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Business Plan, Risk and Opportunity Assessment and Financial Analysis of Integrated Land Use and Transportation Projects, Using a

Land Use Transportation Model (LUTM)

Sao Paulo – SP – Brazil

June 10th, 2017

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Index

1 – Background ............................................................................................. 3

2 – Business Plan .......................................................................................... 4

2.1. Concession (Traditional) ........................................................................ 4

2.2 Public-Private Partnership (PPP) .............................................................. 5

3 – Financial Appraisal and the Case of a BRT Corridor in São Paulo City ............... 7

3.1 Case: BRT Corridor Financial Appraisal ..................................................... 9

4 – Value for Money (VfM) ............................................................................ 20

4.1 Risks ................................................................................................. 21

4.2 Public Sector Comparator (PSC) ............................................................ 25

5 – Final Considerations ............................................................................... 26

6 – References ............................................................................................ 27

7 – Appendix: “Avaliação Socioeconômica e Financeira de Projetos Integrados de

Transporte e Uso do Solo” (Original in Portuguese), June 2016 .......................... 31

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1 – Background

This paper is part of the study that the WorldBank is conducting and is called “Estimation of Location Benefits from Transport and Urban Policies Using Origin /Destination and GPS Data”. It presents a business plan, risk and opportunity assessment and the framework for the financial feasibility appraisal for Integrated Land Use and Transportation Projects (LUTM1) using Land Value Capture. It also contains the results of the methodology applied to a Case in Sao Paulo City, a BRT Corridor.

Land is more valuable when located near high-quality public transit infrastructure. Therefore, a key issue in the approach developed is that the economic benefits encompass locational benefits resulting from an integrated transportation and land use planning as part of the economic benefits derived from an integrated land use and transportation project.

It is acknowledged that cities are increasingly attractive places to live and property values are rising in dense, walkable areas with access to public transportation. These trends combine to make possible an innovative funding practice called Land Value Capture (LVC), when some of the ascending property values can be directed toward public transit improvements.

Value capture instruments allow municipalities to collect revenue in specific areas and direct that revenue towards specific improvements and this brings “new” money to the public sector.

This funding possibility is particularly interesting for developing countries where there is a strong need of transportation infrastructure as well as sustainable and inclusive urban development supported by appropriate land use in a way to increase accessibility to opportunities such as jobs, school and affordable housing.

Value capture is being used for a wide variety of projects2, from neighborhood street improvements to new public transit infrastructure.

This paper presents the use of Land Value Capture in a business plan and financial analysis for a Case of a concession of a BRT Corridor in Sao Paulo City. It was possible to estimate the land value increment that may be generated in the areas around the BRT Corridor and to assess that revenues from land value increases in this area may be used as public sector re-payment in a Public-Private Partnership (PPP) business model for the BRT Corridor An assessment of risks and opportunities is also presented.

1 LUTM: Land Use and Transportation Model, methodology developed by World Bank and applied to projects in São Paulo City. 2 Value Capture for Public Transportation Projects: Examples, APTA, Policy Development and Research, 2015.

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It is important to emphasize that the theoretical background for the business model and for the financial evaluation were presented in a previous paper submitted to World Bank in June, 2016 and is in the Appendix. This paper focuses on presenting the results for the Case of the BRT Corridor.

2 – Business Plan

Two procurement alternatives were evaluated in the business plan, both traditional concession and Public-Private Partnership (PPP) with public repayment for the construction3, maintainance and operation of the BRT Corridor. The main difference between the two models is that in a concession the revenues generated by the project are enough to pay all costs, expenses, taxes and remunerates the concessionaire while in the PPP model there is a need of public repayment. The Appendix contains detailed information about the procurement alternatives and the business plan, including:

• main caracteristics and differences between the two types of procurement; • main laws that must be observed before starting any of the two public

procurement processes; • rights and duties of the stakeholders in each alternative; • risks and opportunities; • responsibility matrix for the concession and PPP; • structure of guarantees and insurance for the project;

Next subsection contains a general structure for the business model associated with each one of the alternatives considered.

2.1. Concession (Traditional)

A detailed analysis of the institutional and regulatory framework regarding a concession in Sao Paulo City was performed last year and is presented in the Appendix.

Traditional concession may be onerous, when the private concessionaire makes a payment of a grant (downpayment), or non-onerous, when there is no downpayment to have the right to explore the infrastructure and public services. The definition if a downpayment is needed or not and how it must occur in time

3 It is important to register that a PPP is also a type of concession but since different laws regulate it, this paper adopts “concession” for the traditional concession model and PPP fot the type of concession with public repayment.

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depends on the financial analysis of the project and the objectives of the public administration of the municipality (Prefeitura da Cidade de de Sao Paulo). In the Case of the BRT Corridor, the concession model is not apropriate since the revenues generated by the farebox, commercial revenues and Land Value Capture are not enough to pay all costs, expenses and taxes.

Figure 2.1.1 shows a flowchart with a possible business model for the Project if the traditional concession were the best procurement alternative. Section 3 contains the financial evaluation where is shown that the revenues are insufficient to cover the costs (construction, operation and maintenance). The Appendix contains a detailed description of the rights and duties of each stakeholder presented in the flowchart below.

Figure 2.1.1 – Business Model: Concession

Source: Author

2.2 Public-Private Partnership (PPP)

The Public-Private Partnership (PPP) is a very important public procurement alternative in Brazil because of its increasing demand for investments in

Concessionaire

SPC (shareholders)

Users FinancingEntity

InsuranceCompanies

RegulationAgency

ConcessionContract

Financiamento

Juros e Amortização

Cobertura de Sinistros

CapitalDividendos

Tariffs

Services

Financial Flow

Eventual Financial Flow

Legend:

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infrastructure and lack of public money, combined with the limitation on the participation of the private sector in providing public services. In this model, the allocation of risks between public and private sectors is performed considering the respective risk mitigation capability of each one and, consequently, risk management. In this model, the remuneration of the private concessionaire involves the use of performance indicators aiming at managing the quality of services provided. The model structure is more complex but it allows concessions of infrastructure and public services with public repayment to the private sector.

Considering that the BRT users will pay bus fares (full fare, integration, students), it is recommended to consider the Public-Private Partnership in the form of Sponsored Concession. Figure 2.1.1 shows a flowchart with a proposed business model for the Project as a Sponsored PPP. The next section contains the financial evaluation where is shown that the revenues are insufficient to cover the costs (construction, operation and maintenance) and there is a need of public repayment to the private sector. In the Appendix is presented a detailed description of the rights and duties of each stakeholder shown in the flowchart.

Figure 2.1. 1 - Business Model: Sponsored PPP

Source: Author

Concessionaire

SPC (shareholders)

Users

FinancingEntity

InsuranceCompanies

RegulationAgency

Performance Evaluation

Financing

Interest / Amortization


CapitalDividends

Tariffs

Performance Evaluator

Perfomance Report

PublicRepayment

GuaranteesStructure

PaymentMecanism

$

$

Performance Indexes

$

Contrato de Concessão

$

Services

Financial Flow

Eventual Financial Flow

Legend:

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3 – Financial Appraisal and the Case of a BRT Corridor in São Paulo City The methodology adopted to perform the financial evaluation of the selected BRT Corridor in Sao Paulo City, a land use and transportation integrated project, was the Discounted Cash Flow (DCF), for a concession period of 20 years (bus concession period in Sao Paulo City). The main inputs for the financial analysis are:

• Demand: BRT passengers for the Base Year and future years during the concession period;

• Supply: bus fleet required to transport the forecasted demand; • OPEX: operational costs related to bus fleet (operation and maintainance),

administrative costs, depreciation, infrastructure (terminals, e-tickets commercialization, enforcement);

• CAPEX: investment needed to build the Corridor; • Farebox Revenues: revenues generated by equivalent paying passengers; • Revenues from Land Value Capture (LVC): revenues from land

appreciation on the area of influence of the BRT Corridor. These revenues were estimated using the approach LUTM4;

• Commercial Revenues: revenues from publicity, booth rents and others; • Taxes due: tax items that are due and their respective aliquots.

The Appendix contains detailed information about aspects regarding the concession bankability. i.e, the capability of the future BRT Concessionaire to obtain financing to perform the investments needed to implement and operate the BRT Corridor. Financing is particularly critical in the first years of the concession when the Concessionaire is in the pre-operational period and, therefore, does not have farebox revenues or land appreciation to generate Land Value Capture (LVC) revenue.

A key issue regarding the bancability is the structure of guarantees for both the financing of the private Concessionaire and the public repayment.

One interesting aspect of the PPP business model is that it has flexibility to use different Land Value Capture (LVC) instruments to provide funds to public repayment. APTA (2015)5 shows different Land Value Capture implementation examples in the USA. Several different implementation instruments were used in the examples presented in that paper and may be used to capture land value on the area of influence of the BRT Corridor in Sao Paulo where there will be land appreciation.

4 LUTM: Land Use and Transportation Model, methodology developed by World Bank and applied to projects in São Paulo Cit 5 Value Capture for Public Transportation Projects: Examples, APTA, Policy Development and Research, 2015.

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Table 3.1 – Examples of Land Value Capture (LVC) Instruments

Source: Adapted from APTA (2015)

LVC Instrument Description

Special assessment

districts

Local jurisdictions can create special assessment districts around public transit infrastructure. They can impose new fees or tax increases on owners within those areas. The taxes can be based on property value, or sales, special business fees, or other measures of value.

TIF – Tax Increment Financing

Also used at a district level. Local jurisdictions create TIF districts and then raise funds from properties within those districts. Tax revenue from properties in the district is capped at a certain level, and all revenue over the capped amount is directed into the TIF fund.

Impact Fees

Fees collected up-front from properties around public transit improvements, usually in a specific value capture area. The fees go into a specific fund directed towards the area. The impact fees method differs from other value capture fees because they do not depend on future revenues.

Joint Development

Practice of developing public transit agency-owned land in partnership with a private entity. This can provide new sources of revenue for public transportation agencies, meaning more funding for public transit improvements.

Air Rights Sale

Selling or leasing air rights over public transportation agency land can provide new revenue sources directly to those agencies, similar to joint development. The agency usually has less involvement in the actual development process in these cases.

Split-rate property

taxes

Split-rate property taxes impose separate tax rates on the values of land and buildings – with a higher rate on the value of the land. Higher tax rates on land encourage development in high-value areas, such as those with public transportation infrastructure, by making it more expensive to purchase an empty parcel and wait for the value to appreciate.

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3.1 Case: BRT Corridor Financial Appraisal

This section presents the financial appraisal for the BRT Corridor in Sao Paulo City using the integrated approach of land use and transportation model (LUTM). Both inputs and outputs of the financial appraisal are presented in this section.

Inputs related to demand and supply (bus fleet and other operational items) were estimated in the demand study that was done for the Corridor and is fully explained in other paper of the LUTM project. Capex was provided by the municipality of Sao Paulo. Opex was estimated using data available for the bus system of Sao Paulo City. Land Value Capture was calculated using LUTM approach. The main inputs used for the financial analysis will be presented next.

i. demand for the Base Year: BRT passengers for the Base Year of 2016. The demand figures used were estimated using an urban transportation simulation model with the BRT Corridor as part of the transportation network.

ii. supply for the Base Year: bus fleet by type of bus for the Base Year of 2016. Bus fleet dimensioning was performed using an urban transportation simulation model with the BRT Corridor as part of the transportation network. Price of the buses by type were obtained from SP Trans.

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iii. Demand annual growth rates for projection: the assumption adopted for the demand average annual growth rates was that it will follow the urban densing rates for the first 12 years (3.3% per year) and then it will grow at half of this rate (1.65% per year). The peak hour factor of 10.5 was used to expand demand from peak hour to average daily demand and 300 equivalent working days per year was the expansion factor used to annualize demand.

With the growth rates presented, the demand forecast obtained was:

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iv. Company's fleet, per bus type / yr: the assumption adopted was that the fleet will need to increase to be able to transport the demand growth

Using the unit price of each bus type, at constant prices, the capex needed to buy new vehicles per year is shown in the next table. Prices obtained from SPTrans.

Articulated LE Articulated 23m Padron Padron LE 15mR$781.511 R$838.531 R$332.410 R$533.000

veic*km Day

Articulated LE Articulated 23m Padron Padron LE 15m1 61 25 200 29 3152 63 27 207 30 3273 65 28 213 31 3374 67 29 219 32 3475 69 30 225 33 3576 71 31 231 34 3677 73 32 237 35 3778 75 33 243 36 3879 77 34 249 37 39710 79 35 255 38 40711 81 36 261 39 41712 83 37 267 40 42713 85 38 272 41 43614 87 39 277 42 445

15 89 40 282 43 454

16 91 41 287 44 46317 93 42 292 45 47218 95 43 297 46 48119 97 44 302 47 49020 99 45 307 48 499

19% 8% 63% 9% 100%

Year Total Fleet / yrCompany's fleet, per bus type / yr

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v. CAPEX: there is an assessment in SP Obras that to build the corridor will cost around R$ 209.2 million. There is information about sources of public funds but they seemed outdated and they were not used. Only the total amount was used. The number of years to finish construction can be changed easily allowing sensitivity analysis. All the calculations in the financial appraisal considered 3 years as the number of construction years.

vi. Concession period: 20 years;

vii. OPEX for 20 years: (cashflow considers OPEX only in years of concession after the BRT Corridor is built)

a) Vehicles Depreciation Cost, per bus type/ yr: it was obtained the average annual depreciation index by bus type from SPTrans.

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b) Depreciation Cost of Onboard Equipments (Validator+AVL) / yr:

c) Maintenance Cost of Onboard Equipments (Validator+AVL)/ yr:

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d) Depreciation Cost of Patio, Workplace Facilities and Equip. / yr:

e) Salaries and payroll charges relating to Maintenance

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f) Administrative Costs

g) Fuel Cost

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h) Lubricants Cost

i) Parts and Acessories Costs

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j) Running-in Costs

After estimating all OPEX items, the remuneration for the future BRT Operator was also estimated considering a 7% margin, that is the value that SPTrans considers in its analyses. The operating costs for the 20 years of concession period are presented next.

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viii. Discounted Cashflow

To assemble the Discounted Cash Flow, the revenues were estimated considering the Equivalent Paying Passengers (Pax/yr) in the BRT, adopting SPTrans methodology and the average figures for the bus system of city of Sao Paulo. Revenues estimated are presented next. With this calculation, the average bus revenue per passenger (R$/pax) should be at least R$6.6 to reach a positive NPV. The revenues associated with 6.6 R$/pax is presented next.

The free cash flow presented next is for an average bus revenue per passenger (R$/pax) of R$6.60. It has a NPV of R$ 13.5 million and Internal Rate of Return-IRR around 8%. Payback is 13 years. This cashflow does not include revenues from Land Value Capture (LVC).

Since the bus fare in Sao Paulo City is R$ 3.80, it is not realistic that the munipality will be able to remunerate R$ 6.50 per passenger to the BRT Operator. Currently, the highest value for bus operator’s remuneration in Sao Paulo City is R$ 5 per passenger. Thus, a new version of the discounted cash flow was assembled including revenues from Land Value Capture and reducing the revenue per passenger to R$ 4,90. With the LUTM approach and the land value data available

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from Sao Paulo Municipality, only appreciation from residential properties was possible to estimate and it generated a value of R$ 46 million in the first year. After that, the land value creation corresponds to an increase of 33% in 12 years (R$ 1.8 million) and, then, 16.5% for the following years.

If the land value appreciation is captured though appropriate instruments, the R$ 46.6 million in the first year of operation corresponds to 97% of the public repayment needed. Other 3% of subsidy needed will need to come from other source of public repayment. It is interesting to notice that, in the year 2 of operation (year 5 of concession contract), the magnitude of the subsidy needed (public repayment) is equivalent to the land value creation from redidential properties in the first year of operation. This fact suggests that the amount of subsidy needed is equivalent to what could be the land value creation from commercial properties, for instance. The estimate for land value creation of residential properties only is a conservative approach. However, there is no data available that allows an ex-ante evaluation of land value creation regarding commercial properties.

The discounted cash flow considering revenues from Land Value Capture is presented next. The payback will be in 13 years, the Net Present Value (@7.43) is R$ 41.7 million and the Internal Rate of Return is 9.3%.

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Given the fact that passengers revenues (from farebox) and Land Value Capture will not be enough to cover all the costs (capex and opex) for a prospective BRT operator, the traditional procurement model will not be appropriate and it is likely that a PPP model will fit the needs of the project.

Usually, a PPP is the appropriate procurement model if the advantages of risk transfer combined with private sector experience (in improved service delivery or efficiencies over the project life-time) outweighs the increased costs of contracting and financing. The key issue for policy-makers is how to assess the value for money (VfM) of different procurement and delivery options and how to use the results of this analysis in PPP decision-making. A VfM analysis for the BRT Corridor in Sao Paulo City is presented next.

4 – Value for Money (VfM)

The value for money (VfM) analysis is the key element of PPP procurement model. It allows procuring agencies to establish whether service delivery has been structured to appropriately meet the service output while continuing to ensure reasonable management of financial resources.

The main tool to perform VfM is the Public Sector Comparator (PSC), that represents an estimate of the hypothetical, whole-of-life cost of a public sector project if delivered by government. The PSC is a quantitative tool that includes the required output specification and the proposed risk allocation and it is based on the most efficient form of government delivery, adjusted for the lifecycle risks of the project.

The PSC is expressed as the Net Present Cost of a projected cash flow based on the project specific discount rate over the life of the contract and it encompasses four elements:

• Retained risks;

• Transferred risks;

• Raw PSC (base costing);

• Competitive neutrality.

The retained and transferred risks are presented in next subsection while the Raw PSC, competitive neutrality and the PSC for the BRT Corridor are presented at subsection 4.2.

The Appendix contains a detailed description about the concepts involved in VfM analysis.

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4.1 Risks

The first step to estimate the PSC fr a project is to assess the value of the risks that are to be transferred to bidders and the risks that are to be retained by government. Table 4.1 presents the types of risks associated with the BRT Corridor and respective examples of each one (non-exhaustive).

Table 4.1.1 – Types of Risks for the BRT Corridor

Risks Types Examples

Bidding Process • Problems with documentation of the winner of the auction • Auction winner unable to perform the concession contract

Project and

Construction

• Difficulties for the Concessionaire to include in its operational project all specifications required in the auction documents

• Insuficient detailed information about the BRT and land use internventions needed in the Terms of Reference of the auction documents

Demand

• Saturation of system capacity implying on the need of unplanned investments, not anticipated during the auction

• Real demand below or higher the demand forecasted may cause economic unbalance in the concession contract

Operational

• Unpredictable events that cause unplanned expenses such as bus burning during riots in the city

• Performance indicators become obsolete during the concession period

• Creation of other bus lines on the area of influence of the BRT or unauthorized transportation vehicles transporting passagengers

Economic /

Financial

• Economic index to adjust tariffs may be lower than the index of the operational costs and investments of the Concessionaire

• Political decision to not increase tariff as agreed in the concession contract

• Increase on gratuity • Incapacity of the Concessionaire to obtain a bank loan for the

project in the timeframe required • Change in tax structure during concession period

Environmental and

social

• Severe situations like floods, riots, others that unable the concessionaire to charge fares

• Vandalism against equipments and/or infrastructure • Environmental agencies may impose new requirements to the

Project during the concession period

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Risks Types Examples

Legal / Political

• Changes in the legal framework that impact taxes or compensations to delivery the public service

• Labor liability higher that planned • Workers compensations higher than planned during the biddin

process

Anticipated End of

Contract

• Contract extinction due caducity or ilegal act of the Concessionaire

• Agreement between the concessionaire and the public sector to anticipate the end of the contract

• Judicial process started by the Concessionaire due to problems with the responsibilities from public sector (not performing public repayment for instance)

Source: Author

Once the general types of risks were assessed, it was necessary to identify specific risks to the BRT project and to quantify the respective cost associated with each risk. The key issue is to tie the risks to elements of the project cashflow such as the net present value of revenues, capex of construction, opex (before depreciation), public repayment. In this particularCase, using Land Value Capture (LVC) approach, it is important to include LVC as well. Table 4.1.2 presents the NPV of each item of the cashflow of the project that may be impacted by the risks, discounted at the project rate (IRR).

Table 4.1.2 – NPV of the items that may be impacted by the risks

NPV (@ 9%) – Items that may be impacted Value (Reais)

Revenues 1,451,746,542

CAPEX/ construction 175,669,761

OPEX before depreciation 1,563,340,331

Land Value Capture (LVC) 54,967,408

Public Repayment (LVC + Subsidy) 393,715,032

The total value of risks estimated has a magnitude of R$ 600 million and the risks that may incur the highest costs are “Demand much lower than forecasted” (34%) and lack of “Bid Competitiviness Mitigating Contract Adjustments” (39%).

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Table 4.2 summarizes the risk assessment and risk allocation between public and private sectors, done for BRT Corridor. The percentages used to estimate the costs associated with each risk are benchmarks adopted from the VfM performed by Worldbank to Line 6 of Sao Paulo’s metro PPP.

Table 4.2 – Risk Assessment and Risk Allocation for BRT Corridor

Source: Author using benchmarks from VfM of Line 6 of Sao Paulo’s metro PPP, done by Worldbank

According to the risk allocation proposed, 68% of total risk is transferable to the private sector (R$ 407 million) while 32% of total risk is retained by the public sector. These numbers are presented in Figure 4.1.1.

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Figure 4.1.1 – Risk Allocation: Retained Risks and Transferable Risks


Figure 4.1.2 shows the breakdown of risk allocation (retained versus transferable) for each risk assessed. The highest risk is “Bid Competitiviness Mitigating Contract Adjustments” and it may generate a cost of R$ 235 million and this risk is 100% transferable to the private sector. The second highest risk is “Demand much lower than forecasted”. It may generate a cost of R$ 203 million and 60% of this risk is retained by the public sector (R$ 120 million).

Figure 4.1.2 – Breakdown of Risk Allocation, per each risk assessed


Retained Risks (MM R$), 191

Transferable Risks (MM R$), 407

Retained Risks (MM R$)

Transferable Risks (MM R$)

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

Retained Risks (MM R$)

Transferable Risks (MM R$)

120

5

51

14 2

235

83

45

35

8 1 0

50

100

150

200

250

Bid Competitiviness Mitigating Contract

Adjustments

Demand much lower than forecasted

Macroeconomic, exchange rate /

interest rates /inflation

Delay to start operation

Performance Delay to obtain environmental

licences

Non implementation of Land Value

Capture instrument

Force Majeure/change in

legislation

Retained Risks(MMR$) TransferableRisks(MMR$)

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4.2 Public Sector Comparator (PSC)

As mentioned at the beginning of this chapter, the Public Sector Comparator (PSC) is quantified by adding the values of the following four elements:

Therefore, after quantifying the risks, it is important to quantify the Raw PSC, that represents the base cost to government of producing and delivering the Reference Project. The Raw PSC is then the sum of the NPV of capex and opex for the Reference Project. For the Case of the BRT Corridor of Sao Paulo the Raw PSC is R$1,739 million, that is the sum of the NPV (@ 9%) of capex and opex presented in Table 4.1.2.

The competitive neutrality was quantified using the benchmark from the VfM of Line 6 of Sao paulo’s metro, done by Worldbank. The benchmark used is that competitive neutrality represents 2% of the Raw PSC. Thus, for the Case of the BRT Corridor the competitive neutrality is R$ 34.8 million. Table 4.2.1 shows the estimate of a total of R$ 2.371 billion for the PSC of the BRT Corridor.

Table 4.1.2 – Public Sector Comparator (PSC) for the BRT Corridor

ITEMS PSC Value (R$)

Transferable Risks R$406,885,920

Competitive Neutrality R$34,780,202

Raw PSC R$1,739,010,092

Retained Risks R$190,927,253

PSC R$2,371,603,466

The Value for Money (VfM) analysis was done comparing the PSC, where all the risks for the lifecycle of the project are included (retained and transferable) and represents the traditional procurement model, with the PPP procurement model where the costs associated with transferable risks are allocated to the private sector. The PPP model generates a benefit of R$ 406 million (VfM), indicating that this model is more appropriate than the traditional procurement model where the public sector would construct and operate the BRT Corridor.

PSC = Raw PSC + Competitive Neutrality + Transferred Risk + Retained Risk

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Table 4.1.3 – Value for Money (VfM) for the BRT Corridor

Alternatives for BRT (Case LUTM) Comparators (R$) Benefits (VfM) % VfM / PSC

PSC R$2,371,603,466 PPP with Public Repayment - tax included R$1,964,717,547 406,885,920 17%

5 – Final Considerations

This paper presented an overview of the methodology and the results for the financial analyis of the BRT Corridor without and with Land Value Capture. Several types of instruments to do Land Value Capture (LVC) were presented in the paper and Sao Paulo Municipality should try to implement its own instruments to add LVC as part of public repayment for BRT Corridor.

Data available for São Paulo City allowed to estimate land value appreciation for residential properties on the area of influence of the BRT Corridor. With appropriate instrumets to capture land value, it will be an important contribution to the public repayment needed as part of the public sector obligations in the PPP. In the first year of operation, LVC represents 97% of total public repayment needed for the project.

The Value for Money Analysis showed that a PPP procurement model is the most appropriate to construct and operate the BRT Corridor.

It is well known that land is more valuable when located near high-quality public transit infrastructure. Land use, land property, urban planning and improvements to urban transportation systems must “walk” altogether. Therefore, integrated transportation and land use projects are increasinly valuable to society and methodologies that incorporates benefits from both transportation and land use, such as the LUTM approach, are very useful to policy makers since it enables to quantify monetary benefits that are very relevant to the financial analysis and funding for the project.

One important recommendation for policy makers is to include appreciation from commercial use in the instrument created to capture Land Value in other applications of the methodology. This paper presents an approach that only includes appreciation from residential land use on the area of influence of the BRT Corridor. This is a conservative approach but there is no data available for Sao Paulo City to do an ex-ante analysis for commercial land use.

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6 – References

Value Capture for Public Transportation Projects: Examples, American Public Transportation Association-APTA, Policy Development and Research, 2015.

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7 – Appendix: “Avaliação Socioeconômica e Financeira de Projetos Integrados de Transporte e Uso do Solo” (Original in Portuguese), June 2016

Avaliação Socioeconômica e Financeira de Projetos Integrados de Transporte e Uso do Solo

1 - Introdução ............................................................................................. 32

2 - Racional para estimar o desempenho socioeconômico do projeto .................. 32

2.1 Estimativa dos Custos Associados aos Investimentos Sociais ..................... 34

2.2 Estimativa dos Benefícios Sociais ........................................................... 35

2.3 Análise de Desempenho do Projeto ........................................................ 42

2.4 Avaliação da Efetividade do Projeto........................................................ 43

3 – Planejamento de Transporte e Uso do Solo Adicionando Escolha Locacional .... 44

3.1 Plano de Negócio e de Contratação ........................................................ 44

3.1.1 Resumo das Alternativas de Contratação ........................................... 44

3.1.2 Concessão Comum ......................................................................... 46

3.1.3 Parceria Público-Privada (PPP) ......................................................... 51

3.2 Avaliação de Riscos e Oportunidades ...................................................... 59

3.3 Value for Money .................................................................................. 62

3.4 Avaliação da Viabilidade Financeira e “Bancabilidade” do Projeto ................ 67

3.4.1 Avaliação da Viabilidade Financeira .................................................. 68

3.4.2 Matriz de Responsabilidades ............................................................ 69

3.4.3 Estrutura de Garantias ................................................................... 71

4 – Próximos Passos .................................................................................... 73

5 – Referências Bibliográficas ........................................................................ 73

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1 - Introdução

Este documento é parte do Estudo que o Banco Mundial está conduzindo intitulado como “Estimativa de Benefícios Locacionais advindos de Políticas Urbanas Integradas de Transporte e Uso do Solo: Estudo de Urbanização com Eficiência Energética ao longo de Corredores de BRT na cidade de São Paulo”.

Em linhas gerais, o Estudo visa desenvolver uma ferramenta de planejamento integrado de transporte e uso do solo (LUTM6) que gera resultados que permitem estimar tanto os benefícios de transporte quanto os de uso do solo.

Os temas tratados neste documento são relacionados a avaliação socioeconômica e financeira de projetos integrados de transporte e uso do solo e formarão um capítulo do Relatório Final do Estudo em andamento no Banco. É importante ressaltar, portanto, que a abordagem apresentada para avaliar os benefícios sociais e econômicos provenientes dos projetos integrados vai utilizar resultados da metodologia de planejamento integrado de transporte e uso do solo como parâmetros.

Apresenta-se neste documento uma versão preliminar do trabalho em andamento contendo, em linhas gerais, a metodologia e uma lista com algumas das referências bibliográficas consultadas. A versão final do Relatório conterá a lista completa das referências consultadas durante o desenvolvimento do trabalho.

Antecipa-se que pelo menos mais uma versão deste capítulo será submetida ao Banco Mundial, com a versão completa da metodologia e aplicação a um estudo de caso num corredor de BRT (Bus Rapid Transit) em São Paulo. Caso necessário, será submetida, também, uma versão final revisada e alinhada com os demais capítulos do trabalho.

2 - Racional para estimar o desempenho socioeconômico do projeto A metodologia de avaliação socioeconômica e a escolha de indicadores são fatores fundamentais para uma avaliação adequada de estratégias de investimento urbano e em transporte. Um dos fatores fundamentais na abordagem adotadada para esta avaliação é contabilizar os benefícios locacionais resultantes do planejamento integrado de transportes e uso do solo. É importante que seja definido um conjunto de objetivos gerais que sejam as diretrizes para os investimentos e, então, fazer seu detalhamento em termos de indicadores mais específicos. Estes devem ser obtidos, idealmente, a partir dos resultados da ferramenta LUTM e, se necessário, trabalhados em conjunto com outros dados relevantes.

6 LUTM: Land Use and Transportation Model, metodologia desenvolvida pelo Banco Mundial e aplicada a projetos em São Paulo e outras cidades.

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As experiências com avaliação socioeconômica de projetos sustentáveis que buscam melhorar a eficiência energética dos centros urbanos indicam três objetivos gerais aos quais os indicadores estão relacionados: o social, o econômico e o ambiental.

O objetivo social abrange a questão da equidade, principalmente no que diz respeito a distribuição dos benefícios e custos das estratégias entre os vários segmentos da sociedade. Geralmente, são identificados os grupos sociais mais relevantes atingidos, assim como a distribuição entre as regiões desses grupos, e seus benefícios e custos. Com isso, procura-se determinar se há alguma assimetria relevante nessas distribuições e, se houver, investiga-se se há algum mecanismo de compensação que possa atenuar essa assimetria. “Nas áreas com urbanização avançada, o desafio político é tridimensional”, tal como dito pelo Banco Mundial7; busca, portanto, gerar densidade, superar a distância e dirimir as divisões econômicas e sociais, com intervenções espacialmente direcionadas. No conjunto das políticas públicas, um projeto de equidade social pretende “atar os diferentes fios das políticas públicas em uma lógica transversal”, garantindo coerência e sentido à ação. A propriedade da terra, o uso do solo, o planejamento urbano e o aperfeiçoamento do sistema de tráfego devem caminhar juntos.

Já o objetivo econômico visa quantificar os benefícios e custos do projeto em avaliação para analisar se os benefícios gerados pelo projeto são suficientes para justificar os custos de investimentos necessários e os de operação decorrentes. Calcula-se os benefícos líquidos do projeto para a sociedade e os da situação base, sem o projeto. Dessa análise também são extraídos elementos para a viabilidade financeira do projeto e um eventual modelo de implantação.

Em relação ao objetivo geral ambiental, é importante registrar que o interesse de avaliar os custos sociais e as externalidades urbanas e de transporte vem crescendo de forma significativa nas últimas décadas, atendendo aos pleitos da sociedade por políticas mais eficazes de desenvolvimento urbano e de consumo energético, com maior controle dos efeitos negativos associados ao espraiamento urbano e ao transporte individual motorizado, em particular o automóvel, e sua distribuição na sociedade. As políticas urbanas que têm sido usadas para promover eficiência energética incluem programas de adensamento urbano, criação de novas centralidades em torno de terminais de transporte coletivo, revitalização de áreas urbanas deterioradas, redução de congestionamento e da poluição do ar através da implementação de projetos de transporte coletivo.

Cabe mencionar que um aspecto crucial para a estimativa dos custos e benefícios de um projeto é a especificação dos insumos e produtos esperados, e a associação de cada um desses a um preço. Em função das características do projeto e seu ambiente, a análise deve empregar preços de mercado ou preços-sombra.

7 “World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography”,The World Bank, Washington, DC.

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Na ótica do setor público, a avaliação dos custos e benefícios de um projeto deve ser feita usando preços ajustados para refletir o valor para a sociedade dos insumos e produtos do projeto. Sempre que há distorções no sistema de preços, estes devem ser ajustados para preços que reflitam seu verdadeiro custo social, denominados preços-sombra.

Adicionalmente, muitos insumos ou produtos de projetos não têm um preço de mercado e seus respectivos valores podem ser difíceis de estimar por causa de externalidades. Essa dificuldade de quantificação pode justificar a aplicação de metodologias de avaliação do tipo multicritério (MCA). O Banco Mundial publicou uma reflexão sobre a aplicabilidade de MCA, também chamada de técnicas de avaliação de Cost Effectiveness, Weighted Cost Effectiveness ou Multi Criteria Analysis8.

A questão chave na avaliação econômica de projetos é endereçar se um investimento ou uma política é desejável sob um ponto de vista geral social. Na abordagem integrada de transporte e uso do solo, essa questão precisa ser respondida em termos do valor social líquido do projeto, ou seja, da diferença entre benefícios e custos sociais, medidos em unidades monetárias. Nesse sentido, a análise de custos e benefícios é um método preferível de avaliação econômica porque se dispõe de um conjunto de técnicas para quantificação dos principais impactos de projetos urbanos e de transporte, impactos esses que muitas vezes são de natureza predominantemente econômica.

As sub-sessões a seguir abordam questões relacionadas a estimativa dos custos associados aos investimentos sociais, estimativa dos benefícios sociais, análise de desempenho do projeto e avalaiação da efetividade do projeto.

2.1 Estimativa dos Custos Associados aos Investimentos Sociais

Uma das principais razões para realizar um investimento num sistema de transporte urbano é melhorar a performance do sistema e do meio urbano em relação à situação onde não há o investimento. Assim, é comum iniciar a apresentação dos custos e benefícios de um projeto pelos itens relacionados aos custos do investimento e, no caso de projeto de transporte urbano, às melhorias no desempenho do tempo de viagem que os usuários compram quando os custos são pagos.

Os custos são os recursos econômicos que são de fato usados num projeto. Como exemplos, pode-se mencionar materiais de construção, trabalho humano, tempo de 8 World Bank. Where to Use Cost Effectiveness Techniques rather than Cost Benefit Analysis. TRN - 9. Washington D.C., 2005.

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viagem e combustível como recursos econômicos legítimos que são gastos no processo de realizer uma viagem.

Portanto, os custos associados aos investimentos sociais são relativamente fáceis de nomear e de quantificar. Eles incluem custos tais como:

• planejamento, projeto de engenharia, construção, operação e manutenção (que inclui os custos para usuários e empresas).

Entre as medidas típicas de custos de transporte estão:

• tempo de viagem (medida do nível de congestionamento), custo operacional dos veículos e segurança (acidentes).

Para avaliar os impactos dos custos associados aos investimentos sociais, os custos de transporte precisam ser estimados na situação com o projeto e na situação base, ou seja, sem o projeto.

Esta seção será detalhada oportunamente, quando os dados sobre o Estudo de Caso do corredor de BRT em São Paulo estiverem disponíveis. Os dados estarão disponíveis após o dimensionamento da infraestrutura e serviços do BRT, resultantes das análises de demanda do projeto integrado de transporte e uso do solo,

2.2 Estimativa dos Benefícios Sociais

Transporte e uso do solo são aspectos fundamentais para o desenvolvimento urbano. Sabe-se que o desenvolvimento urbano, crescimento espacial de uma cidade e a infraestrutura de transporte existente influenciam o padrão de viagens e a escolha dos modos de transporte da população; assim como, os investimentos em infraestrutura de transporte público promovem mudanças na dinâmica urbana, permitindo conectar diferentes partes de uma cidade e orientar o uso da terra e a expansão urbana. Pode-se citar como exemplo, que a combinação espacial dos locais de residência, trabalho, compras e atividades de lazer são determinantes nos padrões de viagens dos indivíduos numa sociedade. Estes padões de viagem são também afetados pela qualidade da infraestrutura urbana e oferta de alternativas de transportes existentes.

De um modo geral, um projeto integrado de transporte e uso do solo que promove eficiência energética, como o sistema BRT que será implantado em São Paulo, promove benefícios que incluem:

• Atração de passageiros para o BRT oriundos de outros modos de transporte; • Redução de impactos ambientais associados aos automóveis ao longo do

corredor do BRT, tais como redução em congestionamentos e na emissão de

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poluentes; • Aumento da acessibilidade das áreas ao longo do corredor do BRT; • Aumento da atratividade das áreas para desenvolvimentos imobiliários

residentiais e comerciais, no corredor do BRT e proximidades.

Martinez (2000) mostra que a avaliação socioeconômica de muitos projetos de transporte é feita estimando os benefícios dos usuários no sistema de transporte apenas e ignoram os impactos no uso do solo, sob o argumento que estes benefícios são incorporados nos benefícios dos usuários de transporte.

O paper critica as abordagens não integradas e propõe uma abordagem para quantificar benefícios de transporte e benefícios locacionais relacionados ao uso do solo, baseado na maximização da utilidade. A premissa é que a utilidade das pessoas é baseada num conjunto de atividades exercidas, considerando que há restrição de tempo e, consequentemente, o valor do tempo. A abordagem microeconômica adotada explica o papel das externalidades locacionais na localização de residências e firmas, que são associadas à existência de economias de aglomeração. Explica também o papel desempenhado pela qualidade do acesso (acessibilidade e atratividade) no comportamento dos tomadores de decisão locacional (residências e firmas). Quando as medidas da qualidade do acesso coincidem com o benefício das viagens, associada com as viagens feitas pelos “localizadores” (residências e firmas)9, a conexão entre transporte e valor do solo (Ex: aluguel) se torna clara e consistente.

Em síntese, a abordagem proposta por Martinez (2000) quantifica os benefícios dos usuários de transporte (BUT) e os benefícios de uso do solo (BUS), que são estimados com base em teoria econômica urbana. O elo entre os benefícios de transporte e uso do solo é definido através de medidas de acessibilidade. A metodologia foi aplicada com sucesso na cidade de Santiago, no Chile, no modelo MUSSA de uso do solo, que foi usado para fazer os cálculos empíricos dos benefícios dos usuários de transporte e avaliação dos impactos no mercado imobiliário.

Deve-se ressaltar que o conceito de acesso evoluiu da medida física da interação entre viagens para um conceito de cunho econômico associado com benefícios de transporte e locacionais. A abordagem adotada na ferramenta LUTM é uma abordagem integrada de transporte e uso do solo e adota esse novo conceito de acesso.

A avaliação dos benefícios é uma etapa importante da socioeconômica e pode ser determinante na viabilidade econômica e/ou financeira. Portanto, contabilizar os

9 Martínez, F. J. (1995). Access: The Transport-Land Use Economic Link. Transportation Research 29B(6), 457-470.

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benefícios locacionais é fundamental para avaliar os impactos dos projetos integrados de transporte e uso do solo que buscam eficiência energética. Adicionalmente, a metodologia de avaliação socioeconômica de projetos analisados com o LUTM é capaz de estimar benefícios locacionais para futuros desenvolvimentos urbanos ao longo do corredor de BRT, que é o estudo de caso, e de acordo com as diretrizes da cidade de São Paulo em favor do desenvolvimento urbano orientado ao transporte público.

Os dados básicos para a avaliação dos benefícios socioeconômicos são dados de mobilidade desagregados por família, segmentados por classe de renda, e provenientes de um modelo de rede com uma modelo logit condicional para a escolha locacional das famílias e suas atividades. Esses dados são gerados em procedimentos que integram um estágio adicional de simulação para representar a escolha locacional da atividade no modelo de Quatro Etapas, tradicional modelo de planejamento de transporte urbano. Esses dados serão abordados oportunamente na aplicação da metodologia ao estudo de caso num corredor de BRT em São Paulo.

Os enfoques convencionais para medir acessibilidade tipicamente incluem níveis de congestionamento, tempos de viagem ou custos como medidas de acessibilidade, descrevendo o desempenho da infraestrutura de transportes. Essas medidas de acessibilidade baseadas na infraestrutura são, em geral, resultados padrão dos modelos de transporte e são fáceis de serem interpretados pelos pesquisadores e elaboradores de políticas de transporte. São também usados como inputs para avaliação socioeconômica (análise custo-benefício).

Entretanto, o enfoque tradicional tem falhas na avaliação da acessibilidade e na avaliação econômica do uso do solo, do transporte e de estratégias/políticas públicas integradas de transporte e uso do solo uma vez que excluem o componente de uso do solo da acessibilidade. O impacto de mudanças no uso do solo que surgem com investimentos em transporte é ignorado na abordagem convencional e pode representar, por exemplo, o impacto de melhorias na velocidade de transporte no espraiamento urbano da cidade.

Além disso, as medidas de acessibilidade baseadas em infraestrutura não quantificam adequadamente os impactos na acessibilidade resultantes de estratégias que afetam a distribuição espacial das atividades. Apesar de o impacto indireto de mudanças no uso do solo através de mudanças na velocidade na rede de transporte (ex: mais congestionamento, velocidade menor e vice-versa) possam ser incluídas e expressas nessas medidas, o fato é que o efeito direto não é mensurado. Em virtude da grande interdependência entre transporte e uso do solo, não incluir o efeito locacional das atividades pode afetar fortemente a estimativa dos benefícios de acessibilidade de um projeto.

Nesse contexto, propõe-se uma abordagem integrada para medir impactos na acessibilidade e os benefícios relacionados aos usuários de de transporte e uso do solo. Essa abordagem considera medidas de acessibilidade baseada em

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localização espacial e em utilidade das pessoas, que são conceitos mais robustos teoricamente e também são fáceis de compreender.

Este relatório apresenta os aspectos conceituais da abordagem proposta e, oportunamente, será aplicada a um estudo de caso de um corridor de BRT em São Paulo.

Numa abordagem com interação entre transporte e uso do solo, onde todos os usos do solo são afetados pelo transporte ou mudanças na acessibilidade, e todas as viagens são afetadas por mudanças no uso do solo, será possível identificar e medir os benefícios totais de acessibilidade resultantes de estratégias integradas de transporte e uso do solo, os benefícios do uso do solo ou os benefícios do sistema de transporte.

Os benefícios dos usuários derivados de projetos de transporte são obtidos pelas medidas de “consumer surplus” (excedente do consumidor), que são obtidas diretamente de funções de utilidade de transporte ou modelos de demanda por transporte.

Por outro lado, em economia urbana, as medidas dos benefícios de uso do solo focam nas residências e mercado imobiliário, considerando a abordagem “bid-rent” de Alonso (1964) como ponto de partida. A teoria “bid-rent” tem como premissa que os consumidores e as empresas competem por área e imóveis e, na hipótese de competição perfeita nos mercados, os lotes são vendidos/alugados para a maior oferta (“bid”).

A teoria descreve os preços (“rent”) que uma família ou empresa está disposta a pagar para se estabelecer em diferentes locais (ex: preços para diferentes distâncias do centro da cidade) para alcançar um determinado nível de satisfação ou de margem de lucro.

A metodologia “bid-rent” também é usada como teoria central em vários modelos de uso do solo e de interação entre transporte e uso do solo. Por exemplo, o já mencionado modelo MUSSA de Santiago é baseado na teoria “bid-choice” que combina a teoria “bid-rent” com a teoria de maximização da utilidade. As famílias e empresas se estabelecem em locais onde o consumer surplus é maximizado, usando funções de “willingness-to-pay” representando os indivíduos, localização (ex: qualidade da residência, aluguel) e características de acessibilidade. O consumer surplus pode ser então derivado como a diferença entre a “willingness-to-pay” (ou o valor real da localização) e o que o consumidor paga por aquela localização antes e depois da mudança na política/estratégia integrada.

Os benefícios medidos pelos modelos locacionais “bid-choice” subestimam os benefícios de acessibilidade porque os benefícios apropriados aos usuários de transporte são ignorados. Além disso, a teoria “bid-rent” assume competição perfeita nos mercados mas esta premissa é frequentemente violada no

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mercado imobiliário devido a imperfeições do mercado e intervenções no mercado, especialmente em grandes cidades como São Paulo.

Optou-se, portanto, por uma abordagem capaz de quantificar os benefícios de acessibilidade usando o logsum das funções de utilidade do LUTM. O Modelo de Escolha Locacional do LUTM usa dados desagregados das famílias, obtidos em pesquisa origem/destino, e o modelo de Quatro Etapas (planejamento de transporte urbano) para simular localização alternativa de residências, empregos e serviços.

A formulação da escolha locacional considera os atributos de tempo de viagem, aluguel, densidade das zonas de tráfego e atributos idiosincráticos da demanda para confirmar a localização da residência em três alternativas de escolha:

a) Fortalecimento da localização como uma área central da cidade (CBD), ocupação de alta densidade;

b) Ocupação de uso misto/balanceado, ocupação de média densidade;

c) Ocupação de baixa densidade e longa distância de transporte para o centro da cidade (subúrbio).

Essa escolha locacional, baseada nas três alternativas elencadas, poderá demonstrar se a seleção desta ou daquela intervenção em transporte público urbano traduz-se, ou não, em um processo desejável de urbanização inclusiva.

A urbanização inclusiva busca:

• Maior conectividade entre diferentes áreas urbanas; • Promoção do adensamento urbano, produtivo e social; • Promoção da ocupação de vazios urbanos; • Revitalização de áreas urbanas com crescimento desordenado; e, assim, • Reduzir o espraiamento urbano e seus efeitos negativos sobre a cidade.

Portanto, a mensuração dos atributos considerados (tempo de viagem, aluguel, densidade das zonas de tráfedo e outros), poderá indicar os impactos sobre o uso do solo. Quanto maior o fortalecimento da localização como uma área central da cidade, com ocupação de alta densidade, maior será a inclusão social no processo de urbanização. O mesmo ocorre na ocupação de uso misto/balanceado, com ocupação de média densidade. Enquanto que, quanto maior a ocupação de baixa densidade e longa distância de transporte para o centro da cidade, menor será a urbanização inclusiva sentida pela cidade e maiores serão as divisões econômicas e sociais.

O Quadro 2.2.1 mostra a formulação da função de utilidade no modelo de escolha locacional no LUTM. Com esta formulação, será possível estimar o consumer surplus das residências e usá-lo como medida do benefício social gerado por um projeto integrado de trasnporte e uso do solo.

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Quadro 2.2.1 –Formulação da Utilidade Locacional na Ferramenta LUTM

BOX 2.1 – CONCEPTUAL FORMULATION OF LOCATION UTILITY IN LUTM

Expression 2.1 represents in literals a general formulation of utility and Expressions 2.2 and 2.3 present basic examples of linear formulation of location utility for household and business, as often applied by LUTM:

o Location Utility: U (activity-location) = f( Travel time bundle, Rent (property value), zone urban area, idiosyncratic attributes) (2.1) This expression states that attributes related to travel time bundle, rent and urban area and specific attributes characterizing the business or household making a location choice explain the utility of a location alternative from a given choice set.

o U (household n, alternative m, income p)= ! (#$%& ASCi ) + β1 timem + β2 aream + β3 pricem + ! ('

$%& δi . HHni) (2.2) This expression presents a linear formulation representing the utility value for a given household location alternative as a summation function of parameters associated to the following attributes:

• alternative specific constants ! (#$%& ASCi ) referring to the type of zone in relation to A.M.

peak hour trip generation (attraction, mixed, production) that are statistically estimated, • travel time bundle meaning the sum of all travel times spent during a day by all dwellers of a

household, • urban area of zone meaning the urbanized area or, depending on the case studied, to the

floor area of a given location alternative zone • specific attributes characterizing the household such as property ownership, car ownership,

etc.; • β1, β2, β3, δi are coefficients statistically estimated from a choice model.

o U (alternative m, business sector r)= ! (#

$%& ASCi ) + β1 timem + β2 aream + β3 pricem + ! ('$%& δi . BSri)

(2.3) This expression presents a linear formulation representing the utility value for a given business location alternative as a summation function of parameters associated to the following attributes:

• alternative specific constants ! (#$%& ASCi ) referring to the type of zone in relation to A.M.

peak hour trip generation (attraction, mixed, production) that are statistically estimated, • travel time bundle meaning the sum of all travel times spent during a day by all consumers

and employees of a business sector of a given zone, • urban area of zone meaning the urbanized area or, depending on the case studied, to the

floor area of a given location alternative zone, • specific attributes characterizing the household such as property ownership, size, etc., • β1, β2, β3, δi are coefficients statistically estimated from a choice model.

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O logsum é uma medida capaz de computar os benefícios totais de acessibilidade incluindo tanto os provenientes das mudanças no custo (generalizado) de transporte quanto os que vêm das mudanças no uso do solo geradas por política/estratégia integrada de transporte e uso do solo.

Os projetos integrados de transporte e uso do solo podem contribuir para uma urbanização inclusiva, permitindo concentração (residências e empresas) sem congestionamento. Geralmente, as grandes cidades proporcionam às empresas e às famílias os benefícios da proximidade (economias de aglomeração), mas a compacidade da atividade gera congestionamento, poluição e tensão social. Um caminho para diminuir esses efeitos negativos é dotar estas cidades com sistema integrado de transporte de massa e uso do solo.

É importante que a propriedade/aluguel/uso dos imóveis, o planejamento urbano e o aperfeiçoamento do sistema de transporte caminhem juntos nas cidades. A urbanização requer a conexão entre áreas cada vez mais extensas. Para que esta conexão seja bem-sucedida e feita com eficiência energética, é importante que haja:

• aumento da acessibilidade;

• criação de novas centralidades no entorno de terminais;

• redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) e outros poluentes.

Recente estudo do Banco Mundial10 (2016) define, como área prioritária para atuação no Brasil, as intervenções relativas à melhoria da conectividade, visando aumentar a acessibilidade e reduzir os custos associados ao tempo de viagem dos mais pobres para o trabalho. Seus objetivos são a redução das distâncias, a redução dos tempos de viagens urbanas e o incremento no uso da infraestrutura já instalada.

Como já mencionado, serão analisadas três políticas de uso do solo associadas a maior ou menor densidade da ocupação do solo (CBD, uso misto/balanceado, subúrbio) e os respectivos impactos na acessibilidade serão avaliados. Com isso, será possível avaliar as consequências espaciais das possíveis escolhas das famílias e as políticas de uso do solo que se mostram mais eficientes sob o ponto de vista energético.

A aplicação da metodologia que considera a ferramenta LUTM com a etapa adicional de simulação do uso do solo no modelo tradicional de planejamento de transportes em Quatro Etapas no Estudo de Caso do corredor de BRT em São Paulo vai permitir a quantificação de benefícios locacionais na avaliação socioeconômica de projetos urbanos e de transporte, com eficiência energética, considerando a natureza incremental e dispersa da distribuição dos benefícios gerados na área de influência do projeto.

10 “Brazil – Strategic Country Diagnostic, 2016”, The World Bank.

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2.3 Análise de Desempenho do Projeto

A análise de desempenho do projeto precisa estar atrelada aos objetivos gerais do projeto. Uma vez que os objetivos gerais do projeto estejam bem delineados, pode-se definir indicadores de desempenho para monitorar a performance do projeto ao longo do tempo. Esta seção será detalhada posteriormente, com os parâmetros resultantes da aplicação da ferramenta LUTM, mas são apresentados aqui alguns objetivos para discussão.

Um dos objetivos para avaliar o desempenho do projeto pode ser melhorar a mobilidade na área de influência do corredor do BRT, em particular, aumentar a mobilidade para pessoas de baixa renda, diminuir tempo de viagem, reduzir acidentes e reduzir a poluição do ar.

Chatman, Cervero et al (2014)11 apresentam um conjunto extenso de projetos de transporte coletivo urbano e de uso do solo separadamente. São apresentados diversos indicadores de sucesso do desempenho do projeto. Alguns indicadores estão diretamente ligados ao sucesso do transporte urbano, como número de passageiros transportados, e outros tem relação indireta com o transporte mas são mais relacionados ao uso do solo. São apresentadas a seguir alguns temas que podem ser usados na análise de desempenho do projeto integrado de transporte (corredor BRT) e uso do solo. A definição dos temas e dos respectivos indicadores de desempenho serão discutidas oportunamente pois precisam estar relacionadas com os parâmetros da ferramenta LUTM.

• Desempenho da Mobilidade

ü Avaliar se o projeto é capaz de aumentar a mobilidade através de redução nos tempos de acesso, espera e viagem, no corredor do BRT (Estudo de Caso);

ü Demanda atendida;

ü Produtividade do em termos de veículo-km viajado e número de veículos;

ü Passageiros por veículo-km (IPK);

11 Fonte: ChatmanD., Cervero R. et al (2014): Making Effective Fixed- Guideway Transit Investments: Indicators of Success, Volume 1: Handbook, Volume 2: Research Report, TCRP Report 167, Transportation Research Board (TRB).

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• Melhoria da mobilidade para os mais pobres da sociedade ü Número de usuários que pertencem às classes C, D, e E;

ü Número de pessoas de baixa-renda que usam o BRT em comparação a outros modos de transporte coletivo;

ü Avaliar se tarifa do BRT é cara para os pobres;

• Melhoria da acessibilidade para os mais pobres da sociedade ü Número de famílias ou unidades de Habitação de Interesse Social

(HIS) ao longo do corredor do BRT;

ü Número de empregos ofertados ao longo do corredor do BRT;

• Melhoria na qualidade do ar

ü Avaliar melhoria na qualidade do ar para identificar se haverá redução de emissão de gases de efeito estufa com a introdução do BRT;

• Eficiência energética

ü Avaliar se há oportunidade de o projeto adotar ônibus com baixa emissão;

ü Avaliar se haverá transferência de usuários de outros modos de transporte mais poluentes para o BRT.

2.4 Avaliação da Efetividade do Projeto A avaliação da efetividade do projeto terá como objetivo verificar a capacidade do projeto de transporte ou de políticas urbanas produzir um efeito real na escolha locacional das famílias.

Os benefícios econômicos quantificados pelo Modelo de Escolha Locacional representam o aumento no bem-estar da sociedade resultante de alguma política ou projeto específico. Os benefícios econômicos podem ser confrontados com os custos econômicos de implementação da política ou projeto seguindo uma avaliação econômica tradicional sob o ponto de vista social. Essa abordagem será aplicada a um Estudo de Caso de um corredor de BRT em São Paulo e usará resultados da ferramenta LUTM.

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3 – Planejamento de Transporte e Uso do Solo Adicionando Escolha Locacional

3.1 Plano de Negócio e de Contratação

Esta seção tem como objetivo analisar qual o modelo de negócio que atende melhor os objetivos do Banco Mundial para o Projeto. São identificadas as opções de contratação do projeto que maximizam o valor do mesmo para o Banco Mundial e para a sociedade. Serão descritas as seguintes alternativas:

• Concessão Comum; • Parceria Público-Privada (PPP).

Para a definição do modelo ideal é necessário levar em consideração os objetivos do Banco Mundial, da Prefeitura de São Paulo, a viabilidade econômico-financeira, os riscos inerentes a atividade do Projeto, entre outros fatores que afetem a viabilidade do Projeto. Desta forma, a seguir serão descritas as duas alternativas para o Projeto, bem como os agentes, suas interações e responsabilidades no Modelo de Negócios do Projeto para cada uma das alternativas.

A definição do objeto da concessão também será fundamental para o modelo de contratação, ou seja, o modelo de negócios. Por se tratar de um projeto integrado de transporte (BRT) e uso do solo é imperativo observar a legislação de contratação pública existente nas diferentes esferas públicas (municipal, estadual e federal) tanto para transportes quanto para o uso do solo/desenvolvimento urbano. As sub-seções a seguir indicam, sempre que possível, a principal Lei que incide sobre os temas tratados e as Referências Bibliográficas contêm uma lista com as principais Leis que regem os aspectos de Concessões e PPPs na cidade de São Paulo, no Estado de São Paulo e no Brasil, além da Lei 16.050/2014, que dispõe sobre o novo Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo.

Cabe mencionar, no entanto, que não foi feita uma busca exaustiva sobre todas as Leis e Decretos que regem o processo de contratação pública de concessões e PPPs no município de São Paulo pois estaria fora do escopo deste trabalho.

3.1.1 Resumo das Alternativas de Contratação

O modelo de negócios a ser adotado para a operação do BRT, que será usado como Estudo de Caso pelo Banco Mundial, deve ser analisado sob o ponto de vista estratégico das eficiências promovidas e da viabilidade econômica do Projeto. Isto é, considerando que o objetivo do setor público é a maximização da riqueza da sociedade, suas decisões devem ser tomadas para aumentar a eficiência do uso dos

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recursos, ao mesmo tempo em que atende às demandas existentes por serviços públicos.

Serão analisadas duas alternativas de modelo de negócios para viabilizar a operação do Projeto, o modelo de Concessão Comum eo de Parceria Público-Privada (PPP).

Apresenta-se um resumo das principais características de cada alternativa, na Tabela 1 a seguir. Cabe ressaltar que existem dois modelos de PPP, a Concessão Patrocinada e Concessão Administrativa. A concessão administrativa é aplicável quando não há cobrança de tarifas para os usuários (ex: hospital, penitenciária). Vale ressaltar, portanto, que a Concessão Administrativa não se aplica ao objeto do Projeto porque haverá cobrança de tarifa dos usuários do BRT. Portanto, não será analisada.

Tabela 1 – Resumo das Alternativas de Contratação Pública do Projeto

Concessão Comum PPP - Concessão Patrocinada

Características

Modalidade de concessão de serviço público, em que há pagamento de tarifa pelo usuário, e esta é suficiente para viabilizar o projeto

Modalidade de contratação de serviços públicos que prevê o “patrocínio”, pela Administração Pública, de parte da remuneração do serviço e o usuário pagará o restante dos custos por meio de tarifa

Tipo de serviço

Públicos (projetos financeiramente autossustentáveis)

Públicos ou de interesse público (projetos que precisem de aportes de recursos ou garantias governamentais)

Remuneração do Ator Privado

Tarifas Contraprestação e tarifa e/ou aportes

Duração Prazo determinado Prazo determinado (mínimo de 5 anos e máximo de 35 anos, definidos na legislação federal)

Contratação Lei n° 8.666/93 (Lei de licitações)

Lei n° 8.666/93 (Lei de licitações)

Legislação/

Regulação

Lei Federal n° 8.987/95 (Lei de Concessões)

Lei Municipal Nº 14.517/ 2007, São Paulo

Lei Estadual Nº 11.688/2004, SP

Lei Federal n° 11.079/04

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Concessão Comum PPP - Concessão Patrocinada

(Lei das PPPs)

Fonte: Elaboração própria

Será apresentado a seguir um detalhamento de cada uma das duas alternativas de contratação em análise.

3.1.2 Concessão Comum

A Lei 8.987/95, a Lei de Concessões, trouxe um avanço ao permitir a participação direta do setor privado na prestação de serviços públicos. Entretanto, restringe a participação financeira do setor público no serviço concedido, isto é, a Lei não permite que haja contrapartidas do Estado para complementar e/ ou viabilizar uma concessão. Portanto, parte-se do princípio que o Projeto por si só será viável financeiramente, não dependendo de pagamentos adicionais pelo Estado (setor público).

As concessões comuns podem ser onerosas, quando há o pagamento de uma outorga pelo privado ao Estado ou não onerosa, quando não há o pagamento de outorga, para ter o direito de exploração do ativo público e serviços públicos. A definição de pagamento de outorga ou não, e como ela ocorrerá, dependerá do estudo de viabilidade econômico-financeiro, do estudo de demanda, inerente a atividade do Projeto e dos objetivos da Prefeitura de São Paulo.

A Figura 3.1.2.1 contém um fluxograma com uma proposta de como poderá ser o Modelo de Negócios do Projeto caso a Concessão Comum se mostre o melhor modelo de contratação.

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Figura 3.1.2.1 – Modelo de Contratação: Concessão Comum


Em linhas gerais, o papel de cada um dos stakeholders na concessão comum é:

• Prefeitura de São Paulo: é o Poder Concedente e deverá ser representada pelo órgão da administração direta ou indireta que possui as competências inerentes ao “Projeto” (BRT), devendo realizar a licitação, na modalidade de concessão comum, e firmar contrato com a empresa/ consórcio de empresas vencedor do certame, bem como gerir o contrato durante o prazo pactuado;

• Agência Reguladora: deverá atuar como entidade independente e será

responsável pela regulação e fiscalização do contrato de concessão, para garantir que todas as obrigações e direitos da Concessionária serão cumpridas. Ao longo do período da concessão, pode ser necessário que a Agência precise desembolsar recursos financeiros para reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, se houverem fatos externos que causem desequilíbrio e o concessionário tenha as devidas comprovações materiais sobre os eventos causadores de desequilibrio;

Concessionária

Acionistas

Usuários Financiador

Seguradoras

Agência Reguladora


Financiamento



CapitalDividendos

Tarifas

Prestação de Serviços

Fluxo Financeiro

Fluxo Financeiro Eventual

Legenda:

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• Concessionária: Empresa ou Consórcio vencedor da licitação, constituirá

uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), cujo objeto social será a prestação de serviços definidos no contrato de concessão (objeto da concessão pode incluir construção e/ou operação e/ou manutenção). Em função do modelo de concessão adotado (onerosa ou não-onerosa), a Concessionária deverá pagar ao Poder Concedente (Prefeitura de São Paulo) uma outorga (ou não) para exploração dos serviços. Em contrapartida aos serviços prestados, a Concessionária será remunerada através das tarifas pagas pelos usuários. A Concessionária é, também, a responsável pelas garantias de pagamento aos financiadores, aspecto fundamental para a “bancabilidade” do modelo de concessão;

• Usuários: são os usuários diretos dos serviços de transporte concessionados (BRT), devendo pagar uma tarifa à Concessionária, que é regulada pela Agência Reguladora;

• Acionistas: são os responsáveis pela constituição da SPE e pelos aportes de capital necessários. Por sua vez, farão jus aos dividendos da concessão/operação do BRT;

• Financiador: a concessão poderá ainda contar com financiamentos durante

o período de vigência do contrato, com termos e condições adequados à capacidade de geração de caixa da operação do BRT. A Concessionária precisa de financiador e as garantias de pagamento oferecidas/requeridas serão da própria Concessionária e/ou dos Acionistas;

• Seguradoras: como o perído de concessão deve superar 15-20 anos e ao

longo da execução contratual podem surgir imprevistos que ocasionem danos e perdas materiais, geralmente recomenda-se a utilização de seguros para a mitigação de riscos. Portanto, o contrato de concessão deverá prever que a Concessionária mantenha em vigor, a partir do início até o término da Concessão, apólices de seguro que cubram o valor integral dos equipamentos, instalações, sistemas e outros bens móveis vinculados à Concessão.

Como a concessão em análise neste trabalho envolve projeto integrado de transporte (BRT) e uso do solo, será necessário definir bem o objeto da concessão

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e, então, avaliar os instrumentos jurídicos que deverão reger tal concessão. Em qualquer uma das possibilidades, será necessário avaliar os aspectos jurídicos relacionados a transporte e ao uso do solo e, se a concessão for feita no âmbito de uma Operação Urbana Consorciada, deverão ser avaliados também aspectos específicos que dizem respeito ao arcabouço legal, institucional e financeiro de desenvolvimento urbano.

A Operação Urbana Consorciada (OUC) é um instituto jurídico-urbanístico previsto no Estatuto da Cidade12, que foi regulamentado pela Lei Federal 10.257/01. Deve-se ressaltar que, o modelo de contratação pública mais adequado para uma Operação Urbana Consorciada, de acordo com o disposto em Lei, é a Parceria Público-Privada (PPP) uma vez que é conceitualmente necessário a participação efetiva dos proprietários de imóveis, moradores, usuários permanentes e investidores privados com a coordenação do Poder Público municipal, para que seja possível a aplicação desse instrumento jurídico-urbanístico.

O caso mais emblemático de contratação pública que possui uma abordagem integrada de transporte e uso do solo é o Porto Maravilha, na cidade do Rio de Janeiro, que tem o objetivo de revitalizar a região portuária da cidade. O objeto desta concessão inclui desenvolvimento imobiliário (residencial, comercial, cultural, institucional e outros) e a implantação de diversas iniciativas de mobilidade urbana como VLT (Veículo Leve sobre Trilhos), via binário do porto, teleférico, ciclovias e intervenções viárias. A concessão está alicerçada em uma PPP, além de outros instrumentos relevantes, devidamente vinculados à gestão das questões urbanas. O modelo de contratação pública por PPP será apresentado na próxima sub-seção.

Em que pese a abordagem integrada de transporte e uso do solo ser mais robusta sob a ótica do planejamento urbano, especialmente em temas relacionados a eficiência energética e urbanização inclusiva, a contratação pública para projetos com este tipo de abordagem é mais complexa que a contratação de uma concessão comum de transportes (BRT) ou de algum equipamento ou espaço urbano isoladamente.

No processo de contratação de uma concessão tradicional, existe um arcabouço legal e institucional comum tanto para contratar concessão de transporte coletivo urbano, como o BRT, quanto para contratar uma concessão urbana. O arcabouço comum está relacionado ao âmbito das Leis e Instituições Federais. No entanto, no âmbito municipal, existem Leis e Instituições específicas para tratar de cada um dos temas de transportes e uso do solo.

12 Fonte: Lei No 10.257, de 10 de julho de 2001: Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. - http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/node/349

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Com relação ao transporte coletivo urbano, como o BRT, existe uma lei específica que organiza o Sistema de transporte coletivo urbano, a Lei Nº 13.241/200113. Esta Lei, que respeita o Plano Diretor da Cidade e a Lei Orgânica do Município, dispõe sobre questões-chave para a concessão, tais como:

• objeto da concessão,

• tarifa;

• remuneração dos operadores;

• operação e qualidade dos serviços;

• fiscalização e controle da prestação do serviço;

• prazos e duração do contrato;

• gestão do contrato.

Já o que tange a concessão de espaço urbano, existem leis e instrumentos espeçificos incluindo instrumentos de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (PUOS), a política de desenvolvimento urbano, o plano diretor estratégico da cidade, requisitos para operações urbanas.

Atualmente, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU) está fazendo a revisão do marco regulatório do desenvolvimento urbano do município14, como parte de suas atribuições no Programa de Metas definidas pela Prefeitura de São Paulo, para a gestão 2013-2016. Já foi elaborado o novo Plano Diretor Estratégico, que foi aprovado pela Lei Nº 16.050/14, e ocasionou algumas alterações em outra Lei do marco regulatório, a Lei Nº 13.885/04, que cria os Planos Regionais Estratégicos e dispõe sobre o parcelamento, o uso e ocupação do Solo do Município, ou seja, indica as atividades que podem ser instaladas em cada lote da cidade e quais as características que a edificação deve ter para sua melhor inserção urbana. Cabe mencionar que o Código de Obras e Edificações, regulamentado pela Lei 11.228/92 também faz parte do marco regulatório do desenvolvimento urbano na cidade de São Paulo.

É importante ressaltar que dois grandes desafios para a modelagem da concessão são capturar o valor que será agregado ao uso do solo com o desenvolvimento de novas centralidades e melhoria na acessibilidade e apropriar esse valor à modelagem da concessão.

13 Lei Nº 13.241, 12 de dezembro de 2001: Dispõe sobre a organização dos serviços do Sistema de Transporte Coletivo Urbano de Passageiros na Cidade de São Paulo, autoriza o Poder Público a delegar a sua execução, e dá outras providências.

14 Fonte: Revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupac ̧ão do Solo (13.885/04), Caderno Nº 1 da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), Prefeitura de São Paulo, Agosto/2014.

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Branco (2016) apresenta uma extensa revisão da literatura sobre modelos teóricos e empíricos que estimam a influência de melhoria no sistema de transporte coletivo no preço dos imóveis e apresenta um Estudo de Caso com modelo de preços hedônicos que avalia a influência do sistema BRT no preço dos imóveis em Curitiba.

Existem vários estudos que têm avaliado o impacto causado pelo BRT em preços do mercado imobiliário. Rodríguez e Mojica (2009) estudaram o impacto sobre valores de imóveis causado pela introdução de um sistema de BRT em Bogotá, na Bolívia, e encontraram aumentos de preços entre 13% e 14%. A influência do mesmo sistema de BRT foi posteriormente estudada por Munoz-Raskin (2010), que descobriu que os imóveis mais próximos aos pontos de ônibus tiveram um valor 4,5% menor do que os outros imóveis em Bogotá. Entretanto, eles também descobriram que os imóveis localizados a menos de 5 minutos a pé, a partir dos pontos de parada dos ônibus, foram valorizadas em 8,7% a mais do que aqueles localizados entre 5 e 10 min a pé. A conclusão foi que as famílias estavam dispostas a pagar mais para estarem localizadas próximas ao sistema BRT.

Ison e Potter (2004) usam o conceito de captura de valor proposto por Tsukada e Kuranami (1994) que o define como o mecanismo pelo qual o ente responsável pelo desenvolvimento da infraestrutura de transporte urbano captura parte do benefício associado ao ganho financeiro realizado pelos “land developers” ou pela sociedade de forma geral. Esse benefício é o aumento real no valor dos imóveis e pode ser tratado como um índice que abrange todos os benefícios gerados pelo desenvolvimento urbano, incluindo melhoria na acessibilidade e aumento das oportunidades de negócios. A proposta dos autores é que a re-captura de valor seja feita através de cobrança de impostos imobiliários e tributos aos “developers”. No entanto, entende-se que apropriar o montante gerado com impostos à concessão é muito difícil. No caso de contratação por PPP há uma possibilidade de direcionamento de tributos específicos para um fundo ou alguma outra estrutura financeira.

Todas estas questões precisam ser avaliadas e, sempre que possível, dimensionadas para tornar possível o fluxo de serviços e o fluxo financeiro mostrados no fluxograma da Figura 3.1.2.1 com uma sugestão de modelo de contratação para concessão comum, mostrado no início desta sub-seção.

3.1.3 Parceria Público-Privada (PPP)

A opção das Parcerias Público-Privadas (PPP) surgiu no Brasil num cenário de demanda crescente por investimentos em infraestrutura e escassez de recursos públicos, combinada à limitação da participação privada na prestação de serviços públicos. Esse conceito de concessão de serviços públicos, aplicado com grande sucesso na Europa desde o início da década de 90, apresenta- se como uma opção

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para a realização de projetos de infraestrutura. Entre as inovações trazidas pelas PPPs destacam-se:

• Alocação dos riscos do projeto entre os setores público e privado, considerando a capacidade de mitigação de cada risco entre os entes e, consequentemente, fazendo o gerenciamento de riscos;

• Entidade pública define o serviço desejado e a entidade privada decide como fornecer o serviço desejado e fica responsável pela elaboração do projeto que julgar ser o mais adequado;

• A remuneração do ente privado é atrelada à qualidade dos serviços prestados e baseada em indicadores de desempenho que buscam alinhar os interesses do setor público e do ente privado e servem para controlar a qualidade dos serviços prestados;

• Permite capturar as sinergias entre o projeto, construção e operação; • É possível viabilizarprojetos com previsão de pagamento de contrapartidas

do setor público ao setor privado.

Considerando que haverá cobrança de tarifas dos usuários do BRT, entende-se se que a modalidade de PPP a ser considerada é de Concessão Patrocinada. A Figura 3.1.3.1 contém um fluxograma com uma sugestão de como poderia ser o Modelo de Negócios do BRT através de contratação por Concessão Patrocinada, ilustrando as inter-relações entre os stakeholders.

Figura 3.1.3.1 - Modelo de Contratação: PPP Patrocinada


Concessionária

Acionistas

Usuários

Financiador

Seguradoras

Agência Reguladora

Avaliação de Desempenho

Financiamento



CapitalDividendos

Tarifas

Verificador de Desempenho

Relatório de Desempenho

Contraprestação

Estrutura de Garantias

Mecanismo de Pagamento

$

$

Nota de Desempenho

$


Prestação de Serviços

Fluxo Financeiro

Fluxo Financeiro Eventual

Legenda:

$

53

Em linhas gerais, o papel de cada um dos stakeholders numa PPP Patrocinada é semelhante ao respectivo papel desempenhado numa concessão comum. As principais diferenças estão relacionadas à necessidade de contraprestação pecuniária por parte do setor público que requer garantias e outros mecanismos. O papel dos stakeholders e a função dos mecanismos de apoio para a contraprestação é:

• Prefeitura de São Paulo: como na concessão comum, é o Poder Concedente e deverá ser representada pela Companhia São Paulo de Parcerias – SPP, que é o órgão da administração direta que possui as competências inerentes ao Programa de PPP Municipal do “Projeto” (BRT), deverá realizar a licitação, na modalidade de concessão patrocinada, e firmar contrato com a empresa/ consórcio de empresas vencedor do certame, bem como gerir o contrato durante o prazo pactuado, conforme estabelecido pela Lei Municipal15 Nº 14.517, de 16/10/2007. Como nesse modelo há necessidade de contraprestação pecuniária pela prestação dos serviços objeto da concessão, a Prefeitura (Poder Concedente) deverá efetuar, mensalmente, o pagamento das contraprestações ao parceiro privado, para viabilizar a concessão. O pagamento destas contraprestações estará sujeito a avaliações periódicas de desempenho, e o valor descontado de acordo com a nota de desempenho deverá ser retido. Adicionalmente, o Poder Concedente deverá constituir garantias de forma a adequar o nível de risco do “Projeto” ao nível aceitável pelo Mercado;

• Agência Reguladora: deverá atuar como entidade independente e será responsável pela regulação e fiscalização do contrato de concessão, para garantir que todas as obrigações e direitos da Concessionária serão cumpridas. De forma análoga à concessão comum, é possível que haja necessidade de a Agência desembolsar recursos financeiros durante o período de concessão, para reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, se houverem fatos externos que causem desequilíbrio e o concessionário tenha as devidas comprovações materiais sobre os eventos causadores de desequilibrio;

• Concessionária: tem o papel análogo ao da Concessionária de concessão

comum, é a Empresa ou Consórcio vencedor da licitação, constituirá uma

15 Lei Nº 14.517, de 16 de outubro de 2007: Institui o Programa Municipal de Parcerias Público-Privadas, cria a Companhia São Paulo de Parcerias - SPP e dá outras providências.

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Sociedade de Propósito Específico (SPE), cujo objeto social será a prestação de serviços definidos no contrato de concessão (objeto da concessão pode incluir construção e/ou operação e/ou manutenção). Em função do modelo de concessão adotado (onerosa ou não-onerosa), a Concessionária deverá pagar ao Poder Concedente (Prefeitura de São Paulo) uma outorga (ou não) para exploração dos serviços. Em contrapartida aos serviços prestados, a Concessionária será remunerada através das tarifas pagas pelos usuários. Como na concessão comum, a Concessionária também é responsável pelas garantias de pagamento aos financiadores, aspecto fundamental para a “bancabilidade” do modelo de concessão;

• Usuários: são os usuários diretos dos serviços de transporte concessionados (BRT), devendo pagar uma tarifa à Concessionária, que é regulada pela Agência Reguladora;

• Acionistas: são os responsáveis pela constituição da SPE e pelos aportes de capital necessários. Por sua vez, farão jus aos dividendos da concessão/operação do BRT;

• Financiador: como na concessão comum, a Concessionária poderá precisar

de financiamentos durante o período de concessão, com termos e condições adequados à capacidade de geração de caixa da operação do BRT. A diferença em relação ao modelo de concessão comum é que os financiadores geralmentem solicitam garantias também do setor público, além das garantias da Concessionária, uma vez que o equilíbrio financeiro do “Projeto” depende da contraprestação pecuniária do Poder Concedente;

• Seguradoras: têm o papel análogo aos das Seguradoras de concessão

comum e geralmente são as mesmas entidades. Sua participação é aconselhável porque ao longo da execução contratual podem surgir contratempos que ocasionem danos e perdas materiais, e a utilização de seguros servem para a mitigação de riscos. Portanto, o contrato de concessão deverá prever que a Concessionária mantenha em vigor, a partir do início até o término da Concessão, apólices de seguro que cubram o valor integral dos equipamentos, instalações, sistemas e outros bens móveis vinculados à Concessão.

• Verificador de Desempenho: esta atividade pode ser assumida

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diretamente pela Agência Reguladora ou por um Verificador Independente e é um aspect muito importante para a “bancabilidade” do modelo de concessão. No caso de ser um Verificador Independente, esta entidade deverá ser uma entidade externa e independente, e que garanta a transparência na aferição dos indicadores de desempenho do Contrato. A presença de um Verificador Independente tem aumentado no Brasil, desde 2013, no momento de renovação dos contratos de concessão. Em função das atuais circunstâncias econômicas do país, é possível que os Bancos solicitem estrutura financeira para as PPPs Patrocinadas com participação de Verficador Independente porque garante transparência e performance. A verificação da disponibilidade e da qualidade do serviço prestado deve ser analisada auferindo a verificação dos indicadores de desempenho definidos no contrato. A periodicidade da aferição dos indicadores varia, podendo ser mensal, trimestral, semestral ou anual, de acordo com a característica de cada item avaliado e conforme especificado no contrato. Entre as atividades de verificação de desempenho, estão:

• quantificação dos indicadores de desempenho; • mensuração da nota de desempenho e cálculo da contraprestação; • revisão do Sistema de Avaliação de Desempenho, classificando os

indicadores segundo hierarquia de importância nas dimensões de custos, produtividade, eficiência energética, transparência ou qualquer outro fator apontado pelo Poder Concedente como fator importante e presente na Lei No 14.17316, de 26/06/2006, que dispõe sobre indicadores de desempenho na prestação de serviços públicos na cidade de Sã Paulo, e antecedeu a Lei de PPPs de 2007.

É importante registrar que a presença do Verficador de Desempenho pode existir no modelo de concessão comum também.

• Estrutura de Garantias: pelo artigo 16 da Lei Municipal17 Nº 14.517, de 16/10/2007, a Companhia São Paulo de Parcerias - SPP, que é vinculada à Secretaria Municipal de Finanças, deverá prestar as garantias financeiras

16 Lei Nº 14.173, de 26 de junho de 2006: Estabelece indicadores de desempenho relativos à qualidade dos servic ̧os públicos no Município de São Paulo e dá outras providências.

17 Lei Nº 14.517, de 16 de outubro de 2007: Institui o Programa Municipal de Parcerias Público-Privadas, cria a Companhia São Paulo de Parcerias - SPP e dá outras providências.

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geralmente exigidas pelos financiadores. O artigo 16 diz:

“Art. 16. Para a consecução de seus objetivos, a SPP poderá:

I - celebrar, participar ou intervir nos contratos que tenham por objeto: a) a instituição de parcerias público-privadas;

b) a elaboração dos estudos técnicos a que se refere o art. 12, inciso II, desta lei;

II - assumir, total ou parcialmente, direitos e obrigações decorrentes dos contratos de que trata o inciso I deste artigo;

III - contrair empréstimos e emitir títulos, ações, debêntures e outros títulos, nos termos da legislação em vigor;

IV - prestar garantias reais, fidejussórias e contratar seguros;

V - explorar, gravar e alienar onerosamente os bens integrantes de seu patrimônio;

VI - participar do capital de outras empresas controladas por ente público ou privado.”

Cabe mencionar que deverão ser observados também os requisitos da Lei Estadual18 de PPPs e outras leis correlatas. A estrutura de garantias fornece segurança à operação, assegurando os direitos do Estado, da Concessionária, dos Acionistas e Financiadores do Projeto.

• Mecanismo de Pagamento: o pagamento da contraprestação pecuniária deverá ser feito em conta bancária a ser indicada pela Concessionária, em até 30 dias contados da apresentação da respectiva fatura mensal, sempre baseado na aferição do desempenho relativa ao mês anterior. O valor da Contraprestação deverá ser reajustado anualmente, de acordo com estabelecido no Contrato de concessão, sem necessidade de homologação do Poder Concedente.

• Contraprestação: a contraprestação é a quantia pecuniária que o Poder Concedente precisará pagar ao Concessionário, através da SPP, para promover o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ou seja, a remuneração do Concessionário que cubra os custos operacionais da prestação de serviços. Geralmente é a diferença entre a remuneração tarifária do Concessionário e custo operacional total acrescido de uma

18 Lei Nº 11.688, de 19 de maio de 2004: Institui o Programa de Parcerias Público-privadas PPP, e dá outras providências.

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margem de rentablidade pré-acordada entre as partes. A Lei de PPPs na cidade de São Paulo estabelece as alternativas de remuneração possíveis. O artigo 7o da Lei diz:

“Art. 7º. A remuneração do contratado, observada a natureza jurídica do instituto escolhido para viabilizar a parceria, poderá ser feita mediante a utilização isolada ou combinada das seguintes alternativas:

I - tarifas cobradas dos usuários, informando-se ao Poder Legislativo sua composição, forma de reajuste e demais informações relativas ao assunto;

II - pagamento com recursos orçamentários;

III - cessão de créditos do Município, excetuados os relativos atributos, e das entidades da Administração Municipal; IV - cessão de direitos relativos à exploração comercial de bens públicos materiais ou imateriais;

V - transferência de bens móveis e imóveis, observada a legislação pertinente;

VI - títulos da dívida pública, emitidos com observância da legislação aplicável;

VII - outras receitas alternativas, complementares, acessórias, ou de projetos associados, com informação ao Poder Legislativo de sua composição e origem.

§ 1º. A remuneração do contrato dar-se-á a partir do momento em que o serviço, a obra ou o empreendimento contratado estiver disponível para utilização.

§ 2º. Os ganhos econômicos decorrentes, entre outros, da modernização, da expansão ou da racionalização de atividade desenvolvida pelo contratado, da repactuação das condições de financiamento e da redução do ônus tributário serão compartilhados com o contratante.

§ 3º. A remuneração do parceiro privado poderá sofrer atualização periódica com base em fórmulas paramétricas, conforme previsto no edital de licitação, informando-se previamente ao Poder Legislativo sua composição. § 4º. Os contratos previstos nesta lei poderão prever o pagamento, ao parceiro privado, de remuneração variável vinculada ao seu desempenho na execução do contrato, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade previamente definidos.”

Deve-se ressaltar que, ao mesmo tempo em que a Lei de PPP do município de São Paulo estabelece diretrizes gerais para as parcerias público-privadas do Município, a Lei ressalvou a necessidade de edição de outra lei que tratará especificamente das concessões patrocinadas "em que houver previsão de remuneração do parceiro privado mediante a cobrança de pedágio" (art. 1º, § 2º). Adicionalmente, esta lei diz que “As concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remuneração do parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de autorização legislativa específica” (art. 3º, § 2º).

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Portanto, até que seja editada Lei Municipal que trate das concessões patrocinadas, essa modalidade de PPP não deve ser adotada pela administração direta ou indireta do Município de São Paulo. Foi feita uma busca no sitio eletrônico da Prefeitura, na área destinada a PPPs19 e não foi encontrada nenhuma nova legislação que trate das concessões patrocinadas na cidade de São Paulo. O ultimo acesso ao sítio eletrônico foi feito em 15/06/2016.

Por outro lado, como o objeto da concessão em análise é de um projeto integrado de transportes e uso do solo, é possível pensar em montar uma PPP a partir de uma Operação Urbana Consorciada (OUC) envolvendo o BRT e alguma área no espaço urbano que permita gerar recursos para a PPP através de instrumentos financeiros específicos.

Cabe mencionar que, atualmente, na cidade de São Paulo, cada área da cidade que é objeto de Operação Urbana, tem uma lei específica estabelecendo as metas a serem cumpridas e os mecanismos de incentivos e benefícios20. Um dos principais pontos que diferencia cada uma dessas Leis de Operação é o CEPAC (Certificados de Potencial Adicional de Construção), que são os valores mobiliários (R$/m2) emitidos pela Prefeitura do Município de São Paulo, através da SP URBANISMO, e devem ser usados como mecanismo de pagamento de Contrapartida para a outorga de Direito Urbanístico Adicional dentro do perímetro da Operação Urbana Consorciada a que pertence. Existem regras diferentes para uso do CEPAC em cada Operação Urbana, que constam nas respectivas Leis Municipais. Portanto, cada CEPAC é de uso exclusivo dentro do perímetro da Operação Urbana a que pertence e tem influência direta no financiamento das intervenções previstas na Concessão da Operação Urbana Consorciada uma vez que seu valor unitário é pré-fixado (R$/m2).

Conforme mencionado na sub-seção anterior, o Porto Maravilha21 é uma Operação Urbana Consorciada que foi contratada com o modelo de negócios de PPP. Ainda é a maior PPP existente no Brasil. e tem o objetivo de promover a reestruturação local da área do porto do Rio de Janeiro, através da ampliação, articulação e requalificação dos espaços públicos da região, visando à melhoria da qualidade de vida de seus atuais e futuros moradores e à sustentabilidade ambiental e socioeconômica da área. O projeto abrange uma área de 5 milhões de metros quadrados, com a seguinte distribuição:

• 1,2 milhão de m2 é área com CEPAC, com possibilidade de acréscimo de 4 milhões de m2;

19 Fonte: http://ppp.prefeitura.sp.gov.br/legislacao.htm, sítio eletrônico acessado em 17/06/2016. 20 Fonte: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/operacoes_urbanas 21 Fonte: http://www.portomaravilha.com.br/portomaravilha

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• 3,8 milhões de m2 é área sem CEPAC, com cerca de 1.500 imóveis (maioria privados) com possibilidade de reforma e modernização.

O projeto contempla implantação de VLT, internvenções viárias, construção de habitação de interesse social, escritórios, museu e outros desenvolvimentos imobiliários.

A Prefeitura do Rio contratou a execução das obras e prestação de serviços públicos municipais por meio de Concessão Administrativa, modalidade de Parceria Público-Privada (PPP), em que a remuneração do parceiro privado se dá por contraprestações públicas (aportes regulares de recursos do Poder Público). O dinheiro para pagamento do parceiro privado tem como origem a venda dos CEPAC. O objetivo é garantir o cumprimento de todo processo de requalificação em contrato único. A prestação de serviços de conservação da infraestrutura, como limpeza urbana, coleta de lixo e operação de trânsito também é paga com esses recursos.

Trata-se de uma modelagem financeira inovadora para a requalificação urbana da Região Portuária da cidade do Rio de Janeiro. Este modelo garante as obras e a prestação de serviços até 2026, beneficiando diretamente atuais moradores e trabalhadores e indiretamente a toda Região Metropolitana.

Vale ressaltar que a regulamentação dos recursos financeiros públicos da operação urbana Porto Maravilha, que vêm da venda do potencial adicional de construção da área (CEPAC), requereu a elaboração de Lei municipal específica (Lei Complementar Municipal Nº 101 de 2009).

Os critérios para a definição do modelo de negócio e contratação do Projeto podem ser agrupados em função de dois vetores principais, além da adequação à legislação vigente, e serão discutidos nas duas próximas subseções:

• Minimização dos riscos; • Value for money.

3.2 Avaliação de Riscos e Oportunidades

Nesta seção serão identificados os principais riscos aos quais o Poder Concedente e a futura Empresa concessionária da concessão do BRT estarão expostos ao longo do período de concessão do BRT em São Paulo. A partir da identificação de tais riscos, serão sugeridas possíveis medidas mitigadoras e a alocação de responsabilidade correspondente a sua materialização, considerando os regimes de Concessão Comum e/ou PPP Patrocinada.

Será elaborada uma Matriz de Risco com elementos que poderão servir de base para a definição de algumas cláusulas contratuais da relação existente entre as

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Partes, por meio da análise e mitigação das possíveis situações caracterizadoras da prestação dos serviços.

A Tabela 3.2.1 apresenta os tipos de riscos que compõem a Matriz de Risco do Projeto e ilustra alguns exemplos para cada um dos tipos de risco (não exaustivo).

Tabela 3.2.1 – Tipos de riscos que compõem a Matriz de Risco do Projeto

Tipos de Riscos Exemplos

Riscos de Licitação

• Constatação de erros ou omissões na proposta commercial do Licitante vencedor

• Vencedor da licitação ser incapaz de cumprir o Contrato • Indisponibilidade de recursos financeiros nos montantes e

condições programadas, para início da operação do projeto

Riscos de Projeto e Construção

• Dificuldade da Concessionária em incluir em seu projeto operacional todas as especificações determinadas pelo Poder Concedente no Edital de licitação

• Insuficiência de detalhamento das informações sobre o BRT e intervenções no uso do solo no Termo de Referência disponibilizado à época da publicação do Edital

Riscos de Demanda

• Saturação da capacidade instalada, implicando na necessidade de novos investimentos para sua adequação à demanda, não previstos no momento da Concessão

• Demanda pelo serviço inferior ou superior à estimada pode causar desequilibrio no contrato de concessão

Riscos Operacionais

• Eventos imprevisíveis e inevitáveis, alheios ao Poder Concedente e a Empresa, e que tenham impacto direto sobre o Projeto, como queima de ônibus em manifestações populares.

• Os indicadores de desempenho se tornam obsoletos ao longo do período de concessão

• Criação de outras linhas de transporte público na área de influência do BRT ou surgimento de modais clandestinos.

Riscos Econômico-

financeiros

• O índice adotado para reajustar tarifas pode ficar abaixo dos reajustes dos custos operacionais e investimentos da Empresa

• Decisão políticade não reajustar a tarifa de acordo com o índice disposto no contrato

• Aumento na proporção de usuários não pagantes ou com descontos sobre a demanda total

• Não obtenção de financiamento para o Projeto no prazo necessário

• Criação, extinção ou alteração de tributos ou encargos legais durante o período de concessão

• Se o modelo for PPP: atrasos ou inadimplementos no pagamento da Contraprestação Adicional à Tarifa por parte do Poder Concedente, em relação às obrigações assumidas no

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Tipos de Riscos Exemplos


Riscos Ambientais e

Sociais

• Ocorrência de comoções sociais e protestos públicos que impeçam a prestação do serviço ou a cobrança das tarifas.

• Ocorrência de atos de vandalismo que danifiquem equipamentos e/ou infraestrutura

• Solicitação de alterações no projeto operacional pelos órgãos de controle ambiental.

Riscos Jurídicos / Políticos

• Mudanças na legislação que afetem diretamente os encargos e custos para a prestação do serviço.

• Riscos trabalhistas Custos trabalhistas mais elevados do que os originalmente previstos.

• Risco de indenização de funcionários acima dos valores inicialmente previstos, durante a concessão ou ao término do período contratual.

Riscos de Término

Antecipado

• Extinção do contrato por caducidade ou ilegalidade decorrente de ato imputável à Concessionária

• Rescisão consensual do contrato por acordo entre Poder Concedente e a Concessionária

• Rescisão judicial por iniciativa da Concessionária em razão de descumprimento do Contrato pelo Poder Concedente


As oportunidades associadas à implantação do BRT numa concepção integrada ao uso do solo estão relacionadas, principalmente, a temas como melhoria na acessibilidade que proporciona crescimento urbano inteligente, integração com o sistema de transporte da cidade, aumento da eficiência energética, urbanização inclusiva, aumento das oportunidades de negócios, com aumento no valor dos imóveis .

O Contrato de concessão ou de PPP deve prever algumas medidas mitigadoras de risco para atenuar os impactos que a materialização dos riscos pode causar no projeto e, assim, evitar que se estabeleça uma situação de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato. Adicionalmente, o contrato deve prever que ganhos de produtividade na operação do BRT e geração de valor imobiliário em função da implantação do projeto possam ser apropriados de alguma forma ao projeto visando desonerar o setor público, caso o modelo de contratação seja uma PPP, ou gerar valor para o setor público, caso trate-se de uma concessão comum.

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3.3 Value for Money

A análise de Value for Money (VfM) é uma avaliação quantitativa da capacidade de projetos de PPP de produzirem ganhos de eficiência em comparação com a implementação tradicional de infraestrutura, unicamente com recursos públicos. Trata-se de um teste ao qual os projetos de PPP deveriam ser submetidos uma ou várias vezes durante o desenvolvimento do projeto. Caso o projeto de PPP apresente um melhor Value for Money do que o respectivo projeto alternativo, com o mesmo nível de serviço, e requeira 100% de recursos públicos, ele pode e deve ser licitado via PPP.

De acordo com o Centro Europeu de Especializac ̧ão em PPP (EPEC- European PPP Expertise Centre), o VfM busca capturar a relação entre custo e valor gerado pelo projeto22. Em linhas gerais, o elemento “custo” representa os custos associados ao projeto, durante a vida útil deste projeto (“whole life costs”, em inglês), para entregar à sociedade o valor gerado pelo projeto, inclusive os custos de gerenciamento dos riscos associados para tal entrega. Por outro lado, o valor gerado pelo projeto engloba a qualidade e a quantidade dos serviços entregues ou o nível dos serviços durante a vida útil do projeto.

Existe uma dimensão qualitativa na abordagem de VfM, que também contribui para a tomada de decisão sobre a implementação de um projeto de interesse público via PPP. O Value for Money se refere ao melhor resultado possível para a sociedade, levando em conta todos os benefícios, custos e riscos durante o ciclo de vida do projeto. O VfM é um conceito relativo que requer uma comparac ̧ão dos potenciais resultados, através de diferentes modelos de contrato, o que requer um alto grau de estimativas, especialmente quando as experie ̂ncias adquiridas em projetos similares ou em outros modelos de contrato são limitadas.

Portanto, quando há evidências que os benefícios não financeiros gerados pelo modelo de PPP são maiores do que os de um modelo convencional de contratac ̧ão, recomenda-se atenção para que a abordagem tradicional de VfM não subestime os benefícios das PPPs.

O Centro Europeu de Especializac ̧ão em PPP (EPEC), em seu recente relatório (2015) sobre a abordagem VfM e sobre as diretrizes adotadas em países selecionados da Europa (França, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido), indica que nem todos os benefícios de uma alternativa de contratação pública podem ser capturados em termos monetários e que existe necessidade de incluir benefícios não-financeiros no VfM tais como os benefícios econômicos de entrega antecipada dos serviços a serem prestados.

22 Fonte: Value for Money Assessment, Review of approaches and key concepts, March 2015, European PPP Expertise Centre. (EPEC).

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É importante destacar que os benefícios não-financeiros podem ser quantitativos, mas não serem tangíveis em termos financeiros, ou podem ter efeitos qualitativos que não são possíveis de ser expressados em termos quantitativos. Os benefícios não-financeiros são os benefícios socioeconômicos gerados com os investimentos em infraestrutura para os usuários ou para a sociedade como um todo enquanto os benefícios financeiros representam a geração de fluxo de caixa do projeto e geram subsídios fundamentais para o tomador de decisão.

A Tabela 3.3.1 ilustra exemplos de custos e benefícios financeiros e não-financeiros que podem ser gerados com a implantação do projeto integrado de infraestrutura de transporte (corredor BRT) e uso do solo em São Paulo.

Tabela 3.3.1 - Exemplos de potenciais custos e benefícios financeiros não-financeiros com o projeto integrado de transporte e uso do solo, São Paulo

Custos e benefícios financeiros para o

Tomador de Decisão

Custos e benefícios não-financeiros para Usuários/ Sociedade

Projeto integrado de transporte

(corredor BRT) e uso do solo em São Paulo

Custos financeiros

Benefícios financeiros

Custos Não-financeiros

Benefícios Não-financeiros

Custos de capital e de manutenção

(capex e opex)

Receitas tarifárias e acessórias

(publicidade, comércio nos

terminais)

• Congestionamento durante a construção

• Ruído e poluição no entorno dos terminais do BRT

• Redução nos tempos de viagem

• Aumento da acessibilidade das zonas de tráfego

• Urbanização inclusiva

Fonte: “The non-financial benefits of PPPs”, EPEC (2011) / Elaboração própria

O modelo de negócios de uma PPP envolve um conjunto de incentivos, ancorado em uma estrutura de contratos e obrigações entre as partes envolvidas. É crucial que o setor público seja transparente e pragmático em relação aos serviços objeto da contratação por PPP. Desta forma, o mecanismo de pagamento do parceiro privado e os respectivos arranjos financeiros podem ser concebidos para maximimizar a probabilidade que os serviços contratados serão, de fato, entregues, como desejados.

Conforme outro relatório da EPEC (2011), intitulado “Os Benefícios Não Financeiros de PPPs” 23 diz que:

“os incentivos relativos a projetos de PPPs têm o propósito específico de entregar benefícios não-financeiros maiores que as contratac ̧ões convencionais. Ignorar esta questão pode levar a um viés injustificado contra as PPPs”.

Adicionalmente, o relatório afirma que a PPP pode apresentar ao setor privado amplas oportunidades de aplicar inovações em todos os níveis do projeto. Se

23 Fonte: The Non-Financial Benefits of PPPs, An Overview of Concepts and Methodology, June 2011, European PPP Expertise Centre (EPEC).

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aproveitados efetivamente, estes incentivos podem fornecer benefícios não financeiros através de três mecanismos principais:

• Entrega acelerada (entrega antecipada dos servic ̧os); • Entrega aprimorada (entrega dos servic ̧os em padrões mais elevados); • Amplos impactos sociais (benefícios maiores, para a sociedade como um

todo)”.

Estes benefícios não financeiros devem ser levados em considerac ̧ão ao avaliar o resultado de uma análise de VfM visando tomar uma decisão baseada não apenas em tópicos quantitativos, mas também em fatores qualitativos.

Geralmente, a mensuração do Value for Money engloba a realização de dois fluxos de caixa, para comparar os custos para implantar um projeto de infraestrutura, com posterior prestação de serviço público.

Uma situação típica envolvendo implantação de BRT, e adequada para o caso de São Paulo, é comparar os custos de um modelo de contratação incluindo projeto, construção, financiamento (público e privado) e operação/manutenção com um modelo de contratação de obra pública seguida de operação e manutenção pelo setor público.

Existem vários casos de sucesso de aplicação de VfM para BRT no mundo. No caso da cidade de Winnipeg (província de Manitoba), no Canada, os modelos de contratação considerados na abordagem de VfM foram24:

• DBFM-Design-Build-Finance- Maintain: nesse modelo o parceiro privado assumia a responsabilidade pelo projeto, construção e manutenção da infraestrutura, por um prazo determinado. Durante a fase de construção, uma parte significativa da contraprestação do setor público foi retida para forçar o parceiro privado a obter financiamento para cobrir os custos de construção. Uma vez que o projeto foi concluído e a prestação do serviço de transporte coletivo for iniciada, o setor público passa a ter a obrigação de pagar o parceiro privado durante o período de concessão.

• DBB-Design-Bid-Build: nesse modelo o setor público contrata um projeto de uma empresa de engenharia/consultoria e licita este projeto para ser construído por uma empresa construtora terceirizada. A construtura é remunerada por pagamentos proporcionais ao avanço das obras e geralmente não há necessidade de financiamento para o setor privado realizer as obras d ainfraestrutura. Uma vez que a obra é concluída, o setor público assume responsabilidade pela operação e manutenção da infraestrutura e serviços associados, através de equipe própria do ente público ou por contrato de prestação de serviços de O&M com empresas privadas.

24 Fonte: City of Winnipeg, Stage 2 – Southwest Rapid Transit Corridor Project P3, Business Case Summary, April 4, 2014, Deloitte.

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Para estimar o Value for Money para o caso do projeto integrado de transporte (BRT) e uso do solo em São Paulo, pode-se fazer, por exemplo, dois fluxos de caixa:

• O fluxo de desembolsos previstos para o setor público no contrato de PPP, incluindo todos os custos adicionais que surgem com o projeto, como custos regulatórios, contratação de consultorias e auditorias, etc. ;

• O fluxo de desembolsos previstos para o governo se fosse implementar um projeto nas mesmas condições diretamente, incluindo uma valoração econômica dos riscos que o governo suportaria com esta estratégia de implementação, mas que ele deixará de suportar com a PPP. Este segundo fluxo de caixa é chamado de Comparador do Setor Público (PSC – Public Sector Comparator, sigla em inglês).

Faz-se, então, uma comparação entre os Valores Presentes Líquidos (VPL) dos dois fluxos de caixa e se a opção pela PPP gerar um custo menor, diz-se que a alternativa apresentou um melhor Value for Money, e o modelo de negócio PPP é o mais adequado para o setor público. Uma forma de interpretar o VfM é considera-lo como o valor agregado aportado por uma determinada alternativa na implementação de um projeto, em detrimento de uma outra alternativa

No caso mencionado da cidade canadense, o VfM para o modelo DBFM gerou resultado positivo especialmente resultante da transferência de risco do setor público para o setor privado nas etapas de construção (obtenção de financiamento é responsabilidade do parceiro privado) e manutenção. Vale destacar que o Comparador do Setor Público (PSC) neste caso é o modelo DBB.

Os critérios de decisão sobre os resultados da abordagem de VfM geralmente são uma combinação de fatores quantitativos e qualitativos mas esta combinação varia. Em alguns países na Europa25, como França, Alemanha e Países Baixos, os critérios envolvem uma comparação econômica ou financeira de valores quantitativos. Já em outros países como Reino Unido, a abordagem é mais ampla e envolve uma combinação de fatores quantitativos e qualitativos. No Brasil, a abordagem de PPP considera aspectos quantitativos e qualitativos e a avaliação e alocação dos riscos entre os parceiros públicos e o privado são atividades fundamentais.

Adicionalmente, ainda não há no Brasil exigência legal ou formal para a realização de estudos de Value for Money, mas existe a necessidade de avaliar a os benefícios da contratação e identificar as razões que justifiquem a opção pelo modelo de negócios com Parceria Público-Privada. Alguns governos vêm realizando estudos a partir da abordagem do VfM, incorporando-a à sua atividade administrativa mas

25 Fonte: Value for Money Assessment, Review of approaches and key concepts, March 2015, European PPP Expertise Centre. (EPEC).

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não existe ainda no Brasil26 um método estabelecido previamente para que a análise de custo-benefício de uma PPP seja realizada.

A obrigatoriedade de realizar análises VfM em outros páises também varia. Na França, por exemplo, o VfM é exigido por lei para que uma PPP seja estruturada19 mas em outros países da Europa a análise VfM é realizada de forma mais voluntária. Nos Países Baixos, por exemplo, não há obrigatoriedade para fazer VfM antes de contratar uma PPP.

O Banco Mundial disponibiliza em seu sítio eletrônico um modelo de VfM para PPP em países de baixa renda, com base em fatores quantitativos e qualitativos. Pérez et al (2015)27 apresentam um modelo de VfM amigável que é composto de duas etapas, uma avaliação qualitatitva seguida de avaliação quantitativa. Nos países de baixa renda não há obrigatoriedade de realizar análise VfM porém é desejável uma vez que esses países precisam atrair capital externo para financiar seus projetos de infraestrutura e o VfM traz transparência e racionalidade aos programas de investimento em infraestrutura dos países, evitando o “voluntarismo” de governantes, ou seja, opção por fazer contratação pública que não necessariamente gera o melhor Value for Money.

O VfM é um importante instrumento para amparar a estruturação de projetos de PPP e dar legitimidade a este modelo de contratação. Portanto, a sua utilização precisa ser feita de forma transparente, previsível e criteriosa.

Entretanto, é preciso ter em mente que escolher ou rejeitar uma contratação por PPP geralmente é uma decisão que acontece num contexto político mais amplo e isso é muito diferente entre países, estados e cidades. Tipicamente, a análise VfM não é a única etapa no processo de decisão pelo modelo de negócios/ contratação pública.

Uma das questões-chave na definição do modelo dependerá da capacidade do Projeto em ser autossuficiente financeiramente, ou seja, se as receitas operacionais (tarifárias) mais as receitas acessórias serão suficientes para fazer face aos custos de operação e manutenção e à remuneração/rentabilidade exigida pelo Parceiro Privado.

Caso o projeto não seja autossuficiente sob o ponto de vista financeiro e o modelo de contratação mais adequado seja o modelo de PPP Patrocinada, quando ocorre pagamento de contraprestação pecuniária pelo setor público, será importante lembrar que este tipo de contratação ainda não é possível pela legislação municipal de São Paulo e precisaria ser feito um ajuste legal. Por outro lado, é possível pensar numa Operação Urbana Consorciada (OUC) abrangendo o projeto integrado de transporte (Corredor de BRT) e uso do solo e avaliar o VfM para o modelo de PPP no âmbito de uma OUC. 26 Regional Sul, Concessões e Parcerias, Curitiba, 15/09/2015 27 Pérez M.; Weaver B.; Portabales I e Flor L. (2015): Exploring “Value for Money” analysis in Low-Income Countries, Lessons learned from a PPP project in Tanzania, World Bank.

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3.4 Avaliação da Viabilidade Financeira e “Bancabilidade” do Projeto

A avaliação da viabilidade financeira será feita com metodologia de fluxo de caixa descontado para o Estudo de Caso do projeto integrado de transporte e uso do solo, um corridor de BRT em São Paulo.

Os aspectos relacionados a “bancabilidade” do Projeto, ou seja, a capacidade de a futura concessionária do BRT obter financiamento para os investimentos necessários para a implantação e operação do BRT.

Uma das atividades que será executada é elaborar uma Matriz de Responsabilidades para posicionar a alocação das atribuições dos principais agentes envolvidos no Projeto, ou seja, a SPE (Concessionária do BRT), o Poder Concedente, a Entidade Reguladora e a Prefeitura de São Paulo.

Adicionalmente, será feita uma análise sobre a estrutura de garantias possível. Sabe-se que, dependendo do modelo de negócios a ser adotado, algumas garantias serão exigidas por ambas as partes envolvidas para minimizar os riscos envolvidos no Projeto, tanto para a Concessionária quanto para o Poder Concedente.

Serão analisadas possíveis garantias do Poder Concedente e da Concessionária. A experiência mostra que ao longo da execução contratual podem surgir contratempos que ocasionem danos e perdas materiais. Portanto, recomenda-se em contratos de longo prazo como o possível contrato de concessão do BRT que, além das garantias, sejam utilizados seguros para a mitigação de riscos, tanto no período de construção quanto na fase operacional. Os seguros deverão cobrir perdas materiais, danos financeiros e custos decorrentes de processos sobre responsabilidade civil.

As questões centrais relacionadas à bancabilidade do projeto estão relacionadas capacidade de geração de receitas do projeto e sua rentabilidade, além das garantias de pagamento, seja para o financiamento do parceiro privado ou para contraprestação pecuniária do parceiro público.

A matriz de riscos também é um ponto que influencia na bancabilidade do projeto. O pressuposto que os financiadores geralmente adotam é que o risco é gerido de forma mais eficiente pelo parceiro mais capacitado para o fazer. Nesse contexto, a elaboração de uma matriz de riscos adequada permite aumentar o Value for Money do projeto e reduz a maioria das ineficiências ao longo da materizlização das diversas etapas do projeto.

Nos últimos anos, os bancos públicos têm desempenhado papel relevante no financiamento de projetos de concessão de infraestrutura de transportes. O BNDES-Banco Nacional de Desenvolvimento Social tem liderado os financiamentos de longo prazo e os empréstimos-ponte, aqueles que acontecem no início do período das

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concessões e permitem que obras e outros investimentos sejam iniciados enquanto a concessionária equaciona o financiamento de longo prazo. Historicamente, o BNDES financiava montantes da ordem de 70-80% dos investimentos de longo prazo do projeto.

Entre janeiro de 2009 e dezembro de 2014, o Tesouro Nacional repassou cerca de R$ 416 bilhões ao BNDES, alavancando o financiamento público de uma fatia de 15,6% para 58% da carteira total de empréstimos financeiros28.

No entanto, com a grave situação econômica do país, este modelo parece ter se exaurido. O BNDES fez uma devolução antecipada de R$ 100 bilhões ao Tesouro Nacional e poderá não ter recursos líquidos suficientes para satisfazer pedidos de financiamento de longo prazo, quando a economia voltar a se recuperar e a demanda por crédito resurgir, mas isso não é visto como algo negativo pelo Mercado financeiro e algumas agências de “rating” de risco. A expectativa é que a medida poderá levar a um aumento do custo do financiamento de longo prazo, financiamento típico requerido pelos projetos de concessão de infraestrutura, e poderá criar oportunidades para os bancos privados competirem de forma mais eficaz no Mercado.

Atualmente, o Governo Federal quer fazer alterações na modelagem financeira das concessões de infraestrutura que serão feitas a partir de agora. O Governo anunciou que precisa incentivar a participação de bancos privados no financiamento de projetos de longo prazo29. Trata-se, portanto, de um momento de transição em que o país precisa de soluções

3.4.1 Avaliação da Viabilidade Financeira

Será elaborado o fluxo de caixa operacional para o projeto com projeção de demanda, receitas, investimentos (capex) e custos operacionais (opex). Os dados de demanda serão resultantes da ferramenta LUTM e os dados de capex, opex e tarifas no BRT serão fornecidos oportunamente pela Prefeitura de São Paulo e/ou pelo Banco Mundial.

Para fazer a avaliação financeira, será importante também definir o objeto de contratação pública, ou seja, se será construção, operação e manutenção do BRT ou operação mais manutenção ou outra combinação de serviços. Será utilizada a metodologia de fluxo de caixa descontado com os dados de capex, opex e receitas

28 Fonte: Menor capacidade de crédito do BNDES é benéfica, diz Moody's, artigo do Jornal Valor Econômico, publicado em 02/06/2016, link: Menor capacidade de crédito do BNDES é benéfica, diz Moody's 29 Fonte: Governo vai estudar novo modelo de financiamento de concessões de infraestrutura, Agência Brasil, 17/05/2016.

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operacionais para calcular o Valor Presente Líquido (VPL) da Concessão e outros parâmetros financeiros como TIR e payback.

O resultado da avaliação financeira vai indicar o modelo de negócios para contratação pública. Se as receitas operacionais (tarifárias mais acessórias) forem suficientes para cobrir todos os custos operacionais, o modelo adequado é concessão comum. Se o projeto não for autossuficiente sob o ponto de vista financeiro, e for necessário o pagamento da Contraprestação Adicional à Tarifa por parte do Poder Concedente, o modelo mais adequado será PPP Patrocinada. Deve-se lembrar que o modelo de PPP Patrocinada vai requerer um ajuste na legislação de PPP municipal vigente na cidade de São Paulo.

É importante registrar que todas as premissas serão discutidas com a equipe do Banco Mundial e a planilha com o fluxo de caixa operacional será entregue junto com a versão final do relatório.

3.4.2 Matriz de Responsabilidades

A Matriz de Responsabilidades deve ser elaborada quando o modelo de negócios e o escopo da contratação pública estiverem definidos pois, então, será possível alocar as responsabilidades entre o setor público e o privado. A Tabela 3.4.2.1 apresenta os temas relevantes para a Matriz de Responsabilidades, as respectivas atividades que precisam ser discutidas e possíveis responsáveis, dependendo do modelo de negócios a ser definido.

Tabela 3.4.2.1 –Matriz de Responsabilidades

Tema Atividades Responsáveis

Construção

Projeto e obras Poder Concedente ou Concessionária

Licenciamento ambiental

Desapropriação (se houver)

Operação

Operação, controle, monitoramento e rastreamento da frota Concessionária

Operação e manutenção do Centro de Controle de Operação

Poder Concedente ou Concessionária

Contratação e treinamento de funcionários para operação da frota Concessionária

Controle da demanda do serviço para fins de eventuais ajustes tarifários Concessionária

Gerenciamento do sistema de arrecadação Poder Concedente

Controle de prevenção de eventos que podem Poder Concedente,

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Tema Atividades Responsáveis influenciar a operação do sistema (ex: greves, manifestações sociais)

Concessionária e outros Órgãos da Prefeitura

Controle da oferta de meios de transporte coletivo alternativos

Poder Concedente e outros Órgãos da Prefeitura

Pagamento do subsídio à estudante com 100% de desconto na tarifa, se aplicável Poder Concedente

Acompanhamento dos preços dos imóveis para eventuais ajustes em impostos, por exemplo, ou na contraprestação pública

Agência Reguladora ou SPP (se PPP)

Contrato

Elaboração do contrato Agência Reguladora ou SPP (se PPP)

Cumprimento do contrato Concessionária

Fiscalização do contrato Agência Reguladora ou SPP (se PPP)

Pagamento de contraprestação à Concessionária SPP


Na próxima versão deste relatório, serão detalhadas as principais atividades dentro do escopo de prestação de serviços do Projeto, identificando qual ou quais as entidades responsáveis por cada atividade. É fundamental definir qual será o objeto de contratação pública como, por exemplo, apenas para ilustrar duas alternativas:

• operação e manutenção do BRT e de intervenções urbanas precedidas de obras públicas;

• operação consorciada urbana com BRT e intervenções urbanas, incluindo projeto, construção, financiamento, operação e manutenção.

Uma vez que haja uma definição sobre o objeto da contratação pública, é possível identificar as responsabilidades e os respectivos responsáveis e, então alocá-las devidamente para os temas apresentados na Tabela 3.4.2.1. É importante envolver o Poder Concedente nas discussões uma vez que tem atividades cruciais como licenciamento ambiental e desapropriações que precisam estar com seus repsonsáveis muito bem identificados já que envolvem riscos altos e que podem gerar muito impacto no fluxo de caixa do projeto e no cronograma de execução das obras de implantação.

O controle da demanda do serviço de transporte do BRT para fins de eventuais ajustes tarifários e o gerenciamento do sistema de arrecadação também são atividades-chave que precisam ter seus processos bem definidos no momento da

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contratação pública pois geram impacto na geração de receita do projeto e no fluxo financeiro. Cabe mencionar que as receitas tarifárias geralmente representam mais de 80% das receitas totais de um sistema de BRT. Analogamente, é preciso definir uma política para capturar parte do valor do uso do solo gerado pelo projeto e alocá-lo, de alguma forma, sob responsabilidade do financiamento/remuneração do projeto.

Ainda, é fundamental alocar responsabilidades para a execução da contratação pública/licitação, estabelecer um cronograma e atendê-lo.

Deve-se ressaltar que o contrato de concessão/PPP pode prever penalidades e/ou inserir mecanismos de mitigação de conflito para situações em que não houver cumprimento das responsabilidades por uma das partes.

3.4.3 Estrutura de Garantiase Seguros

Os financiadores geralmente requerem garantias para minimizar os riscos envolvidos no Projeto. No modelo de concessão comum as garantias são exigidas para a Concessionária e, no modelo de PPP, são também exigidas para o Poder Concedente.

Adicionalmente, a Concessionária utiliza seguros para a mitigação de riscos, além das garantias, tanto no período de construção quanto de operação. Os seguros deverão cobrir perdas materiais, danos financeiros e custos decorrentes de processos sobre responsabilidade civil.

A Lei de Licitações (N° 8.666/93) e a Lei de Concessões (N° 8.987/95) prevêm exigência de garantias do ente privado, em alguns casos. Pela Lei 8.666/1993, o ente privado pode optar pela concessão das garantias em qualquer uma das seguintes modalidades ou, ainda, em qualquer combinação delas:

• Caução em dinheiro;

• Títulos da dívida pública; • Seguro-garantia; e/ou

• Fiança bancária.

Uma vez definido o modelo de negócios para o BRT que será concessionado, serão detalhadas as opções de garantias mais adequadas, abordando temas como:

• Garantias a serem prestadas pela concessionária; • Garantia e manutenção de proposta e de celebração do contrato

(Garantia da Proposta ou Bid Bond); • Garantia de fiel cumprimento de obrigações contratuais durante a

operação (Garantia de Execução ou Performance Bond);

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• Seguros a serem contratados pela Concessionária; • Seguro de responsabilidade civil; • Seguro de risco operacional;

• Garantia à Contraprestação Pública (se o modelo de negócios for PPP); • Análise de Garantias Públicas para o Projeto.

Ribeiro (2016) mostra que o normal, em contratos de obra pública, é que seja exigido seguros-garantia de cumprimento de contrato de, no máximo, 10% do valor do contrato. O valor do contrato de obra pública é o preço da obra para a Administração Pública. Já no caso de concessões administrativas, o limite atual da cobertura do seguro-garantia é também de 10% do valor do contrato. Por fim, no caso de concessões comuns e concessões patrocinadas, entende-se que esses seguros-garantia podem ter cobertura igual ao valor das obras incluídas no contrato, possibilitando superar o limite de 10% mencionado.

Cumpre ressaltar que em todos os casos de concessão (comum, administrativa ou patrocinada) há indefinição sobre o que significa exatamente a expressão “valor de contrato” utilizada pela lei para estabelecer os limites de valor de cobertura do seguro. O critério pode variar entre o valor dos investimentos, valor dos pagamentos públicos, ou o valor das receitas totais esperadas do concessionário. Qualquer que seja o caso, é possível usar o valor presente ou o valor a preços constantes. Enfim, há grande flexibilidade sobre o quê é o valor de contrato em contratos de concessão e isso cria margem de manobra para a definição pelos editais e contratos em cada caso do valor da garantia de cumprimento de contrato, utilizando-se critério que aumente ou diminua o valor do contrato.

As seguradoras geralmente requerem que os tomadores dos seguros-garantia de cumprimento de contratos forneçam contragarantias, que podem ter natureza real (caução em dinheiro, caução de títulos públicos etc.) ou fidejussória como, por exemplo, a garantia corporativa, que é um contrato pelo qual a empresa tomadora do seguro se compromete a indenizar a seguradora se o seguro- garantia for legitimamente executado.

As contragarantias em seguros-garantia de cumprimento de contrato não são consideradas como gravames no balanço das empresas, ou seja, Restrição Financeira. Ainda que não o considerem, as seguradoras que emitem seguros-garantia certamente checarão qual o nível de comprometimento do patrimônio dos potenciais tomadores com contragarantias de outros seguros-garantia já emitidos.

Dito de outra forma, o acesso ao seguro-garantia dependerá da disponibilidade de patrimônio suficiente das empresas potenciais participantes de licitações para emitirem as contragarantias, o que certamente se tornará o obstáculo, o gargalo, a barreira de entrada principal para participação das empresas nas licitações dos grandes projetos de infraestrutura e/ou Operações Urbanas Consorciadas, onde o

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projeto integrado de BRT e uso do solo provavelmente se insere de forma mais adequada.

O ambiente econômico de recessão no país atualmente e problemas nos balanços financeiros das empresas que atuavam como grandes Players no setor de infraestrutura do Brasil sinaliza que deve-se ter muita atenção ao tratar da questão da estrutura de garantias e seguros durante a modelagem financeira da concessão pois isso terá impacto para os financiadores ocasionando impacto na “bancabilidade” do projeto.

4 – Próximos Passos

Essa primeira etapa do trabalho incluiu em selecionar e analisar uma bibliografia relevante sobre os temas e conceitos abordados para o desenvolvimento do trabalho.

Este relatório consolida os temas e os principais elementos da abordagem analítica que será adotada na aplicação desta abordagem a um projeto integrado de transporte (corredor de BRT) e uso do solo na cidade de São Paulo.

Na próxima etapa, a quantificação dos custos e benefícios do projeto será apresentada assim como o modelo de contratação mais adequado, a matriz de responsabilidades dos parceiros público e privado, a matriz de riscos, e possíveis garantias que a Prefeitura de São Paulo pode oferecer, se o modelo de negócios for uma PPP.

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business plan, risk and opportunity assessment and financial analysis … · /destination and gps...

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