo llevar esto a cabo.

En el artículo Acceso a la InformaciónGubernamental: Compendio de Temas,originalmente escrito como una ponencia para laConferencia ‘Transparencia para el Crecimiento’,organizada por el Centro Carter en 1999, el Dr.Alasdair Roberts esboza los principiosinternacionales que rigen varias leyes de acceso ala información. Este artículo basado en la nociónde que el mantenimiento sistemático del secretorespecto a las instituciones de gobierno ya noresulta aceptable, examina cuáles debieran ser lasinstituciones gubernamentales sobre las que seaplique la ley, en qué circunstancias sería

apropiado retener determinada información, cómocontrolar los costos de manera que laimplementación pueda ser una realidad y cuálesserían los mecanismos más adecuados para elcumplimiento de dicha ley. El Dr. Roberts finalizael artículo advirtiendo que la efectividad de tal leysólo será determinada mediante su puesta enpráctica y anima a las organizaciones de lasociedad civil a capacitarse internamente parapoder hacer uso de las ventajas que brinda estaherramienta fundamental.

Richard Calland describe la utilización exitosadel Acta de Acceso a la Información en África,Asia y algunos estados de Europa Oriental. El

Acceso a la Información:¿Para qué Sirve? ¿Y Comose Utiliza? examinaaquellos casos en los quelas leyes de acceso a lainformación han sidoútiles para luchar contrala discriminación,

enriquecer el debate democrático, influir en lasdecisiones sobre políticas de gobierno y asegurar eladecuado fluir de recursos vitales. Basándose enexperiencias desarrolladas en diversos lugares delmundo, el Dr. Calland presenta una valiosa guíapara la aprobación, implementación ycumplimiento de una ley de acceso a lainformación vigorosa, además de un argumentoconvincente para aplicar el enfoque del “derecho asaber” en el diseño de la legislación pertinente.

A través del trabajo en Jamaica que tuve elprivilegio de liderar, el Centro Carter pudovislumbrar diversas lecciones con relación aldiseño del proyecto e implementación de la ley deacceso a la información. El Proyecto de Acceso a laInformación: El Caso de Jamaica describe elproyecto desde sus inicios en 1999, a través de lasprimeras etapas de implementación legislativa,haciendo una crónica de los aciertos y obstáculoscon los que se encontraron el gobierno y lasociedad civil jamaiquinos. En el artículo, describola necesidad de una voluntad política y de un

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INTRODUCCION

debate público amplio, así como el traspaso deresponsabilidad del gobierno a la sociedad civilque se efectúa una vez que la ley ha sido aprobaday esté lista para ser implementada.

Disreali afirmó que “como regla, aquel o aquellaque tenga la mayor información es quien tendrámayor éxito en la vida.” Si el éxito se mide comoel aumento de la transparencia en el gobierno yconsecuentemente como la disminución de lacorrupción y la capacidad del ciudadano de ejercersus derechos; entonces, esto se logrará mediante laaprobación, implementación y cumplimiento deuna eficaz ley de acceso a la información. El accesoa la información es la llave para la democracia.

Esta publicación se basa en las experiencias ycapacidades de muchas personas. Quisieraagradecer a los autores por compartir suconocimiento y tiempo con nosotros para hacer deesta publicación un recurso tanto académico comopráctico. Mis colegas la Dra. Shelley McConnell,Daniel Gracia, Amy Sterner y especialmente laDra. Jennifer McCoy, Directora del Programa delas Américas colaboraron en extremo en laconceptualización e implementación de esta guía.Alex Little, miembro del Programa de Resoluciónde Conflictos del Centro Carter cedió su valiosotiempo para el diseño de la tapa y la diagramación.Por último quisiera agradecer a nuestrosincansables traductores; Paula Colmegna y el Dr.David Dye, así como a la pasante del programa delas Américas, Marcela Guerrero por su tiempo ypor cerciorarse de que la voz de los autores y suspalabras fueran fielmente reproducidas en latraducción.

1 World Bank. 2000. World Development Report,Washington, Tabla 1.1.

2 Declaración de Miloon Kothari, Disertante ante laTercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre losPaíses Menos Desarrollados respecto al tema de laprovisión de viviendas adecuadas como componenteprimordial del derecho a un estándar de vida digno.Bruselas 14-20 Mayo, 2001.

3 UNDP Human Development Report 2002, p. 10.

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ACCESO A LA INFORMACION GUBERNAMENTAL: COMPENDIO DE TEMAS

ACCESO A LA INFORMACION GUBERNAMENTAL:COMPENDIO DE TEMAS

Dr. Alasdair Roberts†

¿POR QUE ES IMPORTANTE EL DERECHOAL ACCESSO?

El derecho a acceder a la información queguardan las instituciones gubernamentales es

usualmente percibido como un instrumento parapromover la participación política. Uno de losargumentos a favor del acceso a la información esque éste es necesario para garantizar los derechos ala libertad de opinión y expresión que promuevenla Declaración Universal de los DerechosHumanos de las Naciones Unidas así como otrasdeclaraciones de derechos humanos y la mayoríade las constituciones nacionales.

Un argumento aún más sólido relacionado conel anterior, afirma que el acceso a la informaciónes vital para que las personas puedan ejercer suderecho a participar activamente en el gobiernode su país y que puedan vivir bajo un sistema quese cimienta sobre la base de un consensoinformado por parte de la ciudadanía.1 Encualquier estado, pero especialmente en aquellosen los que las capacidades de análisis de lasociedad civil sobre políticas de gobierno estánpoco desarrolladas, el derecho a la participaciónpolítica no puede ejercerse efectivamente sinacceso a la información gubernamental.

Estos argumentos estan bien fundados peroresultan insuficientes. En aquellas jurisdiccionesen que las leyes de acceso a la información hansido implementadas, las solicitudes generalmenteno buscan información sobre políticas de altonivel y gestiones gubernamentales. Por elcontrario, los usuarios más frecuentes de las leyesde acceso tienden a ser individuos o empresas quebuscan información relacionada con actividadesadministrativas que les afectan en forma directa.

Por ejemplo, algunos individuos buscaninformación sobre decisiones que les priven de laobtención de beneficios, mientras que compañíasintentan encontrar información sobre regulacioneso decisiones que les puedan ser adversas. En lamayoría de los casos, entonces, el derecho aacceder a la información se define másprecisamente como un instrumento paradesalentar las decisiones arbitrarias por parte delestado y para proteger los derechos básicos a undebido procedimiento e igual protección ante laley.2

Las leyes de acceso a la información jueganasimismo un papel importante en la reducción dela corrupción dentro de las institucionesgubernamentales. Al hacer pública la informaciónsobre procesos de adquisición y licitacionesexitosas, las leyes de acceso dificultan el terrenopara que los oficiales de gobierno emprendanpracticas contractuales deshonestas. De igualforma, el acceso a la información sobre decisionesde adjudicación o rechazo de cualquier tipo debeneficio provisto por institucionesgubernamentales, así como las decisionesregulatorias o de control, reduce substancialmentelas posibilidades de que dichas decisiones seantomadas por razones impropias. Las leyes de accesopueden también contribuir a dificultar que losoficiales de alto rango tomen decisiones grandessobre políticas sin estar éstas sustentadas por unsólido análisis. El acceso a información sobre laformulación de políticas públicas puede asimismoseñalar instancias en las que ciertas decisionespudieran haber sido tomadas sin un previo análisisminucioso así como instancias en las que lasdecisiones tomadas contradijeran lo aconsejadopor los profesionales consultados del sectorpúblico.

†Este articulo fue escrito para una conferencia del Centro Carter sobre transparencia llevado a cabo en mayo del año 1999.

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En el pasado, el peso lo llevaban losproponentes del acceso a la informaciónal tener que justificar la importancia dela transparencia; hoy, el peso lo llevanlos gobiernos al justificar su secrecía.

Durante los últimos treinta años muchosgobiernos han reconocido formalmente el derechode acceso a la información. En algunos casos losgobiernos han adoptado códigos administrativosque reglamentan el derecho al acceso, aunque elenfoque más habitual es el de darle al derecho deacceso a la información la fuerza de ley. Algunasnaciones, incluyendo Sudáfrica, han establecido elderecho de acceso a lainformación comoparte de susconstitucionesnacionales.Actualmente, elreconocimiento formaldel derecho de accesoa la información esfundamental si es quelas instituciones pretenden conservar lalegitimidad popular. En el pasado, el peso lollevaban los proponentes del acceso a lainformación al tener que justificar la importanciade la transparencia; hoy, el peso lo llevan losgobiernos al justificar su secrecía.

LOS LIMITES DEL DERECHO DE ACCESOA LA INFORMACIÓN DEBEN ESTARCLARAMENTE DEFINIDOS

Las leyes que reglamentan el acceso a lainformación típicamente establecen que los

ciudadanos tienen acceso a examinar lainformación contenida en las institucionespúblicas. Sin embargo ningún gobierno acepta unacceso inconmesurable e incondicional a lainformación. Por ello, antes de poner en prácticauna ley que reglamente el acceso a la informaciónserá pertinente discutir y acordar tres cuestionesdirectamente relacionadas con el alcance de quetendrá dicha ley. En primer lugar ¿quéinstituciones quedarán sujetas al escrutiniopúblico? En segundo lugar ¿qué circunstanciasjustificarán que una institución sujeta a hacerpública su información se abstenga? Por último¿cuáles son los pasos que deben ser tomados para

mitigar los costos de administrar una ley de accesoa la información?

¿Qué instituciones quedarán sujetas a la ley deacceso a la información?

La regla que se utiliza tradicionalmente paradefinir cuáles son los límites de la ley de acceso es

que dicha ley incluyaa las organizacionespúblicas pero no a lasprivadas. Esta reglasiempre ha tenidoexcepcionesfundamentales. Porejemplo, solo encontados casos la leyestablece que se

pueda acceder a la información que controlan loslegisladores u oficiales de la legislatura. La razónque justifica tal excepción es que las operacionesque se dan en la legislatura son suficientementetransparentes tal que el derecho al acceso esinnecesario. Algunas leyes excluyen también aaquellas empresas pertenecientes al estado (EPE)que desempeñan actividades comerciales ya que alestar sujetas a la disciplina del mercado, unaexigencia de mayor transparencia pondría a dichasempresas en una situación de desventajacomparativa. La exclusión de las EPE es unaexcepción que se presta a debate especialmente enlos casos en que dichas empresas tengan mandatosdiversos o cuándo éstas detenten posicionesdominantes en el mercado.

La idea de que las organizaciones privadas nodeban estar sujetas a las leyes de acceso a lainformación está siendo también cuestionada. Elargumento que se ha expuesto con frecuencia esque las empresas privadas “no ejercen el poderejecutivo de gobierno” o que están reguladas por“las fuerzas del mercado y por la relación con losclientes”.3 Este argumento se ha vuelto másendeble a medida que los gobiernos hanaumentado la contratación de servicios de tercerosy han procedido a la privatización de los bienes del

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estado. Los ciudadanos se muestran preocupadospor la posibilidad de que acciones inherentes alestado sean encubiertas por los principios deconfidencialidad comercial. De esto pueden surgirtambién anomalías como por ejemplo que unaescuela o prisión administradas por el estadodeban cumplir con parámetros de transparenciamás altos que aquellas administradas en formaprivada.

Las legislaturas han tenido dificultades paradefinir las circunstancias en las que los derechosde acceso a la información deban incluir a lasempresas privadas. En el estado de Florida, la leyde acceso a la información incluye a las entidadesprivadas que “actúan en nombre de una agenciapública”, sin embargo ni los administradores ni lostribunales encuentran que esta definición sea útila la hora de decidir si un contratista debería estarsometido a estos requisitos de acceso.4 LaComisión Australiana de Reforma Legislativa semuestra escéptica con respecto a la posibilidad dedefinir normas claras y sugiere que un enfoque másadecuado sería que cada institución contratantedecida en cuanto a los derechos de acceso a lainformación concierne caso por caso. La nueva leyde acceso británica toma una orientación similaral darle al Secretario de Estado la posibilidad deincluir dentro de la ley de acceso a aquellasempresas que “ejerzan funciones de naturalezapública” o que “provean un servicio bajo uncontrato realizado con una autoridad pública ycuya provisión sea función de dicha autoridad”.5

Resulta poco probable que esta resulte unasolución satisfactoria para aquellos críticos quecreen que las instituciones públicas a vecescomparten el interés del contratista en preservar elsecreto.

En varias jurisdicciones, se ha propuesto lainclusión de empresas de servicios públicosprivatizados en las leyes de acceso a lainformación. Dicha propuesta se basa en que losderechos de acceso a la información podríanactuar como control contra la tendencia de losmonopolios a abusar de su poder. De hecho, la

posibilidad de un abuso de poder -independientemente de sí dicho poder fueobtenido a través de una ley o de lasimperfecciones del mercado- podría ser unamanera más efectiva de evaluar la necesidad deimponer la ley de acceso a una determinadaempresa; en lugar de centrarse en si los bienes dedicha empresa son de propiedad pública o privada.Es de notar que los Estados Unidos ha impuesto underecho de acceso limitado para obtenerinformación sobre entidades privadas que operanen mercados competitivos, como por ejemplo losdepartamentos de crédito e instituciones deeducación pos-secundaria, para las cualesconsidera que existe un desequilibrio de poderentre dichas instituciones y los ciudadanos.6 Underecho similar podría imponerse a losproveedores privados de la salud.

¿Qué circunstancias justifican que unainstitución sujeta a hacer pública su informaciónse abstenga?

Toda ley que reglamenta el acceso a lainformación prevé ciertas excepciones que limitanel derecho de acceso, tal que permiten a algunasinstituciones no revelar cierto tipo deinformación. La necesidad de que hayanexcepciones no es una cuestión en disputa, inclusoen determinados casos existe un amplio acuerdosobre la definición apropiada de dichasexcepciones. Sin embargo, no hay consensorespecto a la definición de las excepciones cuandose trata de información referida a intereses vitalesdel estado.

Las excepciones que provocan menos polémicason también las que son aplicadas con mayorfrecuencia. Estas disposiciones apuntan abalancean -por un lado- los derechos de acceso ala información y -por el otro- el derecho a laprivacidad individual y el derecho a laconfidencialidad comercial. Por ejemplo, las leyesusualmente permiten a las instituciones negar elacceso a la información sobre determinadaspersonas cuando tal acción podría resultar en una

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invasión inaceptable a la privacidad de dichaspersonas. Estas leyes sin embargo reconocen quehay ciertas circunstancias en las que lainformación personal debe ser revelada aúncuando ello resulte en una invasión a laprivacidad, tal es el caso cuando existierenamenazas contra la salud pública o la seguridad.Bajo tales condiciones, las personas tendránderecho a apelar la decisión de la institución derevelar su información personal. Se aplican reglassimilares en casos en que individuos solicitenacceso a información confidencial que hubieransuministrado lasempresas al gobierno.

Se generan mayorescontroversias respectoa las exencionesdestinadas a protegerintereses vitales delestado. En estos casos,generalmente, losgobiernos respaldan ladiscreción comprensiva de poder rechazarpeticiones de información. Los críticos de estapostura sostienen que dichas provisiones condefiniciones tan amplias permiten a los gobiernosevadir la responsabilidad y socavan la competenciade los ciudadanos para ejercer sus derechos departicipación política.

Por ejemplo, las leyes de acceso a lainformación divergen extensamente en sutratamiento de la información referente a lasdeliberaciones internas de políticas de gobierno odel manejo de las instituciones públicas. Todas lasleyes otorgan cierto grado de protección para estaclase de información, basándose en la premisa deque cierta discreción es necesaria a fin de asegurar“discusiones abiertas y francas en asuntospolíticos”.7 Sin embargo, el grado de protección detal información varía considerablemente. En losEstados Unidos, la ley obliga a las instituciones ademostrar que la difusión de la informaciónperjudica la calidad de las decisiones de gobierno.Por el contrario, en Canadá la ley protege estos

registros aún cuando no hubiera evidencia de quela difusión pudiera producir daño alguno, y ademásexcluye la revisión independiente de las decisionesde reservar ciertos registros ministeriales.

La ley británica propuesta en 1999 toma unenfoque mixto, prevé una excepción general paratodo material referente a “la formulación odesarrollo de políticas de gobierno” sin necesidadde probar un posible perjuicio. Asimismo prevéuna exención para los casos en que la informaciónrevelada pudiera impedir “el intercambio libre y

franco de puntos devista” o pudiera“perjudicar de maneraalguna la conducciónefectiva de losasuntos públicos”.8

La ley australianapermite a losministros de gobiernoemitir “actasconclusivas” que

limitan la habilidad de los tribunales para revisarla decisión de retener determinada información.

Los gobiernos se muestran reticentes a revelarinformación referente a la seguridad nacional, ladefensa o las relaciones internacionales. Elenfoque norteamericano exhorta a lasinstituciones a demostrar que el hecho de dar aconocer determinado material clasificado podríacausar perjuicios a la seguridad nacional. Sinembargo, los críticos de este enfoque sostienen queesta exención relativamente estrecha resultadebilitada en la práctica debido a la extensión dela autoridad para la toma de decisiones sobre lainformación a clasificar y debido a una tendencia a“clasificar excesivamente” los archivos.9 Las leyesde Irlanda y Nueva Zelanda requieren prueba deque se causará perjuicio de ser revelada lainformación pero autorizan a los ministros a emitiractas que prohíban revisar sus decisiones deretener información. Australia permite laretención de información y además concede a losministros la facultad de emitir documentos que

El enfoque norteamericano exhorta a lasinstituciones a demostrar que el hechode dar a conocer determinado materialclasificado podría causar perjuicios a la

seguridad nacional.

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interno respecto a la difusión de la información.

De cualquier manera, el costo de responder alos pedidos de acceso a la información puede seroneroso y los gobiernos podrán legítimamenteimponer controles, que a veces reciben el nombrede “disposiciones de entrada”, para regular lacantidad de solicitudes que ingresan. Un enfoquees el de prohibir solicitudes que son triviales,fastidiosas o repetitivas. Esta restricción no resultaproblemática siempre y cuando exista un caminoefectivo de apelación en caso de que la normaresulte mal aplicada. Sin embargo, esta clase derestricción es aplicada con poca frecuencia y porello es poco probable que tenga un efectosignificativo en la reducción de costosadministrativos.

Un método más eficaz para regular los costos deinformación sería el de aplicar un arancel y cargospor el procesamiento de las solicitudes. Algunosgobiernos han sugerido que los aranceles debieranser calculados sobre la base del “costo derecuperación” del gasto incurrido, pero esto espoco recomendable. Una tarifa que apuntara arecuperar una gran proporción del costoadministrativo desanimaría a la mayoría de lossolicitantes. Los cargos altos actuarían también endesventaja de los individuos y las organizacionesde menores recursos.13 Varios gobiernos hanintentado reducir tales desigualdades especificandotarifas diferentes de acuerdo a la clase deindividuos solicitantes o al tipo de informaciónque se requiera.

DEBEN ESTABLECERSE MECANISMOSPARA HACER CUMPLIR LOS DERECHOSDE ACCESO A LA INFORMACION

Debido a que las instituciones pueden estararraigadas a una “cultura del secreto”, será

necesario imponer un mecanismo externo queasegure el cumplimiento de la ley de acceso. Engeneral las leyes de acceso adoptan alguna de lassiguientes tres modalidades para asegurar sucumplimiento:

limiten la revisión de dicha decisión. La propuestabritánica de 1999 niega cualquier acceso a lainformación que posean ciertas agencias deseguridad e inteligencia y concede a los ministrosla facultad de emitir documentos que impidanrevisar la decisión de retener informaciónpertinente a la seguridad nacional que esté enmanos de otras agencias.10

Existen variaciones similares en el tratamientode la información concerniente a otros interesesde estado. En Irlanda y Nueva Zelanda losministros pueden emitir actas que limiten elacceso a la información sobre las acciones deentidades de seguridad pública. El gobiernobritánico propuso de negar el derecho de acceder aciertos archivos relativos a los documentos dedichas entidades sin embargo este enfoque ha sidocriticado como innecesariamente restrictivo.11

Algunas leyes eximen información cuyadiseminación pusiera en peligro la capacidad delgobierno para manejar la economía.

¿Qué pasos deben ser tomados para controlar elcosto de administrar una ley de acceso a lainformación?

Los gobiernos manifiestan a veces que las leyesde acceso implican excesivos costosadministrativos. Una solicitud de informacióndefinida en líneas muy generales podría significarque los empleados públicos deban pasar horasexaminando archivos, consultando sobre laaplicación correcta de las exenciones y separandode los archivos aquella información que resultaexenta. Se han realizados pocos estudiosminuciosos sobre los costos administrativos queimplica la aplicación de la ley, sin embargo unestudio realizado en 1996 por el gobiernocanadiense estimó que el costo promedio deresponder a cada solicitud de información sería deUS $600.12 Este tipo de estimaciones debe sertomada con cautela. El costo en que implicacumplir la ley aumentaría en caso de existirrequisitos inadecuados o que el procedimientoimplique en cada oportunidad un excesivo debate

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1. Los individuos tienen derecho a una“apelación administrativa” que será tomadapor otro oficial dentro de la mismainstitución dónde se hubiera solicitado lainformación. Si la apelación administrativafracasara, los individuos podrán apelar a untribunal o corte que podrá ordenar laliberación de la información.

2. Los individuos tienen derecho a apelarante un defensor independiente o uncomisario de información quien hará unarecomendación sobre la difusión de lainformaciónsolicitada. Sila institucióndesconociera larecomendación,entonces sepodrá apelar auna instanciajudicial.

3. Los individuos tienen derecho a apelar aun comisario de información quien tendráel poder de ordenar la remisión de lainformación. No se considerarán otrasinstancias de apelación en la ley de acceso,aunque la decisión del comisario podrá serrevisada por los tribunales en caso de noser razonable.

Todas estas variantes requieren de un poderjudicial independiente que tenga la capacidad yvoluntad de hacer dictámenes en contra delgobierno y de hacerlos cumplir. De las tresvariantes, las dos últimas son claramente másdeseables. Hay pocas posibilidades de que lasapelaciones administrativas produzcan resultadossatisfactorios en casos polémicos en los que losoficiales superiores podrían haber ya participadoen discusiones sobre la difusión de la información,y en los que una apelación judicial pudiera sercostosa en dinero y en tiempo. Algunosobservadores sostienen que la segunda variante es

preferible por sobre la tercera. Arguyen que losgobiernos rara vez desoyen las recomendaciones yque los comisarios que gozan de poderes cuasijudiciales se sentirán obligados a evitar unadefensa pública de los derechos de acceso.Aquellos que prefieren la tercera variantesostienen que ésta resulta una opción menoscostosa y más rápida en los casos en que lasrecomendaciones no se cumplan.

Todas las opciones comparten, sin embargo, dosdebilidades. En primer lugar, se intenta promoverel cumplimiento por medio de reclamosindividuales. En el caso de gobiernos que abusaran

sistemáticamente delos derechos deacceso, los comisariosestarían abrumadospor la cantidad deapelaciones,disminuyendo así sucapacidad pararesolver los reclamos

a tiempo. Podría ser deseable la existencia de unpoder que tomara acciones en contra de aquellasinstituciones que violaran la ley repetidamente.Los comisarios deberán tener derecho a recibirinformes estadísticos respecto a las instituciones,los cuales les sirvan para monitorear la manera enque éstas instituciones cumplimentan la ley. Unasegunda debilidad que presentan las tres opcionesantes mencionadas es que no incluyen la facultadpara revisar y modificar los cargos fijados. Ladecisión sobre la fijación de tarifas ha sido vistacomo una cuestión administrativa que puededejarse en manos del poder ejecutivo de gobierno.Esto es un error ya que las tarifas tienen un rolimportante en la determinación de la manera enque las leyes de acceso son efectivamente puestasen práctica y por lo tanto deberían estar sujetas arevisión externa.

Ningún mecanismo externo destinado alcumplimiento de la ley será realmente efectivo enel control de instituciones que estén resueltas a nocumplir con la ley de acceso. Por ejemplo,

La efectividad de una ley de acceso a lainformación depende de un servicio

público integrado por profesionales queestén preparados para cumplir con la ley.

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empleados oficiales podrían ejecutar acciones deno-cooperación como esconder o destruirarchivos, acciones que son difíciles de detectar.En última instancia, la efectividad de una ley deacceso a la información depende de un serviciopúblico integrado por profesionales que esténpreparados para cumplir con la ley, aún cuando enla práctica cotidiana se pongan a prueba los límitesde dicha ley.

LA SOCIEDAD CIVIL DEBERA TENER LACAPACIDAD DE EJERCER EL DERECHOAL ACCESO

Las leyes de acceso no serán efectivitas si losciudadanos y las organizaciones no

gubernamentales carecen de las competenciasnecesarias para ejercer su derecho de acceso a lainformación. En algunas jurisdicciones pequeñas,por ejemplo, será poco frecuente que la prensahaga uso de las leyes de acceso debido a que notienen recursos para contratar a reporterosespecializados o para afrontar los gastos queimplica una investigación extensa sobre lasinstituciones públicas. La queja de los oficialesrespecto a que la prensa solicita informacióntrivial como información sobre gastos derepresentación en viaje se explica ya que estas sonsolicitudes relativamente simples y poco costosas ysirven para producir una historia mediática rápida.Asimismo será difícil que los grupos de abogacíahagan uso de las ventajas que les proporciona laley de acceso si faltan recursos para mantener unaestructura y para realizar solicitudes complejas.

De igual forma, las leyes de acceso no seránutilizadas si algunos grupos de la sociedad civilcarecen de la capacidad para actuar sobre lainformación obtenida. Una prensa constreñidaque pueda ser víctima de penalidades legales opersecuciones en caso de emitir informesdesfavorables al gobierno, no tendrá incentivosfuertes para hacer uso de la ley de acceso. Serádifícil que los grupos de abogacía utilicen lasventajas que les proporciona la ley de acceso si nocuentan con canales efectivos de acción política.

Los individuos y las empresas solicitaráninformación sobre actividades administrativasgubernamentales solamente si existe la posibilidadde enmienda en los casos en que los oficialeshayan actuado de manera inapropiada. Enresumen, es poco probable que una ley de acceso ala información sea utilizada ampliamente si no setoman medidas adecuadas para crear lascompetencias de la sociedad civil y para aumentarel poder de la sociedad civil sobre la delineaciónde políticas y sobre los procesos administrativos degobierno.

1 Ver Artículos 19 y 21 de la Declaración Universal de losDerechos Humanos de las Naciones Unidas.

2 Ver los artículos 7, 10, y 12 de la Declaración Universalde los Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

3 Australian Law Reform Commission, Open Govern-ment: A Review of the Federal Freedom of InformationAct, 1982. Informe 77, diciembre 1995. Sección 15.

4 Florida Public Records Law, s. 119.011(2), FloridaStatutes.

5 Gran Bretaña, Home Office, Freedom of InformationUnit, Freedom of Information Bill, Mayo 1999, sección2.

6 House of Representatives, Committee on GovernmentReform, A Citizen’s Guide on Using the Freedom ofInformation Act, H. Rep. 106-50 (Marzo 1999), p. 6.

7 NLRB v. Sears, Roebuck & Co., 421 U.S. 151.

8 Freedom of Information Bill, sección 28.

9 Daniel Patrick Moynihan, Secrecy. New Haven, CT:Yale University Press, 1998.

10 Freedom of Information Bill, secciones 18 y 19.

11 Freedom of Information Bill, sección 25. House ofCommons, Select Committee on Public Administration,Informe sobre el White Paper on Freedom of Informa-tion, Junio 1998, párrafos 24-30.

12 Treasury Board Secretariat, Review of Costs Associatedwith ATIP Legislation, Abril 1996.

13 Para una ilustración del efecto que los aumentos detarifas pueden tener en el uso de la ley de acceso a lainformación. ver: Alasdair Roberts, Ontario’s Freedom ofInformation Law: Assessing the Impact of the HarrisGovernment Reforms. Working Paper, School of PolicyStudies, Mayo 1999.

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EL ACCESO A LA INFORMACION: ¿PARA QUE SIRVE? ¿Y COMO SE UTILIZA?

EL ACCESO A LA INFORMACION:¿PARA QUE SIRVE? ¿Y COMO SE UTILIZA?

Dr. Richard Calland†

La escena es una pequeña aldea rural de laIndia. Toda la aldea se ha reunido mientras

los archivos públicos se leen en voz alta. Unaldeano encuentra que según el archivo, él habríaalquilado su arado a un proyecto gubernamentalde irrigación. “No,” dice, “yo no hice eso. En esemomento estaba fuera en Delhi, asistiendo la bodade mi primo.” Se oyen risas además de expresionesde ira al percatarse los ciudadanos de cómo se lesha engañado y cómo el dinero público se le haescamoteado y quitado a su aldea. Se revelan másinformaciones falsas, ejemplos como facturas parael transporte de materiales en una distancia de 6Km. cuando en realidad la distancia ha sido de unsolo kilómetro. Un obrero empleado —según elregistro gubernamental— en la construcción de uncanal nuevo, se levanta para preguntar, “¿Quécanal?” Otros obreros contratados para laconstrucción de casas, confirman que se hansuministrado y utilizado cincuenta sacos decemento por casa y no cien. Al final de laaudiencia pública, se eleva el grito: ¿Quéqueremos? ¡Información! ¿Qué queremos?¡Información!”

INTRODUCCION

Una participación significativa en procesosdemocráticos requiere de participantes informados. Elsecreto reduce la información disponible para laciudadanía, trabando su capacidad de participar demanera significativa.

Joseph Stiglitz, antiguo Vice Presidente Seniory Economista en Jefe del Banco Mundial.1

El Derecho a Saber

Vivimos en la “Edad de la Información”. Hahabido una explosión en la cantidad de

información que almacenan gobiernos, compañías,organizaciones no gubernamentales (ONG) yotras organizaciones ciudadanas. La informaciónes poder. Muchas veces cuanto más sepamos,mayor es la influencia que podemos ejercer sobreotras personas y sobre los acontecimientos. Paralos ciudadanos y sus organizaciones, es una edad deoportunidades y un desafío inmenso. Comosector, la sociedad civil debe asegurarse que no sequeda atrás. La información es vital, tanto para elciudadano como individuo, como para lasorganizaciones ciudadanas y las comunidades quequieran participar a plenitud en el procesodemocrático.

La información no es una necesidad solamentepara la gente—es una parte esencial de la buenaforma de gobierno de corporaciones y de estados.Compañías débiles y gobiernos malos dependendel secreto para sobrevivir. El secreto permite queprosperen la ineficiencia, la corrupción y elderroche.

En cuanto a la esfera gubernamental, el accesoa la información permite a la gente examinar lasacciones de su gobierno y constituye una basenecesaria para el debate informado sobre esasacciones. Para el sector privado, el acceso ainformación de calidad es vital para licitaciones,para la competencia libre y para la creación de unmercado eficaz de ideas y productos.

Cuando los países aprueban leyes sobre acceso ala información, se montan en un treninternacional que en los últimos años ha

†Una versión de este articulo fue publicado por primera vez en la guia Fostering Transparency and Preventing Corruption inJamaica, editado por Laura Neuman y publicado por el Centro Carter.

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alcanzado gran ímpetu. Sin embargo, laexperiencia internacional demuestra que una leyde acceso a la información debe cumplir con unaserie de principios claves para que funcione bienen la práctica, y para que sea de utilidad tanto alos gobiernos como a los ciudadanos y lasorganizaciones de la sociedad civil. El propósitode esta ponencia es, por tanto:

1. Examinar la legislación sobre acceso a lainformación desde la perspectiva delusuario, tratando de contestar lossiguientes interrogantes:

¿Qué valor tiene una ley de acceso a lainformación?¿Cómo es que el acceso a la información sepuede utilizar?

2. Plantear los principios centrales a los quese tiene que adherir para que la ley seaefectiva en la práctica y valiosa para sususuarios.

En pro de estos objetivos, se utilizan variosestudios de caso paraejemplificar el valorpotencial de una leyde acceso a lainformación paratodos los sectores deuna sociedad. Enparticular, en virtud desu historia y contexto,se ofrece un examen pormenorizado de la LeySudafricana, el Decreto Ley 2000 de Promocióndel Acceso a la Información.

La Tendencia Global Hacia MayorTransparencia

Tal vez no sea obvio de inmediato, cómo y porqué el derecho de tener acceso a información estan importante. Pero el caso del Estado Hindú deRajasthán, donde se dice “El Derecho a Saber, elDerecho a Vivir,” lo hace meridianamente claro.

Desde la profundidad de las comunidades de esteestado, un movimiento del pueblo —laorganización Mazdoor Kisaan Shakti Sangathan(MKSS)— ha demostrado que la informaciónpuede servir para empoderar a la gente común ymejorar sus vidas. Históricamente, sólo condificultad la gente de estas comunidades ha podidoexigir el pago del salario mínimo. En tiempos deelecciones, los políticos prometían el salariomínimo a cambio de votos, pero sus promesas rarasveces se tornaron realidad. Los activistas se dieroncuenta, que únicamente al obtener ladocumentación relevante, en particular lasplanillas (listas de personas empleadas y salariospagados) iban a tener éxito en sus campañas. Deesta forma se unieron en la imaginación popular,el derecho a la información y el derecho desobrevivir.

Hoy en día Rajasthán, tal como la mayoría delos Estados Hindúes, tiene una Ley de LibreAcceso a la Información. Su gobierno reconoceque ha sido mejor crear una ley que afirme elderecho de acceder a la información y proveer unsistema para apuntalar este derecho. Todo esto

forma parte de unatendencia global; enlos últimos veinteaños, son muchos lospaíses que hanaprobado leyes paragarantizar la libertadde información.

Frecuentemente la decisión de proteger elderecho del pueblo a acceder a información hasido parte de un proceso más amplio dedemocratización. Desde el fin de la Guerra Fría yde los gobiernos comunistas a finales de los añosochenta, los países de Europa Central y del Este sehan apresurado para aprobar tales leyes. Entreotros, en la última década Bulgaria, Bosnia, laRepública Checa, Hungría y Eslovaquia hanaprobado leyes de este tipo.

Frecuentemente la decisión de protegerel derecho del pueblo a acceder a

información ha sido parte de un procesomás amplio de democratización.

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Una tendencia similar se ha dado en el LejanoOriente. En una fecha relativamente tempranaLas Filipinas reconocieron el derecho de acceso ala información en manos del Estado, aprobando unCódigo de Conducta y Estándares Éticos paraFuncionarios Públicos y Empleados en 1987.Tailandia aprobó su Ley Oficial de Información en1997, mientras que se han adoptado leyes similaresen Japón y Corea del Sur.

La mayoría de los países de Europa Occidental,al igual que las democracias de más larga datacomo los Estados Unidos, Suecia, Canadá y Aus-tralia, poseen leyes para el acceso a la información.Y en África, Nigeria seguirá pronto el ejemplo deSudáfrica, aprobando su propio Decreto Ley.

LA INFORMACION, LA DEMOCRACIA YRESPONSABILIDAD DEL GOBIERNOANTE LOS CIUDADANOS

“Por alguna razón, muchos gobiernos parecenpensar que sólo pueden gobernar si operan con totalsecreto y cuando los ciudadanos no saben qué es lo queestán haciendo los gobernantes, supuestamente enbeneficio de la población. Los gobiernos africanos hantomado la delantera con este enfoque en la manera degobernar, de modo que en muchos países de la región,el secreto gubernamental ha logrado el estatus de unapolítica de Estado. Esto es tal vez producto de uncomplejo de Mesías, que inculca en los líderes laconvicción que sólo ellos saben lo que mejor les sirve asus pueblos y que no se pueden confiar a losciudadanos las decisiones importantes sobre temas queles afectan o sobre cómo quieren ser gobernados.”

Edetaen Ojo, Director Ejecutivo, Media RightsAgenda, Lagos, Nigeria, octubre de 2000

EL CASO DE SUDAFRICA

El secreto es tanto función como efecto de losgobiernos antidemocráticos. A lo largo de la

era de apartheid, el gobierno minoritario de losblancos sudafricanos, por su creciente paranoia,

suprimía el acceso a la información - de aspectossociales, económicas y de seguridad - en unesfuerzo para ahogar la oposición a sus políticas desupremacía racial. Las operaciones de seguridad secubrían con un manto de sigilo. Los funcionariosgubernamentales frecuentemente respondían aindagaciones o con hostilidad o condesinformación. La libertad de prensa se infringíade manera habitual, o por la vía de la censura delos reportajes o por la prohibición y confiscaciónde publicaciones. La información se volvió así unrecurso crucial para las fuerzas de liberación delpaís y sus aliados en los movimientosinternacionales de solidaridad, los cuales seesforzaban por dar a conocer la brutalidad delrégimen de apartheid y acelerar su colapso.

En consecuencia, los grupos opositores llegarona ver en el acceso irrestricto a la información lapiedra angular de un modo de gobernartransparente, participativo y responsable ante lapoblación. Este consenso se incorporó finalmenteen la nueva Constitución de Sudáfrica. Unparlamento democrático plasmó luego el derechoal acceso a la información aprobando unreglamento, mediante un proceso en el que lasociedad civil jugó un papel de influencia pocousual.

Uno de los aspectos más importantes de laConstitución Interina que guió la transición a lademocracia en Sudáfrica, fue la introducción deuna Carta de Derechos Fundamentales diseñadapara asegurar la protección de una amplia gama dederechos humanos, civiles y socio-económicos sindistingos de raza, género, orientación sexual,discapacidad, creencias y otros factores.2 Entre losderechos establecidos se encuentra el acceso a lainformación gubernamental. La Sección 23 de laConstitución Interina declara: “toda persona tieneel derecho de acceder a toda la información enmanos del Estado o de alguno de sus órganos encualquier esfera de gobierno, en la medida que serequiera dicha información para el ejercicio oprotección de cualquiera de sus derechos.”

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Al afianzar un derecho independiente deacceso a la información, en vez de dejar suprotección al derecho de libertad de expresión, talcomo se ha hecho generalmente en losinstrumentos internacionales de derechoshumanos, los redactores subrayaron su significadopara el orden constitucional de Sudáfrica.

A partir de las elecciones históricas de 1994, seexpandió aún más el ya amplio derecho de accesoa la información contenido en la ConstituciónInterina. La Sección 32(1) de la Constituciónfinal, promulgada por la Asamblea Nacional en1996, garantiza “a todos …. el derecho de teneracceso a cualquier información que esté en manosdel Estado y a cualquier información en manos deotra persona y que se necesite para el ejercicio oprotección de cualquierderecho.” No sólo yano se limita el derechode acceso a lainformación públicacon el requisito de quesea necesaria paraproteger o ejercer underecho, sino que se establece un derecho limitadocon respecto a entidades privadas e individuos. Sepermitió sin embargo, que la legislación incluyera“medidas razonables para aliviar la cargaadministrativa y financiera al Estado.” En otraspalabras, para establecer un balance en lacompetencia potencial entre las obligaciones quetiene el Estado de proteger los derechos deinformación de los ciudadanos, y de proveer unaadministración equitativa, eficaz y eficiente.

LA LEY SUDAFRICANA

El Proyecto de Acceso a la Información se extiendea nuevos horizontes. Capta tanto el espíritu como lanecesidad de la época en que vivimos. La informaciónes el oxígeno de nuestros tiempos; la necesitamos parasobrevivir y prosperar casi tanto como necesitamos eloxígeno para respirar. Esta nueva Ley hace algorealmente innovador y radical. Aspira no sólo amejorar la calidad de una sociedad ya rica en

información, sino también a democratizar el uso,propiedad, aplicación y acceso a la misma. Si lainformación representa poder, debemos garantizar queno termine siendo monopolizada por los ricos y lospoderosos.

Priscilla Jana, MP por ANC, AsambleaNacional, febrero de 2000.

El Decreto Ley de Promoción del Acceso a laInformación 2000 (POATIA) comienza por

“reconocer que el sistema de gobierno enSudáfrica antes del 27 de abril de 1994 resultó enuna cultura sigilosa e insensible en entidadespúblicas y privadas que a menudo condujo aabusos de poder y violaciones de los derechoshumanos.” Tal como se menciona previamente en

el recuento de lahistoria del DecretoLey, el derecho deacceso a la informaciónforma parte de unnuevo conjunto dederechos humanosdiseñado para prevenir

la repetición de la historia y asegurar que lossudafricanos puedan desarrollar su potencial comoseres humanos.

Los Objetivos del Decreto Ley 2000 dePromoción del Acceso a la Información deSudáfrica

1. Dar efectividad al Derecho Constitucionalde Acceso a la Información (Sección 32 dela Constitución), y en general, promover latransparencia, la responsabilidad y elgobierno efectivo de toda entidad pública yprivada, estableciendo los procedimientosnecesarios para tales fines.

2. Permitir a la parte solicitante, obtenerarchivos guardados en el Estado yentidades privadas de la manera más rápiday al menor costo y esfuerzo posible,balanceando este derecho con la necesidad

“La información es el oxígeno denuestros tiempos; la necesitamos parasobrevivir y prosperar casi tanto comonecesitamos el oxígeno para respirar.”

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de establecer ciertas limitacionesjustificables tales como la privacidad, laconfidencialidad comercial y la eficacia yeficiencia del modo de gobernar.

Por añadidura, los objetivos del Decreto Leyincluyen el empoderamiento y la educación detodos para que:

1. Entiendan su derecho a la información2. Entiendan las funciones y la operación de

las entidades públicas3. Vigilen efectivamente y participen en la

toma de decisiones en las entidadespúblicas que afecten sus derechos

Un Sistema para Acceder a la Información

Además dedesarrollar el derechode acceso a archivos, elDecreto LeySudafricano crea, deuna manerameticulosamentedetallada, un sistemapara utilizar la mismaley. Esto es vital para suéxito. No tiene sentido adoptar una ley quegarantize el acceso a la información si no existe almismo tiempo un sistema funcional y claro quepermita a los ciudadanos usarla.

Por lo tanto, la Ley Sudafricana obliga algobierno a asegurar que se produzca un manual.Esta es una obligación crucial, ya que suministratanto al gobierno como al ciudadano solicitanteun “mapa” de los archivos guardados en cada partede la administración. Bien elaborado, el manualpermite al gobierno categorizar los archivos,facilitando así su apertura o publicaciónautomática, tal como la misma Ley anima.Adicionalmente, el Oficial de Información debeasegurar que los contactos relevantes seanincluidos en la guía telefónica.

En particular, el Oficial de Información debedecidir cuáles de los archivos debieran publicarseautomáticamente. La evidencia de otros paísessugiere que, cuantos más archivos sean revelados opublicados, automáticamente lo más fácil y másbarato le resulta al gobierno administrar la ley.

Por otra parte, debería nombrarse un númerode oficiales adjuntos suficiente para “hacer que laentidad pública sea, tan accesible como seaposible, para quienes solicitan sus documentos.”La Ley Sudafricana visualiza que estos oficialesadjuntos se convertirán en el eje operativo delnuevo sistema de información abierta, reportandoal Oficial de Información quien con todaprobabilidad será, en la mayoría de los casos, elfuncionario de más rango en su entidad odepartamento (a menudo el Director General).

La Ley Sudafricanarequiere la utilizaciónde un formulariopredeterminado para“proporcionar a unfuncionario de laentidad, suficientesdatos para poderidentificar los

documentos o archivos solicitados.” Contandocon este formulario y con la solicitud en general,los oficiales adjuntos están en la obligaciónexplícita de ayudar a los solicitantes, asícapacitándolos a que éstos cumplan con losprocedimientos para pedir documentos.

Lo que es más importante, la Ley Sudafricanaestipula límites claros de tiempo: hay que tomaruna decisión dentro de un plazo de 30 días(aunque las reglas transitorias prolongan esteperíodo a 90 a 60 días respectivamente durante losdos primeros años de implementación). La LeySudafricana determina razones específicas paraextender este período de decisión, y consideracomo un rechazo implícito que el plazo paradecidir no se cumpla.

No tiene sentido adoptar una ley quegarantize el acceso a la información sino existe al mismo tiempo un sistemafuncional y claro que permita a los

ciudadanos usarla.

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Información Privada: El Derecho “Horizontal”de Saber

La Ley Sudafricana también crea unmecanismo poderoso que permite al ciudadanoindividual tener acceso a información que poseenparticulares, para que dicho ciudadano puedaejercer de manera significativa otros derechoscontemplados en la Carta Fundamental. Estemecanismo se aplica especialmente al conjunto dederechos que se denominan en la Constituciónderechos socio-económicos, tales como el derechoa servicios médicos, educación y un ambiente sanoy limpio.

También sirve de manera importante paramaterializar el derecho a la igualdad. Laexperiencia en otras partes del mundo indica queen casos cuando este derecho está en juego, es muydifícil comprobar acusaciones de discriminaciónpor falta de evidencias. El acceso a la informaciónfacilita reclamos en este tema al permitir unaevaluación abierta de todos los hechos que rodeanla alegada discriminación. Es de igualimportancia, por lo tanto, abrir estadiscriminación al escrutinio público ya que puedeservir para disuadir la continua violación dederechos.

En cuanto a sectores como la banca y laspensiones, la oportunidad existe ahora de usar lalegislación para descubrir políticas ilegales oinjustas tal como el “redlining” (denegación desolicitudes de préstamos para ciertas categorías depersonas). En el campo de la defensa delconsumidor, habrá oportunidad para pedirinformación relacionada con pruebas de seguridadde productos. En lo que atañe a políticas deprecios —por ejemplo de los farmacéuticos—existe la posibilidad de obtener informaciónrelacionada con costos de producción y márgenesde lucro, y además con la manera en que éstosafectan el acceso del consumidor al producto a unprecio razonable. En el área ambiental, habráoportunidad para obtener información acerca depruebas de polución o contaminación. Por

ejemplo, una fábrica puede estar emitiendocontaminantes, causando problemas endémicos desalud en la comunidad circundante. En este caso,podría ser de importancia poder acceder a losarchivos de la compañía para ver las pruebas.Juntas la ciencia y la industria, desarrollan ylanzan al mercado miles de productospotencialmente peligrosos, muchos de los cualesson en extremo complicados, dejando a losconsumidores perplejos y confundidos. Tanto lasalud, como la seguridad de los consumidores son amenudo amenazadas por la falta de informaciónacerca de la calidad, seguridad y confiabilidad delos productos y servicios que compran.

Los precios de productos y servicios esenciales,tales como transacciones bancarias, pólizas deseguros, combustibles, tarifas de buses y trenes aligual que los comestibles básicos, son confrecuencia incrementados sin aviso previo y sinuna justificación adecuada. La falta deinformación hace extremadamente difícil que lacomunidad decida si los incrementos son o nojustos.

En algunos de estos casos, la persona podráestar en condiciones para solicitar la informaciónrequerida. Muchas veces, sin embargo, no existenadie que tenga los medios suficientes para hacerla solicitud, o la firmeza de propósito y los recursosnecesarios para entablar una apelación en el casoque la entidad privada la rechace. Aquellos cuyosderechos son más seriamente amenazados, seencontrarán impotentes para obtener lainformación que necesitan desesperadamente. Poreso Sudáfrica ha optado por permitir al Estado laoportunidad de pedir información que está enmanos de particulares, sea directamente o ennombre de una persona o comunidad, o paraimplementar una política dirigida a la protecciónde los derechos ciudadanos.

Los que criticaron esta propuesta, lo veíancomo una intrusión del Estado en la esfera privada–un temor al “País Hermano Mayor”. El EstadoSudafricano podría desde luego abusar de sus

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poderes –está claro que la Ley de Información deSudáfrica incrementa la gama de privilegiosconstitucionales y estatutarios al otorgar el accesoa información guardada en el sector privado. Peroa la luz del masivo desarrollo económico global dela última década, este paradigma deberíareexaminarse. El Proyecto de Ley Sudafricano fueaprobado por el Parlamento una semana despuésque una compañía nueva, Glaxo WellcomeSmithKline Beecham, se creara a través de unafusión entre entidades cuyas ventas totalesascendían aproximadamente a US$100 milmillones. En contraste, el gobierno sudafricanofunciona con un presupuesto de poco más deUS$20 mil millones.

Así que la preguntaes: ¿En dónde yace elpoder real? Estamosenfrentados a un nuevoconjunto de relacionesde poder. Los derechoshorizontales buscanenfrentar las desigualdades que dichas relacionesgeneran. Excluir al estado del nuevo sistema deinformación abierta, a pesar de sus obviosintereses, con el argumento que es demasiadopoderoso, sería perverso frente a las nuevasrealidades. De hecho, la Ley Sudafricanaasegurará que el Estado, al operar buscando elinterés público y persiguiendo el cumplimiento desus obligaciones constitucionales, podrá acceder ala información que sea necesaria para proteger oejercer los derechos de sus ciudadanos. De estaforma se le atraerá al estado al marco de losderechos humanos, tanto en lo que se refiere a sutenencia de información como en términos de suobligación de obtener información en nombre delos ciudadanos, muy en especial aquellos sectoresde la sociedad con menos capacidad para protegersus propios intereses.

UTILIZANDO LA LEY: ALGUNOSESTUDIOS DE CASOS EN EL MUNDO

Tal como observó Amartya Sen, Premio Nobelde Economía, jamás ha habido una hambruna

significativa en un país cuya forma de gobierno seademocrática y donde haya una prensa libre. Ladesigualdad en el acceso a información, haargumentado el economista, es una forma depobreza. Sin el conocimiento, no podemos actuar.

Luchando por el Derecho a Saber: Tailandia:Estudio de Caso Uno3

En mayo de 1992,tropas del ejércitoTailandés dispararon amanifestantes que sehabían reunido en elparque Sanam Luangde Bangkok en unalzamiento contraSuchinda Kraprayoon,

un general que hacía escasamente seis semanas sehabía nombrado presidente. Decenas murierondespués de que soldados abrieran fuegodirectamente sobre la multitud y luegopersiguieran a los manifestantes por las calles ycallejones de la capital. La violencia cesó sólocuando el Rey Bhumiphol Adulyadej intervinopersonalmente y se formó un gobierno detransición para preparar nuevas elecciones.

Ocho años más tarde, el gobierno Tailandés, enrespuesta a demandas de parientes de los quemurieron asesinados en el levantamiento, publicóel informe de una investigación del ejército de lamasacre de “Mayo Sangriento.” El informeproveyó información anteriormente guardada ensecreto sobre lo que había pasado durante aquellosdías tumultuosos y sobre la posible participaciónde dos partidos políticos en la carnicería. “Ahoralas heridas pueden empezar a sanar,” rezó uneditorial de The Nation, el diario que en 1992había desafiado a los censores militares al publicarfotos y reportajes de la violencia.

La desigualdad en el acceso ainformación...es una forma de

pobreza. Sin el conocimiento, nopodemos actuar.

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La publicación del informe castrense marcó unhito en un país donde el ejército continuabasiendo una institución poderosa y sigilosa quenunca antes habíatenido que responderpor sus acciones. Porprimera vez, gracias enparte a una nueva leyde información quepermite el accesociudadano a unaamplia gama dedocumentos oficiales,el ejército liberaba información sobre uno de sussecretos más profundos y más oscuros.

Tailandia ha avanzado mucho. Ellevantamiento de 1992 vio la retirada formal delos militares del poder y puso fin a la era de losgolpes de estado. En los años siguientes, losTailandeses sentaron las bases –una nuevaConstitución, reformas a los medios decomunicación y la ley de información— para loque es hoy la democracia más robusta del SudesteAsiático.

Durante mucho tiempo, los gobernantes delSudeste Asiático mantuvieron su control políticoa través del control de la información. Poderososministerios de información amordazaban la prensa,dictando pautas para lo que se podía reportar. Unacultura del secreto penetraba la burocraciahaciendo difícil, si no imposible que la ciudadaníaconociera cómo sus gobiernos hacían sus labores yen qué se gastaban los fondos públicos.

Desde finales de la década de los ochentas, sinembargo, movimientos democratizadores, avancestecnológicos, y la creciente integración de laseconomías regionales a la globalización de lasfinanzas y del comercio, han desafiado estedominio férreo. En Indonesia, las Filipinas yTailandia, los medios han jugado un papelimportante en suministrar a los ciudadanosinformación sobre los excesos de los regímenes

autoritarios. El poder de una ciudadaníainformada fue dramatizado por los alzamientos quese dieron en las calles de Manila en 1986, deBangkok en 1992 y de Yakarta y otras ciudades

Indonesias en 1998.

Hoy día en estospaíses, una prensalibre publica un flujoconstante deinformaciones sobrela corrupción, abusosde poder ymalversaciones

asociados. Un mayor acceso a la informacióntambién ha arrojado luz sobre el pasado, trátese delos crímenes militares en Tailandia o el latrociniode dictadores depuestos en los casos de Filipinas eIndonesia. La información ha empoderado nosólo la prensa sino también a los ciudadanos,permitiendo que cuestionen las políticasgubernamentales y denuncien abusos oficiales.

Descubriendo Corrupción en el Sistema EscolarTailandés: Tailandia: Estudio de Caso Dos4

El primer gran caso a dilucidarse bajo la leyTailandesa sobre el derecho de acceso a lainformación, giró en torno al proceso de admisiónde estudiantes a la Escuela de DemostraciónKaselsart, una de varias reputadas escuelasprimarias financiadas con fondos públicos.Aunque el proceso incluía un examen deadmisión, ni las calificaciones ni el ranking de lospostulantes se hacían públicos, y el cuerpoestudiantil se componía principalmente de dek sen–hijos de familias de élite que gozaban deconexiones políticas. Estos factores habíangenerado en la opinión pública una percepcióndifundida que algún tipo de soborno formaba partedel proceso de admisión.

A principios de 1998, un padre de familia cuyahija había sido “reprobada” en el examen deadmisión, pidió ver las respuestas y calificacionesde ésta, pero recibiendo el rechazo. En el pasado,

La información ha empoderado no sólola prensa sino también a los ciudadanos,permitiendo que cuestionen las políticasgubernamentales y denuncien abusos

oficiales.

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esto habría acabado con el asunto, ya que tantoella como su hija se habrían quedado con elagravio y la frustración, y en la impotencia. Estavez, invocaron la ley de acceso a la información.

En noviembre de 1998, la Comisión Oficial deInformación falló que las respuestas ycalificaciones, tanto de la joven rechazada comode los 120 alumnos que habían logrado seradmitidos, eran información pública y tenían queser entregadas. Aunque se dio paso a un períodode controversia pública, eventualmente la escuelaconfesó que 38 de los examinados, reprobados enel examen, habían sido admitidos porque suspadres habían hecho pagos.

Los padres de la joven entablaron luego unademanda judicial, alegando que losprocedimientos de admisión de la escuela erandiscriminatorios y que violaban la cláusula deigualdad de la nueva Constitución Tailandesa. ElConsejo de Estado, una entidad gubernamental deconsulta facultada para emitir fallos legales,decidía en su favor, y procedió a ordenar que laescuela en cuestión junto con las demás escuelasfinanciadas por el Estado abolieran tales prácticasdiscriminatorias y corruptas.

Utilizando la Nueva Ley con Ejemplar Eficacia:Sudáfrica: Caso Uno

En 1999, el gobierno Sudafricano tomó ladecisión de declarar una moratoria de lapublicación de estadísticas sobre el crimen, lascuales son objeto de mucha controversia. La razónaducida por la moratoria fue mejorar elordenamiento y por lo tanto la calidad de lasmismas cifras.

La moratoria impedía el trabajo deorganizaciones interesadas y comprometidas con latransformación de la justicia criminal sudafricana.Después de abordar el tema con el gobierno, unperiódico, el Cape Argus, finalmente presentó unasolicitud para un conjunto específico deestadísticas relacionadas con robos de vehículos en

los alrededores de la autopista principal de CapeTown. El periódico argumentó, que tanto él comosus lectores tenían derecho a la informaciónpuesto que se trataba de un asunto de importanciae interés público. Una ONG Sudafricana, laComisión de Asesoramiento para la DemocraciaAbierta (ODAC), intervino para reforzar lasolicitud, al demostrar que las ONG proveedorasde servicios, tal como el grupo Rape Crisis (queapoya de víctimas de violación), necesitaban lascifras para su trabajo. ODAC movilizó el apoyo deuna gama de organizaciones antes de someter unasolicitud conjunta de tipo amicus.

Como resultado de esta acción, que se llevó acabo utilizando el derecho de acceso a lainformación, el gobierno se vio obligado a publicarun informe de estadísticas sobre el crimen para1998 de su propia comisión, el cual declaróespecíficamente que no había razón para retenerestadísticas de crímenes durante el período dereorganización. De hecho, el informe recomendólo contrario, justamente con el propósito deanimar a que los ciudadanos proveyeransugerencias sobre la presición de las cifras. ElMinistro de Seguridad retiró su objeción al caso, yla moratoria de la publicación de la información selevantó.

Transparencia para las Víctimas del Apartheid:Sudáfrica: Caso Dos

Un aspecto central del proyecto post-transicióndel Presidente Nelson Mandela para laconstrucción de la unidad nacional, fue unaComisión de la Verdad y la Reconciliación(TRC). El proceso de la Comisión de la Verdadtenía tres grandes componentes: tomar evidenciasde las violaciones de derechos humanos yestablecer dictámenes; considerar las solicitudes deamnistía que vendrían de los victimarios; y otorgarcompensación a aquellos que habían sufridoflagrantes violaciones de sus derechos humanos.

Se ha publicado ya un informe pleno de laTRC, el cual registra en exhaustivo detalle las

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crueles dimensiones individuales e institucionalesdel apartheid. Las audiencias del Comité deAmnistía también han terminado, con laresolución de decenas de casos. Pero el terceraspecto –las reparaciones– se ha quedadopendiente. Casi nadie ha recibido nada. Se haestablecido un grupo de apoyo a las víctimas delapartheid, llamado el Grupo Khulemani, queadoptó como primera meta averiguar cuál era lapolítica concreta del gobierno en cuanto areparaciones. El Grupo se acercó primero aODAC buscando un consejo sobre cómo pediresta necesaria información. ODAC asistió algrupo con la preparación de una solicitud formalbajo La Ley Sudafricana de Acceso a laInformación. El gobierno reconoció la existenciade un documento de políticas, sin embargo estabarenuente a entregarlo.

Ya que el gobierno no cumplió con el plazo de90 días para la entrega del documento, el GrupoKhulemani, aconsejado por ODAC, ha apelado el“rechazo administrativo implícito” al Oficial deInformación pertinente, en este caso el DirectorGeneral del Departamento de Justicia. A él letocará ahora, o suministrar el documento depolítica o señalar la cláusula de la Ley que leexima de tener que liberarlo.

De cualquier modo hay protecciones procesales:si se aplica una exención –y resulta difícilentender cuál exención podría aplicarsedebidamente a este caso- el asunto puede serapelado a los tribunales. Si bien al GrupoKhulemani este caso le ha causado frustración, loclave es que tiene recursos legales, y que la Ley leproporciona tanto a ellos como al gobierno unproceso claro para determinar el acceso.

Una Nueva Ley de Acceso a la InformaciónAtrae Mucha Atención: Bulgaria

Aunque la Ley Búlgara de Acceso aInformación Pública entró en vigor sólo en juliode 2000, los ciudadanos de ese país y susorganizaciones de apoyo, tal como la Fundación

Programa de Acceso a la Información, la hanutilizado con frecuencia.5 Algunos casosterminados o en proceso son:

1. Al Gobierno se le obligó a proveerinformación acerca del número dereclamos de discriminación racial o étnicahechos por las minorías étnicas del país.

2. Una ONG activa en el área de protecciónambiental pidió las actas de las reunionesdel Consejo Ecológico de SupremosExpertos.

3. Una ONG que trabaja en políticaseconómicas, ha apelado la negativa delFondo Nacional de Salud de entregarinformación de los presupuestos e informesfinancieros del 2000 preparados por susunidades regionales.

4. Una ONG ha solicitado al Comité Centralde Elecciones, el reglamento sobreprocedimientos para el conteo de votos.

5. Un grupo local de ciudadanos ha solicitadocopia de un informe sobre el nivel de ruidoen un edificio de la ciudad en que viven.

LECCIONES PARA LA CIUDADANIA YSUS ORGANIZACIONES

Primero, que el derecho de acceder ainformación crea oportunidades de obtener la

información necesaria para apuntalar las campañasde las organizaciones de la sociedad civil.

Segundo, que las organizaciones han aprendidoque deben de veras utilizar la legislación,especialmente en el período inmediatamenteposterior a su aprobación. Los solicitantes debenpresentar sus peticiones con firmeza y exigir unbuen servicio bajo la ley. La experiencia de losEstados Unidos, donde han existido leyes para lalibertad de información durante 30 años,demuestra que los primeros años son cruciales para

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la formación de hábitos—en ambas partes.Después se crean los sistemas y se establecen lasnormas. Por lo tanto, las organizaciones debenpresentar casos de prueba, como el caso contra lamoratoria de las cifras del crimen en Sudáfrica.

Tercero, lasorganizacionesdeben estimular alos gobiernos aadoptar un enfoquedel “derecho asaber”,animándolos apublicarautomáticamente lamayoría de sus informaciones. La “Era delInternet” crea oportunidades en este sentido,como por ejemplo el e-gobierno (con buscadoresamigables para el usuario con el fin de evitar elpeligro de sobrecarga).6 Claro está, que los “casosdifíciles”, las informaciones que más buscamos y elgobierno más quiere proteger, nunca seránentregadas de forma automática, si no es por error.Pero existe un enorme volumen de informaciónútil que se podría y se debería poner en el dominiopúblico. Esto es de interés para el mismogobierno, ya que cuánta más información sepublique automáticamente, menos decisionestendrá que tomar con relación a solicitudes deinformación, volviendo el manejo del nuevosistema más económico.

Cuarto, la utilización que den lasorganizaciones a la legislación, puede ayudar aplasmar la respuesta del gobierno. En los EE.UU.,por ejemplo, el lobby ambiental fue tan eficaz enel uso de las leyes que el gobierno federal creó todauna nueva estructura –la Agencia de ProtecciónAmbiental— que posteriormente ha sido usadapor las organizaciones interesadas para facilitar latramitación de sus peticiones de información.

Quinto, las organizaciones deben ejercervigilancia sobre demoras, asegurándose que losgobiernos no sofoquen la legislación al tomar una

eternidad para responder a las solicitudes.

Sexto, como es habitual, las organizacionesnecesitan buscar aliados en el gobierno, además desocios estratégicos entre los sectores especializados

de la sociedad civil(sean éstos gruposambientales, dederechos humanos,grupos que trabajancon HIV-SIDA,etc.), los sindicatos,asociacionesprofesionales y losmedios decomunicación.

Finalmente, las organizaciones tienen quetrabajar juntas para promover una mejor y másefectiva utilización de las leyes de Acceso a laInformación. Por ejemplo, la nueva ONGSudafricana, El Centro de Aseoria para unaDemocracia Abierta (ODAC),7 es producto de lacolaboración de tres de las ONGs más grandes delpaís, y pretende ofrecer servicios a otras ONGs enel uso de la Ley de Acceso a la Información. Enlos EE.UU., la Freedom of Information Clearing-house (una central de información al respecto) esun proyecto conjunto de Public Citizen y The RalphNader Center for the Study of Responsive Law. Elcual proporciona asistencia legal y técnica aindividuos, a los grupos de interés público ymedios que busquen acceder a informaciónguardada en agencias del gobierno.8

PRINCIPIOS CLAVES DE UNA LEY DEACCESO A INFORMACION UTILIZABLEAMIGABLE PARA LOS USUARIOS

Una Matriz Básica de Preguntas y RespuestasClaves

Amplitud y Profundidad

¿A quién se aplicará la ley? ¿A cuáles entidadesno se aplicará y por qué? ¿Cubre la ley, los

Esto es de interés para el mismo gobierno, yaque cuánta más información se publique

automáticamente, menos decisiones tendráque tomar con relación a solicitudes de

información, volviendo el manejo del nuevosistema más económico.

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archivos guardados por entidades privadas asícomo las entidades públicas? Si no, ¿cubreefectivamente la definición de “informaciónpública”, los archivos que están en manos de entesautónomos y cuasi-gubernamentales tales como losentes reguladores del servicio eléctrico?¿Proporciona algún acceso a la asesoría interna depolíticas del gobierno, con el fin de promovermayores niveles de comprensión, debate yresponsibilidad a la población alrededor de la tomade decisiones depolítica pública?

Por ejemplo,toda ley de accesoa información queexiste en elmundo, incluyecláusulas querestringen laentrega dearchivos relacionados con la seguridad nacional;esto es tanto inevitable como apropiado. Pero lasexcepciones genéricas –es decir, las exencionesque cubren automáticamente un tipo o categoríade información– son inoportunas, a menudoinnecesarias, y acarrean un serio riesgo de abusos.

Exenciones

¿Qué información está exenta de entrega? ¿Sedefinen las categorías de exención con claridad yrigor? ¿Son razonables, y están en consonanciacon normas internacionales? ¿Se basan lasexenciones en “pruebas de perjuicio,” según lascuales es permitido retener la información sólo sise puede demostrar que su entrega perjudicaría uninterés estipulado, por ejemplo la seguridadnacional? ¿Son discrecionales las exenciones en elmayor número posible de casos? ¿Se establece queel interés público puede tener precedencia sobre laexención?

En general, tal como se ha discutidoanteriormente, desde la perspectiva del ciudadanousuario solicitante, las exenciones genéricas, en

términos de utiliza, son poco atractivas puesto quese enfocan en el tenedor de la información másque en la información misma. El procedimientopreferible, es tener cláusulas de exenciónclaramente delineadas para todos los tipos deinformación, más que una exención genérica paraun departamento o una entidad. En el ejemploSudafricano de la moratoria ilegal de publicarestadísticas sobre el crimen, la precisión de laexención de seguridad nacional le dificultó,

apropiadamente,al gobiernoSudafricanojustificar su virajeinnecesario yobstruccionistahacia el secreto.Armado de unaley conexencionesgenéricas, el

gobierno Sudafricano pudo haberse visto tentadode argumentar que las estadísticas sobre el crimencorrespondían a una “actividad de inteligencia” ypor lo tanto estaban exentas de entrega sin recursode apelación.

Otra exención comúnmente encontrada enmuchas leyes es la del “proceso deliberativo,” lacual exime de entrega un documento oficial quecontenga opiniones, consejos o recomendacionesy/o actas de consultas o deliberaciones. Sinembargo, esta exención debería relacionar eldocumento con algún tipo de perjuicio. Dondeaparecen cláusulas de este tipo, como en las leyesde EE.UU. y Sudáfrica, se vinculan con unanoción de franqueza; la idea es, que los que tomanlas decisiones no deberían sentirse inhibidos encuanto a la franqueza con que se comunican entresí en la fase de decisión de una política. Si laentrega del documento no tiene un efecto deenfriamiento con respecto a las deliberaciones, nose debería eximir el documento de ser liberado.

Finalmente, un principio general de laprecedencia del interés público debería regir las

Las exenciones genéricas, en términos deutiliza, son poco atractivas...El procedimiento

preferible, es tener cláusulas de exenciónclaramente delineadas para todos los tipos deinformación, más que una exención genérica

para un departamento o una entidad.

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exenciones. La mayoría de las leyes de la materiavinculan la noción del interés público con unaprueba de perjuicio, para así prevalecer sobre unaexención cuando sea apropiado. Este punto escrítico para la redacción de un proyecto que quieraestar acorde con las mejores prácticasinternacionales.

El Sistema

¿Es el sistema amigable para el usuario?¿Alienta la abertura y la aplicación? ¿Son claros,razonables y justos, los procedimientosburocráticos (por ejemplo, los formularios desolicitud)? ¿Deben los ciudadanos pagar unatarifa, y en el caso, ¿se trata de una tarifa razonabley asequible? ¿Hay disposiciones para casos deurgencia? Por ejemplo, los límites de tiempo paraentrega deberían ser suficientemente claros y se lesdebería obligar a las entidades públicas aproporcionar información tales como el “mapa”previamente referido para guiar al ciudadano en subúsqueda deinformación.

Unaimplementaciónefectiva, sin em-bargo, depende másque todo de unacombinación devoluntad política y recursos adecuados. Dóndeexistan dudas con respecto a cualquiera de estasdos cosas — tal como existían y continúanexistiendo en Sudáfrica— el nivel de detalleprocedimental estipulado por ley necesitará serincrementado. En este sentido, como es el caso enotros temas, los reglamentos de implementaciónserán de gran importancia.

Una Cultura de Apertura y Obligación a SerProactivo

¿Mandata la ley, o por lo menos fomenta, unenfoque al “derecho a saber” según el cual se liberaautomáticamente tanta información como sea

posible en un modo accesible y amigable alusuario? ¿Tienen derecho los ciudadanos a lainformación en la forma en que la han solicitado?¿Constituye una infracción, destruir documentos omentir sobre su existencia para evitar tener queentregarlos?

El Cumplimiento

¿Cómo puede el ciudadano hacer cumplir suderecho? ¿Tendrá que acudir a un tribunalordinario, o habrá una comisión, comisionado otribunal independiente? ¿Es accesible, veloz yeconómica, la ruta hacia el cumplimiento? ¿Sedefinen plazos firmes para proveer la informaciónjunto con penas fuertes por no cumplirlos?

La Obligación a Ser Proactivo – Adoptando elEnfoque “Derecho a Saber”

Es altamente deseable, que los proyectos de leyde acceso a información mandaten o alienten el

enfoque del“derecho a saber”que se ha adoptadoen las leyes másmodernas. Demanera inevitable,esto hace que la leysea amigable para elusuario y además

menos costosa de aplicar, ya que se necesitanmenos recursos humanos para operativizar elderecho.

CONCLUSION

Alrededor del mundo, las naciones,organizaciones multilaterales y corporaciones

que estén comprometidas con el buen gobiernocorporativo, están tomando el camino de laabertura. Más de 30 países ya han aprobado leyesque materializan el Derecho a Saber de susciudadanos. Existe una tendencia internacionalque establece nuevos parámetros de apertura que

Para los ciudadanos, especialmente lospobres, se trata de una oportunidad para

ganar terreno en la lucha por unaexistencia más justa.

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contrastan con los años de secreto y tiranía queprecedieron la última década. Por lo tanto, unaley de acceso a la información puede ofrecer unnuevo comienzo en la relación entre los gobiernosy los ciudadanos. La transparencia, y el flujo máslibre de información que la acompaña, danoportunidades para construir la confianza y paraedificar un pacto de confianza entre gobierno ygobernados. Con esto viene una gama de otrasposibilidades – de mayor confianza en los negociosinternacionales, y por consiguiente, un ambientemás propicio para la inversión y el fortalecimientode la lucha contra la corrupción.

Para los ciudadanos, especialmente los pobres,se trata de una oportunidad para ganar terreno enla lucha por una existencia más justa. Conmayores conocimientos, la gente está en mejorescondiciones para participar de manera mássignificativa y contribuir al proceso de tomardecisiones. Por otra parte, los ciudadanos puedenutilizar la ley de acceso a la información paraobtener la información que vaya de la mano conmayores cuotas de poder. En este sentido, elDerecho a Saber es el Derecho a Sobrevivir.

Para alcanzar estos nobles objetivos, laaprobación de una ley debe estar acompañada deun compromiso con su efectiva implementación.La misma redacción de la ley debe tomar encuenta esto: si bien las mejores prácticasinternacionales se han desarrollado al punto deque se pueden aplicar principios claves a laformulación de una buena ley de acceso ainformación, los detalles todavía se puedenplasmar de manera que se maximice laprobabilidad de una implementación exitosa.Hacer que la ley funcione en la práctica es unaresponsabilidad de dos vías: el gobierno debedesplegar los recursos necesarios para crear unsistema que permita que las solicitudes deinformación sean procesadas con competencia, yla sociedad civil debe generar las solicitudes yutilizar la ley. Por si sola, una ley de acceso ainformación no es ninguna panacea. Pero con lavoluntad política, puede poner la primera piedra

sobre la cual se edifica una sociedad más justa, másmoderna y más exitosa.

1 Joseph Stiglitz, “On Liberty, the Right to Know, andPublic Disclosure: The Role of Transparency in PublicLife,” Conferencia Oxford de Amnistía, Universidad deOxford, Reino Unido, 27 de enero de 1999.

2 Sección 8(2) de la Constitución Interina declara: “Aninguna persona se le discriminará, directa- oindirectamente...por una de las siguientes razones enparticular: raza, género, sexo, origen social o étnico,color, orientación sexual, edad, discapacidad, religión,conciencia, creencias, cultura o idioma. La Constituciónfinal agregó a esta lista de razones, embarazo, estado civily nacimiento [Sección 9(3)].

3 Esto es un extracto editado de la introducción a TheRight to Know: Access to Information in South-EastAsia, por Sheila A. Coronel.

4 Un extracto de “Global Trends in the Right to Informa-tion: A Survey of South Asia,” publicado por ARTICLE19, el Centro para Alternativas de Política, Sri Lanka, LaIniciativa de Derechos Humanos de la Mancomunidad(CHRI por sus siglas en inglés), y la Comisión deDerechos Humanos de Pakistán.

5 www.aip-bg.org

6 La legislación norteamericana se fortaleció en 1996 conuna ley eFOI, la cual promueve el derecho de sabermediante la publicación electrónica de informacióngubernamental.

7 www.opendemocracy.org.sa

8 www.publiccitizen.org/litigation/free_info/. La central(Clearinghouse) es una organización sin fines de lucro.Este sitio alberga enlaces y recursos que ayudan a losciudadanos a utilizar la Ley de Libertad de Información(FOIA por sus siglas en inglés), así como información ytestimonios sobre el involucramiento del grupo contemas y casos relacionados con la libertad deinformación. También se encuentra en este sitio: TheUnited States Freedom of Information Act: LessonsLearned from Thirty Years of Experience with the Law.Por Amanda Frost, Directora, Public Citizen’s Freedomof Information Clearinghouse. www.publiccitizen.org/litigation/free_info/articles.cfm?ID=6127

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PROYECTO DE ACCESO A LA INFORMACION: EL CASO DE JAMAICA

PROYECTO DE ACCESO A LA INFORMACION:EL CASO DE JAMAICA

Laura Neuman

INTRODUCCION

Advirtiendo los desafíos que la corrupciónrepresenta para la democracia y el desarrollo

en el hemisferio, el Consejo de Presidentes yPrimeros Ministros de las Américas del CentroCarter, nos pidió que reuniéramos a los líderespolíticos, las organizaciones de la sociedad civil,académicos, la prensa y representantes del sectorempresarial privado para considerar el papel decada sector en el tratamiento de este problemamultifacético. La conferencia sobre Transparenciapara el Crecimiento realizada en el Centro Carteren mayo de 1999, estimuló la discusión reflexivasobre una temática que hasta entonces eraprácticamente considerada tabú. Lasrecomendaciones propuestas para promover latransparencia y disminuir la corrupción fueronvariadas e incluyeron algunas como la necesidadde difundir el mensaje fundamental de que lacorrupción no es únicamente un problema éticosino también uno de orden político y que lassoluciones deben estar enraizadas en compromisossólidos y realizables por parte de los líderes y de losciudadanos. Una de las propuestas clave para lapromoción de la transparencia y para laprofundización de la democracia fue la del diseño eimplementación de leyes de acceso a lainformación.

Junto con la conferencia, el Programa de lasAméricas del Centro Carter comenzó aimplementar tres proyectos de transparencia en laregión. El Primer Ministro jamaiquino P.J.Patterson, que es además miembro del Consejo,nos propuso incluir a Jamaica en nuestras primerasiniciativas. En ese momento, la administración dePatterson estaba considerando una propuesta de

legislación sobre el acceso a la información yademás había esbozado recientemente la Ley dePrevención de la Corrupción a fin de cumplir conel Convenio Contra la Corrupción de laOrganización de los Estados Americanos de la cualJamaica era signataria. El Centro Carter aceptóayudar informar al debate en relación con estasimportantes herramientas para la transparencia.

HISTORIA LEGISLATIVA

La Ley de Libertad de la Información, como sele llamó entonces, se inició tan pronto como

en 1991. El interés surgió quizás de las discusionesprevias a la Carta de la Sociedad Civil para elCaribe de CARICOM del año 1992, que incluyóademás una resolución sobre la Libertad deExpresión y de Acceso a la Información. En 1995se presentó un anteproyecto (green paper) ante elParlamento, seguido en 1996 por un informe delComité Wells titulado Libertad de información: unapuerta al gobierno abierto. El 16 de noviembre de1998, el Gabinete de Jamaica aprobó la propuestade estatuir una Ley de Acceso a la Informaciónque hubo de incluir las recomendaciones delInforme Wells. Un documento del ejecutivoredactado por el Primer Ministro Patterson, que enesencia equivalen a instrucciones de redacción alConsejo Parlamentario, fue presentado el 23 denoviembre de 1998 con la esperanza de que elproyecto fuera presentado al Parlamento a lamayor brevedad y fuera puesto a votación por laCámara en pleno. El proyecto de ley tan esperadonunca salió a la luz, debido a que otras prioridadesopacaron el entusiasmo inicial.

En 1999, el Consejo Parlamentario diseñó unproyecto de ley sobre la Libertad de Información,

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el cual nunca fue presentado ante el Parlamento.Durante 1999 y 2000 se trató el tema conperiodicidad, aunque no se avizoraba el impulso deley alguna. Tanto el seminario que se llevó a caboen octubre de 1999 para presentar la guía sobre lalucha contra la corrupción editada por El CentroCarter, como un segundo seminario que tuvo lugaren febrero de 2000 y que fue auspiciado por laAsociación de Prensa Jamaiquina buscaronmantener el interés puesto en la legislación. Elsegundo seminario que tuvo por objetivo recalcarla importancia de la ley en cuestión para todos lossectores de la sociedad jamaiquina, contó con lapresencia de más de cincuenta participantesincluyendo a un grupo de renombrados expertosinternacionales así como con la de la entoncesMinistra de Información, Maxine Henry-Wilson.No obstante, nada indicaba que la legislaciónestuviera próxima.

En mayo de 2001, un año más tarde, la MinistraHenry-Wilson nos informó que se habíanproducido algunas modificaciones en lasinstrucciones para el diseño de la ley, incluyendoun cambio en el nombre de la misma, a la deAcceso a la Información. La Ministra esperabaque la ley pudiera ser delineada y puesta aconsideración del Parlamento antes de que lasesión finalizara en el mes de julio, y que la mismapudiera ser luego enviada a una comisión conjuntapara su debate a fondo y para permitir el aporteoficial de la opinión pública.

El Acta de Acceso a la Información de 2001 fueconcluida en el verano de 2001 pero tal como suspredecesoras, nunca fue presentada ante elParlamento jamaiquino. Poco después, la MinistraHenry-Wilson fue reubicada dentro del gobierno yreemplazada por el Ministro de Información, ColinCampbell. El 28 de noviembre de 2001,habiéndose cumplido diez años de las primerasdiscusiones sobre la ley de acceso a lainformación, el Ministro Campbell anunció que elproyecto de ley sería finalmente tratado en elParlamento el día 4 de diciembre y que luego seríatransladado por la comisión conjunta. Luego de

varios días de revisión por la comisión conjunta yde más de 4 días de sesiones públicas, el 31 demarzo de 2002, el informe fue presentado ante elParlamento en pleno. El debate que duró dosjornadas de sesiones parlamentarias, empezó el 22de mayo y culminó el 28 de mayo con laaprobación de la Ley de Acceso a la Información2002.

EL PROYECTO DEL CENTRO CARTER ENJAMAICA

La legitimidad es crucial para el éxito final de lalegislación sobre el acceso a la información.

Involucrar a toda la sociedad en un debate afondo, con anterioridad a la aprobación de la ley,es en un mecanismo vital para asegurar un ampliocompromiso y para lograr que la ley seaefectivamente puesta en uso. Por lo tanto, laeducación resulta fundamental. Como primerpaso en el Proyecto Jamaica, convocamos anotables académicos jamaiquinos a redactar unaserie de documentos que analizaran las leyes deanti-corrupción ya existentes y las Leyes dePrevención de la Corrupción y de Libertad deAcceso a la Información propuestas. En octubrede 1999, los artículos fueron compilados y editadosen la guía titulada Combatiendo la Corrupción enJamaica: Una guía para el Ciudadano de ampliadistribución gratuita. Junto con la Asociación dePrensa de Jamaica, el Centro Carter organizóseminarios públicos sobre el tema y llevó a cabogrupos de trabajo.

Aún cuando la Ley de Prevención de laCorrupción contenía cláusulas controvertidas,como la de imponer costosas multas a quienpublicara información referida a las declaracionesanuales de ingresos de los funcionarios públicos;hasta entonces, la sociedad civil había mostradoescaso interés en dicho proyecto de ley. Sinembargo, cuando se advirtió que la Ley dePrevención de la Corrupción tendría vastasimplicancias que podrían afectar adversamente laslibertades de prensa, tanto la prensa local como lasagrupaciones de derechos humanos optaron por

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tomar una actitud más activa. Este mismo interésprevaleció en el debate de cuestiones relacionadascon el acceso a la información.

En febrero de 2002, el Centro Carter publicóun segundo libro titulado Promoción de laTransparencia y Prevención de la Corrupción enJamaica, que tuve el privilegio de editar.Nuevamente acompañado por expertos locales einternacionales, el Centro auspició la realizaciónde un seminario en el que se discutió la estatus decada uno de los dos proyectos de ley relevantes.Más de 100 personas, incluyendo a variosinfluyentes legisladores asistieron al seminario.Varios de losparticipantespresentaron enmiendasante la comisiónconjunta, la cual realizómodificacionessignificativas al proyectode ley. Seguido alseminario y a lassesiones de la comisiónconjuntas y con unsostenido interés por parte de los propietarios delos medios de prensa y de un consorcio de lasociedad civil encabezado por la organización dederechos humanos Jamaiquinos por la Justicia(Jamaicans for Justice), la ley de acceso a lainformación fue finalmente aprobada.

La etapa de implementación, la cual paraalgunos resulta más crítica que la de aprobación, esla instancia en que el gobierno y la sociedad civilpueden consolidar su interés común de lograr quela legislación sea efectiva. Durante el período deimplementación, los gobiernos juegan un rolfundamental, ya que deberán aportar los recursoshumanos y económicos esenciales para desarrollarlos procedimientos de archivo y recuperación de lainformación; y además deberán trabajar con lasagencias para transformar la cultura del secreto poruna de transparencia. Aún así, es justamentedurante la etapa de implementación en que laresponsabilidad comienza a transferirse del

gobierno a la sociedad civil. Es en este momentocuando las organizaciones de la sociedad civildebieran iniciar las peticiones de información yfiscalizar la legislación. Si la ley no es utilizadacon persistencia, la misma se verá atrofiada,disminuyendo consecuentemente la potencialapertura del gobierno y la adquisición de poder porparte de los ciudadanos.

Luego de que el Parlamento votara la ley, elCentro Carter se reunió con el Ministro Campbelly con su recientemente establecida Unidad deAcceso a la Información. Consideramos el plan degobierno para el diseño de procedimientos para

satisfacer los pedidos yhallar la información

que fuera solicitada asícomo la correctadestinación de escasosrecursos. El gobiernode Jamaica, a su grancrédito, había yacomenzado a reunireseindividualmente con

los ministerios paradesarrollar un plan de acción para laimplementación de la ley.

El Centro Carter, en agosto de 2002, convocó aun simposio de trabajo al que asistieron más de 25empleados de varios ministerios que tenían a sucargo la implementación de la ley de acceso a lainformación, al igual que miembros de la Unidadde Acceso a la Información y representantes de lasociedad civil. La pregunta fundamental que seanalizó durante el seminario fue la siguiente:“¿cuáles son las acciones tendientes a la efectivaimplementación de la ley de acceso a lainformación?” Los participantes, repartidos en seiscomisiones de trabajo reducidas - cada unacompuesta por una combinación de representantesgubernamentales y de la sociedad civil - debierondiseñar un panorama de implementación de la leyque incluyeran desafíos y obstáculos, debiendoidentificar en cada caso a la parte responsable.Este ejercicio, dirijido por el Dr. Richard Calland,

Si la ley no es utilizada conpersistencia, la misma se verá

atrofiada, disminuyendoconsecuentemente la potencial

apertura del gobierno y la adquisiciónde poder por parte de los ciudadanos.

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consultor del Centro Carter, fue altamente exitosoy sirvió para delinear los pasos a seguir en relacióncon la implementación y solidificación de alianzas.

Tanto el gobierno jamaiquino como la sociedadcivil reconocen que el acceso a la informaciónresulta clave para profundizar la democracia delarga data en el país. Tal como lo han asimilado,un derecho legislativo, junto con un métodosistemático de obtención de información, soncomponentes críticos paralograr una estrategiaexitosa contra lacorrupción, un gobiernomás abierto y el aumentode derechos humanos. ElCentro Carter ha tenidoel privilegio de andar elcamino junto a la gentede Jamaica desde eldebate inicial, hasta la aprobación y posteriorimplementación de la ley de acceso a lainformación; y espera que las lecciones que siguena continuación sirvan a otros a evitar losobstáculos y obtener éxitos similares.

LECCIONES APRENDIDAS

Durante el trabajo en el que colaboramos conla promoción del debate sobre el acceso a la

información y con el proceso de aprobación eimplementación de la ley, aprendimos unsinnúmero de lecciones valiosas.

La Voluntad Política Es Crucial

El gobierno debe tener en claro que laaprobación, implementación y cumplimiento deuna ley de acceso a la información vigorosa es unaprioridad. La puesta en efecto de una ley deacceso a la información puede demandarmuchísima energía y recursos, en especial enaquellas sociedades en las que históricamente hadominado una cultura del secreto y en las que nose han llevado a cabo procesos de archivo yrecuperación de documentos que estuvieran en

manos del gobierno. Aún cuando el jefe degobierno estuviera comprometido con lapromoción del derecho a la información, deberácontar con el respaldo de su partido político. Laoposición usualmente es una aliada en lascampañas por el acceso a la información, pero eseinterés podría cambiar una vez que retornaran alpoder. Por último, la voluntad política, aúnhabiendo estado clara en un determinadomomento, podría sufrir modificaciones en

circunstancias de muchatensión, como en el casode los acontecimientosdel 11 de septiembre, ocuando resultarainconveniente.

Durante los tres añosen que el Centro Carterestuvo involucrado en

Jamaica, hubo momentos en los que claramente elacceso a la información no fue una prioridad. Laaprobación del proyecto de ley finalmente sucedióen gran medida debido a las presiones constantesde la sociedad civil y debido a la necesidad delgobierno - precisamente en época de elecciones -de demostrar el éxito de su campaña anti-corrupción. El papel de los medios decomunicación y de otros grupos de la sociedadcivil en mantener este asunto en primer plano nodebe ser subestimado. Asimismo, la permanenteatención internacional de agrupaciones como elCentro Carter y el reconocimiento de la tendenciaglobal hacia la transparencia, reforzaron lavoluntad del gobierno, el cual en otrascircunstancias, hubiera podido tropezar.

Creando Alianzas y Coaliciones Peculiares

El acceso a la información trasciende a todoslos sectores de la sociedad. Los medios decomunicación utilizan el acceso a la informacióncomo herramienta para el periodismoinvestigativo, los defensores de los derechoshumanos y el medioambiente aprovechan talesleyes para comprender las decisiones sobre las

El gobierno debe tener en claroque la aprobación, implementación

y cumplimiento de una ley deacceso a la información vigorosa es

una prioridad.

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políticas de gobierno, las comunidades localespueden fiscalizar mejor el gasto público queestablecen los gobiernos municipales, y el sectorprivado se beneficia utilizando este medio paraestar al tanto de los planes de gobierno en loreferente a la política de impuestos, decontratación pública o aduanera. En el momentoen que estos diversos grupos se unen en unacoalición, se hace patente la fortaleza de la ley.

La comunidad internacional jugará un rolfundamental en mantener la presión constantesobre los gobiernos y en aportar experienciassimilares y recursos. Sin embargo, lasorganizaciones internacionales como el CentroCarter, no podrán trabajar aisladamente. Seráfundamental crear asociaciones con organizacioneslocales que puedan estar presentespermanentemente yque sean capaces deevaluar la situaciónpolítica con mayorefectividad.

En Jamaica,organizaciones tandisímiles como lasONGs de derechoshumanos, lospropietarios de los medios de comunicación,líderes del sector privado y la asociación defuncionarios públicos aunaron fuerzas parapromover enmiendas al proyecto de ley. A travésde las propuestas conjuntas y del apoyo mutuo,sumado a las reuniones y actividades realizadasjunto al Centro Carter, se lograron una serie demodificaciones cruciales durante el transcurso deldebate parlamentario. La formación de unacoalición vocal, junto con la adhesión de“paladines” de renombre como Oliver Clarke,lograron ejercer la presión necesaria sobre loslegisladores y demostrar el capital político de estalegislación particular.

El Debate Debe Tener Enfoque

A medida que los goberinos cada vez másbuscan aprobar leyes de acceso a la información, esclaro que, en muchos casos, las leyes sonbosquejadas apresuradamente sin contar conasesoramiento técnico adecuado, existentecompetencia comparativa o participación de lasociedad civil. Este accionar abre las puertas a unaposible crítica mayor a los proyectos de ley con laconsecuente actitud defensiva por parte delgobierno que a su vez conduce a que este pudieranegarse a realizar enmiendas.

Es fundamental que durante el proceso depromover la aprobación de las leyes de acceso a lainformación, las ONGs puedan escogercuidadosamente los puntos críticos deficientes de

dichas leyes que sequieran tratar.Cuando una ONGpone en tela de juicioel proyecto de ley ensu totalidad, en lugarde seleccionar lasáreas que necesitancambios más urgentes,corre el riesgo deperder credibilidadante el gobierno y su

mensaje fundamental se pierde al quedarentremezclado con el resto de las críticas. De igualmanera, el gobierno debe estar dispuesto a dar porperdidos algunos puntos en aras de dar mayorlegitimidad a la ley naciente y permitir que estalogre la mayor aceptación posible.

Las ONGs jamaiquinas aprendieron estalección durante el proceso de intentar influir algobierno y a los legisladores de la oposición. Entanto sus esfuerzos de “lobby” continuaron, lasONGs adquirieron tácticas más sofisticadas y seconcentraron en las dos ó tres cláusulas másofensivas. Cuando el proyecto fue presentado anteel Parlamento para el debate final, la estrategia viosus frutos cuando el propio Ministro sugirió

Es fundamental que durante el procesode promover la aprobación de las leyesde acceso a la información, las ONGspuedan escoger cuidadosamente lospuntos críticos deficientes de dichas

leyes que se quieran tratar.

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modificaciones de acuerdo con las peticiones de laprovocativa coalición de la sociedad civil.

La Aprobación de la Ley Es Muchas Veces laFase Más Sencilla

La aprobación de la ley de acceso a lainformación puede ser la pieza más fácil de estecomplejo rompecabezas. Como bien se sabe, lasleyes solas pueden ser tan buenas como la calidaddel papel en el que se escriben. Luego de suaprobación, la ley debe ser implementada ycumplida completamente, y, estos dos factoresdeben ser tenidos en cuenta desde el inicio ydurante el bosquejo inicial de la ley; en lugar de alfinal, cuando la ley ha sido ya aprobada.

Por ejemplo, puede ocurrir con frecuencia quedurante el proceso de diseño de las leyes se afaneuno excesivamente en la sección que regula lasexcepciones que contempla la ley, dejándose delado otras cláusulas que también resultanfundamentales. Si bien pareciera que lasexcepciones que involucren a la seguridadnacional fueran un tópico mas ‘sexy’ que ladiscusión respecto a los procedimientos efectivospara la implementación de la ley; es, sin embargo,menos importante en lo que respecta a su valorante la ciudadanía. Cuestiones como la maneraen que las agencias archivarán y buscarán elmaterial, los plazos paracumplimentar lassolicitudes deinformación, las tarifas ylos trámites de apelaciónson áreas que debenrecibir mucha másatención por parte delpúblico.

Durante el tiempo en el que la ley seencontraba en proceso de diseño, nuestro sociolocal, Jamaicans for Justice comenzó a pensar nosólo en cómo podrían hacer uso de la ley a fin desatisfacer sus objetivos prioritarios, sino tambiénde qué manera podrían fiscalizar la efectividad de

la ley. Por nuestra parte, considerábamos de igualimportancia tanto la etapa de implementacióncomo la de cumplimiento de la ley. Por ejemplo,existen soluciones de orden judicial para aquellaspersonas a quiénes se les deniega la solicitud, encuyo caso se está procediendo a hacer cumplir laley. La fortaleza del proceso de apelación residejustamente en la facilidad de acceso. Por lo tanto,con anterioridad a la aprobación de la ley, nosreunimos con abogados locales para deliberar sobrecuál sería su rol en brindar representación aaquellas personas a quienes se le negarainformación injustamente.

Por último, cabe comentar que laimplementación no puede estar basadaúnicamente en el recurso de internet. Si bien estemedio puede jugar un papel importante en ladifusión de información de gobierno, de ningunamanera puede ser considerado como la únicarespuesta, en particular en sociedades en las que elacceso a internet no es masivo.

Modificando la Cultura del Secreto

Si bien la aprobación de la ley es fundamentalpara desarrollar un derecho de acceso a lainformación factible de ser cumplido, seráúnicamente a través de la modificación de lacultura del secreto predominante que se logrará

darle verdadero sentidoa la ley. Losfuncionarios de gobiernoque han trabajadosiempre bajo una culturaque privilegia el secretopodrán encontrar que latransformación delenfoque les resulta en

extremas dificultades. Incluso pueden, como en elcaso de Jamaica, firmar un juramento de lealtadque les obliga a defender la ley tradicional queprotege los secretos oficiales. En los casos en quese hubiera generalizado una cultura del secreto, sedeberán poner en marcha otros mecanismosadicionales para asegurar el efectivo acceso a la

Será únicamente a través de lamodificación de la cultura del

secreto predominante que se lograrádarle verdadero sentido a la ley.

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información y evitar que la retención deinformación vuelva a ser la norma.

Puede que aquellos encargados de procesar lassolicitudes de información busquen consejo en sussuperiores. Por ello, será crucial que los ministrosy secretarios permanentes estén completamentecomprometidos con la ley, lo que debe quedarmanifiesto desde el inicio de la etapa deimplementación. La instrucción permanentetanto de los oficiales de información como delpúblico en general será de utilidad para latransformación de la cultura tradicional. Porúltimo, tal como se discute en detalle en elartículo del Dr. Calland, la implementación de unsistema que privilegia el “derecho a saber” quedetermina que cierta clase de información esautomáticamente de libre acceso, da por tierra conla ocultación característica de los empleadospúblicos quienes ya no tendrán que estarpermanentemente tomando decisiones que lesresulten incómodas.

CONCLUSION

El Centro Carter permanecerácomprometido con la promoción de la ley

de acceso a la información en Jamaica. Ademásde continuar colaborando con aspectos relativos ala implementación, brindaremos asesoramientoprofesional a la Asociación de Abogados deJamaica así como a los jueces a fin de promover unmejor cumplimiento de la ley, mientras ellostrabajan en hacer cumplir el derecho de acceso ala información y los principios impuestos por lanueva ley.

Como caso de estudio, el proyecto de Jamaicaexpone los muchos obstáculos que deben sortearlos gobiernos y la sociedad civil en su lucha por laaprobación e implementación de la legislación deacceso a la información. Sin embargo, el caso deJamaica también demuestra que con voluntadpolítica, la participación de “paladines” locales yalianzas, el éxito es posible. Cada país se deberáenfrentar sus propios desafíos particulares. El

Centro Carter se une a otros grupos locales einternacionales en la promoción del acceso a lainformación como clave para una mayortransparencia y participación democrática.

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SOBRE LOS AUTORES

SOBRE LOS AUTORES

Jimmy Carter (James Earl Carter, Jr.),Presidente número treinta y nueve de los EstadosUnidos. Nació el 1 de octubre de 1924 en elpequeño pueblo rural de Plains en el estado deGeorgia. Recibió su educación en la Universidaddel Suroeste de Georgia y el Instituto Tecnológicode Georgia, obtuvo su licenciatura de la AcademiaNaval de los Estados Unidos. Más tarde realizóestudios de postgrado en física nuclear en laUniversidad Unión. En las elecciones de 1962,Carter obtuvo una bancada en el Senado por elestado de Georgia. En 1966 perdió las eleccionespara las que se postulaba como gobernador por elestado de Georgia, pero salió victorioso en lassiguientes elecciones, convirtiéndose en elgobernador número 76 de dicho estado el 12 deenero de 1971. Fue presidente de campaña delComité Nacional Demócrata para las eleccionesparlamentarias de 1974. Jimmy Carter sirviócomo presidente de los Estados Unidos desde el 20de enero de 1977 hasta el 20 de enero de 1981.Entre los logros más notorios de la política exteriordurante su administración están los tratados delCanal de Panamá, los acuerdos de Camp David,el tratado de paz entre Egipto e Israel, el tratadoSALT II con la Unión Soviética y la instauraciónde relaciones diplomáticas entre los EstadosUnidos y la República Popular China. Abogó porlos derechos humanos alrededor del mundo.

En 1982 fue nombrado Profesor Distinguido dela Universidad de Emory en Atlanta, Georgia yfundó el Centro Carter. Guiado de forma activapor el propio Carter, el Centro, cuyas actividadesson apartidarias y sin fines de lucro, abordaasuntos de política pública nacional einternacional. Los miembros, asociados yempleados del Centro Carter trabajan en conjuntocon el ex Presidente Carter en la lucha por laresolución de conflictos, promoción de lademocracia, protección de los derechos humanos yla prevención de enfermedades y otras aflicciones.Mediante el Program Global 2000, el centro

fomenta el mejoramiento de condiciones de saludy agricultura en países en vía de desarrollo.

El 11 de octubre de 2002, el Comité Nobelnoruego anunció que otorgaba el premio Nobel dela Paz del año 2002 al Sr. Carter “por las décadasde infatigable esfuerzo buscando solucionespacíficas a los conflictos internacionales, para asípromover la democracia y los derechos humanos eimpulsar el desarrollo económico y social”.

Richard Calland es Administrador dePrograma del Servicio de Información Política ySeguimiento (PIMS) del Instituto por laDemocracia en Sudáfrica (IDASA) en el que sedesempeña desde 1995. Es también directorejecutivo del Centro de Asesoramiento para laDemocracia Abierta (Open Democracy AdviceCenter-ODAC) en la ciudad de Cape Town,Sudáfrica. Calland fue miembro principal delGrupo de Campaña para la Democracia Abierta;el cual, formado por diez organizaciones, realizóuna extensa investigación y abogó intensamentepor lo que entonces se conoció como el Proyectopara la Democracia Abierta (Actualmente el Actade Promoción de Acceso a la Información 2000).Extensas secciones del Proyecto fueron reescritaspor el Comité Parlamentario como resultado de lacampaña iniciada por el Grupo de Campaña.ODAC brinda asesoramiento y apoyo a lasorganizaciones que solicitan información bajo elActa de Promoción de Acceso a la Información yademás lleva a cabo litigios de casos testigo.

El Dr. Calland ha escrito y disertadoextensamente sobre legislación e implementacióndel acceso a la información y recientemente hapublicado un libro titulado El Derecho a Saber, ElDerecho a Vivir: Acceso a la Información (TheRight to Know, The Right to Live: Access toInformation). También ha publicado numerososlibros y artículos sobre política sudafricanaincluyendo Política Real- Los Temas Perversos

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(Real Politics – The Wicked Issues) y El Mundode Thabo Mbeki (Thabo Mbeki’s World).

Anteriormente a su radicación en Sudáfrica en1994, Calland practicó como abogado en Londresdurante siete años, especializándose en DerechoPúblico. Obtuvo una Maestría en Leyes conespecialización en Derecho ConstitucionalComparado en la Universidad de Cape Town(1994) y es comentarista principal del periódicoDaily Mail and The Guardian.

Laura Neuman es Oficial Principal delPrograma de las Américas en el Centro Carter.

Dirige e implementa proyectos que promuevenla transparencia tanto en Jamaica y Costa Ricacomo en los Estados Unidos. La Dr. Neuman haeditado dos publicaciones de amplia distribuciónsobre la lucha contra la corrupción en Jamaica yha disertado en numerosos seminariosinternacionales sobre legislación de acceso a lainformación e implementación de medidas depromoción de la transparencia. Como parte de sutrabajo sobre transparencia, coordina el Consejode Prácticas Empresariales Éticas del CentroCarter, constituido por las principalescorporaciones de Atlanta que trabaja como grupopara promover la adopción de códigos deconducta, integridad y transparencia en el sectorprivado. La Dr. Neuman ha trabajado también endiversas delegaciones de observación electoral enVenezuela, Guatemala, República Dominicana,Nicaragua, Perú y la Nación Cherokee. Tambiénencabezó las delegaciones internacionales deobservación electoral del Centro Carter en laselecciones de Jamaica (2002), RepúblicaDominicana (2000) y Venezuela (1999, 2000). Esademás miembro del Comité de DerechosHumanos del Centro Carter.

Previamente al inicio de sus funciones en elCentro Carter en Agosto de 1999, la Dr. Neumanejerció como abogada mayor para la proveedora deservicios legales para personas de bajos recursosmás grande del estado, Acción Legal enWisconsin. En 1996 obtuvo el prestigiosogalardón de abogado del año otorgado por el

Consorcio de Proveedores para Adultos Mayores.Se graduó de la Escuela de Leyes de la Universidadde Wisconsin en 1993 y recibió el galardón RuthB Doyle al liderazgo y la excelencia. En 1989recibió su licenciatura en RelacionesInternacionales de la Universidad de Wisconsin,Madison. En este momento la Dr. Neuman seencuentra realizando una maestría en SaludPública Internacional con especialización enenfermedades infecciosas en la Universidad deEmory.

Alasdair Roberts es profesor adjunto en laEscuela Maxwell de Ciudadanía y AsuntosPúblicos de la Universidad de Syracuse. Estambién director del Instituto Campbell deAsuntos Públicos de la misma Universidad.

Nativo de Pembroke, Ontario, Canada, elProfesor Roberts comenzó su licenciatura dePolítica en la Universidad de Queen’s en 1979.Recibió su título de Derecho de la Escuela deLeyes de la Universidad de Toronto en 1984, unamaestría en Políticas Públicas de la EscuelaKennedy de Gobierno de la Universidad deHarvard en 1986 y un doctorado en PolíticasPúblicas de la Universidad de Harvard en 1994.

Desde 1990 hasta 2001, el Profesor Roberts dióclases en la Escuela de Políticas Públicas de laUniversidad de Queen’s en Canadá. Fue DirectorAdjunto de la Escuela entre 1993 y 1995. Tuvocargos como profesor visitante en el Instituto dePostgrado en Políticas Públicas de la Universidadde Georgetown y en el Centro Washington deAsuntos Públicos de la Universidad del Sur deCalifornia. Fue miembro visitante en el Consejopara la Excelencia de Gobierno en Washington,DC en 1997-98 y socio del Centro Internacionalpara Becarios Woodrow Wilson en Washington,DC entre 1999 y 2000.

El Profesor Roberts es actualmente miembrodel Instituto para una Sociedad Abierta (OpenSociety) en Nueva York; becario visitante en laEscuela de Políticas Públicas de la Universidad deQueen’s; miembro del Consejo Académico de

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SOBRE LOS AUTORES

Asesoramiento del Comité Canadiense deHacienda; y miembro del Comité de Editores de larevista Public Administration Review. Suinvestigación está orientada a dos temáticasprincipales: la reestructuración del sector público yla transparencia de gobierno. Sus trabajos hansido ampliamente publicados. En 1995 recibió elGalardón Dimock por el mejor artículo principalen la revista Public Administration Review y en elaño 2000 recibió el Premio Hodgetts al mejorartículo en idioma inglés en la AdministraciónPública Canadiense.

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UN VISTAZO AL CENTRO CARTER

UN VISTAZO AL CENTRO CARTER

¿QUE ES EL CENTRO CARTER?

El Centro Carter es una organización nogubernamental sin fines de lucro fundada en 1982por el ex presidente estadounidense Jimmy Cartery su esposa Rosalynn en sociedad con laUniversidad de Emory. El Centro ha ayudado amejorar la vida de millones de personas en 65países promoviendo la paz, combatiendo lasenfermedades y construyendo la esperanza.Trabajamos de manera directa con personasamenazadas por la guerra, las enfermedades, lahambruna y la pobreza para resolver problemas,renovar oportunidades y crear esperanza. Una delas claves de nuestro éxito es la capacidad deestablecer convenios concretos con las máximasautoridades de una nación y luego entregarservicios a miles de aldeas y grupos familiares enlas áreas más remotas y descuidadas del país.

¿QUE HA LOGRADA EL CENTRO EN 20AÑOS?

El Centro Carter ha aliviado el sufrimientohumano y ha promovido los derechos humanos al:observar unas 35 elecciones multipartidistas enmás de 20 países, corregir violaciones de derechoshumanos en todo el mundo, construir lacooperación entre líderes del Hemisferio Occiden-tal y ayudar a las familias que habitan los centrosurbanos en decadencia a abordar los temas socialesde mayor interés para ellas. También hafortalecido las instituciones de derechos humanos,la sociedad civil y el desarrollo económico en lasdemocracias emergentes y ha creado nuevossenderos hacia la paz en el Sudán, Uganda, lapenínsula coreana, Haití, la región de los GrandesLagos en África, Liberia y Etiopía. El CentroCarter ha liderado una campaña mundial que hareducido los casos de la enfermedad del gusano deGuinea en un 98%, ha prevenido y ayudado aproveer 35 millones de tratamientos médicos avíctimas de la ceguera de río en África y AméricaLatina y ha trabajado para eliminar el estigma que

rodea las enfermedades mentales en los EstadosUnidos y en otros países. Además el Centro haimpulsado prácticas agrícolas mejoradasposibilitando a cuatro millones de agricultores enÁfrica a duplicar, triplicar o cuadruplicar susrendimientos en el cultivo de maíz amarillo yblanco, trigo y otros granos.

¿COMO SE FINANCIA EL CENTROCARTER Y CUANTOS CONFORMAN SUPERSONAL?

El Centro tiene aproximadamente 150empleados, radicados principalmente en Atlanta,Georgia. El Centro es financiado a traves dedonaciones privadas provenientes de individuos,fundaciones, corporaciones y agenciasinternacionales de ayuda al desarrollo. Elpresupuesto operativo de 2000-2001 excluyendocontribuciones en especie fue deaproximadamente $34 millones. El Centro Carteres una organización benéfica, 501 (c)(3),donaciones hechas por ciudadanos y compañíasestadounidenses que por ley son deducibles de susimpuestos.

¿EN DONDE TIENE SU SEDE EL CENTROCARTER?

El Centro Carter está ubicado en una extensiónde 14 hectáreas a una distancia de 2.4 kilómetrosal este del centro de Atlanta. Cuatro pabellonescirculares interconectados albergan las oficinas delpresidente Carter y su señora además del gruesodel personal del Centro. El complejo incluye lacapilla ecuménica, Cecil B. May, y otrasfacilidades para conferencias. La Biblioteca yMuseo Jimmy Carter, adjuntos al Centro, sonpropiedad de la Administración Nacional deArchivos y Registros del gobierno federal deEE.UU., que los opera. El Centro y la Biblioteca seconocen en forma conjunta como el CentroPresidencial Carter.

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