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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA SEGUNDA DIVISO DE AUDITORIA
Fls.:226
Proc.: 1130/14
_______ Rubrica
AUDITORIA OPERACIONAL
Gesto da oferta de Profissionais de Magistrio da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal.
Braslia 2014
e-DOC B124974FProc 1130/2014
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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA SEGUNDA DIVISO DE AUDITORIA
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Proc.: 1130/14
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Sinopse
O objeto da auditoria foi a gesto da oferta de profissionais de
magistrio da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal realizada pela SEDF.
De acordo com as informaes disponibilizadas, a rede pblica de
ensino possui 28.0891 professores e 751 especialistas de educao em atividade,
para um universo de 471.7242 alunos matriculados na educao bsica.
Notcia veiculada no stio da SEDF3 afirma que a rede pblica de
ensino do Distrito Federal tem vagas para atendimento de todos os moradores do
DF entre 6 e 17 anos e que possui professores para atender s necessidades das
654 unidades escolares que a compe, todavia verifica-se que vrias escolas tem
sido prejudicadas por ausncia de professor, comprometendo a qualidade do ensino.
O que o Tribunal buscou avaliar?
Nesta fiscalizao, buscou-se examinar as aes desenvolvidas pela
Secretaria de Educao do DF para garantir uma oferta de profissionais de
magistrio que atenda s necessidades da Rede Pblica de Ensino de maneira
eficiente, eficaz e equitativa.
Para alcanar esse objetivo, foram propostas duas questes de
auditoria:
1. A SEDF assegura que a alocao dos profissionais de magistrio
realizada de forma planejada, eficiente e equitativa?
2. A Secretaria de Educao desenvolve polticas eficazes para a
promoo e preservao da sade dos profissionais de magistrio e possui
mecanismos eficazes para controle e substituio das ausncias por motivo de
sade?
1PT n 07 (referncia maro de 2014).
2http://www.se.df.gov.br/educacao-df/rede-publica/numeros-da-educacao/271-alunos-matriculados-na-rede.html,
acesso em 22/01/2014. 3 http://www.se.df.gov.br/noticias-e-midias/noticias-da-educacao/item/2283-vagas-garantidas.html
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Proc.: 1130/14
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O que o Tribunal encontrou?
Constatou-se que a Secretaria de Educao do DF no dispe de
uma poltica estruturada para realizar a reposio da fora de trabalho dos
profissionais de magistrio (professores e orientadores educacionais), que acaba
ocorrendo de forma descontinuada. No so realizados concursos pblicos
peridicos para seleo de professor e, principalmente, de orientador educacional
(ltimo certame realizado em 2004); havendo indisponibilidade no cadastro reserva
de candidatos do concurso realizado em 2010 para a maioria das disciplinas.
A demanda atual de professores efetivos na rede total de 2.6414,
sendo que o concurso pblico realizado em 2013 (ainda no homologado) visa o
preenchimento de apenas 749 destas carncias. Dos cargos efetivos de professor e
orientador educacional previstos na Lei da Carreira de Magistrio h,
respectivamente, 22% e 36% de cargos no preenchidos. Toda situao tem gerado
o comprometimento da realizao das aulas em toda rede pblica de ensino, bem
como a necessidade de contratao de professores temporrios para preenchimento
das carncias, desvirtuando seu propsito original de atender as ausncias no
permanentes.
Acerca da contratao de professor temporrio, apurou-se falhas no
planejamento e no atendimento das demandas, tendo em vista a inexistncia de
planejamento (estudos/diagnsticos da demanda) para composio dos bancos de
temporrios das Coordenaes Regionais de Ensino (CREs). Identificou-se em
vrias CREs a incapacidade dos bancos reservas atenderem demandas oriundas
da mesma Regional de Ensino (para algumas disciplinas), bem como a
disponibilidade reduzida de profissionais do banco reserva global (soma de todas as
CREs) para a cobertura de carncias de curta durao de algumas disciplinas,
devido a grande utilizao para cobertura de carncias com durao anual.
Alm disso, 6,35% das carncias abertas no sistema no foram
preenchidas, ou seja, no houve alocao de professor temporrio em 918 casos de
faltas de professores efetivos, sendo que as CREs do Plano Piloto/Cruzeiro,
Ceilndia e Parano apresentaram um ndice superior a 20% de carncias no
atendidas, e as disciplinas Artes e Geografia apresentam ndice de no atendimento
4 Apenas para as disciplinas obrigatrias do escopo da Auditoria.
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superior a 10%. Ainda, mais de 32% dos motivos de abertura de carncia deveriam
ser prioritariamente solucionadas por meio da contratao de professores efetivos,
por no se enquadrarem na Lei n 4.266/20085. Constatou-se, tambm, que o limite
semanal de horas para contratao de temporrios no suficiente para atender
todas as demandas registradas, havendo, em mdia, 6.103 contratos temporrios
vigentes de forma concomitante no ano de 2013.
A carga horria dos professores destinada regncia de classe tem
sido alocada de forma ineficiente. Apenas 19,51% dos professores possuem 100%
da carga de regncia efetivamente aproveitada em sala de aula, sendo apurado um
total de 7.036,2 horas residuais6, equivalendo financeiramente ao total anual de
R$6.035.440,60 que, a princpio, estaria sendo desperdiado somente nas 42
unidades escolares analisadas.
Eficincia na alocao da carga horria de regncia
NVEL DE EFICINCIA Resultado da Anlise
Total de Casos Percentual
EFICIENTE 427 19,51%
TOLERVEL (85 a 99,9%) 841 38,42%
INEFICIENTE (50 a 84,9%) 792 36,18%
PRECRIO (
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316 orientadores educacionais na Rede Pblica do DF, bem como a falta de
equidade na distribuio destes profissionais, havendo 4 CREs que possuem mais
de 26% de unidades escolares sem orientador, enquanto no Plano Piloto existem 13
unidades escolares cujo quantitativo de orientadores supera o total definido pela
SEDF.
Mesmo havendo uma grande carncia de professores, a SEDF
ainda tem alocado estes profissionais em atividades no pedaggicas, havendo 662
lotados em unidades centrais e intermedirias da SEDF em que no h exerccio de
atividades pedaggicas, bem como h 614 professores cedidos (203 para outros
rgos/entidades pblicas e 411 para atuao em convnios firmados com
entidades pblicas e privadas), todavia a SEDF no possui critrios objetivos para
realizar esta alocao, nem mesmo definies claras do que considerado atividade
pedaggica em suas unidades centrais e intermedirias. H tambm uma elevada
carncia de profissionais da carreira Assistncia, totalizando 2.609 cargos no
preenchidos (somados os de tcnico e analista de gesto educacional), que
corresponde a um dficit de 59,8% do quadro de pessoal administrativo.
Foram detectadas falhas no gerenciamento dos profissionais de
magistrio readaptados, no havendo informaes consolidadas e completas
relativas unidade escolar de lotao e atividades desenvolvidas pelos mesmos. A
inexistncia de marco legal regulamentando a distribuio e remoo desses
profissionais propicia fragilidades nos processos de alocao, tendo sido observados
casos de concentrao de profissionais em determinadas escolas e lotao
incompatvel com a restrio apresentada, o que gera obstruo ao aproveitamento
do espao escolar pelo aluno e agravamento da sade do profissional readaptado.
Em suma, os gestores escolares desconhecem qualquer acompanhamento da
Secretaria quanto produtividade e ao bem estar desses profissionais e a maioria
das escolas visitadas no possuem em seus Projetos Polticos-Pedaggicos
estratgias especficas para aproveitamento e insero dos mesmos no mbito
escolar.
Identificou-se, tambm, fragilidade no mapeamento dos
afastamentos por motivo de sade. A SEDF no dispe de dados fidedignos
capazes de servir de suporte ao planejamento de polticas eficazes de promoo e
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preservao da sade dos profissionais de magistrio. A relao de licenas
mdicas extradas do SIGRH Sistema Integrado de Gesto de Recursos
Humanos, por exemplo, apontou deficincias na alimentao do sistema, alm de
necessidades de aprimoramentos do prprio suporte. Segundo a Gerncia de
Epidemiologia e Estatstica em Sade SUBSADE/SEAP, 47% dos afastamentos
de professores no perodo 2011-2013, no possuem a Classificao Internacional de
Doenas CID preenchida em sistema informatizado, o que impossibilita
mapeamento completo das doenas que geraram afastamentos.
Os programas e aes de sade oferecidos no so eficazes, tendo
sido classificados por grande parte dos gestores escolares como insatisfatrio ou
pssimo, no atendendo a demanda dos profissionais de suas respectivas unidades.
Ainda, no apresentam estruturao compatvel com as diretrizes do Manual de
Sade e Segurana do Trabalho, nem impactam satisfatoriamente na diminuio
dos ndices de readaptao e de afastamentos por agravos de sade. A ineficcia
dos programas compromete o bem-estar dos profissionais e a qualidade e
continuidade das aulas. Suplementarmente, ainda sobrecarrega os cofres pblicos,
tendo sido destinados nos ltimos trs anos, pelo menos, R$ 61.407.713,83 a
profissionais afastados, aos quais se somam os dispndios simultneos com a
contratao de temporrios.
A reposio dos profissionais afastados por motivo de sade
realizada de forma ineficaz. Constatou-se que o sistema de abertura de carncia no
assiduamente alimentado e o encaminhamento do professor temporrio no feito
de forma tempestiva, havendo necessidade de substituio por Coordenadores
Pedaggicos e pela equipe de Direo da escola ou at mesmo liberao de alunos.
Assim, alm do comprometimento da realizao das aulas, h prejuzo execuo
das atividades tpicas de coordenao e direo e, ainda, risco segurana dos
alunos em perodos do dia em que o Estado responde por sua integridade.
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RELATRIO PRVIO DE AUDITORIA
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RESUMO
A presente auditoria operacional foi realizada no mbito da Secretaria Estadual de Educao do Distrito Federal, com o objetivo de examinar as aes desenvolvidas pela Pasta para garantir que a oferta de profissionais de magistrio atenda s necessidades da Rede Pblica de Ensino de maneira eficiente, eficaz e equitativa. Foram aplicadas as seguintes tcnicas de auditoria: anlise documental, anlise de dados, questionrio eletrnico, circularizao de informaes e visitas in loco. Os trabalhos desenvolvidos resultaram nos seguintes achados: Achado 1 Ausncia de planejamento estruturado e descontinuidade no processo de reposio do quadro de profissionais de magistrio. Achado 2 Falhas no planejamento e no atendimento das demandas por professor temporrio. Achado 3 Alocao ineficiente da carga horria dos professores destinada regncia de classe. Achado 4 Oferta e distribuio inadequada de orientadores educacionais. Achado 5 Alocao de professores para atuar em atividades no pedaggicas. Achado 6 Falhas no gerenciamento dos profissionais de magistrio readaptados. Achado 7 Fragilidade no mapeamento dos afastamentos de servidores por motivo de sade. Achado 8 Gesto precria das aes e programas de sade oferecidos pela SEDF. Achado 9 Falhas nos procedimentos de registro e de reposio de profissionais de magistrio em casos de afastamento por motivo de sade.
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Sumrio
1 Introduo ........................................................................................................ 235 1.1 Apresentao ............................................................................................. 235 1.2 Identificao do Objeto .............................................................................. 235 1.3 Contextualizao ....................................................................................... 239 1.4 Objetivos .................................................................................................... 246
1.4.1 Objetivo Geral...................................................................................... 246 1.4.2 Objetivos Especficos .......................................................................... 247
1.5 Escopo ....................................................................................................... 247 1.6 Montante Fiscalizado ................................................................................. 247 1.7 Metodologia ............................................................................................... 248 1.8 Critrios de auditoria .................................................................................. 249 1.9 Avaliao de Controle Interno .................................................................... 249
2 Resultados da Auditoria ................................................................................... 252 2.1 QA 1 A SEDF assegura que a alocao dos profissionais de magistrio realizada de forma planejada, eficiente e equitativa? .......................................... 252
2.1.1 Achado 1 Ausncia de planejamento estruturado e descontinuidade no processo de reposio do quadro de profissionais de magistrio. ................... 252 2.1.2 Achado 2 Falhas no planejamento e no atendimento das demandas por professor temporrio. ................................................................................. 261 2.1.3 Achado 3 Alocao ineficiente da carga horria dos professores destinada regncia de classe. ....................................................................... 272 2.1.4 Achado 4 Oferta e distribuio inadequada de orientadores educacionais .................................................................................................... 280 2.1.5 Achado 5 Alocao de professores para atuar em atividades no pedaggicas. .................................................................................................... 288 2.1.6 Achado 6 Falhas no gerenciamento dos profissionais de magistrio readaptados ..................................................................................................... 293
2.2 QA 2 A SEDF desenvolve polticas eficazes para a priomoo e preservao da sade dos profissionais de magistrio e possui mecanismos eficazes para controle e substituio das ausncias por motivo de sade? ....... 300
2.2.1 Achado 7 Fragilidade no mapeamento dos afastamentos de servidores por motivo de sade. ....................................................................................... 300 2.2.2 Achado 8 Gesto precria das aes e programas de sade oferecidos pela SEDF. ..................................................................................... 306 2.2.3 Achado 9 Falhas nos procedimentos de registro e de reposio de profissionais de magistrio em casos de afastamento por motivo de sade. .. 317
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1 Introduo
1.1 Apresentao
Trata-se de Auditoria Operacional realizada na Secretaria Estadual
de Educao do Distrito Federal - SEDF, em cumprimento ao PGA 2014, aprovado
pela Deciso n 63/2014-ADM (fl.2).
2. A execuo da presente auditoria compreendeu o perodo de
01/02/2014 at 23/05/2014.
1.2 Identificao do Objeto
3. O objeto da auditoria foi a gesto da oferta de profissionais de
magistrio da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal, aferindo se a SEDF tem
atuado de forma atender as necessidades desta rede de maneira eficiente, eficaz e
equitativa.
4. De acordo com as informaes disponibilizadas no stio da
jurisdicionada8, a carreira de Magistrio do DF dispunha (em janeiro de 2014) de
26.5869 professores e de 751 especialistas de educao em atividade, para um
universo de 471.72410 alunos matriculados na educao bsica.
5. Notcia veiculada no stio da SEDF11 afirmava que a rede pblica de
ensino do Distrito Federal tem vagas para atendimento de todos os moradores do
DF entre 6 e 17 anos e que possui professores para atender s necessidades das
654 unidades escolares que a compe.
6. Constata-se que em 2013 havia um total de 427.652 estudantes
matriculados nas etapas e modalidades educacionais abrangidas no escopo da
auditoria, a saber, Ensino Fundamental, Ensino Mdio Regular e Educao de
Jovens e Adultos, perfazendo aproximadamente 90,6% da populao que cursava a
Educao Bsica na rede pblica do Distrito Federal, cujo quantitativo de turmas e
de matrculas, apurado no Censo Escolar DF 2013, est demonstrado no Quadro 1.
8Fonte:Censo Escolar DF 2013.
9http://www.se.df.gov.br/educacao-df/rede-publica/numeros-da-educacao/272-total-de-profissionais-de-
educacao.html, acesso em 22/01/2014. 10
http://www.se.df.gov.br/educacao-df/rede-publica/numeros-da-educacao/271-alunos-matriculados-na-rede.html, acesso em 22/01/2014. 11
http://www.se.df.gov.br/noticias-e-midias/noticias-da-educacao/item/2283-vagas-garantidas.html
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Quadro 1: Turmas e matrculas por Regional de Ensino, de acordo com Censo Escolar 2013.
CRE
Ensino Fundamental Ensino Mdio Regular Educao de Jovens
e Adultos - EJA
Turmas Matrculas Turmas Matrculas Turmas Matrculas
Ceilndia 2.009 54.522 343 12.861 193 8.990
Planaltina 1.066 29.344 178 6.613 107 4.310
Taguatinga 950 24.066 264 9.825 125 5.434
Samambaia 924 26.201 160 5.919 105 4.110
Plano Piloto/Cruzeiro 908 21.584 244 8.559 136 4.505
Gama 863 21.868 19912
7025 98 3.793
Sobradinho 688 17.940 132 4.610 68 2.949
Recanto das Emas 629 18.163 116 4.102 73 2.354
Santa Maria 602 16.197 126 4.192 63 2.519
Parano 549 15.082 88 3.312 82 3.130
Ncleo Bandeirante 559 14.583 105 3.426 79 2.457
So Sebastio 459 13.669 83 3.174 87 3.356
Guar 454 11.926 84 2.917 54 2.395
Brazlndia 451 11.461 90 3.033 28 1.176
TOTAL 11.111 296.606 2.212 79.568 1.298 51.478
Fonte: Censo Escolar DF 2013.
Estrutura da Secretaria de Estado de Educao do Distrito Federal - SEDF
7. Analisando a estrutura organizacional da SEDF (Decreto n 33.869,
de 22 de agosto de 2012), identificou-se que as principais unidades envolvidas nesta
fiscalizao so:
Subsecretaria de Educao Bsica (SUBEB);
Subsecretaria de Gesto dos Profissionais da Educao (SUGEPE);
o Gerncia de Acompanhamento de Servidores com Limitao de
Atividades (GEASLA);
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As matrculas e turmas do ensino mdio integrado existentes na CRE- GAMA foram desconsideradas, tendo em vista que o escopo da auditoria engloba apenas o Ensino Mdio Regular.
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Coordenao de Provimento, Movimentao e Modulao (CPMOM);
o Gerncia de Lotao e Movimentao (GELOTEM);
o Gerncia de Gesto de Professores Substitutos;
o Gerncia de Modulao de Pessoas (GEMOPE);
Coordenao de Sade Ocupacional (COSADE);
o Gerncias de Ateno Sade do Trabalhador;
o Gerncia de Sade Ocupacional e Segurana do Trabalhador
(GESOST);
Coordenao de Unidades Regionais de Gesto de Pessoas (CORGEP);
o Gerncias Regionais de Gesto de Pessoas (GRGPs);
Coordenaes Regionais de Ensino (CREs).
8. A seguir, so elencados os principais gestores das unidades
relacionadas ao objeto da fiscalizao:
Quadro 2: Titulares das pastas relacionadas ao objeto da fiscalizao.
Cargo/Funo Identificao do gestor
Secretrio de Estado de Educao Marcelo Aguiar
Secretrio Adjunto de Estado de Educao Jacy Braga Rodrigues
Subsecretria de Educao Bsica Edileuza Fernandes da Silva
Subsecretrio de Gesto dos Profissionais de Educao Jos Eudes Oliveira Costa
Fonte: stio da Secretaria Estadual de Educao do DF.
Legislao Aplicvel
9. Os principais normativos relacionados Carreira de Magistrio
Pblico do DF so a Lei n 5.105, de 03 de maio de 2013, a Portaria-SEDF n 12, de
24 de janeiro de 2014, e a Portaria-SEDF n 192, de 23 de julho de 2013.
10. A Lei supracitada trata da reestruturao da Carreira Magistrio
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Pblico, j as Portarias dispem sobre critrios de distribuio de carga horria,
desenvolvimento das atividades pedaggicas, normas para lotao e
remanejamento de servidores, dentre outros aspectos.
11. Em seguida consta a relao dos marcos normativos aplicveis ao
objeto da auditoria:
Quadro 3: Legislao e Normas Aplicveis.
Norma Objeto
Lei n 9.394/1996 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB.
Lei n 840/2011 Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis do Distrito Federal, das autarquias e das fundaes pblicas distritais.
Lei n 5.105/2013 Reestrutura a Carreira de Magistrio Pblico e d outras providncias.
Lei n 4.266/2008 Dispe sobre a contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico.
Decreto n 31.195/2009 Regimento Interno da Secretaria de Estado de Educao do DF.
Decreto n 31.439/2010 Regulamenta a contratao temporria de professores substitutos, para atender necessidade de excepcional interesse pblico, na rede pblica de ensino do DF.
Decreto n 33.869/2012 Estrutura Administrativa da Secretaria de Estado de Educao do DF.
Decreto n 34.023/2012 Regulamenta os Procedimentos Mdico-Periciais e de Sade Ocupacional da Secretaria de Estado de Administrao Pblica, no mbito da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional do DF.
Decreto n 33.653/2012 Institui a Poltica Integrada de Ateno Sade do Servidor Pblico do DF.
Portaria-SEDF n 73/2009 Regulamenta a convocao dos professores substitutos da rede pblica de ensino do DF.
Portaria-SEDF n 32/2013 Dispe sobre as atribuies, os critrios para modulao e distribuio dos Especialistas de Educao Orientador Educacional, da Carreira Magistrio Pblico do DF.
Portaria-SEDF n 12/2014
Dispe sobre os critrios de distribuio de carga horria, procedimentos para a escolha de turmas e para desenvolvimento das atividades pedaggicas e, ainda, os quantitativos de Coordenadores Pedaggicos Locais, para a Carreira Magistrio Pblico do DF.
Portaria-SEDF n 192/2013 Dispe sobre as normas para lotao, exerccio e remanejamento interno e externo de servidores da Carreira Magistrio Pblico.
Portaria-DF n 259/2013 Disciplina a aplicao da Lei n 5.105/2013.
Fonte: SINJ-DF.
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Diretrizes e Manuais Aplicveis:
12. Foram tambm identificados alguns manuais e documentos que
contm orientaes e diretrizes gerais relacionadas ao objeto da auditoria, sendo
apresentados no Quadro 4:
Quadro 4: Manuais e diretrizes Aplicveis.13
Documento rgo Elaborador
Projeto Poltico-Pedaggico. Professor Carlos Mota. SUBEB/SEDF
Regimento Escolar das Instituies Educacionais de Ensino do
Distrito Federal, 5 edio Braslia, 2009. SEDF
Diretrizes Pedaggicas da SEDF 2009/2013, Braslia, 2008. SEDF
Manual de Sade e Segurana do Trabalho, 2012. SUBSADE/SEAP
Manual de Percia Mdica Oficial, 2013. SUBSADE/SEAP
1.3 Contextualizao
13. Em consonncia com o Acordo de Cooperao Tcnica14 celebrado
entre os Tribunais de Contas Brasileiros, a Associao dos Membros dos Tribunais
de Contas do Brasil ATRICON e o Instituto Rui Barbosa IRB, realizou-se, em
2013, auditoria operacional coordenada15 avaliando as aes do governo na
Educao Bsica, em especial no Ensino Mdio, ocasio em que o escopo da
auditoria envolveu a anlise da gesto escolar e da infraestrutura das unidades
escolares.
14. Naquela oportunidade, a equipe de auditores identificou problemas
relacionados gesto dos profissionais de educao que colocavam em risco a
qualidade do ensino, tais como: carncia de professores, excesso de profissionais
readaptados, excesso de licenas mdicas, professores cedidos para outras reas e
deficincias na operacionalizao de professores substitutos. No entanto, o tema
no foi objeto da auditoria devido ao escopo ter sido limitado etapa do Ensino
13
Foram todos acostados ao PT n 37 (anexado ao e-TCDF) 14
O Tribunal de Contas do Distrito Federal aderiu ao Acordo de Cooperao por meio da Deciso n 13/2013-ADM (processo n 9.195/13). 15
Processo TCDF n 14.320/13.
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Mdio e, desta forma, a anlise restaria prejudicada em funo de haver um
quantitativo expressivo de profissionais que atuam, concomitantemente, em mais de
uma etapa da Educao Bsica.
15. Ademais, tornou-se recorrente nos noticirios, no apenas no mbito
distrital, mas em todo pas, a ocorrncia de problemas relacionados insuficincia
de profissionais de educao, seja por falta de uma poltica de reposio do quadro
efetivo, seja pelo ndice crescente de professores afastados das atividades de
regncia por problemas de sade.
16. notvel que os profissionais de educao representam um dos
recursos mais relevantes no processo de ensino-aprendizagem, exercendo papel
essencial para fins da garantia de uma educao de qualidade. Nesta esteira, a
Secretaria de Educao deve primar pela boa gesto desses profissionais,
assegurando uma oferta adequada aos quantitativos demandados pela rede pblica
de ensino.
17. Nesse sentido, a presente fiscalizao abordou as aes da SEDF
na gesto da oferta de profissionais para a Rede Pblica de Ensino, sob o aspecto
quantitativo, tratando, dentre outros temas, do planejamento, da alocao e da
distribuio da fora de trabalho, bem assim da poltica de promoo e preservao
da sade.
18. Para tanto, apresenta-se a definio de alguns conceitos e
elementos importantes para o trabalho.
Carreira de Magistrio
19. No mbito do Distrito Federal, a carreira de Magistrio Pblico,
recentemente reestruturada por meio da Lei n 5.105/2013, composta pelos cargos
de professor da educao bsica, com funes de magistrio e atribuies
pedaggicas, e de pedagogo-orientador educacional, com funes de orientao
educacional.
20. A orientao educacional16 integra-se ao trabalho pedaggico da
instituio educacional e da comunidade escolar na identificao, na preveno e na
16
Diretrizes Pedaggicas (pg. 99).
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superao dos conflitos, colaborando para o desenvolvimento do aluno.
21. As atividades educacionais a serem desenvolvidas, tanto no
ambiente escolar quanto fora dele, constam das orientaes curriculares, que devem
fundamentar o planejamento das atividades pedaggicas da instituio
educacional17.
22. Os currculos da educao infantil, do ensino fundamental e do
ensino mdio devem ter base comum, a ser complementada, em cada sistema de
ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida
pelas caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos
educandos18.
23. Como se pode notar, a carreira de Magistrio Pblico a que est
mais diretamente envolvida no processo de ensino-aprendizagem dentre as diversas
carreiras existentes na Secretaria de Educao do Distrito Federal. Portanto, optou-
se por focalizar a gesto destes profissionais, muito embora se reconhea a
importncia da Carreira de Assistncia Educao e de outros profissionais para o
desenvolvimento da atividade educacional.
Modalidades e Etapas da Educao Bsica
24. Conforme preconizado na Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional LDB (9.394/96 e alteraes) e no Regimento Escolar das Instituies
Educacionais da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal,19 a Educao Bsica
tem por objetivo proporcionar o desenvolvimento integral do aluno, assegurando-lhe
formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania e fornecendo-lhe os
meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores.
25. A Educao Infantil a primeira etapa da Educao Bsica e tem
como finalidade o desenvolvimento integral da criana de zero a cinco anos de
idade, em seus aspectos cognitivo, afetivo, social e psicomotor. ofertada em
17
Regimento Escolar das Instituies Educacionais de Ensino do Distrito Federal, 5 edio Braslia, 2009. Disponvel em 18
Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm. 19
Regimento Escolar das Instituies Educacionais de Ensino do Distrito Federal, 5 edio Braslia, 2009. Disponvel em
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creches, para crianas de 0 a 3 anos de idade, e em pr-escola, para crianas de 4
a 5 anos de idade.
26. Atualmente, a Secretaria oferece tais servios de forma conjunta
com creches privadas, por meio da celebrao de convnios com instituies
comunitrias, confessionais ou filantrpicas sem fins lucrativos20. Estima-se que at
o final de 2014, a SEDF, em parceria com o Governo Federal, entregue 112 Centros
de Educao da Primeira Infncia para atendimento de 0 a 5 anos21. Em razo
dessas peculiaridades, optou-se por no incluir esta etapa na fiscalizao em tela.
27. O Ensino Fundamental, segunda etapa da Educao Bsica,
obrigatrio e gratuito na escola pblica, com durao de 9 (nove) anos, iniciando-se
aos 6 (seis) anos de idade. Divide-se em duas fases Anos Iniciais e Anos Finais
e tem por objetivo a formao integral do indivduo para o exerccio pleno da
cidadania, pautando-se nos princpios da igualdade, da liberdade, do
reconhecimento e respeito diversidade, alm da valorizao de professores e da
gesto democrtica do ensino pblico como garantia da qualidade da educao.
28. O Ensino Mdio, etapa final, estrutura-se em trs anos e tem como
finalidade a consolidao dos conhecimentos adquiridos no Ensino Fundamental, a
continuidade da aprendizagem e a preparao para o trabalho e a cidadania.
29. O Ensino Mdio Integrado, estruturado em regime anual, de acordo
com a Proposta Pedaggica de cada curso, tem como objetivo assegurar
simultaneamente, o cumprimento das finalidades estabelecidas para a formao
geral e as condies de preparao para o exerccio de profisses tcnicas.
30. A Educao de Jovens e Adultos EJA uma modalidade da
Educao Bsica destinada aos jovens e adultos que no tiveram acesso ou no
concluram os estudos no ensino fundamental e no ensino mdio na idade
adequada. O atendimento escolarizao de jovens e adultos desenvolve-se sob a
forma de cursos presenciais, semipresenciais ou distncia, do Exame Nacional
20
http://www.cre.se.df.gov.br/ascom/documentos/orienta%C3%A7%C3%B5es_pedagogicas.pdf 21
http://www.se.df.gov.br/noticias-e-midias/noticias-da-educacao/item/2290-secret%C3%A1rio-faz-balan%C3%A7o-da-educa%C3%A7%C3%A3o-na-abertura-oficial-do-ano-letivo-de-2014.html
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para Certificao de Competncias de Jovens e Adultos (ENCCEJA) e do Exame
Nacional de Ensino Mdio (ENEM), do Ministrio da Educao.
31. A Educao Profissional oferecida por meio de cursos e
programas, com finalidade de desenvolver aptides para o exerccio de atividades
requeridas pelo mundo do trabalho. A Secretaria oferta cursos tcnicos nas reas de
administrao, informtica, enfermagem, nutrio, sade bucal, telecomunicaes e
eletrnica, alm de cursos da rea musical.
32. No mesmo sentido, a Educao Especial Modalidade de educao
escolar ofertada na Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal para estudantes com
deficincia, transtorno global do desenvolvimento (TGD) e altas
habilidades/superdotao.
33. Pode ser realizada sob a perspectiva da educao inclusiva, na qual
os alunos so matriculados em turmas do Ensino Regular das diversas etapas e
modalidades, mas tambm pode ser ofertada em carter temporrio, em turmas de
atendimento exclusivo ou, ainda, nos Centros de Ensino Especial (CEE), em
decorrncia das necessidades apresentadas pelos estudantes.
34. Apesar da sua importncia, a Educao Profissional e os Centros de
Ensino Especial no so abarcados neste trabalho, em vista de suas especificidades
e da baixa representatividade (4 e 13 instituies, respectivamente) perante as
demais unidades de ensino (mais de 600).
35. Cabe esclarecer que no Distrito Federal, a educao bsica
oferecida em diferentes tipos de unidades de ensino. As principais nomenclaturas
utilizadas pelas escolas que ofertam turmas de Ensino Fundamental, Mdio (regular)
e o EJA so:
A. Escola Classe (EC) predomnio de turmas do 1 ao 5 ano do
ensino fundamental (sries iniciais);
B. Centro de Ensino Fundamental (CEF) turmas do 1 ao 9 ano do
ensino fundamental;
C. Centro Educacional (CED) ensino fundamental e ensino mdio;
D. Centro de Ensino Mdio (CEM) turmas de ensino mdio;
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Poltica de Sade
36. A poltica de sade voltada para o profissional de magistrio tambm
foi alvo de anlise durante a auditoria, tendo em vista que a promoo da sade
desse servidor e aspectos interligados como o gerenciamento das ausncias por
afastamento mdico e os procedimentos para efetivar a tempestiva substituio
serem essenciais garantia da oferta efetiva dos profissionais da educao, bem
como da realizao das aulas.
37. Nesta esteira cabe salientar que foi instituda a Poltica de Ateno
Sade do Servidor Pblico do DF, por meio do Decreto n 33.653 de 10/05/2012,
sendo atribuda competncia Secretaria de Estado de Administrao Pblica
(SEAP) para normatizar, realizar estudos, propor diretrizes, planejar, controlar e
auditar aes em matria de sade, segurana do trabalho e regime prprio de
previdncias dos servidores estatutrios.
38. Aos demais rgos foram atribudas competncias para efetivar as
atividades de execuo e operacionalizao das aes de sade, segurana e
previdncia normatizadas pelo rgo central (SEAP), cujos eixos so:
A. Preveno, promoo e vigilncia em sade: aes com o objetivo
de intervir no processo de adoecimento do servidor, tanto no aspecto
individual quanto nas relaes coletivas no ambiente de trabalho;
B. Percia mdica oficial: ato pericial com o objetivo de avaliar o estado
de sade do servidor para o exerccio de suas atividades laborais;
C. Previdncia: aes com o objetivo de propor diretrizes e polticas
voltadas para a concesso de benefcios previdencirios aos servidores
pblicos estatutrios.
39. No mbito da SEDF foi previsto o Sistema de Polos de Sade e
Segurana do Trabalho SPSST, com seis polos integrados s CREs e compostos
por equipes multiprofissionais.
40. Tambm foi institudo, por meio da Portaria-SEAP n 55/2012, o
Manual de Sade e Segurana do Trabalho, de observncia obrigatria pelos rgos
e entidades do GDF, contendo diretrizes para a implantao da poltica de sade no
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GDF e composio das equipes multiprofissionais, alm de apresentar diversos
programas de preveno e promoo da Sade, com destaque para o Programa de
Sade Vocal da SEDF.
41. Ainda relevante citar o Decreto n 34.023/2012 que regulamenta
os procedimentos mdico-periciais e de sade ocupacional no mbito do GDF, bem
como o Manual de Percias Mdicas do Servidor Pblico do DF22, institudo pela
Portaria-SEAP n 50/2013, o qual visa fixar diretrizes para as unidades periciais,
parametrizar o atendimento, estabelecer uma avaliao objetiva do servidor distrital,
bem como assegurar autonomia e segurana aos mdicos peritos.
Programa de Readaptao Funcional
42. De acordo com o citado Manual de Percia Mdica do GDF, o
processo de Readaptao Funcional um processo que se inicia quando
necessrio que um servidor sofra restrio nas suas atividades laborativas, seja por
problemas fsicos ou mentais que tornem imprescindvel uma mudana na atividade
exercida ou no seu local trabalho.
43. Segundo o Decreto n 34.023/2012, a indicao para readaptao
ser de exclusiva competncia e atribuio de Junta Mdica Oficial, que
encaminhar o servidor para o Programa de Readaptao Funcional e elaborar
laudo de avaliao com informaes das atividades a serem desempenhadas, assim
como as restritas.
44. Ser considerado elegvel ao programa de Readaptao Funcional,
o servidor que possua resduo laborativo que permita desempenhar atividades
compatveis com o cargo para o qual foi admitido no concurso pblico.
45. A readaptao poder ser revertida, no prazo de 5 anos, caso o
Programa julgue insubsistentes os motivos que levaram a readaptao do servidor.
46. Registra-se que as etapas do Programa de Readaptao Funcional
constam do Fluxograma (PT n 03).
22
Disponvel em: http://www.seap.df.gov.br/. E acostado ao PT n 37.
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Fiscalizaes Anteriores
47. Em consulta ao Sistema de Acompanhamento Processual Eletrnico
(e-TCDF) foram identificados processos relacionados gesto de profissionais na
rede pblica de ensino do Distrito Federal, conforme apresentado no Quadro 5:
Quadro 5: Processos TCDF relacionados ao objeto da fiscalizao:
Processo n Objeto ltima
Deciso
651/2002* Contratao temporria de professor efetuada pela SE nos
exerccios de 2000, 2001 e 2002. 5.102/2011
1.232/2004* Auditoria Integrada para acompanhar o atendimento
Educao Infantil no Distrito Federal. 3.986/2013
5.242/2005 Contratao temporria de professor Classe A, B e C. 2.736/2009
5.995/2007* Concesso de licenas mdicas a professores. 458/2009
13.790/2008 Auditoria Operacional no programa de formao continuada
de professores. 7.614/2009
6.296/2008* Contratao temporria de professor efetuada pela SEE no
ano letivo de 2004. 3.791/2008
8.910/2011* Contratao temporria de professores em detrimento de
candidatos aprovados em concurso pblico. 238/2013
9.890/2012 Auditoria para verificar cadastramento de admisses,
desligamentos e desistncias na SE. 424/2014
14.320/2013 Auditoria coordenada pelo TCU com finalidade de identificar
os principais problemas que afetam o ensino mdio no Brasil. 4.889/2013
15.173/2013 Representao sobre possveis irregularidades no
provimento de vagas da carreira Professor LEM/ESPANHOL.
415/2014
*Processos arquivados. Fonte: Sistema de Acompanhamento Processual Eletrnico (e-TCDF). Consulta em 28/02/14.
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo Geral
48. Examinar as aes desenvolvidas pela Secretaria de Educao do
DF para garantir que a oferta de profissionais de magistrio atenda s necessidades
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da Rede Pblica de Ensino de maneira eficiente, eficaz e equitativa.
1.4.2 Objetivos Especficos
49. As questes de auditoria esto assim definidas:
1. A SEDF assegura que a alocao dos profissionais de magistrio
realizada de forma planejada, eficiente e equitativa?
2. A Secretaria de Educao desenvolve polticas eficazes para a
promoo e preservao da sade dos profissionais de magistrio e possui
mecanismos eficazes para controle e substituio das ausncias por motivo
de sade?
1.5 Escopo
50. O escopo deste trabalho compe-se da gesto dos profissionais de
Magistrio, a saber, professor de Educao Bsica e orientador educacional
pedagogo, limitando-se queles que atuam no Ensino Fundamental, Ensino Mdio e
Educao de Jovens e Adultos, conforme sinalizado no item Contextualizao.
51. A fiscalizao abrangeu os seguintes procedimentos: alocao e
distribuio dos profissionais de magistrio; mecanismos adotados para garantir o
atendimento da demanda de profissionais; aproveitamento e distribuio dos
readaptados; programas e aes adotadas pela SEDF no sentido de promover
preservao da sade do profissional de magistrio, bem como os mecanismos de
substituio das ausncias por motivo de sade.
52. Cumpre registrar que a anlise da modulao e da contratao de
temporrios foi desenvolvida baseando-se em informaes referentes ao exerccio
letivo de 2013. J os itens de verificao relacionados sade do profissional e ao
fortalecimento do quadro demandaram a anlise de informaes referentes a, no
mnimo, dois anos, devido necessidade de identificao da atuao da SEDF ao
longo do tempo e das tendncias demonstradas pela anlise da evoluo dos
dados.
1.6 Montante Fiscalizado
53. O montante empenhado para custeio do objeto fiscalizado no
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exerccio de 2013, de acordo com o Sistema Integrado de Administrao Contbil -
SIGGO, consta do Quadro 6:
Quadro 6: Montante empenhado no exerccio de 2013.
Programa de Trabalho23
UO 1890324
UO 1810125
Total
Administrao de Pessoal - Profissionais do Ensino Fundamental
1.010.724.377,87 928.225.390,03 1.938.949.767,90
Administrao de Pessoal - Profissionais do Ensino Mdio
280.961.517,00 341.407.700,93 622.369.217,93
Administrao de Pessoal - Profissionais da Educao de Jovens e Adultos
126.642.594,27 21.540.329,85 148.182.924,12
Total empenhado 1.418.328.489,14 1.291.173.420,81 2.709.501.909,95
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Contbil SIGGO. Posio em 17/02/2014.
54. Ressalta-se que a despesa executada diretamente via SIAFI,
referente receita originria do Fundo Constitucional do Distrito Federal, no foi
contabilizada no quadro acima.
1.7 Metodologia
55. Os procedimentos e tcnicas utilizados na execuo da presente
auditoria encontram-se registrados na Matriz de Planejamento de fls. 14/18,
merecendo destaque os seguintes.
56. Questionrio Eletrnico: Foi realizada pesquisa (PT n 04) junto aos
Diretores e Vice-Diretores das unidades escolares com o objetivo de coletar a
percepo dos gestores acerca de temas relacionados ao objeto da auditoria. O
questionrio continha 14 questes, divididas em 3 Blocos, a saber: Poltica de Sade
da SEDF, Afastamentos, Professores Readaptados, sendo disponibilizada no site do
TCDF, cujo acesso seria habilitado por meio de um cdigo de acesso fornecido pela
equipe de auditoria para um total de 56326 unidades escolares cuja nomenclatura
estava associada ao escopo da auditoria, selecionadas a partir da relao de
23
Cumpre registrar que no h no Quadro Detalhamento Despesa- QDD um Programa de Trabalho especfico para administrao de profissionais da carreira magistrio, logo os valores apresentados referem-se a todos profissionais das etapas e modalidades de ensino mencionadas. 24
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica. 25
Secretaria de Estado de Educao do Distrito Federal. 26
Diverge do escopo registrado nos 186 e 192, pois foi realizado com base em uma relao prvia de escolas avaliando apenas sua nomenclatura.
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escolas disponibilizada no stio da SEDF.
57. Os cdigos foram encaminhados aos gestores por e-mail, de acordo
com os endereos eletrnicos disponibilizados no stio da SEDF. Foram obtidas 205
respostas, perfazendo uma taxa de retorno de 36,41%, ressaltando que fatores
como a inexistncia de e-mail institucional das unidades escolares e dos gestores
escolares, bem como a possvel desatualizao da relao de e-mails consultada,
influenciaram no quantitativo de respostas obtidas. No obstante, considera-se que
o resultado obtido reflete a realidade da rede pblica de ensino, sendo consolidado
nos PTs n 27, 31 e 33 e utilizado para elucidar diversas situaes.
58. Visitas in loco: foram realizadas no sentido de coletar informaes
relacionadas gesto dos profissionais readaptados, de forma a complementar as
informaes obtidas atravs dos questionrios eletrnicos (PT n 04). Foram
visitadas 21 unidades escolares de 5 CREs diferentes (Plano-Piloto/Cruzeiro,
Guar, Sobradinho, Samambaia e Taguatinga). Tais CREs foram escolhidas por
apresentarem os maiores quantitativos de professores readaptados (conforme
questionrio eletrnico e amostra de modulaes analisadas), sendo utilizado um
instrumento de coleta padronizado (PT n 35) que foi aplicado aos gestores das
unidades escolares, cujas respostas foram objetivamente consolidadas no PT n 26.
59. Ressalta-se que todos os Papis de Trabalho mencionados foram
digitalizados ou produzidos em meio magntico, sendo acostados ao sistema de
processo eletrnico do TCDF eTCDF.
1.8 Critrios de auditoria
60. Os critrios utilizados na presente auditoria tiveram como fonte boas
prticas de gesto, procedimentos de planejamento, monitoramento e avaliao das
aes pblicas, alm de marcos normativos relacionados carreira de Magistrio
Pblico do DF.27
1.9 Avaliao de Controle Interno
61. Com o objetivo de orientar a extenso dos testes realizados durante
27
Relacionadas no Quadro 3: Legislao e Normas Aplicveis.
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a Fiscalizao procedeu-se Avaliao do Controle Interno.
62. Para aferir o Risco Inerente, decorrente da prpria natureza do
objeto auditado, consideraram-se as seguintes variveis: gravidade28, urgncia29 ,
tendncia30, complexidade31, relevncia32 e materialidade33, relativas ao
jurisdicionado e matria a ser auditada, conforme Quadro 7:
Quadro 7: Matriz de Risco
Fonte: PT n 02
63. Cabe ressaltar que a elevada materialidade do objeto34, demostrada
no Quadro 8, contribuiu substancialmente para esta quantificao.
Quadro 8: Materialidade do objeto auditado.
Despesa Autorizada Exerccio 1 (2012) Exerccio 2 (2013) Exerccio 3 (2014)
Total da Despesa Autorizada relativa ao objeto.
R$ 2.332.114.943,00 R$ 2.732.046.084,00 R$ 2.598.183.717,00
Total da Despesa Autorizada na SEDF.
R$ 3.524.653.041,41 R$ 4.003.375.615,00 R$ 4.014.620.995,00
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Contbil SIGGO. Posio em 17/02/201.UOs 18101 e 18903.
28
Representa o impacto, a mdio e longo prazo, do problema analisado caso ele venha a acontecer sobre aspectos, tais como: tarefas, pessoas, resultados, processos, organizaes, entre outros. 29
Representa o prazo, o tempo disponvel ou necessrio para resolver um determinado problema analisado. Quanto maior a urgncia, menor ser o tempo disponvel para resolver esse problema. Deve ser avaliada tendo em vista a necessidade de se propor solues a fim melhorar a gesto da/do referida matria/rgo. 30
Representa o potencial de crescimento do problema e a probabilidade deste se agravar. Recomenda-se fazer a seguinte pergunta: Se esse problema no foi resolvido agora, ele vai piorar pouco a pouco ou vai piorar bruscamente?. 31
Pode-se medir a complexidade avaliando se os constituintes da matria so heterogneos, se h multiplicidade nas aes, interaes e acontecimentos e se h a presena de traos de confuso, acasos, caos, ambiguidades, e incertezas. 32
A relevncia deve ser avaliada, independentemente da materialidade do objeto de auditoria, a fim de buscar a importncia qualitativa das aes em estudo, quanto sua natureza, contexto de insero, fidelidade, integralidade das informaes. 33
A materialidade traduz a razo entre a despesa autorizada relativa (s) matria(s) auditada(s) e o total da despesa autorizada para o rgo no exerccio. 34
66% das despesas autorizadas na SEDF.
rgo Matria auditada 1
Gravidade
Urgncia
Tendncia
Complexidade
Relevncia
Materialidade
TOTAL
Mdia
72%Risco inerente
(percentual)
Matriz de Risco Inerente
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64. No que tange aos mecanismos de controle interno, foram realizadas
visitas e entrevistas com alguns gestores da SEDF, a partir das quais a equipe pode
responder ao questionrio constante da Planilha de Avaliao do Controle Interno
(PT n 02), cuja avaliao indicou o percentual de 80% para o Risco de Controle, o
que permitiu concluir pela inexistncia de um bom sistema de controle interno que
previna ou detecte, em tempo hbil, erros e irregularidades relevantes.35
35
Manual de Auditoria do TCDF, Ttulo II, Captulo IV, Seo 4.93, pg. 2/4.
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2 Resultados da Auditoria
2.1 QA 1 A SEDF assegura que a alocao dos profissionais de magistrio
realizada de forma planejada, eficiente e equitativa?
A alocao dos profissionais de magistrio no realizada de forma planejada,
eficiente e equitativa, tendo em vista no h planejamento estruturado da reposio
do quadro de professores efetivos e de orientadores educacionais e h
descontinuidade no processo de reposio, sendo tambm apuradas falhas no
planejamento e atendimento das demandas por professor temporrio. A alocao da
carga horria de regncia nas unidades escolares ineficiente e no otimizada,
havendo vrios profissionais com cargas residuais bem elevadas. A oferta de
orientadores educacionais tambm no adequada, havendo insuficincia de
profissionais para atender as necessidades das unidades escolares, bem como foi
apurada a ausncia de equidade na distribuio dos orientadores. Por fim,
constatou-se a m alocao de professores em atividades de natureza
administrativa e cesso para diversos rgos e convnios sem nenhum critrio
previamente estabelecido, alm de serem verificadas diversas falhas no
gerenciamento dos profissionais readaptados, como a inexistncia da identificao
do quantitativo atual na rede pblica, de critrios para alocao e do
acompanhamento dos profissionais nesta condio.
2.1.1 Achado 1 Ausncia de planejamento estruturado e descontinuidade
no processo de reposio do quadro de profissionais de magistrio.
Critrio
65. Existncia de uma poltica efetiva e formalmente planejada de
reposio dos cargos de profissionais de magistrio, conforme quantitativos
previstos no Anexo I da Lei n 5.105/2013 e Anexo II da Lei n 5.326/14.
Anlises e Evidncias
66. Um bom planejamento uma caracterstica da gesto moderna e
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dinmica dos recursos humanos.36
67. O planejamento da fora de trabalho um processo sistemtico e
contnuo de diagnstico das necessidades futuras de recursos humanos, no tocante
ao quantitativo, composio e perfil, e de definio das aes que se fazem
necessrias, levando em considerao as restries oramentrias.
68. Como instrumento de gesto, tal planejamento indispensvel para
a realizao tempestiva de processos seletivos que garantam a manuteno de uma
fora de trabalho estruturada, de tamanho adequado, capaz de satisfazer as
necessidades de uma organizao e alinhada aos objetivos e metas institucionais.
69. Nesse contexto, constatou-se que a Secretaria de Educao no
dispe de uma poltica estruturada de reposio da fora de trabalho dos
profissionais de magistrio, em especial, para os cargos de professores e de
orientadores educacionais, bem como h descontinuidade na reposio desses
profissionais.
A. Professores
70. Acerca do diagnstico da fora de trabalho dos professores, a SEDF
limitou-se a apresentar um quadro contendo o quantitativo de carncias definitivas37
na SEDF, por disciplina, referente aos ensinos Fundamental, Mdio (regular) e EJA
(PT n 07 fls.7).
71. Assim, a situao das carncias definitivas existentes, em janeiro de
2014, para professor efetivo das disciplinas obrigatrias do ensino regular das
etapas referidas consta do Quadro 938:
36
Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico- OCDE. Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo Relatrio da OCDF: Brasil 2010. Governo Federal. Disponvel em < http://www.avozdocidadao.com.br/images/HR_Review_of_Brazil_2010.pdf > Acesso em 26/05/2014
37 A referncia janeiro de 2014, sendo os dados resultantes da etapa de pr-modulao.
38 Para fins de anlise foram excludas as disciplinas especficas do ensino especial (a exemplo de Atividade
EE/TGD) e as disciplinas especficas de turmas de correo da distoro idade-srie.
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Quadro 9: Carncias Definitivas em Janeiro de 2014.
Componentes Curriculares DIURNO MATUTINO VESPERTINO NOTURNO Total
Atividades 869 23 4 75 971
Educao Fsica 178 49 56 27 310
Matemtica 112 24 22 54 212
Lngua Portuguesa 90 16 16 83 205
LEM - Ingls 61 27 18 52 158
Histria 80 14 13 34 141
Geografia 77 16 13 29 135
Cincias Naturais 66 13 12 28 119
Artes 48 22 23 20 113
Filosofia 21 6 4 24 55
Fsica 6 12 7 29 54
Sociologia 23 8 5 14 50
LEM - Espanhol 9 11 5 16 41
Biologia 6 7 9 18 40
Qumica 9 9 4 15 37
TOTAL 1.655 257 211 518 2.641
Fonte: PT n 05 e PT n 07.
72. Tambm foram solicitadas informaes acerca do ltimo concurso
pblico realizado pela SEDF para a seleo de professor efetivo, incluindo a data
final da sua vigncia, o quantitativo de candidatos aprovados por disciplina que
ainda no haviam sido nomeados, ou seja, constantes do cadastro reserva, bem
como o quantitativo total de professores nomeados e empossados no perodo de
2011 a 2014.
73. Segundo informaes repassadas pela SEDF (PT n 07 fls. 9/26), o
ltimo concurso pblico para professor efetivo foi realizado em 2010, com
homologao final do resultado efetuada em 31/12/2010 e vigncia final estendida
at 31/12/2014, restando 352 professores no cadastro reserva em maro de 2014.
74. Consta do Quadro 10 o total de vagas ofertadas no certame de 2010
para as disciplinas obrigatrias das etapas de ensino compreendidas no escopo da
auditoria, bem como o quantitativo de candidatos que compunham o cadastro
reserva em maro de 2014.
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Quadro 10: Concurso Pblico SEDF - 2010 (Vagas e Cadastro Reserva)
COMPONENTES CURRICULARES
VAGAS OFERTADAS CADASTRO RESERVA
MARO/2014
20 hs 40 hs Total 20 hs 40 hs Total
Atividades 3 120 123 0 0 0
Matemtica 8 15 23 0 0 0
Lngua Portuguesa 13 17 30 0 0 0
LEM - Ingls 9 22 31 0 0 0
Artes 5 10 15 0 0 0
Filosofia 3 3 6 0 23 23
Fsica 3 3 6 0 26 26
Sociologia 3 3 6 0 22 22
LEM - Espanhol 8 13 21 0 36 36
Biologia 6 10 16 0 0 0
Qumica 3 3 6 10 23 33
TOTAL 64 219 283 10 130 140
Fonte: PT n 05 e PT n 07
75. A anlise do edital deste concurso (PT n 7, fl. 26) e do Quadro 10
revela que na ocasio no foram ofertadas vagas para as componentes curriculares:
Educao Fsica, Histria, Geografia, no obstante estas disciplinas apresentam
atualmente um quantitativo elevado de carncias, conforme consta no Quadro 9. Tal
situao reflexo, dentre outros fatores, de possveis falhas no planejamento das
vagas ofertadas no concurso pblico lanado em 2010.
76. Verifica-se ainda (PT n 07, fls. 16) que, dentre as componentes
curriculares que tiveram vagas ofertadas no concurso, somente cinco ainda
possuam candidatos compondo o cadastro reserva em maro de 2014.
77. Avaliando de forma comparativa a situao do total de carncias
definitivas (2.641) e o quantitativo de candidatos no cadastro reserva (140), Quadros
9 e 10, verifica-se que h um dficit total de, no mnimo, 2.501 carncias definitivas
de professor efetivo, as quais no poderiam ser supridas pela SEDF no curto prazo
em funo da insuficincia do banco de reservas atualmente existente.
78. Tais evidncias demonstram a ausncia de um planejamento
adequado da poltica de reposio do quadro de professores, que deveria
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Proc.: 1130/14
_______ Rubrica
contemplar, no mnimo, a previso da realizao de concursos pblicos peridicos,
tempestivos e abrangendo todas as componentes curriculares, de forma a
possibilitar a formao e manuteno de um cadastro reserva disponvel para o
atendimento imediato das demandas definitivas oriundas de aposentadorias,
exoneraes e desligamentos em geral de professores efetivos.
79. O nmero total de professores efetivos integrantes do quadro da
SEDF no incio dos anos letivos de 2011 a 2014, bem como o quantitativo total de
aposentadorias e exoneraes neste perodo esto consolidados no Quadro 11.
Quadro 11 Quadro de professores Efetivos de 2011-2014
Ano 2011 2012 201339 2014 TOTAL
Preenchimento do Quadro Efetivo (incio do perodo) (A)
27.799 27.212 27.141 27.786 -
Nomeados 412 927 1972 712 4023
Empossados (B) 347 788 1614 516 3265
Desligados 284 239 290 47 860
Aposentados 650 619 680 166 2115
Total de SADAS (C) 934 858 970 213 2975
Saldo do Perodo (D) = (B - C) -587 -70 644 303 -
Saldo Acumulado (E) -587 -657 -13 290 290
Preenchimento do Quadro Efetivo (final do perodo) (F) = (A D)
27.212 27.142 27.785 28.089 -
Fonte: PT n 05 e 07, fls. 8/9.
80. Dos dados coletados verifica-se no Grfico 1 uma evoluo no
ndice percentual de rotatividade40 (turnover) de profissionais da SEDF, tendo em
vista o total de 860 desligamentos e de 2.115 aposentadorias perfazendo um
quantitativo de 2.975 professores que deixaram o cargo no perodo de 2011 at
maro de 2014, o que demanda maior esforo de planejamento para reposio
desses profissionais:
39
O quantitativo ao final de cada ano foi calculado no PT n 05 com base nas informaes prestadas pela SEDF
s fls. 7/8, portanto a diferena do quantitativo de professores no incio dos anos de 2013/2014 em relao ao
quantitativo constante do final dos anos de 2012/2013, decorrem de incongruncias nas informaes
apresentadas pela SEDF. 40
Este ndice calculado da seguinte forma:
Rotatividade (Turnover) = (Movimentao Ano)/Efetivo Mdio de 2011 a 2013)
Movimentao Ano = (Total de Sadas Ano + Total de Entradas Ano)/2
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Grfico 1: Evoluo da rotatividade de professores na SEDF de 2011 a 2013.
Fonte: PT n 05
81. Ainda chama ateno o fato de 758 candidatos nomeados no
perodo, ou seja, 19% terem se recusado a tomar posse no cargo, indicando
desinteresse e desvalorizao da carreira de professor, bem como a demora e
intempestividade das nomeaes, verificada a grande concentrao de nomeaes
realizadas somente no ano de 2013 (Quadro 12) e a reduo do ndice de
empossados/nomeados medida que os atos de nomeao distanciam-se da data
de realizao do concurso, consoante indicado no Grfico 2.
Grfico 2: Relao Empossados/Nomeados
Fonte: PT n 05
82. Desta forma, o total de ingressos de profissionais no cargo foi de
3.265, sendo que apenas no ano de 2014 a SEDF conseguir reverter o cenrio de
reduo contnua da fora de trabalho, uma vez que o saldo entre as sadas e
entradas de profissionais apresentou balano positivo no perodo, conforme
representado no Grfico 3:
2.34%
3.01%
4.72%
0.00%
1.00%
2.00%
3.00%
4.00%
5.00%
2011 2012 2013
Turn
ove
r/ro
tati
vid
ade
84.22% 85.01%
81.85%
72.47%
2011 2012 2013 2014
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Proc.: 1130/14
_______ Rubrica
Grfico 3: Fluxo de Professores na SEDF de 2011 a 2014.
Fonte: PT n 05
83. Constata-se, assim, que no perodo 2011-2014 houve uma positiva
reduo do total de cargos vagos de professor efetivo a partir do ano de 2013, no
obstante, ainda havia um total de 1.925 cargos no preenchidos em maro/2014,
considerando o quadro efetivo previsto na Lei 5.105/13. Todavia, em razo do
aumento do quantitativo de cargos da carreira pela Lei 5.236/14, o total de cargos
no preenchidos eleva-se para 7.911, ou seja, 22% do quadro efetivo, conforme
demonstrado no Quadro 12:
Quadro 12: Preenchimento dos cargos efetivos de professor de 2011 a 2014
Ano Base 2011 2012 2013 2014
Preenchimento do Quadro Efetivo (final do perodo) 27.212 27.142 27.785 28.089
Total de cargos do quadro Efetivo Lei 5.105/13 30.014 30.014 30.014 30.014
Cargos Efetivos no preenchidos 2.802 2.872 2.229 1.925
9,3% 9,6% 7,4% 6,4%
Total de cargos do quadro Efetivo Lei 5.326/14
Lei no vigente
36.000
Cargos Efetivos no preenchidos 7.911
22,0%
Fonte: PT n 05
84. Os dados acima reforam a necessidade, ainda maior, da realizao
de um planejamento que permita, de forma efetiva, estabelecer estratgias e aes
que possam garantir, de forma permanente e contnua, uma fora de trabalho
adequada s necessidades da SEDF, de modo a no prejudicar a prestao do
347
788
1614
516
934 858 970
213
-587 -657
-13 290
-1000
-500
0
500
1000
1500
2000
2011 2012 2013 2014
Empossados (B) Total de SADAS (C) Saldo Acumulado
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_______ Rubrica
servio pblico de ensino.
85. Ademais, analisando-se a resposta apresentada pela SEDF,
acostada ao PT n 07 - fls. 2/3, possvel concluir que a Secretaria no possui
diretrizes e estratgias consistentes e formalizadas visando reposio do quadro
efetivo de professores.
86. Por fim, registra-se que se encontra em andamento a realizao de
concurso pblico de Professor da Educao Bsica para provimento de 804 vagas,
todavia este quantitativo no suficiente para suprir toda a demanda da Rede
Pblica, sendo que apenas 749 vagas foram destinadas s disciplinas do escopo da
auditoria, representando apenas 28,36% das carncias identificadas.
B. Orientadores Educacionais
87. Atualmente h 1.200 cargos efetivos de orientador educacional
previstos na carreira da rede pblica de ensino do DF, conforme disposto no Anexo I
da Lei 5.105/2013.
88. De acordo com as informaes prestadas pela SEDF, o ltimo
concurso pblico realizado para o preenchimento dos cargos de orientador
educacional teve seu edital normativo publicado no DODF de 24/09/2004 e o
resultado final homologado em 14/11/2004.
89. Neste processo seletivo foram aprovados 748 candidatos, sendo
nomeados 634. Ressalta-se que a data final de validade do certame ocorreu em
15/12/2008, todavia no foi realizada outra seleo para o preenchimento deste
cargo nos ltimos 6 anos.
90. O Quadro 13 apresenta informaes referentes ao histrico do
quantitativo de orientadores educacionais na rede pblica do DF, no perodo de
2011 a 2014:
Existem, atualmente, 7.911 cargos vagos de professores da rede pblica de
ensino, 22% do total, no dispondo a SEDF de planejamento, indicadores
e metas formalizados visando reposio do quadro de servidores.
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Quadro 13: Fluxo de Orientadores Educacionais de 2011 a 2014
Ano 2011 2012 2013 2014 TOTAL
Quadro Efetivo (Incio do Perodo) 786 775 768 758 -
Nomeados41 3 3 2 0 8
Empossados 3 3 2 0 8
Desligados 3 4 1 0 8
Aposentados 11 6 11 1 29
Sadas 14 10 12 1 37
Saldo Acumulado -11 -18 -28 -29 -
Quadro Efetivo (Final do Perodo) 775 768 758 75742 - PT n 16 e Resposta NA n 03 - SEDF
91. Com base nestas informaes, verifica-se uma descontinuidade no
processo de reposio de orientador educacional, com tendncia de elevao tendo
em vista a ocorrncia contnua de aposentadorias e inexistncia atual de processo
seletivo para recrutamento de orientadores e de uma poltica para reposio do
quadro, e, ainda, um dficit de preenchimento superior a 36% dos cargos efetivos da
carreira, conforme Quadro 14:
Quadro 14: Preenchimento do Quadro Efetivo
Ano Base 2011 2012 2013 2014
Preenchimento do Quadro Efetivo (final do perodo)
775 768 758 757
Total de cargos do quadro Efetivo Lei 5.105/13
1200 1200 1200 1200
Cargos Efetivos no preenchidos 425 432 442 443
35,42% 36,00% 36,83% 36,92% Fonte: PT n 16
Causas
92. Inexistncia de um modelo de gesto de pessoas alinhado aos
objetivos e caractersticas institucionais.
93. Falhas no planejamento dos certames: quantitativo previsto,
cadastro reserva, disciplinas ofertadas e periodicidade de realizao.
94. Inrcia administrativa e demora nos procedimentos administrativos
41
As nomeaes e posses posteriores vigncia do concurso so oriundas de candidatos sub judice.
42Ressalta-se que este quantitativo difere do apresentado no Achado 4, pois naquele achado trata-se
apenas dos orientadores educacionais lotados em unidades escolares ou Gerncias Regionais de Educao Bsica - GREBs, portanto, o restante encontra-se lotado em outras unidades intermedirias/centrais da SEDF.
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Proc.: 1130/14
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entre a autorizao do concurso pblico para professores (01/01/2013) e a
homologao final do resultado (ainda no finalizado).
95. Falta de prioridade governamental no provimento dos cargos
efetivos de profissionais de magistrio.
Efeitos
96. Alta carncia de professores e de orientadores educacionais na rede
pblica, no realizao de aulas e comprometimento da qualidade do ensino.
97. Desvirtuamento do instituto da contratao de professores
temporrios, sendo utilizados na maior parte para provimento de vagas oriundas de
carncias de professores efetivos.
98. Comprometimento do exerccio das funes de coordenao
pedaggica, tendo em vista a inexistncia de professor para ocupar definitivamente
as turmas dos coordenadores eleitos, bem como do exerccio da gesto escolar.
99. Tendncia de aumento do dficit de orientadores educacionais tendo
em vista as aposentadorias, os desligamentos e a no realizao de concurso
pblico.
2.1.2 Achado 2 Falhas no planejamento e no atendimento das demandas
por professor temporrio.
Critrio
100. As demandas por professor temporrio devem ser atendidas de
forma integral, minimizando-se as perdas de aulas e de contedo ministrado aos
alunos da rede pblica.
101. Existncia de um banco de reserva de professores temporrios que
seja suficiente para atender s demandas da Rede Pblica, devendo ser constitudo
a partir das necessidades de cada Coordenao Regional de Ensino. (4 do Art. 2
do Decreto n 31.439/2010).
102. As contrataes temporrias devem ser destinadas ao atendimento
de demandas temporrias de excepcional interesse pblico, tais como afastamentos
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e licenas de concesso obrigatria, bem como para suprir falta de docente
decorrente de exonerao, demisso, aposentadoria e falecimento que ocorrerem
durante o perodo letivo. (Conforme Arts. 1 e 2, 1 e 2, da Lei n 4.266/2008).
103. O total de horas autorizadas pelo GDF/SEAP para contratao de
temporrios deve ser suficiente para atender a demanda da rede pblica.
Anlises e Evidncias
104. Visando avaliar a existncia e a qualidade de planejamento realizado
pela SEDF para conduzir os procedimentos necessrios formao do banco
reserva de professores temporrios de cada Coordenao Regional de Ensino, foi
solicitado o encaminhamento de diagnstico contendo as demandas por CRE destes
profissionais, conforme disposto no art. 2, 4, do Decreto 31.439/2010.
105. Aps sucessivas reiteraes, os documentos no foram
apresentados. Conclui-se, ento, que tal levantamento de demandas no
realizado, descumprindo-se o normativo em tela, que regulamenta a contratao de
temporrios, inclusive esta fase de planejamento.
106. Verificou-se tambm que a SEDF no adota procedimento
alternativo para planejamento desta demanda, a exemplo da consolidao do
histrico de carncias dos anos anteriores, bem como a estimativa de demandas
futuras de carncias que surgem anualmente devido a motivos previsveis como o
quantitativo de cargos de direo, vice-direo, coordenao pedaggica e
assistncia pedaggica.
107. Portanto, os processos simplificados de seleo de professores
temporrios tm sido elaborados sem planejamento e orientaes precedentes que
permitam ao gestor identificar a necessidade de professor temporrio em cada CRE,
de forma a direcionar suas aes e adotar estratgias mais eficazes para a
composio dos bancos reservas de maneira suficiente.
108. Destaca-se que os candidatos participantes dos ltimos processos
seletivos simplificados para contratao de professores temporrios, deveriam
indicar no momento da inscrio as seguintes opes de interesse: disciplina,
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_______ Rubrica
coordenao regionais de ensino, zona de atuao (rural ou urbana) e turno (diurno
ou noturno). Segundo a SEDF (PT n 08 fls 45/46), este procedimento adotado
para otimizar o aproveitamento dos interessados, possibilitando que os candidatos
supram carncias prximas de suas residncias, de forma que o nmero de recusas
seja diminudo e que a substituio seja mais tempestiva.
109. No entanto, verificou-se um elevado nmero de carncias no
supridas, bem como ineficincia na tempestividade da substituio, conforme ser
tratado no Achado 9, (vide 327 a 330), alm do relato dos gestores da dificuldade
de encontrar candidatos do banco reserva que aceitem realizar substituies de
licenas mais curtas43, diante da expectativa de surgirem oportunidades de
substituio mais longa. Portanto, os procedimentos e a sistemtica de substituio
no so eficazes e eficientes.
110. Da anlise do ltimo edital do processo simplificado de contratao
de temporrios (PT n 08 fls. 2/27), constata-se a no disponibilizao de
informaes referentes ao quantitativo de demandas ou de contrataes de
temporrios registradas nos anos anteriores, o que poderia ser uma estratgia til e
efetiva para orientao dos candidatos no momento de realizarem suas escolhas,
podendo inclusive alinhar o interesse dos candidatos com o panorama histrico das
necessidades de contratao de temporrios da SEDF em anos anteriores.
111. Verificada a inexistncia de planejamento, buscou-se avaliar se o
banco reserva de cada CRE seria capaz de absorver todas as carncias registradas.
Para tanto, solicitou-se o quantitativo de professores temporrios, por disciplina e
por CRE, que compe os respectivos bancos reservas (PT n 08 fls. 32/35), bem
como relatrio das carncias abertas e registradas em 2013 (PT n 09) no sistema
de contratao de professores temporrios da SEDF, denominado GESPRO
Sistema de Gesto de Professores Substitutos.
112. Com base nas informaes apresentadas, verificou-se a inexistncia
de professor na composio dos seguintes bancos: CRE's de Brazlndia e Planaltina
43
http://blogs.maiscomunidade.com/blogdocallado/2014/03/22/educacao-quadro-de-efetivos-deve-aumentar-em-breve/. Acesso em: 08/05/2014.
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para a disciplina "Sociologia"; CRE do Ncleo Bandeirante para a disciplina de
Cincias Naturais. (PT n 06)
113. Analisando-se as carncias de longa durao registradas no
GESPRO, cuja necessidade estendia-se do incio ao fim do ano letivo, ou seja, de
fevereiro (at 28/02/2013) at o ms de dezembro (no mnimo 01/12/2013),
constatou-se vrias situaes em que o quantitativo de professores no banco
reserva de determinadas CREs era insuficiente para atender as carncias oriundas
da prpria CRE, conforme Quadro 15:
Quadro 15: Banco Reserva da CRE x Carncias de longa durao abertas na respectiva CRE.
Disciplina Banco
Reserva CRE
N Carncias abertas e substitudas
(longa durao)
Dficit aps carncias
longas
Sociologia 1 Guar 2 -1 1 Recanto das Emas 3 -2 1 Samambaia 2 -1
Matemtica 4 Ncleo Bandeirante 12 -8 4 Sedes Unidades I, II e III 8 -4
Lngua Portuguesa 10 Sedes Unidades I, II e III 12 -2
LEM/Ingls
12 Brazlndia 20 -8 3 Ncleo Bandeirante 9 -6 4 Parano 10 -6 6 Sobradinho 9 -3
LEM/Espanhol 2 Brazlndia 10 -8 Histria 2 Sedes Unidades I, II e III 7 -5
Geografia
11 Brazlndia 15 -4 2 Gama 12 -10 4 Recanto das Emas 15 -11 3 Sedes Unidades I, II e III 4 -1
Fsica
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