2 0 0 4年7月

国際協力銀行 開発金融研究所

JBICI Research Paper No. 29

対外政策としての開発援助 対外政策としての開発援助

JBICI Research Paper No.29

対外政策としての開発援助

2004 年 7 月

国際協力銀行

開発金融研究所

本 Research Paper は、国際協力銀行における調査研

究の成果を内部の執務参考に供するとともに一般の

方々にも紹介するために刊行するもので、本書の内容

は本行の公式見解ではありません。

開発金融研究所

i

はじめに 最近、日本では開発援助に国益をよりいっそう反映させる方向での議論が進んでいる。

日本は政府開発援助を主要な外交手段と位置付けてきたが、多くの主要援助国では、開発

援助のみならず軍事援助や移民政策といった政策手段をも活用して諸外国との関係の維

持･深化を図っており、開発援助は複数ある対外政策手段のひとつに過ぎない。他に多くの

政策手段をもたない日本は、他の主要援助国よりも政策手段としての開発援助により幅広

い役割が求められているといえよう。

援助供与国の国民に対するアカウンタビリティを確保するには、供与国の政策意図に沿

った援助効果が達成できなければならない。とりわけ資金協力を伴う援助においては、そ

の資金が援助目的に沿った形で有効に活用されているかという点に高い関心が持たれる。

このような観点から、援助効果を低下させうる要因のひとつとして「援助のファンジビリ

ティ（fungibility）」に関心が向けられるようになった。 このような背景から本調査では、日本の開発援助が果たす役割の考察に資するため、主

要援助国が政策手段のひとつとしての開発援助にどのような役割･目的を設定し、それが実

際の援助にどう具体化されどのような成果をもたらしてきたかを整理した。さらに、援助

供与国の政策意図の被援助国における政策効果に影響を及ぼすとの観点からファンジビリ

ティをとりあげ、その基本概念及び論点を整理し、関連データの収集・分析によりその実

態を考察した。

最後に、本調査の実施にあたっての関係各機関の方々のご協力に対し、厚く御礼申し上

げたい。 平成 16 年 7 月 開発金融研究所 所長 橘田正造

ii

《調査・執筆担当者》 田町 典子 開発金融研究所 主任研究員 《外部委託調査担当者》 小野 圭司 防衛庁防衛研究所 主任研究官 手島 直幸 株式会社 UFJ 総合研究所 国際本部

開発コンサルティング部 部長／プリンシパル 田中 秀和 部長／チーフコンサルタント 西川 敦子 開発コンサルティング部 コンサルタント 石井 梨紗子 開発コンサルティング部 アソシエイト

iii

報告書目次 はじめに ····················································································································· i 目次 ···························································································································· iii 図表目次 ··································································································· viii コラム目次 ································································································ xiii 略語集 ······································································································ xiv 要約 ········································································································· S-1 第 1 章 援助供与国の政策目的と政策手段

1.1 はじめに 1.1.1 本章の目的 ·········································································· 1 1.1.2 本章における分析視角 ··························································· 2

1.2 米国の対外政策と開発援助 1.2.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 5 1.2.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 7

1.3 イギリスの対外政策と開発援助 1.3.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 9 1.3.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 12

1.4 フランスの対外政策と開発援助 1.4.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 15 1.4.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 17

1.5 ドイツの対外政策と開発援助 1.5.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 19 1.5.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 20

1.6 オランダの対外政策と開発援助 1.6.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 23 1.6.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 24

1.7 デンマークの対外政策と開発援助 1.7.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 27 1.7.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 28

1.8 カナダの対外政策と開発援助 1.8.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 30 1.8.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 31

1.9 オーストラリアの対外政策と開発援助 1.9.1 対外政策手段のデマケーション ··············································· 33 1.9.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 ·························· 35

1.10 対外政策手段としての開発援助の位置付け 1.10.1 開発援助政策目的の多様性 ··················································· 37 1.10.2 援助以外の対外政策手段 ······················································ 39 1.10.3 開発援助と他の対外政策手段の連携 ······································· 41

iv

1.10.4 まとめ ················································································ 42 第 2 章 援助供与国の政策目的とファンジビリティ

2.1 はじめに ························································································ 44 2.2 ファンジビリティの基本概念と先行研究

2.2.1 ファンジビリティの基本概念 ·················································· 45 2.2.2 ファンジビリティに関する先行研究 ········································· 45

2.3 アカウンタビリティとオーナーシップ 2.3.1 アカウンタビリティ（説明責任） ············································ 47 2.3.2 オーナーシップ ···································································· 47

2.4 援助手法とファンジビリティ 2.4.1 プロジェクト援助とプログラム援助 ········································· 49 2.4.2 財政における援助資金の位置づけ ············································ 50 2.4.3 公共支出管理 ······································································· 51

2.5 ファンジビリティの概観と考察··························································· 55 2.5.1 安全保障関連支出································································· 55 2.5.2 南南協力 ············································································· 64

Appendix 1：開発援助の政策目的 1 米国

1.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1 - 1 1.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1 - 4 1.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1 - 7 1.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1 - 11

2 イギリス 2.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1 - 19 2.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1 - 20 2.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1 - 25 2.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1 - 28

3 フランス 3.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1 - 36 3.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1 - 38 3.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1 - 40 3.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1 - 43

4 ドイツ 4.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1 - 53 4.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1 - 55 4.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1 - 56 4.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1 - 58

５ オランダ 5.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1 - 67

v

5.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1 - 70 5.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1 - 71 5.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1 - 73

６ デンマーク 6.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1 - 83 6.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1 - 84 6.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1 - 85 6.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1 - 85

７ カナダ 7.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1 - 94 7.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1 - 95 7.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1 - 98 7.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1- 100

８ オーストラリア 8.1 開発援助の歴史的経緯 ····························································A1- 108 8.2 近年の開発援助政策 ·······························································A1- 110 8.3 開発援助に係るプレイヤーの分析 ·············································A1- 112 8.4 開発援助政策の実施方針 ·························································A1- 115

Appendix 2：開発援助の政策効果 1 米国の対エジプト開発援助政策とその政策効果

1.1 米国の対エジプト開発援助政策 ················································A2 - 1 1.2 米国の対エジプト開発援助の効果 ·············································A2 - 4

2 米国の対ホンジュラス開発援助政策とその政策効果 2.1 米国の対ホンジュラス開発援助政策 ··········································A2 - 8 2.2 米国の対ホンジュラス開発援助の効果 ·······································A2 - 9

3 米国の対アルメニア開発援助政策とその政策効果 3.1 米国の対アルメニア開発援助政策 ·············································A2 - 13 3.2 米国の対アルメニア開発援助の効果 ··········································A2 - 14

4 イギリスの対インド開発援助政策とその政策効果 4.1 イギリスの対インド開発援助政策 ·············································A2 - 17 4.2 イギリスの対インド開発援助の効果 ··········································A2 - 18

5 イギリスの対ウガンダ開発援助政策とその政策効果 5.1 イギリスの対ウガンダ開発援助政策 ··········································A2 - 23 5.2 イギリスの対ウガンダ開発援助の効果 ·······································A2 - 23

6 フランスの対カメルーン開発援助政策とその政策効果 6.1 フランスの対カメルーン開発援助政策 ·······································A2 - 27 6.2 フランスの対カメルーン開発援助の効果 ····································A2 - 29

7 フランスの対モロッコ開発援助政策とその政策効果 7.1 フランスの対モロッコ開発援助政策 ··········································A2 - 32 7.2 フランスの対モロッコ開発援助の効果 ·······································A2 - 33

vi

8 ドイツの対中国開発援助政策とその政策効果 8.1 ドイツの対中国開発援助政策 ···················································A2 - 37 8.2 ドイツの対中国開発援助の効果 ················································A2 - 37

9 ドイツの対トルコ開発援助政策とその政策効果 9.1 ドイツの対トルコ開発援助政策 ················································A2 - 41 9.2 ドイツの対トルコ開発援助の効果 ·············································A2 - 41

10 オランダの対モザンビーク開発援助政策とその政策効果 10.1 オランダの対モザンビーク開発援助政策 ··································A2- 45 10.2 オランダの対モザンビーク開発援助の効果 ·······························A2 - 45

11 デンマークの対タンザニア開発援助政策とその政策効果 11.1 デンマークの対タンザニア開発援助政策 ··································A2 - 49 11.2 デンマークの対タンザニア開発援助の効果 ·······························A2 - 50

12 カナダの対バングラデシュ開発援助政策とその政策効果 12.1 カナダの対バングラデシュ開発援助政策 ··································A2 - 54 12.2 カナダの対バングラデシュ開発援助の効果 ·······························A2 - 56

13 オーストラリアの対インドネシア開発援助政策とその政策効果 13.1 オーストラリアの対インドネシア開発援助政策 ·························A2 - 59 13.2 オーストラリアの対インドネシア開発援助の効果 ······················A2 - 60

Appendix 3：関連データの概観

1 はじめに·······················································································A3 - 1 2 主要指標の上位国・下位国ランキング················································A3 - 2 3 地域別傾向····················································································A3 - 5 4 所得階層別傾向··············································································A3 - 8

Appendix 4：関連データ集

1 はじめに·······················································································A4 - 1 2 掲載国··························································································A4 - 2 3 掲載データ····················································································A4 - 3 4 属性·····························································································A4 - 5 5 為替関連データ··············································································A4 - 9 6 GDP 関連データ ············································································A4 - 13 7 財政関連データ··············································································A4 - 17 8 経常収支関連データ········································································A4 - 21 9 貿易・投資関連データ·····································································A4 - 25 10 債務関連データ··············································································A4 - 29 11 債務返済関連データ········································································A4 - 33 12 援助受取額関連データ ····································································A4 - 37 13 援助形態関連データ ·······································································A4 - 41 14 貯蓄関連データ··············································································A4 - 45 15 兵員数・国防費関連データ ······························································A4 - 49

vii

16 武器貿易関連データ ·······································································A4 - 53 17 ガバナンス・公共支出管理関連データ ···············································A4 - 57

18 参考文献······················································································· B - 1

viii

図表目次 第 1 章 先進国の対外政策：その目的・手段・効果

図表 1 -1 DAC 諸国の開発援助実績データ（2002 年）······························· 2 図表 1 -2 従来型援助政策研究における「政策目的」 ································· 3 図表 1 -3 開発援助政策の政策目的と政策手段 ·········································· 4 図表 1 -4 米国の開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール ········· 8 図表 1 -5 イギリスの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール ··· 14 図表 1 -6 フランスの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール ··· 18 図表 1 -7 ドイツの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール ······ 22 図表 1 -8 オランダの開発援助政策目的・援助スキーム・他の政策ツール ······ 26 図表 1 -9 デンマークの開発援助政策目的・援助スキーム・他の政策ツール ··· 29 図表 1 -10 カナダの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール····· 32 図表 1 -11 オーストラリアの開発援助政策目的・援助スキーム・他の政策

ツール ··············································································· 36 図表 1 -12 援助供与国の開発援助における政策目的··································· 38 図表 1 -13 対外政策目的と政策手段 ························································ 43 図表 1 -14 主要援助国の対外政策手段 ····················································· 43

第 2 章 援助供与国側の政策目的とファンジビリティ

図表 2 -1 援助資金のファンジビリティの概念図 ······································· 45 図表 2 -2 プロジェクト援助とプログラム援助のファンジビリティ比較 ········· 49 図表 2 -3 PRSP 策定国と未策定国の比較················································· 53 図表 2 -4 ファンジビリティ検討の論点···················································· 55 図表 2 -5 中央政府の歳出に占めるセクター別シェア ································· 56 図表 2 -6 国防費と経済成長の関係·························································· 57 図表 2 -7 経済成長と国防費との相関······················································· 58 図表 2 -8 平和構築における開発援助の役割·············································· 60 図表 2 -9 政治的安定性と国防費/援助の相関············································· 60 図表 2 -10 国防費/歳出と政治的安定性の相関 ··········································· 61 図表 2 -11 援助のファンジビリティが確認された国 ··································· 62 図表 2 -12 援助額と国防費の相関 ··························································· 63 図表 2 -13 非 DAC 諸国の援助実績（ネット）·········································· 65 図表 2 -14 南南協力国データ（2001 年） ················································ 66 図表 2 -15 主要非 DAC 諸国の対外援助額（2001 年） ······························· 67

Appendix 1 開発援助の政策目的

図表 A1 -1 -1 USAID の上位目標と米国の国益との関係 ·····························A1 - 4 図表 A1 -1 -2 米国援助の歴史的変遷 ·······················································A1 - 6 図表 A1 -1 -3 開発テーマと主な米国政府内管轄 ········································A1 - 8 図表 A1 -1 -4 対外援助機関及びその管轄業務 ···········································A1 - 9

ix

図表 A1 -1 -5 米国からの途上国向け援助の官民の内訳 ·······························A1 - 10 図表 A1 -1 -6 米国の概況①～(21) ···························································A1 - 14 図表 A1 -1 -7 米国の分野別主要事項年表 ·················································A1 - 17 図表 A1 -2 -1 イギリス援助の歴史的変遷 ·················································A1 - 25 図表 A1 -2 -2 DfID と他省庁との協働事項················································A1 - 26 図表 A1 -2 -3 英連邦諸国への援助（ODA･OA）の推移 ······························A1 - 29 図表 A1 -2 -4 イギリスの概況①～(21) ·····················································A1 - 31 図表 A1 -2 -5 イギリスの分野別主要事項年表 ···········································A1 - 34 図表 A1 -3 -1 フランス援助の歴史的変遷 ·················································A1 - 40 図表 A1 -3 -2 援助実施体制（再編前） ····················································A1 - 41 図表 A1 -3 -3 援助実施体制（再編後） ····················································A1 - 41 図表 A1 -3 -4 優先連帯地域 ···································································A1 - 43 図表 A1 -3 -5 フランスの概況①～(21) ·····················································A1 - 48 図表 A1 -3 -6 フランスの分野別主要事項年表 ···········································A1 - 51 図表 A1 -4 -1 ドイツ援助の歴史的変遷 ····················································A1 - 56 図表 A1 -4 -2 開発協力政策策定に携わる主要省庁と管轄範囲 ······················A1 - 56 図表 A1 -4 -3 KfW の重点支援分野 ·························································A1 - 59 図表 A1 -4 -4 GTZ の重点支援分野 ·························································A1 - 59 図表 A1 -4 -5 地域別優先パートナー国とパートナー国 ·······························A1 - 60 図表 A1 -4 -6 主要な二国間開発協力スキーム ···········································A1 - 60 図表 A1 -4 -7 ドイツの概況①～(21) ························································A1 - 62 図表 A1 -4 -8 ドイツの分野別主要事項年表 ··············································A1 - 65 図表 A1 -5 -1 オランダ援助の歴史的変遷 ·················································A1 - 71 図表 A1 -5 -2 FMO の援助スキーム ························································A1 - 76 図表 A1 -5 -3 オランダの概況①～(21) ·····················································A1 - 78 図表 A1 -5 -4 オランダの分野別主要事項年表 ···········································A1 - 81 図表 A1 -6 -1 デンマーク援助の歴史的変遷 ··············································A1 - 85 図表 A1 -6 -2 デンマーク二国間援助のプログラム国 ··································A1 - 87 図表 A1 -6 -3 デンマークの概況①～(21) ··················································A1 - 89 図表 A1 -6 -4 デンマークの分野別主要事項年表 ········································A1 - 92 図表 A1 -7 -1 カナダ援助の歴史的変遷 ····················································A1 - 98 図表 A1 -7 -2 カナダの援助関係機関とその管轄業務 ··································A1 - 98 図表 A1 -7 -3 CIDA 内部の組織と担当業務···············································A1 - 99 図表 A1 -7 -4 カナダの重点援助対象国 ····················································A1 -101 図表 A1 -7 -5 カナダの概況①～(21) ························································A1 -103 図表 A1 -7 -6 カナダの分野別主要事項年表 ··············································A1 -106 図表 A1 -8 -1 オーストラリア援助の歴史的変遷 ········································A1 -112 図表 A1 -8 -2 AusAID 組織体制 ····························································A1 -113 図表 A1 -8 -3 オーストラリアの概況①～(21) ············································A1 -118 図表 A1 -8 -4 オーストラリアの分野別主要事項年表 ··································A1 -121

x

Appendix 2 開発援助の政策効果 図表 A2 -1 -1 エジプト略年表 ································································A2 - 5 図表 A2 -1 -2 ＜米国＝エジプト＞二国間関係①～⑫ ··································A2 - 6 図表 A2 -2 -1 ホンジュラス略年表 ··························································A2 - 10 図表 A2 -2 -2 ＜米国＝ホンジュラス＞二国間関係①～⑪ ····························A2 - 11 図表 A2 -3 -1 アルメニア略年表 ·····························································A2 - 14 図表 A2 -3 -2 ＜米国＝アルメニア＞二国間関係①～⑪ ·······························A2 - 15 図表 A2 -4 -1 インド略年表 ···································································A2 - 20 図表 A2 -4 -2 ＜イギリス＝インド＞二国間関係①～⑫ ·······························A2 - 21 図表 A2 -5 -1 ウガンダ略年表 ································································A2 - 24 図表 A2 -5 -2 ＜イギリス＝ウガンダ＞二国間関係①～⑪ ····························A2 - 25 図表 A2 -6 -1 カメルーン略年表 ·····························································A2 - 29 図表 A2 -6 -2 ＜フランス＝カメルーン＞二国間関係①～⑪ ·························A2 - 30 図表 A2 -7 -1 モロッコ略年表 ································································A2 - 34 図表 A2 -7 -2 ＜フランス＝モロッコ＞二国間関係①～⑪ ····························A2 - 35 図表 A2 -8 -1 中国略年表 ······································································A2 - 38 図表 A2 -8 -2 ＜ドイツ＝中国＞二国間関係①～⑫ ·····································A2 - 39 図表 A2 -9 -1 トルコ略年表 ···································································A2 - 42 図表 A2 -9 -2 ＜ドイツ＝トルコ＞二国間関係①～⑫ ··································A2 - 43 図表 A2 -10 -1 モザンビーク略年表·························································A2 - 46 図表 A2 -10 -2 ＜オランダ＝モザンビーク＞二国間関係①～⑪ ····················A2 - 47 図表 A2 -11 -1 タンザニア略年表 ····························································A2 - 51 図表 A2 -11 -2 ＜デンマーク＝タンザニア＞二国間関係①～⑪·····················A2 - 52 図表 A2 -12 -1 バングラデシュ略年表······················································A2 - 56 図表 A2 -12 -2 ＜カナダ＝バングラデシュ＞二国間関係①～⑪ ····················A2 - 57 図表 A2 -13 -1 インドネシア略年表·························································A2 - 61 図表 A2 -13 -2 ＜オーストラリア＝インドネシア＞二国間関係①～⑫ ···········A2 - 62

Appendix 3 関連データの概観

図表 A3 -1 ファンジビリティの参考指標 ··················································A3 - 1 図表 A3 -2 主要指標①～⑮のランキング（20 位まで）·······························A3 - 3 図表 A3 -3 国防費/援助額（％）所得階層別上位 5 カ国·······························A3 - 4 図表 A3 -4 地域別比較 ①～⑮ ·······························································A3 - 6 図表 A3 -5 所得階層別比較 ①～⑮ ·························································A3 - 9

xi

＜Appendix1 図表「各国の概況」目次＞

アメリカ イギリス フランス ドイツ オランダ デンマーク カナダ オーストラリア

①ODA 供与額（援助形態別） A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118

②ODA ローン供与額 A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118

③ODA 対 GDP 比 A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118

④援助額（タイド/アンタイド別） A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118

⑤援助（ODA+ＯＡ）供与額 A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118

⑥OA 供与額（援助形態別） A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118 ⑦援助（ODA+OA）供与額 （相手国所得区分別） A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118

⑧ODA 供与額（対象地域別） A1 -14 A1 -31 A1 -48 A1 -62 A1 -78 A1 -89 A1 -103 A1 -118

⑨援助（ODA･OA）供与上位１０国 A1 -15 A1 -30 A1 -49 A1 -63 A1 -79 A1 -90 A1 -104 A1 -119

⑩ODA 供与額（セクター別） A1 -15 A1 -30 A1 -49 A1 -63 A1 -79 A1 -90 A1 -104 A1 -119

⑪OA 供与額（セクター別） A1 -15 A1 -30 A1 -49 A1 -63 A1 -79 A1 -90 A1 -104 A1 -119

⑫貿易額 A1 -15 A1 -30 A1 -49 A1 -63 A1 -79 A1 -90 A1 -104 A1 -119

⑬輸出額（相手地域別シェア） A1 -15 A1 -30 A1 -49 A1 -63 A1 -79 A1 -90 A1 -104 A1 -119

⑭輸入額（相手国地域別シェア） A1 -15 A1 -30 A1 -49 A1 -63 A1 -79 A1 -90 A1 -104 A1 -119

⑮海外直接投資額 A1 -15 A1 -30 A1 -49 A1 -63 A1 -79 A1 -90 A1 -104 A1 -119

⑯国防支出 A1 -16 A1 -31 A1 -50 A1 -64 A1 -80 A1 -91 A1 -105 A1 -120

⑰兵員数 A1 -16 A1 -31 A1 -50 A1 -64 A1 -80 A1 -91 A1 -105 A1 -120

⑱武器貿易額 A1 -16 A1 -31 A1 -50 A1 -64 A1 -80 A1 -91 A1 -105 A1 -120

⑲武器輸出（相手国所得区分別） A1 -16 A1 -31 A1 -50 A1 -64 A1 -80 A1 -91 A1 -105 A1 -120

⑳外国人流入者数 A1 -16 A1 -31 A1 -50 A1 -64 A1 -80 A1 -91 A1 -105 A1 -120

(21) 外国人居住者数 A1 -16 A1 -31 A1 -50 A1 -64 A1 -80 A1 -91 A1 -105 A1 -120

xii

＜Appendix2 図表「二国間関係」目次＞

* 直接の武器移転はない

１．米国＝エジプト ２．米国＝ホンジュラス ３．米国＝アルメニア ４．イギリス＝インド ５．イギリス＝ウガンダ ６．フランス＝カメルーン ７．フランス＝モロッコ

①二国間援助額 A2 -6 A2 -11 A2 -15 A2 -22 A2 -26 A2 -31 A2 -36

②二国間セクター別援助額 A2 -6 A2 -11 A2 -15 A2 -22 A2 -26 A2 -31 A2 -36

③二国間援助の援助国におけるシェア A2 -6 A2 -11 A2 -15 A2 -22 A2 -26 A2 -31 A2 -36

④二国間援助の被援助国におけるシェア A2 -6 A2 -11 A2 -15 A2 -22 A2 -26 A2 -31 A2 -36

⑤被援助国の債務残高 A2 -6 A2 -11 A2 -15 A2 -22 A2 -26 A2 -31 A2 -36

⑥貿易額（援助国→被援助国） A2 -6 A2 -11 A2 -15 A2 -22 A2 -26 A2 -31 A2 -36

⑦貿易額（援助国←被援助国） A2 -6 A2 -11 A2 -15 A2 -22 A2 -26 A2 -31 A2 -36

⑧貿易品目（援助国→被援助国） A2 -7 A2 -12 A2 -16 A2 -23 A2 -27 A2 -32 A2 -37

⑨貿易品目（援助国←被援助国） A2 -7 A2 -12 A2 -16 A2 -23 A2 -27 A2 -32 A2 -37

⑩武器移転額（援助国→被援助国） A2 -7 A2 -12 A2 -16 * A2 -23 A2 -27 * A2 -32 A2 -37

⑪被援助国の武器輸入相手国 A2 -7 A2 -12 A2 -16 A2 -23 A2 -27 A2 -32 A2 -37

⑫投資額（援助国→被援助国） A2 -6 - - A2 -22 - - -

８．ドイツ＝中国 ９．ドイツ＝トルコ １０．オランダ

＝モザンビーク

11.デンマーク

＝タンザニア

１２．カナダ

＝バングラデシュ

１３．オーストラリア

＝インドネシア

①二国間援助額 A2 -40 A2 -44 A2 -48 A2 -53 A2 -59 A2 -65

②二国間セクター別援助額 A2 -40 A2 -44 A2 -48 A2 -53 A2 -59 A2 -65

③二国間援助の援助国におけるシェア A2 -40 A2 -44 A2 -48 A2 -53 A2 -59 A2 -65

④二国間援助の被援助国におけるシェア A2 -40 A2 -44 A2 -48 A2 -53 A2 -59 A2 -65

⑤被援助国の債務残高 A2 -40 A2 -44 A2 -48 A2 -53 A2 -59 A2 -65

⑥貿易額（援助国→被援助国） A2 -40 A2 -44 A2 -48 A2 -53 A2 -59 A2 -65

⑦貿易額（援助国←被援助国） A2 -40 A2 -44 A2 -48 A2 -53 A2 -59 A2 -65

⑧貿易品目（援助国→被援助国） A2 -41 A2 -45 A2 -49 A2 -54 A2 -60 A2 -66

⑨貿易品目（援助国←被援助国） A2 -41 A2 -45 A2 -49 A2 -54 A2 -60 A2 -66

⑩武器移転額（援助国→被援助国） A2 -41 * A2 -45 A2 -49 * A2 -54 * A2 -60 A2 -66

⑪被援助国の武器輸入相手国 A2 -41 A2 -45 A2 -49 A2 -54 A2 -60 A2 -66

⑫投資額（援助国→被援助国） A2 -40 A2 -44 - - - A2 -65

xiii

コラム 目次

第 1 章 先進国の対外政策：その目的・手段・効果

コラム 1 企業と援助 ············································································· 9 コラム 2 票につながる援助 ···································································· 12 コラム 3 フランスによる主な軍事介入実績··············································· 16 コラム 4 アジア太平洋地域におけるテロ対策支援······································ 34 コラム 5 オーストラリアの大洋州諸国向け援助の評価································ 36

第 2 章 援助供与国側の政策目的とファンジビリティ コラム 6 プロジェクトからプログラムへの移行（イギリスの事例）·············· 50 コラム 7 国防費と援助コンディショナリティ············································ 57 コラム 8 開発と国防費の地域別傾向 ························································ 58 コラム 9 軍事力の効果の多様性 ······························································ 59 コラム 10 南南協力事例（タイ）······························································ 68

Appendix 1：開発援助の政策目的 コラム A1 -1 クリントン政権における援助理念の再定義の試み ····················A1 - 3 コラム A1 -2 大手 NGO の近年の米国援助政策に対する見解 ·······················A1 - 11 コラム A1 -3 労働党の選挙公約 ······························································A1 - 24 コラム A1 -4 「ドイツ化」支援 ······························································A1 - 54 コラム A1 -5 オランダの人権外交と対インドネシア援助 ·····························A1 - 69 コラム A1 -6 ベトナムの漁業セクター支援 ···············································A1 - 86 コラム A1 -7 市場活用型の援助スキーム ··················································A1 - 88 コラム A1 -8 カナダの NGO による ODA 政策に対するアドボカシー ············A1 -100 コラム A1 -9 スペンサー外相（当時）の東南アジア援助論 ··························A1 -108 コラム A1 -10 ACFOA NGO 行動準則 ·····················································A1 - 115

Appendix 2：開発援助の政策効果 コラム A2 -1 イギリス流「顔の見える援助」 ············································A2 - 24 コラム A2 -2 カメルーンの PRSP における中期戦略目標 ····························A2 - 28 コラム A2 -3 フランスの対カメルーン協力の新たな方向性 ··························A2 - 28 コラム A2 -4 ドイツに住むトルコ人 ························································A2 - 42 コラム A2 -5 Novo Banco······································································A2 - 46 コラム A2 -6 タンザニアのビジネスセクター支援 ······································A2 - 50 コラム A2 -7 バングラデシュの I -PRSP の概要 ········································A2 - 55

xiv

略語集

略語 正式名称 日本語対訳 国名1

A ACFOA Australian Council for Overseas Aid オーストラリア対外援助委員

会

豪

ADAA Australia Development Assistance Agency オーストラリア開発援助庁 豪

ADAB Australian Development Assistance Bureau オーストラリア開発援助局 豪

AFD Agence française de développement フランス開発庁 仏

AGOA African Growth and Opportunity Act アフリカ成長機会法 米

AIDAB Australian International Development Assistance Bureau

オーストラリア国際開発援助

局 豪

AKA Susfuhrkredit-Gesellschaft mbH 輸出金融公社 独

APEC Asia-Pacific Economic Cooperation アジア太平洋経済協力会議 －

ARF ASEAN Regional Forum ASEAN 地域フォーラム －

ASEAN Association of South East Asia Nations 東南アジア諸国連合 －

ATP Aid and Trade Provision 援助と貿易資金 英

AusAID Australian Agency for International Development オーストラリア国際開発庁 豪

B B2B Business to Business 企業間取引 －

B2 4B Business for 4 Billion People in Poverty 40 億人の貧困層のためのビジ

ネス

英

BHN Basic Human Needs ベーシック・ヒューマン・ニ

ーズ

－

BMZ Bundesministeriun für wirtschaftliche Zusummenarbeit

経済協力省 独

C C2D Contrat de Désendettement et de Développement 債務免除と開発の契約 仏

CAFOD Catholic Fund for International Development 海外開発カソリック基金 英

CAP Country Assistance Paper 国別支援ペーパー 英

CCC Commodity Credit Corporation 農産物金融公社 米

CDC Commonwealth Development Corporation 英連邦開発公社 英

CDPF Country Development Programming Framework 国別開発プログラム策定枠組 加

CEMAC Economic Community of Central African States 中部アフリカ経済通貨共同体 －

CFD Caisses Françaises de Développement フランス開発公庫 仏

CCIC Canadian Council for International Co-operation カナダ国際協力協議会 加

CGD Center for Global Development 世界開発センター 米

CGE Central Government Expenditures 中央政府支出 －

CI Co-operative Intervention 協力的介入 豪

CICID Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement

省庁間国際協力開発委員会 仏

CIDA Canadian International Development Agency カナダ国際開発庁 加

CIS Commonwealth of Independent States 独立国家共同体 －

CPFIN Conservative Parliamentary Friends of India Group

保守議会インド友好連盟 英

1 援助供与国 8 ヶ国及びその他の特定の国に関する略語については、国名を記載している。

xv

CPII Commonwealth Private Investment Initiative 英連邦民間投資イニシアティ

ブ

英

CSO Civil Society Organization 市民社会団体 －

CSP Country Strategy Paper 国別戦略戦略ペーパー 英

CSR Corporate Social Responsibility 企業の社会的責任 －

CTBT Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty 包括的核実験禁止条約 －

D DA Development Assistance 開発援助 米

DAC Development Assistance Committee OECD 開発援助委員会

DANIDA Danish International Development Agency デンマーク国際開発庁 デ

DEG Deutsche Finanzierungsgesellschaft fur Beteiligungen in Entwicklungslaudern

ドイツ金融投資公社 独

DFAIT Department of Foreign Affairs and International Trade

外務国際貿易省 加

DfID Department for International Development 英国国際開発庁 英

DGCID Directorate-General for Development and International Cooperation

国際協力・開発総局 仏

DGIS Directorate-General for International Cooperation 外務省国際協力局 蘭

DKK Denmark Kroner デンマーク・クローネ デ

DTEC Department of Technical and Economic Cooperation

技術経済協力局 タイ

E EAO External Aid Office 対外援助庁 加

EC European Commission 欧州委員会 EU ECA Economic Cooperation Administration 経済協力局 米

EDC Export Development Corporation 輸出開発公社 加

EDF European Development Fund 欧州開発基金 EU EFIC Export Finance and Insurance Corporation 輸出金融保険公社 豪

EIB European investment Bank 欧州投資銀行 EU EPSP Environment, Peace and Stability Facility 環境・平和・安定化基金 デ

EROA Economic Rehabilitation in Occupied Area エロア援助 米

ESF Economic Support Fund 経済支援基金 米

EU European Union 欧州連合 －

F FDI Foreign Direct Investment 海外直接投資 －

FMO Netherlands Development Finance Company オランダ開発金融公社 蘭

FSP Fonds de Solidarité Prioritaire 連帯優先基金 仏

G GARIOA Government and Relief in Occupied Area ガリオア援助 米

GDP Gross Domestic Product 国内総生産 －

GEF Global Environment Facility 世界環境基金 －

GNI Gross National Income 国民総所得 －

GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

ドイツ技術協力公社 独

xvi

H HIPC Highly Indebted Poor Countries 重債務貧困国 －

I IDA International Development Association 国際開発協会 －

IDRC International Development Research Center 国際開発研究センター 加

IDTs International Development Targets 国際開発目標 英

IDWG Inter-Departmental Working Group on Development

省庁間開発ワーキンググルー

プ

英

IFF International Financial Facility 国際金融ファシリティ 英

IFOM Investment Facility Emerging Market 新興市場投資ファシリティ 蘭

IMF International Monetary Fund 国際通貨基金

I-PRSP Interim Poverty Reduction Strategy Paper 暫定版貧困削減戦略文書 －

IPTA Investment Promotion & Technical Assistance 投資促進技術協力 蘭

ISP Institutional Strategy Paper 機関戦略ペーパー 英

J JICA Japan International Cooperation Agency 国際協力事業団 日

K KfW Kreditanstalt fur Wiederaufbau ドイツ復興金融公庫 独

L LDC Least Developed Countries 後発開発途上国 －

LFIN Labour Friends of India Group 労働党インド連盟 英

LLDC Least among Less Developed Countries 後発開発途上国 －

M MDGs Millennium Development Goals ミレニアム開発目標 －

ME Military Expenditures 軍事支出 －

MEf Mission Economique 経済局 仏

MFP Medefinaciering Programma (=Cofinancing Programme)

共同実施プログラム 蘭

MILIEV Industry and Environment Programme 産業環境プログラム 蘭

MINEFI Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie

経済・財政・産業省 仏

MoF Ministry of Finance 財務省 インドネシア

MTEF Mid-term Expenditure Framework 中期支出枠組 －

N NATO The North Atlantic Treaty Organization 北大西洋条約機構 －

NEPAD New Partnership for Africa’s Development アフリカ開発のための新パー

トナーシップ

－

NGO Non-Governmental Organization 非政府組織 －

NIMF Netherlands Investment Matching Fund 投資補助基金 蘭

NIO Netherlands Investment Bank for Developing Countries N.V.

オランダ途上国投資銀行 蘭

NIS New Independent States 旧ソ連邦新独立国家 －

NOF Netherlands Overseas Financing オランダ海外金融協会 蘭

NPM New Public Management ニュー・パブリック・マネー

ジメント

－

NPT Nuclear Non-Proliferation Treaty 核兵器不拡散条約 －

NSC National Security Council 国家安全保障評議会 米

xvii

O OA Official Aid 政府援助 －

ODA Official Development Assistance 政府開発援助 －

ODA Overseas Development Administration 海外開発局 英

ODM Ministry of Overseas Development 海外開発省 英

OECD Organization for Economic Co-operation and Development

経済協力開発機構 －

OOF Other Official Flows その他の政府資金の流れ －

ORET Development-Related Export Transactions 開発関連輸出取引 蘭

P PCC Policy Coordination Committee 政策調整委員会 米

PEAP Poverty Eradication Action Plan ウガンダ貧困削減行動計画 ウガンダ

PER Public Expenditure Review 公共支出レビュー －

PKO Peace-Keeping Operations 国連平和維持活動 －

PL 480 Agricultural Trade and Development Assistance Act of 1954

1954 年農業貿易開発援助法 米

PPP Public/ Private Partnership 官民パートナーシップ －

PRSP Poverty Reduction Strategy Paper 貧困削減戦略文書 －

PSA Public Service Agreement 公的サービス協定 英

PSO People’s Security Organization of Force 人民安全保障部隊（NGO） 英

PSOM Emerging Market Cooperation Programme 新興市場協力プログラム 蘭

PUM Nethrelands Management Cooperation Programmez

オランダ管理協力プログラム 蘭

PVO Private Voluntary Organization 民間任意団体 米

S SAARC South Asian Association for Regional

Cooperation 南アジア地域協力連合 －

SAP Security Assistance Program 安全保障援助プログラム 米

SCAC Service de Coopération et d’Action Culturelle 文化行動協力局 仏

SDA Service Delivery Agreement サービス提供協定 英

SEGA Strategic Grant Agreement 戦略的贈与協定 英

SIPRI Stockholm International Peace Research Institute ストックホルム国際平和研究

所

スウェーデン

SWAPs Sector-Wide Approaches セクター・ワイド・アプロー

チ

－

T TAEM Technical Assistance Emerging Market 新興市場技術協力 蘭

TCDC Technical Cooperation among Developing Countries

途上国間技術協力 －

TMF Theme- based Cofinancing テーマ別協調融資 蘭

TSP Target Strategy Paper 目標戦略ペーパー 英

U UNCTAD United Nations Conference on Trade and

Development 国連貿易開発会議 －

UNDP United Nations Development Programme 国連開発計画 －

UNFPA United Nations Population Fund 国連人口基金 －

UNHCR The Office of the United Nations High Commissioner for Refugees

国連難民高等弁務官事務所 －

UNTAC United Nations Transitional Authority in Cambodia

国連カンボジア暫定機構 －

xviii

USAID United States Agency for International Development

米国国際開発庁 米

W WDI World Development Indicators 世界開発指標 －

WID Women in Development 開発と女性 －

WMEAT World Military Expenditures and Arms Transfers 世界軍事支出武器移転 米

WTO World Trade Organization 世界貿易機関 －

Z ZSP Zone de Solidarité Prioritaire 優先連帯地域 仏

S-1

要 約 調査の背景と目的

日本では 近、開発援助に関する議論において、国益の重視が主張されるようになって

きた。ここで国益とは何らかの政策目的を実現することであり、具体的には外交・経済・

安全保障面での二国間関係の強化、国際社会における発言力の向上、人権・民主主義の推

進といった国家理念の追求などが考えられる。 日本は政府開発援助を主要な外交手段と位置付けてきた。これに対して他の主要先進国

は、軍事的な政策手段をも活用して諸外国との関係を図っており、開発援助は複数ある対

外政策手段のひとつに過ぎない。各国は、開発援助以外にも安全保障および貿易・投資な

ど様々な政策手段を駆使し、また援助をその他の政策手段と連携させることによって、総

合的な自国の国益を追求している。 対外援助は、援助供与国の政策意図に沿った援助効果が達成できなければ、供与国の国

民に対してそれを正当化することは難しい。とりわけ資金協力を伴う援助においては、そ

の資金が援助目的に沿った形で活用されていることが重要である。このような観点から、

援助効果を低下させうる要因のひとつとして「援助のファンジビリティ（fungibility）」に

関心が向けられるようになった。 このような背景から、本調査ではまず、主要援助供与国がどのような政策目的を持ち、

どのような政策手段でそれを実現しようとしているのか、そのなかで対外政策手段として

の開発援助にどのような役割を期待しているのか、そしてそれが実際の援助にどのように

具体化され、またどのような成果を生み出してきたかを把握する。これにより、各援助国

の対外政策における開発援助の位置付けを捉える視野を提供し、日本の開発援助に期待さ

れている対外政策手段としての役割の考察に資することを目指す（第１章）。 さらに、援助供与国の政策意図の実現に大きな影響を与えるとみられる援助のファンジ

ビリティについて、基本概念および論点を整理し、実態を把握するのに参考となると考え

られるデータを収集・分析し、援助のファンジビリティとして問題となりうる点は何かに

ついて考察する。これにより、日本が開発援助を国益実現の手段として活用する際に何に

留意すべきかの検討に資することを目指す（第 2 章）。 援助供与国の政策目的と政策手段 第１章では、主要援助供与国が複数の政策手段のなかで開発援助にどのような役割を与え、

どのような目的を設定し、それが実際の援助にどう具体化されどのような成果をもたらし

てきたかを、政策面とデータ面とをリンクさせて整理した。調査対象国としては、援助政

策の多様性に配慮し、OECD開発援助委員会（DAC）のうち、日本にとって有用なインプ

リケーションをもつとみられる8カ国（米国、英国、フランス、ドイツ、オランダ、デンマ

ーク、カナダ、オーストラリア）を選定した。また、これら各援助国毎に1～３カ国の被援

助国を選び、計13の二国間援助の事例を、援助国・被援助国双方にとって重要と見られる

組み合わせを選定して取りあげ、開発援助に託された政策目的の効果を具体的に検証した。

S-2

なお、各国の対外政策目的は表1で示す６領域、開発援助以外の政策手段としては表2で示

す６分野に整理してとりあげた。

表 1：主な対外政策目的 政策目的 定義（目指している事柄）

人道/貧困削減 人道的観点から、ないし貧困削減の観点から、必要とされる人々を

救済すること。

歴史/文化/社会関係の維持 歴史的、文化的、社会的に重要な国との関係を維持し推進すること。

国家イメージの向上 自国のステータスを高めること、および自国の政治的理念（民主主

義、人権促進など）を普及させること。

国内問題対策 移民問題や余剰農産物処理など、国内で生じている社会問題に対処

すること。

安全保障 自国の安全保障の観点から重要な国との連携を強化し、あるいはそ

の国の軍事的強化や安定化を図ること。または紛争地域の安定化を

図ることによって自国の安全保障を確保すること。

貿易・投資促進 自国企業の対外貿易・投資を促進し、経済の振興を図ること。

表 2：主な対外政策手段

政策手段 定義 貿易投資関連政策 OOF や関税政策など、貿易・投資の促進に向けた政策手段。 軍事的介入・援助 軍事行為を伴う介入および武器の調達、軍事技術の移転などの軍事

的支援。 同盟 経済・安保・地域主義に関する同盟の他、旧植民地との同盟政策。

PKO/平和構築 国連 PKO と、国連の枠組み以外で実施される平和構築に向けた派兵

（PSO）などの国際協力。 ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰにおける協力 人権、環境問題などのグローバル・イシューにおける協力、支援や、

その他の国際会議の場での相手国への支持、協調。 人的交流政策 移民・難民政策の他、留学生の受け入れや研究協力など、人的交流

を含む政策手段。

各国の開発援助政策の詳細は Appendix 1 に掲載した。開発援助政策の全体像の把握に

当たっては、開発援助における「目的」⇒「手段」⇒「実施」⇒「効果」という政策フロ

ーを認識し、各段階を意識的に区分して扱うように心掛けることにより、援助政策の目的

を手段や実績と切り離して整理した。 また、各援助国および被援助国にとって重要な二国間関係 13 ケースについては Appendix

2 に掲載した。各二国間関係につき個別事情（植民地関係の有無、被援助国から援助国へ

の移民、二国間の政治・外交関係、安全保障関係、貿易・投資関係、地域・国際環境、債

務問題）を概観した上で、当該諸国に対する援助政策とその効果を探った。 第 1 章ではこれらを踏まえ、調査対象８カ国において、対外政策に課された政策目的が、開

発援助とその他の政策手段によって如何に追求されてきたのかを分析した。まず、それぞれの

政策目的について、各国が開発援助以外にどのような政策手段を有しているのか、またそれら

がどのような役割分担の下で運用されてきたのかを考察した。次に、これを受けて、対外政策

の目的と政策手段（開発援助とその他の政策手段）との関係をマトリクスに整理した。各国に

おいて、どのような対外政策目的を追求するために開発援助が活用されているのか、またどの

ような援助以外の政策手段が援助と併用されているのかのを把握を試みたものが表 3 である。

S-3

表 3：対外政策目的と政策手段

注）デ：デンマーク

いずれの援助供与国においても、開発援助には多様な政策目的が賦課されている。一方、

ひとつの援助供与国においても、援助国の国内・地域・国際情勢に応じて援助に期待する

役割は変化し、援助は多様に活用されている。さらに、援助国にとっての援助対象国の位

置付けによっても援助目的は異なっている。例えば、米国の場合、エジプトやホンジュラ

スといった安全保障上重要な地域に対する援助と、アルメニアのように国内移民への配慮

からなされる援助では、目指す目的が異なり、それに応じて活動の内容も異なっている。

援助に複数の政策目的が賦課される一方、政策の整合性を維持し政策目的の混乱を避け

るための工夫も行われている。また、開発の観点からの有効性が重視されるなかで、紛争

からの復興支援や平和構築などの新しい課題への取り組みが模索されている。多くの援助

供与国は開発援助以外にも複数の対外政策手段を有し、これらと組み合わせた重層的な政

策手段で効果の 大化を図っている。 ファンジビリティの論点

ファンジビリティとは、被援助国内において、援助資金あるいは援助資金と同じ用途に

支出される予定であった自国資金が、供与目的以外の用途に支出される可能性を指す。途

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化/社会関係の

維持

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 国内問題 対策 安全保障 貿易/

投資促進

有償資金協

力

仏、蘭、デ

米（~80s）、仏、加

蘭、デ 加 独、デ 仏、米(50s)、独、蘭(80s)、デ

無償資金協

力/技術協力

米、英、仏、

蘭、デ、加、

豪

米、英、仏、

豪 米、英、蘭、

デ 加 独、デ、豪 英(80s)、独、

加、豪

緊急支援 蘭、加、豪 豪 英 (90s~) 、蘭(90s~)

債務削減 英、仏、独 英 英、仏

開

発

援

助

政

策

その他 米、独、蘭、

デ、加 英 蘭、デ 米 米、デ、加、

豪 蘭

貿易投資関連政策 米、加

米、英、仏、

独、蘭、デ、

加、豪

軍事的介入・援助

仏 米、英、仏、

独 (~90s) 、豪

同盟

英 米

PKO/平和構築 蘭、デ 仏、デ 米、英、仏、

独（90s~）、蘭、加、豪

グローバル・イシュー

における協力 英、独、蘭、

デ 英、蘭、デ

人的交流政策 豪

英、仏 仏、豪 豪

S-4

上国政府が特定のセクターへの援助資金の供与を見越して、予算策定の段階において当該

セクターへの自国資金による予算配分を差し控え、他セクターにその資金を振り分けると

いった、援助資金の代替性も含む。途上国政府が本来支出するはずであったセクターに援

助資金が供与される場合、受益国政府が予算に余剰が発生したとみなしてその資金を他の

分野の支出に充当することによって、当該セクターへの援助効果が、当初期待されていた

レベルに達しないという状況である。ファンジビリティが存在すると、対象セクターに援

助供与による追加性（additionality）がみられないことから、当初想定した援助効果が実

現されない。 ファンジビリティについて従来は、援助国の政策意図の発現を困難にする要因としてマ

イナスに捉える議論が多かった。しかし 近では、ファンジビリティの存在自体は、援助

国と被援助国の目標が同じであれば問題になることはないとの認識が広まっている。ガバ

ナンス（公共支出管理を含む）の強化を通じて財政全般の健全性が確保される前提で、オ

ーナーシップの発現としてのファンジビリティを認めようというのが近年の潮流である。

財政の健全性が確保されれば、計画段階から支出段階における「事後のファンジビリティ」

を減らすことは可能であろう。 援助に関わるアカウンタビリティの考え方についても、途上国政府の国民に対するアカ

ウンタビリティの確保が重要ではあるが、それを歪めない範囲で、同時に援助国の国民に

も説明責任を果たすことが重要であるという考え方が主流になりつつある。ただし、ファ

ンジビリティの高い国に援助する場合、援助資金が当初予定していなかったセクターに使

用され援助における政策意図の実現が困難になるために、援助供与国の納税者に対するア

カウンタビリティを確保することが難しくなるというリスクは存在する。このため 近で

は、アカウンタビリティ確保の手段として、被援助国の予算が合意された資金使途に支出

されているかを公共支出全体から評価しようとする方向にある。 援助資金の管理方式が on-budget（援助資金を当該国の予算内で管理）であるか

off-budget（援助資金を当該国の予算と切り離して管理）であるかによって、援助のファ

ンジビリティ発生のメカニズムは異なる。On-budget の場合、援助資金が予算と一体化さ

れるために、適切な公共支出管理がなされなければファンジビリティの可能性は非常に大

きくなる。一方、完全に off-budget であれば、プロジェクト資金そのもののファンジビリ

ティの可能性はなくなるものの、事前のファンジビリティが発生する可能性は十分にある。 なお、従来の援助は特定のプロジェクトを支援する形が多かったが、 近ではプログラ

ム・アプローチへの移行が見られる。プロジェクト援助では、援助資金は特定のプロジェ

クトの実施に対して供与されるので、事前のファンジビリティのリスクはあっても事後的

なファンジビリティの発生は考えにくい。一方、プログラム援助の場合、例えば国庫に直

接資金が投入される一般財政支援においては、本来的に援助資金が他の支出目的の資金と

混合されるため、事前・事後を問わず、ファンジビリティのリスクが高まる。 このように、何れの援助手法を採用しても、事前または事後のファンジビリティの可能

性を排除することはできない。また、援助がファンジブルである限り、援助によって生じ

た余剰資金が好ましくないセクターに回される可能性は否定できず、個別の援助が予定し

た成果を収めたとしても、他のセクターでマイナスの影響を及ぼしている可能性は否定で

きない。しかもファンジビリティの有無を判断するのは容易でない。このため、ドナーの

S-5

間では、ファンジビリティの有無やその計測に注力するよりもむしろ、開発効果の発現状

況からファンジビリティの有無を実質的に判断しようとの方向性が一般的になってきてい

る。 援助の有効性を高めるための手法として近年着目されているのが、公共支出管理である。

公共支出管理とは、公共部門の資金管理の効率化と効果の発現を図る見地から、財政・予

算の目標を、①規律ある財政、②効率的な資源配分（戦略的な優先度に応じた資源配分）、

③資源の効果的・効率的な利用、に整理し、具体的なアプローチとして、①確実な管理手

法の導入による制度構築とそれによる公共資源の配分と効率性の向上、②適性手続きの考

え方から結果・成果への重点のシフト、③情報公開や説明責任、④制度的改革（活動規準

別予算・発生主義会計の導入や監査部門の強化など）、を目指す。 ファンジビリティの存在を前提としつつ援助の有効性を確保するためには、被援助国の

開発計画と支出計画との妥当性を確認し、その上で公共支出を適切に管理することが重要

である。この観点からも公共支出管理の能力構築が重視されている。

ファンジビリティの概観と考察 被援助国のファンジビリティを特定の指標、定量的な設定によって計測することは困難

であるため、本調査ではまず Appendix 4 にファンジビリティの検討に資するとみられる

データを収集・整理した。これは、日本が援助を供与している 151 カ国について、既存の

データベースから各国の基礎データ、マクロ経済指標とファンジビリティの検討において

参考としうるデータ項目を抽出したものである。さらに、ファンジビリティの検討におい

て重要と考えられる安全保障関連支出と南南協力支出について、関連データを集計・概観

した結果を Appendix 3 に整理するとともに、第２章のファンジビリティの考察において

も使用した。 南南協力とは、途上国が開発経験や技術を共有することにより開発を効果的に進めるた

めの形態で、より開発の進んだ途上国が他の途上国に資金協力を含む援助を行うケースも

含まれる。先進国からの援助依存を軽減し援助の持続可能性を高める上でも有効であり、

従来の開発援助を補完するものと考えられている。 南南協力は、現段階では多くの場合、援助受取総額に比べて金額も小さく、研修や専門

家派遣などの技術支援が中心であり、また国際機関や先進ドナー国が資金を提供している

ケースでは透明性も確保されやすい。しかしながら、途上国が自国の国益のために自国の

財源で実施する援助にはプロジェクト型の大規模な援助もあり、また、先進国ドナー側か

ら見て透明性が低いケースも存在する。 南南協力に積極的なのは途上国の中でも比較的開発の進んだ国であるが、例えば途上国

間技術協力（TCDC）に積極的な国のなかには、援助受取総額で上位５カ国に含まれるイ

ンド、中国、インドネシア、エジプトが名を連ねている。援助受取額が大きく南南協力の

規模も大きいとすれば、援助供与の必要性と意義が問われることもありえよう。 国防費は途上国から開発に必要な資源を奪うものと認識されることが多いが、一方では

S-6

軍の活動が開発のための基礎条件の構築に資する面もあり、国防費と経済成長との関係に

ついては研究者の間でも明確な結論は出ていない。近年急速に成長しているアジア諸国を

みても、国防費の伸びは高いものの、それが成長を阻害しているとは必ずしもいえない。

本調査で収集したデータからも、国防費と経済成長、国防費と政治的安定の間に相関は見

出せなかった。すなわち、安全保障関連支出が大きいことは、必ずしも成長を阻害すると

はいえないし、政治的安定を損なうともいえず、これらを理由に安全保障関連支出を制約

することは根拠がないといえよう。 このように、安全保障関連支出にしても南南協力支出にしても、支出そのものは援助の

有効性を阻害するものではない。また、ファンジビリティの存在についても、援助の有効

性を確保できるのであればオーナーシップの発現として認めていく方向である。それでも、

ファンジビリティの存在によって援助国の政策目的が達成できないリスクは残されており、

援助国の国民に対するアカウンタビリティとして、少なくとも途上国の支出管理における

一層の透明性が求められよう。

1

第 1 章 援助供与国の政策目的と政策手段 1.1 はじめに 1.1.1 本章の目的

国際開発援助の援助供与国が、多国間の枠組みだけでなく二国間の枠組みでも援助を行

う背景には、援助供与を通じて何らかの政策目的を実現しようとする意図が存在する。具

体的な政策目的としては、外交・経済・安全保障面での二国間関係の強化、国際社会にお

ける発言力の向上、人権・民主主義の推進といった国家理念の追求等が考えられる。その

一方で、開発援助は多くの先進諸国にとって、複数ある対外政策手段のひとつに過ぎない。

各国は、援助以外にも安全保障および貿易・投資促進など様々な政策手段を駆使し、また

援助をそれら政策手段と連携させることによって、総合的な自国の国益を追求している。 本調査は、各援助供与国がどのような政策目的を持ち、対外政策手段としての開発援助

にどのような役割を期待しているのか、そしてそれが実際の援助にどのように具体化され、

またどのような成果を生み出してきたかを把握することを目的としている。 調査対象国は、OECD 開発援助委員会（DAC）のうち、日本にとって有用なインプリケ

ーションを有すると思われる 8 カ国（米国、イギリス、フランス、ドイツ、オランダ、デ

ンマーク、カナダ、オーストラリア）を、援助政策における多様性に配慮しつつ選定した。

図表 1-1 は、8 カ国の援助供与の実績と関連データをまとめたものである。また援助に託

された政策目的の効果を検証するために、各国１～3、計 13 の二国間援助の事例を取りあ

げた。これらは援助供与国と被援助国、相互にとっての重要性を勘案して選定した。 なお、上述の目的に鑑み、本調査では調査対象を「政府開発援助（Official Development

Assistance：ODA）」に限定せず、広く「対外援助」ということで、OECD／DAC の PartⅡ諸国1を対象とした政府援助（Official Aid：OA）も視野に入れた。また、援助供与国の

政策目的を主たる調査対象とするため、より直接的に政策目的が反映されやすい二国間援

助に重点を置いて検討を進めたが、多国間援助についても必要に応じて取りあげた。さら

に、軍事あるいは安全保障目的を含む援助であっても ODA 三要件2に合致するものについ

ては対外援助として本調査の対象とした。

1 1998 年の 1 人当たり GNI が 9,360 米ドル以上の国を指す。日本の ODA では PartⅡに移行した国は

卒業国と見做され援助対象外となるが、米国、フランスを始めとする援助国の中には PartⅡ諸国に多

額の援助を供与しているケースが見られる。 2 OECD/DAC で規定された ODA の要件。中央政府・地方政府ないし政府の実施機関によって供与され

ること、開発途上国の経済開発や福祉の向上に寄与することを主目的とすること、資金協力について

は供与条件がグラント・エレメント 25％以上であることの 3 点が示されている。

2

図表 1-1：DAC 諸国の開発援助実績データ（2002 年） 単位：百万米ドル

米 英 仏 独 蘭 丁 豪 加 日 DAC

平均

援助総額*1 13,290 4,924 5,486 5,324 3,338 1,643 989 2,006 9,283 2,648

多国間 2,720 1,419 1,871 1,997 889 605 215 503 2,591 797

二国間 10,570 3,506 3,615 3,328 2,449 1,038 774 1,503 6,692 1,851

有償 -681 122 -259 -576 -136 19 - -24 2,320 42内

訳

無償 11,251 3,384 3,814 3,904 2,585 1,019 774 1527 4,373 1,808

多国間 20.5% 28.8% 34.1% 37.5% 26.6% 36.8% 21.7% 25.1% 27.9% 30.1%

二国間 79.5% 71.2% 65.9% 62.5% 73.4% 63.1% 78.3% 74.9% 72.1% 69.9%

有償 -5.1% 2.5% -4.7% -10.8% -4.0% 1.2% - -1.2% 25.0% 1.6%

内

訳

比

率 無償 84.7% 68.7% 69.5% 73.3% 77.4% 62.0% 78.3% 76.1% 47.1% 68.3%

DAC 内 ｼ ｪ ｱ

-*2 22.3% 8.6% 8.8% 9.3% 5.9% 3.0% 1.7% 3.2% 17.3% -

債務削減*3 420 607 507 1,037 141 - 7 264 232 187

輸出信用 -292 97 - -296 - - -83 -192 -524 -55

直接投資 12,928 13,940 2,915 1,760 281 -63 -103 829 6,362 2,220注 1) 数値は全てネット値。 注 2) 2001-2002 年実績の OECD 公表値。 注 3) 債務削減は OECD データでは ODA 実績に含まれていない。金額はコミットメントベース。 出所：OECD 公開データを基に作成。 1.1.2 本章における分析視角

これまでの開発援助政策に関する諸研究では、次のような点で改善の余地があると思わ

れる3。 ① 多くの先行研究では、援助政策の実績（援助の国別、セクター別実績金額など）と、

その効果に主な焦点が当てられている。 ② 援助政策の「目的」に関する議論が、援助の手法（二国間／多国間、有償／無償など）

や実績と混同されがちであり、「政策目的」そのものに深く切り込んだ研究は殆んどな

い。 ＜例＞「A 国の援助は二国間ベースのタイド援助が中心で、経済関係強化を目的とし

ている。」 「B 国は社会セクターへの無償援助に重点をおいている為、B 国援助は人道目

的である。」 「旧植民地に援助の大半を配分している C 国の援助政策は、歴史的関係の維持

を目的としている。」 など

3 代表的な既存研究として、David Halloran Lumsdaine, Moral Vision in International Politics: The

Foreign Aid Regime, 1949-1989, Princeton University Press, 1993, Steven W. Hook, National Interest and Foreign Ai”, Lynne Reienner Publishers, 1995 などが挙げられる。

3

③ この結果、各援助供与国の援助政策の「目的」が、図表 1-2 に示されるように「アメ

リカの援助政策は安全保障目的による」、「ドイツの開発援助は経済政策に用いられて

いる」というようにタイポロジー化される傾向が強い。 ④ 同時に、援助の手法、実績から援助政策の「目的」を推測するアプローチを取ること

により、開発援助が対外政策の目的を達成する「手段」であるという側面は見落とさ

れがちである。

図表 1-2：従来型援助政策研究における「政策目的」 目的 安全保障 経済関係 社会関係 人道

ドナー 米 日・独・仏 仏 北欧

そこで本調査ではまず、各国の開発援助政策関連の政策文書（2003 年末時点までに公開

されているもの）を丹念に追いかけることにより、これまで十分に検討されてこなかった

開発援助政策の政策意図を整理することから始めた。その際、上記②で挙げた例のような

因果関係の混乱を避けるため、開発援助政策の「目的」⇒「手段」⇒「実施」⇒「効果」

という政策フローの各段階を意識的に区分して扱うように心掛けた。更に各援助供与国の

政策意図と政策手段を、それぞれ図表 1-3 のような表に整理し、対外政策目的を追求する

ための手段としての開発援助に期待される役割を、他の政策手段との比較のなかで明らか

にする。これにより、援助政策を対外政策におけるひとつの政策手段として多元的に捉え、

開発援助の対外政策手段としての可能性の検討に資することを目指す。 各国の開発援助政策の詳細は Appendix 1 に、各国にとって主要な被援助国との二国間

援助関係の事例検討はAppendix 2にとりまとめた。1.2～1.9節ではこれらを参照しつつ、

対象 8 カ国の各国において、対外政策に課された政策目的が、開発援助とその他の政策手

段によって如何に追求されてきたのかを分析する。まず、それぞれの政策目的について、

各国が開発援助以外にどのような政策手段を有しているのか、またそれらがどのようなデ

マケーション（役割分担）の下で運用されてきたのかを考察する。これを受けて、対外政

策の目的と政策手段（開発援助とその他の政策手段）との関係を図表 1-3 の形に整理する。

後に、選択された政策手段によって追求された政策の効果を検討する。 なお、図表 1-3 へのプロットに関しては、各国の政策目的と政策手段の多様性から、縦

軸、横軸の各項目の中で該当するものだけ取り出して掲載した。また、縦軸に置かれた開

発援助のスキームは各国の援助体制の状況に応じて変えているが、資金供与の体制が独立

していること、特定の政策目的に向けて実施されていることの二点を、ひとつのスキーム

として本表に取り上げる採用基準とした。

4

図表 1-3：開発援助政策の政策目的と政策手段

ここで政策目的と援助以外の政策手段は、それぞれ以下のように定義した。

政策目的 定義（目指している事柄） 人道/貧困削減 人道的観点から、ないし貧困削減の観点から、必要とされる人々を

救済すること。 歴史/文化/社会関係の維持 歴史的、文化的、社会的に重要な国との関係を維持し推進すること。

国家イメージの向上 自国のステータスを高めること、および自国の政治的理念（民主主

義、人権促進など）を普及させること。 国内問題対策 移民問題や余剰農産物処理など、国内で生じている社会問題に対処

すること。 安全保障 自国の安全保障の観点から重要な国との連携を強化し、あるいはそ

の国の軍事的強化や安定化を図ること。または紛争地域の安定化を

図ることによって自国の安全保障を確保すること。 貿易・投資促進 自国企業の対外貿易・投資を促進し、経済の振興を図ること。

政策手段 定義 貿易投資関連政

策 OOF（Other Official Flows）や関税政策など、貿易・投資の促進に向けた政

策手段。 軍事的介入・援助 軍事行為を伴う介入および武器の調達、軍事技術の移転などの軍事的支援。

同盟 経済・安保・地域主義に関する同盟の他、旧植民地との同盟政策。 PKO/平和構築 国連 PKO（Peace-keeping Operations）と、国連の枠組み以外で実施される

平和構築に向けた派兵（PSO：People’s Security Organization of Force）など

の国際協力。 ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに

おける協力 人権、環境問題などのｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰにおける協力、支援や、その他の国際会

議の場での相手国への支持、協調。 人的交流政策 移民・難民政策の他、留学生の受け入れや研究協力など、人的交流を含む政

策手段。

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化

/社会関係

の維持

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 国内問題

対策 安全保障 貿易/ 投資促進

有償資金協力

無償資金協力

/技術協力

緊急支援

開

発

援

助

政

策 その他

貿易投資関連政

策

軍事的介入・援助

同盟

PKO/平和構築

ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに おける協力

人的交流政策

5

1.2 米国の対外政策と開発援助 1.2.1 対外政策手段のデマケーション 米国の対外援助は、第二次世界大戦後の共産主義封じ込め政策から開始されたことに象

徴されるように、冷戦期は反共・対ソ戦略手段として紛争周辺国に対して集中的に供与さ

れた。冷戦終了後は、冷戦型戦略援助の存在意義が消滅して援助理念の再検討が行われ、

途上国の貧困削減を主目的とする方向にあったものの、同時多発テロ後は、貧困はテロの

温床であるとの考え方に基づき、再び援助政策における安全保障のメインストリーム化と

援助供与のテロ周辺国への重点化が進んでいる。 安全保障が長年にわたって米国の外交政策を決定付ける 大の要因であったため、対外

政策手段の一つである開発援助においても、安全保障政策との連携が顕著である。しかし、

米国の援助はその他にも、人道主義的側面（ベーシック・ヒューマン・ニーズの重視）、国

内社会関係の側面（例えば、ユダヤ系やアイルランド系に次ぐ一大エスニック・グループ

であるアルメニア系移民への配慮から対アルメニア援助を重視）、国家イメージ普及手段の

側面（民主主義や人権といった米国の価値観の普及）、国内問題対策（余剰農産物の活用策）、

貿易・投資促進（第二次大戦後の対ヨーロッパ援助におけるヨーロッパ市場開拓目的4）と

いった多面的な性格を有している。 (1) 貿易投資関連政策

近年、通商政策と援助との間の政策の一貫性が重視されるようになった。2000 年 5 月

に発表された「アフリカ成長機会法（African Growth and Opportunity Act：AGOA）」で

は、サブサハラ諸国を対象とする特恵関税の供与および輸入税の免除が行われた。これは、

アフリカ諸国に対して米国市場を開放することによって、自助努力による経済成長を促そ

うとするものであり、UNCTAD による「援助より貿易を」というスローガンに応えるも

のでもある。 しかしながらテロ以降、経済的損失を被った産業を救済するための予算が組まれ、「食

料こそ国家安全保障の基礎」との考え方に基づいて、農業補助金の大幅な上積み（6 年間

で総額 517 億ドル）を認める「新農業法案」が成立する等、政策の一貫性を危うくする兆

候が見えている5。今後、通商政策と援助政策の整合性を注意深く見守っていく必要があろ

う。 (2) 軍事援助 米国は ODA として実施される援助の他に、多額の軍事援助を供与している。米国の軍

事援助は全て安全保障援助プログラム（Security Assistance Program：SAP）の枠組みで

4 欧州の被援助国は、米国との関税障壁を撤廃するために双務協定を締結する義務を課せられていた。

また、被援助国の石油調達は可能な限り米国外で米ドルによって行うこと、農産物の購入は全て米国

内で行うことが義務付けられていた。滝田賢治 (1999)「8 現代アメリカの対外援助政策－構造と理念

の変容－」、坂本正弘、滝田賢治 編著『現代アメリカ外交の研究』、中央大学出版部。 5 中林美恵子 (2002)「9.11 テロとアメリカ議会」、『海外事情』6 月号第 50 巻第 6 号、拓殖大学海外事

情研究所。

6

実施されるが、その具体的な内容は以下のとおりである6。 対外軍事売却（政府間の武器移転プログラム）7 軍事援助計画（双務協定による防衛機器および防衛サービス供与プログラム）8 国際軍事教育・訓練（外国軍人の教育・訓練プログラム）9 兵器調達特別基金（軍事機器備蓄プログラム）

「対外軍事売却」による武器移転は、当初は贈与であったものの徐々に有償のプログラ

ムとなり、後に同盟国は米国製兵器の継続的な顧客として固定されるに至った。ここに、

国内産業を支援し利益の確保を目指す米国の「援助ビジネス」の一端を見てとれると指摘

されている10。 軍事援助と開発援助の関係は国際情勢に応じて変化し、両者間のデマケーションが明確

な時期と不明瞭な時期がある。冷戦期およびテロ後の今日は、開発援助は安全保障政策の

一手段として明確に位置付けられており、その意味で、軍事援助と開発援助は上位の政策

目標を一にする。このため両者が明確に分けられているとは言い難く、安全保障目的のた

めに複合的に活用されている。実際、軍事援助の主な対象国は、開発援助の主要な受入国

でもある。一方、冷戦終結後からテロ前までの 10 年間は、軍事援助と開発援助が明確に

異なる目的の下で実施された時期と言えよう。 なお、冷戦の終結と共に、開発援助は反共手段としての役割および存在意義を失い、大

幅な金額の減少が見られた（図表 A1-1-6①）。機を一にして軍事政策も大幅な見直しが図

られ、特定の外部の脅威に備えるのではなく、「国際環境の整備、危機への対処、不確定な

未来のための準備」を想定した軍事政策に転換した。米国は「関与と拡大」戦略によって、

引き続き国際社会、とりわけ地域紛争への積極的な関与を続け、自由主義経済と民主主義

の拡大を通して米国の国益と安全の拡大を目指したが、国防費および兵員数自体は着実に

減少した（図表 A1-1-6⑯⑰）。今日、テロ後の安全保障政策の見直しによって、安全保障

戦略と開発とのリンクが再び図られるようになると、軍事費も再び拡大基調に転じ、貧困

がテロの温床になるとの認識に基づいて援助額も再度拡大している（図表 A1-1-6①）。こ

のように両者の動静には一定の相関が見られる。 (3) 同盟 米国は第二次世界大戦後、非共産化を主な目的として、西欧諸国の他に南米、アジアの

途上国と、二国間または多国間の枠組みで数多くの同盟関係を結んだ。そこでは、共産化

の抑止、米国への信頼醸成、当該国における米国の政治的プレゼンスの維持等を目的に、

平時においても常に米軍が現地に展開する「前方展開戦略」が採られた11。安全保障条約

を締結した国に対しては、前掲の軍事援助が供与された。

6 滝田賢治、前掲書。 7 主な対象国は、イスラエル、エジプト、ヨルダン、パキスタン、トルコ、ギリシャ、ホンジュラス、

インドネシア、フィリピン等。滝田賢治、前掲書。 8 主な対象国は、米国が軍事基地を有する国およびホンジュラス、パキスタン等。滝田賢治、前掲書。 9 主な対象国は、エルサルバドル、インドネシア、ヨルダン、フィリピン等。滝田賢治、前掲書。 10 滝田賢治、前掲書。 11 川上高司 (1999)「35. アメリカ中心の同盟体制－安全保障のネットワーク」、坂本正弘、滝田賢治 編

著『現代アメリカ外交の研究』、中央大学出版部。

7

(4) PKO・平和構築 米国は国際社会におけるスーパーパワーとして「国際社会を善導する役割を担った国

家」を自認しており12、冷戦後は民族・宗教紛争等の局地的な争いに対して軍事力の行使

を含めて積極的に関与している。国連の枠組みによる紛争処理や平和構築を尊重はするも

のの、自国の安全保障確保のためには国連の枠組みを超えて多国籍軍としての紛争介入も

辞さない立場をとっている。 平和構築については、従来は、紛争状態にある国や地域に対して軍事力を用いて停戦さ

せることが中心で、その後の復興・開発プロセスとの連携が十分とは言えなかったが、

近は停戦に留まらず、その後の平和回復、復興、さらには紛争の再発予防までを含めた包

括的なプロセスとして考えられるようになった13。その意味で平和構築における開発援助

に期待される役割も大きくなっており、これまで以上に両者の連携が求められている。米

国におけるこの流れは、2003 年 8 月に国務省と USAID が初めて合同で「中期戦略計画

（2004-09 年）」を作成したことに象徴される。パレスチナ和平、イラク復興、イスラム世

界の民主化、アフガニスタンの安定等を米国の外交政策上の優先課題に据え、援助と他の

外交手段（軍事力を含む）の連携を図りつつ、国際平和の維持と米国の国益保護を目指し

ている。 1.2.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段

米国援助の政策意図は、安全保障を主目的、経済的利益の誘導を副次的な目的として開

始されたが、60 年代から徐々に人道主義および米国の価値観（民主主義、人権、市場経済）

の実現に重心を移し、冷戦後の 90 年代はより開発志向であった。しかし、テロ後は再び

安全保障に大きく振れている。 政策手段としての無償資金協力、技術協力には、上述の多様な政策目的が付与されてき

た14。また、その他の個別の政策目的を実現する手段としては、国内の余剰食糧問題の解

決を主目的とした食糧援助（PL 480）、安全保障戦略としての途上国開発を目的としたミ

レニアム・チャレンジ・アカウントがある。また、米国および同盟国の安全保障を目的と

した軍事援助も併せて存在している。 米国の開発援助政策の政策目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロットすると

図表 1-4 のようになる。 (2) 政策効果 米国の援助は、安全保障上重要な国に対して傾斜的に供与されてきた。エジプト、ホン

ジュラスのケースから、援助は米国の安全保障政策への支持、友好関係の維持、被援助国

12 鈴木祐二 (1999)「4. 第二期クリントン政権の軍事力再編と国防政策」、坂本正弘、滝田賢治 編著『現

代アメリカ外交の研究』、中央大学出版部。 13 平和構築については、第 2 章（2.5.1(2)）参照。 14 米国は 1992 年に有償資金協力の枠組みから撤退した。

8

の政治的安定に一定の効果があったと考えられる15。また米国側でも、援助効果を高める

ため、被援助国が安全保障上重要な行動を採った場合には（エジプトによる湾岸戦争への

協力、ホンジュラスによるニカラグア問題への支援等）、報償的に多額の援助を供与した。 しかし一方で、開発そのものの効果は薄かった。そもそもの問題点として、安全保障や

政治的安定を援助の主目的にしていたために、開発への注力が足りなかったことが挙げら

れる。また、多額の援助資金が流入したために、途上国政府内に自国で改革を行おうとす

る意欲が生まれず、援助依存のみが高まった。さらに、援助額が政府の援助吸収能力を超

えていたため、援助資金の有効な活用が困難であった。ニカラグア内戦が終了してホンジ

ュラス向け援助の減額が予測された際、当時のホンジュラス政府はそれを歓迎し、ようや

く開発に集中できるようになると発言したとされる16。

図表 1-4：米国の開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール

15 Appendix2-1、Appendix2-2 参照。 16 Robert F. Zimmerman (1993) Dollars, Diplomacy, and Dependency: Dilemmas of U.S. Economic

Aid.

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化

/社会関係

の維持

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 国内問題

対策 安全保障 貿易/ 投資促進

有償資金協力 ○ （~’80s） ○

（’50s）無償資金協力

/技術協力 ○ ○ ○

食糧援助 ○

開

発

援

助

政

策 ﾐﾚﾆｱﾑ ﾁｬﾚﾝｼﾞ･ｱｶｳﾝﾄ ○ ○

貿易投資関連政

策 ○ ○

軍事的介入・援助 ○

同盟 ○

PKO/平和構築 ○

9

1.3 イギリスの対外政策と開発援助 1.3.1 対外政策手段のデマケーション

イギリスは開発援助の他にも貿易、投資、英連邦政策、軍事援助など多くの外交政策手

段を有しており、その意味で従来、開発援助はイギリスの外交政策のごく一部にしか過ぎ

なかった。このことは ODA を始めとする開発機関に属する実務者たちの長年のフラスト

レーションの種であった17。 1997 年、労働党政権によってイギリスの開発援助は大きく転換し、その目的は貧困削減

に絞られた。一連の改革の中でも国際開発庁（DfID）が単一の省庁として外務省から独立

したことは、開発援助が他の政策手段と対等に位置付け直される契機になったと言える。

DfID は、例え援助が限定的な役割しか果たさなくても、貿易、国際関係、防衛の各政策

分野に開発の立場から意見していく使命を付与されたからである。この結果、援助を様々

な政策目的に従属させたり、援助に多様な役割を付加していくのではなく、援助政策と経

済政策、外交政策を切り分ける試みがなされるようになった。 【コラム 1：企業と援助】

援助が自国の経済的利益を追及するなかで想定するのは自国企業への利益還流である。イギリスでもこうした「経済政策としての援助」が試みられた時期もあったが、援助の目的が貧困削減に限定された現在では、国内企業は援助機関と並ぶ国際開発の担い手と見なされるようになった。

「企業の社会的責任」（Corporate Social Responsibility: CSR）の議論は、企業の利潤追及を超えた社会への貢献を求めるものであり、国際標準化機構（ISO）においても国際規格化に向けた動きが具体化している。途上国とかかわりのある企業は、途上国への貢献を求められ始めた。これを受けて、NGO のコーディネーションにより、途上国で操業する英国企業との共同実施による開発プロジェクトが具現化されたケースなども増えてきたという。また企業側からの取り組みも活発になってきた。国内シンクタンクの提唱で始まった「40 億人の貧困層のためのビジネス」キャンペーン（Business for 4 Billion People in Poverty: B2 4B）には BP、シェルやボーダフォンも参加し、単なる「チャリティー」を超えた企業活動の一環としての開発協力を模索している。協賛する企業は、現地の貧困問題や環境問題に自ら取り組み、安定的で持続可能な社会を作ることが長期的には企業利益に繋がると考えている。更に投資家の間でも、「ロンドンプリンシプル」と呼ばれる貧困削減に資する投資ルールを設け、これに自発的に従う動きが進められている。

こうして見ると、DfID が市民社会との間に築こうとしている「パートナーシップ」の理念は、市民社会の側からも着実に醸成されてきているのかもしれない18。更にこうした動向は、民間資金の開発への活用を提示したモンテレイの国際開発サミットにおける議論をはじめとする国際的な論調にも繋がっている。

（山本愛一郎、「企業の社会的責任を問う英国援助界」英国援助事情 No.9、「貧困削減と英国企業」同

No.16、「貧困削減と英国投資家～ロンドンプリンシプル」同 No.17、「ミレニアム開発目標達成危うし～

あせる英国政府」同 No.22 ( http:/forum/britain/)） (1) 貿易投資関連政策

イギリスの援助政策には、特に 80 年代において、経済政策的な要素が色濃く見受けら

17 Peter Burnell, “Introduction to Britain’s Aid”, in Anuradha Bose and Peter Burnell eds. (1991)

Britain's Overseas Aid since 1979: Between Idealism and Self-Interest, Manchester University. 18 Appendix1-2.2(4), 2.3(4)参照

10

れた19。しかしながら、近年は経済政策と援助政策を切り分ける方向が打ち出されている。

援助政策を経済政策として運用するスキームとして悪名が高かった ATP スキームは廃止

され、官民協調による貿易投資促進を目指したスキームが英連邦開発公社（CDC）に付与

されるなど、両政策の担い手が意識的に棲み分けられてきている。 こうした動きは、純粋な援助を目指すDfIDの強い意向に拠る部分も大きい。例えばDfID

の初代総裁である Clair Short は、貿易振興を目的とした中国訪問を拒否して話題を呼ん

だ20。もっとも、このような政策デマケーションが可能となった背景には、途上国との経

済関係のシェアが他のドナー諸国と比べて小さい事実がある。イギリスにとって援助の経

済政策的側面が有する重要性は、ドイツや日本ほどには大きくなかったと言える（図表

A1-2-4⑬⑭⑮）。 (2) 軍事援助

1997 年以降、援助と軍事援助などの戦略的な外交政策との役割分担は意識的に推進され

てきている。とはいえ援助政策が他の政策分野と相互に影響し合っていることに変わりは

ない。9.11 以降の対パキスタン支援など、現在の援助にも外交戦略的要素は充分に見受け

られる。 (3) 同盟：英連邦政策

歴史・社会的な繋がりが強い英連邦諸国に対しては特定の保護・優遇政策（移民規定等）

を通じて社会的関係の安定が図られているが、英連邦の大半を占める途上諸国への保護・

優遇政策は援助政策と多分に重なり合うところである。実際、英連邦事務局（The Commonwealth Secretariat）の枠組みでも技術協力は活発に行われており、イギリスの

二国間援助と英連邦事務局を通じた援助との使い分けは複合的である21。 一方、「外交クラブ」としての機能を持つ英連邦事務局の加盟国としてのステータスと

首相、閣僚会合への出席権は、時に外交上の制裁手段として用いられている22。例えば、

パキスタンのムシャラフ大統領は、民主的手続きを踏まずに就任したことを理由に英連邦

首脳会談への出席を停止されたことがある他、近年ではジンバブエのムガベ大統領への制

裁措置として、同国の連邦加盟資格が停止されている。英連邦事務局を通じた制裁措置の

発動は、事務局が他の先進国をも含む国際機関としての立場にあることから、イギリスに

とっては二国間援助の凍結よりも使いやすい制裁手段として活用されていると言えよう23。 19 Appendix 1-2.1 参照。 20 Christpher Hill (2001) “Foreign Policy”, in Seldon, A. ed., Blair Effect, Little, Brown and Company.

DfID 創設以降のイギリスの援助政策の転換は、労働党政権の政治志向とトップレベルの強いイニシア

ティブに依拠している。 21 英連邦事務局では 1971 年以来、英連邦技術協力基金（Commonwealth Fund for Technical

Cooperation: CFCT）スキームが、連邦諸国への技術協力に用いられている。協力内容は人材派遣と

各種トレーニングの供与が中心で、分野としては公的セクター改革、財務管理、貿易、民主化、ジェ

ンダーなどソフト面の各領域が挙げられる。近年この他にもボランティアベースの人材派遣スキーム

（The Commonwealth Service Abroad programme: CSAP）が設けられた。英連邦事務局ホームペー

ジ（http://www.thecommonwealth.org/） 22 山本愛一郎、「大英帝国健全なり」英国援助事情 No.8 (http:/forum/britain/) 23 イギリスの援助供与額から考えても、英連邦諸国に対しては事務局を通じた制裁措置の方が有効性が

高いことは想像に難くない。

11

(4) PKO/平和構築 従来からイギリスの援助政策は外交的観点による要素を多く含んできたものの、安全保

障政策とは直接的には関係が薄かった。援助が活用されたのはむしろ英連邦の振興維持や

国際協調の推進といった外交領域であった。ところが冷戦後の環境変化から、軍の役割が

PKO など平和維持の領域に拡大されたことと並行して、援助、特に人道援助に期待される

紛争処理と平和構築の要素に注目が寄せられるようになった24。人道援助の供与が貧困削

減の観点から正当化され、DfID 内でも人道援助の担当部署が設置され、投入実績でも 90年代後半から緊急支援の増額は顕著である（図表 A1-2-4⑩⑪）。 しかしその実施に際しては、人道援助が持つ中立性の確保に加え、開発援助における

MDGｓのような国際的な合意を得た到達目標がないことによる到達目標設定の困難とい

った問題が生じており、また PSO（People’s Security Organization of Force）・PKO と抱

き合わせに行われる人道支援がどの政策主体の管轄下に置かれているのかも依然として曖

昧である。こうしたことから、ポスト冷戦期の安全保障政策と人道支援政策のデマケーシ

ョンは未だその模索過程にあると言えよう。

(5) グローバル・イシューにおける協力：債務削減イニシアティブ 開発援助の目的を貧困削減に絞り、他の政策目的から意識的に切り分ける試みは、援助

の効率化への取り組みの中で進められたが、効率的な援助政策の遂行には、国際社会にお

けるイギリスのステータスを確保するという目的も賦課されていたと考えられる。つまり

金額が少なくとも大国としてのステータスに恥じないインパクトを有した援助が模索され

たのである。この目的に対しては、貧困削減に資する援助の供与に加えて、これを補強す

る形で、債務削減イニシアティブを初めとする国際会議の場でのリーダーシップの発揮と

いう政策手段が取られている。また国際開発の理論的研究への注力も、ドナー・コミュニ

ティーでの発言力の強化に向けて推進されている。 (6) 人的交流政策：移民政策、留学生支援、文化交流政策

イギリスにとって 大の援助供与先であるインドのように、イギリス国内に多数の居住

者、移民を擁する国への援助には、国内社会政策としての側面が多分に内包されている25。 DfID の援助スキームの中にはイギリスへの留学生向けに奨学金制度があるが、ブリテ

ィッシュカウンシルによる文化交流政策と並行して行われており、両者のデマケーション

は明確でない。

24 冷戦後の国際環境の変化を受けて、西側諸国の安全保障概念の焦点が国際社会の危機管理・紛争予防

と平和維持へと移行したことに伴い、イギリスでは防衛政策全般の再定義がなされ、英国軍も PSO・

PKO への貢献が期待されて新たな任務の遂行に適した形に再編された。ギャレン・ムロイ (2001)「イ

ギリス流の戦争と平和」『国際安全保障』第 29 巻 3 号、細谷雄一 (2001)「ブレア政権と冷戦後の国際

安全保障－「防衛外交」・｢危機管理｣・「国際共同体」」『海外事情』。国防費の減少は図表 A1-2-4⑯⑰か

らも確認できる。 25 南アジア援助の他、中進国でありながら比較的多くの援助を受けているカリブ諸国への援助も国内政

策の色彩が強いと指摘されている。図表 A1-2-4 (20)(21)、コラム 2 参照。

12

【コラム 2：票につながる援助】 イギリスの対南アジア援助に国内の移民勢力の存在が影響していることは、彼らの国内有

権者に占める割合の高さから見ても想像に難くない。例えばインド系移民はアイルランドを除く移民の中で 多数を誇り（図表 A1-2-4(21)）、浮動議席の実に半数はインド系住民の票に左右されるとまで言われている26。

DfID の初代大臣として強いリーダーシップを発揮し、貧困削減に向けた援助推進の旗振り役を担った Clair Short 女史も、対南アジアの貧困削減支援には実に熱心であった。また、今次アフガン攻撃の際には、ブレア政権がブッシュの報復政策に全面協力を示した直後に、「アメリカはアフガニスタンの貧しい民を犠牲にするような報復を行ってはならない」と訴えて注目を集めた。

彼女の選挙区バーミンガムは、南アジア系住民とイスラム系住民の多い地域として知られている。

山本愛一郎（2001）「米国同時多発テロと英国援助界」『英国援助事情』No.1 ( http:/forum/britain/) 1.3.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段

従来イギリスの援助は貿易、投資、安全保障など複数の目的に利用されてきたが、1997年に援助の目的を貧困撲滅に限定したことを境に、援助手法の選択が意識的に行われるよ

うになった。特に経済政策的な意味合いを持っていた ATP スキームが廃止されたことは大

きな変化である。ATP に課せられていた機能は、一部 CDC を通じた援助に継承されると

共に、OOF などその他の経済政策手段に任されるようになった。一方で援助スキームの中

では、貧困削減目的に資するスキームとして債務削減が積極的に活用されるようになった。 歴史的関係の維持や社会関係の醸成および国内社会政策といった援助の政策目的に対し

ては、引き続き援助と他の政策手段が相互補完的に運用されている。イギリスと歴史的関

係の深い英連邦諸国は、英連邦保護・優遇政策を受けると同時に常にイギリス援助の主要

対象とされてきたが、これは援助目的の貧困削減志向への移行後も変化していない。これ

らの諸国の大半はいわゆる低所得国であり、イギリスの援助政策の 重要課題が貧困撲滅

に限定されても依然としてイギリスの援助対象地域に留まった。裏を返せば、イギリスの

援助政策の転換は、援助対象地域の選択に変化をもたらすものではなかったために、かく

もダイナミックに打ち出すことができたのだと言える27。また、文化交流政策と並行して

援助の中の特定のスキームで実施されてきた、奨学金供与制度や国内開発教育など社会関

係醸成への取り組みは、そのまま継続されている。 貧困撲滅目的に限定された援助とその他の政策手段とのデマケーションという構図に

必ずしも沿っていないのが、広義の安全保障に向けた緊急支援の分野である。開発援助の

高位の目的を貧困削減に限定したにも関わらず、緊急支援は安全保障政策を補完するも

のであり、拠出の判断には政治的な要素も含まれる。「貧困削減」と「安全保障の必要性」

という矛盾を孕んだ目的をどのように整合的に説明し追求していくのかは、今後のイギリ

ス援助の課題であると言える。 イギリスの開発援助政策の政策目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロットす

26 インド外務省ホームページ“India-UK Relations”(http://www.meaindia.nic.in/foreignrelation/). 27 さらにイギリスは、軍事行動や安保理、英連邦を介した介入など、途上国諸国への制裁的な役割を担

う政策ツールにも事欠かなかったため、援助の目的を貧困削減に限定することが可能であった。

13

ると図表 1-5 のようになる。 (2) 政策効果 イギリスの開発援助政策は、1997 年の政策転換を契機にその政策目的を従来よりもはる

かに効果的に発現することができるようになったと考えられる。例えば対インド援助は、

イギリスにとっては比重が大きかったものの、多くのドナーからの支援を受けるインドに

とっては同等の重要性を持っておらず、援助政策に課せられた目的は必ずしも効果的に発

現されていなかった28。イギリスにとっても援助は数ある政策手段の中に埋もれ、十分に

活用されることは少なかったのである。しかし、商業的観点からの援助が廃止されて援助

目的が貧困削減に絞られたことで、少額ながらも安定的な援助はインドにも受け入れられ、

二国間外交関係の強化と歴史・社会関係の維持・発展に関して他の政策と相互補完的な効

果を発現するようになった。 また対ウガンダ援助では、援助の政策目的は従来から両国間の歴史的・社会的関係の維

持に置かれていたが、これについても自ら貧困削減支援を実施すると共に、国際社会に向

けて貧困撲滅に資する債務削減を積極的に提唱した結果、ウガンダは HIPC 初の債務削

減国となった。そしてこのことはウガンダとの二国間関係における効果を発現する以上に、

ドナー・コミュニティーにおけるプレゼンスの向上と国内有権者層への政策アピールへと

繋がったのである。 このようにイギリスの援助政策の転換は、ブレア政権の国際開発達成への取り組みの結

果であると同時に、その金額面でのインパクトの弱さを克服する取り組みであったといえ

よう。つまり、効率性の小さかった経済政策の側面を切り捨て、二国間の友好的な関係の

維持とドナー・コミュニティーにおけるステータス確保といった観点から効果的な手法と

して貧困削減を前面に押し出した援助を選択したのである。このようなイギリス援助の工

夫は、金額的ハンディを乗り越え一定のインパクトをもたらすことにある程度成功してい

る。

28 Appendix2-4.2(1)参照。

14

図表 1-5：イギリスの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化

/社会関係

の維持

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 安全保障貿易/

投資促進

無償資金協力

/技術協力 ○ ○ ○ （’80s）

緊急支援 ○ ‘90s～

債務削減 ○ ○ ○

開

発

援

助

政

策 奨学金／国内

開発教育 ○

貿易投資関連政

策 ○

軍事的介入・援助 ○

同盟 ○

PKO/平和構築 ○

ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに おける協力 ○ ○

人的交流政策 ○

15

1.4 フランスの対外政策と開発援助 1.4.1 対外政策手段のデマケーション

1960 年までに大半の植民地が独立を果たした後、フランスは、新規独立国の成長過程に

関与しプレゼンスを維持することによって、旧植民地に対する自国の影響力を保持してい

く方針を採った。以来、フランスの外交政策は「影響力と連帯（Influence and Solidarity）」をキーワードに構築され、対外政策手段の一つとしての援助においてもその意向が反映さ

れている。援助開始時から今日に至るまで、フランスは旧植民地諸国に対して重点的に援

助を供与している。 冷戦後の国際環境の変化を受けて伝統的な介入主義が見直され、フランス語圏アフリカ

との関係の近代化が模索される等、現在、フランスの外交政策は過渡期にある。しかし、

1998 年に実施された援助体制再編の際にも、旧フランス領アフリカ諸国と若干の貧困国が

今後の援助対象として「優先連帯地域（Priority Solidarity Zone：ZSP29）」に選定される

等、今後とも援助政策に大きな変化は見られないと思われる。 フランスはこれまで、外交方針である「影響と連帯」の実現に向けて、開発援助を他の

政策ツール（貿易・投資政策手段）と連携させ、また時には援助を他の政策手段導入の掛

け橋としても用いてきた。以下に、他の対外政策手段を概観する。 (1) 貿易投資促進手段

1960 年代以降フランスは、援助金額の増額とともに被援助国との経済関係の強化も並行

して推進し、多くのフランス語圏アフリカ諸国ではフランスが 大の貿易パートナーとな

っていった。また投資面でも、ODA の枠組みでフランス語圏諸国向けの民間投資に補助

金を付与し、フランス企業による民間投資を側面的にサポートしたため、援助と一体とな

って旧植民地との経済関係の強化が進められた30。フラン圏諸国の中央銀行が発行した通

貨はフランス国庫の保証を受けており、通貨の兌換性や為替レートのリスクがなかったた

め、フランス企業にとっても政府によるフラン圏維持の政策は好ましく、またフラン圏へ

の投資はメリットが大きかった31。 フランスのアフリカ向け援助では、ソフトローンと政府により付保された民間資金の組

み合わせによる「プロトコール援助」の供与によって、経済・投資目的がその他の地域よ

り明確に表れた。貿易・投資等の経済政策手段と援助との連動が図られており、両者はデ

マケーションというよりもむしろ、シナジー効果を発揮したと言える。フランスの途上国

経済、特にアフリカ諸国との経済的な相互依存関係は他のドナー国より高く、フランスの

地域別輸出入額実績にその大きさが顕れている（図表 A1-3-5⑬⑭）。 (2) 軍事的介入・軍事援助 フランスは、アフリカのフランス語圏諸国に対して、開発援助に加えて軍事力や軍事援

29 1998 年の援助体制改革とともに定められたフランス援助の重点的実施地域。図表 A1-3-4 参照。 30 J. Barron Boyd, Jr. (1982) “France and the Third World: The African Connection” in Philip Taylor

and Gregory A. Raymond eds, Third World Policies pf Industrialized Nations, Greenwood Press. 31 J. Barron Boyd, Jr., op.cit.

16

助を併用しながら影響力の維持に努めてきた。旧植民地の独立後も現地で軍事的プレゼン

スを維持し、「アフリカの憲兵」として地域紛争に軍事的な介入を行っている32。しかし、

近年のアフリカにおける民族紛争や内戦の増加による紛争の質の変化に伴い、従来のよう

な頻繁かつ大規模な軍事的介入は不可能となり、内政に関与しないよう方向転換を図りつ

つある。現在では、在留フランス人および外国人の安全確保にフランス軍のプレゼンスが

求められる場合にのみ派兵するようになり、この動きと併せて、アフリカ駐留フランス軍

の再編による兵力削減も着実に進んでいる。 これまでのフランスによる主な軍事介入先をコラム 3 に示した。これらの国の大半が

ZSP に選定されており、同じ対象に対して 2 つの政策手段を並行して活用してきたことが

明らかである。また、軍事クーデターの勃発等に対しては、軍事的介入に加えて援助の停

止も行っている。その意味で、フランス語圏アフリカの安定と影響力の維持という共通の

目的に向けて、2 つのツールを重層的に活用していると言えよう。

【コラム 3：フランスによる主な軍事介入実績（括弧内は介入年）】 フランスは旧フランス領のアフリカ諸国の紛争処理や治安維持を目的に、積極的に軍事的介入を行ってきた。以下は主な介入例である。

セネガル（62 年）、ガボン（64 年、90 年）、中央アフリカ（67-70 年、79 年、96-97 年）、チャド（68-72 年、83-84 年、86-）、ザイール（77-78 年、83-84 年、91-92 年）、トーゴ（86 年、91 年）、ルワンダ（90-93 年、94 年）、ベナン（91 年）、コンゴ共和国（97 年、98 年）、シエラレオネ（97 年）、ギニアビサオ（98 年）、コンゴ民主共和国（98 年）

出所：片岡貞治 （2001）「アフリカ紛争予防：フランスの視点（仏の対アフリカ政策から）」 『現代アフリカの紛争問題および紛争解決の模索』日本国際問題研究所

(3) PKO フランスは PKO に熱心な国の一つであり、2001 年には国連の直接的な指揮もしくは安

全保障理事会の決定に基づくアドホックな活動に対する第 2 番目の兵力供給国であった。

予算的にも第 4 番目の拠出国であり、2 億 4,200 万ユーロ（2001 年）に上っている33。フ

ランスは援助政策の中では安全保障目的を直接的に追求していないため、前述の軍事的介

入・軍事援助と並んで PKO にも主要な安全保障手段としての役割が分担されている。 (4) 人的交流政策 フランスは旧植民地、特にマグレブ諸国（モロッコ、アルジェリア、チュニジア）から

多くの移民を受け入れている。マグレブ諸国からの移民は 1970 年代に急増大したが、当

時、民族的にも宗教的も異なるマグレブ系移民の受入に対してフランス政府は消極的であ

り、むしろ移民の帰国を促進する政策が採られていた。しかし、その後も移民数は増加し、

現在では在仏移民を通した旧植民地諸国との経済連携が盛んになっている。例えば、モロ

ッコ系移民が本国に送金する額はモロッコの外貨収入の 6 割を占めている34。 移民政策以外にも、「影響力と連帯」を実現する手段として、フランス文化やフランス

32 片岡貞治 (2001)「アフリカ紛争予防：フランスの視点（仏の対アフリカ政策から）」『現代アフリカの

紛争問題および紛争解決の模索』日本国際問題研究所。 33 Ministry of Foreign Affairs (2001) Report on Activities in 2001, p. 9. 34 詳細は Appendix2-7 参照。

17

語の普及を目的とした人的交流政策が採用されている。フランスは、国際協力・開発業務

の戦略目的として「フランスの思想を海外に普及する」、「世界のエリート層への教育によ

り積極的に関与する」、「視聴覚（マルチメディア）プログラムにおけるフランスのプレゼ

ンスを拡大する」の 3 点を掲げ、人的・文化的交流を通したフランスの影響力拡大を目指

してきた35。開発援助と並行して、外務省傘下の「文化協力（SCAC）」プログラムを通し

て、途上国における文化・科学技術面での協力も実施している。これら人的交流政策の主

要な対象国は、開発援助の重点国と重なりが見られる。 1.4.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段 フランスの援助政策は歴史的関係によって深く規定されており、主にアフリカのフラン

ス語圏諸国との経済的な関係維持と文化的な影響力行使の手段として機能してきた。アフ

リカ以外では、同じく旧植民地であるインドシナ地域が特殊な地位にあると言えよう。援

助実施機関は、援助対象国がフランス語圏かそれ以外かによって異なる体制を取り、援助

供与国に直接的に影響力を及ぼせるようタイドによる二国間援助を重視してきた。 フランスの開発援助政策の政策目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロットす

ると図表 1-6 のようになる。 (2) 政策効果

フランスの援助は、冷戦の終了、対アフリカ関係の見直し、テロ後の国際環境の変化等

を背景に、援助実施体制のスリム化、マルチの重視、アンタイド化等、新たな路線への変

更途上にある。援助目標についても、他ドナーと同様、貧困削減を上位に据えるようにな

った。これまでのフランスの援助は重層的に行使される外交政策ツールの一つとして位置

付けられてきたため、意図的に他の政策手段と併用されており、援助だけの政策効果を判

断することは極めて難しい。しかし、カメルーン、モロッコへの二国間援助事例から、フ

ランス語圏諸国との関係の維持・発展において一定の効果があったと判断できよう36。

35 外務省内で国際協力業務を管轄する「国際協力・開発業務局（Directorate-General for Development

and International Cooperation：DGCID）」による。 36 Appendix2-6、Appendix2-7 参照。

18

図表 1-6：フランスの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化

/社会関係

の維持

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 国内問題

対策 安全保障 貿易/ 投資促進

有償資金協力 ○ ○ ○

無償資金協力

/技術協力 ○ ○

開

発

援

助

政

策 債務削減 ○ ○

貿易投資関連政

策 ○

軍事的介入・援助 ○ ○

PKO/平和構築 ○ ○

人的交流政策 ○ ○

19

1.5 ドイツの対外政策と開発援助 1.5.1 対外政策手段のデマケーション

ドイツの開発協力政策37は、冷戦期から安全保障の政策手段として活用されると共に、

経済政策と連携して国内経済への還元を目指す政策手段として位置付けられてきた。政策

文書の中で「国益の達成」と「人道主義」の共存が謳われているように、国益の追求手段

としての援助と並行して、キリスト教系 NGO を介した人道支援も継続的に行われてきた。 この中で安全保障分野の政策目的は、東西対立から冷戦後の地域安全保障体制の確立、

近年では不安定な地域の紛争予防へと推移してきた。このため、冷戦期には途上国の西側

陣営への取り込みに向けられていた開発協力は、EU 統合を目指した近隣の旧ソ連、東欧

諸国の支援、更には紛争予防に向けた「予防開発」へとその対象を変化させてきている（後

述)38。 このような政策目的の変化の影響を受けながら、ドイツでは安全保障、経済、人道それ

ぞれの分野で、開発協力と他の政策ツールとのデマケーションないし調整が図られている。 (1) 貿易投資関連政策

ドイツの開発協力は、ドイツ復興金融公庫（KfW）が担ってきた役割が示すように、資

金調達と貿易・投資に資する民間活動の補完と支援に向けられており、まさに経済政策の

一部に組み込まれ、輸出信用など、ODA の枠外に位置付けられる他の経済政策ツールと

補完的に用いられてきた。その背後には、ドイツの開発協力が自国の利益増進を前提とし

てきたことに加えて、ドイツの援助哲学である「投資促進が途上国の開発にも寄与する」

という考え方が存在している。一方、経済関係の強化と並んで重視されてきた人道的支援

は、同じ「開発協力」のなかでも主に教会組織や NGO を担い手とするスキームに任され

てきた。つまり開発協力政策は、その目的に応じてスキームの使い分けを行ってきたとい

える。 (2) PKO

ドイツの開発協力政策は、経済政策と一体化して発展してきた一方、外交・安全保障分

野での貢献も期待された。近年、ドイツの安全保障政策の方針転換に伴って、同分野で開

発協力に課される役割にも変化が生じている。90 年代初めの湾岸戦争では「自衛を目的と

するドイツ連邦軍は NATO 領域外への派兵は行わない」という方針から後方支援に留まっ

たが、その後 90 年代半ばまでに軍の再定義が図られ、自衛から危機管理、紛争予防、平

和維持活動へと連邦軍の活動の幅が拡大された39。この結果、90 年代後半に生じたボスニ

ア・ヘルツェゴビナ、コソボ、マケドニアなどの地域紛争への PKO には連邦軍が派兵さ

37 ドイツでは従来から「開発援助」は「開発協力」という名称で呼ばれてきた（Appendix 1-4 参照）。こ

のため本節でも「開発協力」、「開発協力政策」の用語を用いている。 38 「予防開発」の概念は、冷戦後注目を集めた「予防外交」（未然に紛争を防ぐ取り組み）の議論に沿っ

て、国連のガリ事務総長（当時）が提唱したのが始まりである。 39 ドイツ安全保障政策の転換は、NATO の「危機管理型安全機構」への変質と連動して行われた。岩間

洋子（2001）「ドイツの安全保障の変化と連邦軍改革」『国際安全保障』第 29 巻 3 号。

20

れた。これを受けて、冷戦後の国際社会で盛んに論じられるようになった「予防開発」へ

の貢献、すなわち開発により途上国の経済・社会の安定化を通じて紛争を未然に防ぐとい

う役割を新たに担うことになった。 1998 年 11 月、フィッシャー外相は外務省内に、予防開発に関連する政策調整のため連

邦人権政策・人道支援担当官を設置した。同担当官は人権・人道支援の政策分野における

諸政策の調整を担当し、特に 1994 年以降外務省内で隔月開催されている人道支援委員会

との緊密な連絡により、政府として必要な支援の提供を図る役割を担う。人道支援委員会

は、経済協力省（BMZ）、文化教育省、防衛省など関連省庁と NGO の連絡・調整機関で、

1991 年のクルド人難民問題を契機に組織され、1994 年のルワンダ問題に際して本格的に

稼動し始めた。この委員会の下、開発協力は連邦軍の PKO 活動と整合的に運用されるこ

とが企図されている。 一方、「予防開発」の推進と相俟って開発協力が途上国の非軍事化に活用されるように

なり40、従来途上国に対して行われてきた軍事援助を開発協力に代替する方向転換が進め

られている。この関連で、安全保障戦略の一環として地政学上重要なトルコに対して行わ

れてきた軍事援助は次第に削減され、同等の資金が開発協力へと切り替えられている。

(3) グローバル・イシューにおける協力：債務削減コミットメント 国際社会福祉の推進においても、開発協力はドイツの重要な政策ツールになっている。

人道的観点による途上国支援という目的は、開発協力の枠組みの中では NGO を通じた支

援が担っているが、これに加えて、国際会議の場での積極的な協力政策も実施されている。

例えば債務問題について、近年ドイツは債務削減コミットメントを強めている41。 しかしながら、自国経済への恩恵を前提としてきたドイツの開発協力政策の原型は、国

際的な開発の潮流が持つ思想と矛盾することも多い。債務削減へのコミットに伴うローン

供与の逓減は、投資を開発の基本としてきたドイツの方針とは明らかに矛盾している。こ

うしたことから、国際協調に向けた取り組みと開発協力との調整のあり方が模索されてい

るといえよう。 1.5.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段

ドイツの開発協力政策は、その政策文書にも掲げられた通り、「国益」と「理想主義」

の双方を共に達成することを目指して進められてきた。開発協力が追求するドイツの「国

益」には、政治外交的な利益と経済的な利益が含まれる。

40 Appendix 1-4.2 参照。 41 ドイツ政府は従来から二国間ベースの債務削減を行ってきたが、多国間の債務削減については、1999

年のケルンサミットにおいて、債務削減が主要論点のひとつであったサミットの主催国として約 5 億

ユーロ相当の HIPC 債務削減を公約したのが初めてであった。この背景には前年に政権与党がキリスト

教民主同盟（CDP）からドイツ社会民主党（SPD）に交替したこと、また国際的な NGO である「ジ

ュビリー2000」の活動の影響と国内 NGO の圧力があったと考えられる。ただ近年は、債務削減の手続

き上の制約から、思うように削減額を伸ばせないでいるとも言われている（ドイツ外務省関係者から

のインフォーマル・インタビューによる）。

21

政治外交上は、初期の開発協力が東西冷戦のツールとして活用されていたように、安全

保障の確保という政策目的が追求されている。対トルコ援助に見られるように、この目的

に対しては軍事援助や武器の調達が並行して行われてきた42。近年は、ドイツの安全保障

政策そのものの転換により、域内安全保障体制の確立とそれに向けた信頼醸成が政策の主

目的に据えられるようになり、開発協力にも新しい安全保障政策を補完する役割が期待さ

れるようになった。すなわち、援助供与による二国間関係の強化に留まらず、「予防開発」

の理念に基づく開発協力や、紛争後地域での平和構築に向けた協力を通した安全保障の強

化が図られるようになってきた。この傾向は対旧ソ連・東欧諸国支援にも顕れている。他

方で軍事援助の役割は逓減し、開発協力がこれと代替的に用いられるようになったことも

指摘できる。 「国益」のもう一つの側面がドイツ企業の対外輸出、投資の促進である。KfW を通じた

有償資金協力は、輸出信用など他の経済政策手段と並んで民間の資金調達を補う形でデザ

インされ、企業の輸出振興と投資促進に寄与してきた。この点から見ると、ドイツの有償

資金協力はまさに経済政策の一部をなしてきたと言える。ドイツの開発協力が色濃く「商

業主義」のイメージを呈している由縁がここにある。 一方の「理想主義」の追求は、キリスト教精神の下、NGO を通じた支援スキームを中

心に展開されてきた。90 年代以降は、債務削減の国際的な取り組みへの協力も、理想主義

的な人道支援の文脈で進められている。 また、ドイツの援助には、イギリス、フランス両国の援助に見られる旧植民地諸国との

歴史的、社会的関係の維持という要素はさほど強くないが、援助を通じてこれら諸国にお

ける一定のプレゼンスを保持している43。 このように、ドイツの開発協力には複数の目的が課されてきた。しかしその目的ごとに

異なるスキームと実施機関が設けられてきたこと、またそれぞれに他の政策ツールとの併

用が図られてきたことで、開発協力はそれが期待された役割の遂行を比較的円滑に果たし

てきた。 ドイツの開発協力政策の政策目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロットする

と図表 1-7 のようになる。

(2) 政策効果 ドイツの開発協力のスキームは、民間への「橋渡し」役として、公的資金投入のための

組織化された金融デザインの中で構築されてきた。この結果、開発協力は、輸出信用など

ODA 枠外の経済政策ツールと連携して、ドイツの民間貿易・投資の促進という目的を達

成してきた。ドイツと途上国との間の貿易・投資関係の比重が他の欧州ドナー国に比して

高いことも、その証左といえよう（図表 A1-4-7⑬⑭⑮）。特にアジア地域については、中

国との関係にも見られるように、開発協力を通じた経済関係の緊密化が進められている44。 42 対トルコ支援については Appendix2-9 参照。 43 例えばドイツは、2001 年および 2001 年までの 10 年間のいずれをみても、ナミビアで第 1 位、カメル

ーン、中国、トーゴで第 2 位、タンザニアで第 5 位のドナーとなっている。もっとも中国については、

旧植民地というよりむしろ経済的関心によるものといえよう。 44 アジア地域でのドイツの援助が産業振興支援を盛んに行っていることも示唆的である。Appendix2-8

参照。

22

また、冷戦終結後に強化された旧ソ・東欧地域への支援は、同地域との民間貿易・投資

の促進を睨みながら、その前提条件となる EU を機軸とした地域安全保障体制の醸成を目

的としてきた。EU 大の経済力をもつドイツが、積極的に EU 内後発国と加盟候補国の

開発と民主化を支援していることは、ヨーロッパ域内の信頼醸成に少なからず貢献してい

ると考えられる。ドイツが長年支援してきたトルコの EU 加盟が実現すれば、それは開発

協力の成果に拠るところが大きい。

図表 1-7：ドイツの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール

目的 手段

人道/ 貧困削減

安全保障貿易/

投資促進

有償資金協力 △ ○ ○

無償資金協力

/技術協力 △ ○ ○

債務削減 ○

開

発

援

助

政

策 NGO 支援 ◎

貿易投資関連政

策 ○

軍事的介入・援助 （冷戦期）

PKO/平和構築 ○ 冷戦後

ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに おける協力 ○

23

1.6 オランダの対外政策と開発援助 1.6.1 対外政策手段のデマケーション

オランダの外交政策は、国際主義の伝統の下、国際開発をその主要な外交目的のひとつ

に掲げてきた。このため開発協力は、外相と並ぶ開発協力相の地位にも顕れているように、

従来から中核的な外交政策ツールとして位置づけられ、対途上国外交と一体化して運用さ

れてきた。 特にオランダ外交のもうひとつの主要目的である人権促進に関しては、開発協力は長ら

く途上国の人権問題に対するポジティブ、ネガティブな制裁手段として用いられてきた。

しかしながら、人権促進という大きな課題を金額の限られた援助に頼ることには限界があ

る。近年では開発協力政策の目標が MDGs の達成と貧困削減に特定されたことで、開発協

力が純粋な開発を目指す側面が強まり、人権促進という政策目的も開発の枠組みの中で扱

われるようになってきている。一方で、紛争地帯の復興と安定という課題への対処は、近

年、国際社会において開発協力に新たに期待されるようになった役割である。 これらの目的に向けて、開発協力は他の政策ツールと総じて複合的に機能していると言

える。

(1) 貿易投資関連政策 オランダでは 1980 年代以降、援助と経済的利益追求との関係が議論されてきた。現在

の援助スキームの中で国内企業へ直接的に利益が還元されるのは、ORET プログラムのタ

イド援助（無償）のみであるが、これは民間支援を担うオランダ開発金融公社（FMO）が

担当し、大使館を拠点とする通常の二国間援助スキームとは切り離されて実施されている。

また、オランダ企業の投資先における技術支援を行う TAEM プログラムも、間接的に国内

企業の投資促進に繋がっているが、これも経済省の関与の下、FMO が実施機関となって

いる。つまり、オランダの開発協力は総じて他の経済政策ツールとは切り離されている。

一部経済政策と重なり合う援助スキームについては、スキームと実施主体を通常の援助と

分けて取り扱っているのである。

(2) PKO/平和構築：軍・警察による国際協力 紛争地域の安定化に向けた平和構築支援や復興支援は、オランダの開発協力政策方針の

中でも重視されてきている分野であり、近日設置が決定された安定化基金も紛争地帯への

緊急支援に活用されることになっている。ただし、パートナー国以外の国では、平和構築、

復興支援に用いられ得る開発協力スキームが限られているため、これらは通常の二国間援

助とは別の枠組みで扱われる45。 一方、オランダは陸・海・空の各軍を保有しており、緊急時の人道的援助など国際平和

への貢献は、自国および同盟諸国の領土保全と並んで、これら国軍の重要任務のひとつと

なっている。現在、約 3,000 余人のオランダ兵士が危機管理、人道救援活動、災害救済地

救援を含む平和活動に従事しており、殊に近年は他国の軍隊と協力して活動に臨む場面も

45 Appendix1-5 参照。

24

増えている。例えば、過去 50 年以上に亘って NATO 同盟軍に属しているオランダ陸軍の

場合、他の NATO 同盟国の領土保全を主要任務とし、NATO 同盟軍と共同部隊を編成す

るなどの連帯を図ると共に、特にイギリス軍とは平和活動の分野での協力関係を構築して

いる。またオランダでは警察も、国軍と同様に軍隊の機能を兼ね備えており、軍警察とし

て国防省に属している。この軍警察もまた、時に国境を越えた支援要求に応えることがあ

る。このように国際平和構築・維持に向けては、開発協力の他に軍の派兵と警察の動員と

いう政策ツールが存在し、これらは複合的に用いられている。 (3) グローバル・イシューにおける協力

国際会議の場における途上国への支援や、人権、環境といったグローバル・イシューへ

の国際的な取り組みに向けたイニシアティブの発揮も、オランダが外交目的の達成と自国

イメージの向上に向けて採用してきた外交政策手段である。特に国際開発、貧困削減とい

う政策目的に対しては、累積債務問題解決のイニシアティブや EU による開発協力の推進

などが開発協力と並行して行われてきた。 1.6.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段

オランダの開発協力が置かれた環境は、国際主義の伝統に基づく同国の外交政策が、国

際開発の達成そのものを政策目的に掲げてきたという点において特徴的である。すなわち、

オランダの援助は他の政策目的を達成する手段としてではなく、純粋な開発を目的として、

国際会議の場における途上国支援など他の政策ツールと複合的に用いられてきた。 ただ、外交政策のもうひとつの基軸目的として従来から重んじられてきた人権促進に関

してだけは、オランダは援助をその達成手段として用いる試みを続けてきた。しかしなが

らこの人権と開発とのバランスは、オランダの援助政策の歴史の中で常に難しい課題を提

起してきた。インドネシアでの人権外交の失敗にも見られるように、決して多額ではない

援助を人権促進の梃子として用いることには限界があったためである46。 近年の政策方針では、政策目標の 終地点に MDG の達成を据え、国際開発の側面が全

面に押し出された形となっている。また政策の一貫性を殊に重視することで、政策効果の

促進を図っている。これは、リード・ドナーとしてのプレゼンスの向上と、Like minded47

のイメージの定着を意識した結果とも受け取れる。ここにおいて「人権促進」という政策

目的は、「貧困削減に寄与する民主化」、「グッド・ガバナンスの追求」といった開発目標の

中に内包され、あえて表面には打ち出されなくなった。 紛争地域における安全保障上の要請に対しては、援助は軍や警察の活動と併用されてき

たと考えられるが、ここ数年の国際社会の情勢を受けて、安定化基金の新設が決定された

ところである。

46 オランダの対インドネシア援助については Appendix1-5 参照。 47 イギリス、オランダ、デンマークなど少額グラントを中心とし、貧困削減を重視する援助理念を共有

している欧州ドナー諸国は、Like minded group(LMG)または Like minded donor group (LMDG)と呼

ばれている。

25

なお、援助を通じた国内経済への利益還元は、「援助と国益」論が盛んだった 80 年代の

一時期を除いて、あまり取り沙汰されることがなくなった。 オランダの援助は、それぞれの目的に適した援助実施主体とそこに属した援助供与スキ

ームに委ねられている。MDG 達成に向けた取り組みは、多国間援助と重点対象国におけ

る二国間援助を通じて進められ、後者は各国の大使館を拠点として、現地のニーズに即し

た柔軟な供与形態により実施されている。特に草の根レベルでの知識や活動が求められる

支援については、NGO との共同実施が行われる。国内企業への利益還元を内包したスキ

ームは、民間機関である FMO を経由する。紛争地域支援は、二国間援助の枠外で安定化

基金が担っていくのである。 オランダの開発協力政策の政策目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロットす

ると図表 1-8 のようになる。

(2) 政策効果 既に指摘したように、人権外交における援助の制裁的使用には限界が認められる。イン

ドネシアでの失敗にも見られるように、金額の少ないオランダの援助は、制裁的に利用さ

れるだけの影響力を有していないからである。人権外交への援助の利用は、旧植民地であ

るスリナムのように、小国でオランダの影響力が行使しやすい環境においてのみその効果

を発揮し得る。近年の政策方針から、オランダ自身も人権外交とのリンケージの限界は認

識しているものとみられる。 一方で、オランダの開発協力が国際主義を追求し、その中で金額ではなく質の面でリー

ド・ドナーになろうとする試みは、相当程度達成されてきている。MDG の達成という国

際的な開発目標を政策の 終目標に据えて多国間援助を重んじる一方で、SWAPs をはじ

めとする新しい援助手法の開発に熱心に取り組み、ドナー間協調の旗振り役となって着実

にそのプレゼンスと評判を高めてきているからである48。 更に、オランダが国際主義的な政策を推進しながらも二国間援助を継続していることは、

二国間援助のドナーとしての存在感を確保し、重点援助国における二国間関係の深化に貢

献していると考えられる49。特に大使館を援助供与の拠点にすることで、いわゆる「顔の

見える援助」が可能になり、限定されたパートナー国との狭く深い友好関係の構築が進展

していると言える。

48 2003 年に米国の世界開発センター（Centre for Global Development: CGD）が発表した OECD 諸国

の援助の一貫性を測る指標において、オランダの援助は 1 位にランキングされた（CGD ホームページ：

www.cgdev.org）。これについては政府の文書にも引用されている（http://www.minbuza.nl/default. sp?CMS_ITEM=8332BC64F97C4FF0A63D51AEA122D425X3X49858X52）。ただ、当該指標の作成

手法については、援助国の中でもその手法そのものについての疑問や、指標の改善の余地が大きいとの

見解も少なくない。反論の例としては古田外務省経済局長による“The Rich Respond”, Foreign Policy, Sep/Oct. 2003.など。なおオランダは 2004 年も引き続きランキング 1 位となっている。

49 オランダの重点援助国については、Appendix1-5.4 参照。

26

図表 1-8：オランダの開発援助政策目的・援助スキーム・他の政策ツール

目的 手段

人道/ 貧困削減

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 安全保障貿易/

投資促進

有償資金協力 ○ ○ （’80s）

無償資金協力

/技術協力 ○ ○

緊急支援 ○ ○ ‘90s～

NGO 共同 融資 ○ ○

開

発

援

助

政

策 ORET ﾌﾟﾛｸﾞﾗ

ﾑ（FMO） ○

貿易投資関連政

策 ○

PKO/平和構築 ○ ○

ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに おける協力 ○ ○

27

1.7 デンマークの対外政策と開発援助 1.7.1 対外政策手段のデマケーション

デンマークの開発援助は、国際福祉の増進と持続可能な環境開発の達成、および民主化

と人権の促進という理念の追求に向けて用いられると同時に、集団安全保障などデンマー

クの国益に資する外交政策の中核的な手段としても位置付けられてきた。近年は「パート

ナーシップ 2000」と呼ばれる政策文書において、開発援助の目的は「貧困削減志向の経済

成長」であることが明言されたことを受けて、途上国、デンマーク国内社会とのパートナ

ーシップの下でこの目的が達成されるべく、援助政策とその他の政策の再編が進められて

いる。 (1) 貿易投資関連政策

デンマークの援助には、民間企業を取り込んだ市場活用型のスキームが複数存在し、途

上国向け輸出、投資に対する信用保証と併せて、貿易投資促進の目的に向けられていると

みられる50。とはいえこれらの政策手段は必ずしも貿易投資政策の観点からのみ運用され

ているわけではない。デンマーク国際開発庁（DANIDA）の説明にもあるとおり、国内民

間企業とのパートナーシップが貧困削減志向の経済開発を推進している面も見逃せないか

らである51。例えば大型のインフラプロジェクトは、民間企業の投資を促進して資金調達

を行うことで初めて実現する。援助と貿易投資関連政策は、途上国支援を効率的に進める

ため政策手段に多様性と柔軟性を持たせてきたデンマークにとって、目的達成の必要性に

応じて適宜運用される政策ツールの選択肢のひとつなのである。 (2) PKO/平和構築

デンマーク外交では、集団安全保障への貢献は特に重んじられている政策課題である。

デンマークは安保戦略の機軸を EU、NATO、北欧地域、そして国連といった多国間協力

枠組みに置いて平和維持活動への貢献を活発に行っており52、現在では人口比で 大規模

の PKO 派遣国になっている53。PKO への積極的な参加は、安全保障の確保と共に、デン

マークの国際協力への貢献を世界に示し、国家イメージを向上させる役割も担っていると

考えられる。開発援助においては紛争予防支援と復興支援が「開発支援」スキームの中で

扱われ、PKO 派兵と並行して、これを補強する形で実施されている。 (3) グローバル・イシューにおける協力

国際開発に加えて、国際福祉の増進、持続可能な環境開発や民主化・人権の促進といっ

た理念を国際社会に敷衍することも、従来からデンマーク外交の主要な目的であり、国際

会議への積極的な参加や、国際機関や先進国への協力の働きかけを通じて、デンマークは

これらの達成を目指してきた。援助スキームの中に環境保護や人権促進の要素が盛り込ま

50 Appendix1-6 参照。 51 DANIDA, Modalities for the Management of Danish Bilateral Development Assistance. 52 武田龍夫(1998)『北欧の外交－戦う小国の相克と現実』東海大学出版会。 53 デンマーク外務省ホームページ http://www.denmarkkemb.org/international_context.html

28

れていることからもわかるとおり、開発援助もこれらの理念の追求に向けた政策手段とし

て、国際社会での協力推進活動と並行して活用されてきたと言える。 特に近年は、環境と開発、民主化と開発が同じ枠組みで語られるようになり、政策目的

の融合が進んでいる。このため、開発援助と環境、人権分野での国際協力が相互に整合的

に進められるよう、担当機関の再編が行われている。環境支援については、これまでエネ

ルギー環境省の管轄下に置かれていたが、開発援助を担当する外務省に移管された。また

人権支援についても外務省内に人権問題特別室が設置され、外務省で開発、環境保護、人

権促進に向けた各政策手段の調整が図られる体制が整ったところである54。 1.7.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段

デンマークの開発援助政策は、持続的な国際開発の推進という純粋な「開発」目的に加

え、集団安全保障や民主化・人権推進など全般的な外交目的を追求するための中核的な政

策手段として活用されてきた。これらの外交目的の追求に加えて、国際社会でイニシアテ

ィブを発揮することもデンマークが開発援助に課した外交目標と考えられる。これは、

2003 年の政策文書に記された「デンマークの国際協力の取り組みに内在する価値の反映」

という文言からも伺える。 こうした政策目的の下、規模は小さくても一定のインパクトの創出を意識したデンマー

ク援助の特性は、限られた資源を有効に活用し、その効果を 大限に引き出そうとする援

助実施段階の効率化への取り組みにも現れている。デンマークは他国に先駆けて、80 年代

から援助の効率化を提唱し、極めて整合的な政策枠組みの設定を通じて戦略策定から実施

に至る政策フローの合理化を検討してきた。この中でデンマークは、それぞれのスキーム、

モダリティーに異なる目的を担わせるのではなく、全てのスキームが様々な外交目的に運

用され得る形態を採用している。そしてこれらは特定の国に対して 大限の効果を発揮す

べく複合的に用いられている。 デンマークの開発援助政策の目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロットする

と図表 1-9 のようになる。

(2) 政策効果 環境と開発のリンクを前面に打ち出す方針や、目標達成に向けた戦略枠組みの中で援助

形態の選択と実施に高い柔軟性を持たせる手法は、いずれも開発分野で先駆的な取り組み

であり、他のドナー諸国からも評価されている。この結果、デンマークは近年、国際開発

ドナーの中でその援助拠出額の割に高い発言力とプレゼンスを維持している。開発援助を

通じて国際開発、更には国際協調に貢献することを企図したデンマーク援助の目的は、資

金量に左右されない非物質的な領域で実現されていると言える。 同時に、少額ながらも 大限の効果の発揮を目指すデンマークの取り組みは、援助対象

国でも十分に認識されているとみられる。被援助国での DANIDA の評判が総じて高いこ

54 Appendix1-6 参照。

29

とは、デンマークの国際社会におけるイメージの向上、途上国との二国間関係の醸成など、

開発援助の間接的、副次的な効果の発現を予期させるものである55。外務省と DANIDA の

分権化56への取り組みが更に進展し、現場の裁量が拡大することで、被援助国でのきめ細

かい支援の質はより一層高められるであろう。

図表 1-9：デンマークの開発援助政策目的・援助スキーム・他の政策ツール

55 DANIDA 支援の評判はアジア各国の援助現場でもよく耳にするところである。例えば、タイの環境セ

クター支援でも、DANIDA のきめ細かい支援は名高い。（タイの援助関係者からのヒアリングによる。） 56 近年、外務省は 2003 年より分権化政策を打ち出している。Appendix1-6.3 参照。

目的 手段

人道/ 貧困削減

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 安全保障貿易/

投資促進

有償資金協力 ○ ○ ○ ○

無償資金協力

/技術協力 ○ ○ ○

開

発

援

助

政

策 研究支援 ○ ○ ○

貿易投資関連政

策 ○

PKO/平和構築 ○ ○

ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに おける協力 ○ ○

30

1.8 カナダの対外政策と開発援助 1.8.1 対外政策手段のデマケーション カナダの援助は、英連邦への貢献を目的として対英連邦に所属する途上国向けの援助か

ら開始されたが、英連邦諸国に援助が偏っていることに不満に感じていた国内のフランス

系住民の不満に応えるために仏語圏諸国にも対象が拡大された。その後、外交政策の基軸

に「人道的国際主義57」を据えて援助対象国およびセクターを拡大させた結果、約 100 カ

国に対して広く薄く援助が供与される状況に陥っている。このような援助の拡散によって

対外政策としてのインパクトの小ささを懸念したカナダ政府は、近年、援助対象国を重点

9 カ国に絞込み、援助の有効性を高めるべく方針転換を図るなど、援助における戦略性を

高める工夫を行っている。 カナダの援助政策の底流には人道的国際主義があり、それは今日も変わっていないが58、

それに付加された政策目的は時代とともに変化している。50 年代にはイギリスとの歴史的

関係から英連邦への貢献を目的に英連邦諸国への援助を開始し、60 年代に入ると国内のケ

ベック問題からフランス語圏途上国にも援助を拡大した。80 年代後半から 90 年代前半に

かけての国内財政危機に際しては、援助を通じた経済的利益が追求されるようになり、ま

た人権抑制を理由に援助を停止するなど59、自国の価値観を前面に押し出すようになった。

さらに、2000 年代に入ると、紛争予防・平和構築支援の開始によって、援助に新たに安全

保障目的が付与されるに至っている。一方、他の外交政策ツールは多くなく、貿易投資関

連政策と PKO が援助以外の主な政策手段と言える。 (1) 貿易投資関連政策 カナダ政府は政策の一貫性の確保に努めているが、特に進んでいるのが途上国開発に向

けた通商政策との連携である。例えば、2002 年 6 月のカナナキス・サミットでのコミッ

トメントに従って、政府は LDC への貿易自由化を進め、少数の農産品の例外を除く全て

の産品についてカナダ市場へのアクセスを自由化した。 また、政策の一貫性を確保するための体制作りも進められている。WTO のドーハ開発

アジェンダでの取り組みに組織的に対応するため、カナダ国際開発庁（CIDA）および外

務国際貿易省（DFAIT）の開発貿易ユニットが参加する「省庁横断グループ」が設立され

た。このように、開発政策だけを独立して検討するのではなく、他の対外政策との連携に

よる援助効果の増大が重視されるようになった。 (2) PKO・平和構築 カナダの安全保障政策は、二国間の相互安全保障条約を締結するのではなく、NATO に

よる多国間安全保障体制への参加と、国連を中心とする集団安全保障をベースとしてきた。

57 人道的国際主義（humane internationalism）とは、「工業化された諸国が地球上の貧困に関し倫理的

義務を負っていることを認めること」と定義されている。高柳彰夫 (2001)『カナダの NGO：政府と

の「創造的緊張」をめざして』明石書店。 58 高柳彰夫 (2001) 前掲書。 59 人権の抑圧を理由として、90 年代前半にケニアやルワンダへの援助が停止されている。

31

米国と緊密な関係を保ちながらも二国間での相互防衛関係は結ばず、米軍基地を国内に置

いていない。また、多国間枠組みとして PKO の設立を提唱し、以後、積極的に参加して

いる点も特徴的である。 近では、平和構築構想（紛争予防、復興支援）を政治的リーダーシップによって打ち

出すとともに、対人地雷問題にも積極的に取り組んでいる。平和構築支援は、ODA 予算

から拠出される「平和構築基金（Peacebuilding Fund）」を活用して CIDA が実施する。

国際協力大臣の承認を必要とするが、平和構築は緊急性を要することが多いため、迅速な

支出ができるメカニズムとなっている。1 件当たり 50 万カナダドルを限度とする。なお、

紛争予防とは、社会における紛争の種の武力化を防止することと捉えられている。紛争予

防は安全保障と開発の間に位置しており、両者を結ぶ概念でもある。冷戦が終結し、民族・

宗教紛争が多発する現在、カナダ政府は益々その重要性を認識している。 長年に亘り、カナダの開発援助は安全保障とは完全に分離されていた。しかし、冷戦終

結後に「平和構築イニシアティブ」が唱えられ60、CIDA が平和構築を担当するようにな

って以来、両者のデマケーションが曖昧になりつつある。 1.8.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段 自らを国際社会におけるミドルパワーと認識するカナダにとって、開発援助は過去 50年に亘って主要な対外政策手段であり、ミドルパワーとして国力に応じた国際貢献を行う

手段として多様な政策目的の追求に活用してきた。 カナダの援助は人道主義をベースにしていたものの、歴史的関係の維持、国内問題対策、

貿易投資促進も時に援助政策の目的に加えられ、援助は多様な政策目的を実現するための

ツールとして用いられた。さらに、近年では平和構築に代表されるような安全保障目的も

賦課されている。 カナダの開発援助政策の政策目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロットする

と図表 1-10 のようになる。

(2) 政策効果 人道主義および貧困削減に主眼を置いた援助の実施や、それと並行して行われてきた国

連への積極的支持や PKO への活発な参加によって、ミドルパワーとして国際社会に貢献

するカナダという国家イメージは国際的に広く定着したと考えられる。その意味で、開発

援助の政策意図は果たされているといえよう。 カナダの政策で特徴的なのは、ケベック州の独立というセンシティブな民族問題を抱え

た政府が、援助の地理的配分のバランスをうまく取ることにより、国内の政治的問題の火

種を減らす努力を払ってきたことであろう61。ケベック問題には様々な要因が絡み合って

60 1996 年 10 月に外務大臣（Mr. Lloyd Axworth）が平和構築イニシアティブを提唱した。 61 国内の政権の変動に関わらず、CIDA を担当する閣僚はケベック出身のフランス語系人材が務めるとい

う不文律が存在する。これはケベック州における連邦派と独立派のバランスを取るための重要な施策

の一つと考えられている。高柳彰夫、前掲書。

32

おり、援助自体は問題の解決に資するインパクトは持ち得ないと思われるが、国内問題が

援助政策に影響を及ぼした例と言える。本件自体は政策意図の評価には相応しくないが、

現段階において独立問題は深刻化していない。 なお、80 年代後半から 90 年代前半にかけて自国経済に裨益する援助が志向されたが、

カナダから途上国への輸出増大といった目に見える形での成果は現れていない。むしろ 90年代に入って、カナダの輸出相手先として一層先進工業国のシェアが拡大しているのが現

状である（図表 A1-7-5⑬）。

図表 1-10：カナダの開発援助政策の目的・援助スキーム・他の政策ツール

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化

/社会関係

の維持

国内問題

対策 安全保障貿易/

投資促進

有償資金協力 ○ （’50s～）

○ （’60s～）

無償資金協力

/技術協力 ○ ○ ○ （’90s）

緊急支援 ○

開

発

援

助

政

策 平和構築 ○ ○

(‘00s)

貿易投資関連政

策 ○ ○

PKO/平和構築 ○

33

1.9 オーストラリアの対外政策と開発援助 1.9.1 対外政策手段のデマケーション オーストラリアの援助は安全保障目的から開始された。第二次世界大戦後に東南アジア

で進行しつつあった共産化の流れを自国の安全保障政策上の脅威と捉え、アジア太平洋地

域の安定のために自らが主体的に関与していこうという姿勢を示し始めていたオーストラ

リア政府は、開発援助を軍事政策等と並ぶ主要な外交政策ツールとして位置づけ、アジア

の反共、引いては自国の安全保障を実現する手段として活用し始めた62。ベトナム戦争後

に米国がアジアから軍事的に撤退した後は、アジア太平洋諸国との独立した関係の構築を

目指し、今日に至るまで、地理的に近接する南大洋州諸国とアジア諸国に対して非常に傾

斜的に援助を配分している。援助の目的としては、歴史的な経緯から安全保障が一義的な

目的ではあるが、人道・貧困削減、歴史・文化・社会関係の維持、貿易・投資促進も援助

目的の一部を占める。 その他の対外政策手段としては、貿易投資関連政策、軍事的介入・軍事援助、PKO・平

和構築、人的交流を有する。オーストラリアの外交政策目的においては安全保障が占める

比重が大きいが、開発援助とこれらの政策手段が複合的に活用され、政策目的が追及され

ている。 (1) 貿易投資関連政策 オーストラリアは「輸出金融保険公社（EFIC）」による OOF のスキームを有している。

EFIC は中小企業を含むオーストラリア企業に対して輸出信用保険の引き受けや輸出金融

を供与している。 オーストラリアの援助においては、経済的利益の追求が謳われた時期もあったが63、基

本的には安全保障の色彩が強く、貿易投資関連施策と援助は連携が図られるというよりむ

しろ並行して進められたというのが実態に近い。 (2) 軍事的介入・援助

冷戦期のオーストラリアにおいては、軍事政策と援助は、東南アジアにおける共産化を

阻止するための二大政策手段として位置づけられていた。人口が少なく独力で自国を守る

ことが困難と考えたオーストラリアは、一方で米国と軍事同盟を締結し、米国に追従して

遠隔地の戦場に派兵することによって自国の国土に影響が及ぶのを避けつつ64、他方で援

助を通して自力でアジア地域に関与し、長期的視点でアジアの安全保障の確立を目指した。

軍事政策と援助のいずれもが安全保障を一義的な目的とした点が特徴的である。オースト

ラリアの援助は現在でも、地理的に近く自国の安全保障上の関心度が高いアジア太平洋諸

国が中心であり、その点で今も安全保障目的が残されていると言えよう。

62 竹田いさみ (1988)「冷戦期オーストラリアの対外援助政策：予備的考察」、『オーストラリア研究紀要』

（追手門学院大学）第 14 号。 63 Appendix1-8 参照。 64 「前進防衛政策」と呼ばれる。竹田いさみ、森健 編 (1998)『オーストラリア入門』東大出版会。

34

【コラム 4：アジア太平洋地域におけるテロ対策支援】 2002 年のバリ島爆破テロで多くの犠牲者を出したオーストラリアは、アジア太平洋地域におけるテロ対策に熱心に取り組んでいる。現在、以下の活動を実施中である。

インドネシア政府に対して、4 年間で 1,000 万豪ドルに上るインドネシア警察能力強化プログラムの供与。テロリストへの資金の流れを止め、空港警備・入国管理能力の強化による旅の安全確保を目指す。 東南アジア地域におけるテロ活動阻止に向けて、警備・諜報部門能力向上のための研修。 パプアニューギニア、ソロモン諸島、バヌアツ、フィジーにおいて、テロ対策を目的とした調査・諜報研修。 オーストラリア軍とタイ・フィリピン軍とのテロ対策訓練の共同実施。

出所：Department of Foreign Affairs and Trade (2003) “Advancing the National Interest: Australia’s Foreign and Trade Policy White Paper.”

(3) PKO・平和構築

オーストラリアは国連平和維持活動にも熱心である。小規模ながら 1948 年から 10 数次

に渡る PKO に参加し、1992 年のカンボジア PKO（UNTAC）で中心的役割を果たした。

オーストラリア政府は、UNTAC の活動はオーストラリアの安全保障を改善したと考えて

いる65。 (4) 人的交流政策：難民・移民政策 現在、オーストラリア人口の 4 分の 1 弱が海外出生者である移民・難民であり、7 人に

1 人が非英語系言語を母国語にしていると言われている66。第二次世界大戦直後の人口が

760 万人に過ぎなかったため、オーストラリア政府は経済復興に必要な労働力を確保する

ために「大量移民政策」を導入し、以来、英語系移民に加えて、50～60 年代は非英語系ヨ

ーロッパ諸国、60 年代後半は中近東諸国からの移民を受け入れてきた67。従来、移民の受

け入れは白豪主義に基づいてヨーロッパ系に限定していたが、60 年代後半から実質的に原

則が崩れ始め、70 年代後半のインドシナ難民の受け入れによって解体した。 75 年のサイゴン陥落によって大量に発生したインドシナ難民の受け入れにより、難民問

題が国内の政策課題に上るようになった68。当時、深刻な国内不況の中でインドシナ難民

を受け入れるに至った背景には、純粋な人道主義的配慮の他に、ベトナム参戦への罪悪感、

難民の第一次庇護地域である ASEAN 諸国への配慮、貿易相手として台頭しつつあった

ASEAN への配慮等が存在したとされている69。インドシナ難民の受け入れ問題は ASEANとの間で大きな外交問題となったが、当時、難民問題を巡る ASEAN 諸国からの不満を回

避する手段として援助が活用されたと指摘されている70。

65 Department of Foreign Affairs and Trade (2003) “Advancing the National Interest: Australia’s

Foreign and Trade Policy White Paper.” 66 竹田いさみ、森健 編 (1998) 前掲書。 67 同上。 68 オーストラリアは 1975 年のサイゴン陥落から 89 年にかけて、13 万人のインドシナ難民を受けれ入れ

ている。Department of Foreign Affairs and Trade (2003), op.cit. 69 竹田いさみ (1991)『移民・難民・援助の政治学』、剄草書房。 70 竹田いさみ、森健 編 (1998) 前掲書。

35

1.9.2 開発援助政策の政策目的、政策手段とその効果 (1) 政策目的と政策手段

オーストラリアの援助は常に安全保障を主軸に置いて組み立てられてきた。英連邦の一

員としてコロンボ計画で援助を本格化させたが、同じく英連邦国であるカナダが地域を問

わず英連邦諸国を支援していったのとは対照的に、英連邦諸国の中でも自国と地理的に近

く、安全保障上の関心が高い地域に集中的に援助を展開させたのが特徴的である。南半球

の大国として欧米諸国から地理的に大きく離れており、また第二次大戦後にアジアにおけ

る共産主義化の脅威を間近に感じた経験が、外交・安全保障面で独自の道を歩ませたこと

の背景にあろう。 1980 年代半ばに入り、アジアとの関係強化を進めるようになると、中国への援助を開始

し、90 年代に入るとベトナムを始めとするインドシナに援助を始めた。この頃から援助に

経済的利益の誘導も期待されるようになり、援助が新たな段階に入ったと言えよう。冷戦

後はより人道主義的な貧困削減を目的とした援助が後発途上国（バングラデシュ、ルワン

ダ、モザンビーク等）に配分されるようになり、安全保障目的が若干弱まったように思え

たが、近年再び、選択と集中による成果重視の議論と相まって、地域的配分でアジア太平

洋地域に集中させようとの方向性にある。 政策手段としての援助を振り返ると、援助は常に他の政策ツール（軍事、難民政策等）

と併用されながら、重層的に安全保障の確保やアジア諸国との関係構築のために活用され

てきた。しかし、複数の手段が併用されているがために、両者の切り分けが難しくなった

り、援助政策の一貫性が欠如したりといった問題が見られた。例えば、オーストラリアは

人権侵害等に対して制裁的に援助を停止しているが、隣国であり安全保障上の脅威とみな

すインドネシアには一度も援助を停止していない。人道主義的な要素は二次的な目的とな

り、より戦略性が前面に出たものである。このようにオーストラリアは、意図的に援助を

戦略的に活用してきたと言えよう。 オーストラリアの開発援助政策の政策目的と援助スキーム、その他の政策ツールをプロ

ットすると図表 1-11 のようになる。 (2) 政策効果 オーストラリアの援助の、南太平洋地域および東南アジア地域への非常に傾斜的な地理

的配分には、同地域に積極的に関与しようとする姿勢が明確に表れていた。その点で援助

を通した政策意図の表明は鮮やかであり、オーストラリアの意思は国内および地域内外で

十分に伝わっていると言える。ただ、援助受取額が多い東南アジア諸国にとってはオース

トラリア援助の位置づけはオーストラリア側にとって程大きくなかったため、規模的なイ

ンパクトは限定的であった感は否めない。しかし、金額的制約を補うために長期的に人材

を派遣することによって現地において目に見える援助を心がける等、金額面だけでは測れ

ないインパクトを持ちうることをオーストラリアの援助活動は示している。 オーストラリアのアジアとの関係強化は、同国が目指す域に達しているとは未だ言えな

い。また、アジアとの連携促進という目標達成には他の政策ツールおよび民間セクターが

果たすべき役割も大きく、援助だけで目的を実現できるものではない。しかし、上述のよ

36

うに援助がオーストラリアの政策意図を明確に体現してきたことは事実であり、その点を

持って、援助が持ちうる役割を十分に果たしてきたと言えよう。

図表 1-11：オーストラリアの開発援助政策目的・援助スキーム・他の政策ツール 【コラム 5：オーストラリアの大洋州諸国向け援助の評価】

参考まで、オーストラリアのシンクタンク（The Institute of Public Affairs）によるオーストラリア援助政策の評価を紹介する。The Institute of Public Affairs は 2003 年 12 月に「オーストラリアの援助政策：Win/Win ではなく Lose/Lose の事例」と題する報告書を発表し、大洋州における援助が有効ではなかったと評価した。本書の概要は以下のとおりである。

大洋州地域におけるオーストラリアの援助規模は非常に大きく、1975 年からの総額は 500

億オーストラリアドルに上る。それにも関わらず、ソロモン諸島やパプアニューギニア等のオーストラリア援助の中核をなす大洋州諸国における援助は失敗に終わっている。

これまでの援助の失敗に対処するために、政府は大洋州における新たな援助イニシアティブとして法と秩序の再構築を目的としてオーストラリア人警察官を派遣する「協力的介入（Co-operative Intervention：CI）」と呼ばれる介入主義的アプローチを提案した。CI はオーストラリアの納税者にさらなる負荷を強いるが、我々はこのプログラムは失敗の可能性が高いと考える。援助プログラムは自助努力を行う途上国においてのみ効果が期待できるものであり、これまでと同様に汚職した政治家や政治制度に援助が供与され続けても、失敗する運命にあるためである。

出所：Peter Urban (2003) Australian Aid Policy: A Case of Lose/Lose, not Win/Win, The Institute of Public Affairs

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化

/社会関係

の維持

国内問題

対策 安全保障貿易/

投資促進

無償資金協力

/技術協力 ○ ○ ○ ○

緊急支援 ○ ○

奨学金 ○

貿易投資関連政

策 ○

軍事的介入・援助 ○

PKO/平和構築 ○

人的交流政策 ○ ○ ○

37

1.10 対外政策手段としての開発援助の位置付け 以上、日本の対外援助にとって重要なインプリケーションを有する援助供与国 8 カ国に

ついて、歴史的経緯を含めて、各国の開発援助政策の目的、手段、実施、効果を分析した71。

また、各国が対外政策手段として、開発援助の他にどのような政策手段を有しているか、

また援助とそれらの手段をどのように役割分担させ、また時には連携させてきたかについ

ても検討した。さらに、各援助国および被援助国にとって重要な二国間関係 13 ケースを

取り上げて、その二国間の個別事情（植民地関係の有無、被援助国から援助国への移民数、

二国間の政治・外交関係、安全保障関係、貿易・投資関係、地域・国際環境、債務問題）

を概観した上で、当該諸国に対する援助政策とその効果を探った72。 1.10.1 開発援助政策目的の多様性

各援助供与国において、開発援助政策は極めて多面的かつ複合的であった。各国の開発

援助は、例えば「フランスの援助は旧植民地への影響力の維持に使われている」といった

タイポロジーでは捉えきれず、「人道・貧困削減」、「歴史・文化・社会関係の維持」、「国家

イメージの向上」、「国内問題対策」、「安全保障」「貿易・投資促進」などの多様な政策目的

が組み合わさって構成されていた。 まず、「人道・貧困削減」については、今回調査対象とした全ての援助国において援助供

与目的の一つに掲げられている。この背景には、援助が本来的に途上国の開発を目的とし

たものであることに加えて、近年の国際開発の議論において貧困削減を重視する潮流があ

げられよう。一方、「歴史・文化・社会関係の維持」については、イギリス、フランスが歴

史関係の維持を主目的として自国の旧植民地諸国に対して重点的に援助を行っている他、

カナダおよびオーストラリアは英連邦の一員として英連邦諸国への援助を行い、米国は国

内移民対策として移民出身国への援助を実施している。このように、各国固有の歴史的・

文化的・社会的な事情に照らして重要な国に対して、援助を用いた二国間または多国間関

係の維持・強化が図られている。「国家イメージの向上」は、援助を通した自国の価値観の

普及や国際社会におけるステータスの向上を指しているが、米国、イギリス、フランス、

オランダ、デンマークがこの目的のために援助を活用している。「国内問題対策」とは、国

内で生じている諸問題の解決手段として援助を活用することを指すが、具体的には米国に

おける余剰農産物の放出手段や政治的パワーとしての国内移民対策、カナダではケベック

のフランス語系住民による分離独立を押さえ込む手段の一つとして、援助が活用されてい

る。「安全保障」はフランスを除く 7 カ国で援助の政策目的となっている。この中では、

米国とオーストラリアが、安全保障目的に援助を も活用していると言えよう。 後に、

「貿易・投資促進」については、程度の差はあるものの、8 カ国全ての援助の政策目的に

含まれている。 一方で、特定の援助供与国において、援助が常に一定の目的のために利用されていた訳

71 援助国 8 カ国の開発援助政策における目的・手段・実績の詳細は Appendix 1 参照。 72 二国間援助事例 13 ケースについては Appendix 2 参照。

38

ではない。援助国の国内・地域・国際情勢に応じて、開発援助に期待する役割は変化し、

援助は多様に活用されてきた。さらに、援助国にとっての援助対象国の位置付けによって

も援助目的は異なっている。例えば、米国の場合、エジプトやホンジュラスといった安全

保障上重要な地域に対する援助と、アルメニアのように国内移民への配慮からなされる援

助では、目指される目的が異なり、それに応じて、活動の内容も異なっていた。 各国の援助における政策目的を国別にプロットしたものが、図表 1-12 である。特に重

要な二国間関係については、Appendix2 で取り上げたケースを中心に国名を入れている。

図表 1-12：援助供与国の開発援助における政策目的

多くの援助供与国において、援助は複数の政策目的を賦課されているが、その一方で、

援助政策の整合性を維持し、政策目的の混乱を避けるための工夫が行われている。この傾

向は、近年の公共政策評価の潮流を受けて、一層鮮明になってきていると思料される。例

えばイギリスでは、97 年に開発援助の目的が貧困削減に限定されてからは、輸出振興関連

の援助は独立法人組織が継承している。またオランダは、経済関係強化や人道支援に向け

73 オランダはインドネシアで人権外交を展開すると共に、そのドナー国会合の議長国を務めてきた。こ

の点においてオランダの対インドネシア援助は、「人権促進」という外交理念と、旧宗主国としての「強

いオランダ」の国家イメージの追求に向けられてきたと言える。但し 90 年代に入ってドナー国会合の

議長を退任し、人権外交の限界が認識されるようになってからは、対インドネシア援助でこれらの政

策目的が前面に打ち出されることは少なくなった。オランダの対インドネシア援助については、コラ

ム A1-5 参照。

目的

援助国

人道/ 貧困削減

歴史/文化/社会関係の維持

国家ｲﾒｰｼﾞの

向上 国内問題

対策 安全保障 貿易/ 投資促進

米国 ○ ○ ｱﾙﾒﾆｱ

○ ○ ○

ｴｼﾞﾌﾟﾄ ﾎﾝｼﾞｭﾗｽ

○ 欧州

（’40～50s）

イギリス ○ ｲﾝﾄﾞ/ｳｶﾞﾝﾀﾞ

○ ｲﾝﾄﾞ/ｳｶﾞﾝﾀﾞ

○ ｳｶﾞﾝﾀﾞ

○

ｲﾝﾄﾞ(‘80s)

フランス ○ ○ ｶﾒﾙｰﾝ/ﾓﾛｯｺ

○ ○ ｶﾒﾙｰﾝ/ﾓﾛｯｺ

ドイツ ○ ﾄﾙｺ

○ ○

中国

オランダ ○ ﾓｻﾞﾝﾋﾞｰｸ

○ ｲﾝﾄﾞﾈｼｱ

(’70-‘80s)73 /ﾓｻﾞﾝﾋﾞｰｸ

○ ○

デンマー

ク ○

ﾀﾝｻﾞﾆｱ

○ ﾀﾝｻﾞﾆｱ

○ ○

カナダ ○ ﾊﾞﾝｸﾞﾗﾃﾞｼｭ

○ ﾊﾞﾝｸﾞﾗﾃﾞｼｭ

○ 仏語圏

○ ○

オースト

ラリア ○ ○ ○

ｲﾝﾄﾞﾈｼｱ 南太平洋

○ ｱｼﾞｱ

39

た援助を、開発と貧困削減を目的とした通常の二国間援助のスキームとは切り離して運用

している。フランスにおいては、援助供与先が旧植民地か否かによって援助業務を担当す

る部署を分けており、政策目的が区別しやすい。さらに米国では、近年、安全保障と開発

のリンケージが重視されるようになると、従来の援助スキームに安全保障目的を大幅に付

与するのではなく、新たなスキームである「ミレニアム・チャレンジ・アカウント」を立

上げ、その中で重点的に対応しようとしている。なお、これとは逆に、総合的な援助の効

率性を高めることを目指して、全てのスキームや援助手法の採用に柔軟性を持たせ、個々

のケースごとに 適なツールを運用することができるようにしているデンマークの例はそ

の意味では特殊である。 他方、近年になって開発援助に「平和構築」という新たな政策目的が付加されたことで、

援助の政策目的の整合性に変化が生じる傾向も認められる。例えば今日のアフガニスタン

やイラクにおける復興支援など、9.11 以降特に注目を集めている紛争地帯の緊急人道支援

や平和構築・復興支援については、各国ともその重要性を認識し取り組んでいるものの、

政治的な要素を含み、しかも安全保障政策との連携を要する紛争地への支援が、公に掲げ

られた開発援助の政策目的と必ずしも沿わないケースが見受けられる。イギリスでは DfIDの中に人道支援を扱う部局を設置したが、貧困削減を大目標とした開発援助といかに整合

性を保っていくかは今後の課題となっている。 開発の観点から援助の有効性を問う議論がある一方で、このような新しいテーマにいか

に取り組んでいくべきかは、今日的な課題である。日本は複数の政策目的を単一の政策手

段である開発援助に付与しているが、他の援助供与国の平和構築分野における援助動向と

その成果を注意深く見守っていくことは、本分野で日本に期待されている役割の果たし方

を考える上での参考になろう。 1.10.2 援助以外の対外政策手段

以上のように、他の主要な援助国においても、近年幅広い国益の追求が求められている

日本の援助と同様、開発援助政策は多様な政策目的の達成を期待されている。しかし、日

本と他の援助国との違いとしては、他の援助国では開発援助を外交政策手段の一部と位置

付けて援助に限られた役割を付していること、また他の政策手段と援助を戦略的に連携或

いは役割分担させて、援助の効果を 大化するような工夫がなされていることが挙げられ

よう。 本調査では、他の援助供与国において用いられている開発援助以外の対外政策手段を「貿

易投資関連政策」、「軍事的介入・援助」、「同盟」、「PKO・平和構築」、「グローバル・イシ

ューにおける協力」、「人的交流政策」の 6 領域に分類して整理してきた。ここでは、開発

援助と目的を分かち合っている各政策の概要を総括する。 (1) 貿易投資関連政策 途上国向けの貿易投資関連政策手段として、まず OOF が挙げられる。米国、イギリス、

フランス、ドイツ、オランダ、オーストラリア、デンマークが OOF のスキームを有して

おり、自国企業の貿易投資促進といった経済的利益の実現を主な目的として、途上国向け

40

の業務を実施している。 経済のグローバル化の進展により、関税の引き下げやサービス産業の市場開放など、先

進国の通商政策が途上国の開発に及ぼすインパクトは拡大している。WTO における交渉

や FTA 交渉の行方も、開発に影響を及ぼす要素として注意が必要である。さらに近年、援

助における政策の一貫性を求める議論の中で、途上国、特に後発途上国に対して自国の市

場を開放しようとする方向にある。例えば米国では、アフリカ成長機会法を制定し、アフ

リカ諸国に米国市場を解放することによって経済成長を促そうとしている。 (2) 軍事的介入・援助 途上国に対して軍事的介入を多用しているのは米国とフランスである。米国は中東諸国

や中米諸国を中心として世界各地で幅広く、フランスはアフリカの旧植民地諸国を中心に

軍事的介入を実施している。軍事援助については米国、フランスの他に、ドイツやイギリ

ス、オーストラリアも活用しており、自国の安全保障政策上、重要な地域または国が対象

となっている。また、近年、米国やイギリスは国連の枠外でも多国籍軍として紛争解決、

紛争処理などを目的に自国軍を派遣している。その主な目的として、自国並びにグローバ

ルな安全保障の確保、人道目的、国家イメージの向上が挙げられる。 (3) 同盟 経済・安保・地域に根ざした同盟の他に、英連邦を代表例とする旧植民地との同盟関係

が挙げられる。本調査の対象国はいずれも何らかの同盟に所属しているが、特に途上国へ

の政策の中で同盟を活用しているのは米国およびイギリスであった。 (4) PKO・平和構築 先進国、途上国を問わず、国連 PKO を通して紛争地域における平和構築のために派兵

を行う国は多い。本調査対象国の中で PKO に熱心な国としては、カナダ、オーストラリ

ア、フランス、オランダ、デンマークが挙げられる。既に多くの国が対外政策手段として

PKO を活用しているが、平和構築に関する問題意識の高まりを受けて、これらの手段は近

年一層大きな役割を期待されるようになっている。 (5) グローバル・イシューにおける協力 国際会議の場における途上国への支持や、途上国の利益に繋がる合意形成、または債務

問題、環境、人権などグローバルな課題への国際的な取り組みでのイニシアティブの発揮

は、「国際主義」の伝統を継承するオランダ外交で も特徴的に用いられる外交手段である。

この政策手段は、イギリスやデンマークなど援助の金額面でのインパクトの大きさに悩む

供与国が、貧困削減や国家イメージの向上という政策目的をより効果的に達成するために、

開発援助と並行して用いている。 (6) 人的交流政策 人的交流政策としてまず移民・難民政策が挙げられる。本調査対象国の多くが何らかの

移民・難民政策を有しているが、積極的な受入姿勢を示しているのは、米国、イギリス、

41

フランス、オーストラリアである。移民・難民政策以外の主な人的交流手段としては、文

化交流、留学生受入などがある。フランスが旧植民地との関係維持並びにフランス文化の

普及を目的として積極的に活用している他、オーストラリアもアジア・太平洋諸国との関

係強化を目的に積極的にアジア系移民を受け入れるとともに、留学生を招聘している。ま

たイギリスはインドなど国内に多くの移民を抱えている途上国からの留学生に対する支援

を行うと共に、ブリティッシュカウンシルを通じた世界各国との文化交流にも力を入れて

いる。 1.10.3 開発援助と他の対外政策手段の連携 続いて、各国において、どのような対外政策目的を追求するために開発援助が活用され

ているのか、またどのような援助以外の政策手段が援助と併用されているのかを把握し、

主要ドナーにおける両者の連携を概観する。以下に政策目的毎に示す。 (1) 人道・貧困削減

これについては調査対象とした全援助供与国が、開発援助を主要な政策手段として活用

している。また、米国およびカナダは政策の一貫性を確保するために、貿易投資関連政策

においても途上国への配慮を示している。また、オランダ、デンマークは PKO・平和構築

を、英国、ドイツ、オランダは国際社会における債務削減イニシアティブ（グローバルイ

シューにおける協力）を、またオーストラリアは人的交流（移民・難民・留学生受入）と

いった政策手段を本目的のために併用している。 (2) 歴史・文化・社会関係の維持 本目的に対して開発援助を使っているのは、米国、イギリス、フランス、カナダ、オー

ストラリアである。イギリス、フランスにおいては、旧植民地諸国との関係維持は上位の

対外政策目的であり、他の政策手段も併用して目的の達成を図っている。具体的には、イ

ギリスは英連邦による同盟関係を活用しており、フランスはフランス語圏アフリカに対し

て軍事的介入および軍事援助の供与を行っている。また、両国とも移民や留学生受入とい

った人的交流政策も併用している。 (3) 国家イメージの向上 国家イメージの向上のために開発援助を活用しているのは、米国、イギリス、フランス、

オランダ、デンマークである。「国家イメージ」の内容は国によって異なるが、例えば米国

の場合は民主主義をはじめとする国家の価値観の普及、フランスの場合はフランス語およ

びフランス文化の普及を指している。またオランダも、人権という外交理念の促進や、リ

ード・ドナーとしての国家イメージの追求に援助を活用している。援助以外の政策手段と

しては、デンマークが PKO・平和構築を、イギリス、オランダ、デンマークが人権や債務

問題、環境などの分野でのグローバル・イッシューにおける協力を使っている。

42

(4) 国内問題対策 国内問題対策に開発援助を活用している国は多くない。主な国としては、カナダ（ケベ

ック問題対策）、米国（余剰農産物対策）が挙げられる。一方、オーストラリアでは国内問

題に対して対外政策手段である人的交流政策を使い、国内における労働力不足に対処する

ために大量の移民受入を行っている。 (5) 安全保障 本目的に対して開発援助を使っているのは、フランスを除く 7 カ国である。特に近年、

援助に平和構築や復興支援の役割が期待されるようになるにつれて、安全保障目的に従来

以上に援助を活用しようとする国が増加している。本目的に対しては、軍事的手段を併用

する国が多く、米国、英国、フランス、ドイツ、オーストラリアが軍事的介入または軍事

援助を行っている。PKO については、デンマークを除く 7 カ国が活用している。 (6) 貿易・投資促進 貿易・投資促進に向けて開発援助を活用している国としては、時代によって強弱はある

ものの、米国、ドイツ、オランダ、デンマーク、カナダ、オーストラリアが挙げられる。

なお、本調査の全対象国が OOF 等の経済的手段を用いて、貿易・投資促進を図っている。 以上のように、多くの援助供与国は援助以外にも複数の対外政策手段を有しており、開

発援助をこれらと組み合わせて重層的に対外政策を組み立てている。また、それによって

対外政策手段の効果の 大化を狙っている。対外政策目的とその手段について、国名をプ

ロットしたものが図表 1-13 である。 1.10.4 まとめ 今回調査対象とした主要援助供与国では、対外政策手段として既に開発援助の他に複数

の手段を有し、その組み合わせを工夫することによって、外交政策目的を追求するととも

に、開発援助の効果の 大化も狙ってきている。今日、9.11 後の国際環境の変化に伴って、

対外政策目的やその中での政策の優先順位が各国において変化しており、このような国際

的な潮流を受けて、日本にも時代の要請に合った新たな国際的な役割が期待されよう。現

在はその方法を模索する時期にあり、このような他国の経験は今後の日本の援助のあり方

を考える際に多くの示唆を有している。 各国の主な対外政策手段をまとめたものが図表 1-14 である。

43

図表 1-13：対外政策目的と政策手段

図表 1-14：主要援助国の対外政策手段

目的 手段

人道/ 貧困削減

歴史/文化/社会関係の

維持

国家ｲﾒｰｼﾞ

の向上 国内問題

対策 安全保障 貿易/ 投資促進

有償資金協

力

仏、蘭、デ

米（~80s）、仏、加

蘭、デ 加 独、デ 仏 、 米

(50s)、独、

蘭(80s)、デ

無償資金協

力/技術協力

米、英、仏、

蘭、デ、加、

豪

米、英、仏、

豪 米、英、蘭、

デ 加 独、デ、豪 英 (80s) 、

独、加、豪

緊急支援 蘭、加、豪 豪 英 (90s~) 、蘭(90s~)

債務削減 英、仏、独 英 英、仏

開

発

援

助

政

策

その他 米、独、蘭、

デ、加 英 蘭、デ 米 米、デ、加、

豪 蘭

貿易投資関連政策 米、加

米、英、仏、

独、蘭、デ、

加、豪

軍事的介入・援助

仏 米、英、仏、

独 (~90s) 、豪

同盟

英 米

PKO/平和構築 蘭、デ 仏、デ 米、英、仏、

独（90s~）、蘭、加、豪

ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに おける協力

英、独、蘭、

デ 英、蘭、デ

人的交流政策 豪

英、仏 仏、豪 豪

援助国 手段

アメリカ イギリス フランス ドイツ オランダデンマー

ク カナダ オースト

ラリア

有償資金協力 △ ○ ○ ○ ○ 無償資金協力/技術協力 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

緊急支援 ○ ○ ○ ○

債務削減 ○ ○ ○

開

発

援

助

政

策 その他

食糧援助 ﾐﾚﾆｱﾑﾁｬﾚﾝ

ｼﾞ･ｱｶｳﾝﾄ

奨学金

他 NGO 支援

NGO 共

同実施

他

研究 支援

平和 構築 奨学金

貿易投資関連政策 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

軍事的介入・援助 ○ ○ ○ ○

同盟 ○ ○

PKO/平和構築 ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ｸﾞﾛｰﾊﾞﾙ･ｲｼｭｰに おける協力 ○ ○ ○ ○

人的交流政策 ○ ○ ○

44

第 2 章 援助供与国の政策目的とファンジビリティ

2.1 はじめに 対外援助は、援助国の政策意図に沿った援助効果が被援助国において果たされなければ、

その援助を正当化できない。とりわけ、資金協力を伴う援助においては、その資金が援助

目的に沿った形で活用されているかに高い関心が持たれる。このような観点から、近年の

国際開発の議論における援助の成果を重視する潮流を受けて、援助効果を低下させる要因

のひとつとして「援助のファンジビリティ（fungibility）」に関心が高まっている。 ファンジビリティとは、被援助国内において、援助資金あるいは援助資金と同じ用途に

支出される予定であった自国資金が、供与目的以外の用途に支出される可能性を指す。こ

の概念は、日本語の「流用」というニュアンスから想定される、所謂「援助資金の目的外

使用」よりも広い概念で使われている。途上国政府が特定のセクターへの援助資金の供与

を見越して、予算策定の段階において当該セクターへの予算配分を差し控え、他セクター

にその資金を振り向けるといった、援助資金の代替性も含んでいる74。途上国政府が本来

支出するはずであったセクターに援助資金が供与される場合、受取国政府が予算に余剰が

発生したとみなしてその資金を他の分野の支出に充当することによって、当該セクターへ

の援助効果が当初期待されていた水準に達しないという状況である。ファンジビリティが

存在すると、対象セクターに援助供与による追加性（additionality）75がみられないこと

から、当初想定した援助効果が実現されないと考えられる。 本章では、第 1 章で概観してきた「援助供与国の政策意図」の実現に大きな影響を与え

るとみられる援助のファンジビリティについて、基本概念および論点を整理した。また、

日本の援助対象国 151 カ国について、ファンジビリティの検討において参考としうるデー

タを収集･整理して Appendix 4 に掲載し、これを用いたデータ分析結果を Appendix 3 に

整理した。

74 「事前のファンジビリティ」と呼ばれる。一方、援助資金そのものが目的外の用途に使用されること

を「事後のファンジビリティ」と呼ぶ。 75 追加性とは、投入された援助資金分だけ被援助国の支出が増加することを指す。

45

2.2 ファンジビリティの基本概念と先行研究 2.2.1 ファンジビリティの基本概念

援助資金のファンジビリティ発生のメカニズムは、特定のセクターに援助が供与された

場合、援助がなければ自国の予算によって支出することを想定していた資金に余剰が発生

し、その結果、当該セクター以外での資金投入量が増加する、というものである。このメ

カニズムを概念図として示したものが、図表 2-1 である76。援助を受ける前の段階の途上

国政府の予算配分として、当該セクター（例えば、道路）に R、その他セクター（例えば、

学校）に S の支出を予定していたとしよう。ドナーから当該セクターに A の援助を受けた

場合、本来ならば A の全額が当該セクターへの追加的資金配分となり、当該セクターへの

支出は R+A になる筈である。しかし、ファンジビリティが存在する場合、当該支出は Aよりは大きいが（R+A）よりは小さい R’に移動し、それに従って援助目的外のセクターへ

の支出が S’へと増額される可能性がある。ファンジビリティの存在故に、当該国における

資金配分は、X から Y への移動に留まるのである。

図表 2-1：援助資金のファンジビリティの概念図

その他セクター（学校等）

S' Y

S X

R R' (R+A) 当該セクター（道路等）

出所：世界銀行著「有効な援助：ファンジビリティと援助政策」2000 年 8 月。

2.2.2 ファンジビリティに関する先行研究

各国におけるファンジビリティの存在については、国ごとの分析やパネル・データを使

った国際比較分析等、幾つかの先行研究が存在する。例えば Pack and Pack は、インドネ

シア向け援助にセクター間のファンジビリティは見られなかったとした一方77、ドミニカ

76 以下のファンジビリティの説明は、世界銀行(2000)、小浜裕久、富田陽子訳『有効な援助：ファンジビ

リティと援助政策』に拠る。 77 Pack, Howard and Janet Rothenberg Pack (1990) “Is Foreign Aid Fungible? The Case of Indonesia”

Economic Journal 100 (March).

46

共和国向け援助には高度なセクター間ファンジビリティが見られたとしている78。

Swaroop, Jha and Rajkumar は、インド向け援助は政府支出を肩代わりしてしまっており、

援助により発生した政府の余剰資金は非開発目的に支出されているとしている79。 1998年にはFeyzioglu, Swaroop, and Zhuがファンジビリティに関する国際比較を行い、

多くの国において援助資金は、少なくとも部分的にはセクター間でファンジブルであると

結論した80。2000 年には経済企画庁が、防衛費および政府経常支出を取り上げて援助のフ

ァンジビリティに関する調査を行っており、約 30%の国でファンジビリティが認められた

との結果を示している（図表 2-11）81。 近の国際社会におけるファンジビリティへの注目を批判する論調も出ている。2000

年に McGillivrary and Morrissey は、従来のファンジビリティの議論は、明示的または暗

示的に、被援助国が意図的にドナーの意図に反して援助を他の用途に流用しているという

前提に立っているが、そのようなファンジビリティはドナーと被援助国政府が公共支出の

優先順位について見解を異にしていることをもって簡単に説明がつく問題であり、被援助

国の「悪意」は不要であるとする82。その上で、ファンジビリティそれ自体が大きな問題

なのではなく、援助がどのように歳出や資金調達に影響を及ぼすのか、また支出計画がど

のように実施されるのかに、より関心を払うべきであると主張している83。

78 Pack, Howard and Janet Rothenberg Pack (1993) “Foreign Aid and the Question of Fungibility”

Review of Economics and Statistics 75 (February). 79 Swaroop, Vinaya, Shikha Jha, and Andrew Sunil Rajkumar (2000) “Fiscal Effects of Foreign Aid in

a Federal System of Governance: The Case of India”, Journal of Public Economics, 77. 80 Feyzioglu, Tarhan, Vinaya Swaroop, and Minzhu (1998) “A Panel Data Analysis of the Fungibility

of Foreign Aid”, World Bank Economic Review 12 (1). 81 経済企画庁調整局経済協力第一課 (2000)『開発途上国の経済発展と円借款の役割に関する調査：結果

報告書』。（概要版は http://www5.cao.go.jp/2000/b/1226b-tojoukoku-s.html） 82 McGillivray, Mark and Oliver Morrissey (2000) “Aid Fungibility in Assessing Aid: Red Herring or

True Concern?”, Journal of International Development 12. 83 McGillivray, Mark and Oliver Morrissey (2001) “Aid Illusion and Public Sector Fiscal Behaviour”,

Journal of Development Studies 37.

47

2.3 アカウンタビリティとオーナーシップ 2.3.1 アカウンタビリティ（説明責任）

援助国内における財政事情の悪化やニュー・パブリック・マネージメント（NPM）の導

入による行政サービスの質の向上を求める動きを受けて、援助国政府は納税者である国民

に対し、援助資金の使途とその効率性についてこれまで以上に説明する必要が生じている。

一方、途上国内においても、自国の開発課題に対する国民の参加やオーナーシップの高ま

り、民主化の促進によって、途上国政府が自国民への説明を求められる機会も増加した。 今日、援助に関わるアカウンタビリティとしては、主に次の 2 つがあげられる84。

被援助国内の受益者や利害関係者に対するアカウンタビリティ 援助国の納税者に対するアカウンタビリティ

このような考え方を受けて今日では、途上国政府の途上国国民に対するアカウンタビリ

ティの確保が重要ではあるが、それを歪めない範囲で、同時に援助国の国民にも説明責任

を果たすことが重要である、との考え方が主流になりつつある85。ただし、援助国がファ

ンジビリティの高い国に援助する場合、援助資金が予定外のセクターに使用され援助にお

ける政策意図の実現が困難になるために、自国の納税者に対するアカウンタビリティを確

保することが難しくなる、というリスクは依然として存在する。このため 近では、アカ

ウンタビリティ確保の手段として、被援助国の予算が合意された使途に支出されているか

を公共支出全体から評価しようとする方向にある86（公共支出管理については後述）。 2.3.2 オーナーシップ

従来は、ファンジビリティをドナーの政策意図の発現を困難にする要因としてマイナス

に捉える議論が多かった87。しかし 近では、ファンジビリティの存在自体は、ドナーと

途上国の目標が同じであれば問題になることはないとの認識が広まってきている88。欧州

のドナーの多くは個別プロジェクト単位で被援助国と向き合い、セクター間のファンジビ

リティを問題にするよりもむしろ、公共支出全体を把握し、政策対話による協調を優先す

る方向にある。その中で、ファンジビリティを被援助国のオーナーシップの反映とみなし、

「途上国が効果的に予算を配分することができる状態である」という意味で肯定的に捉え

る風潮すら生まれている89。 日本でも、前掲の経済企画庁報告書（2000 年）において、ドナーの誤った援助政策を是

84 JICA 国際協力総合研修所 (2003)『途上国における財政管理と援助：新たな援助の潮流と途上国の改

革』。 85 同上書。 86 大野純一（2000）「プログラム援助評価」『開発金融研究所報』（2000 年第 4 号）。 87 例えば 1970 年代には米国が積極的に援助を供与してきたラテン・アメリカ諸国で国防支出が伸びたこ

とを受けて、米国内では援助のファンジビリティが国防費拡大の背景にあり、それ故に意図した援助

効果が発現していないのではないかとの援助批判が行われた。 88 世界銀行、前掲書。 89 JICA 国際協力総合研修所（2003）『途上国における財政管理と援助：新たな援助の潮流と途上国の改

革』。

48

正する手段としてファンジビリティを肯定的に捉え、ファンジビリティを積極的に活用し

て開発を進めた方が当該途上国の発展に繋がるのではないかとの見解が示されている。同

書は、ファンジビリティが成長を阻害するという考え方の前提に、ドナーの援助方針の方

が被援助国の政策よりも正しいという認識があることに着目している。そして、ドナーの

政策意図が被援助国の成長や発展に適していないなかで、被援助国政府が成長や発展に適

した行動を取る場合には、ファンジビリティが生じやすいにも関わらず援助はむしろ効果

的であるとしている。 ただ、それには適切な統治体制（グッド・ガバナンス）の存在が不可欠である。透明性

を欠き汚職が蔓延している国でファンジビリティを尊重しても、適切な開発効果は見込め

まい。世界銀行も前掲書（2000 年）の中で、適切な政策と制度が確保されていれば、ファ

ンジビリティを含めて途上国政府は有効な政策運営ができると主張している。すなわち、

被援助国のファンジビリティを容認する前提条件として健全な政策・制度環境の存在を求

めているということである。 このように、ガバナンス（公共支出管理を含む）の強化を通じて財政全般の健全性を確

保することを前提に、オーナーシップの発現としてのファンジビリティを認めようという

のが近年の潮流である。また、財政の健全性が確保されれば、計画段階から支出段階にお

ける「事後のファンジビリティ」を減らすこともできよう。ファンジビリティの可能性を

前提とした上で、途上国のオーナーシップを生かしながら、如何に開発効果を高めていく

かが重視されるようになってきたといえよう。

49

2.4 援助手法とファンジビリティ 2.4.1 プロジェクト援助とプログラム援助

プロジェクト援助とは個別のプロジェクトに対する援助であり、援助資金は特定プロジ

ェクトの実施を目的に、援助国から被援助国に対して支出される。援助は従来、ドナーが

特定のプロジェクトを支援する形が多かったが、プロジェクト相互の連携不足や重複、プ

ロジェクトとセクターまたは国全体の開発計画との整合性の欠如、援助に係る膨大な取引

費用（transaction cost）等、プロジェクト型援助の弊害が認識されるにつれて、プログラ

ム・アプローチへの移行が見られるようになった。 プログラム援助では、個別プロジェクト単位ではなく、セクターや開発課題に対する計

画（プログラム）を策定し、それに基づいて援助を行う。通常、途上国のオーナーシップ

の下で、ドナーや国内のステークホルダーが参加してプログラムが策定される。具体的な

アプローチとしては、財政に援助資金を直接投入する「一般財政支援」、ドナーが特定セク

ターの支援を目的として共通のアカウントに拠出する「コモン・ファンド型財政支援」、債

務救済等がある。 プロジェクト援助とプログラム援助への重心の置き方は、ドナーによって異なる。例え

ば英国や北欧のドナーは、財政支援を始めとするプログラム援助にほぼ移行を遂げつつあ

るが90、日本はプロジェクト援助とプログラム援助をケース・バイ・ケースで組み合わせ

る「ベストミックス論」を採用している91。これは、援助吸収能力が低い国に援助資金を

投入しても援助の有効性は見込めず、プロジェクト単位の支援の方がより効果が上がる可

能性が高いためである。

図表 2-2：プロジェクト援助とプログラム援助のファンジビリティ比較 強み 弱み

プロジェクト援助 使途が特定され、予算制度上の

制約があれば流用が困難。 援助依存の高い被援助国政府におい

ては、プロジェクト援助のファンジビ

リティは生じないが、全体としてのセ

クターポリシーが確立しない場合、フ

ァンジビリティの問題ではなく、当該

被援助国のオーナーシップが問題と

なる。 プログラム援助 政策対話・コンディショナリテ

ィにより優先順位、イヤーマー

クなどの手法等を決めていく

ことにより、ファンジビリティ

は避けられる。

被援助国とドナーが合意しない場合

があり、また一種の内政干渉となるお

それがある。他方、ドナーがコンディ

ショナリティを付加しない場合、援助

による効果が明確ではなくなる。 出所：大野純一（2000）前掲書。

プロジェクト援助とプログラム援助ではファンジビリティ･リスクが異なる。プロジェク

90 Like minded group と呼ばれる。 91 山本愛一郎（2002）「援助の手段～日英比較」英国援助事情 No.14 ( http:/forum/britain/)。

50

ト援助では援助資金が特定のプロジェクトに対して供与されるので、事前のファンジビリ

ティのリスクはあっても事後的なファンジビリティの発生は考えにくい。また、プログラ

ム援助の中でも、セクター・プログラムや特定のセクターにイヤーマークされている「セ

クター財政支援」では、セクターの枠を越えて本来的に使途が異なる資金（例えば国防費

等）と直接的に混合する恐れはないので、ここでも検討の対象となるのは事前のファンジ

ビリティのみである。しかし、セクターにイヤーマークされずに国庫に直接資金が投入さ

れる「一般財政支援」においては、資金は PRSP の実施や広く開発目的に対して供与され

るものの、本来的に資金が混合されるため、事前・事後を問わずファンジビリティのリス

クが高まると言えよう。実際には、財政支援に前向きな欧州ドナーですら、その多くは特

定セクターにイヤーマークしたセクター財政支援に留まっており、一般財政に直接資金投

入を行う一般財政支援への関与は非常に限定的である。 【コラム 6：プロジェクトからプログラムへの移行（イギリスの事例）】

DfID が委託し、Oxford Policy Management および Overseas Development Institute により作成された「一般財政支援評価可能性調査フェーズ 1： 終総合報告書（2002 年 12 月 30日）」は、イギリスにおけるプロジェクト援助からプログラム援助への移行とその背景を明らかにしている。イギリスにおけるプログラムへの移行の要因として、ファンジビリティの存在を明記している点は注目すべきである。以下は、その要点である。

長年にわたり、途上国向け援助（譲許性融資および贈与）の主要な手段はプロジェクトであった。財政と離れて会計・管理を行うプロジェクトは、信託リスクを 小限にする構造であり、援助が無駄ではないことを納税者に保証するものと考えられてきた。しかし、80 年代および90 年代の援助評価は、プロジェクトの課題（取引費用の高さ、不効率な支出、予測の難しさ、政府の有効性の低下、民主的アカウンタビリティの低下）を浮き彫りにした。政府の制度の枠外で実施されるため、援助は政府を強化する機会を失っただけでなく、その政府の信頼性と有効性を損なった。またファンジビリティ故に、プロジェクトだけの成果を見るのでは不十分であり、幅広く行政やサービス・デリバリーを検討する必要が生じた。このため DfID は 1997年の白書において、プロジェクト援助を脱し、セクターワイド・プログラムへの移行を明確に打ち出した。

出所：Oxford Policy Management and Overseas Development Institute (December 30, 2002) General

Budget Support Evaluability Study, Phase 1: Final Synthesis Report. Report to UK Department of International Development (DFID).

2.4.2 財政における援助資金の位置づけ

途上国の財政制度における援助資金の管理方法には、当該国の予算に含まれるかどうか

によって以下の 2 つがある。 援助資金を当該国の予算内で管理する on-budget 方式 援助資金を当該国の予算と切り離す off-budget 方式

On-budget 方式の場合、援助資金が歳入に組み込まれ、援助による支出が歳出として計

上されるために、援助資金を含めた包括的な国の財政管理が可能になるというメリットが

ある。実際には、専門家派遣等の技術協力のように金額に換算するのが困難な援助形態も

あるので、完全な on-budget 管理は困難であろう92。

92 アフリカ諸国の中には全てを金額化して予算に含めているケースも存在する。JBIC 林氏、2003 年 11

51

Off-budget 方式の場合には、援助資金が予算から切り離されているので、援助国にとっ

ては援助資金の管理が容易になり、アカウンタビリティが確保されやすいというメリット

がある。他方、被援助国側では事業単位での資金管理を強いられるため、事務負担が大き

くなるとともに、国やセクター全体の予算把握が難しくなる93。また、本来、国の予算枠

内で検討されるべき予算費目（インフラ建設等）が予算外資金となり、国としての適切な

予算配分が困難になる恐れがある。さらに、援助資金の返済も予算外で管理されるため、

債務の管理に際して被援助国側での十分な注意が求められる94。 On-budget 管理の例としてはインドが挙げられる95。インドでは、中央政府が全ての援

助案件の受入窓口となって援助資金を予算内で管理した上で、実施段階において州政府ま

たは実施機関に転貸するという制度を採用する。中央政府が外貨をルピーに交換するため、

地方の実施機関は為替リスクを負担する必要はない。しかしながら、地域格差に基づく一

定の資金配分条件により資金が分配されるため、当初の援助資金供与条件に関わらず、無

償資金援助分も含めて、一定の有償条件で資金が移転されてしまうという問題がある。さ

らに、援助資金が一般会計を通して移転されるため、実施機関や受益者には当該資金が援

助に拠るものとの認識が薄く、援助による追加性の効果が薄くなると考えられる。 一方、off-budget 管理の例としては中国が挙げられる。プロジェクトの形成からドナー

への対応、実施までを実際の実施機関となる省や市の事業体が担当し、中央政府（財務部）

の役割は債務管理に留まる。地方の実施機関は、援助資金受け入れに伴う為替リスクも負

うことになるが、実施機関には援助資金の追加性が認識されやすく、援助プロジェクトへ

のオーナーシップが確保されやすいというメリットがある。 援助資金の管理方式が on-budget であるか off-budget であるかによって、援助のファン

ジビリティ発生のメカニズムも異なる。On-budget の場合、適切な公共支出管理がなされ

なければ、ファンジビリティの可能性は非常に大きくなる。一方、完全に off-budget であ

れば、プロジェクト資金そのもののファンジビリティの可能性はなくなるが、事前のファ

ンジビリティが発生する可能性は十分にある。on-budget と off-budget のいずれの管理方

式でもファンジビリティは発生するので、どちらがよりファンジビリティが高いとは必ず

しもいえない96。実際、多くの途上国において予算は経常予算と開発予算に分かれており、

その場合、開発予算に投入された援助資金が事後的に人件費等の経常予算に使用される可

能性はないが、それでも事前のファンジビリティまでは否定しえない。 2.4.3 公共支出管理

上述のように、何れの援助手法を採用しても、事前または事後のファンジビリティの可

能性を排除することはできない。また、援助がファンジブルである限り、援助によって生

じた余剰資金が好ましくないセクターに回される可能性は否定できず、個別の援助が予定

月本調査勉強会に拠る。

93 JICA 国際協力総合研修所 (2003) 前掲書。 94 林薫 (2000)「公共支出管理と開発援助」『開発金融研究所報』(2000 年第 4 号)。 95 以下のインドおよび中国における援助予算管理事例については、林、前掲書を参照。 96 JBIC 林氏、2003 年 11 月本調査勉強会に拠る。

52

した成果を収めたとしても、他のセクターでマイナスの影響を及ぼしている可能性は否定

できない。しかもファンジビリティの有無を判断するのは容易でない97。このため、ドナ

ーの間では、ファンジビリティの有無やその計測に注力するよりもむしろ、開発効果の発

現状況からファンジビリティの有無を実質的に判断しようとの方向性が一般的になってき

ている。 援助の有効性確保の手法として 近着目されているのは、公共支出管理である。公共支

出管理とは、公共部門の資金管理の効率化と効果の発現を図る見地から、財政・予算の目

標を、①規律ある財政、②効率的な資源配分（戦略的な優先度に応じた資源配分）、③資源

の効果的・効率的な利用、に整理し、具体的なアプローチとして、①確実な管理手法の導

入による制度構築とそれによる公共資源の配分と効率性の向上、②適性手続きの考え方か

ら結果・成果への重点のシフト、③情報公開や説明責任、④制度的改革（活動規準別予算・

発生主義会計の導入や監査部門の強化など）、を目指す98。 公共支出管理のあり方を測る指標としては、PRSP の有無が適当と考えられる。これは、

PRSP 作成国では中期支出計画が作成され、援助国の支援の下で一定の支出管理体制が整

備されているので、これを適正な援助資金管理の実施を示す指標と捉えることができるか

らである。多くのドナーにとって、供与額が大きく援助の有効性を重視する必要があるの

が低所得国向け援助であり、このため公共支出管理の取り組みも、PRSP の枠組みを初め、

低所得国を中心に行われている。 図表 2-3①～③は、公共支出管理の観点から有用と考えられるガバナンス関連指標99を、

PRSP 策定国と非策定国とで比較したものである。PRSP 策定国では非策定国に比べて、

政府の効率性、汚職コントロール、政府の安定性が極めて良好であることが分かる。例外

は低位中所得国の政府の安定性であるが、これは安定性の高い国は低位中所得国の中でも

高所得で PRSP 対象になっていないことが原因とみられる。 さらに、PRSP の策定が公共支出管理に及ぼす効果をみるため、国防費の対歳出比を

PRSP の有無により比較したところ、図表 2-3④のように PRSP 策定国の国防費が低いこ

とが確認できる。これは、PRSP を通じて支出管理の強化が図られることで、歳出が抑制

されているとみられる100。 以上のように、ガバナンスと歳出構造を示すいずれのデータ指標も、「PRSP の策定の有

無」とプラスに相関していることから、PRSP の策定を通じて公共支出管理が強化される

ことで、ファンジビリティの可能性が低くなるとみることができる。ただ逆に、特に低所

得国の場合などでは、PRSP を作成できること自体が既にある程度のガバナンスの水準を

示しているともいえよう。

97 この点については、本章後半で詳述する。 98 林、前掲書。 99 ガバナンス指標は、世界銀行による Governance Indicator Dataset を使用した。指標は‐2.5 から 2.5

の間の数値で示され、数字が大きいほどガバナンス状況が良いことを表す。 100 歳出比でみると確かに抑制されているようにみえるが、これを対 GNI 比でみると（図表 2-3⑤⑥）、

必ずしも途上国経済における国防費負担を軽減しているとは言い難い。これは、特に低所得国では

PRSP 策定国の方が国家経済に占める財政の割合が高いことによるとみられる。

53

多くの途上国においては、未だ公共部門の脆弱性が顕著である。歳入を予測する能力が

低く、また税基盤を拡大する能力が乏しいために、歳入範囲を超えた予算を策定してしま

うケースや、財政の透明性やアカウンタビリティが欠如するケースが散見される。このよ

うな状況に対処するため、近年多くのドナーによって公共支出管理支援が行われている。

そこではまず、公共支出の管理・診断手法による評価が実施され、その結果に基づいてキ

ャパシティ・ビルディングが実施される、というプロセスを取る。

図表 2-3：PRSP 策定国と未策定国の比較

④国防費/歳出

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

低所得国 低位中所得国

％

ＰＲＳＰ有

無

①政治的安定性と非暴力の程度

-1.20

-1.00

-0.80

-0.60

-0.40

-0.20

0.00

低所得国 低位中所得国

ＰＲＳＰ有

無

②政府の効率性

-1.60

-1.40

-1.20

-1.00

-0.80

-0.60

-0.40

-0.20

0.00

低所得国 低位中所得国

ＰＲＳＰ有

無

⑤国防費/ＧＮＩ

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

低所得国 低位中所得国

％

ＰＲＳＰ有

無

⑥武器輸入/ＧＮＩ

0.0

0.1

0.1

0.2

0.2

0.3

0.3

0.4

0.4

0.5

低所得国 低位中所得国

％

ＰＲＳＰ有

無

③汚職コントロール

-1.00

-0.90

-0.80

-0.70

-0.60

-0.50

-0.40

-0.30

-0.20

-0.10

0.00

低所得国 低位中所得国

ＰＲＳＰ有

無

54

公共支出の管理・診断手法は複数あるが101、主なものとして以下が挙げられる。 公共支出レビュー（Public Expenditure Review）

途上国政府の予算過程・制度、公共支出の配分・執行を分析することにより、当

該国の公共支出管理能力の評価および弱点の把握を行う。公共支出レビューの多

くは国全体を扱っているが、セクターを特定したものも策定されている。 国別財政アカウンタビリティ評価（Country Financial Accountability Assessment）

国全体の財政制度を評価するシステム。予算策定、会計、財務報告、監査制度等

を分析し、官民両セクターへの投資における信託リスクを評価し、キャパシティ・

ビルディングのニーズを発掘する。 国 別 調 達 ア カ ウ ン タ ビ リ テ ィ 評 価 （ Country Procurement Accountability Assessment）

当該国における調達の信頼性を評価する。 公 共 支 出 財 政 ア カ ウ ン タ ビ リ テ ィ （ Public Expenditure and Financial Accountability）

個別ドナーの活動ではなく、世銀、EU、IMF、DfID が協働して作成した評価ス

キーム。予算の包括的な分析と公共支出の経済分析を行う。 公共支出を診断した後、必要な能力向上支援が実施される。支援は人材育成およびイン

フラ整備の両面で求められ、具体的な活動としては以下が挙げられる102。 歳入予測 予算策定プロセス、報告、決算、内外監査、会計 帳簿管理、調達プロセスの透明性確保 関連制度整備（含む 法整備） 債務管理 徴税 現金管理 地方分権化 コンピューター・システムの整備

ファンジビリティの存在を前提としつつ援助の有効性を確保するためには、被援助国の

開発計画と支出計画との妥当性を確認し103、その上で公共支出を適切に管理することが重

要である。この観点からも、公共支出管理の能力構築が重視される。

101 ドナー固有の手法を含めると、その種類は 10 を超える。JICA 国際協力総合研修所（2003）前掲書

に拠る。 102 JICA 国際協力総合研修所（2003）前掲書。 103 複数年の予算見通しを行うための枠組みとして中期支出枠組（Medium Term Expenditure

Framework：MTEF）がある。これは、3 ヵ年に亘る財政計画を作成し、その制約内で単年度の予算

を策定することによって、予算管理の透明性と予算作成能力の向上を目指す枠組みである。

55

2.5 ファンジビリティの概観と考察 ファンジビリティは、援助の形態、資金管理の方法によって、発生の可能性や様相が異

なる。例えば現行のプロジェクト借款では、事後的なファンジビリティの可能性は低いも

のの、援助供与を見越した当該セクター支出の差し控えといった形での「事前の」ファン

ジビリティの可能性は否めない。その際、代替的な資金投入先が教育やインフラなどのセ

クターならばさほど問題とはいえないが、援助供与国にとって望ましくないセクター（国

防費や公務員賃金など）に充てられた場合、ファンジビリティの存在は援助の正当性への

疑問を呈することになる。 一方、供与資金が被援助国政府の管理下で配分されるプログラム型援助や財政支援にお

いては、各セクターへ支出される前段階の支出管理のあり方が重要となる。支出管理が不

透明であれば事前・事後のファンジビリティのリスクは高いが、透明な支出管理体制が整

備されていればファンジビリティの可能性は低いと言える。

図表 2-4:ファンジビリティ検討の論点 ファンジビリティの可能性 ファンジビリティ検討の論点

援助形態 事前のファン

ジビリティ 事後的なファ

ンジビリティ 支出管理の

あり方 特定の

支出項目

プロジェクト型援助

○ － －

プログラム型援助 セクター財政支援

一般財政支援 ○ ○ ○

○

ファンジビリティ発生のメカニズムが援助形態や援助資金管理方法により異なること

もあって、被援助国のファンジビリティを特定の指標、定量的な設定によって計測するこ

とは困難である。そこで本調査では、定量的な基礎データとして Appendix 4 にファンジ

ビリティの検討に資するとみられるデータを収集・整理した。これは、日本が援助を供与

している 151 カ国について、既存のデータベースから各国の基礎データ、マクロ経済指標

とファンジビリティの検討において参考としうるデータ項目を抽出したものである。さら

に、ファンジビリティの検討において重要と考えられる安全保障関連支出と南南協力支出

について、関連データを集計、概観した結果を Appendix 3 に整理した。本節では、これ

らの情報を参照しつつ、まず安全保障関連支出と南南協力支出の考え方を概観し、ファン

ジビリティについて考察する。 2.5.1 安全保障関連支出 (1) 安全保障関連支出と経済成長の関係

ODA 四原則を掲げる日本は、被援助国の安全保障関連支出の動向には関心が高い。多

くの場合、安全保障関連支出は、本来なら国の経済開発に充てられるべき資源を吸収し、

56

民生支出を圧迫すると認識されている104。開発を意図して供与される援助の受け手が、開

発を制約するような支出項目に資金を投入することを、援助供与国は通常歓迎しない。 しかしながら実際には、安全保障関連支出の大きさが成長を阻害するとは必ずしもいえ

ない。図表 2-5 は日本の援助対象 ASEAN 諸国について、中央政府の主要歳出項目のシェ

アを概観したものである105。国防費の財政支出に占めるシェアは、インドネシア、ラオス、

タイがほぼ同レベルの 8-9%、マレイシアが 13％、カンボジアが 32％となっており、経済

成長を遂げているアジア諸国の国防費が、他の途上国と比べて（図表 A3-5④）それほど低

いレベルにあるわけではない。

図表 2-5：中央政府の歳出に占めるセクター別シェア

（データ年） カンボジア

2001 年 インドネシア

2002 年 ラオス 2001 年

マレイシア 2002 年

タイ 2002 年

公共サービス 20% 4% 26% 9% 12%

国防 32% 8% 9% 13% 8%

教育 17% 6% 8% 28% 23%

保健 10% 2% 2% 6% 7%

福祉 2% 0% 4% 5% 8%

住宅・公共施設 0% 4% 0% 2% 6%

経済サービス 14% 75% 40% 18% 21%

その他 4% 1% 11% 20% 14%

出所：ADB（2002）Key Indicators of Developing Asian and Pacific Countries を元に作成

こうした途上国の安全保障関連支出と経済成長の関係については、計量経済学でも長ら

く論じられてきた106。すなわち、国防費が途上国の発展にプラスに作用するという説と、

国防費が開発の制約要因となるという説を巡る議論である。前者の国防費有用論の代表的

論者には Benois がいるが、近年では後者の立場から Benois の理論を反証する研究の方が

多い107。いずれの論者の主張も、特定の事象に対しては説明能力が高いが、全てのケース

に該当するわけではない。個々の被援助国を検討する上では、やはり双方の可能性を加味

する必要があろう。

104 後述の Deger と Sen による Saadet Deger and Somnath Sen (1986) Military Expenditure in Third

World Countries: the Economic Effects, Routledge and Kegan Paul.、Saadet Deger and Somnath Sen （1990）Military Expenditure: The Political Economy of International Security など。 一般

世論の議論では、例えば『中国新聞』1997 年 6 月 11 日。 105 アジア開発銀行の統計からデータが入手できた国のみ。中国、ベトナム、ミャンマーについては ADB

ではセクター別データが発表されていない。フィリピンについては 2000、2001、2002 年のデータが

入手できたものの、セクター別支出の総計が 123%（2000 年）、89%（2001 年）、133%（2002 年）

となり、横並びで国防費のシェアを比較するに際して数値の信憑性が確保できないため、図表 2-5 か

らは外している。 106 Saadet Deger and Somnath Sen (1992) “The Relationship between Foreign Economic Aid and

Reductions of Military Expenditure in Developing Countries”, IDCJ Forum No.10 107 Deger, S., and Sen, S.（1990）op.cit.他。

57

図表 2-6：国防費と経済成長の関係

R. Faini, P. Annez, L. Taylor の理論 国防費の増加が投資にクラウディン

グ・アウトをもたらすこと（1%の国防

費の増加→投資の対 GDP 比 0.23%下

落）を示し、途上国の国防費有用論に

反論。輸入の減少と税負担の増加も、

国防費の増加と統計的に有意であるこ

とを示した。

Benois の理論108 途上国における国防費の拡大は追

加的資源を経済活動に呼び込むと

共に、総需要の増大に結びつくこと

を証明。国防費に基づく福祉サービ

スや、公共事業の実施が果たす役割

の大きさを示した。

図表 2-7 は途上国の経済成長と国防費との関係をみたものであり、①「国防費伸び率」109

と「GNI 伸び率」110、②「国防費／GNI」と「一人当たり GNI」、③「国防費／歳出」と

「一人当たり GNI」のそれぞれの相関示している。まず「国防費伸び率」と「GNI 伸び率」

については、近似値曲線の傾きと R2 値からも明らかなように、相関が見られない。また

GNI、歳出に占める国防費の大きさは、経済の発展度合いと負の相関を示しているが、そ

の強度はごく弱い。これらから、両者の間には相関関係は見られないことがわかる。

108 E. Benoit, “Growth and defense in developing countries”, Economic Development and Cultural

Change, 26(2), pp.271-280. 109 SIPRI より過去 10 年間の国防費伸び率を算出したもの。詳細は Appendix3 を参照。 110 WDI2003 より 1990 年から 2000 年の伸び率を算出したもの。

【コラム 7：国防費と援助コンディショナリティ】 SIPRI の研究者で国防費の 適化モデル（国防費と安全の 適値をモデル化したもの）を

提唱した Deger と Sen は、1992 年の論文で、援助の国防費へのファンジビリティを防ぐた

めの一手段として、軍事的なコンディショナリティを付した援助の可能性を指摘している。

同時にそれが困難を伴う点として挙げられているのが以下の 4 点である。 ① 公平なコンディショナリティのために各国固有の状況を把握する必要性 ② 軍事関係の支出を他の支出項目に計上し、実際の国防費をごまかす可能性 ③ コンディショナリティによる援助削減が社会経済の支出削減を招く恐れ ④ 援助の削減というネガティブ･インセンティブだけでなく、ポジティブ･インセンテ

ィブを設ける必要 いずれも本調査のファンジビリティ検討の要点と重複する部分が大きい。特に①について

両者は、「安全保障に対する途上国の正当な利害は守られるべきである。隣国や大国との軍

拡競争を強いられている小国に対して、地域的な安全保障体制も確立していない状況の中

で、個別に軍事削減をしても無駄である。（下線は引用者による）」と論じている。 Saadet Deger and Somnath Sen, “The Relationship between Foreign Economic Aid and

Reductions of Military Expenditure in Developing Countries”, IDCJ Forum No.10 1992).

58

図表 2-7：経済成長と国防費との相関

111 東アジアの国防費と経済成長の関係については、国家安全保障体制の確立による政治的安定と経済成

長とが並行して進められた結果と考えることができる。また高度経済成長の達成は、国家資源を増幅

【コラム 8：開発と国防費の地域別傾向】上掲の各データ項目の相関関係を地域区分ごとに検証してみると、地域による相関の現れ方

の違いを見ることができる。例えば、国防費伸び率と GNI 伸び率は、全体としては相関が全く認められなかったが、東アジア・太洋州諸国に限定すると強い相関を有している（図表①）111。これは開発独裁との関連でよく指摘される「アジア的な成長パターン」の議論、すなわち同地域において国防費が経済成長にプラスに作用したことを支持する結果である。

一方、全体でごく弱い負の相関が見られた国防費/GNI と一人あたり GNI の相関は、南アジ

アでは逆転して正の相関となっている（図表②）。 ① 国防費伸び率とGNI伸び率との相関

（アジア太平洋）

y = 0 .3892x - 2 .7234

R2 = 0 .4865

-40.0

-20.0

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

0 50 100 150 200 250

国防費伸び率（％）

GNI伸び率（％）

② 国防費/GNIと一人当たりGNIとの相関（南アジア）

y = 69.316x + 252.32

R2 = 0 .4227

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0

国防費/GNI(%)

一人当たりＧＮＩ（US$）

① 国防費伸び率とGNI伸び率との相関

y = -0.0042x + 45.979

R2 = 2E-05

-200

-100

0

100

200

300

400

500

-400.0 -200.0 0.0 200.0 400.0 600.0

国防費伸び率（％）

GNI伸び率（％）

② 国防費/GNIと一人当たりGNIとの相関

y = -229.81x + 6177.8

R2 = 0 .026

-10000

0

10000

20000

30000

40000

50000

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0

国防費/GNI（％）

一人当たりGNI（US$)

③ 国防費/歳出と一人当たりGNIとの相関

y = -230.37x + 7575.2

R2 = 0.0485

-10000

0

10000

20000

30000

40000

50000

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0

国防費/歳出（％）

一人当たりGNI（US$)

59

(2) 途上国における安全保障関連支出の役割 安全保障関連支出と経済成長との関係を考える上で、途上国の開発に資する軍の機能も

過小評価されるべきではない。途上国の中には、軍が実質的に国内におけるインフラ整備

や生産活動を担うケースや教育・技術習得の場を提供しているケースも見られる。また、

国連平和維持活動への参加による国際平和への貢献や国際的発言力の向上、災害時の救助

活動、科学技術の発展等、軍が軍事力の行使を超えた幅広い機能を果たすケースも少なく

ない112。途上国にとって安全保障関連支出は、軍事行動や武器、軍備関連設備に係る支出

ばかりではなく、当該国の国家体制の構築ないし維持、牽いては経済発展に寄与する支出

項目も含んでいる。従って、安全保障関連支出の大きさが必ずしも開発を阻害するわけで

はなく、同支出の多寡だけで援助供与先としての要件を判断することは必ずしも適切でな

い。被援助国の地域情勢、政治状況など、安全保障関連への支出を余儀なくしている諸要

因をも併せて勘案する必要がある。 【コラム 9：軍事力の効果の多様性】 軍事力には、以下のような様々な効果があると考えられている。 効果の種類 具体的内容（代表例） 対外的な安全の確保 外国の侵略を阻止、外国の攻撃への拒否抵抗 国内的な安全の確保 国内の治安維持、国内的騒乱への抑止と対処 国際平和秩序の維持 平和秩序を支える力としての軍事力の活用、国際的な平和活動の

実施による国際平和への寄与 象徴的効果 主権国家のシンボル、国力のシンボル 政治的効果 外交支援（軍事交流による信頼醸成や友好関係の増進、共同訓練

による友好関係の増進、国際的な平和活動への参加による発言力

の向上など）、武器輸出の政治的効果 派生的効果 国家的行事（南極観測など）支援、民生協力（在外国民の保護・

救出、国内外への災害派遣、急患輸送、要人輸送など）、科学技術

の発展、国民教育（役割モデルとしての軍人）、軍事輸出による経

済的利益の獲得 出所：平間洋一（2003）「軍事力と安全保障」、防衛大学校安全保障学研究会編著『 新版安全保障学入

門』亜紀書房から抜粋。

一方、冷戦終了後、地域紛争が多発する中で、紛争処理、復興、平和構築に果たす開発

の役割が益々重視されるようになった。長年に及ぶ開発の成果が紛争の勃発によって短期

間のうちに破壊され、その結果として、本来開発業務に当てられるべき労力・時間・コス

トが復興事業に費やされるという無駄と開発機会の損失を数多く経験する中で、援助国は

冷戦後の援助政策における重要課題として「紛争と開発」、「復興支援」、「平和構築」に着

目するようになった113。さらに、同時多発テロ後、米国を中心に貧困がテロの温床になる

との考え方が広まるにつれて、テロ対策の主要な手段としても開発援助が捉えられるよう

になり、開発と安全保障・治安維持との関わりがこれまで以上に注目されている。

させ安全保障の必要性を高めるため、引き続き国防費を拡大させる可能性も高い。これらの因果関係

については更に検証していく必要がある。 112 平間洋一(2003)「軍事力と安全保障」、防衛大学校安全保障学研究会編著『 新版安全保障学入門』亜

紀書房。 113 例えば JBIC(2003)「紛争と開発：JBIC の役割（スリランカの開発政策と復興支援）」

60

平和構築とは、復興に向けた人道支援の他に、破壊されたインフラの復旧、武器の回収、

武装解除、安全保障部門の育成、元兵士の社会復帰、平和教育、敵対グループの和解促進、

難民帰還事業など、その内容は多岐に亘る（図表2-8）。また、業務上の流れとしては、紛

争中または紛争終了と同時に人道緊急援助を開始するとともに、緊急援助・復興・開発を

継続的・包括的に展開し、さらには紛争の根本原因を究明した上で紛争の再発予防策を検

討するとともに、再発予防に向けた環境整備を行う等、多面的かつ網羅的な連続した取り

組みが求められる114。

図表 2-8：平和構築における開発援助の役割 時期 援助の性格 具体的な活動 紛争中・終結

直後の緊急期 人道緊急援助

難民・国内避難民支援、紛争当事国・周辺国への緊急援助

紛争終結後の

復興・開発

復興・開発支援

難民・国内避難民帰還促進、食糧保障、基礎インフラ整備

（住宅、保健医療施設、電気・水等のライフライン等）、

教育・保健医療の向上、対人地雷除去・被災者支援、経済

社会サービス・インフラ整備（道路、橋梁、通信施設等）、

産業振興 紛争予防

紛争予防 再発予防

安全保障部門改革（軍・警察・司法制度等の整備）、武器

回収・動員解除・社会復帰、小型武器規制、平和教育、行

政制度の整備、選挙支援、民主化支援、人権擁護、メディ

ア支援、貧困削減、経済の適正配分等 出所：JICA（2001）『事業戦略調査研究：平和構築報告書』

図表 2-9：政治的安定性と国防費／歳出との相関

このように、安全保障関連支出は、紛争を助長する場合もあれば安定化に貢献する場合

もあり、必ずしも開発にマイナスとは限らない。本調査のデータからも、安全保障関連支

出と政治的な安定性の間には明確な相関は見られなかった。「政治的安定性と非暴力の程

度」のデータ結果と安全保障関連支出との相関をみると、図表 2-9 のように対歳出比国防

114 平和構築支援へのアプローチとして、開発援助枠組みの他に、「軍事的枠組み（多国籍軍、国連 PKO）」

と「政治的枠組み（予防外交、早期警戒、和解・調停、武器の製造・輸出入規制、地域機関等による

平和構築活動）」がある。JICA（2001）『事業戦略調査研究：平和構築報告書』

（全対象国）

y = -5.5426x + 10.606

R2 = 0 .0674

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

-3.00 -2.00 -1.00 0.00 1.00 2.00政治的安定性

国防費/歳出（％）

（異常値を除く）

y = -3.4887x + 9.7274

R2 = 0 .1202

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

-3.00 -2.00 -1.00 0.00 1.00 2.00

政治的安定性

国防費/歳出（％）

61

費で極めて弱い相関が見られる以外は、国防費実額も、対 GNI 比国防費も、対援助比国防

費も、政治的安定性とは独立している。また、兵員数、武器輸入関連指標についても同様

の結果が得られた。安全保障関連支出が必ずしも政治状況を安定（あるいは不安定化）さ

せるわけではなく、逆に政治的に不安定であることが必ずしも安全保障関連支出が大きい

（あるいは小さい）ことを意味するわけではないということである。 さらに具体的に各国のケースを検討する場合には、例えば以下のような点が重要となる。 突発性への考慮：安全保障関連支出は政治状況によって変動するので、ある程度定期

的且つ継続的な観測が行われている指標が必要である。一方、武器貿易は変動の大き

なデータなので、ある程度傾向を見ていくことも必要となる。 周辺国とのバランス：安全保障や政治的安定は周辺国の状況や周辺国との関係に大き

く左右されるが、普遍的な指標のみでは捉えきれない部分も大きいため、各国、地域

でフォローすべき対外関係を予め把握しておく必要がある。 周辺環境とのバランスを検討する際には、例えば、図表 2-10 のように類似した国家群

の安全保障関連支出と安定、開発のレベルをマッピングして参照することも有用であろう。

図表 2-10：国防費/歳出と政治的安定性の相関

注：カンボジアはポスト紛争国の目安として、インド、パキスタン、エチオピア、

アンゴラはそれぞれの域内で紛争を抱えた国の目安として盛り込んでいる。

(3) 開発援助のファンジビリティと安全保障関連支出 以上のように、安全保障は開発効果の発現に一定の役割を果たしうる。しかし、その一

方で、援助資金は本来的には途上国の開発そのものを目的として供与されるものであり、

援助国が意図しない安全保障関連支出へのファンジビリティには十分注意を払うべきと認

-2.00

-1.50

-1.00

-0.50

0.00

0.50

1.00

1.50

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0

国防費/歳出（％）

政治的安定性

東アジア・太平洋諸国

南アジア

インドエチオピア

パキスタン

カンボジア

DAC高所得国

アンゴラ

ASEAN

中東・北アフリカ

ラテンアメリカ・カ

リブ海沿岸諸国

ヨーロッパ・

中央アジア

サブサハラ・

アフリカ

62

識されている。特に日本では、2003 年 8 月に閣議決定された新 ODA 大綱の中で、「援助

実施の原則」として「（2）軍事的用途および国際紛争助長への使用を回避する。（3）テロ

や大量破壊兵器の拡散を防止するなど国際平和と安定を維持・強化するとともに、開発途

上国はその国内資源を自国の経済社会開発のために適正かつ優先的に配分すべきであると

の観点から、開発途上国の軍事支出、大量破壊兵器・ミサイルの開発・製造、武器の輸出

入などの動向に十分注意を払う。」として、軍事的用途への使用回避を明記している115。 また、多額の援助資金が被援助国の軍事的拡大に直接・間接に貢献しているのではない

かとの懸念も聞かれる。なかでも軍事大国であり核保有国でもある中国については、「ODA資金が直接的に軍事費に充当されないとしても、日本からの巨額の援助により発生した財

政上の余裕が軍事費に充てられる可能性」等について批判が絶えない116。さらに、このよ

うな中国に対して日本政府が ODA を供与し続けることが、国民の ODA 不信に繋がって

いるとの批判もある117。 安全保障関連支出へのファンジビリティについては、他ドナーの中にも同様の懸念があ

る。例えば、イギリスはタンザニアに対して 6 年間で 500 億円以上の財政支援をコミット

しているが、そのタンザニア政府で 50 億円以上もの軍事航空管制システムの購入問題が

浮上した118。財政支援は、財政の使途を見る代わりに援助資金を予算に直接投入する支援

形態であるだけに、事後的なファンジビリティの発生を回避するための公共支出管理の効

果的な活用がより一層求められる。

図表 2-11：援助のファンジビリティが確認された国 国名 防衛費 政府経常支出 ファンジビリティ確認比率 27%（44 カ国中 12 カ国） 36%（59 カ国中 21 カ国） インドネシア × × 中国 × － マレーシア × × インド × ○ パキスタン ○ × スリランカ × ○ チュニジア × × モロッコ ○ × ペルー × ○ 注：○：ファンジビリティが統計的に有意に確認される国

×：ファンジビリティが統計的に確認されない国 －：データの制約から推計結果がない国

出所：経済企画庁調整局経済協力第一課（2000）『開発途上国の経済発展と円借款の役割に関する調査：結果報告書」119

115 1991 年 6 月策定の旧 ODA 大綱でも、同様に軍事的使途および軍事費への留意が記されている。 116 杉下恒夫「対中援助報道で考えること」JICAウェブマガジン「ODAジャーナリストのつぶやき vol.02」

（2000 年 5 月 26 日）(http://www.jica.go.jp/jicapark/odajournalist/02.html ) 117 杉下恒夫、前掲書。 118 山本愛一郎（2002）「援助の手段～日英比較」英国援助事情 No. 14 ( http://www.grips.ac.jp

/forum/britain/) 119 同調査は、援助の限界的 1 単位の増加が、どのような支出項目に配分されているのかを、援助に関す

る限界支出成功の推計により導き出したものである。援助対象外の支出項目である防衛費（または政府経常支出）を被説明変数とし、援助金額を除く財政収入・援助金額・その他の制御変数（人口 1 人当たりの実質 GDP、教育普及度等）を説明変数として、国ごとの時系列データで回帰分析を行い、そこから援助金額の防衛費（政府経常支出）に対する限界支出性向の有意性が検討されている。経済企画庁、上掲書、p. 133-141。

63

図表 2-11 は、2000 年に経済企画庁によって発表された援助と防衛費および政府経常支

出に関するファンジビリティの計測結果である。防衛費については 27％の国で、政府経常

支出については 36％の国で、ファンジビリティ存在の統計的有意が確認されている。 一方、援助受入額と安全保障関連支出との関係をみると、両者の間に有意な相関関係は

ほとんど認められなかった（図表 2-12）。つまり、援助額が大きいことが直接的に安全保

障関連支出の拡大を招くとはいえず、ファンジビリティのリスクは援助規模の大小に関わ

らず存在する。ただ、そのリスクの程度は、援助額が極めて大きく国防費がごく少ない国

（国防費を支出するゆとりのない低所得国など）や、援助額は限定的だが国防費が大きい

国（援助の必要性が低い中所得国など）に比べると、援助額と国防費がいずれも中程度の

国（図表内の丸で囲んだ）の方が、援助による追加的な資金が国防費の拡大に繋がる可能

性は高いといえよう。

図表 2-12：援助額と国防費の相関

① 援助額と国防費との相関

y = -96.725x + 2766.1

R2 = 0.0185

-20000

0

20000

40000

60000

80000

100000

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0

援助額(百万US$）

国防費（百万US$)

② 援助額と国防費/歳出との相関

y = -0 .0373x + 11 .016

R 2 = 0 .0026

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0

援助額(百万US$)

国防費/歳出（％）

③ 一人当たり援助額と国防費との相関

y = -14.099x + 1654

R2 = 0 .1002

-4000

-2000

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

0.0 50.0 100.0 150.0 200.0 250.0 300.0

一人当たり援助額（US$)

国防費(百万US$)

④ 一人当たり援助額と国防費/歳出との相関

y = -0 .0304x + 12.2

R2 = 0 .0242

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

0.0 50.0 100.0 150.0 200.0 250.0 300.0

一人当たり援助額（US$)

国防費/歳出（％）

64

2.5.2 南南協力

120 UNDP ホームページ（http://www.undp.or.jp/tcdc/index.html）。 121 歴史的には、1960 年代に非同盟諸国間の協力という政治的動機から、中国やインドなど非同盟諸国の

盟主を自認する国の対外援助が開始された。1970 年代になると、南北対立のなかで新国際経済秩序へ

の要求が高まり、北への依存を軽減し途上国同士が協力するという認識から TCDC の概念が生まれた。

1974 年の国連総会を契機に UNDP に TCDC 担当部署が設置され、1978 年には、開発のためのより

公正なグローバル・パートナーシップを確立するため、途上国間技術協力の推進・実施に関するブエ

ノスアイレス行動計画（BAPA）が採択され、南南協力の出発点となった。1995 年の委員会では TCDCへのより戦略的取り組みが必要との新しい方向性が打ち出された。

122 サウジアラビアの援助が 2002 年に 500％を超える伸びを見せたのは特筆すべきであるが、サウジア

ラビアは 90 年代初頭から石油（現物）の無償援助を対イスラム諸国を中心に実施しており、金額ベ

ースに換算すると資金援助額よりかなり大きいとみられる。ロバート・ベア（2004）「裏切りの同盟」

NHK 出版。 123 UNDP ホームページ（http://tcdc.undp.org/tcdcweb/knowledge_base/pivotal_issue.html）。 124 先進ドナー国または国際機関の資金援助の下で行われる途上国間の技術移転を指す。

南南協力とは、途上国が開発経験や技術を共有することにより開発を効果的に進めるた

めの形態で、途上国間で人間開発に取り組む途上国間技術協力（Technical Cooperation among Developing Countries：TCDC）と、主としてマクロ経済、貿易、投資分野に関す

る途上国間の協力を指す途上国間経済協力（Economic Cooperation among Developing Countries：ECDC）を含めた概念として使われている120。先進国からの援助依存を軽減

し援助の持続可能性を高める上でも有効であり、従来の開発援助を補完するものと考えら

れている。 南南協力は 1960 年代に非同盟諸国間の協力として中国、インドを中心に開始され121、

第一次石油危機後には、オイルダラー還流の一環として中東からの途上国援助が盛んにな

り、国際開発 OPEC 基金、イスラム開発銀行、アラブ経済社会開発基金、アラブ経済開発

クウェート基金、アラブ経済開発アブダビ基金などが設立された。アジア諸国では、80 年

代後半に韓国が経済開発協力基金（EDCF）と韓国国際協力団（KOICA）を設立して援助

体制を整備した他、同時期に台湾も国際合作発展基金会（ICDF）を設置している。 図表 2-13は、近年の非 DAC 諸国ドナーによる援助総額および二国間援助の実績である。

韓国およびチェコが着実に援助額を増額させているが、他ドナーは年により変動が大きく、

その伸び方は一様ではない122。 UNDP は 1995 年、南南協力推進のため、TCDC の牽引役としての能力と経験のある国

を重点国（pivotal countries）に指定した123（図表 2-14）。これらの国は中所得国を中心

に構成されており、低所得国ではインド、インドネシアのように域内でのプレゼンスが高

い国と、ガーナ、ナイジェリア、セネガルといった一部のアフリカ諸国である。また 26カ国のうち半数に当たる 13 カ国が武器輸出国であり、直接投資の受け入れ額も高い。

南南協力の有効性は注目を集めてはいるものの、南の新興援助国が抱える課題は多く、

特に実施能力に関わる課題（援助実施機関の能力不足、専門知識・経験の不足、援助人材

不足）および、財政的制約に関わる課題（予算の不足）が広く認識されている。近年では、

先進ドナー国は新興の援助国をサポートするために、南南協力支援会合の開催や三角協力

124の推進等を進めている。日本も JICA を中心に南南協力を積極的に支援しており、現在

65

11 カ国125とパートナーシップ・プログラムを締結している。

図表 2-13：非 DAC 諸国の援助実績（ネット） 百万米ドル

援助総額 1998 1999 2000 2001 2002 OECD・非 DAC 諸国

チェコ 16 15 16 26 45 アイスランド 7 8 9 10 13 韓国 183 317 212 265 279 ポーランド 19 20 29 36 14 スロバキア共和国 .. 7 6 8 7 トルコ 69 120 82 64 73 アラブ諸国

クウェート 278 147 165 73 20 サウジアラビア 288 185 295 490 2478 アラブ首長国連邦 63 92 150 127 156 他ドナー

イスラエル 87 114 164 76 114 他ドナー* 27 0 1 2 3 総額 1037 1026 1128 1178 3201 （内、二国間援助） 1998 1999 2000 2001 2002 OECD・非 DAC 諸国

チェコ 6 7 6 15 31 アイスランド 3 4 4 5 5 韓国 125 131 131 172 207 ポーランド 14 15 13 31 9 スロバキア共和国 .. 4 2 3 4 トルコ 45 37 26 19 27 アラブ諸国

クウェート 247 147 164 73 20 サウジアラビア 123 -1 129 395 2146 アラブ首長国連邦 63 92 150 127 156 他ドナー

イスラエル 75 100 158 69 107 他ドナー* 27 0 0 1 0 総額 728 535 784 909 2711 注：「他ドナー」には、台湾、エストニア、ラトビア、リトアニアが含まれる。

中国は南南協力を実施しているが、実績を公表していないため、この表には含まれない。 出所：OECD（2003）Development Cooperation Report 2003.

南南協力支出に係るファンジビリティについては、仮にその可能性を排除できないとし

ても、その存在を計測することは容易でない。南南協力は、現段階では多くの場合、援助

受取額に比べて金額も小さく、研修や専門家派遣などの技術支援が中心であり、また国際

機関や先進ドナー国が資金を提供しているケースでは透明性も確保されやすいとみられる。

しかしながら、途上国が自国の国益のために自国の財源で実施する援助にはプロジェクト

型の大規模な援助もあり、先進国ドナー側から見て透明性が低いケースも存在する。例え

125 タイ、シンガポール、フィリピン、インドネシア、チリ、ブラジル、アルゼンチン、メキシコ、エジ

プト、チュニジア、モロッコの 11 カ国。第三国研修、第三国専門家等を実施している。

66

ば TCDC 重点国であるインド、中国、インドネシア、エジプトは援助受取総額の上位国 5カ国に含まれている。援助受取額が大きく南南協力の規模も大きいとすれば、援助供与の

必要性と意義を問われることもありえよう（図表 2-15）。とはいえ、援助の受け取りと南

南協力支出の間に直接的な関係が見出せない以上、援助量とその妥当性を測る指標や背景

について個々にファンジビリティを検討していくことが必要になる。

図表 2-14：南南協力国データ（2001 年）

所得階層 1 人当

GNI

政治

的安

定性

政府

の効

率性 汚職

援助 受取額

援助受取額

/GNI

1人当

援助 受取額

直接 投資

武器

輸出

(ドル) (百万㌦) (％) (ドル) (百万㌦) (百万㌦)

TCDC 重点国

東アジア・太平洋 中国 低位中所得国 890 0.22 0.18 -0.41 2,222.2 0.2 1.7 44,241 320 インド 低所得国 460 -0.85 -0.13 -0.25 2,806.4 0.6 2.7 3,403 10 インドネシア 低所得国 690 -1.37 -0.56 -1.16 1729.1 1.2 8.3 -3,278 100 韓国 高所得国 9,490 0.49 0.84 0.33 93.0 0 2.0 3,198 20 マレーシア 高位中所得国 3,330 0.51 0.92 0.38 151 0.2 6.3 554 0 パキスタン 低所得国 420 -1.26 -0.50 -0.73 2,235.4 3.9 15.8 383 10 シンガポール 高所得国 21,100 1.28 2.26 2.30 5.7 0 1.4 n.a. 20 タイ 低位中所得国 1,940 0.55 0.28 -0.15 945.4 0.8 15.5 3,820 0中南米 アルゼンチン 高位中所得国 6,940 -0.74 -0.49 -0.77 224.9 0.1 6.0 3,214 0 ブラジル 低位中所得国 3,070 0.2 -0.2 -0.1 567.6 0.1 3.3 22,636 20 チリ 高位中所得国 4,590 1 1.2 1.6 99.4 0.2 6.5 4,476 10 コロンビア 低位中所得国 1,890 -1.78 -0.39 -0.47 473.4 0.6 11 2,328 0 コスタリカ 高位中所得国 4,060 1.06 0.37 0.88 66.3 0.4 17.1 454 0 キューバ 低位中所得国 n.a. 0.22 -0.26 -0.13 50.7 n.a. 4.5 n.a. 0 メキシコ 高位中所得国 5,530 0.22 0.15 -0.19 159.6 0 1.6 24,731 30 ペルー 低位中所得国 1,980 -0.67 -0.47 -0.2 612 1.2 23.2 1,064 0 ﾄﾘﾆﾀﾞｰﾄﾞ･ﾄﾊﾞｺ 高位中所得国 5,960 0.03 0.47 -0.04 11.2 0.1 8.5 36 0中東・欧州 エジプト 低位中所得国 1,530 -0.35 -0.32 -0.29 1,636.9 1.6 25.1 510 0 マルタ 高所得国 9,210 1.5 1.16 0.8 5 0.1 12.7 293 0 チュニジア 低位中所得国 2,070 0.24 0.65 0.35 552.7 2.9 57.1 457 0 トルコ 高位中所得国 1,530 -0.61 -0.2 -0.38 490.5 0.3 7.2 3,266 70アフリカ ガーナ 低所得国 290 -0.11 0.01 -0.4 788.6 15.4 15.4 89 0 モーリシャス 高位中所得国 3,830 0.99 0.53 0.53 47.8 1.1 1.1 30 0 ナイジェリア 低所得国 290 -1.49 -1.12 -1.35 218.9 0.6 0.6 1,104 0 セネガル 低所得国 460 -0.36 -0.18 -0.17 539.5 11.8 11.8 3,403 10 南アフリカ 高位中所得国 2,820 -0.09 0.52 0.36 462.8 0.4 10.7 7,162 30その他＊ フィリピン 低位中所得国 1,030 -0.49 -0.06 -0.52 997.4 1.3 12.7 1,792 5 モロッコ 低位中所得国 1,530 -0.14 0.07 -0.04 715.7 2.2 24.5 2,658 0途上国平均 - 1,704 -0.36 -0.43 -0.43 354.1 9.7 153 1,305 9 注：日本がパートナーシップ・プログラムを締結している国で、TCDC の重点国以外の国。 出所：Appendix 4 による。

援助資金のファンジビリティ故に、先進ドナー国の政策意図から外れた形で実施される

南南協力には注意が必要である126。実際、日本の 大の援助受入国である中国が、自国の

政治的意図を背後に他の途上国に積極的に南南協力を推進していることについては、対中

援助の必要性に絡めて日本国内でも議論のあるところである127。

126 例えば、先進ドナー国とは友好関係にない国や制裁の対象とされている国への援助など。 127 杉下、前掲書。

67

なお、たとえ南南協力がドナー国の政策意図の達成を阻害するものではないにせよ、被

援助国が援助による余剰資金を、自国の政策意図達成に向けて他の途上国に供与すること

に対しては異論もある。コラム 10 のタイの事例では、タイが日本からの援助を「自国資

金かのように」用いて援助を行うことに、 終裨益国であるインドシナ諸国から強い抵抗

が示された128。

図表 2-15：主要非 DAC 諸国の対外援助額（2001 年） 単位：百万米ドル

①援助供与額

①/② (%)

②援助受取額 直接投資受入額 武器輸出額

（1999 年）中国 569.0 25 2,222.2 44,241 320インド 208.1 7.4 2,806.4 3,403 10タイ 2.13 0.2 945.4 3,820 0トルコ 27 5.5 490.5 3,266 70チェコ 31 8.9 349.2 4,924 80韓国 207 222.6 93.0 3,198 20サウジアラビア 2,146 791.9 27.1 n.a. 0

注：中国、インド、タイの援助供与額は現地通貨建て金額を 2001 年平均市場レートで換算したもの。 中国＝2001 年中央政府対外援助決算額（47.11 億元129）／8.28（元/米ドル） インド＝2003/2004 年度対外援助予算額（982.07 千万ルピー130）／47.19（ルピー/米ドル） タイ＝2001 年タイ国際協力プログラム額（94,544 千バーツ131）／44.43（バーツ/米ドル） 他は図表 2-13 の二国間援助額および Appendix４のデータを使用。

128 JICA タイ事務所に拠る。 129 中国財政年鑑 2002。 130 Standing Committee on External Affairs (Thirteenth Lok Sabha), 11th Report: Demands for

Grants 2003-2004. 131 DTEC ホームページ。

68

【コラム 10：南南協力事例（タイ）】

タイ政府は、技術経済協力局（DTEC）を窓口として、1990 年から「タイ国際協力プログラム」と呼ばれる南南協力を実施している。その大半がインドシナ諸国（ベトナム、ラオス、カンボジア、ミャンマー）向け二国間援助だが、その他のスキームとして、途上国からの研修受入や途上国間技術協力への参画等も有する。援助額は、開始当初の 2,200 万バーツ（1990 年）から 4 億 1,200 万バーツ（1997 年）へと急増したが、アジア通貨危機の発生により 1998 年には援助額が急減し、その後は 1 億バーツ強の水準で停滞している。

タイが南南協力を開始した当初から、タイの関心はインドシナ諸国の取り込みと同地域への経済進出に向けられていた。90 年代初頭には、タイはこの目的に向けた資金協力の財源を日本から調達することを企図し、日本に対してインドシナ向け三角協力基金の設置を積極的に働き掛けた。他の ASEAN 諸国からの抵抗もあり、結局基金の設置には至らかったが、現在も日本はタイの南南協力には好意的な姿勢を示している。

近 5 年間のタイからの援助受入上位 4 ヶ国と南南協力総額の推移は表のとおり。参考としてタイの援助受入額も併記した。

援助受入上位 4 ヶ国および総額の推移（1997-2001 年度）

単位：1,000 バーツ

タイからの南南協力 被援助国 1997 年 1998 年 1999 年 2000 年 2001 年 ラオス 176,600 126,970 66,170 48,800 36,650

カンボジア 56,190 44,650 13,810 14,580 22,150 ベトナム 47,840 34,310 9,500 9,100 21,490

ミャンマー 24,870 19,050 5,140 15,700 69,710 その他 106,500 63,320 28,440 24,000 28,800 総額 412,000 288,300 123,060 113,180 113,040

タイへの援助 総額 3,045,505 4,402,266 4,409,991 4,201,302 3,802,887

出所：末廣 昭 （2003）「コラム 73：DTEC の援助受入とタイ政府の技術経済協力」独立行政法人国際

協力機構国際協力総合研修所『タイ国別援助研究会報告書―「援助」から「新しい協力関係」へ―』他