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LOS POST - NEOLIBERALISMOS EN AMÉRICA LATINA;
Tres vías de escape frente al agotamiento del discurso neoliberal;
Bolivia, Argentina y Chile.
María Antonia Muñoz.1
1. Introducción.
Existe un consenso importante entre los académicos y los protagonistas de la política; una gran
parte de países de América Latina se encuentran en otra etapa económica y política de su historia. Los
actores en juego son otros, el modelo de crecimiento también y esta combinación de variables genera una
constelación diferente de relaciones de fuerzas. En algunos países estos factores han logrado introducir y
hacer efectivas (en algunos casos más, en otros menos) demandas en torno a la inclusión, reparación y/o
protección social así como de mayor participación política. En otros, en cambio, las políticas
conservadoras siguen en el camino de las recomendaciones neoliberales pero hay que notar que inmersos
en un contexto regional y mundial diferente.
Un factor fundamental para explicar este cambio fue el inusitado crecimiento económico que
provino del aumento de la demanda de commodities y precios internacionales favorables a la oferta que
puede otorgar la región. Colombia, México y Perú, países con gobiernos conservadores, han tenido un
crecimiento notorio del ingreso fiscal proveniente de la exportación de sus recursos naturales. De igual
forma lo hicieron Bolivia, Venezuela, Argentina y Chile, con orientaciones políticas más progresistas. En
otras palabras, todos han optado por centrar a las economías en el sector primario exportador como
principal generador de riquezas, aunque con diferentes niveles de especialización y con algún impulso de
la producción industrial (aunque de bajo nivel de valor agregado si se lo compara con los países de la
OCDE).2
Lo que sí puede distinguir a los gobiernos conservadores de los gobiernos de izquierda es la forma
en que se aprovechó ese crecimiento (¿Cuáles fueron las políticas sociales y laborales? ¿La creciente
riqueza fue mejor distribuida?), el tipo alianzas y estrategias nacionales e internacionales que
emprendieron (¿Se apoyaron más en sectores empresariales o en sectores populares?) y cómo atendieron
1 Doctora en Ciencias políticas y Sociales. Universidad Autónoma Metropolitana – sede Xochimilco. 2 Habría que remarcar algunas diferencias entre países. Mientras que el sector exportador representa el 82% del PIB venezolano, en Bolivia representa el 42% y en Chile el 33%. México no solamente ha basado su modelo económico en la extracción del petróleo sino también en el régimen maquilador que está en franca debilidad frente a la competencia que representa China y la crisis en Estados Unidos. Brasil se destaca entre los otros países por exportar bienes de mayor valor agregado (que representa una ventaja frente a las exportaciones del sector primario). En términos generales, es posible observar un cambio en las formas de acumulación del capital y crecimiento en América Latina aunque como se verá con importantes límites en el modelo de desarrollo social y político aunque también económico.
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las demandas sociales (¿Cómo las re significaron? ¿Las hicieron parte del proyecto político o las trataron
diferencialmente e institucionalmente sin modificación en la estrategia gubernamental?).
En las siguientes secciones analizaremos los casos de Bolivia (sección 2), de Argentina (sección
3) y, finalmente, de Chile (sección 4). Para cada uno de los casos se repasará brevemente los principales
ejes de la retórica de los presidentes, se tomarán en cuenta algunas diferencias entre las estrategias de
desarrollo económico perseguidas, se observará el contexto institucional y político en el cuál se iniciaron
estos gobiernos así como la aparición de nuevas demandas sociales y colectivos socio-políticos y se
tendrán en cuenta el tipo de alianzas político económicas entabladas por los tres gobiernos en cuestión.
Finalmente, se analizará el tipo de tratamiento realizado a las demandas sociales.
Una conjetura que guía el trabajo es que el tipo de gobierno (más alejado o menos distanciado de
las políticas neoliberales) dependió del grado de ruptura institucional (continuidad o crisis política)
combinado con la aparición de nuevas demandas y nuevos sujetos políticos organizados (su capacidad de
irrupción y de crear una agenda pública, del grado de corporativismo de sus reivindicaicones, etc) y de las
alianzas gubernamentales establecidas (mayor o menor articulación política con los sectores populares,
sindicales, etc., tipo de relación con el sector empresarial, etc.). Para finalizar diré que podemos llamar a
los tres gobiernos “post- neoliberales” por diferentes razones. En principio, los tres han impulsado
acciones que contradicen ciertos principios que el neoliberalismo, como ideología, ha sostenido (de allí
“post”). No obstante, ciertas políticas siguen siendo mantenidas (de allí seguir haciendo uso de la palabra
“neoliberalismo”).
Veremos cómo, a pesar de las tendencias comunes ya señaladas en esta introducción, las variables
nombradas en el anterior párrafo construyen diferentes constelaciones políticas y diferentes grados de
ruptura con la hegemonía neoliberal.
2. Bolivia; Estado productivo, derechos y pueblo.
La reconstrucción de la comunidad.
Evo Morales asumió en el año 2005 con 53,3% de los votos emitidos. El Movimiento al Socialismo
(MAS) que impulsó su candidatura tuvo un crecimiento sostenido desde el año 1999. Los partidos
tradicionales (MNR, MIR, ADN, UCS)3 fueron perdiendo apoyo entre los votantes e incluso entre sus
propios líderes y candidatos que se presentaron posteriormente como candidatos individuales. Luego de la
renuncia de Sánchez de Lozada, el ejecutivo en manos de Mesa, se encontraba sin capacidad de gobernar
ni emprender ninguna decisión. La crisis tenía múltiples dimensiones. No solamente era económica sino
política - estatal (Moldiz Mercado, 2007). La escena política estaba dislocada; la resistencia en el
3 Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR), Acción Democrática Nacionalista (ADN), Unidad Cívica Solidaridad (UCS).
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Parlamento y la fragmentación entre partidos, los sectores sindicales y los movimientos que se
movilizaban constantemente, la elite santacruceña que ya desde entonces presentaba demandas de
autonomía (haciéndole frente tanto al candidato de oposición del MAS, a las demandas de nacionalización
de los hidrocarburos y al presidente de turno Mesa). El nivel de negociación entre las partes era nulo y el
sistema político parecía incapaz de procesar los conflictos por los canales normales. Finalmente, el
presidente renunció y el poder ejecutivo quedó en manos de Rodríguez, el Presidente de la Corte Suprema
de Justicia, que convocó a elecciones generales para diciembre. Morales superó a Quiroga y a su partido
PODEMOS4 en casi 25 puntos (Romero Ballivián, 2006). El nivel de participación electoral fue muy alto
(84.5%), lo que le sumó legitimidad al nuevo gobierno. Además, de ganar el poder ejecutivo, el MAS fue
el partido con mayoría en el Congreso y tuvo un rotundo éxito en las elecciones provinciales Pasado el
año 2005 el sistema de partidos era completamente diferente a la estabilidad marcada por la denominada
“Democracia Pactada”. El quiebre de la hegemonía neoliberal era evidente.
La gestión de Morales se puede describir y explicar por varios factores interconectados. En primer
lugar, el gobierno tenía frente a si un intento de re construcción de un sistema político desestructurado que
ya no podía procesar los conflictos y que, por tanto, suponía un horizonte de quiebre de la comunidad. En
este contexto, el gobierno no solamente debía “inventar” otro modelo de “administración” de los bienes
comunes sino que tenía la oportunidad de re- constituir los patrones y valores de la política misma. Esto
implicó una situación de extrema dificultad pero también una coyuntura histórica favorable para el cambio
que no fue desaprovechada. Precisamente, las transformaciones más destacables fueron la reforma
constitucional para asegurar vía derecho la integración y el reconocimiento de los grupos históricamente
marginados y la reconstitución del Estado como un referente de la unidad social pero también de los
nuevos límites entre lo público y lo privado. Esto generó a su vez la oportunidad de ampliar las alianzas
políticas con el objeto de legitimar y poder tomar decisiones de tipo vinculantes a pesar de la fractura
social que vivía el país.
La Constitución representó un esfuerzo por dar visibilidad y reparar a un sector de la población
que generalmente era perjudicado por las decisiones tomadas por los anteriores gobiernos; “los pueblos
originarios campesinos”. Los numerosos artículos de la nueva Constitución, que por motivos de extensión
no podemos desarrollar en este artículo, se orientan a reorganizar a Bolivia a partir de la integración de
nuevos colectivos que “valen y cuentan”. Incluso el nombre del país ha cambiado al de “Estado
Plurinacional de Bolivia”.
Aunque puede suponer una excesiva “etnicización” de la política que implica una cierta
“parcialización” o límite para la “universalización” constitucional (con los problemas de polarización que
eso conlleva), aquello tenía razón de ser. Se trataba de reconstruir el funcionamiento del Estado y la
4 Poder Democrático Popular (PODEMOS)
4
comunidad política dislocada garantizando la inclusión de un colectivo especial. No eran especiales por
ser simplemente “pueblos originarios”, sino porque se habían convertido en sujeto político que, siendo
históricamente excluido, había logrado irrumpir en la escena pública e instalar demandas que no podían
ser contenidas por el modelo político y económico “neoliberal”.5 El límite que puede tener este tipo de
reivindicación impresa en la nueva institucionalización es que si no logra dar el salto de la instancia de
reparación (que siempre implica un grado de un “justo” corporativismo a favor del sujeto “dañado”) a la
de la universalización del orden (es decir, construir una nueva “hegemonía”), las transformaciones pueden
fracasar.
El otro elemento a tener en cuenta para caracterizar al gobierno es que a pesar de la radicalidad de
las medidas (en comparación con previos gobiernos) éstas no apuntan a la creación de un programa
socialista de colectivización de los medios de producción sino a una estrategia de desarrollo del
capitalismo nacional. El fuerte protagonismo del Estado en la economía se combina con la importante
influencia política de las organizaciones de tipo sindicales indígenas y campesinas. Las reformas
realizadas al Estado y sus instituciones están relacionadas con estrategias destinadas a fortalecer el control
del sector público sobre la economía, darle autonomía política a las regiones, aumentar sus recursos e
incentivar la distribución más equitativa de las riquezas (que implica también reconocer nuevas
identidades a través de derechos colectivos) y crear nuevas formas de participación y representación. No
obstante, al igual que los otros países estudiados, se implementó una política macroeconómica orientada a
acumular reservas y superávits fiscales, disminuir la deuda externa (negociando la condonación) y
controlar la inflación. A diferencia de Argentina, pero al igual que Chile, mantuvo la independencia del
Banco Central para resguardar el valor de la moneda además de mantener políticas monetarias ortodoxas a
través de la tasa de interés.
En el año 2006, el Estado se convirtió en el principal accionario de Yacimientos Petrolíferos
Fiscales de Bolivia. Se aumentaron los impuestos y las regalías del 50% al 82% en los principales campos
gasíferos y se renegociaron los contratos con las empresas privadas. También se recuperaron las
competencias sobre la empresa estatal Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), sobre la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) y sobre la Empresa Nacional de Electricidad, todas
controladas por capitales privados y extranjeros anteriormente. Tal vez por ello el ingreso fiscal del
gobierno central (32,7% en el 2008) sea uno de los más altos de Latinoamérica (después de Cuba que es
de un 45,9% sobre el PIB) (CEPAL; 2008) Esto también permitió renegociar con países como Argentina y
Brasil un incremento en los volúmenes y los precios y establecer otra relación con el sector privado, que
5 La cuestión de la etnicización y la polarización social sigue siendo un desafío a superar en Bolivia en tanto pone límites a la construcción al nuevo proyecto político y a una nueva institucionalidad más universal que permita garantizarlo en el largo plazo.
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hasta ahora ha respetado las nuevas reglas. Además, se aumentó la presión tributaria sobre las empresas
trasnacionales (Mayorga, 2009). En materia de distribución de tierras el Instituto Nacional de Reforma
Agraria informa que en las gestiones 1996 -2005 se han titulado y saneado 9.3 millones de hectáreas y
entre las gestiones 2006 –2009 se han titulado y saneado 23.46 millones titulado millones, beneficiando a
98.454 personas.
Este “Estado empresario” sobre todo dedicado a la exportación de los hidrocarburos y el tipo de
economía que se está formando posee ciertas ventajas y límites. Si bien esta industria se convirtió en el
principal ingreso del país y permitió aumentar las arcas fiscales, a diferencia de Brasil o de Chile todavía
no se ha logrado impulsar otro tipo de producción de mayor valor agregado ni eslabonamientos complejos
con el resto de la economía. Además, la capacidad de generar empleo de esta industria es baja. Paralela a
la economía formal existe otra informal de gran tamaño pero de baja productividad y escasa tecnología
que, aunque paradójicamente logra generar mucho empleo, lo hace en condiciones de mucha precariedad.6
Obviamente, esto no es consecuencia de las actuales políticas del gobierno de Morales sino una herencia
de estrategias de desarrollo previas. Pero la pregunta que hay que formularse es que, si por el camino que
se ha elegido se logrará impulsar una economía alternativa que permita palear la situación de ese sector de
la población.
A la institucionalidad que promete la reparación y la justicia social y al Estado empresario, hay
que sumarle el tipo de alianzas construidas por el gobierno, lo que le da un perfil más inclusivo y popular
comparando con los otros dos casos que se van a repasar más adelante. Las políticas económicas,
laborales y sociales sirvieron para reparar simbólicamente y mejorar materialmente la calidad de vida de
ciudadanos en condiciones de vulnerabilidad social, además de que permitieron fortalecer y ampliar
alianzas con diferentes sectores sociales y organizaciones. Si teóricamente las demandas son tratadas de
manera institucional (es decir, una demanda se resuelve de manera singular sin asociarla con otras)
también pueden ser tratadas o articuladas “equivalencialmente” (es decir, se articulan de manera tal que
tienen un referente común, constituyendo un colectivo político que comparte un proyecto comunitario y
un mismo enemigo político). Ambas formas de procesar las demandas estuvieron presentes (Laclau,
2006). Veamos.
En una primera etapa, se pudo observar la preocupación por consolidar las alianzas formadas
6 Para combatir esto se han emprendido el programa “PRO Bolivia”, que se orienta a impulsar la inversión pública para mejorar la eficiencia (productividad, producción, uso de recursos, etc.) de las empresas. Se destacan la inversión en ingenios (por ejemplo, Santa Helena y Machacamarca, etc.), en minería (Empresa Metalúrgica Vinto) y se ha ido aumentado el crédito para la mecanización del agro y estímulo a otras áreas productivas rurales. En otras palabras, en materia económica se intenta pasar de un “Estado neoliberal” (facilitador de ciertos aspectos de la economía privada y especulativa) a la construcción de un “Estado productivo”. Como se observará más adelante, otro tipo de políticas fueron implementadas como forma de articulación política e integración económica de diferentes sectores (pequeños productores, grandes empresas, productores agrícolas a gran escala).
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previamente a través del cumplimiento de lo que se dio a llamar la “agenda de octubre”. Esta fue instalada
por múltiples organizaciones luego de la guerra del gas, la lucha contra la corrupción institucional y la
reforma constitucional. La “agenda de octubre” demandaba la recuperación de los recursos naturales en
mano de lo público, reconocimiento en múltiples aspectos de la figura indígena campesina y la reforma
constitucional. Pasados algunos años de la asunción de Morales, las acciones estuvieron dirigidas a dar
cuenta de otros sectores sociales; trabajadores, sectores urbanos rurales, profesionales, que no
necesariamente se identificaban con aquella dimensión étnica.
Un aliado fundamental del presidente y el partido en el poder es la Confederación Sindical Única
de Trabajadores Campesinos de Bolivia. Esta confederación no actuó, ni actúa, como un sindicato
tradicional, haciendo solamente demandas corporativistas y compitiendo con otras centrales (como
parecieran ser más los casos de Argentina y Chile). Este se ha convertido en una organización política que
ha establecido una amplia alianza entre movimientos y organizaciones sociales, articulando sus demandas
e interviniendo en la arena política con una estrategia legalista aunque muy progresista. Logró captar tanto
a los sectores más populares como a los de áreas urbanas y clases medias bajas. Además, desde que tuvo
la oportunidad de presentarse a diputaciones y a gobiernos locales lo ha hecho, borrando las fronteras
entre las funciones de una organización sindical, las organizaciones campesinas y el partido político.
Esta alianza política explica, por supuesto, algunas decisiones tomadas por el gobierno de Morales
relacionadas a fortalecer al actor sindical; la derogación del artículo 55 del decreto supremo 21060 (libre
contratación de la fuerza laboral) y el impulso de otras políticas de protección a la coca, el área minera y
de agricultura entre otras. Pero también la reforma de la propiedad de la tierra y distribución a pequeños
productores así como ciertas políticas sociales y derechos indígenas impactaron también sobre la
protección de los trabajadores bolivianos que no están afiliados a la confederación.
Es notorio el caso de Bolivia donde el propio presidente llama al gobierno “el gobierno de los
movimientos sociales”. La estructura institucional del mismo ha sido transformada para incluir a los
movimientos sociales en cargos públicos importantes (en el gabinete ministerial, del Parlamento y de la
Asamblea Constituyente) sumada a la creación de la Unidad del Viceministerio de Coordinación con los
Movimientos Sociales. Además, las reuniones de gabinete o reuniones políticas de evaluación de la
gestión del gobierno se invitan a líderes de movimientos y organización a participar activamente. Estas
alianzas hacen difícil pensar en Bolivia como un país constituido por un sistema político organizado a
través de reglas democráticas liberales, una sociedad civil movilizada y diferenciada y un Estado
autónomo y laico. Las relaciones hacen complicado distinguir las arenas, pero no porque sea un
movimiento homogéneo político o porque el gobierno tuvo éxito en la cooptación de una parte de la
sociedad civil. Es más productivo pensar que lo que ha pasado es que se han establecido relaciones
políticas que se distancian de las definiciones clásicas de la teoría liberal; existe una apertura importante
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del gobierno hacia las organizaciones que bajo tipificaciones normales se inscribirían en el ámbito civil
pero que sus luchas se presentan más en el plano político (del proyecto estatal a construir) que en el plano
social.
A diferencia de Argentina y Chile, pareciera ser que en Bolivia se ha logrado formar un colectivo
que ha podido articular políticamente a gran parte de la población tras un proyecto político estatal de
orientación popular. Tampoco hay que dejar de señalar el antagonismo interno que amenaza este proyecto
como las múltiples rupturas internas como “la media luna”, “los prefectos rebeldes”, etc. y otro tipo de
límites a la construcción del proyecto político como la estructura económica heredada (se trata de un país
que parte de condiciones económicas y sociales peores que los otros).
Algunos autores (Mayorga, 2009; Stefanoni, 2006a) proponen ver este hecho como una coalición
inestable en el poder que se caracteriza por el agrupamiento de actores sociales en torno al partido de
gobierno que, obviamente, no carece de tensiones. Esta inestabilidad estaría dada por el acercamiento o
alejamiento del gobierno en la medida que éste toma una decisión que responde o no a las demandas de las
organizaciones; cuando si responde se forma un lazo fuerte entre gobierno y actor, sino ocurre lo
contrario. Lo que dejan entrever estos autores es que la coalición no ha logrado generar lealtades más allá
de las relaciones de interés entre los negociadores. No obstante, el caso pareciera el contrario. Pasado ya
un tiempo el gobierno, han sido mayores las “articulaciones” y las lealtades mutuas, que las relaciones
clientelares o circunstanciales.
Los mismos autores señalan que el núcleo de la coalición es el gobierno y el MAS que marcan la
pauta de qué tipo de demandas pueden ser integradas, o no, en torno al programa o estrategia a llevar a
cabo y a la capacidad de liderazgo simbólico del presidente Evo Morales. Esto supone una crítica hacia el
autoritarismo de estos liderazgos. No obstante, hay que hacer algunas observaciones. Primero, que existen
pocos ejemplos de proyectos políticos económicos puedan integrar todas las demandas y todas las
orientaciones. Ni si quiera los democráticos. En segundo lugar, aunque el liderazgo es del gobierno y del
MAS estos no están desconectados de los movimientos, organizaciones y sindicatos que se caracterizan
por su diversidad ideológica y social. El grado de integración de las organizaciones políticas no electorales
al gobierno, las reformas institucionales, políticas y sociales, las repetidas elecciones ganadas, el nivel de
popularidad que goza todavía Morales, ponen en evidencia un conjunto de elementos que, comparado, con
los otros dos países estudiados suponen un menor autoritarismo y una mayor relación con la mayor parte
de la ciudadanía. Esto no implica la ausencia de tensiones internas dentro de la alianza política
establecida. Existen perspectivas más “concertacionistas” y otras más “confrontacionistas” dentro del
gobierno, pero son diferencias que no establecen relaciones de oposición o de antagonismo sino que
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siguen sosteniendo, como diría Schmitt, el mismo campo de “amistad”.7
No obstante, esta forma de construcción puede ser peligrosa en el largo plazo. En principio lo que
más ha pesado a la hora de ejercer el poder no fueron los partidos políticos divididos, ni el parlamento
debilitado, sino los acuerdos que se fueron estableciendo entre estos actores aliados en un contexto de un
“gobierno dividido” (múltiples fuentes de tomas decisiones con diferentes signos políticos; la media luna,
las autonomías indígenas, los prefectos, el ejecutivo y el legislativo). Pero, a la larga, la necesidad de
producir reglas para tomar decisiones vinculantes centrales será fundamental para consolidar la
democracia (participativa, representativa y social). En otras palabras, en todo proceso de construcción
Estatal existe un período de profundo conflicto antagónico por la producción de la comunidad, pero en
algún momento esta etapa debe ser superada por un “consenso” o hegemonía en torno a las reglas
democráticas (no necesariamente las del formato liberal que estamos acostumbrados) que las partes
tiendan a respetar.
3.1. Argentina; la ruptura y la reconstitución de la retórica “popular”.
En las elecciones del año 2003, el candidato a presidente Néstor Kirchner ganó en segunda vuelta al
retirarse de la competencia su competidor Carlos Menem (ex presidente y recordado por consolidar el
modelo neoliberal en Argentina). El contexto en el que asumió el nuevo gobierno era complejo. Menos de
dos años atrás la Argentina había sufrido una profunda crisis económica y política. El gobierno interino de
Eduardo Duhalde había modificado las coordenadas claves del anterior gobierno; se decretó el fin de la
convertibilidad con una devaluación de la moneda nacional al 300% que modificó el escenario económico
al impulsar al sector exportador sobre todo del sector primario y de algunas industrias relacionadas con el
mercado interno.8
En las elecciones del 2003 también el escenario político había cambiado. Después de las intensas
intervenciones públicas de las organizaciones piqueteras, asambleas barriales, sindicatos, entre otros, se
lograron instalar las demandas de inclusión y reparación social, mediada por sus particulares
reivindicaciones (principalmente la creación de trabajo, mejoramiento de las condiciones laborales,
subsidios y préstamos para la producción, medidas para salir de la pobreza, etc.). Éstas fueron introducidas
7 Ver Stefanoni, 2006b. 8 Desde el año 2002 la devaluación del 300% realizada por el gobierno de Duhalde y las retenciones a determinados sectores, fueron el puntapié para cambiar las coordenadas del funcionamiento de la economía y la sociedad. Este reacomodamiento del precio de la moneda tuvo una serie de consecuencias positivas encadenadas; aumentó la competitividad que permitió a las pequeñas y medianas empresas recuperarse, impulsó la sustitución de importaciones de algunos productos, amplió la generación del empleo (aunque sobre todo no formalizado) que en combinación con las políticas sociales redujeron la pobreza y la indigencia. Esta distancia con las políticas liberalizadoras típicas de los noventa, generó nuevas tensiones con sectores que todavía superviven y que sostienen la defensa de algunas de sus políticas.
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en los discursos de la mayoría de los partidos políticos, independientemente del signo ideológico. Un poco
menos fueron atendidas o incorporadas las de participación política y control ciudadano.
Otra característica que cambió el paisaje político fue la pluralización del sistema de partidos y la
ruptura con el bi - partidismo histórico. Aparecieron nuevos partidos de izquierda y derecha con discursos
renovados, con representación parlamentaria, etc. Si bien no todos lo introducían con tanta firmeza en sus
plataformas electorales, el neoliberalismo como modelo de desarrollo estaba agotado y había que
encontrar una salida nacional al mismo. Ninguna de las campañas dejó afuera las palabras igualdad,
inclusión, trabajo digno, etc.
En este contexto, Kirchner asumió en una situación de relativa debilidad, no había alcanzado el
éxito por ser mayoría (su 22% no superó al de Menem que había alcanzado el 24,3%) y tampoco gozaba
un amplio apoyo popular, no solamente entre la opinión pública sino también entre sectores claves muy
movilizados o con mucho poder como movimientos y organizaciones sociales y cierto sector empresarial
afectado por la política implementada por Duhalde. No obstante, inmediatamente después de asumir
cambió el tipo de retórica, incorporando las demandas sociales más importantes (inclusión social; trabajo,
combate a la pobreza, etc) innovó sobre ciertos temas (El Estado social y reparados) y se benefició de una
inédita recuperación económica promovida por la gestión previa (la tasa de crecimiento fue cercana al
10% anual).
En las elecciones presidenciales que vendrían después (2007) Cristina Fernández de Kirchner
ganó con un amplio margen y con una economía en crecimiento. La retórica se centró en la recuperación
del Estado como agente económico, de seguridad y control de los mercados pero también como garante de
la justicia y reparación social. La igualdad y la apelación al pueblo (asociado a los más humildes aunque
también fue usado en referencia al conjunto población) se incorporaron como ejes centrales de los
discursos. El neoliberalismo y sus asociados (que para el oficialismo van variando según el momento
político) fueron elegidos como enemigo principal.
Así, comparándolo con el gobierno de Morales, el de Néstor Kirchner pudo innovar en ciertas
áreas políticas, sociales y laborales gracias al beneficio de un crecimiento económico histórico. Pero en
materia económica, los ejes del modelo ya estaban planteados; un dólar caro, un crecimiento de la
exportación primaria que le permitía ampliar las arcas fiscales y un grupo de empresarios que se estaban
organizando y convirtiéndose en un actor político de mucha importancia (“el campo”, como suele llamarse
a las organizaciones de empresarios agrarios)
Además, a diferencia de Bolivia, las organizaciones sociales, sindicales y los movimientos tenían
mucha capacidad de irrupción pero no de articulación, organización y coordinación política. No había
impulsado consignas tan unificadas como la “agenda de octubre”, no poseían alternativas gubernamentales
claras ni tampoco habían elevado un candidato propio en las elecciones. Lo que si no se puede negar, es
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que tuvieron la capacidad de instalar en la escena pública aspectos que serían retomados por los gobiernos
post – crisis, atendiéndolos a su manera.
Las medidas más significativas durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003 – 2007) fueron las
leyes de reparación en torno a las violaciones de los derechos humanos, la apertura a juicios a torturadores
y asesinos de la dictadura, las purgas en los altos mandos de la policía y del ejército con un amplio legado
autoritario. También se emprendieron reformas en la Corte Suprema de Justicia que había sido
ampliamente criticada por las decisiones tomadas durante la crisis económica y porque sus jueces habían
caído en desprestigio por haber sido designados durante el gobierno de Carlos Menem.
En el plano económico las retenciones a las exportaciones del sector agrario, los subsidios y
créditos para el fomento de micro emprendimientos y para contribuir con el aumento de ingresos en los
hogares pobres, las convocatorias a las negociaciones colectivas, los aumentos salariales, entre otras
medidas, construyeron un sentido diferente en torno al rol del Estado que no solamente se construyó
mediante la retórica sino también mediante acciones concretas orientadas a reformar su rol dentro del
conjunto de la comunidad.9
No obstante, el Estado argentino no puede compararse con el Estado empresario de Bolivia (como
tampoco con el de Chile que tiene como una de sus principales fuentes de recursos a CODELCO) Así
como se intentó construir un perfil popular, los dos gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina F. de Kirchner
profundizaron la “agroexportación” como motor de la economía, ampliándose la producción de la soja y
sus derivados, con principal destino China. La minería también ha sido otra área de la industria que se ha
expandido. Pero ninguno de estos generadores de la riqueza es propiedad del Estado sino de grandes
compañías, en general multinacionales. La forma de participación del Estado en la creación de riqueza ha
sido mediante los impuestos que se imponen sobre la exportación de estos commodities y la política
cambiaria (aunque también la continuidad del impuesto al consumo; el IVA). Es evidente que el Estado ha
incrementado sus recursos y la posibilidad de controlar más ciertos aspectos del mercado y la economía
(también mediante la generación de créditos, el control sobre algunos precios, etc.)10, pero se distancia del
rol que cumple en Bolivia. Podría denominarse un Estado “interventor” favorecedor de los sectores
populares, aunque con fuertes dependencias con el sector privado internacional.
9 Las nacionalizaciones no fueron importantes como en Bolivia, solamente se quedaron en control del Estado el servicio postal, la empresa proveedora de agua y aerolíneas argentinas. Además, fueron innegables las medidas tendientes a centralizar el poder político en el ejecutivo, sobre todo cuando tuvo mayoría en el poder legislativo. El cambio del sistema de impuestos limitó el poder e influencia histórica de los gobernadores sobre la nación. 10 El tipo de crecimiento económico generado desde el año 2003 permitió la acumulación de reservas (en el año 2003 fueron de 32.566 millones de dólares y en el año 2009 a pesar de la crisis financiera mundial se acumularon 1400 millones de dólares) Este crecimiento es histórico (no se había registrado en 50 años) y no solo en materia de reservas del Banco Central sino también en lo que se da a llamar superávit gemelos (fiscal y comercial).
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Existe una tensión entre la orientación “popular” y “pro trabajadores” y el tipo de estrategia de
desarrollo que se estructuró. En un principio, la expansión sojera parece haber sido producto de una
ambición gubernamental cortoplacista (generó una rápida forma de recursos fiscales gracias a las
retenciones) con consecuencias negativas sobre la seguridad alimentaria, riesgos ecológicos, inseguridad e
insalubridad para la población que rodea a los campos cultivados. Así mismo la minería tiene
consecuencias similares, además de condenar a generaciones presentes y futuras por la destrucción que se
hace de la naturaleza que las rodea. Por último, éstas son industrias que se caracterizan por generar poco
empleo.
A pesar de ello, la retórica del protagonismo del Estado “presente, incluyente y reparador” en el
discurso oficial así como las promesas de inclusión social a través de la generación de empleo, aumento
salarial y políticas sociales universales (demandas impulsadas por los sindicatos y organizaciones sociales
como las de los desocupados) muestran un giro de las concepciones en torno a lo público con respecto a
los noventa y más aún los últimos años. La política laboral ha demostrado un progreso importante en
materia de generación de empleo, protección social, fiscalización, aumentos salariales, etcétera. Se ha
fortalecido el actor sindical a través de recursos como la recuperación de su posición en la negociación
colectiva y aumento de afiliados. Además, se ha articulado la política laboral con la social para proteger a
sectores más vulnerables como los desempleados (Bensusán, 2009)
Mientras estas políticas implican una re orientación sustancial en materia política y social,
comparada con los noventa, en otros aspectos falta mucho por hacer. Por ejemplo, es positivo que
Argentina se encuentre entre los países con mayor presión tributaria (30,6% del PIB, similar a la de Brasil
que es de un 35,5%) pero gran parte de los ingresos fiscales provienen del IVA (“el impuesto a los
pobres”) (CEPAL, 2008). Hay que agregar que todavía quedan sectores de la población que no han sido
incluidos en el “tren” del crecimiento económico que, además, es muy vulnerable a las variables externas
al tener concentradas las exportaciones en un solo mercado (el asiático) y en bienes de bajo valor
agregado.
Es llamativo que en el marco de la crisis financiera del 2008 y 2009 (donde los bancos y sectores
empresariales ampliaron notoriamente sus ganancias) el gobierno de Cristina Kirchner, ha impulsado
algunas medidas aún más progresistas; la Ley de Medio Audiovisuales que democratiza la información,
La Renta Universal por Hijo, la nacionalización de los fondos privados de las Administradoras de Fondos
de Jubilaciones y Pensiones, los intentos de modificar el funcionamiento del Banco Central. Estas
acciones fueron acompañadas con una retórica centrada en la necesidad de romper con la idea de los
mercados como instituciones eficientes en materia de distribución de los recursos. Todo esto evidencia lo
dicho anteriormente; las fuertes tensiones que se crean entre sostener una orientación popular y una
estrategia de desarrollo dependiente de empresas concentradas e internacionales.
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Además, las asociaciones estratégicas fueron cambiando con el tiempo. Si Néstor Kirchner había
buscado su base social principalmente en las organizaciones sociales (sobre todo, piqueteras) y empezado
a negociar con las centrales sindicales, Cristina Fernández de Kirchner consolidó la relación los
sindicatos, dejando en segunda instancia a las primeras. No obstante, el núcleo duro de la alianza
construida alrededor del “kirchnerismo” sigue formado por algunas organizaciones sociales (podría
decirse ya en calidad de organizaciones políticas no electorales- OPNE), sindicatos (sobre todo el
Confederación General del Trabajo – CGT y en menor instancia la Central de Trabajadores Argentinos -
CTA), sectores del Partido Justicialista (un ejemplo son los gobernadores que no pudieron conformar
coaliciones con organizaciones agrarias opositoras al gobierno), y un grupo de empresarios.11 No obstante,
hay que distinguir las relaciones establecidas. Debido a la fragmentación y a su dimensión más
reivindicativa que propositiva, las OPNE fueron un aliado “subordinado” de estos gobiernos (a diferencia
de Bolivia). La CGT, en cambio, goza de mayor poder de presión al igual de los aliados hacia adentro del
partido oficialista. No obstante, la toma de decisiones es más bien verticalista, es decir, el núcleo duro de
poder se concentra en el gabinete presidencial.
Lo interesante de este mapa político - económico es que uno los principales contribuyentes a la
formación del PBI (la industria agraria, sobre todo la “sojera”) es opositor al gobierno debido a la puja
distributiva (que el gobierno controla a través de los mecanismos fiscales impuestos). Esto distingue al
gobierno argentino del boliviano que tiene mayor control sobre las principales industrias de su economía.
Como se dijo, durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner se fortaleció aún más la
relación con parte del sindicalismo (CGT) y cierto sector de empresarios más que con las OPNE. Además,
el contexto político cambió; a pesar de su dispersión la oposición partidaria se hizo más fuerte apoyada
por los principales grupos mediáticos y empresarios (sobre todo los agrarios). Esto fue desgastando el
consenso del llamado “kirchnerismo”. Hubo importantes rupturas dentro del partido oficialista (en
particular de algunos gobernadores antes pro – gobierno), pero además perdió la simpatía entre mucha de
la ciudadanía no organizada. El principal eje de oposición fueron los impuestos puestos a las
exportaciones de ciertos productos generados en el primer sector, la calidad institucional, la política
monetaria y la inflación. Como en varios países de América Latina, la derecha parece haberse fortalecido,
aunque todavía tiene graves problemas de consolidación como un frente político (como si lo es en Chile)
con capacidad de formar líderes y plataformas consensuadas.
En conclusión podríamos caracterizar a los gobiernos de Argentina de los últimos diez años como
gobiernos pro – trabajadores y populares aunque con fuertes limitaciones debido al tipo de Estado
11 Hay ciertos sectores empresariales que gozan de la cercanía con los últimos gobiernos, algunos son los sectores de la construcción (por ejemplo, Austral Construcciones), manufactureros asociados al mercado interno, sector automotriz y petroleros.
13
(interventor pero no empresarial) y a su economía (impulsada por un sector empresarial que tiene mucha
capacidad para pujar a su favor por la concentración de la riqueza). Sus alianzas han ido variando según el
momento político y sus asociados principales participan de la creación de la agenda pero
subordinadamente (las decisiones finalmente se toman en el gabinete presidencial). La salida del
neoliberalismo ha tenido beneficios sobre todo a sectores asociados al mercado de trabajo formal, en
materia de manifestación pública (han bajado los niveles de represión en general) y la valorización del
Estado y lo público. No obstante, en materia de distribución del ingreso, como en el resto de los países de
América Latina, queda mucho por hacer.
4. 1. Chile; progresismo social, estabilidad institucional y aislamiento político.
El acceso de Bachelet al poder con el 53% de los votos en el año 2006 fue novedoso por diferentes
razones.12 Habría agregar que, el hecho de ser mujer, su historia de exilio y represión familiar durante la
dictadura, además de su agenda centrada en la promesa de igualdad y mayor protección social rompió con
ciertos parámetros de los gobiernos previos.13 Las principales consignas que estructuraron el discurso del
gobierno de Bachelet fueron la renovación de la elite política, la ampliación de la democracia participativa
o el “gobierno ciudadano” (sin menospreciar o disminuir la representativa) y la reforma del sistema de
protección social. Combinado con esto, la agenda gubernamental nunca dejó de encumbrar los principios
de la disciplina macroeconómica (característica de todos los gobierno de la Concertación). La inclusión y
la desigualdad era un tema que estaba puesto en el centro de la escena pública. El candidato de la UDI,
Joaquin Lavín y el de la RN, Piñera, también anunciaban políticas de inclusión social en sus campañas. El
centro político ya estaba corrido en el conjunto de la campaña.
A diferencia de los otros dos casos, el gobierno de Bachelet no fue precedido por una crisis
económica o política. Bachelet accedió al ejecutivo en un contexto de continuidad estructural tanto en el
campo de lo económico como de lo político. En parte, esta estabilidad y normalidad institucional es la que
le ha permitido a Chile gozar de la popularidad de estar entre los países más ejemplares y democráticos de
Latinoamérica. Su sistema de partidos está institucionalizado, es plural y competitivo (Lanzaro, 2008).
Además, los índices de trasparencia y corrupción lo favorecen, lo que combinado con una macroeconomía
saludable disminuye el riesgo país y se hace más atractivo para las inversiones externas.14
12 A diferencia de otras candidaturas, el acceso de Bachelet estuvo determinada no tanto por la negociación de los partidos sino de su popularidad en las encuestas frente a otros candidatos para más datos ver Flischisch et. al, 2009). 13 Se podría también llamar a Bachelet un outsider del campo histórico de la Concertación ya que no formó parte de la elite política del pacto de transición a la democracia que convino ciertos acuerdos que le garantizaban a Pinochet y el ejército ciertos beneficios. 14 El Congreso votó leyes de financiamiento de campaña y transparencia en el 2003 que contribuyó con su reputación de país mejor gobernado de América Latina. En el 2007, durante el gobierno de Bachelet, se realizaron nuevas
14
Pero si en vez de preguntarnos por la continuidad y la estabilidad (es innegable que Chile es un
país donde el principal bien común ha sido cuidar el “orden” de la comunidad) nos preguntamos por los
niveles de representación de la clase política y el comportamiento político de la ciudadanía, allí las
observaciones que podemos hacer son menos positivas. Pongamos algunos ejemplos.
En primer lugar, gran parte de la institucionalidad está apoyada en el marco legal de la
Constitución de 1980, adoptada durante un el gobierno militar de Pinochet. A pesar de las reformas
parciales a la Constitución que se han realizado desde la apertura democrática, esta puesta en duda la
legitimidad de origen e, incluso, muchos coinciden que no se ha transformado el tipo de Estado que se
instituyó en la constituyente de 1980 (Zuñiga Urbina, 2008).
En segundo lugar, hay algunos ámbitos donde la democracia es restringida; las autoridades
regionales y las provinciales no se eligen, no posee referendos e iniciativas de ley populares para que la
ciudadanía pueda tener mayor control sobre sus gobernantes y el sistema binominal para elegir senadores
y diputados desincentiva la aparición de minorías. El parlamento ha bloqueado sistemáticamente las
reformas políticas tendientes a profundizar la representación de amplios sectores de la población que no se
sienten representados por las dos principales opciones electorales y se ha generado una elite política que
no permite la renovación de los liderazgos y propuestas políticas.
Campos (2009) considera que el sistema electoral binominal es un enclave autoritario. La paradoja
es que la decisión de cambiar las reglas de distribución de los votos y escaños está en manos de la propia
clase política que, a su vez, ha llegado al poder gracias a ese sistema. Resulta, entonces, lógico que ésta no
tenga incentivos para generar reformas que le quite la cuota de poder que posee. El sistema casi garantiza
que los dos escaños en cada distrito se distribuyan en partes iguales entre las dos principales coaliciones,
generando un duopolio político y dejando afuera al Partido Comunista y al Humanista (Navia, 2008) 15
Además, la democracia interna de los partidos es débil.
Esto ha tenido consecuencias sobre la desafección electoral. El nivel de inscriptos en el padrón
electoral ha ido disminuyendo (en 1990 el 90% de chilenos en edad de votar estaba incorporado, luego
bajó a 77% en el año 2005) En las últimas elecciones cerca de siete millones han concurrido a las urnas
pero casi cuatro millones de personas en edad de votar no se inscribieron en el padrón electoral. Estos
datos ponen en evidencia una importante distancia del sistema político chileno con su ciudadanía
(Saldaña, 2009).
reformas con el objeto de mejorarlas. Además, en el 2008 se decretó la ley de libertad de información para que la sociedad civil tenga más control sobre la transparencia de la gobernancia en Chile (House Freedom, 2009) 15 Sumado a todo esto los estudios sobre la distribución de escaños entre las distintas regiones del país muestran que esta no es adecuada (Navia, 2008)
15
El tipo de transición realizada a través de un acuerdo con las elites militares, poderes económicos
y clase política, fue excluyendo poco a poco la participación popular, muy intensa años previos durante el
gobierno de Pinochet y con una larga trayectoria exitosa en varias conquistas democráticas a lo largo del
siglo XX (Rivero y Paredes; 2009). Para estos autores “la ausencia ciudadana es constitutiva del diseño
institucional impulsado por las fuerzas políticas y su institucionalidad” (2009; 264) Es decir, la
desactivación de lo político ha sido la principal estrategia de la clase política.
El problema de la permeabilidad de las clases políticas frente a la sociedad es grave y la dinámica
ya estructurada entre el duopolio político y las alianzas económicas establecidas ha bloqueado las
iniciativas más progresistas de los últimos presidentes Lagos y, más aún, de Bachelet. Algunos autores
(Moulian, 1997, Navia, 2008; Garretón, 2008) señalan que la instalación del modelo neoliberal por la vía
violenta durante la dictadura y su consolidación por la vía humana y democrática durante los primeros
años de la Concertación, generó un cambio radical en los lazos sociales y en las formas de inserción
ciudadana en la comunidad. El aumento del crédito y el acceso a los bienes y servicios consolidó la figura
del “ciudadano consumidor”, proceso que corrió en paralelo con una marcada concentración de la riqueza
y una acentuada elitización de la política.
Esto ha sido posible, en parte, por el monopolio de información que poseen los grandes grupos
empresariales. Como es común en muchos países de América Latina, no existe inversión pública en
medios como revistas y diarios, por lo que los sectores privados y empresariales tienen una posición de
ventaja; tienen los recursos para dar visibilidad a sus posiciones políticas y re- interpretar o, incluso,
obstaculizar la publicidad de otros colectivos adversos. Aunque el mercado de televisión es más diverso,
los medios de prensa están principalmente dominados por dos compañías con clara tendencia de derecha
(Freedom House, 2009)
Durante los noventa, todos estos elementos se combinaron haciendo convivir a la democracia
chilena con una profunda cultura autoritaria que, para Moulián (1997), la Concertación no tuvo la
intención o no pudo romper. Probablemente la continuidad institucional y económica que desde un punto
de vista es positivo, no permitió a los presidentes más progresistas de la Concertación (Lagos y Bachelet)
romper con ciertos constreñimientos estructurales, lo cuáles no estaban presentes en Bolivia y Argentina.
A diferencia de Bolivia y Argentina donde el Estado ha renovado su rol dentro de la economía
(uno como “propietario-distribuidor” y otro con una orientación más “interventora-distributiva”), los
gobiernos de Ricardo Lagos (2000-2006) y de Michelle Bachelet (2006 - 20010) en Chile no han
modificado sustancialmente su función. No obstante, es interesante que, a pesar de su profunda
orientación neoliberal, uno de los recursos importantes del Estado provenga de la ya nacionalizada
CODELCO (industria de extracción del cobre). Esta empresa no fue privatizada ni por el gobierno de
Pinochet ni por ninguno de los gobiernos de la Concertación. Es por lo cuál que el Estado chileno se
16
puede distinguir del resto; no ha abandonado sus actividades empresariales (que le reportan importantes
ingresos fiscales para invertir en el gasto social) pero a la vez su estrategia no es ni interventora ni
distributiva. Veamos esta serie de tensiones.
Así como no se ha privatizado aquella gran empresa pública, tampoco los gobiernos con un
discurso más volcado a la izquierda han hecho nada con el proceso de apertura comercial, ni han revertido
las privatizaciones realizadas durante el gobierno ilegal de Pinochet. Los economistas elegidos para dirigir
el Ministerio de Hacienda han tenido visiones muy cercanas al Banco Mundial y al Banco Interamericano
de Desarrollo. Estos se orientaron, ante todo, a estimular el crecimiento económico a través de inversiones
privadas y extranjeras, controlar el equilibrio fiscal y la inflación así como continuar con el mismo sistema
impositivo regresivo y con la misma presión fiscal (la más baja de Latinoamérica).
A pesar de las coincidencias con Bolivia y Argentina (a saber, el peso de las exportaciones de
bienes primarios en la economía nacional y su perfil “propietario”), el rol del Estado es diferente. Éste es
concebido solo como un acompañante del crecimiento económico, protege la propiedad privada y es un
corrector parcial de las consecuencias negativas que producen los mercados (Panizza, 2005; Natanson,
2008). La estabilidad del sistema político, tal como lo describimos anteriormente pareciera ser parte del
compromiso con dichas políticas. La forma de legitimación (propio del discurso neoliberal) fue que este
esquema devendría en la creación de trabajo digno y derrame de la riqueza.
Efectivamente la Concertación ha logrado ciertos aspectos en beneficio de un sector de la
población que puede representar la causa de su consenso social durante tanto tiempo. La tasa de empleo
durante los primeros años fue en descenso, subiendo entre 1999 y 2004, para luego descender a cerca del 7
% durante el gobierno de Bachelet. La informalidad también descendió, probablemente debido a las
políticas de fiscalización del empleo. Ambas tasas se destacan por ser las más bajas de la región (CEPAL,
2008; Bensusán, 2009) En el combate a la pobreza todos los gobiernos de la Concertación se han
destacado; se pasó del 42% a un 13% y 3% de la pobreza e indigencia, respectivamente. El tipo de
combate a la pobreza fue expandiendo el gasto social en programas, reformas sectoriales y políticas
sociales focalizadas y de orientación tecnocrática, sobre todo después de la segunda mitad de la década de
los noventa. No obstante, estos comportamientos positivos de los indicadores sociales no se combinaron
con reformas estructurales que permitieran combatir la distribución regresiva de la riqueza. (Martínez
Franzoni y Koen Voorend, 2009; Rivero y Paredes, 2009)
No obstante, durante el gobierno de Bachelet se impulsó una retórica más progresista y se
profundizaron algunas políticas sociales. Probablemente el malestar social que la sucedió y que continuó
durante los primeros meses de su gestión presionó para realizar este giro, aunque también estaba impreso
en su plataforma electoral desde hacía tiempo. Las protestas estudiantiles y del sector de educación, los
trabajadores fiscales sindicalizados, el movimiento mapuche, el movimiento habitacional pusieron en el
17
espacio público algunas demandas relacionadas con la exclusión política y social. Además, el contexto
regional también influía en profundizar la dimensión social de la gestión. Así, se ampliaron notoriamente
ciertos beneficios sociales y se abrieron espacios para la participación política de la sociedad civil.
Para asistir a aquellos sectores que no accedían a un salario digno con protección social, el
Gobierno de Bachelet implementó una serie de medidas coordinadas por “La Red PROTEGE”16 que
articula diversos ministerios relacionados con la protección social. Este plan tiene como base un conjunto
de ocho programas y beneficios que cubren las principales necesidades de la población a lo largo de todo
su ciclo vital. Salas cuna y jardines infantiles, becas de educación escolar y superior, subsidio a la
contratación de jóvenes, acciones para promover la salud, subsidios para la vivienda, “Chile Solidario”,
seguro de cesantía, Pensión Básica Solidaria. La población objeto no necesariamente son personas en
condiciones de pobreza sino aquellas que no tienen garantía de acceso a determinados servicios y bienes
básicos.
El plan AUGE, que ha tenido un gran impacto sobre la población, fue creado en el año 2002
durante la presidencia de Lagos y está orientado a cubrir gratuitamente un grupo de enfermedades a los
sectores de menores recursos. Bachelet ha ampliado la cobertura, así como las salas y los recursos para la
atención de la salud. Una ventaja también creada por este gobierno es que en el año 2005 convirtió al plan
en “Ley AUGE”, generando un mecanismo que le sea costoso a los próximos gobiernos revertir la
medida. La intención es no solamente beneficiar a los sectores más vulnerables, sino también una parte de
la clase media que, si bien no están en condiciones de pobreza no logran acceder a cierto consumo privado
de bienes básicos.
Los sofisticados planes y el impacto sobre el bienestar de la población (pobreza y sectores
vulnerables) han sido notorios en Chile durante los gobiernos de la Concertación y Bachelet ha
profundizado más esta tendencia, poniendo en la escena la necesidad de un Estado que atienda las
exclusiones que genera el mercado. Pero siguió siendo insuficiente para fortalecer otras dimensiones
sociales y sobre todo la política. Se han ampliado las becas pero la educación sigue siendo privada. Se ha
modificado la cantidad de beneficiarios en materia de salud gratuita, pero ésta sigue siendo cara. Se han
creado consejos de participación ciudadana, pero la participación y el impacto sobre el legislativo ha sido
muy limitado. Se han generado políticas hacia los mapuches pero siguen siendo un grupo segregado en
muchos aspectos (Álvarez y Fuentes, 2009; Núñez, 2009; Garretón, 2008)
En política laboral también se han intentado fortalecer ciertas dimensiones en favor de los
trabajadores, pero sin abandonar una visión pro – empresarial que considera a este actor el principal motor
de la escena económica y por tanto el principal protegido. Este país se destaca por el crecimiento
sostenido que ha tenido los últimos 20 años (en palabras simples, hay cada vez más recursos para repartir)
16 Ver www.redprotege.gov.cl
18
y la reducción de la pobreza ha sido notoria. No obstante, las profundas reformas realizadas bajo el
gobierno ilegítimo de Pinochet que flexibilizaron al mercado y debilitaron al sindicalismo no han sido casi
revertidas.
Es comprensible que la posición de los gobiernos de la Concertación ha sido más pro – mercado
por dos factores. El primero, como vimos, por el tipo de modelo de desarrollo. El segundo, debido al nivel
de organización de los trabajadores (en comparación con el de los empresarios) que no le permite ser un
factor de presión importante sobre las decisiones vinculantes. Los sindicatos quedaron muy debilitados en
aquel contexto de represión. Los gobiernos de la Concertación implementaron algunas medidas para
revertir la desprotección de los trabajadores, pero el grado de flexibilidad siguió siendo muy alto (Uno de
los indicadores es la tasa de rotación que alcanza un 26,2%) y falta mucho que hacer en materia de
derechos laborales(Aravena y Nuñez; 2009). Si bien a comienzos del año 2000 se crearon diversas
instancias de diálogo para debatir un proyecto de reformas laborales que reflejara el consenso de
empresarios y trabajadores, los escuetos recursos materiales y simbólicos del sindicalismo chileno lo
dejaron en desventaja. Así, los resultados de esas negociaciones son contrastantes con los procesos de
negociación en Argentina y Bolivia, donde las organizaciones obreras tienen mayor poder.
La mayoría de los agremiados (alrededor de 300. 000) se concentra en la Central Única de
Trabajadores (CUT) está formada por 83 organizaciones, en las cuáles se destaca los empleados públicos,
el sector educativo y de salud y los trabajadores del cobre (sectores que han obtenido más beneficios
durante el gobierno de Bachelet). No obstante, el panorama general es bastante negativo. Los recursos
sindicales son escasos; solo el 11,2% del total de los trabajadores está sindicalizado (Dirección de Trabajo,
2006). La negociación colectiva abarca solo el 7,6% de asalariados (Velázquez Pinto, 2009). El hecho que
la negociación colectiva sea por empresa y la rotación sea elevada impide la formación de sindicatos que
tengan la fortaleza para negociar exitosamente convenios colectivos. En el año 2006 se registraban 19.000
sindicatos pero no tenían más de 39 afiliados cada uno (Dirección de Trabajo, 2006). Un fenómeno a
destacar del mercado laboral chileno es el nivel de externalización, subcontratación y precarización. Junto
con la apertura económica y la desregulación laboral, la subcontratación ha sido una práctica muy común
que ha devenido en empresas con menos trabajadores y, por tanto, menos recursos sindicales.
No obstante, de nuevo hay que distinguir a Bachelet de los anteriores gobiernos. El discurso
centrado en la participación y en la equidad social, en parte legitimó las demandas de trabajadores
subcontratados y estimuló la organización de algunas Confederaciones. Además, se registraron algunos
conflictos que, como las huelgas de CODELCO en el año 2007, fueron exitosas para los subcontratados
gracias a la intervención gubernamental. No obstante, en todos los casos las demandas fueron corporativas
y principalmente económicas, sin alcanzarse una solidaridad o alianza más allá de los sectores productivos
a los cuáles los trabajadores estaban asociados. Tal vez por ello mismo, el tratamiento del gobierno
19
también fue parcial e institucional, con un mayor reconocimiento al sindicalismo pero sin conformarlo en
un aliado político como en otros países.
En conclusión, a pesar de que el gobierno de Bachelet ha virado hacia una posición progresista en
materia de ampliación de beneficios, ha instalado la cuestión de la equidad y participación en el debate
público (lo que puede ser usado por los actores para legitimar sus demandas) y ha reavivado la cuestión
del Estado como agente de promoción social, el peso de los empresarios y la estructura económica le
impidió avanzar sobre otras importantes reformas. Son evidentes las mejoras sociales realizadas por el
gobierno de Bachelet en comparación con los primeros gobiernos de la Concertación. Aunque el tipo de
tratamiento realizado ha sido parcial y discreto, sin integrar a las organizaciones no partidarias a alianzas
políticas con el gobierno o la Concertación (es decir, sin activar y promover la organización y
participación política de la sociedad civil). Sin nuevos actores que rompan el cerco “elites políticas + elites
económicas” y del Estado empresario y social, pero a la vez liberal y pro – empresarial, será difícil revertir
el núcleo duro de las reformas de cuño neoliberal realizadas durante los ochenta. El nuevo gobierno de
derecha de Piñera no será el que reduzca la distancia entre los más pobres y los más ricos y genere una
democracia más inclusiva. Será cuestión de esperar un “nuevo milagro chileno”, como el sucedido por la
vía socialista democrática durante el gobierno de Allende.
5. Reflexiones finales.
Como se ha visto, cada uno de los países tiene una historia singular y un proceso social y político que no
puede reducirse a clasificaciones según un el tipo de sistema de partidos ni sus movimientos sociales. La
combinación de variables es compleja y merece estudiarse con cuidado antes de caer en amplias
categorizaciones. Hay que tener en cuenta las rupturas instituciones y crisis económicas que generaron un
marco de oportunidad para el cambio, el sujeto político que protagonizó la irrupción pero también la
formación de alianzas en el gobierno que son las que finalmente toman decisiones en el campo de
alternativas que se abren. En los casos analizados se observa la aparición de nuevos sujetos que lograron
instalar nuevas demandas en el escenario político y diferentes grados de relación entre colectivos y
gobierno. En todos los casos hay una revalorización del rol del Estado y de un discurso relacionado con la
igualdad. No obstante, las capacidades de los gobiernos y de los colectivos no tradicionales de transformar
el escenario fueron diferentes.
En algunos casos, como en Argentina y Bolivia, los movimientos y organizaciones lograron
deslegitimar el modelo neoliberal, crear consenso en la necesidad de un cambio e instalar una serie de
demandas relacionadas con la justicia e inclusión social y política (dos promesas incumplidas de la doble
transición en América Latina). En los dos casos, a los gobiernos de “post – neoliberales” (uno “popular”,
otro “progresista”) le antecedió una ruptura de la normalidad institucional, tanto así que la forma del
20
sistema de partidos cambió sustancialmente, así como los sujetos protagonistas de la escena. El caso de
Chile, las demandas de los movimientos y organizaciones se enmarcaron en un discurso antineoliberal
pero con débiles vínculos entre sí y el alcance de la desobediencia civil así como su masividad distó
mucho de lo sucedido en Bolivia y Argentina. Además, las demandas fueron viabilizadas
institucionalmente y parcialmente. Es decir, se fueron creando subsidios, transformando algunas políticas
sociales y otorgando algunos reconocimientos y derechos, pero en términos generales la estructura
económica y política del país siguió siendo la misma. El combate a la pobreza fue notorio pero la
desigualdad en la distribución del ingreso generó grupos de poder cada vez más influyentes en la política
con capacidad de bloquear las iniciativas de transformación social. La falta de articulación política entre
los movimientos y la solidez de los partidos en el gobierno y la oposición no dejaron avanzar las reformas
necesarias en materia laboral, tributaria, y económica para hacer del Estado chileno otro más democrático.
Si bien gran parte de la literatura sobre la “nueva izquierda” ha estado posicionada por un lado, en
perseguir la estabilidad institucional, mientras que otra más radical ha puesto sus esperanzas en el poder
de los movimientos sociales, ni una ni otra tendencia alcanza para pensar la democratización de nuestras
sociedades ni del Estado. Es necesario reflexionar más y mejor en el tipo de relaciones que se establecen
entre gobierno, organizaciones y movimientos y estrategias políticas y económicas. En algunos casos, los
vínculos establecen alianzas político - estratégicas donde las demandas articuladas coinciden en una
agenda gubernamental que impulsa la transformación. En otras palabras, gobierno y colectivos son parte
de un mismo sujeto político articulado por una orientación y un proyecto político post neoliberal (lo que
no implica tensiones internas pero si una identidad compartida o una orientación común). Este podría ser
el caso de Bolivia y en parte el caso de Argentina. No obstante, en Argentina, la relación con los
colectivos ha sido diversa. Si bien algunos han sido integrados políticamente e institucionalmente, la
relación clientelar no ha dejado de existir así como la iniciativa gubernamental muy por encima de la de
los movimientos. Además, en Argentina las alianzas han variado. Si en un principio el gobierno se apoyó
en la movilización social que generaba parte del movimiento piquetero y otras organizaciones sociales,
ahora el sindicalismo (o más bien, parte de él) es el principal aliado. De todas formas, no deja de ser
llamativo que, a pesar de la capacidad disruptiva que tuvieron los movimientos en los años 2001 y 2002 y
la actual movilización socio - política y sindical, la iniciativa y la toma de decisiones se concentra
principalmente en el gabinete presidencial, con bajos niveles de consulta incluso con los aliados más
allegados. En el caso chileno, aunque Bachelet intentó acercarse a una serie de movimientos y creó una
serie de políticas sociales respondiendo a demandas relacionadas con éstos, la relación no se estableció
sobre alianzas políticas con proyectos compartidos. El tipo de tratamiento fue a través de “programas” que
marcaron los límites de acción de entrada restringiendo las posibilidades de propuesta, participación y
articulación política de la “sociedad civil”.
21
Otra dimensión al que hay que prestar atención mayor atención son las formas en que los
colectivos han logrado institucionalizar sus demandas, ejercer un control sobre la clase política, estructurar
la agenda público – política y crear reformas (materiales, simbólicas, institucionales) “irreversibles” (para
avanzar sobre una ampliación democrática que debilite futuras acciones de grupos conservadores).
Evidentemente algunos movimientos y organizaciones han logrado imponer sus demandas enmarcadas en
la controversia sobre la justicia social que tuvo como corolario la creación de nuevos derechos (sobre todo
en Bolivia) y otros han sido más débiles solo alcanzando políticas fácilmente reversibles por futuros
gobiernos (pareciera ser más el caso de Chile con excepción de algunas leyes en materia social). Pero más
allá, de la capacidad de control que estos colectivos tienen sobre la clase política (accountability), no hay
que perder de vista que estas habilidades dependen del tipo de gobierno, la acción de los partidos políticos
(oficialista y oposición) y la estrategia de desarrollo en marcha.17
Aunque algunos autores sostienen al modelo chileno como la democracia más consolidada
principalmente por su estabilidad institucional y por el crecimiento económico sostenido (con “sanidad
fiscal”), es necesario considerar si ésta misma característica no ha impedido la inclusión democrática de
amplios sectores sociales. La actual falta de credibilidad mundial del modelo neoliberal credibilidad como
modelo viable, no solo en América Latina, sino en el mundo, necesita de una transformación institucional
en la que no son los actores beneficiados de las anteriores políticas, sino los perjudicados, los que en
general sostienen la irrupción, la ruptura y el cambio. Esto explica en parte porqué Chile es el país menos
“post” – neoliberal, de los “post – neoliberales”.
El agotamiento de cierto modelo económico y social es materia de un amplio debate en Europa,
Estados Unidos y, por supuesto, nuestro continente como lo demuestran las salidas de “izquierda” o
“progresistas” al agotamiento del modelo. Pero el agotamiento del modelo no implica su superación. Los
intentos de los gobiernos son salidas más o menos exitosas pero todavía no demuestran ser proyectos
coherentes y a largo plazo. La estrategia exportadora no es sostenible si solo se basa en el sector primario
de la economía y en los precios altos que ofrecen de los mercados. Sobre todo cuando esto genera un
problema de seguridad alimentaria grave. Así como tampoco sirven las políticas sociales que pueden ser
fácilmente reversibles por el crecimiento de la derecha en la región. Los problemas de empleo
(precarización, falta de demanda, etc.), de acceso a los circuitos comerciales de forma equitativa, la
preocupación por el desarrollo sustentable y una economía ecológica y humana, el conocimiento y las
nuevas tecnologías también son todavía temas pendientes de los gobiernos.
17 Como vimos más patente en el caso chileno, el comportamiento de la clase política se convirtió en un elemento fundamental del modelo de desarrollo y viceversa.
22
A pesar de las tareas pendientes hay que volver a resaltar un proceso que puede potencialmente
ayudarnos en esa transformación (y superar el post neoliberalismo por un modelo de desarrollo sustentable
económica, social y políticamente hablando). Es común en la mayoría de los países latinoamericanos la
concepción de que es necesaria la construcción de un Estado diferente. En primer lugar, como contralor de
los procesos de desigualdad que generan los mercados. Desde un punto de vista institucional, el Estado
debe convertirse (y en algunos casos se ha implementado) en una serie de mecanismos que intervienen en
la economía para generar la reparación y promesa de inclusión social. Pero además, existe otra dimensión,
el Estado pensado como comunidad política que se rige por la lógica de los “derechos” y la inclusión,
genera una oportunidad para que los colectivos exijan que la “vida digna” sea un derecho universal (para
estas y futuras generaciones) y no dádivas o favores políticos del líder más cercano. A mi entender, la
posibilidad de construir una sociedad diferente es mayor hoy que hace 15 años atrás.
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