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Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) Florianópolis, Santa Catarina
XIV SIMGeo Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PLANEJAMENTO
LOCAL E REGIONAL
A CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS NO ESTADO DO PARANÁ NA DÉCADA DE 1990 SOB O VIÉS DO IDH-M: uma análise exploratória
Joanni Aparecida Henrichs1 João Paulo de Souza Cavalcante2
Décio Estevão do Nascimento3
Resumo A emancipação municipal no Brasil se intensificou a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual alçou os municípios à condição de ente federativo autônomo. A intensa fragmentação do território, entretanto, não guardou critérios rígidos que condicionassem a criação de entes autossustentáveis, impulsionando a edição da Emenda Constitucional 15/1996 como óbice à proliferação municipal. Com a recente aprovação de Projeto de Lei que viabiliza a criação de mais municípios, a discussão retoma o palco central, de modo que o objetivo do trabalho é investigar se a emancipação influencia positivamente no desenvolvimento humano dos municípios emancipados em relação aos municípios de origem. No aspecto metodológico, o estudo parte da análise de dados do IDH-M 1991, 2000 e 2010, sob o recorte dos municípios criados no Estado do Paraná na década de 90. Como resultado foi possível constatar que, embora o IDH-M dos municípios criados e de origem encontre-se em progressão, estes municípios raramente superam o IDH-M dos municípios de origem. Conclui-se que, pela ótica desse critério, a emancipação não melhora o desenvolvimento humano, sugerindo que novas emancipações não se justificam. Palavras Chave: Municípios. Emancipação. IDH-M.
Abstract
The municipal emancipation in Brazil has intensified since the promulgation of the Federal Constitution of 1988, which turned the status of municipalities to autonomous federal entities. The intense fragmentation of the territory, however, did not meet any criteria that could creating self-sustaining entities, boosting the enactment of Constitutional Amendment 15/1996 as an obstacle to municipal proliferation. With the recent approval of a bill that enables the creation of more cities, the discussion returns to the center stage. Therefore the objective of this article is to investigate whether the emancipation positively
1 Mestranda em planejamento e governança pública na Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR). Advogada com experiência na área de Direito Público. E-mail: jo.henrichs@gmail.com 2 Mestrando em planejamento e governança pública na Universidade Tecnológica Federal do
Paraná (UTFPR). E-mail: jpcavalcante@gmail.com 3 Pós-Doutor em Política Científica e Tecnológica pela Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP (2012). Professor na Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR). E-mail: decio@utfpr.edu.br
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influence human development of municipalities emancipated in relation to the municipalities of origin. In the methodological aspect, the analysis looked over a broad database from the HDI-M 1991, 2000 and 2010, under the focus of municipalities created in the state of Paraná in the 90s. As a result it was found that, although the HDI-M of municipalities created and origined in this period advanced, these municipalities rarely outweigh the HDI-M of the municipalities of origin. The conclusion was that, from the perspective of this criterion, emancipation does not improve human development, suggesting that new emancipation are not justified.
Keywords: Municipalities. Emancipation. HDI-M.
Introdução
A emancipação municipal no Brasil vivenciou variações ao longo da história. Do
início na década de 30, ganhou expressão nas décadas de 50 e 60, arrefeceu sob a égide do
regime militar e voltou a ser estimulada a partir da promulgação da Constituição Federal de
1988 que sedimentou a descentralização política, administrativa e fiscal, alçando os
municípios a condição de ente federativo autônomo e detentor do poder local (BRASIL,
1988). A inovação da ordem constitucional abriu frente para a fragmentação do território
brasileiro sem, no entanto, guardar a fixação de critérios rígidos que condicionassem a
criação de municípios autossustentáveis, especialmente do ponto de vista financeiro. Em
manobra para conter a proliferação municipal desenfreada, a Emenda Constitucional n.
15/1996 trouxe novamente para esfera Federal a prerrogativa de regulamentar, mediante lei
complementar, o período para novas emancipações, além de condicioná-las a prévia
realização de estudos de viabilidade e consulta pública mediante plebiscito (BRASIL,
1996).
A fragmentação territorial por meio das emancipações, se de um lado possibilita a
aproximação da estrutura do Poder da população, o que pode sugerir uma melhora na
prestação dos serviços públicos, de outro pode onerar o Ente Municipal de origem a ponto
de torná-lo dependente financeiramente de transferências de outros órgãos, sem que haja
qualquer benefício à sociedade do município emancipado, bloqueando o desenvolvimento
humano em ambos os territórios. Como o cidadão é fim de toda e qualquer ação pública,
essa realidade dual que acerca as emancipações deixa em enfoque a condição humana
como um viés indispensável a ser considerado no panorama de criar ou não novos
municípios.
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Partindo desse problema, o objetivo da pesquisa é analisar as emancipações
ocorridas no Estado do Paraná na década de 90, do ponto de vista do desenvolvimento
humano municipal (IDH-M), para responder a questão norteadora do estudo: a
emancipação influencia positivamente o IDH-M dos municípios emancipados em relação
aos municípios de origem? A pesquisa se justifica uma vez que a questão em voga sempre
estimulou a literatura na busca de evidências científicas que explicitassem se a
emancipação seria ou não prospectiva para o desenvolvimento do país. Ademais, a
discussão reassumiu destaque a partir da aprovação, no ano de 2013, do Projeto de Lei
416/2008 (BRASÍLIA, 2008) que regulamenta o §4 do artigo 18 da Constituição Federal
(BRASIL, 1988), circunstância que justifica o aprofundamento sobre o tema e corrobora
com a perspectiva do presente estudo que é poder contribuir teoricamente e estimular a
proposição de trabalhos futuros sobre os desdobramentos que a temática proporciona.
Em novembro de 2013 a Presidente Dilma Rousseff vetou o Projeto de Lei
aprovado, sob o argumento de que a medida desencadeará a expansão vultuosa do número
de municípios brasileiros, ocasionando o aumento de despesas para manutenção das
respectivas estruturas administrativas e representativas, influindo, ainda, negativamente na
repartição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Não obstante o veto, a
circunstância não retira a importância do debate. Pelo contrário, demanda maior atenção,
pois evidencia a colisão de interesses entre os Poderes Executivo e Legislativo.
Por relevante, frise-se que as delimitações temporal e geográfica do tema, para
alcançar as emancipações ocorridas no Estado do Paraná na década de 90, deve-se, em
primeiro lugar, à acessibilidade aos dados, pelo fato dos autores residirem nesse Estado e,
em segundo lugar, pela motivação, em nível de Controle Social, de conhecer as reais
motivações que levam a fragmentação territorial e o impacto no desenvolvimento humano
do Estado em que se reside, já que, na condição de cidadãos, são direta e indiretamente
afetados pelas ações empreendidas no Estado. No que se refere ao lapso temporal, a
limitação à década de 90 se faz necessária para que se possa trabalhar nos parâmetros de
um artigo científico, pois a análise de todas as emancipações já ocorridas no Estado
extrapolaria em muito as molduras desse recorte. Além disso, a criação do IDH se deu em
1990, de modo que dados acerca do desenvolvimento humano existem apenas após esse
ano.
Frente ao objetivo, justificativa e questão norteadora deste estudo, é relevante
ressaltar que não se intui exaurir o assunto, pois, ademais de serem incipientes as pesquisas
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relacionadas com a realidade do Estado do Paraná frente ao IDH-M, a análise das
emancipações, em qualquer recorte territorial, constituí campo fecundo para inserções
futuras sob os mais diversos enfoques. Dessa maneira, cientes das limitações em busca do
objetivo proposto, este artigo estrutura-se em seis partes/seções, sendo a primeira delas esta
introdução em que se sintetiza a contextualização, o problema e os objetivos do estudo. A
segunda seção perfila o aporte teórico e encontra-se subdividida em dois temas, quais
sejam, um relato acerca das motivações para a emancipação dos municípios no Brasil, de
um modo geral, e no Paraná de maneira particular e acerca do Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal. A terceira seção aprofunda os aspectos metodológicos para evidenciar
o caminho percorrido pela pesquisa, enquanto que a quarta parte dedica-se em estabelecer
os resultados, ou seja, verificar as emancipações ocorridas na década de 90 no Estado do
Paraná, comparando a evolução dos novos municípios com aqueles de origem. As duas
partes derradeiras referem-se, respectivamente, as considerações finais e o referencial
bibliográfico que encerram e sustentam o estudo realizado.
Referencial teórico
As emancipações municipais no Brasil – reflexo da conjuntura institucional
O fenômeno da fragmentação territorial no Brasil está diretamente ligado às fases
de maior ou menor descentralização do Poder na federação brasileira. As emancipações de
municípios são verificadas continuamente desde 1930, sendo exceção os períodos em que
não houve desmembramento territorial (BREMAEKER, 1996 apud Fávero, 2004, p. 51;
GOMES; MAC DOWELL, 2000), como, por exemplo, no regime militar, entre 1964 e
1985. Nesse período houve, inclusive, diminuição do número de municípios. Ao final de
1964 o número de municípios no Brasil era de 4.115, e já em 1965 o número era de 3.957,
enquanto em 1970 haviam 3.952 unidade territoriais locais (FAVERO, 2004). O motivo
desta diminução é que após o Golpe Militar houve uma redução significativa da autonomia
de Estados e Municípios (sem que isso significasse mudança no status desse ente
federativo), que acabou por refletir, também, nas emancipações (FÁVERO, 2004). As
regras para criação de municípios foram bastante endurecidas a partir da Constituição
Federal de 1967. Criaram-se requisitos mínimos para o desmembramento e que diziam
respeito ao tamanho da população e à receita pública. A Lei Complementar n°. 1/67
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(BRASIL, 1967), em seu artigo 2º, aprofundou a regulamentação, prevendo critérios
relativos à população, eleitorado, constituição do centro urbano e arrecadação de impostos.
Além das citadas regras, o parágrafo 1º desse mesmo artigo ampliou as dificuldades para a
emancipação ao determinar que “não será permitida a criação de Município, desde que esta
medida importe, para o Município ou Municípios de origem, na perda dos requisitos
exigidos nesta lei” (BRASIL,1967).
A literatura aponta diversas similitudes institucionais do período entre 1950-1960 e
pós Constituição de 1988. Tomio (2005b), em estudo acerca das emancipações municipais
no estado do Rio Grande do Sul, demonstra que 80% das unidades criadas naquele Estado
o foram nesses dois períodos. Segundo esse autor, as variáveis políticas arranjo federativo,
contexto institucional e relação de forças entre os poderes legislativo e executivo favoreceu
as emancipações em ambas as ocasiões (TOMIO, 2005b). Tais variáveis repareceram após
o fim do regime militar e a edição da Constituição Federal de 1988, havendo, inclusive, as
emancipações retornardo à órbita dos Estados. De acordo com a redação original da Carta
Magna, aos estados foi repassada a competência para edição de legislação que
contemplasse os requisitos para a emancipação. Embora haja a tentação na literatura de
responsabilizar a redação original dada ao artigo 18 da Constituição, Fávero (2004) aponta
que em 1987 foram criados e instalados 187 municípios, enquanto outros 247 iniciaram os
processos de emancipação naquele período, mas foram instalados apenas em 1989.
Ainda que os números dos anos finais do regime militar apontem para um possível
afrouxamento das regras de emancipação de municípios, foi mesmo após 1990 que
disparou a quantidade de entes locais no país. Embora os números já sejam expressivos na
década de 1980, onde 500 municípios foram criados, entre 1993 e 1997 foram criados e
implantados outros 1016 e, até o censo de 2000, o total de municípios brasileiros já se
encontrava na casa dos 5000 (FÁVERO, 2004). Magalhães (2008) aponta que entre 1985 e
2000 foram instalados 1405 municípios no país, o que equivale a 34,3% das atuais
prefeituras. Do total destas 94,5% são cidades com menos de 20 mil habitantes. Em estudo
comparado sobre o tema da fragmentação territorial no Brasil e em outros países, Tomio
(2005a) aponta que “comparada à ocorrência de processos similares, a criação de
municípios no Brasil distingue-se por ser mais numerosa, concentrada em áreas pouco
urbanizadas e não ser ordenadamente planejada pelos níveis de governo mais abrangentes”
(TOMIO, 2005a, p. 107).
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Houve enorme instabilidade institucional no ordenamento federativo com a
fragmentação territorial ocorrida no Brasil após a Constituição Federal de 1988. As
emancipações geraram a reação do Congresso, que respondeu com a edição da Emenda
Constitucional n. 15/96. Tomio (2005, p. 105) atesta que a centralização política advinda
dessa emenda “reeditou a violação da federação ocorrida em períodos não democráticos”.
Diante disso, a conclusão a que se chega acerca do maior número de emancipações no
período pós-Constituição de 1988 nada tem a ver com a redemocratização, mas sim com
uma maior permissividade legal que criava condições para tanto. A ideia defendida por
Tomio (2005a) é a de que o motivo pelo qual houve diminuição de municípios no período
militar foi a mudança institucional que modificou as regras legais (Lei Complementar n.
1/67), do mesmo modo que a Emenda Constitucional n. 15/96. Nesse sentido, é possível
afirmar que a fragmentação territorial brasileira não é efeito da democratização, mas sim
resultado de fatores políticos e institucionais mais específicos, nomeadamente por decisões
dos legislativos estaduais, conforme se verá adiante (TOMIO, 2005a).
A literatura aponta um rosário de argumentos contra e a favor das emancipações. O
entendimento defendido neste trabalho, porém, é o de que não é possível ser contrário às
emancipaçòes a priori. Isso porque alguns municípios podem ter viabilidade para sua
criação, enquanto outros, não. A questão, em realidade, passa por um estudo de viabilidade
da emancipação de determinados territórios e de ações administrativas posteriores baseadas
nas escolhas político-ideológicas de cada localidade (FLEURY, 2003).
Existem, contudo, alguns argumentos que conformam os ideais tanto dos
defensores quanto dos detratores dos desmembramentos. Scussel (1998) lista alguns
argumentos em prol da emancipação municipal baseada em Klering (1992), que são os
seguintes: i) atenção às matrizes históricas das culturas de cada localidade, especialmente
no plano simbólico, das noções de tradição e comunidade local; ii) resposta ao poder
centralizador e concentrador do Estado e; iii) máquinas administrativas enxutas são mais
eficientes. Some-se a esses argumentos a má administração pelas sedes dos distritos
distantes (KLERING, 1998). É possível apontar ainda outros argumentos, como, por
exemplo, o fato de que a emancipação aproxima o poder decisório sobre as políticas
públicas da população destinatária, além de aumentar os repasses tributários aos entes
federativos, o que seria um instrumento para possibilitar a diminuição das desigualdades
regionais e municipais (REIS, et al., 2010; BREMAEKER, 2001).
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Gomes e Mac Dowell (2000) apontam o Instituto Brasileiro de Administração
Municipal (IBAM) como uma das entidades entusiastas das emancipações. Afirmam que o
ponto de vista daquela instituição é o de que “quanto mais municípios, melhor”. Trazem
ainda o argumento de Noronha (1996, p. 113 apud GOMES.; MAC DOWELL, 2000) de
que, do ponto de vista social, o desmembramento melhora a vida dos cidadãos dos distritos
emancipados e, também, que existem efeitos colaterais positivos, como, por exemplo, a
imposição de um freio ao exôdo rural. Nesse sentido é o argumento de Ribeiro (1998 apud
FÁVERO, 2004), que defende as emancipações sob o ponto de vista de que uma
administração mais próxima da população tem o potencial de prover mais e melhores
equipamentos e serviços públicos, pois “há uma forte correlação entre a demanda de
serviços e equipamentos urbanos e a população municipal”, dessa forma, esse novos
municípios “em geral com populações pequenas, podem aumentar essa oferta de serviços e
bens públicos e, portanto, melhorar a qualidade de vida de suas populações” (RIBEIRO,
1998 apud FÁVERO, 2004, p. 76).
Ao mesmo tempo, a visão de que os municípios emancipados são, em geral, de
pequeno porte é vista como argumento contrário aos desmembramentos por Reis et al
(2010). Some-se a este fato, a baixa capacidade de arrecadação própria, de modo que esses
municípios dependem quase que exclusivamente das transferências de recursos dos entes
superiores (REIS, et al., 2010). Embora as emancipações possam contribuir com o aumento
da arrecadação dos novos municípios por meio das transferências federais e estaduais,
pode, simultaneamente, trazer a penúria para os municípios de origem. Ribeiro (1998 apud
FÁVERO, 2004, p. 76) aponta que “(...) os recursos ‘retirados’ dos municípios existentes
anteriormente podem ter afetado a capacidade de investimento de suas administrações”. É
possível argumentar ainda, com base em análises posteriores dos municípios emancipados
na década de 1980, que 76% dos municípios emancipados entre 1980 e 1991 apresentam
taxa de crescimento negativa, 96% estão entre as menores áreas de unidade administrativa
do Estado, o volume de população de tais municípios é pequeno, 76% deles são rurais e
82% possuem pequena diversidade de funções urbanas (MOURA; ULTRAMARI, 1994, p.
89-90).
Diante desses dados, Moura e Ultramari (1994) concluem que não há justificativa
para o número de emancipações havido. O processo emancipacionista teria se provado
muito frágil e ocultaria as reais intenções dos atores, que seria o “de assegurar ou criar
espaços eleitorais e conciliar interesses econômicos particulares com o poder político”
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(MOURA E ULTRAMARI; 1994). Por fim, o principal argumento contrário às
emancipações é o de que estas servem apenas para criar mais cargos políticos e aumentar
os gastos com a criação e manutenção da máquina pública (CIGOLINI, 2010).
Diversas são as razões tidas como motivadoras das emancipações havidas em todo
o Brasil. Tomio (2005a, p. 105) chega à conclusão de que as emacipações são resultado do
que ele chama de uma “regulamentação estadual que determinou uma grande
potencialidade multiplicadora de municípios”. A percepção neste caso é a de que as
instituições, tratadas por ele como regras do jogo e que estimulam ou reprimem
comportamento dos atores, levaram à imensa quantidade de municípios desmembrados a
partir de 1987. Os estímulos viriam de dois mecanismos institucionais que são, em
primeiro lugar, os estimulos fiscais. Estes garantem aos municípios o contínuo recebimento
de recursos advindos, por exemplo, do FPM, fato este que transmite à população e às
lideranças políticas a segurança de que suas demandas poderão ser cumpridas. Magalhães
(2008) aponta que a distribuição deste fundo favorece aos pequenos municípios. Além
disso, a maior disponibilidade de recursos fiscais chega a essas prefeituras sem a
necessidade de que os municípies paguem mais impostos (TOMIO, 2005a). O estímulo
fiscal às emancipações encontra eco na ânsia popular por melhoras na sua condição social.
Ademais, o fato destes serem garantidos por lei torna a emancipação vantajosa não só para
o novo município, mas também para o município de origem, haja vista que a arrecadação
de ambos será maior per capita (CIGOLINI, 2010). Por isso, a existência da transferência
obrigatória do FPM foi um dos grandes fatores a motivar não só as elites políticas locais a
favor das emancipações, mas também a população.
Em segundo lugar, a atribuição da regulamentação das emancipações aos Estados
pode ser apontado como facilitador das emancipações (TOMIO, 2005a, p. 115). Alves
(2006) aponta semelhanças entre o período pós Constituição de 1946 e 1988, em que o
estímulo mais importante para as emancipações teria sido o repasse às Assembléias
Legislativas da autonomia para tratar do tema. No caso do Estado do Paraná, o fato de os
critérios serem menos restritivos do que das Constituições anteriores estimulou os
movimentos emancipatórios.
Outro ponto de vista acerca das motivações para a emancipação sugere que a má
administração dos distritos pela sede do município, bem como a demanda de pessoas e
grupos com identidades locais significativas (tal como suas histórias, práticas e valores)
por elevar seus padrões de vida local são motivos importantes para a emancipação
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(KLERING, 1998; FÁVERO, 2004). Bremaeker (1993 apud MAGALHÃES, 2008, p. 14)
corrobora com os achados de Klering (1998) em pesquisa realizada com lideranças
políticas de municípios emancipados em todo o Brasil. Foram recolhidos dados que
demonstram que 54,2% das emancipações tem como motivação o descaso por parte da
administração pública do município de origem, 23,6% pela existência de forte atividade
econômica local, 20,8% pela grande extensão territorial do município de origem e 1,4%
tem como explicação o aumento da população local. No tocante ao Estado do Paraná,
Cigolini (1999; 2010) encontra dados semelhantes no que se refere ao aspecto econômico.
Apresenta pesquisa com municípios emancipados na década de 1990 e destaca que 60%
dos entrevistados afirmam que a causa do desmembramento foi a existência de condições
econômicas favoráveis. Comparando os resultados do Estado do Paraná com o restante do
Brasil, o argumento de que “o descaso por parte da administração pública do município de
origem” teria motivado o desmembramento não foi utilizado no Paraná. Já a “existência de
forte atividade econômica local” está de acordo tanto neste Estado quanto nacionalmente
(CIGOLINI, 2010, p. 50).
Embora o argumento econômico seja aquele por mais vezes apontado nas pesquisas
de um modo geral como sendo o fator preponderante para as emancipações, Cigolini
(2010) ao analisar as emancipações daqueles municípios cuja justificativa era a força da
atividade econômica local aponta que não havia nessas áreas dinamismo local suficiente a
justificar a emancipação. Diante disso, aponta que o verdadeiro motivo a sustentar os
desmembramentos destes municípios não foi trazido à tona. Nesse sentido, Cigolini (2010)
aponta que dos 22 municípios pesquisados, em 50% deles os deputados responsáveis pelo
projeto de lei que levou à emancipação foram o primeiro ou o segundo mais votado nas
eleições de1998, o que demonstra a ligação entre a emancipação e os interesses da
representação política.
No Estado do Paraná, após a promulgação da Constituição Federal em 1988 e o
repasse aos Estados do poder de coordenar o processo de emancipação, foi a partir da
Constituição Estadual de 1989 que as emancipações passaram ser regidas por Lei
Complementar editada pela Assembleia Legislativa. Então, no ano de 1991, foi
promulgada a Lei Complementar n. 56/1991, que outorgou à população local a iniciativa
dos projetos de lei para a emancipação. Além disso, critérios menos rígidos (em termos
comparativos àqueles definidos pela Lei Complementar Federal n. 1/1967) foram definidos
no que se refere aos critérios de população, renda e moradias na sede (ALVES, 2006).
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Alves (2006) aponta em sua pesquisa que assim como no Estado do Rio Grande
do Sul (TOMIO, 2005) a relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo influenciou
fortemente a criação de municípios no Estado do Paraná. No período entre 1987-1991, 48
dos 76 municípios analisados no presente trabalho foram criados, enquanto no governo
seguinte, entre 1991-1994, apenas cinco o foram. Rememore-se, também, que este último
Governador postou-se contrário às emancipações tendo, inclusive, proposto diversas
demandas judiciais nesse sentido (ALVES, 2006). Em ambos os casos os Governadores
contavam com maioria na Assembleia Legislativa e, embora nos dois períodos tenha
havido a aprovação de projetos de lei no sentido de emancipar alguns municípios, a ação
do mandatário Estadual foi o que diferenciou a quantidade de desmembramentos em cada
quadriênio (ALVES, 2006). Veja-se que após o final da gestão 1991-1994, durante o
mandato seguinte (1995-2003), foram criados 24 municípios apenas no primeiro ano. De
acordo com Alves (2006) a quantidade de municípios não foi maior porque havia a
imposição legal de que os novos municípios participassem das eleições municipais de
1996, de modo que o prazo para sua aprovação era o dia 31 de dezembro de 1995, o que
não ocorreu com muitos deles. Além disso, nesse ínterim foi promulgada a Emenda
Constitucional n. 15/1996, que sustou a tramitação de 25 projetos que previam a
emancipação de novos municípios.
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M)
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi criado pela Organização das
Nações Unidas (ONU), com a intenção de medir o nível de desenvolvimento humano nos
países e é hoje a mais conhecida medida de desenvolvimento humano (SCARPIN;
SLOMSKI, 2007). Permite que seja comparado no tempo a situação dos países segundo as
três dimensões elementares do desenvolvimento humano (GUIMARÃES; JANUZZI,
2004). A sua criação ocorreu no contexto da discussão acerca da utilização do PIB
enquanto medida de desenvolvimento. Até então, esta era a única medida utilizada para
analisar o crescimento. O debate que se seguiu à criação do IDH trouxe à tona a
necessidade de que a melhoria nas condições de saúde e educação da população fosse
tratada como fundamentais (SCARPIN; SLOMSKI, 2007). Não se trata, porém,
simplesmente, de uma medida de bem-estar e nem tampouco de satisfação da população.
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Trata-se, sim, de uma medida de potência, para que sejam medidos os avanços e o caminho
percorrido até os objetivos (FÁVERO, 2004).
O IDH é um indicador de segunda geração, o que significa que está-se tratando de
um índice composto por mais de um indicador. A sua criação se deve ao paquistânes
Mahbub ul Haq, que se baseou nas ideias de Amartya Sen sobre o desenvolvimento, com
enfoque nas capacidades e titularidades do ser humano (GUIMARÃES e JANUZZI, 2004).
O entendimento no qual se baseia o IDH é o de que a qualidade da vida humana não pode
ser baseada apenas no aspecto econômico. O que se deve discutir e definir são quais os
critérios significativos para o desenvolvimento humano (SCARPIN; SLOMSKI, 2007).
Este estaria vinculado à somatória de capacidades de cunho econômico, social, político e
cultural. As mais básicas dessas condições são aquelas que permitiriam ao cidadão ampliar
suas capacidades, escolhas e liberdades, nos termos defendidos por Amartya Sen
(BITOUN, 2005). A intenção com a criação do IDH era de pontuar que mais do que as
condições de longevidade, educação e renda, há a necessidade de que o ser humano
alcance novas capacidades e liberdades de escolha. Um IDH baixo significa que os
indivíduos vivem em “condições de miséria e opressão” (BITOUN, 2005, p.3). A ideia,
portanto, é a de que o IDH representa em números a desigualdade de oportunidades de
construir o desenvolvimento. Esta construção, contudo, demanda ações detalhadas e
profundas, o que explica o motivo pelo qual a apresentação do IDH vir sempre
acompanhada de diversas outras variáveis (BITOUN, 2005).
Criado na década de 1990, o índice varia de 0 (nenhum desenvolvimento humano)
a 1 (desenvolvimento humano total) e era composto à época pela média aritmética de três
indicadores: educação, longevidade e renda (FÁVERO, 2004; SCARPIN; SLOMSKI,
2007). A dimensão educação (conhecimento) era composta pela Taxa de Alfabetização de
Adultos e da Taxa de Escolarização Bruta (TEB), a dimensão longevidade (uma vida longa
e saudável) tinha como fundamento a Esperança de vida ao nascer e, por fim, a dimensão
renda (um nível de vida digno) era calculado baseando-se no PIB per capita (PPC)
(FUKUDA-PARR ET AL., 2004, p. 258 apud SCARPIN ; SLOMSKI, 2007). A grande
vantagem de sua utilização é que o reduzido número de dimensões facilita o entendimento
do índice, tornando-o mais transparente e de mais fácil entendimento a um público mais
amplo (GUIMARÃES e JANUZZI, 2004).
Além do IDH, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
juntamente com a Fundação João Pinheiro e o Instituto Brasileiro de Geografia e
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Estatística (IBGE) criaram o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), que
se utiliza das mesmas dimensões do IDH, mas cujos indicadores são calculados através dos
censos demográficos do IBGE, de modo que a sua edição só é possível a cada 10 anos
(FÁVERO, 2004). De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA),
alguns indicadores usados são diferentes daqueles utilizados no IDH, porque, “embora
meçam os mesmos fenômenos, os indicadores levados em conta no IDH-M municipal são
mais adequados para avaliar as condições de núcleos sociais menores” (FÁVERO, 2004, p.
98). Além disso, as diretrizes estabelecidas pelos relatórios globais sobre o
desenvolvimento humano do PNUD permitem que os indicadores utilizados sejam aqueles
disponibilizados localmente, de modo que os números do IDH e do IDH-M são
incomparáveis entre si (PNUD, 2013) e, embora sejam mantidas as três dimensões
originais, para que o índice se mantenha padronizado, a utilização de indicadores diferentes
permite “um maior refinamento do índice municipal” (PNUD, 2013).
Algumas adaptações foram feitas ao IDH-M na edição 2013, a mais impostante
delas é que a média a partir de agora é geométrica a fim de neutralizar a maior influência
de uma dimensão sobre a outra. A intenção dos formuladores era a de que o IDH-M
acompanhasse as mudanças metodológicas realizadas no IDH Global em 2010 (PNUD,
2013). Por esse motivo, o IDH-M apresentado nos Atlas de Desenvolvimento Humano do
Brasil de 1998 e 2003 não podem ser comparados com os de 2013. Para este último os
dados passaram por novo tratamento, tendo sido adaptadas tanto a sua metodologia quanto
alguns conceitos que o compõe. Com isso, recalculou-se, também, os valores do IDH-M
para os anos de 1991 e 2000, que são aqueles utilizados no presente trabalho (PNUD,
2013).
Aspectos metodológicos
O estudo constitui-se, quanto aos objetivos, de uma pesquisa exploratório-
descritiva, já que tem por finalidade criar maior familiaridade com o objeto da pesquisa a
fim de aprimorar ideias ou formular/intuir novas (GIL, 2002). O referencial teórico buscou
investigar e sistematizar o conhecimento sobre os principais argumentos favoráveis à
emancipação de novos Municípios para visualizar o potencial contributivo desse
instrumento jurídico-político no desenvolvimento humano. Já a parte descritiva da presente
pesquisa buscou alcançar a resposta sobre se a emancipação influencia positivamente o
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IDH-M dos municípios emancipados. Neste sentido, foi realizado um levantamento das
emancipações ocorridas no Estado do Paraná no curso da década de 90 para descrever o
comportamento do IDH-M dos municípios de origem e os emancipados.
No que se refere à abordagem, tratou-se de uma pesquisa qualitativa, pois visou
verificar se as emancipações municipais influenciaram no IDH-M, sem a pretensão de
tornar uma proposta rigidamente estruturada. Quanto aos meios, lançou-se mão de
pesquisa bibliográfica, aplicada aos livros, teses, dissertações e artigos científicos
veiculados em revistas eletrônicas para alçar o aporte teórico relacionado às temáticas que
se relacionam ao assunto; e documental consistente na análise de leis, decretos, portarias,
resoluções os quais pendem do devido tratamento. Os dados relacionados ao IDH-M foram
coletados a partir do sítio eletrônico do PNUD. Salienta-se, por derradeiro, que a
metodologia qualitativa de análise de conteúdo será utilizada para a análise dos dados
coletados, sendo que o conhecimento científico assenta-se nos resultados encontrados.
Apresentação e análise dos resultados
Nesta seção são apresentados os resultados obtidos pela pesquisa, que viabilizaram
que fosse alcançado o objetivo de analisar as emancipações ocorridas no Estado do Paraná
na década de 90 do ponto de vista do desenvolvimento humano municipal (IDH-M). Como
já referido acima, em pesquisa realizada com 22 municípios paranaenses na década de 90,
Cigolini (1999) apontou que o principal motivo para a criação de 60% desses municípios
foi a presença de condições econômicas favoráveis, 22% atendeu a anseios da sociedade
local e 18% a escolha foi precedida de plebiscito.
Entre os anos de 1991 e 2000 ocorreram 76 emancipações no território paranaense.
É importante notar que alguns municípios tiveram seus territórios fragmentados em mais
de uma oportunidade para originar novos municípios. No aspecto comparativo, observa-se
que 20 municípios emancipados na década de 90, em algum dos três levantamentos do
IDH-M (1991, 2000 e 2010), superaram os municípios de origem. O quadro 1 ilustra quais
foram esses municípios, qual ano do levantamento, qual o índice do IDH-M em relação ao
município de origem e o percentual de variação:
Quadro 1 – Municípios emancipados que superaram o IDH-M dos municípios de
origem
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% Ano Municipio Desmembrado IDH-M Municipio Origem IDH-M
36,11 1991 RESERVA DO IGUAÇU 0,49 PINHÃO 0,36
17,48 1991 FOZ DO JORDÃO 0,36 CANDÓI 0,31
13,08 2000 PINHAIS 0,66 PIRAQUARA 0,58
11,08 1991 FAZENDA RIO GRANDE 0,45 MANDIRITUBA 0,41
9,92 2010 FAZENDA RIO GRANDE 0,72 MANDIRITUBA 0,66
7,42 2000 IMBAÚ 0,52 RESERVA 0,49
7,29 2010 PINHAIS 0,75 PIRAQUARA 0,70
6,69 1991 PINHAIS 0,51 PIRAQUARA 0,48
5,55 2000 CARAMBEÍ 0,65 CASTRO 0,61
5,32 2000 RESERVA DO IGUAÇU 0,55 PINHÃO 0,53
4,83 2010 ITAIPULANDIA 0,74 SÃO MIGUEL DO IGUAÇU 0,70
4,58 2000 FAZENDA RIO GRANDE 0,59 MANDIRITUBA 0,57
3,93 2000 NOVA SANTA BÁRBARA 0,61 SANTA CECÍLIA DO PAVÃO 0,59
3,64 2000 VENTANIA 0,54 TIBAGI 0,52
3,58 2010 PINHAL DE SÃO BENTO 0,70 SANTO ANTÔNIO DO SUDOESTE
0,67
3,56 2010 CARAMBEÍ 0,73 CASTRO 0,70
3,37 2000 LIDIANÓPOLIS 0,58 JARDIM ALEGRE 0,56
2,71 2000 SERRANÓPOLIS DO IGUAÇU 0,68 MEDIANEIRA 0,67
2,27 2010 VIRMOND 0,72 LARANJEIRAS DO SUL 0,71
2,20 2010 QUATRO PONTES 0,79 MARECHAL CANDIDO RONDON 0,77
1,93 2000 ITAIPULANDIA 0,63 SÃO MIGUEL DO IGUAÇU 0,62
1,84 2000 QUATRO PONTES 0,72 MARECHAL CANDIDO RONDON 0,71
1,57 2010 FOZ DO JORDÃO 0,65 CANDÓI 0,64
1,38 2000 FOZ DO JORDÃO 0,52 CANDÓI 0,51
1,36 2010 GUAMIRANGA 0,67 IMBITUVA 0,66
1,28 2000 ENTRE RIOS DO OESTE 0,71 MARECHAL CANDIDO RONDON 0,71
1,20 1991 NOVA SANTA BÁRBARA 0,42 SANTA CECÍLIA DO PAVÃO 0,42
0,94 2010 GOIOXIM 0,64 CANTAGALO 0,64
0,92 1991 SERRANÓPOLIS DO IGUAÇU 0,55 MEDIANEIRA 0,55
0,74 2010 BRASILÂNDIA DO SUL 0,68 ALTO PIQUIRI 0,68
0,65 2010 IMBAÚ 0,62 RESERVA 0,62
0,32 2000 SÃO MANOEL DO PARANÁ 0,63 INDIANÓPOLIS 0,63
0,29 2010 CAMPO MAGRO 0,70 ALMIRANTE TAMANDARÉ 0,70
0,14 2010 SÃO MANOEL DO PARANÁ 0,73 INDIANÓPOLIS 0,72
Fonte: adaptado de PNUD (2013)
Dessa circunstância constata-se que apenas Foz do Jordão, Fazenda Rio Grande e
Pinhais, estes dois últimos situados na região metropolitana de Curitiba, lograram superar
os respectivos municípios de origem nos três levantamentos do IDH-M, ou seja, sugerem
que a emancipação se mostrou prospectiva desde o princípio sob esse enfoque.
Os municípios de Nova Santa Barbara, Reserva do Iguaçu e Serranópolis do Iguaçu
apresentaram IDH-M superior em relação aos municípios de origem nos levantamentos de
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1991 e 2000, decaindo no de 2010. Já Itaipulândia, Quatro Pontes, São Manoel do Paraná,
Carambeí e Imbaú superam o município-mãe nos levantamentos de 2000 e 2010. Entre
Rios do Oeste, Lidianópolis e Ventania ultrapassaram o índice em 2000, mas não
ostentaram a marca no levantamento seguinte, sendo superados novamente pelos
municípios de origem. Brasilândia do Sul, Pinhal de São Bento, Virmond, Campo Magro,
Goioxim e Guamiranga, por sua vez, apresentaram índice superior em 2010. Essa oscilação
ascendente e descendente dos indicadores entre os municípios novos e de origem também
foi constatada na pesquisa de Fávero (2004) em relação aos municípios paulistas.
Novamente reforçada as limitações da análise, já que a dinâmica socioeconômica
da parcela territorial desmembrada influencia sobremaneira no comportamento do IDH-M,
em termos estritamente numéricos, os indicadores sugerem que as emancipações ocorridas
no Estado do Paraná, em sua destacada maioria, não parecem ter contribuído para o
engrandecimento do progresso de desenvolvimento humano, seja pela oscilação daqueles
que não se mantiveram a frente em comparação aos municípios de origem, seja porque
apenas três dos 76 novos municípios se destacaram com indicador superior no decorrer dos
três levantamentos.
Outros estudos, em enfoques análogos, também sugerem que a emancipação por si
só não contribui para erigir o desenvolvimento humano. No estudo que buscou explorar, a
partir do IDH/2000, os cinco melhores e piores municípios do Estado de Minas Gerais,
Fleury (2003, p. 73) destaca a persistência do baixo padrão de desenvolvimento e afirma
com segurança que “a emancipação de distritos, por si só, é incapaz de assegurar o
desencadeamento do processo de desenvolvimento da localidade”, já que para o autor “o
comportamento do novo município está fortemente associado ao seu passado e às
condições socioeconômicas predominantes”.
Por seu turno, Scarpin (2006, p. 8) ressalta que o IDH-M se comporta considerando
diversas variáveis dentre elas a “distância à capital, altitude do município, nível de
população rural, receita tributária, despesa com pessoal, despesa com saúde e saneamento,
investimentos e gastos com indústria e comércio”. Tem-se, portanto, que o desempenho
pouco expressivo do IDH-M dos municípios paranaenses emancipados na década de 90 em
superar ou igual ao IDH-M dos municípios de origem podem ser fruto da influência dos
fatores apontados por Scarpin (2006), demandando a realização de pesquisa futura em que
sejam aprofundadas as análises dessas variáveis no caso concreto dos municípios
paranaenses ou, ao menos, de alguns deles por amostragem.
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Já por outro enfoque, considerado e respeitadas as limitações que a análise
comporta, tomando em conta a representação numérica do IDH-M, observa-se que todos os
municípios, novos e de origem, apresentaram movimento crescente do IDH-M nos
períodos de levantamento, tal qual evidencia os dados tabulados no quadro 2:
Quadro 2 – IDH-M dos municípios desmembrados s e de origem entre 1991 e 2000 e o percentual de variação no período continua
Município Desmembrado IDHM 1991
IDHM 2010
% Município de Origem IDHM 1991
IDHM 2010
%
ANAHY 0,398 0,695 74,62 CORBÉLIA 0,497 0,738 48,49
ÂNGULO 0,459 0,721 57,08 IGUARAÇU 0,514 0,758 47,47
ARAPUÁ 0,355 0,73 105,63 IVAIPORÃ 0,486 0,73 50,21
ARIRANHA DO IVAÍ 0,332 0,67 101,81 IVAIPORÃ 0,486 0,73 50,21
BOA ESPERANÇA DO IGUAÇU 0,391 0,7 79,03 DOIS VIZINHOS 0,443 0,767 73,14 BOA VENTURA DE SÃO
ROQUE 0,208 0,655 214,90 PITANGA 0,381 0,702 84,25
BOM JESUS DO SUL 0,358 0,697 94,69 BARRACÃO 0,469 0,706 50,53
BOM SUCESSO DO SUL 0,43 0,742 72,56 PATO BRANCO 0,56 0,782 39,64
BRASILÂNDIA DO SUL 0,359 0,681 89,69 ALTO PIQUIRI 0,401 0,676 68,58
CAFEZAL DO SUL 0,357 0,692 93,84 IPORÃ 0,422 0,706 67,30
CAMPINA DO SIMÃO 0,247 0,63 155,06 GUARAPUAVA 0,473 0,731 54,55
CAMPO MAGRO 0,404 0,701 73,51 ALMIRANTE TAMANDARÉ 0,437 0,699 59,95
CANDÓI 0,309 0,635 105,50 GUARAPUAVA 0,473 0,731 54,55
CARAMBEÍ 0,455 0,728 60,00 CASTRO 0,456 0,703 54,17
CARAMBEÍ 0,455 0,728 60,00 PONTA GROSSA 0,548 0,763 39,23
CORONEL DOMINGO OARES 0,26 0,6 130,77 PALMAS 0,451 0,66 46,34
CRUZEIRO DO IGUAÇU 0,381 0,709 86,09 DOIS VIZINHOS 0,443 0,767 73,14
CRUZMALTINA 0,379 0,666 75,73 FAXINAL 0,454 0,687 51,32
DIAMANTE DO SUL 0,332 0,608 83,13 GUARANIAÇU 0,398 0,677 70,10
DOUTOR ULYSSES 0,227 0,546 140,53 CERRO AZUL 0,297 0,573 92,93
ENTRE RIOS DO OESTE 0,542 0,761 40,41 MARECHAL CANDIDO
RONDON 0,569 0,774 36,03
ESPERANÇA NOVA 0,397 0,689 73,55 PÉROLA 0,48 0,7 45,83
ESPIGÃO ALTO DO IGUAÇU 0,319 0,636 99,37 QUEDAS DO IGUAÇU 0,42 0,681 62,14
FAROL 0,395 0,715 81,01 CAMPO MOURÃO 0,524 0,757 44,47
FAZENDA RIO GRANDE 0,451 0,72 59,65 MANDIRITUBA 0,406 0,655 61,33
FERNANDES PINHEIRO 0,333 0,645 93,69 TEIXEIRA SOARES 0,409 0,671 64,06
FLOR DA SERRA DO SUL 0,286 0,682 138,46 BARRACÃO 0,469 0,706 50,53
FLOR DA SERRA DO SUL 0,286 0,682 138,46 MARMELEIRO 0,388 0,722 86,08
FLOR DA SERRA DO SUL 0,286 0,682 138,46 SALGADO FILHO 0,359 0,7 94,99
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FOZ DO JORDÃO 0,363 0,645 77,69 CANDÓI 0,309 0,635 105,50
GOIOXIM 0,227 0,641 182,38 CANTAGALO 0,334 0,635 90,12
GUAMIRANGA 0,361 0,669 85,32 IMBITUVA 0,395 0,66 67,09
HONÓRIO SERPA 0,331 0,683 106,34 MANGUEIRINHA 0,367 0,688 87,47
IGUATU 0,374 0,703 87,97 CORBÉLIA 0,497 0,738 48,49
IMBAÚ 0,323 0,622 92,57 RESERVA 0,327 0,618 88,99
IMBAÚ 0,323 0,622 92,57 TELÊMACO BORBA 0,508 0,734 44,49
IRACEMA DO OESTE 0,425 0,707 66,35 FORMOSA DO OESTE 0,491 0,723 47,25
ITAIPULANDIA 0,454 0,738 62,56 SÃO MIGUEL DO IGUAÇU 0,493 0,704 42,80
ITAPERUÇU 0,348 0,637 83,05 RIO BRANCO DO SUL 0,389 0,679 74,55
IVATÉ 0,409 0,706 72,62 UMUARAMA 0,552 0,761 37,86
LARANJAL 0,261 0,585 124,14 PALMITAL 0,316 0,639 102,22
LIDIANÓPOLIS 0,353 0,68 92,63 JARDIM ALEGRE 0,406 0,689 69,70
MANFRINÓPOLIS 0,266 0,645 142,48 SALGADO FILHO 0,359 0,7 94,99
MARIPÁ 0,52 0,758 45,77 PALOTINA 0,56 0,768 37,14
MARQUINHO 0,228 0,614 169,30 CANTAGALO 0,334 0,635 90,12
MATO RICO 0,239 0,632 164,44 PITANGA 0,381 0,702 84,25
MAUÁ DA SERRA 0,389 0,652 67,61 MARILÂNDIA DO SUL 0,418 0,691 65,31
MERCEDES 0,481 0,74 53,85 MARECHAL CANDIDO
RONDON 0,569 0,774 36,03
NOVA ESPERANÇA DO SUDOESTE
0,315 0,714 126,67 ENÉAS MARQUES 0,416 0,752 80,77
NOVA ESPERANÇA DO SUDOESTE
0,315 0,714 126,67 SALTO DO LONTRA 0,393 0,718 82,70
NOVA LARANJEIRAS 0,298 0,642 115,44 LARANJEIRAS DO SUL 0,464 0,706 52,16
NOVA SANTA BÁRBARA 0,423 0,68 60,76 SANTA CECÍLIA DO PAVÃO 0,418 0,723 72,97
NOVO ITACOLOMI 0,392 0,71 81,12 CAMBIRA 0,476 0,725 52,31
PATO BRAGADO 0,515 0,747 45,05 MARECHAL CANDIDO
RONDON 0,569 0,774 36,03
PEROBAL 0,411 0,713 73,48 UMUARAMA 0,552 0,761 37,86
PINHAIS 0,51 0,751 47,25 PIRAQUARA 0,478 0,7 46,44
PINHAL DE SÃO BENTO 0,308 0,695 125,65 SANTO ANTÔNIO DO
SUDOESTE 0,406 0,671 65,27
PITANGUEIRAS 0,409 0,71 73,59 ROLÂNDIA 0,537 0,739 37,62
PONTAL DO PARANÁ 0,409 0,738 80,44 PARANAGUÁ 0,512 0,75 46,48
PORTO BARREIRO 0,327 0,688 110,40 LARANJEIRAS DO SUL 0,464 0,706 52,16
PRADO FERREIRA 0,432 0,71 64,35 MIRASELVA 0,513 0,748 45,81
QUARTO CENTENÁRIO 0,376 0,71 88,83 GOIOERÊ 0,47 0,731 55,53
QUATRO PONTES 0,484 0,791 63,43 MARECHAL CANDIDO
RONDON 0,569 0,774 36,03
RAMILÂNDIA 0,426 0,63 47,89 MATELÂNDIA 0,483 0,725 50,10
RANCHO ALEGRE D´OESTE 0,394 0,704 78,68 GOIOERÊ 0,47 0,731 55,53
RESERVA DO IGUAÇU 0,49 0,648 32,24 PINHÃO 0,36 0,654 81,67
RIO BONITO DO IGUAÇU 0,319 0,629 97,18 LARANJEIRAS DO SUL 0,464 0,706 52,16
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RIO BRANCO DO IVAÍ 0,275 0,64 132,73 GRANDES RIOS 0,386 0,658 70,47
RIO BRANCO DO IVAÍ 0,275 0,64 132,73 ROSÁRIO DO IVAÍ 0,315 0,662 110,16
SANTA LÚCIA 0,364 0,687 88,74 CAPITÃO LEÔNIDAS
MARQUES 0,415 0,716 72,53
SANTA MARIA DO OESTE 0,282 0,609 115,96 PITANGA 0,381 0,702 84,25
SANTA MÔNICA 0,403 0,704 74,69 SANTA ISABEL DO IVAÍ 0,483 0,72 49,07
SÃO MANOEL DO PARANÁ 0,423 0,725 71,39 INDIANÓPOLIS 0,457 0,724 58,42
SÃO PEDRO DO IGUAÇU 0,442 0,683 54,52 TOLEDO 0,539 0,768 42,49
SAUDADE DO IGUAÇU 0,401 0,699 74,31 CHOPINZINHO 0,424 0,74 74,53
SERRANÓPOLIS DO IGUAÇU 0,55 0,762 38,55 MEDIANEIRA 0,545 0,763 40,00
TAMARANA 0,36 0,621 72,50 LONDRINA 0,588 0,778 32,31
TUNAS DO PARANÁ 0,28 0,611 118,21 BOCAIÚVA DO SUL 0,376 0,64 70,21
VENTANIA 0,328 0,65 98,17 TIBAGI 0,371 0,664 78,98
VIRMOND 0,38 0,722 90,00 LARANJEIRAS DO SUL 0,464 0,706 52,16
Fonte: Dados adaptados de PNUD (2013)
Tal circunstância parece ser uma tendência em outras partes do país, pois o estudo
de Fávero (2004, p. 123) apontou que no Estado de São Paulo, nos períodos de 1991 a
2000, os indicadores que compõe o IDH-M evoluíram positivamente: “verificamos que
pela coluna dos valores médios todos os municípios, rigorosamente, tiveram evolução
positiva em todos os indicadores, acompanhando o que ocorreu com os valores do estado”.
Sob essa vertente, considerando a progressiva elevação do indicador e que esse, em
certa medida, foi uniforme entre os municípios emancipados e de origem, é possível
ponderar que embora a emancipação indique não atuar para aumentar o desenvolvimento
humano, ela também não influi para piorar drasticamente o indicador, ou seja, termina por
mantê-lo estável.
Considerações finais
A pesquisa buscou analisar as emancipações ocorridas no Estado do Paraná na
década de 90 do ponto de vista do desenvolvimento humano municipal (IDH-M) para
buscar responder se a emancipação influencia positivamente o IDH-M dos municípios
emancipados em relação aos municípios de origem.
Do aporte teórico foi possível apreender que as emancipações municipais são um
fenômeno recorrente no federalismo brasileiro, ainda mais nos períodos em que a
autonomia dos entes municipais é aprofundada, vide a grande ocorrência de emancipações
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tanto no período 1940-1960, quanto no período pós Constituição Federal de 1988 até a
edição da EC 15/96.
Em que pese os argumentos favoráveis ou não acerca das emancipações, não é
possível a priori posicionar-se contra ou a favor destas. Por esse motivo é que sobressai a
imperatividade da confecção de estudos de viabilidade sobre cada município, haja vista a
necessidade de se analisar o potencial econômico e social de cada localidade e em cada
contexto. E isso porque embora a motivação aparente das emancipações seja, de um modo
geral, de viés econômico, os estudos que se aprofundaram no tema demonstraram que as
razões por trás delas são, em geral, de cunho político, de modo que tais estudos poderiam
se contrapor às razões meramente político-eleitorais. Além disso, os estímulos
institucionais aos desmembramentos territoriais permanecem em vigor no Brasil, de modo
que eventuais pleitos emancipatórios devem passar a ser analisados não apenas sob o ponto
de vista da atividade econômica, mas através de um olhar prospectivo acerca do
desenvolvimento humano da população local.
Frente a essas considerações e após verificar as emancipações trilhadas no Estado
do Paraná na década de 90, como resultado foi possível identificar que, embora o IDH-M
dos municípios criados e de origem encontre-se em progressão, os novos municípios, em
poucas exceções, superam o IDH-M dos municípios de origem no decorrer dos três
levantamentos considerados. Apenas Foz do Jordão, Fazenda Rio Grande e Pinhais, estes
dois últimos situados na região metropolitana de Curitiba, lograram superar os respectivos
municípios de origem nos três levantamentos do IDH-M, sugerindo que a emancipação se
mostrou prospectiva desde o princípio sob esse enfoque. Embora demonstrando oscilação,
os municípios de Nova Santa Barbara, Reserva do Iguaçu, Serranópolis do Iguaçu,
Itaipulândia, Quatro Pontes, São Manoel do Paraná, Carambeí, Imbaú, Entre Rios do
Oeste, Lidianópolis, Ventania, Brasilândia do Sul, Pinhal de São Bento, Virmond, Campo
Magro, Goioxim e Guamiranga, apresentaram índice superior em pelo menos um dos
levantamentos do IDH-M.
Desse modo, é possível concluir que o objetivo proposto no presente trabalho foi
alcançado, pois as constatações proporcionaram a resposta para à questão norteadora do
estudo, no sentido de que os dados sugerem, em princípio, que a emancipação, por si só,
não atua positivamente no desenvolvimento humano e, pela ótica desse critério, novas
emancipações não se justificam. No entanto, sob o enfoque do crescimento progressivo
compartilhado por todos os municípios, é possível assentir que embora a emancipação
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indique não atuar para aumentar o desenvolvimento humano, ela também não influi para
piorar o indicador, ou seja, termina por mantê-lo estável.
Frisa-se que a pesquisa buscou visualizar o comportamento do IDH-M ao longo dos
levantamentos, sem a pretensão de investigar as variáveis que influenciam no seu
movimento. Pretendeu-se, apenas trazer elementos iniciais, como o panorama numérico do
indicador, para abrir frente a estudos futuros nos mais diversos enfoques de análise, na
ânsia de que as singelas reflexões ora enunciadas sirvam para qualificar o debate
acadêmico. O estudo aprofundado para identificar as condições socioeconômicas das
parcelas territoriais que deram origem a novos municípios revela-se prospectivo para
explicar porque o IDH-M de determinados Entes não evoluiu ou o faz a passos lentos se
comparado ao município de origem. Outra sugestão é que se analise o impacto da
emancipação no IDH-M do município de origem, para responder se a fragmentação
territorial favoreceu ou prejudicou a ascensão do indicador em voga.
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