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ORGANISMOS INDEPENDIENTES PARA EL ANÁLISIS PRESUPUESTARIO Y ECONÓMICO: UNA PROPUESTA PARA CHILE

JAVIER BRONFMAN

Economista Universidad de Chile. MpA en Análisis de

Políticas Públicas y de Desarrollo de New York

University. Ph.D. de American University.

IMAGEN

ABRIL 2016

www.espaciopublico.cl

DOCUMENTO DE REFERENCIA Nº 31

Los Documentos de Referencia son trabajos que Espacio Público encarga a investigadores, académicos y expertos externos. Los documentos reflejan la visión de los autores y no necesariamente representan la opinión de Espacio Público.

Contenido

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................. 5

INTRODUCCIÓN ........................................................................................ 8

CHILE, SU PROCESO DE APROBACIÓN DE LEYES Y PRESUPUESTO. .......................... 11

Proceso presupuestario Chileno ............................................................................. 11

Actores relevantes y entrega de información para la toma de decisiones .................. 15

La Dirección de Presupuestos ........................................................................... 15

La Biblioteca del Congreso Nacional .................................................................. 18

La Contraloría General de la República .............................................................. 21

Análisis de casos ................................................................................................... 23

EEUU: Congressional Budget Office ........................................................................ 23

Contexto ......................................................................................................... 23

Misión ............................................................................................................. 24

Grado de autonomía y dependencia.................................................................. 25

Gobierno corporativo ....................................................................................... 25

Financiamiento ................................................................................................ 26

Información que genera .................................................................................. 26

Información y análisis presupuestario ............................................................... 27

Estimaciones de costos .................................................................................... 28

Público objetivo y entrega de información ......................................................... 29

Poder Ejecutivo ............................................................................................... 29

Acceso a datos ................................................................................................ 30

Corea: National Assembly Budget Office ................................................................. 31

Contexto ......................................................................................................... 31

Misión ............................................................................................................. 31



Financiamiento ................................................................................................ 33


Público objetivo y entrega de información: ........................................................ 35

Acceso a Datos: .............................................................................................. 36

Reino Unido: Institute for Fiscal Studies ................................................................. 36

Contexto ......................................................................................................... 36

Misión ............................................................................................................. 37



Financiamiento ................................................................................................ 38



Acceso a datos ................................................................................................ 42

Alemania: Council of Economic Experts .................................................................. 42

Contexto: ........................................................................................................ 42

Misión ............................................................................................................. 43

Gobierno Corporativo ....................................................................................... 43



Financiamiento ................................................................................................ 45

Acceso a datos ................................................................................................ 45

Suecia: Swedish Fiscal Policy Council ...................................................................... 46

Contexto: ........................................................................................................ 46

Misión ............................................................................................................. 47



Financiamiento ................................................................................................ 50



Acceso a Datos ............................................................................................... 51

Holanda: Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis ...................................... 52

Contexto: ........................................................................................................ 52

Misión ............................................................................................................. 53



Financiamiento ................................................................................................ 55



Acceso a datos ................................................................................................ 58

Conclusión del análisis de casos ............................................................................. 58

PROPUESTA PARA CHILE: UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD ................................. 61

Camino avanzado .................................................................................................. 61

La propuesta ........................................................................................................ 66

CONCLUSIÓN ......................................................................................... 71

REFERENCIAS ........................................................................................ 73

Sitios web ....................................................................................................... 74

ESPACIO PÚBLICO Organismos independientes para el análisis presupuestario y económico: Una propuesta para Chile


Marzo 2016 ESPACIO PÚBLICO/4




RESUMEN EJECUTIVO

El proceso presupuestario cumple un rol fundamental para los gobiernos al

tratase de la más importante herramienta de asignación de recursos que permite

llevar a cabo las distintas acciones de un gobierno. Dado que los recursos son

escasos, sus usos son alternativos y, las necesidades son múltiples, la asignación

eficiente de los recursos es clave para avanzar hacia niveles de mayor desarrollo

y promover el bienestar social.

Adicionalmente el presupuesto cumple un rol clave en la promoción y

sustentabilidad de los equilibrios macroeconómicos. Junto a la política monetaria

el presupuesto juega un rol clave en promover y mantener estos equilibrios

(Gazmuri, 2012).

Como toda política pública, el presupuesto de un país es el resultado de un

proceso de formulación de política. Este consta de tres etapas: elaboración,

discusión y aprobación. En este contexto, no sólo es relevante gestionar el

presupuesto de manera eficiente, lo que se verá reflejado en las evaluaciones ex

post, sino que también es indispensable contar un proceso eficaz de elaboración y

discusión que se apoye en las evaluaciones del tipo ex ante.

Durante el último tiempo, muchos países han dado pasos hacia el fortalecimiento

de su institucionalidad fiscal. Tanto las crisis fiscales, la relevancia de contar con

información oportuna y de calidad, así como el lograr una mejor gestión y,

transparentar las acciones fiscales de los gobiernos, han llevado a que muchos

países – principalmente, miembros de la OECD – creen Instituciones Fiscales

Independientes (IFI). Se entiende por Institución Fiscal Independiente aquella

entidad encargada de dotar al Ejecutivo o Legislativo de información oportuna, no

partidista y de calidad, para apoyar el proceso presupuestario y la política fiscal

en general. Se trata de una institucionalidad que busca mejorar la calidad y

transparentar el proceso de toma de decisiones sobre el gasto y la inversión




gubernamental. Es así como mejora la calidad de las evaluaciones ex ante,

logrando enriquecer la formulación y discusión de la política fiscal de los

gobiernos. Así cómo la mejora del proceso, la calidad y cantidad de evaluaciones

del tipo ex post o impacto lograrían mejorar los mecanismo de monitoreo y

retroalimentación que a su vez permiten realizar mejoras a los programas y

políticas en el tiempo.

Aun cuando Chile ha mostrado un positivo y responsable desempeño fiscal en los

últimos años, es posible perfeccionar las instituciones para lograr mayor

transparencia y efectividad a la hora de tomar decisiones de políticas públicas. La

regla del déficit estructural, por ejemplo, muestra cómo los procesos de

fortalecimiento institucional influyen en el accionar político y en brindar

estabilidad al Estado. En este contexto, se identifica un Congreso con pocas

herramientas técnicas que le permitan analizar y discutir el Presupuesto que, año

a año, el Ejecutivo le presenta. Actualmente existe un monopolio en la generación

y diseminación de información técnica que acompaña a los proyectos de ley, y

que apoya la toma de decisiones de los parlamentarios. Adicionalmente, se

identifican falencias en cuanto a transparentar las metodologías e información

que el Ejecutivo, y en especial la Dirección de Presupuestos (DIPRES), utiliza para

generar información presupuestaria y evaluar algunas políticas de gobierno. A

esto se suma la selectividad (posiblemente por razones políticas) de proyectos y

políticas sujetas a evaluación.

Mediante el estudio comparado de diferentes instituciones fiscales independientes

existentes y el análisis institucional del funcionamiento de Chile en cuanto a su

proceso presupuestario y legislativo en general, este estudio analiza la creación

de una nueva Institución de Análisis Presupuestario para Chile. Este nuevo

órgano actuará como soporte técnico en la discusión de proyectos de ley y en la

evaluación – desde el punto de vista presupuestario - de políticas públicas, con el

objetivo de mejorar la toma de decisiones en materias fiscales.

Si bien algunas Instituciones Fiscales Independiente realizan, aparte de

evaluación ex ante, funciones en lo que a evaluación ex post se refiere, la

propuesta en este documento se enfoca en el primer tipo de evaluación. Esto,

considerando que actualmente ya existe una propuesta para la creación de una

Agencia de Evaluación de Políticas Públicas que complementaría de manera

natural la nueva institución aquí propuesta. La necesidad de crear una agencia

independiente que realice evaluaciones de políticas públicas ha sido reconocida

de manera transversal. En el pasado se han desarrollado diversas propuestas




provenientes de diferentes plataformas como el Consorcio para la Reforma del

Estado, el Grupo Res Pública. Asimismo, este tema fue incluido en las propuestas

presidenciales del Presidente Sebastián Piñera y en el programa del segundo

gobierno de Michelle Bachelet. Es así como, recientemente, el gobierno del

Presidente Sebastián Piñera envió al Congreso un proyecto de ley que crea la

Agencia de Evaluación de Políticas Públicas, que estaría encargada de realizar la

evaluación ex post de las políticas públicas y programas gestionados por el

Estado.

En este contexto, se propone contar con una agencia independiente y no

partidista, que forme parte del Congreso Nacional y que se encargue de dotar a

los parlamentarios de información y análisis presupuestario, permitiendo una

mejor toma de decisiones en materia fiscal.

Estudios realizados por la OECD y el FMI muestran como la creación de

Instituciones fiscales independientes que apoyan al Poder Legislativo, en un

contexto donde exclusivamente el Ejecutivo posee la capacidad técnica de análisis

fiscal, logran no sólo disminuir las asimetrías de información entre el Ejecutivo y

el Legislativo sino que también se traduce en proyecciones económicas,

presupuestarias y, análisis menos sesgados (FMI, 2013). Contando con

información técnica más exacta, las gestiones en materia fiscal serán más

asertivas. Es por esto que una nueva institucionalidad que promueva un mejor

balance de capacidad técnica entre los poderes del Estado perfeccionaría en el

mediano y largo plazo la gestión del Estado Chileno.

Si bien la OECD expone algunos principios básicos que las Instituciones Fiscales

Independientes debiesen cumplir, es de suma importancia analizar la realidad de

cada país y proponer algo acorde a ésta. No se trata únicamente de reducir la

asimetría de información entre el Ejecutivo y el Legislativo, sino que también la

asimetría de información que existe entre los poderes del Estado y la ciudadanía

general. Si bien el énfasis está en lograr una mejor toma de decisiones por parte

del Congreso, el dotar a la ciudadanía de más y mejor información es igualmente

importante, por lo que mejorar los procesos de transparencia son de suma

relevancia en este contexto. Una ciudadanía más entendida, conlleva a un debate

público más informado y a una mayor exigencia, por parte de los ciudadanos,

hacia los poderes del Estado.




INTRODUCCIÓN

Durante los últimos diez años los países miembros de la OECD han mostrado una

clara tendencia hacia el establecimiento de instituciones fiscales independientes.

Sin embargo, y aunque en un número limitado de países, la existencia de estas

instituciones se remonta a mediados del siglo XX.1

En términos generales, se entiende a este tipo de organizaciones como aquellas

que cumplen con ser un órgano independiente financiado con fondos públicos

bajo la autoridad legal del Poder Ejecutivo o legislativo, que supervisa, analiza y

asesora, de manera no partidista, la política fiscal (OECD, 2012). A diferencia de

las entidades puramente auditoras, como puede ser una Contraloría General de la

República, este tipo de organismos provee información y análisis ex ante que

permite una mejor toma de decisiones por parte del aparato estatal. Cabe aclarar

que algunos de estos organismos también proveen evaluaciones ex post de

programas y políticas públicas, pero en términos generales lo característico de

este tipo de organismos es la evaluación ex ante, quedando la evaluación ex post

de programas y políticas específicas en manos de otras instituciones

(generalmente ligadas al Poder Ejecutivo).

Esta tendencia se debe, en gran parte, a las recientes crisis financieras que han

experimentado la mayoría de estos países. La creación de estas instituciones es

vista no sólo como una forma de controlar los déficits, el crecimiento de la deuda

y mejorar la gobernanza fiscal en general, sino también como una herramienta

que permite una mejor toma de decisiones por parte de los actores relevantes en

temas de diseño e implementación de políticas públicas. Adicionalmente, estos

organismos proveen de información relevante para mejorar la calidad del debate

1 En Bélgica el Consejo de Supervisión Financiera se estableció por decreto real en 1936 y en Holanda la Oficina Presupuestaria del Congreso fue creada en 1974.




público sobre temas fiscales, al reducir la asimetría de información existente entre

la ciudadanía y los tomadores de decisiones.

En cuanto a las características de estos organismos, se observa una gran

heterogeneidad en términos del nivel de dependencia y de autonomía así como

en el tamaño del equipo y, el presupuesto asignado. Sin embargo, todas estas

instituciones comparten objetivos similares en cuanto apuntan a mejorar la

disciplina fiscal, ampliar los niveles de transparencia hacia la ciudadanía y,

optimizar la toma de decisiones mediante entrega de información técnica e

independiente de la posición ideológica del gobierno de turno. La dependencia de

estos organismos es variada; algunos dependen del Poder Legislativo (por

ejemplo, Australia, Canadá, EEUU y México), otros del Poder Ejecutivo (e.g.

Bélgica, Corea, Holanda, Eslovenia, Suecia y el Reino Unido) y otros, son

autónomos, independientes de cualquier poder de gobierno (e.g. Alemania,

Portugal y la República Eslovaca). Aparte, varios países presentan organizaciones

ligadas a la sociedad civil que cumplen con roles similares a los de estos

organismos (e.g. Alemania, Brasil, Reino Unido entre otros).

Independientemente de las diferentes características de estos organismos la

OECD propone un listado de 23 principios básicos que estas instituciones

debieran cumplir, para lograr un trabajo que maximice el impacto en el proceso

presupuestario y la toma de decisiones a nivel gubernamental. Estos principios se

agrupan en 9 categorías (Kopits 2011 y OECD, 2013):

1.- Institucionalidad acorde a la realidad local

2.- Independencia de los partidos políticos

3.- Legislación que especifique sus funciones y atribuciones

4.- Asignación de recursos acorde con su mandato

5.- Explícita y amplia relación con el Poder Legislativo

6.- Acceso a datos e información

7.- Transparencia

8.- Comunicación con los medios y la sociedad civil

9.- Evaluación externa




Mediante el estudio comparado de diferentes instituciones fiscales independientes

existentes y, el análisis institucional del funcionamiento de Chile en cuanto a su

proceso presupuestario y legislativo en general, este estudio analiza la creación

de una nueva institución de análisis presupuestario para Chile que actúe como

soporte técnico en el proceso presupuestario y en la discusión de proyectos de ley

que afecten al presupuesto.

El estudio incluye un análisis comparado, tanto en términos de institucionalidad y

atribuciones (ámbitos de competencia, acceso a datos del Estado, etc.) como en

términos de financiamiento y, en base a esto, realiza una propuesta adaptada al

contexto Chileno.

Para ello, este documento se estructura de la siguiente manera. En la sección II

se describe el proceso chileno de discusión y aprobación de leyes, con énfasis en

el análisis presupuestario. Adicionalmente se presentarán los principales

organismos responsables de la generación de información y evaluación de gestión

del gasto y calidad de políticas públicas presentes en Chile. En la sección III se

presenta un análisis sistemático descriptivo de los principales elementos y

características de seis organismos fiscales independientes. Estos fueron

seleccionados en base a la cantidad de información disponible de cada uno de

ellos y, buscando dos casos para cada tipo de dependencia legal (i.e.

dependencia del Poder Legislativo, Ejecutivo o puramente autónomo). Los casos

analizados son los siguientes: Congressional Budget Office (EEUU), National

Assembly Budget Office (Corea), Swedish Fiscal Policy Council (Suecia),

Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (Holanda), Institute for Fiscal

Studies (Reino Unido) y German Council of Economics Experts (Alemania).

Complementario al análisis institucional internacional, la sección IV presentará

una propuesta para Chile y la V, una breve conclusión.




CHILE, SU PROCESO DE

APROBACIÓN DE LEYES Y

PRESUPUESTO.

Proceso presupuestario Chileno

En Chile, la responsabilidad y facultad para elaborar el Proyecto de Ley del

Presupuesto de la Nación recae exclusivamente en el Poder Ejecutivo (i.e.

Presidente de la República). Es el Presidente quien tiene la facultad exclusiva y la

responsabilidad de elaborar, año tras año, esta ley para luego ser discutida y

sometida a aprobación en el Congreso.

En el diseño de la Ley de Presupuestos, el Presidente se apoya directamente en el

Ministerio de Hacienda y específicamente en la Dirección de Presupuestos, en

cuanto es ésta el “…organismo técnico encargado de proponer la asignación de

los recursos financieros del Estado. Le compete, además, sólo a dicha Dirección,

orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria”.2 Intervienen

también, en la elaboración, las Oficinas de Presupuesto de los Ministerios, a

quienes les corresponde “preparar oportunamente los proyectos de Presupuestos

Corrientes y de Capital de los capítulos correspondientes a cada Ministerio”

(DIPRES, 2005).

En cuanto al acceso a la información, las Oficinas de Presupuesto de los

Ministerios están facultadas por ley para adquirir toda la información que

consideren relevante para el cumplimiento de sus funciones. La legislación indica

2 Artículo 15° de la Ley N°1.263 Orgánica de Administración Financiera del Estado.




que “todos los Servicios Fiscales, Semi-fiscales y Empresas del Estado estarán

obligados a proporcionar a las Oficinas de Presupuestos del Ministerio que

corresponda, cualquier clase de información que éstas soliciten y que tengan

relación con la formación o ejecución de los Presupuestos”.3

A más tardar el 30 de Septiembre de cada año el Presidente entrega al Congreso

el Proyecto de Ley de Presupuesto para el año siguiente. Éste último cuenta con

un plazo de 60 días para aprobarlo y despacharlo para tramitar la ley. En este

contexto, el Congreso Nacional y sus miembros son otro de los actores que

participan del proceso presupuestario, específicamente en la etapa de discusión y

aprobación de éste.

Para ayudar en el proceso de discusión del presupuesto, la ley estableció una

Comisión Especial Mixta de Presupuestos (compuesta por 13 diputados y 13

senadores)4 que se encarga de analizar, de manera general, el Proyecto de Ley

de Presupuesto. Esta Comisión se divide, a su vez, en cinco Subcomisiones de

Presupuesto5 que trabajan en un análisis más detallado del proyecto de ley,

teniendo a su cargo el análisis de una cierta cantidad de partidas presupuestarias.

Las subcomisiones generan un informe de su trabajo, que es entregado a la

Comisión Especial Mixta para ser remitida al Senado y a la Cámara de Diputados.

Adicionalmente, los parlamentarios pueden solicitar indicadores de desempeño6

de los distintos Ministerios para tener una idea más acabada de la efectividad y

eficiencia en el uso de los recursos por parte de éstos y guiar así la discusión de

los nuevos fondos a asignar.

Así, el Congreso debe estudiar la propuesta de presupuesto para cada año,

teniendo como herramientas para el análisis: informes de las Subcomisiones de

Presupuestos; indicadores de desempeño de los distintos ministerios; y, un

informe de Finanzas Públicas, elaborado por la DIPRES, que analiza la situación

3 DFL N°106 del Ministerio de Hacienda

4 Artículo único, Ley N° 19.875,2003

5 Tanto la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, como las subcomisiones de Presupuesto, están integradas por diputados y senadores, siendo la Comisión Especial Mixta presidida por un Senador quién es elegido por sus mismos miembros y donde, participan también las comisiones de Hacienda de las dos Cámaras del Congreso.

6 Estos indicadores son generados por las instituciones públicas (bajo estándares técnicos básicos que el Ministerio de Hacienda define) previamente revisados y aprobados por el Ministerio de Hacienda. Se trata de una herramienta de evaluación, en cuanto entrega información cualitativa y cuantitativa sobre que tan bien lograron las instituciones del Gobierno entregar sus productos o servicios. Disponibles para cada institución, en la página web de la DIPRES.




fiscal del año anterior, del presupuesto del año vigente, que genera proyecciones

de presupuesto para los años futuros y analiza las perspectivas de largo plazo en

la política fiscal, entre otras cosas. Adicionalmente, el Congreso Nacional puede

solicitar a las instituciones públicas información sobre los asuntos presupuestarios

y éstas pueden explicar frente al Congreso sus propuestas de presupuesto, si es

que así lo desean (DIPRES, 2005). Para que el Proyecto de Ley de Presupuesto

anual quede aprobado, debe obtener mayoría absoluta - es decir, la mayoría más

uno - en ambas cámaras del Congreso.

En términos de las facultades para modificar el presupuesto, el Congreso no

posee un rol central. El Poder Legislativo no tiene libertad para modificar la

estimación de ingresos que presenta el Ejecutivo en el presupuesto sino que

únicamente, tiene facultad para disminuir los gastos establecidos en el proyecto

de ley.

Aun cuando su capacidad de modificación del Proyecto de Ley de Presupuesto es

limitada, el Congreso posee un rol específico en la discusión y aprobación de ésta.

Sin embargo, las competencias con las que cuentan los parlamentarios no son

siempre lo suficientemente avanzadas en temas técnicos. Por lo tanto, se les

permite contar con el apoyo de asesores o bien, con el apoyo de unidades

técnicas especiales para determinadas temáticas.

El proceso presupuestario es, idealmente, un proceso mediante el cual los

representantes de la sociedad – el Poder Ejecutivo y el Legislativo – expresan y

resuelven respecto a las prioridades del país (Gazmuri, 2012). Esta es la instancia

donde se deciden los recursos a destinar a las distintas áreas que la sociedad ha

expresado como prioritarias y que a su vez el gobierno ha decidido implementar.

Adicionalmente, últimamente se ha observado un incremento de la exigencia por

parte de la ciudadanía hacia mayores niveles de transparencia. Una de las formas

de lograr este propósito es mediante el establecimiento de un mejor balance

entre los poderes del Estado. En este contexto, el contar con un Poder

Legislativo con mayor capacidad técnica no sólo se enriquece la discusión y por

ende el resultado, sino que también ayudará a mejorar los niveles de

transparencia y la credibilidad en la toma de decisiones sobre las materias

fiscales.

Tomando en cuenta que los recursos son escasos y sus usos múltiples, es

importante que la toma de decisiones respecto al presupuesto con el cual el

Gobierno podrá ejercer sus funciones sea lo más acertada posible. En este




contexto, la relevancia de contar con información suficiente, oportuna, de calidad

y, carente de sesgos es clave para una correcta formulación y aprobación del

presupuesto así como también, una evaluación ex ante de reformas y proyectos

de ley que tengan un impacto presupuestario.

Si bien existe hoy en día una Unidad de Asesoría Presupuestaria que apoya al

Legislativo en el proceso presupuestario, no es posible hablar de una Institución

de Análisis Fiscal como la que se propone en este documento. Cuando se otorgó

carácter de permanencia a la Comisión Especial Mixta de Presupuesto, se dispuso

también en la ley, la creación de una unidad de asesoría legislativa. Sin embargo,

la falta de acuerdo en las Cámaras, respecto a la dependencia de esta unidad,

impidió que ésta se llevara a cabo con la completitud que su idea original

significaba. La Unidad de Asesoría Presupuestaria que encontramos hoy cuenta

con 5 profesionales, entendidos en materia presupuestaria y es apoyada – desde

el 2005 – por dos diputados y dos senadores, prestando asistencia especialmente

durante la discusión del presupuesto. Un equipo bastante pequeño cuando se le

comprara con las Instituciones Fiscales Independientes que se analizan en este

documento.

La unidad, tiene tres grandes funciones: (i) hacer el seguimiento de los

compromisos de los protocolos de acuerdo7, (ii) apoyar a los parlamentarios en

consultas sobre el presupuesto aprobado y (iii) apoyar a los parlamentarios

durante las sesiones de las subcomisiones de presupuesto, en términos de

información y asesoría (Gazmuri, 2012). Así, son ellos los encargados de recibir,

recopilar y organizar toda la información relacionada al presupuesto, que llega

desde la rama Ejecutiva para luego poder elaborar informes de materia

presupuestaria, finanzas públicas y/o políticas para la Comisión Especial Mixta de

Presupuestos. Estas funciones distan mucho de las funciones mínimas que el

promedio de las Instituciones Fiscales Independientes cumplen en cuanto éstas

últimas generan su propia información presupuestaria y desde ésta generan

análisis e informes.

Otras fuentes de información que podemos identificar para los parlamentarios son

la Biblioteca del Congreso, los asesores parlamentarios y centros de estudio,

como Libertad y Desarrollo (LyD), Corporación de Estudios para Latinoamérica

7 Los protocolos de acuerdo, son una práctica política (no jurídica) que forma parte de la negociación entre el partido oficialista y el de oposición, en la aprobación del presupuesto. Acompañan el despacho de la Ley de Presupuesto.




(CIEPLAN) y el Centro de Estudios Públicos (CEP). Estos últimos han jugado rol

importante en lo que es la asesoría de parlamentarios; el hecho que las dos

principales bancada políticas – Concertación y Alianza por Chile- se hayan

apoyado tan fuertemente en sus respectivos centros de estudio, es una de las

razones que explicarían que una figura como la Unidad Técnica Presupuestaria,

no tome fuerza (Gazmuri, 2012). En este sentido, cobra importancia la necesidad

de establecer una institución que cuente con las atribuciones reales para asesorar

y atender a los parlamentarios de manera no partidista que a su vez cuente con

un presupuesto, cantidad y calidad de capital humano acorde a sus funciones.

Desde esta perspectiva, la información con la que hoy en día cuenta el Congreso

Nacional para analizar y aprobar el presupuesto nacional es limitada, basándose,

en gran medida, en la información generada por el Poder Ejecutivo. Si bien el

Congreso cuenta hoy en día con una Unidad de Asesoría Presupuestaria, ésta no

posee un rol lo suficientemente amplio ni activo como para considerarla una

Institución Fiscal Independiente entendiendo ésta última, según las

consideraciones de la OECD y, la experiencia internacional.

Actores relevantes y entrega de información para la toma de decisiones

El Estado de Chile posee diversos organismos que hoy en día están involucrados

en mayor o menor forma en el proceso de evaluación y control de gestión del

Estado. La siguiente sección examina y describe a los principales órganos del

Estado que cumplen un rol clave en temas de control de gestión estatal y

generación de información para la toma de decisiones relacionadas al gasto y los

proyectos de ley en general.

La Dirección de Presupuestos

La Dirección de Presupuestos depende directamente del Ministerio de Hacienda,

es decir, es parte del Ejecutivo. Se enmarca y rige constitucionalmente por el

Decreto de Ley N°1.263 de 1975, donde se le define como la institución de

carácter técnico que debe: proponer dónde asignar los recursos del Estado;

apoyar el proceso de formulación presupuestaria, guiando y regulando; y,

supervisar la ejecución de los recursos públicos. En el mismo, se determina que la




DIPRES debe proyectar los ingresos públicos para calcular las entradas del

Presupuesto, y para eso, tiene el poder de “consultar a los servicios públicos que

determinen, recauden o controlen ingresos”.8

La DIPRES se organiza en dos Subdirecciones (la de Presupuesto y la de

Racionalización y Función Pública) y en cuatro divisiones administrativas. Este

organismo es presidido por un Director de Presupuestos quien es nombrado por

el Presidente, como cargo de confianza. Para el año 2014, su personal considera

alrededor de 235 personas.9

La DIPRES tiene como misión garantizar que los recursos públicos se asignen y se

utilicen de manera eficiente y declara como objetivos estratégicos cinco puntos

que pueden resumirse de la siguiente manera:10 lograr que el Presupuesto

Nacional sea una herramienta eficiente de asignación de los recursos públicos;

estimar los ingresos del Gobierno y su rendimiento, con el fin de optimizar los

recursos públicos; contribuir a una mejor tramitación de los proyectos de ley;

integrar los instrumentos de control de gestión pública con el presupuesto; e

informar a las instituciones públicas, el Congreso Nacional y la ciudadanía, sobre

la asignación y uso de los recursos públicos y las perspectivas futuras de éstos.

En cuanto a sus funciones y atribuciones, la ley establece que la DIPRES debe: (i)

formular la Ley de Presupuestos, (ii) hacer modificaciones al presupuesto en

vigencia, por medio de decretos, (iii) hacer programas de caja mensuales, (iv)

registrar el gasto mensual, efectivo y devengado que la institución hace, (v)

asesorar al Ministerio de Hacienda en cuanto a negociaciones de salarios públicos

y proyectos de concesión de infraestructura pública y (vi) analizar las iniciativas

legales en cuanto sean coherentes con la disponibilidad de recursos públicos y

con la eficacia del uso de éstos.

Como se mencionó anteriormente, la DIPRES trabaja de la mano del Presidente

en la elaboración del Presupuesto siendo la DIPRES la encargada de formular y

plantear, cada año, el Proyecto de Ley de Presupuesto frente al Congreso.

Adjunto a esta propuesta, el organismo entrega los siguientes documentos:

“Cálculo de Ingresos Generales de la Nación”, un estudio de las “Prioridades

8 http://www.dipres.gob.cl/594/w3-article-3672.html

9 http://www.dipres.gob.cl

10 http://www.dipres.gob.cl/594/w3-article-3677.html




Presupuestarias” para el año contingente, donde se exponen las metas y los focos

en los cuales el Ejecutivo se concentrará en materia presupuestaria, el “Articulado

Ley de Presupuestos del Sector Público”, el “Acta del Comité Consultivo del PIB

tendencial” y el “ Informe de Finanzas Públicas del Proyecto de Ley de

Presupuesto del Sector Público 2013” que se mencionaba más arriba.

Adicionalmente, la Dirección de Presupuesto desarrolla una serie de Informes

Financieros. Éstos muestran una estimación del efecto presupuestario y/o

financiero que un proyecto de ley tendría en el presupuesto vigente y, en algunos

casos, proporcionan también una estimación del impacto fiscal que tendría sobre

los próximos cuatro años. Estos informes corresponden a un documento oficial

que acompaña cada proyecto de ley que el Ejecutivo envía al Congreso, de

manera de incrementar el nivel de información de la discusión y toma de

decisiones. Usualmente estos informes describen brevemente de qué se trata el

proyecto de ley y proporcionan una estimación del efecto que el proyecto tendría

sobre el presupuesto fiscal. Estos documentos son publicados en la página web

de la institución (al menos desde el año 2003 en adelante).

En términos de control de gestión gubernamental y evaluación de programas y

políticas públicas, en las últimas décadas la DIPRES ha experimentado un

destacado avance que le ha merecido elogios a nivel internacional (Ferreiro y

Silva, 2009). El control de gestión y análisis de programas se basa en una serie

de instrumentos que con el tiempo se han ido perfeccionando y los cuales han ido

ampliando su cobertura. Estos instrumentos son: (i) Indicadores de desempeño,

los que procuran vincular la asignación de recursos al logro de resultados

previamente establecidos; (ii) Evaluación ex post de programas, que a su vez se

divide en las evaluaciones de programas gubernamentales, evaluaciones de

impacto y evaluación comprehensiva del gasto. Todos, son presentados a la

Comisión Mixta de Presupuesto y enviados al Congreso como información de

apoyo, a la hora de discutir la propuesta presupuestaria.

De manera de mejorar la calidad de información sobre la eficiencia y el nivel de

impacto de los programas, la DIPRES recientemente ha desarrollado la evaluación

de programas nuevos. Esto incorpora un diseño de evaluación inicial que permite

evaluar de manera más robusta el impacto de ciertos programas, utilizando

grupos de control.

Se observa así, que la DIPRES cumple un rol fundamental en temas de evaluación

y control de gestión, al contar con diversas herramientas para cumplir este papel.

Con el tiempo la DIPRES se ha fortalecido, incorporando más indicadores e




instrumentos con los cuales evaluar los resultados de la gestión gubernamental.

Sin embargo, queda camino por recorrer, pues no todos los programas son

evaluados y la poca independencia del organismo difícilmente le permite un

examen sin sesgos de las políticas públicas.

Asimismo, la DIPRES es la principal fuente de información para la toma de

decisiones en el Congreso, en particular en temas relacionados a la Ley de

Presupuesto e informes financieros que acompañan todo proyecto de ley. En este

sentido, es llamativa la poca transparencia sobre supuestos y metodologías

utilizadas a la hora de generar esta información. En especial, cabe destacar la

gran diferencia en términos de calidad y profundidad entre los informes

financieros generados por la DIPRES y los que generan organismos que cumplen

un rol similar en otras partes del mundo (por ejemplo, Congressional Budget

Office en Estados Unidos). La experiencia internacional permite apreciar las

alternativas que existen para generar informes técnicos del más alto nivel,

explicitando los supuestos y transparentando la metodología utilizada. Esto

siempre y cuando exista la voluntad política para hacerlo, así como la capacidad

financiera y de recursos humanos acorde.

La Biblioteca del Congreso Nacional

La Biblioteca del Congreso Nacional se define como una institución al servicio del

Congreso, que busca ayudarlo en todas sus exigencias, preocupaciones y

necesidades. Se fundó como tal en 1883 gracias a las gestiones de quien unos

años más tarde sería Presidente de la República, Pedro Montt.

Este organismo cumple con preservar la historia de la ley chilena y la labor

parlamentaria y ser un espacio público donde la ciudadanía puede acceder a la

información sobre diversos temas políticos, sociales y jurídicos del país.

Posiblemente su labor más relevante, para efectos de este estudio, sea la función

de entregar información a los parlamentarios, de manera que el Congreso pueda

cumplir a cabalidad sus funciones.

La Biblioteca del Congreso Nacional se rige y enmarca bajo la Ley Orgánica

Constitucional N°18.918 (Ley Orgánica del Congreso Nacional). En ésta, se les

reconoce al Senado y a la Cámara de Diputados el contar con el servicio común

de una Biblioteca propia del Congreso.

En cuanto a la organización de la Biblioteca del Congreso Nacional, se distingue

una Comisión de Biblioteca, la cual según la Ley N°18.918 antes mencionada,




tiene a su disposición “la súper vigilancia de la Biblioteca del Congreso

Nacional”.11 Esta Comisión está formada por el Presidente del Senado, el

Presidente de la Cámara de Diputados y el Director de la Biblioteca Nacional del

Congreso, quien actúa como secretario y como el encargado de la administración

del personal y los servicios de la Biblioteca, según la Ley N°18.918.

Bajo la Comisión de Biblioteca se encuentran varias divisiones de trabajo, y se

reconoce siempre como clientes internos de la institución al Congreso Nacional,

dentro de los cuales se distinguen dos departamentos que tienen como foco

atender las necesidades de información de los parlamentarios: el “Departamento

de Estudios, Extensión y Publicaciones” y el “Departamento de Servicios

Legislativos y Documentales”.

El primero se define como un departamento encargado de entregar asesoría

especializada a los parlamentarios. Dentro de las subdivisiones de este

departamento, encontramos varias relevantes, en lo que a este estudio

concierne: (i) Sección de estudios, que entrega asesoría a los parlamentarios, con

análisis especializados y, elabora investigaciones sobre temas nacionales,

internacionales e históricos. Define como clientes internos a parlamentarios y sus

asesores, además de los funcionarios del Congreso, (ii) Asesoría Técnica

Parlamentaria, que brinda asesoría especializada para apoyar el proceso

legislativo y en el cumplimiento de las funciones parlamentarias.

El segundo departamento mencionado, es el “Departamento de Servicios

Legislativos y Documentales” que tiene como objeto tener una biblioteca que

permita conectar a los ciudadanos con el Congreso en cuanto a entregar

información relevante del proceso legislativo, los actos de los parlamentarios y la

historia en general. Dentro de este departamento, hay dos divisiones que no se

dedican a atender a la ciudadanía general, sino que a los Parlamentarios y a los

funcionarios del Congreso. Por un lado, la “división de gestión del conocimiento”

que atiende a senadores y diputados de manera individual; a los comités; las

oficinas del Congreso Nacional; los funcionarios de las Secretarías de Comisión; y

a los asesores acreditados de los parlamentarios mediante la investigación y

entrega de información en temas especializados o generales que sean de su

interés. La segunda división, que apoya a parlamentarios, sus asesores y

funcionarios del Congreso Nacional, es la “división del portal parlamentario” que

11 Véase Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional http://www.leyChile.cl/




brinda una instancia de acceso privilegiado en el sitio web, donde ellos pueden

acceder a información, datos y noticias especializadas como por ejemplo, reportes

de actualidad, minutas de asesoría parlamentaria, legislación internacional, cifras

del país, etc.

En la Biblioteca Nacional, se cuentan alrededor de 290 personas

trabajando para el 201412.

Recientemente la Biblioteca del Congreso ha tomado un rol más activo en

la preparación de evaluaciones de políticas públicas (Ferreiro y Silva,

2009).

Dentro de las publicaciones propias de la Biblioteca del Congreso se

encuentran las siguientes:13

Serie Estudios: donde se recopila los documentos sobre diversas materias

elaborados por el Departamento de Estudios de la Biblioteca, a petición de

parlamentarios que requieren conocimiento o investigación sobre un tema

puntual para su trabajo.

Serie de Informes: Consiste en una serie de documentos descriptivos

sobre diversas materias elaborados por el Departamento de Estudios, a

petición de parlamentarios que requieren conocimiento o investigación

sobre un tema puntual para su trabajo.

Serie Bibliografías: Selección de libros, artículos de revistas, folletos,

legislación extranjera y documentos electrónicos del patrimonio de la

Biblioteca del Congreso Nacional y que tratan temas de relevancia social.

Estas series de documentos presentan algunos estudios ex ante y algunos ex

post. Sin embargo, el limitado nivel técnico y presupuesto imposibilita la

realización de estudios con más altos estándares técnicos que abarquen un gran

número de programas o políticas relevantes para la discusión y toma de

decisiones. Así como también se evidencia una limitada cantidad de estudios en

comparación a la cantidad de proyectos de ley y temas en discusión por parte de

los parlamentarios. Esto refleja la baja capacidad de reacción por parte de la

12 Esta cifra no incluye a quienes trabajan por honorarios. www.bcn.cl

13 http://www.bcn.cl/bibliodigital/pbcn/




Biblioteca del Congreso ante un exceso de demanda por información técnica que

realizan los legisladores.

La Contraloría General de la República

Esta institución se define como una entidad fiscalizadora de la Administración del

Estado, en cuanto está encargada de velar por el cumplimiento de la legalidad

por parte de todos sus órganos. A través de lo anterior, se preocupan entonces

de “…la probidad, la transparencia y el correcto uso del patrimonio público”14.

Es un órgano independiente ya que no está sujeto ni al Poder Ejecutivo, ni al

Legislativo ni a ningún otro órgano público. Lo preside el Contralor General, quien

es nombrado por el Presidente de la República y aprobado por el Senado

(acuerdo de tres quintos del Senado). El cargo tiene una duración de ocho años y

la remoción del Contralor depende del Senado ante una eventual acusación

constitucional de la Cámara de Diputados.15 Existe también un Subcontralor que

reemplazará al Contralor General en caso de que se ausente. Ambos, tienen por

requisito ser abogados titulados. Todos los demás empleados de la Contraloría

son nombrados por el Contralor General como cargos de su confianza, teniendo

sobre ellos total control en cuanto a conservarlos, promoverlos o removerlos.

Específicamente, sus funciones provienen directamente de la Constitución Política

de Chile donde se afirma que existirá un ente independiente – la Contraloría

General de la República – que “…ejercerá el control de la legalidad de los actos

de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de la Fondos del Fisco,

de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las

leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo

bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación…”.16

La Contraloría está facultada para pedir y acceder a toda información que sea

relevante, en el ejercicio de sus funciones de supervisión y control. El artículo 9°

de la Ley N°10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General

entrega al Contralor el poder para solicitar información a cualquier jefatura de un

servicio, y a cualquier autoridad y funcionario, de ser necesario. Tiene incluso la

14http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/appmanager/portalCGR/v3ESP?_nfpb=true&_pageLabel=P18200239681286226265111#

15 Artículo 52 Ley No10.336

16 Constitución Política de la republica de Chile. Capítulo X Art. 98.




facultad de sancionar a cualquier persona que se niegue a cumplir con dicha

entrega de información. Su facultad de solicitar información le permite incluso

acceder a la información que cae, por norma, dentro de la categoría de

“reservada” o “secreta”.

En el mismo marco, en el artículo 21° de la misma ley se afirma que la

Contraloría puede acceder a todo tipo de documentos de los organismos que esté

controlando y así también, tiene la facultad y el deber de realizar auditorías a los

entes de la Administración del Estado, revisando la correcta aplicación de todo lo

que se refiera a la administración financiera del Estado, el cumplimiento de las

normas estatutarias correspondientes a los funcionarios públicos y, los estados

financieros, entre otras cosas.

Se observa así, amplias facultades en el acceso a información, datos y

documentos además de la facultad de verificar y exigir cursos distintos de acción

por parte de organismos que se presuma no está cumpliendo con la legalidad. Lo

anterior es concordante con su rol fiscalizador.

Es importante destacar la capacidad de acceder a los datos e información, así

como también los mecanismos que esta institución posee para obligar el

cumplimento de este facultad. La nueva institución propuesta podría

perfectamente tomar un diseño similar en cuanto a estas atribuciones de manera

de lograr acceso a los datos necesarios para cumplir su rol de investigación.

Desde un punto de vista práctico, la Contraloría General de la República ejerce

control exclusivo del marco legal en la Administración del Estado de tal modo que

funciona como garante de la relación entre el gobierno y los ciudadanos. No

cumpliendo ningún rol específico en cuanto a lo que es evaluación económica o

de incidencia presupuestaria de las leyes.

Por último la Contraloría no tiene autonomía en cuanto a su presupuesto. Este se

asigna directamente en la Ley de Presupuesto anual que envía cada año el

Presidente de la República al Congreso.




Análisis de casos

EEUU: Congressional Budget Office

Contexto

Estados Unidos se rige por un sistema de gobierno presidencialista que cuenta

con una división clara entre los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y

Judicial). El Ejecutivo está en la figura del Presidente y el Poder Legislativo en la

del Congreso, así como el Judicial en las cortes, con especial relevancia en la

Corte Suprema. El Poder Legislativo está formado por dos cámaras: la Cámara de

Representantes (o Cámara baja) y el Senado (o Cámara alta), similares en poder

pero con diferentes responsabilidades y tamaños. De la misma manera que en

Chile, en Estados Unidos es el Presidente el encargado de entregar una propuesta

de presupuesto anual al Congreso. Esta debe ser ingresada al Congreso a más

tardar el primer lunes de Febrero, para su revisión, que puede durar hasta ocho

meses. En este período de tiempo, el Congreso posee la facultad de hacer

cualquier tipo de corrección al presupuesto.

La creación del Congressional Budget Office (CBO), en 1974, surge a raíz de una

contienda política y un rebalanceo de los poderes, como una forma de que el

Congreso pudiera hacer frente al amplio poder, hasta entonces monopólico, que

tenía el Presidente en materias presupuestarias (bajo el alero del Office of

Managment and Budget (OMB que es parte de la Casa Blanca).

Previo a la creación de esta institución, el Poder Ejecutivo era el único

responsable en proveer de información presupuestaria, predicciones y análisis al

Congreso, lo cual dejaba un limitado poder fiscalizador que los parlamentarios

pudieran ejercer sobre las acciones del Ejecutivo. Puntualmente, la problemática

se desencadenó cuando el Presidente Nixon, se negó a desembolsar 12 mil

millones de dólares de fondos que habían sido asignados por el Congreso, como

forma de presionar a éste último para que aprobara una ley de su interés. Esto,

en un contexto donde el Congreso de turno estaba formado en su mayoría por

personas del partido opositor al Ejecutivo (Demócrata) llevó a que el Congreso

buscara la forma de aumentar su rol en las materias presupuestarias.

Se formó un comité especial, compuesto por miembros de ambas cámaras, que

estudiarían las posibles reformas para mejorar la posición del Congreso en temas

de análisis y control del proceso presupuestario. De este trabajo, surge la idea de




crear una oficina independiente que guiara y asistiera al Congreso en las

materias presupuestarias, de manera similar a lo que hacía – y hace hasta hoy

en día – la OMB con el Poder Ejecutivo.

Misión

Según la Congressional Budget and Inpoundment Control Act de 197417 (ley que

rige a este organismo) la CBO tiene como responsabilidad “ayudar a la Cámara y

los comités de presupuesto del Senado con los asuntos de su competencia”.

Específicamente, la CBO tiene como misión proveer a tiempo información

objetiva, imparcial y no partidista para ayudar al Congreso en una variedad de

temas económicos y presupuestarios concernientes a políticas que se enmarcan

dentro del presupuesto federal.

El organismo se identifica con los valores de la objetividad y transparencia. Para

asegurar la objetividad de sus proyecciones y estimaciones, la institución se

preocupa de: tener un proceso interno riguroso de revisión; no hacer

recomendaciones de políticas así como también, establecer un reglamento claro y

estricto que prevenga los conflictos de intereses financieros o de cualquier otro

tipo en sus empleados, limitando la actividad política de sus miembros, por

ejemplo. Aparte de sus proyecciones presupuestarias, muestra al Congreso los

posibles y diferentes efectos presupuestarios de alternativas de políticas que

estén en discusión, dejando claro el potencial impacto presupuestario que se

podría generar si se adopta una u otra política, sin decir, en ningún momento, por

cual política se debiera optar.

En cuanto a asegurar la transparencia, se observan esfuerzos por entregar y

publicar sus estudios, proyecciones y estimaciones, los cuales van acompañados

de una clara explicación sobre las metodologías y supuestos utilizados, como

también se explicita el potencial margen de error de sus investigaciones.

Este organismo es, a su vez, responsable de proveer a los miembros del

Congreso de información y reportes específicos que éstos soliciten en cualquier

punto del proceso de análisis y discusión del presupuesto.

17 Esta ley regula a la CBO en términos de sus responsabilidades, atribuciones, procesos a seguir así como también en los métodos de selección de sus miembros.




En este contexto y, en términos simples, el objetivo de la información que genera

la CBO es apoyar el proceso presupuestario del Congreso. Este organismo intenta

cerrar la brecha de información entre el Ejecutivo y el Legislativo, mediante la

generación de estimaciones que permitan al Congreso tener un mayor

entendimiento de las acciones del Gobierno y tomar así mejores decisiones de

política. Se persigue, además, empoderar a la sociedad civil y a los ciudadanos

con información relevante que les permita evaluar la prudencia y responsabilidad

de sus gobernantes.

Grado de autonomía y dependencia

En términos formales, la CBO no es una institución completamente independiente

ya que depende de manera directa del Poder Legislativo. El programa de trabajo

de la institución se compone, de hecho, de los requerimientos del Congreso

además de las obligaciones que poseen por mandato.

Aun cuando la CBO depende del Congreso, ha logrado posicionarse como una

institución no partidista e independiente. La primera directora de la CBO (Alice

Rivlin) fue fundamental en el establecimiento de la CBO como una institución

creíble. Desde el inicio, Rivlin tomó varias decisiones que contribuyeron al buen

posicionamiento de la institución, como por ejemplo el no permitir dar

recomendaciones de políticas sino que más bien, entregar información técnica de

manera clara. Así también, se estableció que la CBO tendría un rol activo y no

pasivo en cuanto a las investigaciones y estudios que emprendería, generando así

más información que la que está obligada por ley a entregar. Adicionalmente, se

explicita la preocupación de atender a todo el Congreso, sin privilegiar a una

cámara en particular, reclutar personal que fuesen políticamente neutros y, no

actuar como árbitro cuando hubiese desacuerdos entre los comités del Congreso.

Estos principios, con el tiempo, han permitido que esta institución sea percibida

como una entidad de la más alta calidad técnica que genera análisis

independiente de la esfera política. En este sentido, el nivel de autonomía en la

práctica es alto, ya que no sólo acota su trabajo a lo que se le exige por ley, sino

que posee discrecionalidad para abordar otros temas de interés público.

Gobierno corporativo

El Director de la Oficina de Presupuestos es elegido en común acuerdo entre el

Presidente de la Cámara de Representantes y el Presidente del Senado, siendo

seleccionado entre los candidatos recomendados por parte de las respectivas




Comisiones de Presupuesto. En el mandato de la institución, se establece como

requisito que el Director de la CBO no tenga una afiliación política marcada. Aun

cuando esto es difícil de cumplir y cuando varios de los directores nombrados en

el pasado podían ser identificados por una afiliación política específica, una vez en

el cargo, se observa una gestión no partidista (FMI, 2013), lo que ha contribuido

a seguir reforzando la credibilidad de la institución. El resto de los empleados de

la CBO son seleccionados en base a consideraciones profesionales (en su mayoría

economistas, analistas de políticas públicas y abogados). En el 2011 esta

institución empleaba el equivalente a 246 trabajadores de tiempo completo.

Este organismo se organiza en una Oficina del Director, más ocho divisiones:

División de Análisis de Presupuesto

División de Análisis Financiero

Salud, Jubilación y la División de Análisis de largo plazo

División de Análisis Macroeconómico

Administración, Negocios y la División de Servicios de Información

División de Estudios Microeconómica

División de Seguridad Nacional

División de Análisis Fiscal

Financiamiento

Los fondos que permiten el funcionamiento de esta institución provienen

directamente del presupuesto del Congreso y se adjudican de forma anual. El

presupuesto anual de la CBO debe ser aprobado como cualquier otro, por lo que

son los Appropriations Committees y el Congreso, quienes aprueban o ajustan el

presupuesto que propone el director del organismo. Para el año 2011 el

presupuesto total para esta institución fue de 46,8 millones de dólares.

Información que genera

La ley que regula la CBO especifica algunos estudios que el organismo debe

realizar así como también las fechas en las que éstos deben ser entregados. En




este contexto, la proyección presupuestaria, las proyecciones económicas y las

estimaciones formales de costos de proyectos de ley son productos que el

organismo está obligado a generar. Sin perjuicio de lo anterior, la CBO genera por

iniciativa propia numerosos estudios e información que vale la pena destacar.

Para esto es posible ordenar la información que elabora, de la siguiente manera:

Información y análisis presupuestario

Elaboración de proyecciones presupuestarias: corresponden a una estimación

base del Presupuesto Federal para un período de 10 años. Esto permite que el

Congreso tenga una línea base contra la cual contrastar el efecto de promulgar o

modificar leyes que afectarán el gasto o los ingresos, sin depender únicamente de

la proyección presupuestaria que estime la OMB. El fin de estas proyecciones no

es predecir un resultado específico del Presupuesto, sino más bien estimar la

evolución que éste tendrá, dado el estado de la economía y las leyes actuales.

Es también importante comprender que la CBO desarrolla sus proyecciones

presupuestarias tomando en cuenta las leyes vigentes y las aún no dictadas,

intentando predecir lo que sucederá con las leyes en el futuro. Esto bajo el

supuesto de que la necesitad del Congreso es tener un panorama contra el cual

comparar qué es lo que sucedería si es que alguna ley se modificara o

promulgara.

Proyecciones económicas: subyacentes a las proyecciones de presupuesto,

dos veces al año este organismo realiza proyecciones a 10 años de la

actividad económica, condicionada a los impuestos y gastos federales de

la ley vigente al momento de la proyección.

Proyección presupuestaria de largo plazo: la CBO realiza una estimación

de lo que será el Presupuesto en un plazo de 25 o 75 años. Estas

proyecciones permiten vislumbrar el impacto de largo plazo que, por

ejemplo, tendencias demográficas o del costo de la salud tendrían en el

gasto, los ingresos y/o el déficit federal.

Análisis del Presupuesto del Presidente: una vez que el Ejecutivo propone

su Presupuesto Anual, la CBO estima el efecto que dicha propuesta

presupuestaria podría tener en el gasto y el ingreso, además de analizar

los posibles efectos económicos que éste generaría. Considera también

qué cambios en la economía podrían impactar al presupuesto. Este

análisis se realiza utilizando supuestos y técnicas de estimación propias




(disponibles públicamente), permitiendo así que el Congreso compare los

gastos e ingresos propuestos por el Poder Ejecutivo con las estimaciones

de gasto e ingresos que ellos proyectan.

Preparación de opciones de presupuesto: de manera periódica la CBO

entrega al Congreso distintas opciones de presupuesto para reducir el

déficit. Se trata de un análisis y una descripción de distintas formas de

reducir gastos y/o aumentar los ingresos (FMI, 2013). Cada una de estas

opciones presupuestarias se acompaña de una discusión de sus pros y

contras, de tal forma de no caer en una recomendación de política fiscal

específica. Estos informes se generan en años impares, para que calce con

el comienzo de cada nuevo Congreso.

Estimaciones de costos

A su vez la CBO se preocupa de estimar y analizar el alcance presupuestario que

se pueden desprender de la promulgación o modificación de leyes. En este

contexto, la CBO realiza dos tipos de estimaciones de costos:

Estimaciones formales de costos: éstas estiman ex ante el impacto que

cada nueva ley o reforma de ley aprobada por el Congreso tendrá sobre

los gastos y los ingresos (es decir, el impacto en dinero sobre el

Presupuesto Federal) de los próximos años. Además, considera cómo la

ley aprobada afectará los costos asociados a nivel de gobiernos estatales y

locales.

Estimaciones informales de costos: corresponden al análisis de costos

asociados a propuestas de ley que estén siendo revisadas por los Comités

del Congreso. Se trata de estimaciones informales en cuanto es

información que sirve para ayudar en la discusión de propuestas de ley

que no necesariamente terminarán siendo promulgadas y por ende, no

son publicadas como sucede con las estimaciones formales de costos que

conciernen a leyes o reformas de ley que ya son un hecho.

Aparte de los productos específicos mencionados, la CBO genera informes

de carácter analítico para una variedad de temas atingentes a la política

federal. Éstos muestran distintos escenarios, para los cambios que se

discuten sobre algún programa federal, entregando estimaciones de los

efectos presupuestarios y/o económicos y una discusión de las ventajas y

desventajas de cada opción. Lo anterior, permite entregar un análisis y no




una recomendación específica, que es lo que busca la CBO. Los informes

analíticos abarcan desde temas económicos y fiscales hasta temas como la

seguridad nacional, los cuales son desarrollados por las distintas divisiones

de la CBO. Así, por ejemplo, en la División de Análisis Macroeconómico se

realizan análisis sobre cambios generales en la economía, como lo son las

tendencias en la fuerza laboral y la productividad, el comercio

internacional, los flujos de capital, crisis financieras, recesiones, etc. Esto

permite informar a la ciudadanía sobre los alcances económicos de las

diferentes opciones de reforma sobre algún programa federal.18

Así, la CBO abarca una cantidad considerable de funciones, generando con

esto una gran variedad de información. Abarca tanto, información

macroeconómica (proyecciones presupuestarias de corto y largo plazo y

proyecciones económicas) como información microeconómica

(estimaciones de costos, evaluaciones ex ante), lo que no sucede en

todos los casos de Consejos Fiscales.

Público objetivo y entrega de información

El cliente principal de los productos de información que genera la CBO es el

Congreso, en cuanto entrega a éste lo necesario para tomar decisiones bien

informadas. Sin embargo, los Parlamentarios no son sus únicos clientes. Existen

clientes secundarios como la ciudadanía, los centros de investigación, la sociedad

civil, los gobiernos locales, etc. que se benefician de la función de la CBO, en

cuanto pueden acceder a los análisis presupuestarios y económicos, las

estimaciones formales de costos y, otros productos que esta generan,

aumentando así la transparencia y reduciendo la brecha de información que suele

existir entre estos stakeholders y el Estado.

Poder Ejecutivo

Los niveles de transparencia y la disponibilidad de los datos y estudios

desarrollados por la CBO, dan cuenta de que su misión no sólo se limita a la

generación de información privada para el Congreso, sino que también se traduce

en la entrega de mayor información para la ciudadanía en general ya que toda la

18 Para una completa lista de los productos que esta agencia genera se recomienda visitar http://www.cbo.gov/about/our-products




información generada por la institución – excepto aquella referente a la

estimación de costos de proyectos de ley no oficiales (es decir, en discusión) – es

publicada en la página web. Esto, luego de que la información sea entregada al

Congreso y al Poder Ejecutivo. Así, el cuerpo público, las instituciones

académicas, think tanks, la industria privada y el público en general, pueden

acceder a la información que la CBO genera, pudiendo obtener

Acceso a datos

La información y datos con la que trabaja la CBO provienen de diversas fuentes.

Este organismo obtiene gran parte de sus datos de las oficinas estadísticas del

gobierno federal, encuestas oficiales como “Current Population Survey” y la

“Survey of Income and Program Participation” que entregan una base de datos

microeconómicos de gran utilidad. Asimismo, este organismo tiene atribuciones

legales para solicitar información dentro del gobierno. El Director de la CBO tiene

el poder legal para solicitar documentos y datos de los departamentos y agencias

públicas, así como también de las agencias reguladoras y los comités de

gobierno, que estime necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En la

práctica es muy raro que una agencia niegue información a la CBO, lo que a su

vez demuestra el respeto a la institución por parte del poder Ejecutivo (OECD,

2012).

La CBO cuenta también con el apoyo de los estados, los gobiernos locales y las

agencias federales, quienes están obligadas a proporcionar los datos relevantes

que esta institución necesite para realizar sus estudios y estimaciones. Dado su

mandato legal, La CBO puede acceder a la corte si se le niega la información. Es

la corte quien finalmente determina la legalidad de la petición de información.

Adicionalmente la CBO colabora y se apoya en información proveniente de

agentes externos al sector público, como el mundo académico, los centros de

investigación, expertos del sector privado, etc. De hecho, cuentan con dos grupos

de asesores formales a quienes acude de manera periódica: el “Panel of

Economic Advisers” y el “Panel of Health Advisers” donde se discuten temas

económicos y temas relacionados a la salud pública, respectivamente. Esto, los

ayuda a tener más información – y, externa – sobre temas que son relevantes

para sus funciones.




Corea: National Assembly Budget Office

Contexto

Las cuentas fiscales de Corea no han pasado por grandes crisis. Incluso durante

la crisis asiática de 1997-1998 lograron mantener el orden fiscal del país a

diferencia de la mayoría de su región. En este contexto, la National Assembly

Budget Office (NABO) surge por razones políticas.

El año 2002, por primera vez llega al Gobierno el Partido Democrático, sin

embargo la mayoría del Parlamento coreano (la Asamblea Nacional o National

Assembly) estaba en manos del partido de oposición, Gran Partido Nacional. Es

desde este último que surge la idea de contar con una oficina que contribuya a

las labores del Parlamento, permitiéndole a éste supervisar mejor las acciones del

Ejecutivo. Aun cuando la iniciativa provino del partido opositor, el apoyo a la

creación de la NABO fue transversal.

Este elemento político se combinó con la falta de transparencia y la segmentación

de la información presupuestaria que existía en las ramas del Gobierno; existían

muchos fondos extra presupuestarios y cuentas presupuestarias especiales que

crecían con el tiempo, por lo que la necesidad de esforzarse en integrar las

cuentas fiscales en un único documento y entregarlo en un determinado

momento del tiempo se hizo imperante (OECD, 2012).

La Asamblea Nacional es unicameral y se enmarca en un sistema presidencialista,

al igual que en Chile. El Presidente de Corea debe presentar una propuesta de

presupuesto, noventa días antes de que comience el nuevo año fiscal y la

Asamblea Nacional tiene máximo sesenta días para examinar el presupuesto.

Dentro de esos sesenta días, un comité de cincuenta personas – el Special

Committee on Budget and Accounts – se encarga de analizar el presupuesto junto

a un comité de finanzas y economía – el Finance and Economy Committe – quién

se ocupa de revisar las propuestas presupuestarias, en materias impositivas. La

Asamblea Constitucional tiene la facultad de hacer cambios en lo que a las

propuestas de ingreso se refiere, pero no puede aumentar ni crear ningún ítem

de gasto, sin previo consentimiento del Poder Ejecutivo.

Misión

La National Assembly Budget Office (NABO) pertenece al Poder Legislativo del

gobierno coreano y tiene como misión apoyar las actividades legislativas a través




de la entrega de análisis y evaluaciones presupuestarias de carácter objetivo.

Específicamente, la “National Assembly Budget Office Act 1948” (ley que rige a

este organismo) afirma que la NABO debe investigar, analizar y evaluar todo

tema concerniente al presupuesto y manejo de fondos del país, así como también

apoyar las actividades legislativas. (OECD, 2012).

En su mandato son 4 los principios que destacan: independencia, no partidismo,

experiencia y credibilidad. Su objetivo específico es trabajar para convertirse en la

Organización No1 en el análisis del presupuesto y la evaluación de políticas. A

diferencia de la CBO este organismo no tiene en su mandato el evitar dar

recomendaciones. De hecho, en algunos casos, en sus evaluaciones de

programas de Gobierno, la NABO entrega recomendaciones específicas sobre

cursos de acción.


La NABO responde únicamente al Poder Legislativo del país, siendo totalmente

independiente del Ejecutivo en cuanto a su actividad. Aun cuando este organismo

es independiente en sus funciones, el artículo 4o de la Ley que lo rige establece

que la institución está bajo el control del presidente del Parlamento coreano,

quién es la cabeza de éste último. El programa anual de trabajo de la NABO, por

ejemplo, debe tener la aprobación del representante del Parlamento, quién está

facultado para hacer recomendaciones sobre la hoja de ruta de la institución.

En su calidad de institución parlamentaria, la NABO está obligada a responder a

los requerimientos de los comités del Parlamento19 que ven los temas

presupuestarios así como también, responder a los miembros individuales. Las

solicitudes de los comités, sin embargo, son prioridad.


El director de la NABO es nombrado directamente por el presidente de la

Asamblea Nacional, bajo consentimiento de un Comité de Recomendación

formado por un grupo de expertos en temas fiscales, externos al Gobierno y al

Parlamento. No existe un límite de tiempo en el cargo, sin embargo, el Director

19 El Special Committee on Budget and Accounts (Comité Especial de Presupuesto y Cuentas) revisa el Proyecto de Ley de Presupuesto y los temas presupuestarios en general. Y, el Finance and Economic Committee (Comité de Finanzas y Economía) examina todas las propuestas relativas a impuestos.




de la NABO puede ser removido por el presidente siempre y cuando cuente con el

apoyo de un comité especial de legisladores (“House Steering Committee”). La

posibilidad de remoción del director por parte del presidente de la Asamblea

atenta contra la independencia de esta entidad ya que por razones políticas o

presiones partidarias la cabeza de este organismo podría ser removida.

Un elemento interesante es que la NABO cuenta con el apoyo y asesoría de un

panel externo de expertos, formado por un presidente y catorce miembros,

expertos en finanzas públicas y economía. El objeto de este panel es asesorar al

director de la NABO (más que a la NABO como institución en general) en el

cumplimiento de sus funciones y temáticas a desarrollar.

En cuanto a su tamaño, para el año 2011 el organismo contaba con 125

trabajadores de tiempo completo, siendo así el segundo Fiscal Council más

grande en cuanto a cantidad de trabajadores. Su planta de trabajadores a tiempo

completo que acompaña al director de la NABO es seleccionado tanto por

consideraciones académicas como por consideraciones políticas, ya que se

establece que algunas personas que ocupan altos cargos, sean asignadas por el

presidente del Parlamento. Por otro lado, aquellas que ocupan un cargo menor al

grado V, son seleccionadas por concurso abierto y deben contar con un historial

relevante en investigación y preferentemente, tener grado académico de Doctor

(OECD, 2012).

Financiamiento

Los fondos de este organismo provienen directamente del presupuesto de la

Asamblea Nacional, reflejado como una línea presupuestaria específica dentro de

éste. Desde los inicios de la NABO, su presupuesto se ha incrementado en

términos reales, lo que se explicaría por el aumento en la contratación de

empleados de tiempo completo (OECD, 2012). Para el año 2011, su presupuesto

alcanzó los 12,7 millones de dólares.


Bajo la ley que rige a este organismo se distinguen 5 funciones:

El análisis del presupuesto. En este contexto, la institución realiza, a nivel

general y a nivel de cuentas específicas, un análisis acabado sobre el

proyecto de presupuesto y de la gestión de los fondos. Para colaborar en




la discusión parlamentaria de leyes, referentes a impuestos, la NABO

estima los ingresos que se obtendrán para un plazo de cinco años.

Análisis de costos de proyectos de ley. Provee asimismo al Parlamento de

estimaciones fiscales de cada una de las leyes que tengan un efecto en el

presupuesto, ya sea por parte del gasto o la recaudación.

Elaboración de proyecciones económicas. Este organismo realiza también

estimaciones de las tendencias macroeconómicas y como éstas afectan la

administración de las finanzas nacionales.

Desarrollo de evaluaciones. Las funciones de la NABO no se limitan

únicamente a generar información que permita una evaluación ex ante de

las políticas. La evaluación ex post también es parte del accionar de este

organismo. La NABO analiza y evalúa algunos programas del gobierno,

examinando la efectividad de éstos y, en algunas ocasiones, realiza

recomendaciones. La razón que impulsó a establecer, dentro de los roles

de la NABO la evaluación ex post de programas gubernamentales, se basa

en que la única institución que se dedicaba a analizar programas, la Junta

de Auditoría e Inspección (Board of Audit and Inspection) era parte del

Ejecutivo (OECD, 2012) lo que dejaba al Poder Legislativo en una posición

de desventaja a la hora de poder analizar la gestión del gobierno. La

evaluación ex post de programas constituye un elemento más para una

buena toma de decisiones, en cuanto el presupuesto debe analizarse en

su efectividad de resultados. El conocer el desempeño de las distintas

políticas, permite al Congreso analizar de manera más informada qué tan

eficiente está siendo la asignación de los recursos fiscales. A diferencia de

lo que sucedía con la CBO, la NABO da algunas recomendaciones. En

estas evaluaciones, por ejemplo, entrega recomendaciones para mejorar

la efectividad y la eficacia operacional de los programas y políticas

evaluados.

La existencia de esta nueva rama evaluadora de la NABO obligó a

entregar información menos sesgada y más confiable por parte del Poder

Ejecutivo (IMF, 2013). Es importante resaltar que no existe duplicidad de

funciones, en cuanto la Junta de Auditoría e Inspección se enfoca en la

evaluación netamente financiera de los programas, mientras que la NABO

realiza sus evaluaciones desde el punto de vista de la efectividad y

eficiencia.




Investigación en general. Adicionalmente, y a pedido de un comité o un

miembro de la Asamblea Nacional, se realizan investigaciones y análisis

sobre los asuntos relevantes a las políticas públicas y programas

específicos que sean requeridos. Aun cuando existe libertad para que esta

institución desarrolle elementos distintos a los habituales, los

requerimientos de los miembros de la Asamblea Nacional consumen la

mayor parte de su tiempo.

Se observa que la NABO desempeña varias funciones, y genera información

macroeconómica – proyecciones – y al mismo tiempo se ocupa de abarcar

información más microeconómica como lo son las estimaciones de costos

asociados a las leyes que se deseen promulgar.

Público objetivo y entrega de información:

Al igual que instituciones similares, al depender del Parlamento, sus principales

clientes son los parlamentarios y comités de la Asamblea Nacional. Los comités

de presupuesto son, por mandato, la prioridad número uno para la NABO.

Aun cuando la información que se genera es para el Poder Legislativo, el sitio

web cuenta con la publicación de todo estudio e informe que realiza esta entidad,

en línea con la política de transparencia de la institución. Por ejemplo, las

estimaciones de costos, concernientes a propuestas de ley del sistema impositivo,

no son publicadas de manera inmediata por el Gobierno. Sin embargo, la NABO

tiene la facultad de solicitarle a éste – luego de 25 días – la publicación de las

estimaciones (OECD, 2012). La única información que no es publicada, son las

investigaciones y análisis que miembros del Parlamento solicitan de manera

individual. Esto en principio podría atentar a la transparencia, a menos que exista

una clara justificación de porqué deben permanecer bajo reserva.

Para tener una idea, cada año la NABO pública gran cantidad de reportes; más de

100 análisis de líneas presupuestarias, alrededor de 450 estimaciones de costo de

proyectos de ley y más de 1.000 informes anuales requeridos por los miembros

de la Asamblea Nacional. Los informes más importantes han sido traducidos al

inglés para lograr una mayor audiencia y diseminación. De la misma manera que

lo hace la CBO, la NABO publica y transparenta la metodología y los supuestos

utilizados en las proyecciones fiscales, sus análisis y evaluaciones.




Acceso a Datos:

Por ley este organismo tiene la facultad de pedir todo tipo de información y datos

que estime necesarios para realizar sus funciones a cabalidad. Ante la petición de

información las agencias gubernamentales están obligadas por ley a entregar

dicha información a menos que esta información comprometa la seguridad

nacional.

Reino Unido: Institute for Fiscal Studies

Contexto

El Institute for Fiscal Studies (IFS) nace por el descontento de cuatro individuos

del mundo financiero de la época, respecto a cómo se abordaban algunas de las

reformas de ley. Específicamente, la reforma tributaria de 196520, fue la que

llevó a Will Hopper, Bob Buis, Nils Taube y Jhon Chown a fundar un instituto de

estudios independiente que mejorara la estrategia fiscal del país. Se buscó crear

una institución que lograra mejorar el proceso de toma de decisiones así como

también el ambiente de discusión alrededor del cual se tomaban las decisiones

sobre leyes y reformas con impacto fiscal. Así, en 1969 el instituto se constituyó

legalmente, en 1971 se conformó un Consejo y un Comité Ejecutivo y en 1972 se

empleó al primer grupo de trabajadores full time del instituto.

El Reino Unido es una monarquía parlamentaria, donde la Reina es la jefa de

Estado y, el Primer Ministro, el jefe de Gobierno. El poder Legislativo es bicameral

y está formado por la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes. Ésta

última es la que elige al Primer Ministro y juega además un rol importante en el

proceso presupuestario. Cada año, en Marzo o Abril, el Canciller del Ejecutivo

(Chancellor of the Exchequer) – quién vendría siendo algo similar a un Ministro de

Hacienda o de Finanzas- presenta un presupuesto, a través de un discurso. En

otoño, el gobierno presenta al parlamento las predicciones fiscales y económicas

actualizadas, que la OBR realiza. Esta última corresponde al Fiscal Council del

Reino Unido que, a diferencia del IFS, depende del gobierno, en particular, del

Poder Ejecutivo. Se observa así, que el Reino Unido posee también un Fiscal

Council que participa del proceso presupuestario, apoyando al Ejecutivo.

20 1965 Finance Act.




La Cámara de los Comunes puede únicamente reducir algún gasto o ingreso, del

presupuesto que el Ejecutivo propone. En la práctica, cualquier cambio que hace

la Cámara de los Comunes sobre el presupuesto, se hace con el visto bueno del

Ejecutivo en cuanto existe una disciplina alta de los partidos (OECD, 2012). No

existe un comité especial dentro del parlamento, que supervise el presupuesto.

Por el contrario, se forman comités sectoriales para analizar las asignaciones de

los respectivos sectores. En este contexto, se afirma que el Parlamento inglés no

tendría mayores poderes en cuanto a la evaluación ex ante del presupuesto, pero

sí posee un rol activo en lo que es la evaluación ex post en la fiscalización de la

ejecución de los recursos, tarea que lleva a cabo su comité de cuentas públicas

(PAC: Public Accounts Committee).

Misión

El IFS es un instituto de investigación, dedicado a temas fiscales, económicos y

de políticas públicas. Legalmente, se constituyen como una organización no

gubernamental sin fines de lucro. El principal objetivo de este instituto es la

promoción de políticas sociales y económicas efectivas, tanto en el Reino Unido

como en otras partes del mundo, mediante un análisis riguroso e imparcial de

cómo dichas políticas afectan tanto a las finanzas públicas como a las familias y

empresas. Cuatro son los pilares que rigen su trabajo: énfasis en políticas que

sean relevantes; el análisis riguroso; el uso innovador de evidencia estadística; y,

la comunicación efectiva de sus investigaciones a la ciudadanía y sociedad civil.

Para lograr su misión el instituto explicita la importancia de mantener la

excelencia en su investigación, preservando la independencia e imparcialidad en

sus análisis, así como su constante colaboración con una amplia variedad de

actores relevantes (por ejemplo, el Economic and Social Research Council).21


El IFS es un órgano independiente, en cuanto no responde a ningún ente de

gobierno, partido político o empresa en particular, por lo que gozan de total

autonomía. En este contexto, es que ellos mismos se definen como una

organización benéfica. En la búsqueda de acceder a mayor información y ampliar

21 Organismo, fundado por Carta Real, que se dedica a la entrega de fondos para apoyar investigaciones independientes en el ámbito de la economía y las temáticas sociales.




la base de conocimientos, el IFS colabora en diferentes ámbitos con diversos

centros de investigación independientes. Sin embargo, como se expone más

adelante, gran parte de su presupuesto proviene de entidades ligadas al

gobierno, por lo que en teoría podrían haber fuerzas que guíen la agenda de

investigación de la entidad mediante la entrega de fondos.


En términos de estructura organizacional esta institución cuenta con un

presidente y un Comité Ejecutivo, responsable de la administración del

organismo. Este comité está conformado por 8 miembros y presidido por un

Director Ejecutivo. Los miembros actuales provienen del mundo académico, del

sector privado y del Banco Central de Inglaterra. Lamentablemente, no existe

información que especifique el proceso de selección de los miembros del Consejo.

La conformación del Consejo es bastante diversa, en cuanto reúne a personas del

sector privado y personas del mundo académico y las políticas públicas.

En cuanto a su tamaño, el Instituto cuenta con aproximadamente 40 trabajadores

dedicados a tiempo completo, donde se encuentran profesionales de un alto perfil

académico. Además el IFS cuenta con el apoyo de un grupo pequeño de

experimentados académicos de distintas universidades, que se desempeñan a

tiempo parcial. Cuentan con dos figuras de colaboración académica institucional:

los “Research Fellows”, correspondientes a un grupo de académicos, tanto del

Reino Unido como del extranjero, que trabajan con el instituto y académicos que

colaboran de manera voluntaria bajo la figura de “Research Associates”.

Financiamiento

Su principal fuente de financiamiento son subvenciones que reciben del

“Economic and Social Research Council”, organismo que se dedica a la entrega de

fondos para apoyar investigaciones independientes en el ámbito de la economía y

las temáticas sociales. La mayoría de los fondos de este Conuncil son públicos,

provenientes directamente del “Department for Business, Innovations & Skills”.

En este sentido, es posible afirmar que parte de los fondos del IFS vienen del

sector público.

Otra fuente de financiamiento son las donaciones. El IFS recibe donaciones de

fundaciones, entidades públicas y privadas siempre y cuando esta fuente de

financiamiento no ponga en peligro su nivel de independencia. En este contexto,

afirman que se preocupan de conservar la independencia de publicar las




investigaciones que estimen convenientes, aun cuando éstas pudieran no estar en

línea con el pensamiento de los donantes.

Una tercera fuente de ingresos del IFS proviene de “membresías” es decir, pagos

por parte de individuos o empresas que desean hacerse socias del instituto de

manera de acceder a ciertos beneficios, como por ejemplo la entrega frecuente

de publicaciones y la posibilidad de asistir a seminarios y conferencias.

Para el año 2012 el gasto operacional total del IFS se aproximó a los 9,5 millones

de dólares, sus ingresos en ese año superaron sus gastos por lo que el instituto

generó ahorros por más de 2,6 millones de dólares.22


En el marco del cumplimiento de su objetivo (promover políticas sociales y

económicas efectivas) afirman que existen factores que influyen al momento de

decidir qué temas estudiar, como lo son: la agenda política, la oportunidad de

investigar temas desafiantes académicamente, los intereses y especialidades de

los investigadores de la institución y, por supuesto, las restricciones

presupuestarias.

Las publicaciones periódicas del Instituto, incluyen el “Annual Green Budget” que

contiene un análisis independiente del presupuesto del Reino Unido en el

contexto general de la economía mundial. Esta publicación presenta evidencia

imparcial y objetiva sobre una gama de temas relacionados al presupuesto anual.

Proporciona una fuente de análisis independiente asegurando una verificación

técnica imparcial de los supuestos y modelos que utiliza el gobierno para la

elaboración de su presupuesto anual. Adicionalmente se analizan en profundidad

una serie temas relevantes que afectan la estabilidad fiscal en el largo plazo, para

así propiciar un debate público más informado.

Además del “Annual Green Budget” el IFS publica otros productos de manera

periódica: “Briefing Notes”, que corresponden a resúmenes de temas de políticas

contingentes y análisis de reformas que actualmente estén en discusión, de modo

de entregar información a la ciudadanía sobre temas en la agenda, y

“Observations”, documentos cortos de opinión sobre temas de políticas que se

22 Datos estimados a partir del Reporte del comité ejecutivo anual de cuentas año 2012




consideran relevantes. Estos documentos reflejan temáticas de actualidad que

están directamente relacionadas al programa de investigación del instituto.

Adicionalmente el Instituto tiene su propia revista de publicaciones académica

“Fiscal Studies”, que es publicada trimestralmente y contiene artículos de distintos

académicos y profesionales. Finalmente el instituto publica una serie de “Working

papers”, correspondientes a los trabajos de investigación en curso de los

investigadores del instituto.

Los temas que se abordan se pueden agrupar en las siguientes categorías: (i)

Impuestos y bienestar, (ii) finanzas públicas y servicios públicos, (iii) desigualdad

y educación, (iv) productividad y competencia, (v) gasto y ahorro, (vi) desarrollo

y reducción de la pobreza, (vii) leyes impositivas y administración pública y (viii)

metodología y evaluación de políticas públicas.

En este contexto, el IFS logra generar información más analítica que cuantitativa,

en cuanto no tiene la facultad de acceder a la información a la que los Consejos

Fiscales mencionados anteriormente acceden. Así, la información que generan es

de carácter macroeconómico, en cuanto a tratar temas generales atingentes al

presupuesto y la política fiscal.


La audiencia del IFS es variada, abarcando desde los políticos, policy-makers,

equipos de campañas electorales hasta los gerentes de empresas, entidades del

mundo privado, la sociedad civil, los académicos y la ciudadanía en general. No

es de extrañar la amplitud de su público objetivo si se considera que su misión

está en lograr, a través de sus estudios y análisis, una mayor comprensión de

cómo las políticas económicas y sociales afectarían a los distintos agentes de la

sociedad.

La revisión de su portal y de sus documentos deja en claro su finalidad de lograr

una mayor comprensión y conocimiento a nivel de la ciudadanía, en cuanto a los

temas relacionados a la políticas sociales y económicas que involucran al país. Se

reconoce en esta institución un deseo por instruir y empoderar a la población

bajo la convicción que una ciudadanía más informada podrá juzgar mejor y, como

consecuencia, influir de manera más eficiente en los cambios necesarios para

lograr un mayor nivel de desarrollo, mayor justicia social y eficiencia en el gasto

público.




Las fórmulas de difusión son amplias. Por un lado, tienen una página web donde

se pueden encontrar las publicaciones que periódicamente generan, así como las

bases de datos utilizadas en sus estudios. Además, el IFS difunde su investigación

y sus resultados a través de los centros de investigación asociados (Centre for the

Economics of Education, Tax Law Review Comittee, entre otros). Adicionalmente,

numerosos trabajos específicos del IFS son publicados y vendidos directamente al

público general. El instituto se ha preocupado de promover y divulgar los

resultados de sus investigaciones, mediante la participación de sus investigadores

en seminarios nacionales e internacionales, así como la publicación de sus

estudios en su página web.

La presencia en los medios, por parte del IFS, es también importante. Sus

investigadores son permanentemente invitados a participar de programas de

televisión y radio. Esto ha ayudado a posicionarlo como un referente en el análisis

de políticas públicas sectoriales y fiscales, en particular.

Los investigadores del IFS mantienen, además, reuniones regulares con policy-

makers, así como también presentan los resultados de sus investigaciones ante

Comités del Parlamento, entes internacionales como el Fondo Monetario

Internacional, el Banco Mundial, bancos de desarrollo regionales y la OECD.

Además, el IFS realiza un esfuerzo para compartir el conocimiento con el mundo

privado como por ejemplo la Trade Union Congress y la Confederation of British

Industry, que representan a los trabajadores y a los empresarios

respectivamente.

En este contexto, se observa que el IFS cumple un rol mayoritariamente enfocado

a la ciudadanía, ya que se preocupa de informar a ésta sobre la política fiscal del

país, del desempeño del presupuesto y de cualquier asunto contingente que

pudiese relacionarse con dichos temas. Así, si bien no presenta un rol específico

en la toma de decisiones – como sucede con varios de los Consejos Fiscales que

mencionamos – es de esperar que genera un grado de influencia en cuanto a

informar a la ciudadanía, permitiéndole a ésta gozar de un mayor

empoderamiento.




Acceso a datos

Como sucede con cualquier organización no gubernamental, el acceso a datos por

parte de la institución es bastante limitado. A diferencia del Office of Budget

Responsibility (OBR)23, que opera bajo el alero del ejecutivo en el Reino Unido,

el IFS no tiene acceso a datos confidenciales del gobierno, por lo que sus

estudios se basan en datos e información pública, así como también en encuestas

que el mismo instituto levanta con sus recursos. Esta es probablemente una de

las mayores piedras de tope a las que se enfrenta el instituto a la hora de evaluar

políticas públicas y examinar la eficiencia gubernamental.

Alemania: Council of Economic Experts

Contexto:

Este consejo de expertos, nace en 1963 luego de la segunda guerra mundial y en

un contexto en el que Alemania se encontraba dividida. La precaria situación

económica y social resultante de la derrota en la guerra generó preocupación

especial por la economía poniéndola en el centro de la atención. En este

contexto, se consideró útil contar con una figura de expertos en economía que

pudiesen dar información técnica para guiar la toma de decisiones. Hoy en día,

este Consejo se ha convertido en una parte importante de la discusión

macroeconómica de Alemania conociéndose a los miembros del Consejo como

“los cinco sabios”.

Alemania posee una organización territorial y política distinta al promedio de los

países europeos. Es por definición un Estado Federal que se compone de dieciséis

Estados Federados, los cuales posee su propio gobierno y parlamento. Existe así,

el Bundestag o Parlamento Federal, correspondiente a la Cámara Baja del

parlamento alemán y, el Bundesrat que constituye la Cámara Alta del parlamento

y es donde los Estados Federados son representados. Cada año, el Ministro

Federal de Finanzas prepara una propuesta de presupuesto, que debe ser

aprobado por la Cancillería Federal – Poder Ejecutivo - para luego pasar al

parlamento para su revisión. El presupuesto llega al mismo tiempo a ambas

23 Cuerpo público (creado en el año 2010) de carácter consultivo, que genera estimaciones económicas independientes, como complemento para la preparación del presupuesto del Reino Unido. Pertenece a la categoría de Fiscal Council y es parte del aparato público.




cámaras. El Bundesrat tiene seis semanas para hacer sus comentarios. El

Bundestag tiene por ley la obligación de dedicar tres instancias a la lectura del

presupuesto. Así, la primera revisión se realiza en cuanto el Comité de

Presupuesto de este cuerpo revisa el presupuesto y prepara un reporte con

comentarios. En una segunda revisión, el Comité de Presupuesto presenta sus

comentarios en una sesión plenaria, donde se da espacio al debate del

presupuesto, por departamento de gobierno. En la tercera revisión, se realiza la

votación del presupuesto, como un todo. Luego de esto el Bundestag declara al

Bundesrat, su decisión y, de ser necesario, se lleva a cabo una votación sobre

algún cambio. El Bundesrat tiene la oportunidad de revisar otra vez el

presupuesto y de presentar objeciones al Bundestag, quién puede simplemente

rechazarlas. Finalizado esto, es el Presidente Federal quién firma el presupuesto

para que éste se convierta en ley.

Misión

La ley que rige al consejo estipula que el principal objetivo de este grupo de

expertos es evaluar el desarrollo de la economía de Alemania. La información

proveniente de sus análisis sirve como insumo para la toma de decisiones por

parte de las autoridades que dirigen la política económica del país.

Adicionalmente esta información permite al público general tener un mayor

conocimiento de desempeño económico de Alemania. Su función principal está

ligada al desempeño y monitoreo de la macroeconomía del país. Este consejo

debe, por ejemplo, destacar y explicar posibles conflictos que existan a nivel de

demanda y oferta agregadas, así como analizar la situación económica y su futuro

desempeño. También cumple un rol propositivo, en cuanto a la presentación de

políticas que ayudarían a asegurar un desarrollo macroeconómico sustentable.

Gobierno Corporativo

Este Consejo está formado por cinco miembros que - según lo que se especifica

en la ley que los rige – deben tener amplio conocimiento y experiencia en

economía y política económica. Los miembros son propuestos por miembros del

Gobierno Federal alemán, pero elegidos y designados por el Presidente de la

República Federal alemana y ejercen su cargo por un periodo de cinco años con

capacidad de ser reelegidos. Sin embrago, tienen la facultad de dejar su cargo si

es que así lo desean, con aviso previo al Presidente. A su vez, son los miembros

del consejo los encargados de determinar cuál de ellos será el presidente. El




Consejo es apoyado también por un “Scientific Staff” compuesto por 9

profesionales y dirigido por un Secretario General.24

Otro requisito que los miembros del consejo deben cumplir, es el no pertenecer a

ningún órgano del gobierno ni a la rama legislativa del país, así como tampoco

pertenecer a asociaciones de comercio, asociaciones gremiales y/o sindicatos. De

esta manera se intenta asegurar la independencia de intereses políticos y

privados específicos del consejo.


Aun cuando esta figura fue fundada por el Gobierno alemán, se le define como

una institución independiente. Específicamente, en el artículo primero de la ley

que lo funda y regula, se le menciona como un consejo de expertos

independiente. Así también en el artículo 3, inciso 2, se especifica que la única

regulación del consejo es la ley que lo está fundando y que por ende, el

desempeño como institución es independiente. En este contexto, no tiene que

responder a ninguna autoridad de Gobierno específica ni su agenda es

determinada por ningún agente gubernamental. Lo anterior no ha evitado que el

consejo se relacione de manera fluida con las autoridades de gobierno.


El consejo genera un reporte anual, que describe la situación económica actual

del país y el cómo se prevé que ésta evolucionará en el futuro. Así también, es

responsabilidad del consejo investigar y proponer alternativas para mantener una

macroeconomía sana y sostenible en el tiempo. Para esto se preocupa de

analizar temas asociados al empleo, el crecimiento económico, la inflación y los

términos de intercambio. Su análisis además indaga en temas específicos como la

distribución del ingreso.

Es también rol del consejo exponer los riesgos y vulnerabilidades específicas a los

cuales se ve enfrentada la economía alemana, así como proponer mecanismos

para minimizar la exposición a estos riesgos.

24 http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/stab.html?&L=1




Todo lo anterior, se especifica en el estatuto bajo el cual se fundó este consejo y

por ende, existe una obligación concreta y bien detallada sobre la información a

elaborar. El reporte mencionado se entrega al Gobierno Federal para que así este

se lo entregue al parlamento. Este reporte entonces establece un lineamiento de

discusión base sobre el cual el parlamento y el gobierno establecen acuerdos

específicos de política económica. El reporte es también publicado en la página

web por el consejo para su conocimiento público.

Adicionalmente – desde el 2005 - el consejo genera reportes sobre temas

específico relacionados a la conducción económica a pedido específico del

Gobierno Federal.

Se observa así una clara función enfocada en la generación de información

macroeconómica, dejando de lado análisis microeconómicos.

Financiamiento

No existen especificaciones, en su mandato, sobre la forma en la que esta

institución se financia. Ahora bien, no es ilógico pensar que los fondos provengan

del mismo Gobierno ya que aun cuando son una institución independiente, ésta

se creó con el fin de guiar al gobierno alemán en lo que la política

macroeconómica se refiere.

Acceso a datos

En cuanto a sus atribuciones para pedir información y por ende, su habilidad para

desempeñarse en sus tareas, su mandato no determina atribuciones específicas

en cuanto a acceso de datos. Lo único que se menciona explícitamente en el

estatuto de la institución, es que la Oficina Federal de Estadísticas debe proveer

de datos al consejo para que éste pueda cumplir con su mandato. Ahora bien, se

especifica en la ley que en caso que el consejo reciba información “confidencial”,

éste debe cumplir con la regulación y trato confidencial de los datos. Esto,

indirectamente podría perjudicar la condición de independencia de la entidad en

cuanto a que exista un incentivo a tratar cierta información como confidencial,

por razones políticas por ejemplo, de manera de coartar el poder informativo del

consejo.




Suecia: Swedish Fiscal Policy Council

Contexto:

Suecia es una monarquía constitucional y su gobierno se divide en tres poderes:

Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Poder Ejecutivo está compuesto por el Rey, el

Gabinete (conjunto de ministerios) y el Primer Ministro, quien es elegido por el

Parlamento. Aun cuando el Rey es el Jefe de Estado, en la realidad, sólo se

desempeña para actos oficiales y ceremoniales. El Poder Legislativo está en la

figura del Parlamento sueco que, según la constitución local, sería la autoridad

suprema del país. El Parlamento está encargado de examinar y aprobar la Spring

Fiscal Policy Bill, un reporte elaborado por el Ejecutivo donde se muestran los

planes para la política económica y fiscal. El Parlamento es el encargado también

de revisar el presupuesto anual que el Ejecutivo propone cada Septiembre del

año. Si bien el Parlamento tiene poder ilimitado para hacer modificaciones en el

presupuesto que el Ejecutivo propone, en la realidad esto no sucede, ya que en

1990 se incorporaron reformas al proceso presupuestario que introdujeron

mayores dificultades para que el Parlamento pudiera hacer modificaciones. El

Swedish Fiscal Policy Council (FPC), tiene un espacio importante en la discusión

del gasto y su distribución entre las veintisiete áreas de gastos que poseen,

mientras que existen comités sectoriales que se encargan de analizar la

asignación del gasto dentro de cada una de dichas áreas. El Parlamento cuenta

con una oficina de presupuesto, compuesta por seis economistas y estadistas,

desde la cual los parlamentarios, los comités y los partidos políticos pueden

apoyarse y realizar consultas.

A diferencia de otros Consejos Fiscales, el FPC no surge por la necesidad de

enmendar las consecuencias de una crisis fiscal. En los años 90, se llevaron a

cabo una serie de reformas que apuntaron a fortalecer la institucionalidad y el

proceso presupuestario tanto a nivel del ejecutivo como del legislativo,

generándose incluso un nuevo marco de acción presupuestario. En el año 2002,

se creó una comisión (Commission on Stabilisation Policy in Europpean Monetary

Union) que analizara los pasos necesarios para que el país entrara a la zona Euro

y fue en dicha comisión que se propuso la creación de un organismo fiscal

independiente. Sin embargo, la idea no fue considerada sino hasta el 2006, con

un cambio de gobierno que llevó al poder a la coalición liberal-conservadora,

donde el nuevo Ministro de Finanzas (Andres Bjorg) inició la creación del Fiscal

Swedish Policy Council.




En este contexto, se crea esta institución que vino a complementar a otras

instituciones independientes25 ya existentes de gobierno. Los organismos

existentes ya desempeñaban algunas de las funciones características de un

consejo fiscal. Es por esto que las responsabilidades del FPC son más limitadas

que las que típicamente este tipo de instituciones tiene. Su función se acota

únicamente a generar evaluaciones independientes de la política fiscal del

gobierno sueco.

Misión

El FPC es una agencia del gobierno y depende directamente del Ministerio de

Finanzas. No posee obligaciones legales que lo liguen a ningún otro cuerpo del

gobierno (i.e. el Parlamento), sin embargo si se relaciona con éste cuando es

necesario, en especial con el Comité de Finanzas del Parlamento, quien asesora al

Parlamento en la discusión y aprobación de la propuesta de Presupuesto que

presenta el Ejecutivo.

Como se mencionó anteriormente la responsabilidad y por ende la misión de este

Consejo está en revisar y evaluar en qué medida la política fiscal y económica

está cumpliendo con los objetivos que el Ejecutivo propuso y que el Parlamento

acordó. Cumple así un rol que es característico de la figura de un consejo fiscal,

actuar como fiscalizador de las políticas fiscales del país y aumentar los niveles de

transparencia en cuanto a la información que respecta a la efectividad de la

política fiscal del país.

En particular, el Consejo se centra en el análisis del “Spring Fiscal Policy Bill” y el

“Budget Bill”,26documentos desarrollados por el Ejecutivo, que contienen los

lineamientos y propuestas del gobierno en términos de la política fiscal y

económica, de modo de cumplir con su responsabilidad de evaluación.

Específicamente, deben evaluar si la política fiscal está siendo consistente con las

finanzas públicas de largo plazo y con los objetivos de sustentabilidad propuestos,

poniendo énfasis en el superávit y el límite del gasto. Así también, el consejo se

preocupa de analizar en qué medida la política fiscal está en línea con las

tendencias económicas, con un crecimiento sostenido de largo plazo y con un

25 National Institute of Economic Research, National Financial Management Authority y la National Audit Office.

26 La “Spring Fiscal Policy Bill” contiene los lineamientos básicos de la política fiscal y económica de los siguientes años, mientras que el “Budget Bill” muestra propuestas específicas de cómo el Gobierno planea asignar el gasto en distintas áreas así como las fuentes de ingresos.




nivel estable de empleo de largo plazo. También examina la claridad de los

proyectos de ley del gobierno y los efectos de corto y largo plazo que tendrían

sobre la política fiscal.

Este Consejo también revisa y evalúa la calidad de las predicciones económicas y

los modelos que utiliza el gobierno para hacer sus proyectos de ley

presupuestaria.

Adicionalmente, establecen dentro de su mandato el deber de promocionar una

mejor discusión pública en cuanto a los temas asociados a las políticas

económicas y fiscales. En este contexto, el rol del FPC con los medios de

comunicación ha sido importante. Dado que la institución no influye de manera

directa en el proceso presupuestario, ésta se ha preocupado de posicionarse

como un agente creíble, frente a los medios de comunicación, lo que ha llevado a

que tanto los miembros del Consejo como los empleados de este organismo sean

entrevistados y consultados por los medios de manera frecuente para tratar

temas fiscales (FMI, 2013).


Este organismo depende directamente del Ejecutivo y forma parte del Ministerio

de Finanzas. El hecho que esta institución sea parte del Ministerio de Finanzas,

podría poner en duda su nivel de independencia. Sin embargo, el FPC ha logrado

posicionarse como una institución independiente creíble. Un factor que colabora

en mantener la independencia del FPC, es que sus miembros son asignados

considerando las recomendaciones del mismo Consejo (OECD, 2012).

En teoría, el Gobierno podría pedirle al FPC análisis específicos, pero esto nunca

ha sucedido en la práctica (FMI, 2013). Este consejo no tiene ninguna obligación

formal con otros actores de gobierno, como por ejemplo los partidos políticos o el

Poder Legislativo.

Aun cuando la función de esta institución es bastante acotada y, por mandato

está únicamente obligado a generar un reporte anual (el Swedish Fiscal Policy),

tienen libertad para generar más información.

El hecho que existan otras agencias de gobierno que son independientes y que

cumplen roles complementarios a los del FPC ha ayudado a que esta institución

pueda conservar su independencia, en cuanto a que se enmarca en una




institucionalidad donde el concepto de la independencia (en el marco del sector

público) ya se ha probado como exitosa.

Importante también es el hecho que el FPC no se abstiene de dar sus opiniones

ni recomendaciones. Aun cuando la mayoría de los Fiscal Council se abstienen de

recomendar cursos de acción, el mandato de esta institución no lo prohíbe y, en

la práctica el FPC ha hecho recomendaciones cuando lo ha estimado necesario.


El Swedish Fiscal Policy Council está liderado por un Consejo compuesto de seis

miembros, donde uno de ellos ejerce como Presidente del cuerpo y otro, como

Presidente Adjunto. El presidente y el resto de los miembros del Consejo son

elegidos directamente por el Gobierno, sin embargo, los miembros del Consejo

vigente pueden recomendar candidatos. Aun cuando el Ejecutivo no tiene la

obligación de escuchar las recomendaciones del Consejo, suele suceder que se

toman en cuenta, ya que las recomendaciones que hace el Consejo son públicas y

por ende, el costo político de que el Ejecutivo ignorara por completo la opinión

del Consejo sería considerable (OECD, 2012). El presidente puede estar un

máximo de seis años consecutivos a cargo del Consejo, mientras que el resto de

los miembros tienen una duración máxima de tres años en el cargo. Las

elecciones en Suecia son cada cuatro años, lo que ha permitido que el Presidente

del Consejo permanezca en ejercicio, aun cuando el gobierno cambie. El separar

las elecciones de gobierno, con las de los miembros de este tipo de instituciones,

colabora a mantener la independencia y una conducta no partidista. En el

mandato del FPC no se explicitan las condiciones que se debieran dar para

remover a algunos de los miembros del Consejo. Sin embargo, el Gobierno sí

puede remover al presidente o a algún miembro del Consejo, antes de cumplido

su período.

El Consejo intenta lograr un balance de género en su composición, así como

también un balance entre la teoría y la experiencia, mediante la inclusión de

miembros del mundo académico, ex políticos y policy-makers con vasta

experiencia en el diseño e implementación de políticas públicas. Los miembros del

Consejo no se dedican a tiempo completo al cargo, todos ellos tienen un trabajo

adicional.

Aparte del Consejo, existe una planta de cinco personas que se desempeñan

como división administrativa. Esta planta de trabajadores está liderada por un

Director Adjunto y todos sus miembros se desempeñan a tiempo completo. El




Consejo contrata, adicionalmente, consultores para realizar investigaciones y

ayudar en la elaboración de sus reportes.

Financiamiento

Como parte del Ministerio de Finanzas, el presupuesto de esta institución

proviene directamente del presupuesto anual del Ministerio. Así, cada año en

otoño el Ejecutivo propone un presupuesto donde se contempla una asignación

de fondos para el FPC y que deberá ser aprobado por el Parlamento para

hacerse efectivo.

El financiamiento de la institución ha sido un asunto controversial, en cuanto los

fondos que reciben son bastante limitados si se considera la magnitud del

mandato que el Consejo debe cumplir. El salario que reciben los miembros del

Consejo también ha sido considerado como insuficiente, lo que ha llevado que

éstos descansen en los fondos que obtienen por parte de sus empleadores más

que los que obtienen por esta vía (OECD, 2012).

Para el año 2011 el presupuesto de la institución alcanzó un millón de dólares.


Su principal publicación es un reporte anual llamado “Swedish Fiscal Policy”, que

consiste en una evaluación comprehensiva de la política fiscal del Gobierno. Este

reporte se entrega antes del 15 de Mayo de cada año, justo un mes luego de que

el Ejecutivo entrega al Parlamento el Spring Fiscal Policy Bill donde se explicitan

los planes que se tienen para la política económica y fiscal. En este contexto, el

objetivo del reporte es apoyar la discusión que tendrá el Parlamento sobre la

Spring Fiscal Policy Bill propuesto por el Ejecutivo. Sirve también como un insumo

en la discusión del Presupuesto Anual que el Ejecutivo presenta al Parlamento en

Septiembre (OECD, 2012). Este reporte incorpora de manera explícita y

transparente los supuestos y metodologías usadas para realizar el análisis y las

evaluaciones por el Consejo así como también, precisa cualquier discordancia de

opiniones que pudiera existir entre los miembros del Consejo.

Aun cuando su única obligación es generar el reporte anual que se mencionó

anteriormente, el mandato del Consejo deja espacio para que éste genere otro

tipo de información. En este contexto, el Consejo trabaja también en una serie de

“Background Reports”, estudios referentes a distintas temáticas de la política




fiscal que se encargan a investigadores externos, para luego ser publicados en la

serie “Studies in Fiscal Policy”.

En resumidas cuentas, la función del FPC se limita a un nivel macroeconómico en

cuanto está encargado de evaluar la política fiscal y económica del Ejecutivo. Así,

el análisis de la política fiscal, en cuanto a su concordancia con las finanzas

públicas de largo plazo y, las tendencias económicas, constituyen un elemento

clave de su trabajo.


El principal cliente del FPC es el Gobierno sueco. Esta institución se define como

una agencia de gobierno y el principal producto que genera, es entregado al

Parlamento, como complemento del Spring Fiscal Policy Bill que el Ejecutivo

propone de manera anual.

Sin embargo, es parte de su misión fiscalizar el cumplimiento de los objetivos

fiscales que el Ejecutivo y el Congreso fijaron y acordaron. Cumpliendo así un rol

importante en cuanto a transparentar la gestión del Estado. Es parte de su misión

también, promover un mejor debate en torno a la política fiscal del país. En este

contexto, la ciudadanía y sociedad civil son importantes consumidores de la

información generada por este organismo. Toda la información generada por el

FPC está disponible para el público en su sitio web, donde se pueden encontrar

todas las versiones de “Swedish Fiscal Policy” así como todos los “Background

Reports”. En este sentido, el FPC ha logrado ganar credibilidad al mantener

canales formales de comunicación mediante la diseminación de reportes,

relaciones activas con los medios de comunicación y audiencias parlamentarias

donde promueve sus análisis y opiniones.

Acceso a Datos

Dado que su principal mandato es la revisión de cuentas fiscales la información y

los datos que utiliza este organismo provienen del mismo Ministerio de Finanzas.

El FPC tiene acceso a datos e información no pública del Ministerio de Finanzas, la

cual puede ser utilizada con la previa autorización del Ministro en cuestión. En la

práctica, no se reportan problemas en la entrega de información (OECD, 2012).




Holanda: Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis

Contexto:

Luego de terminada la Segunda Guerra Mundial, Holanda estaba en la necesidad

de recomponerse económicamente y restablecer un buen nivel de empleo. El

Ministro de Economía, de 1945, tenía la idea de establecer un organismo que

periódicamente estudiara los asuntos macroeconómicos y entregara una guía al

Gobierno, un plan de política económica a seguir. La responsabilidad de entregar

una propuesta para formar este tipo de institución, recayó en Tinbergen –

destacado economista – quien creía en la importancia de contar con una

institución que cuantificara el tamaño de la economía y analizara las políticas que

debieran tomarse para asegurar un crecimiento de largo plazo. Así, en 1945 se

funda la Central Planning Bureau (CPB), nombrándose a Tinbergen como su

primer Director.

De manera similar a lo que sucede en Chile, el Poder Legislativo debe aprobar el

presupuesto que el Ministro de Finanzas le presenta en Septiembre, y es

específicamente el Comité de Finanzas de la Casa de Representantes y los

Comités Sectoriales de la Cámara de Representantes y el Senado quienes revisan

el presupuesto de manera agregada y de manera específica, respectivamente. Es

la Cámara de los Representantes quién tiene el mayor poder en términos de

modificar el presupuesto. En principio, la Cámara de los Representantes puede

cambiar la propuesta del presupuesto, sin límites. Sin embargo, existen acuerdos

entre coaliciones como por ejemplo, límites de gastos (spending ceilings), que

impiden a la Casa de los Representantes hacer modificaciones importantes.

El senado, por otro lado, no tiene la facultad de cambiar ninguna cuenta del

presupuesto, sino que puede únicamente aprobarlas o rechazarlas. En cuanto al

apoyo técnico que presenta el Poder Legislativo, son dos los organismos que

apoyan a los Comités del Poder Legislativo en el proceso presupuestario: el CPB y

el Parliament´s Bureau for Research and Public Expenditure (BOR).27

27 Unidad parte del Parlamento, que provee a éste de información analítica en temas presupuestarios y otros temas. No estiman el impacto de propuestas de políticas o cambios de ley en el presupuesto ni tampoco elaboran predicciones de gastos e ingresos, como lo hace el CPB. Está compuesto por 15 miembros, que son




Misión

Aun cuando esta institución se diseñó con la idea de que un grupo de

economistas trazara, periódicamente, planes de políticas gubernamentales, la CPB

hace hincapié en que su objetivo no está en la planeación de políticas sino que en

el análisis de políticas actuales y futuras que el gobierno pudiera tener. De esto,

que se modifique su nombre y se hable de “CPB Netherlands Bureau for Economic

Policy Analysis”28. En esta línea es que el mandato de la institución sostiene que

el CPB debe generar análisis independientes, que sean útiles en el proceso de

elaboración de políticas económicas, sin atribuirle el rol de influenciar la política

fiscal ni de hacer recomendaciones de política.

Sus principales funciones son la realización de predicciones, la estimación de

costos y la investigación, siendo la única institución que genera proyecciones

macroeconómicas para el gobierno y para el Parlamento (OECD, 2012). Se

cumple un rol de guardián y no de precursor de políticas, ya que no tiene un

mandato ni un instrumento para influenciar de manera directa la política fiscal.

Además, no provee evaluaciones normativas de manera directa, ni siquiera sobre

los objetivos y compromisos del gobierno (FMI, 2013). Es por esto que en el

estudio del FMI se afirma que este caso de estudio es un ejemplo de cómo una

figura así puede estar bien integrada al gobierno y a los procesos políticos y, a la

vez, no arriesgar su independencia.


El CPB es parte del Ministerio de Economía, constituyendo así parte del poder

Ejecutivo del gobierno. Sin embargo, posee un mandato propio y tiene

independencia en lo que respecta a su trabajo. Posee también un Comité

ejecutivo y asesor independiente – Central Planning Committee (CPC)29 -que

aconseja sobre los productos que la CPB genera así como también de su manejo

como institución30. Así, el director del CPB es quien decide el programa de

asignados por el Secretario General del Parlamento y la información que generan es de uso exclusivo interno, es decir, no es publicada ni difundida.

28 http://www.cpb.nl/en/about-cpb

29 Conformado por expertos en política económica y finanzas públicas y nombrados por el Ministro de Economía, por un periodo de tres años con posibilidad de ser re electos una vez de manera consecutiva luego de consultar con el gabinete de ministros.

30 http://www.cpb.nl/en/quality-assessment




trabajo que seguirá la institución, apoyándose en las recomendaciones y

observaciones del Central Planning Committee y del Ministro de Economía. Este

último, tiene la facultad de pedir investigaciones específicas, pero es poco común

que esto suceda (OECD, 2012).

Es interesante mencionar que el Parlamento intentó en el 2005 tener una oficina

análoga a lo que es el CPB - el Council of Economic Advisors - sin embargo, ésta

solo duró hasta el 2007. Su objetivo era abastecer de información independiente

sobre temas financieros y económicos. A pesar del soporte inicial que los partidos

dieron a este concepto, la oficina reconoció en el 2007 que su interacción con el

Parlamento era pobre y además, algunos partidos políticos comenzaron a criticar

los reportes del Council, argumentando que eran críticos con las políticas del

gobierno. Finalmente, el consejo se disolvió (OECD, 2012).


La institución está liderada por un director, elegido por el Gabinete de Ministros

luego de las recomendaciones hechas por el Ministro de Economía. No existe una

especificación escrita sobre cuál debe ser el criterio de elección del director pero

hay un acuerdo implícito que debe ser un profesional holandés destacado en

economía y con experiencia en políticas públicas, con las aptitudes profesionales

que le permitan desempeñarse en las funciones del cargo, sin caer en lo político.

El director dura siete años en el cargo - desligándose el cargo de los cambios de

gobierno que se dan cada cuatro años - y puede ser reelegido una vez (OECD,

2012).

Acompañan al director un staff dedicado principalmente al análisis y a la

investigación, reclutados en base a sus aptitudes académicas y profesionales. Son

elegidos por el director del organismo. La composición del staff no se limita al

ámbito nacional, sino que también atrae a profesionales de otras partes del

mundo. Encontramos por ejemplo, un programa que atrae a investigadores de

importantes universidades alrededor del mundo, para que trabajen junto al staff

del CPB en la investigación, permitiéndoles quedarse un año o más.

Su planta de trabajadores constaba de 117 personas, empleadas a tiempo

completo, para el año 2012.




Financiamiento

Al ser parte del Ejecutivo, su presupuesto es parte del presupuesto del Ministerio

de Economía y por lo tanto sigue los mismos procesos de preparación y de

aprobación que siguen los presupuestos de los ministerios.

La primera concepción del presupuesto anual, se realiza internamente en el CPB y

luego de ser aprobado por el director del organismo se discute con el Ministro de

Economía, quien podría establecer cambios en el presupuesto al atenerse a los

cortes y máximos que se le establecen al Ministerio como tal.

Aun cuando el CPB está financiado principalmente con fondos del gobierno, está

facultado para recibir hasta el 20% de sus fondos de fuentes externas (FMI,

2013). Ahora bien, estas fuentes externas están limitadas a los ministerios del

gobierno central, gobiernos locales, instituciones europeas y ONGs

internacionales. Para el año 2011, su presupuesto alcanzó los 13 millones de

euros (OECD, 2012).


En el marco de las proyecciones y predicciones, el CPB genera el “Central

Economic Plan” y el “Macro Economic Outlook”. El primero se publica en la

primavera mientras que el segundo es el que acompaña el inicio del año

parlamentario, en Septiembre, junto al Presupuesto Anual, constituyendo ambas

herramientas facilitadoras del proceso de elaboración de políticas al entregar un

panorama económico para el país. Las predicciones macroeconómicas que

generan son utilizadas en el proceso de elaboración del Presupuesto y son

predicciones que se elaborarían de manera interna y se discutirían con el

gobierno antes de ser dadas a conocer de manera pública, lo que podría significar

que el gobierno ejerciera presión el día de mañana (FMI, 2013).

Elaboran también predicciones de los ingresos por concepto de impuestos, con la

ayuda de la Oficina de Impuestos y el Ministro de Finanzas, quienes entregan la

información necesaria para las proyecciones.

Así también genera una predicción a cuatro años - “Medium-Term Forecast” -

para el comienzo del ciclo de elecciones, de lo que será el presupuesto del

próximo año y de los siguientes tres años también. Con esto, entregan una

herramienta concreta para el desarrollo de políticas de los partidos políticos y las

negociaciones entre éstos, para el nuevo gobierno. Así también, generan cada




cierto tiempo una proyección de largo plazo, cubriendo un período de 50 años

que muestra la sustentabilidad de las finanzas públicas. Esta proyección, junto a

la de mediano plazo son usados por el National Advisory Group on Budgetary

Principles31, al momento de aconsejar sobre como debieran ser los siguientes

gobiernos.

La institución se centra también en el análisis. Éstos abarcan el análisis de

políticas posibles de implementar y de políticas que ya lleven tiempo

implementándose. Realizan también análisis a nivel del presupuesto, en cuanto

miden el impacto que nuevas políticas pueden tener en el presupuesto. En esta

misma línea, analizan propuestas presupuestarias de las coaliciones y también

acuerdos sustanciales a los que éstas pueden llegar, que pudieran impactar al

presupuesto (OECD, 2012).

Los partidos políticos y organizaciones civiles, tienen la facultad de pedir a la

institución que generen estimaciones de costos y estimaciones de impacto

económico. Así, muchos de los partidos políticos importantes, solicitan al CPB

que estime los costos de políticas referentes a sectores importantes como

educación, movilidad y otros (OECD, 2012).

En esta línea realiza también para las elecciones análisis de las propuestas

contenidas en los programas de los candidatos, viendo el posible efecto

económico de las distintas propuestas de políticas. Los análisis se hacen de

manera transversal, para todos los partidos, lo que permite que los ciudadanos

comprendan los efectos de las distintas propuestas de los candidatos. Al terminar

las elecciones, realizan análisis de varias propuestas de políticas que se generen

en el proceso de negociación entre partidos para el nuevo gobierno. Esto es

sumamente valioso, ya que su trabajo en la estimación de costos alienta a los

partidos a ajustarse a sus compromisos y no caer en prometer o proponer

políticas que no son económicamente factibles (FMI, 2013).

Elaboran también análisis de costo-beneficio de proyectos de infraestructura, los

llamados Societal Cost Benefits Analysis, ya que todos los proyectos de

infraestructura de gran tamaño deben ser sometidos a un análisis de costo-

beneficio. Todos los Ministerios pueden solicitar al CPB que realice una estimación

de costos o estimación del impacto económico que tendría alguna de sus

31 Formado por el director del CPB, el gobernador del Banco Central y oficiales de gobierno encargados de elaborar las políticas económicas y financieras.




propuestas de política y es lo que generalmente se hace. Los partidos políticos y

el Parlamento, también pueden hacer uso de las estimaciones del CPB (OECD,

2012).

Se elaboran investigaciones varias también, que abarcan temas desde la

globalización y las crisis financieras hasta la educación. Se observa, en este

contexto, una gran variedad de información abarcándose al análisis

macroeconómico – proyecciones macroeconómicas, además de proyecciones

presupuestarias de mediano y largo plazo – y, análisis microeconómico a través

de las estimaciones de costos y los análisis de costo-beneficio de proyectos de

infraestructura.


En la página web de la institución, es posible encontrar y acceder a todos los

reportes que se generan. En el caso de los estudios de mayor envergadura, se

suelen hacer conferencias de prensa para acompañar el lanzamiento, que es lo

que por ejemplo sucede con la publicación del Central Economic Plan para cada

primavera.

Elaboran series de libros, conteniendo investigaciones de distintos temas y sus

predicciones económicas: el Central Economic Plan (CEP) y el Macro Economic

Outlook (MEV).

Generan y usualmente publican, respuestas a preguntas específicas que partidos

políticos, ministros, sindicatos y partidos políticos, entre otros, les hacen.

Hay varios actores que pueden solicitar información del CPB, entre ellos, comités

del parlamento, ministerios, partidos políticos, parlamentarios, asociaciones,

federaciones de trabajadores, etc. Los principales requerimientos vienen de los

ministerios, acaparando el 60% de éstos, y le siguen los partidos políticos con un

30% de las solicitudes y queda a criterio de la institución – específicamente del

director – la prioridad que se da al responder las solicitudes (OECD, 2012).

En cuanto a la información que puede solicitar un "cliente" en particular, existirá

confidencialidad en la información pedida, siempre y cuando la solicitud se haya

hecho formalmente a través de un contrato.




Acceso a datos

Aun cuando no existe una especificación legal que obligue a entregar información

al CPB, éste obtiene la información necesaria al ser un ente propio del gobierno.

Existe así, un ambiente de cooperación de los ministros con el CPB y en la

práctica la relación del CPB con los ministerios y los comités de gobierno, es alta

por lo que el flujo de información se da regularmente.

Conclusión del análisis de casos

El análisis de instituciones internacionales presentado en este documento permite

reflexionar sobre una serie de elementos y contar con una idea de la experiencia

internacional en lo que a institucionalidad fiscal se refiere. El contraste de la

experiencia internacional, con la realidad de Chile, permite desarrollar y presentar

una propuesta acorde a la realidad actual de nuestro país.

El contexto en el que surgen estos organismos de análisis fiscal es variado, yendo

desde una crisis económica, motivaciones políticas, económicas y/o sociales, a un

afán por mejorar la calidad institucional del Estado. En cuanto a su organización

interna y gobierno corporativo, se observa amplia heterogeneidad, sin embargo,

la mayoría de estas instituciones incorpora elementos de independencia que

permiten llevar a cabo un trabajo desligado de asuntos ideológicos y de tinte

político. La forma en la que se elige a los miembros del directorio, en general,

requiere de compromisos entre los poderes del Estado (Ejecutivo y Legislativo) en

cuanto a privilegiar la calidad técnica y experiencia de los candidatos y no su

ideología política. El tener un proceso de selección diferente al período electoral

del país en cuestión es, por ejemplo, una de las técnicas que se han utilizado

para lograr que la directiva de este tipo de instituciones se mantenga separada

del escenario político.

El mandato bajo el cual se originan y rigen afecta sin duda el nivel de

dependencia así como también el nivel de incidencia que éste tenga en la toma

de decisiones. Casos como el de la CBO en Estados Unidos, por ejemplo,

muestran como un Fiscal Council puede no hacer recomendaciones de política

pero a la vez influir de manera sustantiva en el proceso de toma de decisiones y

el debate público.

En cuanto a las funciones básicas que estas organizaciones desempeñan, se

destacan tres: la elaboración o revisión de proyecciones económicas (análisis




macroeconómico), el monitoreo de la política fiscal del Gobierno y la estimación

del impacto presupuestario de las reformas y proyectos de ley (FMI, 2013).

Como se observa en los casos expuestos, no todos los Fiscal Councils realizan la

totalidad de las funciones y, varios de ellos, realizan tareas que van más allá de

las tres funciones básicas antes mencionadas. En este sentido, la realidad

institucional de cada país influye en la cantidad de funciones que un Fiscal

Council tenga. En el caso de Suecia, por ejemplo, las funciones del Fiscal Policy

Council se acotan a monitorear y revisar la acción fiscal del gobierno, mediante

evaluaciones independientes, evaluando el cumplimiento de metas y examinando

la calidad y metodología que suponen las proyecciones presupuestarias del

gobierno. Este aparentemente limitado alcance de sus funciones - si se le

comparara con otros Fiscal Councils - se explica por el hecho de que Suecia

cuenta con varias instituciones independientes que desempeñan funciones

propias de un Fiscal Council. Así, este organismo llena un espacio que otras

instituciones no cubrían anteriormente, incorporándose a un panorama

institucional existente.

Un reciente reporte del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2013), muestra el

impacto positivo que han tenido los Fiscal Council. Dicho estudio, analizó el nivel

de discordancia entre las estimaciones de costos y proyecciones que realizaba el

Fiscal Council y su contraparte del Poder Ejecutivo. El estudio muestra cómo las

estimaciones de costos y proyecciones, elaboradas por el Ejecutivo, se ajustan a

niveles más realistas - vale decir, menos optimistas o pesimistas - una vez que el

Fiscal Council comenzaba también a generar estimaciones de costos y

proyecciones. Estos resultados se pueden explicar como un producto de la

competencia por generar mejores estimaciones que se crea al romperse el

monopolio de análisis y generación de información fiscal en el Estado, así como

también el rol que estas instituciones cumplen como contraparte técnica

mejorando los proceso de control interno y balance entre los poderes del Estado.

Previo al establecimiento de un consejo fiscal independiente, muchos de estos

países contaban con un organismo monopólico generador de información,

proyecciones y evaluaciones (típicamente, dependiente del Ejecutivo o

independientes). Esto se traducía en que el Poder Legislativo, quien debe analizar

y aprobar el Presupuesto, contara, al momento de tener que aprobar el

Presupuesto, únicamente con la información que el mismo Ejecutivo le entregaba.

Esto es lo que sucede hoy en Chile. En este contexto, tanto la idea de dotar al

Legislativo con más herramientas para fiscalizar y juzgar el Presupuesto, como la




idea de que es bueno contar con más de una fuente de información fiscal,

explican la tendencia de instaurar organismos independientes.

Es importante destacar que, dado a que estos organismos no cuentan con

mecanismos vinculantes para la toma de decisiones – vale decir, no pueden

ejercer una influencia directa en el comportamiento del Estado en cuanto a qué y

cómo financiar leyes, programas y políticas - la transparencia y diseminación de

resultados es de gran importancia para que éstos tengan un impacto real en el

ciclo de las políticas públicas. Si bien las funciones que desempeñan apuntan a

entregar mayor información para el proceso presupuestario y la toma de

decisiones de los temas fiscales, muchos de los Fiscal Councils no participan de

manera directa en el proceso presupuestario. Sin embargo, sí influyen en lo las

decisiones del proceso presupuestario, mediante la información que entregan. En

este contexto, la capacidad de diseminación y, en particular, el nivel de cobertura

que los distintos Fiscal Councils logran con los medios de comunicación, juegan

un rol de gran importancia. El posicionamiento y la voz que logren en los medios

de comunicación es indispensable para cumplir con el objetivo de incidir en el

proceso de toma de decisiones y de informar a la ciudadanía general (FMI,

2013).




PROPUESTA PARA CHILE:

UNA NUEVA

INSTITUCIONALIDAD

Camino avanzado

La idea de crear una nueva institución, encargada de evaluar programas y

políticas públicas no es nueva y ha sido tema importante de discusión al menos

durante la última década en diferentes instancias. El primer programa del

Gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) incorporaba una propuesta, para

desarrollar una institución que estuviese encargada de la evaluación de políticas

públicas:

“Para construir una administración pública de excelencia, cada decisión de política pública debe

estar respaldada por evidencia que asegure su eficacia. Para ello crearemos una Agencia de

Calidad de Políticas Públicas, dotada de capacidades, facultades y recursos que garanticen

transparencia y eficacia en la aplicación de los recursos públicos. La creación de esta agencia

representará un avance sustantivo respecto de la situación actual en tres sentidos: Primero, en la

cobertura de las evaluaciones, que se extenderán a proyectos, programas y políticas públicas.

Segundo, en la incidencia de las evaluaciones, que alimentarán no solo las decisiones

presupuestarias, sino las de políticas públicas. Y, tercero, en las metodologías a utilizar, que

incorporarán sistemas participativos, tomando en cuenta la voz de los directamente afectados por

las políticas públicas”.32

Asimismo, pero desde la academia, mediante el trabajo coordinado por el

Consorcio para la Reforma del Estado, Ferreiro y Silva (2010) proponen la

creación de una agencia de evaluación de políticas públicas autónoma. Destaca

32 “Estoy Contigo”, Programa de Gobierno 2006-2010 de Michelle Bachelet p.77




también la iniciativa del Grupo Res Pública Chile que, dentro de sus 95 Propuestas

para un Chile Mejor, plantean la necesidad de contar con una nueva

institucionalidad de evaluación de las políticas públicas, en términos de su

calidad.

Igualmente, en el actual programa de Gobierno de la Presidenta electa Michelle

Bachelet, destaca lo siguiente:

“Una nueva institucionalidad responsable de la evaluación de las políticas públicas. El sistema

de evaluación de políticas públicas que ha desarrollado nuestro país ha permitido que se

disponga de más y mejor información para los procesos de análisis y toma de decisiones,

contribuyendo así a la transparencia de la gestión pública. Sin embargo, si queremos evaluar para

mejorar, los resultados de las evaluaciones deben estar vinculados al proceso de toma de

decisiones de política pública. Para eso se hace necesaria una nueva institucionalidad, que

interactúe con los distintos organismos públicos en el ciclo de definición de políticas. Para ello

crearemos la Dirección Nacional de Evaluación, que tendrá la misión de contribuir al

mejoramiento continuo de la calidad de las políticas, programas y proyectos públicos, a través

de la incorporación de procesos de evaluación que asesoren la toma de decisiones. La Dirección

tendrá como objetivos: desarrollar evaluaciones de alta calidad técnica que entregue

recomendaciones para mejorar la gestión, la eficacia, la eficiencia y la calidad de las políticas y

programas públicos; establecer estándares metodológicos para todas las evaluaciones realizadas

en el sector público; difundir la información respecto de las evaluaciones realizadas en el sector

público, favoreciendo la transparencia, la rendición de cuentas; y realizar el seguimiento a la

puesta en marcha de las recomendaciones que surjan de las evaluaciones. Enviaremos al Congreso

el proyecto de ley que creará este servicio público. El director del Servicio será nombrado por el

Sistema de Alta Dirección Pública. La nueva institucionalidad tendrá como meta evaluar

anualmente el 25% de los programas del presupuesto, de modo que en una administración cubra

el 100% de los programas del presupuesto público”. 33

Recientemente, el 10 de enero del 2014, el Gobierno del Presidente Piñera envió

al Congreso el proyecto de ley que crea la Agencia de Evaluación de Políticas

Públicas. Esta propuesta fue un compromiso hecho en el Programa de Gobierno

de Sebastián Piñera 2010–2014.

Dicho proyecto de ley contempla la creación de un organismo estatal autónomo

(similar al Consejo para la Transparencia) llamado “Agencia de Evaluación de

Políticas Públicas”, cuya función sea la evaluación ex post de las políticas públicas.

Se estipula que este organismo deberá colaborar estrechamente con el Poder

Ejecutivo y Legislativo en la determinación de las políticas a evaluar. Por su parte,

33 “Chile de Todos”, Programa de Gobierno 2014-2018 de Michelle Bachelet p.56




las evaluaciones serán realizadas por evaluadores externos al organismo,

provenientes de universidades, centros de estudios, empresas consultoras u

organismo internacionales. Este organismo tendría un Consejo Directivo,

conformado por cuatro integrantes, designados por el Presidente y con

aprobación del Senado. El Presidente del Consejo sería nombrado de entre los

cuatro miembros por el Presidente de la República y se mantendría en el cargo

por un período de dos años.

Un gran avance institucional, que acompaña la creación de este organismo, viene

de la mano a las atribuciones que se le otorgan a esta Agencia para solicitar y

transparentar de manera eficiente los datos que tiene el Estado. Esta Agencia

contaría con la facultad legal para solicitar a los órganos de la Administración del

Estado la información necesaria para llevar a cabo sus labores. Éstos no podrán

negar el acceso a la información (existiendo sanciones administrativas), a menos

que ésta atente contra la seguridad nacional o el interés de la Nación.

Adicionalmente, la Agencia tiene la obligación de poner esta información a

disposición del público, protegiendo datos personales de los individuos.

Cómo se observa en las páginas anteriores, el tema de evaluación ex post de

políticas públicas aparece como una idea transversal al espectro político. Sin

embargo llama la atención que, aun cuando este tema se venga discutiendo hace

un tiempo, no se haya concretizado. Es de esperar que el proyecto de ley

presentado por el Presidente Sebastián Piñera, o bien el próximo Gobierno de la

Presidenta Michelle Bachelet, logre avanzar en la dirección correcta implementado

las reformas necesarias para una mejor y correcta evaluación de políticas

públicas.

Al analizar las propuestas mencionadas se observa que, en general, éstas

apuntan a la evaluación ex post de programas o políticas, lo cual es

absolutamente necesario para completar el ciclo de vida de las políticas públicas,

asegurar el cumplimiento de objetivos y, maximizar la eficiencia del aparato

público. Sin embargo, estas agencias no incorporan los aspectos asociados a la

evaluación ex ante ni la generación de información necesaria para el comienzo del

ciclo. Este rol es justamente el que cumple un Consejo Fiscal Independiente como

los que se examinan en este documento. Es por esto que la propuesta que aquí

se quiere proponer incluye aspectos no incorporados en propuestas actuales.

Antes de presentar la propuesta en si, es clave entender cuáles son las mayores

falencias que presenta el Estado de Chile en cuanto a información relevante para

la toma de decisiones, proyecciones económicas y evaluación de políticas.




¿Cómo está Chile en cuanto a los criterios propuestos por la OECD?

En cuanto al nivel de institucionalidad, acorde a la realidad local, es posible

pensar que Chile está preparado para dar un salto sustantivo para fortalecer la

institucionalidad con reformas que modernicen el Estado y promuevan sistemas

de rendición de cuentas más transparentes y desvinculados de las posiciones

políticas del gobierno de turno. A nivel Latinoamericano, el nivel de capital

humano especializado en evaluación económica y de políticas públicas que

presenta Chile está dentro de los más altos. Esto facilitaría la creación,

funcionamiento y desarrollo de organismos técnicos que se dediquen a abordar

los temas presentados en este documento.

Por ejemplo, la DIPRES cumple varios roles fundamentales de un Consejo Fiscal

Independiente y, su capacidad técnica es de buen nivel. Sin embargo, el que no

sea independiente del gobierno hace que la información generada, así como la

selección de proyectos y programas que evalúa se juzgue como algo sesgado y

quizás, poco transparente.

Tanto la DIPRES como la CGR se relacionan de manera amplia con el Congreso,

mediante informes y apariciones presenciales en algunas de las sesiones del

Legislativo. En cuanto al marco legal que regula a la DIPRES y a la Contraloría

General de la República, se observa que sus atribuciones legales son adecuadas

para su mandato. Si bien ambas instituciones tiene acceso a los datos que

necesitan para realizar sus funciones, en la práctica, las dificultades reales para

acceder a datos de diferentes organismos estatales no son menores,

disminuyendo así la capacidad real de análisis de estos organismos. Se observa

una limitada comunicación entre organismos públicos, falta de sistematización en

las bases de datos administrativos y poca voluntad para compartir datos entre

agencias.

Por otro lado, la Biblioteca del Congreso no cuenta con la capacidad técnica ni las

atribuciones correspondientes para lograr cumplir un rol significativo a la hora de

proveer información técnica y de alto nivel a los parlamentarios. En este contexto,

la Biblioteca del Congreso no es capaz de contrapesar al Ejecutivo en cuanto a la

generación de información relevante para la toma de decisiones, particularmente

en temas asociados a la evaluación ex ante de proyectos de ley y, evaluación ex

post de políticas públicas. El Congreso queda así a merced de la información que

le otorga el Ejecutivo.




A diferencia de algunos organismos internacionales, se observa en Chile algunos

rezagos en cuanto a transparencia se refiere. En cuanto a los grados de

transparencia de las instituciones chilenas se percibe un esfuerzo por mejorar,

mediante la publicación de los informes en sus respectivos sitios web. Sin

embargo, falta mucho por hacer en cuanto a transparentar los supuestos,

metodologías y datos utilizados en sus informes. Lo anterior, sumado al hecho de

que la DIPRES sea parte del Ejecutivo, puede dificultar una evaluación externa

que avale ciento por ciento las estimaciones, proyecciones y evaluaciones de la

DIPRES.

Por otro lado, las proyecciones macroeconómicas y supuestos que utiliza el

gobierno para crear su presupuesto, no poseen procesos de validación externa ni

contraparte técnica que avale su calidad. Esto, también podría ser una función de

este nuevo organismo.

Se observa que, en este ámbito, las mayores falencias de Chile están en la

capacidad técnica que el Poder Legislativo posee para contrapesar al Ejecutivo y

comprender mejor el desempeño fiscal. Igualmente importante es, por cierto, la

comprensión y el conocimiento de la ciudadanía y la sociedad civil en cuanto a la

gestión del Estado. En este contexto, la propuesta para Chile sería la siguiente:

Breve evaluación de opciones

El análisis de literatura y casos muestra tres opciones teóricas para la creación y

dependencia de una nueva institución: por un lado esta podría depender del

Poder Ejecutivo, por otro depender del Congreso Nacional o bien ser un

organismo público o independiente autónomo.

La dependencia del Poder Ejecutivo ha sido utilizada en varios países, donde esta

institución cumple un rol de apoyo a la gestión del gobierno. Las características

de estas instituciones y el rol que juegan en el proceso de evaluación de políticas

públicas y análisis presupuestario se asemejan al papel que cumple la DIPRES en

Chile. Una de las principales limitaciones de los organismos dependientes de

Poder Ejecutivo es la posibilidad de captura por los intereses políticos del

gobierno.

Un claro beneficio de la dependencia del ejecutivo es que el organismo lograría

tener mayor incidencia en el ciclo de las políticas públicas ya que en gran parte es

el Ejecutivo el encargado de proponer e implementar programas y políticas. Sin

embargo una importante limitante de este diseño institucional es la poca




autonomía y por ende la legitimidad de las evaluaciones. Adicionalmente, es

posible pensar que la selección de evaluaciones y temáticas sea guiada por

razones políticas y no refleje las verdaderas necesidad de evaluación. La

radicación de este organismo en el Poder Ejecutivo limita la trascendencia de la

institución y su labor más allá del horizonte de un gobierno en específico.

Adicionalmente, en Chile gran parte del rol de este tipo de organismo lo cumple la

DIPRES que depende del Ministerio de Hacienda, lo que de proponer un

organismo adicional bajo el mismo poder del Estado no parece una alternativa

atractiva. Es por esto que la propuesta en este informe no comprende la

dependencia del nuevo organismo bajo el Poder Ejecutivo.

La creación de un organismo estatal autónomo, resulta atractiva dado su

independencia de las fuerzas políticas. Una institución con gran capacidad técnica

desligada de las demandas de los partidos y coaliciones políticas por un lado

podría establecer una cultura de evaluación y en el tiempo establecerse como un

referente en análisis de políticas y programas. Sin embargo, es difícil pensar en

un organismo independiente y autónomo con las suficientes herramientas legales

para acceder a los datos necesarios para realizar su labor. A su vez, es difícil

pensar en un diseño institucional independiente y autónomo con la capacidad de

vincular sus evaluaciones a la toma de decisiones sobre programas y políticas. El

no tener la capacidad legal de promover las políticas o programas con buenos

resultados mediante incentivos y castigaos, modificar o cancelar aquellos que no

cumplen con mínimos estándares de calidad o eficiencia, limitan el accionar de

este organismo de manera sustantiva.

Por último un organismo independiente pero vinculado al Parlamento, lograría

promover un mejor balance entre los esfuerzos y recursos destinados a la

evaluación y generación de información relevante para la toma de decisiones, del

poder Ejecutivo y los del Poder Legislativo. La propuesta en detalle es explicada a

continuación.

La propuesta

Este nuevo consejo será independiente pero estará vinculado al Poder Legislativo

y tendrá como objetivo principal proveer a éste de información independiente y

capacidad técnica en temas relevantes al análisis presupuestario, actuando como

soporte técnico en la discusión de proyectos de ley (en especial la Ley de

Presupuesto) y en la evaluación de políticas públicas. La información generada

por el consejo no irá acompañada de recomendaciones de política sino más bien




proporcionará a los miembros del Congreso de información que permita tomar

decisiones bajo la más completa información posible.

Este organismo tendrá como responsabilidad entregar al Congreso información

técnica de manera oportuna, en lo que a temas fiscales se refiere, para así

apoyar a sus miembros en el proceso de análisis y discusión del presupuesto

anual del Estado, proyectos de ley y evaluación ex ante de políticas públicas. De

esta manera, el Congreso podrá reforzar su capacidad para la toma de decisiones

y contar con más información de la que hoy en día se cuenta. La información que

genere este organismo deberá ser objetiva, no partidista, oportuna y, basada en

la evidencia, de tal forma de lograr credibilidad y diseminar, dentro del Congreso,

una cultura de toma de decisiones informada.

La institución deberá ser creada por ley y estar dotada de una planta de

profesionales acorde a su mandato. A su vez estos profesionales deben ser

seleccionados por medio de concurso público y elegidos bajo criterios de

capacidad técnica. Adicionalmente el consejo tendrá la capacidad para licitar y

subcontratar a expertos para que realicen evaluaciones específicas. Los fondos

destinados para su funcionamiento, deberán ser acordes con las tareas que se le

exige realizar y deberá ser parte del presupuesto del Congreso Nacional en

cuanto se considerará como uno de sus servicios. Su Director Ejecutivo será

seleccionado vía concurso de alta dirección pública, de manera similar a como se

llenan los puestos de una Superintendencia. Adicionalmente este consejo contará

con un directorio integrado por cinco directores propuestos por el Presidente del

Senado, con aprobación de la Cámara de Diputados (mayoría de dos tercios). El

puesto de miembro del directorio de este nuevo consejo durará 6 años.

Sus principal función serán proporcionar de información económica y

presupuestaria a los miembros del Congreso Nacional de manera de mejorar la

calidad de la discusión sobre el presupuesto y leyes específicas que tengan

incidencia económica y presupuestaria, así como proveer de los mecanismo

técnicos que den un mejor balance entre el Ejecutivo y el Legislativo en temas

económicos y de políticas públicas. Mediante el desarrollo de evaluaciones ex

ante independiente de proyectos de ley que provean de una contraparte técnica a

los informes financieros que genera la DIPRES se promoverá una cultura de

evaluación de mayor calidad por parte de los poderes del Estado. Otra función

fundamental del organismo será incrementar la transparencia mediante la

creación de un catálogo y librería de datos utilizados en las evaluaciones que se

pondrá a disposición de los usuarios. Todas las evaluaciones, informes, estudios y




datos estarán disponibles en un sitio web del organismo de manera de promover

la participación ciudadana y de la sociedad civil en temas relacionados a las

políticas públicas y el presupuesto. Adicionalmente los estudios deberán ir

acompañados de un apéndice metodológico estandarizado que dé cuenta de

cómo se realizaron las estimaciones, de manera de hacer posible la comparación

de resultados y la evaluación externa.

Se propone que esta institución se divida en cinco grandes divisiones:

División de Análisis de Presupuesto y Análisis Fiscal

Esta división será responsable de entregar un informe anual de análisis del

presupuesto donde especifique de manera estandarizada las implicancias

en el gasto de cada partida, con énfasis en reformas o proyectos de ley

que tengan un impacto relevante en el presupuesto de la nación. Dicho

análisis deberá estar disponible para cuando el Congreso comience a

discutir la Ley de Presupuestos y ser entregada también, al Ejecutivo para

su conocimiento.

División de Análisis de proyectos de ley

Esta división estará preocupada de estimar y analizar el alcance

presupuestario que tienen las propuestas de ley o modificación de leyes.

Al igual que los informes financieros que la DIPRES adjunta a cada

proyecto de ley, el consejo proveerá de su estimación propia del impacto

financiero que una propuesta de ley tendrá sobre los gastos y los

ingresos. Asimismo esta división será la encargada de proveer de estudios

específicos que los parlamentarios soliciten al consejo. Las estimaciones

de impacto presupuestario deberán realizarse para cada nueva ley o,

modificación de ley, que suponga un impacto en el presupuesto. Estas

deberán ser estándares y proveer de un análisis distributivo que muestre

el impacto por decil de ingreso de la población.

División de Análisis macroeconómico y proyecciones

Esta división estará encargada de analizar las proyecciones

macroeconómicas y supuestos macro subyacentes a la propuesta del

Ejecutivo. De esta manera se podrá establecer un mecanismo de

monitoreo a la calidad de las estadísticas y estimaciones.

División de evaluación de inversiones




Esta división estará encargada de realizar los análisis económicos de los

grandes proyectos incluidos en el presupuesto, ya sean de infraestructura

como proyectos de ley que signifiquen un gasto significativo en el

presupuesto. Esta división estará encargada además de realizar o

encargar los análisis actuariales de políticas públicas con impacto de largo

plazo como reformas de pensiones, salud, educación etc.

División de Servicios de Información

Esta división estará encargada de diseminar la información generada por

el consejo, así como manejar la relación con los medios de manera de

lograr una transparencia activa de la información que genera la

institución. Como se comentó antes, los medios de comunicación son una

herramienta muy útil para este tipo de institucionalidades en cuanto a

lograr un impacto en la toma de decisiones y mejorar el debate público.

En este contexto, la idea es que esta institución logre un impacto

mediático concreto, que a su vez se traduzca en impacto en el ciclo de las

políticas públicas.

Al igual que lo propuesto para la nueva Agencia de Evaluación, la ley que cree y

regule este nuevo órgano deberá otorgar a éste ciertas atribuciones en cuanto al

acceso de datos. Este organismo tendrá acceso a todos los datos que solicite para

su plan de evaluación y análisis con excepción de los datos que puedan

comprometer la seguridad nacional. Si los datos comprometen o transgreden,

por ejemplo, el secreto estadístico o la privacidad de las personas estos podrán

ser entregados de manera innominada al organismo de manera de preservar la

privacidad de los individuos.

Por mandato, el nuevo consejo deberá poner a disposición del público todo

informe y análisis que genere, así como explicitar los supuestos y metodologías

utilizadas en su creación, permitiendo a terceros realizar sus propias evaluaciones

y contrastar resultados con los que produce la entidad, generado una discusión

técnica de mayor nivel. De este modo, y como ha sido la experiencia

internacional, se lograrán altos niveles de credibilidad en las estimaciones y

análisis realizados.

La dependencia del Poder Legislativo no deja de presentar dificultades. El hecho

de que el Congreso de Chile no posea capacidad para proponer proyectos de ley

que suponen gasto público, puede disminuir la capacidad de impacto que tenga

este consejo en el ciclo de vida de las políticas públicas. Sin embargo, y como ha




sucedido en otros países, este nuevo organismo promueve un mejor balance

entre los Poderes del Estado, creando mecanismo de evaluación cruzada entre

ellos. Chile muestra claras deficiencias en cuanto a la capacidad técnica del

Congreso a la hora de evaluar la gestión económica y la calidad de políticas

públicas que un gobierno lleva a cabo. Este nuevo organismo ligado al Congreso

Nacional se complementa de manera natural con el trabajo que ya realiza el

Ejecutivo y que eventualmente realizará una agencia de evaluación

independiente, avanzando hacia una cultura de evaluación más transparente que

logre mejoras significativas en la toma de decisiones y mejoras de eficiencia de la

gestión pública. Se reconoce que la baja capacidad vinculante de un organismo

con estas características podría resultar en un bajo nivel de impacto, pero la

experiencia internacional muestra como la creación de estas instituciones fiscales

independientes ha logrado tener una efecto positivo en la conducción económica

y calidad general de las políticas públicas (Hagemann, 2011) aun cuando no

participen de manera directa en el proceso presupuestario y toma de decisiones.




CONCLUSIÓN

La cantidad y calidad de la información que utilizan los tomadores de decisiones

de un país, influye directamente en la calidad de las decisiones que estos toman.

El ciclo de las políticas públicas se nutre directamente de información técnica y

política tanto en sus inicios, al analizar alternativas de política, como en su

proceso de retroalimentación. Se distinguen así, dos tipos de evaluación

igualmente importantes: ex ante y ex post. La primera, apunta a mejorar el

proceso de toma de decisiones al contar con una buena cantidad y calidad de

información técnica, que permita evaluar de la mejor manera, las distintas

alternativas de acción. La evaluación ex post, por otro lado, ayuda al momento

de revisar los resultados de determinadas políticas. En este sentido, apunta a

tener la información suficiente que permita corregir aspectos que haya que

corregir o bien, permitir saber si es necesario optar por políticas alternativas.

Chile ha avanzado en la dirección correcta en estos temas. A lo largo del tiempo,

el trabajo de la DIPRES se ha ido fortaleciendo mediante la incorporación de una

serie de nuevas herramientas para el análisis ex ante y ex post de programas y

políticas públicas. Sin embargo, la dependencia directa del Poder Ejecutivo y la

falta de una contraparte técnica independiente que otorgue información similar,

genera un equilibrio probablemente sub óptimo respecto a la cantidad y calidad

de información. La asimetría de información que existe entre el Poder Ejecutivo y

el Poder Legislativo es lo que ha llevado a varios países a crear Consejos Fiscales

Independientes que cumplen un rol trascendental, a la hora de generar mejor

información para la toma de decisiones que se asocian al gasto público y la

gestión general del Estado.

Chile presenta carencias en temas de evaluación ex ante y ex post. En cuanto al

proceso de toma de decisiones de aspectos fiscales, específicamente la

elaboración y aprobación del Presupuesto Anual, sólo existe lo que hoy en día

realiza la DIPRES. En este contexto, dotar al Poder Legislativo de una mayor

cantidad y calidad de información permitirá que el Congreso tome mejores




decisiones. Adicionalmente, tener fuentes alternativas de evaluación – distinta del

Gobierno de turno – permitirá obtener evaluaciones más objetivas y completas. A

su vez, promover la transparencia de manera activa y llegar a la ciudadanía y

sociedad civil con esta información, permitirá promover un mejor desempeño

fiscal y gestión gubernamental en general. Una ciudadanía más informada y

entendida, trae consigo un debate público más rico y con esto, mejores políticas

y mejor democracia.

Es por esto que se propone la creación de un Consejo Fiscal similar al

Congressional Budget Office de Estados Unidos, que otorgue mayor capacidad

técnica al Congreso de Chile para tomar decisiones asociadas al gasto y la gestión

pública en general. Esto, en paralelo a la propuesta del presidente Sebastián

Piñera para la creación de una Agencia Independiente de Evaluación ex post de

políticas Públicas, que cumpla un rol complementario al de este nuevo consejo

fiscal.

El fortalecimiento institucional que disminuye las asimetrías de información y

promueve una discusión presupuestaria y de gestión estatal permite alcanzar

mayores niveles de eficiencia y disminuir las posibilidades de corrupción,

impulsando así el desarrollo de los países.




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INFORME DE POLÍTICAS PÚBLICAS N°9 Emparejando la Cancha:

Nueva Institucionalidad para la Acción Legislativa

Abril 2016 ESPACIO PÚBLICO/76

anÁlisis presupuestario imagen - espacio público · 2016. 7. 20. · de una nueva institución de...

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