DESPUÉS DE LA FORMALIZACIÓN ¿QUÉ SIGUE?

Notas acerca de la consolidación de los asentamientos humanos en áreas de bajos ingresos en el Perú.

AFTER FORMALIZATION, WHAT’S NEXT? NOTES ABOUT THE CONSOLIDATION OF HUMAN SETTLEMENTS IN LOW-INCOME AREAS IV Simposio Urbano organizado por el Banco Mundial, Washington, mayo 2007. Dr. Julio Calderón Cockburn Al año 2006, el Plan Nacional de Formalización (PNF) llevado a cabo por el gobierno peruano desde 1996 había otorgado casi 1.6 millones de títulos de propiedad en las ciudades peruanas, de los cuales poco más de un millón fueron entregados al año 2000. Esto quiere decir que dos tercios de la población beneficiada con los títulos de propiedad cuentan con ellos entre once y siete años, y se encuentran adecuadamente inscritos en el registro predial y es un buen momento para observar sus efectos. Como ninguna otra en el ámbito urbano, esta política ha sido y sigue siendo objeto de ensayos, interpretaciones y polémicas en torno a la materialización de sus supuestos beneficios, que va desde quienes la consideran como uno de los programas más exitosos del mundo para luchar contra la pobreza hasta quienes mantienen una postura crítica, especialmente estos adscritos al ámbito académico. En estas notas efectuaré una aproximación al impacto social y económico que en la población de bajos ingresos atendida ha tenido la política pública de titulación.1

La población de los asentamientos humanos o barriadas que hoy reciben la atención pública está cambiando. Esto cambios deben ser atribuidos al hecho que constituyen una nueva generación de pobladores, viviendo en una nueva economía y habitando en terrenos con otra fisonomía urbana, cada vez más desfavorable para ellos. A su vez, la propia política de formalización está introduciendo cambios en la vida social de las comunidades urbanas. De acuerdo a mi enfoque, y esto se abordará en las tres primeras notas, es conveniente un análisis que vincule la política de formalización de la propiedad al contexto de la política pública (urbana) en que esta inserto, que estudie el impacto de la política de formalización en la organización social o “sistema de comunidad” y que atienda el impacto en las condiciones sociales y económicas en que transcurre la vida de la población de menores ingresos beneficiada. En el fondo, y esto se aborda en las conclusiones, se aboga por una política pública integral e integrada, y no sectorial y fragmentada, como pensamos que está ocurriendo.

1 Al centrarse el análisis en el impacto, no abordaré la implementación o el proceso de la política como tal, sino sus efectos ex post.

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1. Sobre la necesidad de una política integral y no fragmentada frente a los problemas de las ciudades

El pensamiento latinoamericano de la ciudad, en los últimos 10 años, ha puesto el énfasis en el llamado círculo vicioso de la informalidad cuyas principales proposiciones, a riesgo de ser repetitivos para los entendidos, plantean que las ciudades de la región cada día crecen más por la vía de asentamientos informales, originados en ventas ilegales de tierras o en invasiones, debido a la brecha que separa a las mayorías de las poblaciones de los precios configurados por los mercados inmobiliarios formales y legales. Mientras tanto, los Estados hacen muy poco por detener esta informalidad, porque habiendo dejado tiempo atrás las políticas de vivienda construida subsidiada, se abocan a la regularización de la tenencia de la tierra o políticas de formalización de la propiedad, esto es, acciones curativas. La consecuencia es que en las ciudades de la región cada día un mayor número de sus habitantes, y no sólo los pobres, deben acceder al suelo por mecanismos informales. La idea que los Estados regularicen o formalicen lo informal, pero que a la vez no prevengan a través de programas de acceso ordenado al suelo, tomó forma con los procesos de ajuste económico de las décadas de 1980 y 1990, en que había una excesiva confianza en que los mecanismos del mercado pudieran ordenar el acceso a la ciudad. A estas alturas, existe suficiente evidencia empírica acumulada que muestra lo equivocado de este proceder, no obstante lo cual llama la atención que aún sean raros los esfuerzos por políticas previsoras que detengan la informalidad antes que se produzca. En Lima, por ejemplo, entre 1996 y 2000 se distribuyeron aproximadamente medio millón de títulos de propiedad, pero también por esos años las invasiones de tierras se multiplicaron a niveles nunca antes observados. En medio de este panorama desolador, algunas autoridades municipales y gobiernos parecen haber asumido como inevitable la informalidad. Sólo sociedades que cuentan con recursos, como en el caso de las políticas de vivienda social en Chile, o en aquellas en que la situación ha podido ser mejor interpretada, se han intentado políticas coherentes (caso del Urbanizador Social de Porto Alegre, hoy frenado por las nuevas autoridades municipales). Puede concluirse que los gobiernos en América Latina están errando al poner “los huevos en una sola canasta”, e insistir, casi exclusivamente, en regularizar situaciones de tenencia y/o mejoramiento urbanístico de asentamientos ya formados y no en desarrollar programas ordenados de acceso al suelo. En algunos casos, los verdaderamente costosos (como en Favela Barrio en Río), se busca una regularización urbanística y jurídica; y en otros –como el Plan Nacional de Formalización del Perú- se atienden sólo los aspectos jurídicos, incluida la consolidación de los derechos de propiedad, y son realmente baratos.2

La política alternativa frente a esta situación, bajo la idea de generación de ciudades justas y equitativas, requiere poner en una justa balanza las políticas 2 El costo marginal de cada título otorgado por COFOPRI estuvo por debajo de USD 50 por familia al 2000, pero subió a casi US 200 hacia el 2003 debido a que el proceso masivo de titulación culminó y quedaban pendientes pueblos más pequeños (Morris, 2004: 18).

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de acceso al suelo y las políticas de regularización. Para que eso ocurra, es requisito sine qua non que desde el aparato del Estado se despliegue una política integral, que articule los diversos niveles de gobierno (nacional, regional, local) y busque la convergencia entre políticas urbanas, de vivienda, de acceso al suelo, de regularización, del control de la tierra pública, etcétera. Lo cual implica realizar diagnósticos de situación respecto a la relación entre los diferentes niveles y organismos del aparato de estado y las necesidades de una política urbana preventiva y curativa, previsora y regularizadora. Dado que se trata de un tema aún no suficientemente explorado, sólo será posible en esta ocasión una reflexión sobre el caso peruano. En el Perú existió, hacia principios de 1960, una política de vivienda que, pudiendo ser juzgada como buena o mala, se perdió hace muchos años y no ha podido ser recuperada. Por entonces, se definió una política para la ciudad formal, sustentada en el sistema mutual y programas de vivienda construida. Para la ciudad informal, en 1961 se estableció una política de amnistía a los invasores de tierras urbanas y de promesa de posterior titulación de la propiedad (Calderón 2005). Durante casi medio siglo, a la vez que la ciudad informal fue creciendo la política pública de vivienda fue desapareciendo. Si entre 1963 y 1985, con el intermedio del gobierno militar, el Estado produjo viviendas públicas para sectores medios y toleró la invasión de tierras a la población de menores recursos, a partir de 1985 el fiel de la balanza se inclinó hacia el apoyo gubernamental a las barriadas, especialmente a través de la distribución de títulos de propiedad y de infraestructura básica (agua, saneamiento, electricidad). En 1992 esta política fue desmontada y el tema de la vivienda fue dejado a los mecanismos del mercado, se dejó atrás la promoción de programas de acceso al suelo, se desapareció la banca de fomento y el sistema mutual, se eliminó el Ministerio de Vivienda, etcétera. Mientras tanto, muchos discursos a favor de la descentralización del Estado fueron pronunciados, pero en la práctica el gobierno central retuvo para sí los mecanismos principales de gestión, especialmente el del control de la tierra pública. La propia política de distribución de títulos de propiedad tuvo un comportamiento pendular en cuanto al nivel de gobierno encargado de su gestión. Desde un inicio, y hasta 1980, fue el gobierno central quien lo gestionó, hasta que pasó al fuero de la competencia de las municipalidades. Allí permaneció hasta marzo de 1996 en que la municipalidad perdió las funciones de regularización de la tenencia a favor de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). Según hoy se cuenta, ello fue así en base a una experiencia piloto desarrollada entre 1990 y 1992 por el gobierno de Alberto Fujimori y el Banco Mundial (Morris, 2004?). En el 2001, el gobierno de transición de Valentín Paniagua devolvió las funciones de titular a las municipalidades de provincias y restó a la COFOPRI como órgano de apoyo técnico. En el 2006, sin embargo, el gobierno de Alan García ha devuelto atribuciones a la COFOPRI por tres años, centralizando nuevamente el proceso, y desvinculándolo del Ministerio de Justicia y adscribiéndolo al Ministerio de Vivienda, vuelto a crear en el 2002.

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El propio hecho que la COFOPRI, en sus 11 años de existencia, haya estado bajo la adscripción del Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Justicia y hoy Ministerio de Vivienda es ya un indicador bastante claro que no han habido políticas integrales ni una política urbana previsora y regularizadora. Por consecuencia, la actual gestión pública muestra el desorden propio de un reordenamiento del Estado y un marco jurídico que se alimenta de las propuestas descentralizadoras del primer lustro del siglo XXI, pero también del centralismo propio de la década de 1990. Este asunto es bastante conocido, y en el fondo se alimenta de las intenciones políticas partidarias de los gobernantes que se han sucedido y, en específico, implica una superposición de atribuciones entre los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local), lo cual deja la decisión en manos del gobierno central. De acuerdo al marco jurídico, corresponde a las municipalidades o gobiernos locales la gestión del crecimiento de las ciudades. Pero, en la práctica, éstas carecen de las vigas maestras que les permitan orientar su crecimiento.3 Sus funciones en términos de la autorización de nuevas urbanizaciones se restringen a la ciudad formal, y en el ámbito de la ciudad en su conjunto son limitadas por el despliegue de la informalidad, carecen de control y gestión de la tierra de propiedad pública en manos del gobierno central, los mecanismos financieros para vivienda construida obran en poder del gobierno central, sus esfuerzos a favor de los programas de acceso al suelo son virtualmente inexistentes e, incluso, como en el caso de Lima, que aglutina a un tercio de la población nacional, la municipalidad ni siquiera gestiona la provisión del agua potable y el saneamiento. En la práctica, el Estado, tanto el gobierno central como las municipalidades, han renunciado a su rol planificador y orientador de la expansión urbana. Siendo así, una futura política urbana alternativa requeriría ubicar en una posición central a las municipalidades. Esto enfrentaría, sin duda dificultades. En el caso de la gestión de la tierra diversas entidades tienen funciones. A la Superintendencia de Bienes Nacionales le corresponde administrar, registrar y controlar los bienes muebles e inmuebles. De otro lado, por Decreto Legislativo 703 a la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) le corresponde no sólo dar propiedad, que es lo que ha venido haciendo, sino tener información sobre las tierras de propiedad del Estado y atender así la demanda de tierras para fines de vivienda de manera ordenada. A su vez, las atribuciones municipales de límites urbanos fueron en la práctica revertidas por el gobierno central a través de la “Ley de Tierras” de 1995. En cuanto a la infraestructura básica, la provisión de agua corresponde a empresas municipales provinciales en bancarrota, y en proceso de privatización, a excepción de la ciudad de Lima cuya gestión se encuentra a cargo de la empresa pública SEDAPAL, en manos de gobierno central. En cuanto a las políticas de vivienda, hay un predominio en las acciones del Ministerio de Vivienda y Construcción y Saneamiento (MVCS), creado en el 2002, el cual maneja los hilos del Fondo Mi Vivienda, un sistema de crédito 3 Para simplificar el argumento no haremos mención de las atribuciones jurídicas de los Gobiernos Regionales, las mismas que también se cruzan con las de las municipalidades.

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hipotecario que une a los compradores con el capital financiero y el capital constructor y que ha tenido éxito en las ciudades más grandes, en favor de sectores medios, con más de 20 mil soluciones. Sin embargo, no ha ocurrido lo propio con los programas para sectores de menores ingresos, como “Techo Propio” o “Techo propio costo cero”, los cuales languidecen pese a haber contado con recursos de la cooperación multilateral (BID). Estos esfuerzos, sin embargo, transcurren al margen de las municipalidades, las cuales se limitan a atender aspectos como elaboración de planes, asignación de zonificación, recojo de residuos sólidos o construcción de escaleras en los cerros. Muy pocas municipalidades provinciales, como las de Ilo o Trujillo, han desarrollado programas de acceso al suelo (“Pampa Inalámbrica” y “Alto Trujillo”, respectivamente), teniendo un singular éxito pues han detenido los procesos de invasiones de tierras. Por su parte, las políticas de regularización de la tenencia de la tierra, en principio una función municipal, dadas las funciones municipales de velar por el crecimiento de la ciudad, han sido un campo de discrepancias entre el gobierno central y los gobiernos locales. La tendencia mayoritaria en política ha sido que el gobierno central tomara las riendas, como el caso de la COFOPRI desde 1996. Más allá de ello, la PNF, tanto por su concepción como por su modo de actuación, resulta particularmente centralista. Aunque en un inicio Hernando de Soto, inspirador de estas políticas, se mostraba favorable a la descentralización del Estado (1986: 302-304), llegado el momento de desarrollar la política de formalización consideró que ésta debía ser llevada a cabo por una instancia del máximo nivel, única y conectada directamente a la Presidencia de la República. Más allá del evidente aprovechamiento político por el gobierno de Alberto Fujimori de la COFOPRI, hay aspectos conceptuales que plantean a la PNF un camino diferente del de las municipalidades. Cuando el gobierno de Paniagua, en el 2001, retornó a las municipalidades la labor de entregar los títulos de propiedad, el Instituto Libertad y Democracia lo acusó de desactivar el sistema de formalización y de duplicar su tiempo y costo (ILD, 2004). Por lo que conviene preguntarse: ¿Cuál es la capacidad de la Política Nacional de de Formalización, concebida a la manera centralista, para encajar con un proceso de descentralización y de transferencia de funciones a las municipalidades? En teoría, ninguna, pues los propulsores de la formalización insisten en que sea manejada desde la mayor instancia gubernamental posible (Presidencia de la República). En consecuencia, la concepción centralista en que ha sido formulada la formalización muestra dificultades para encajar en un proceso de reforma del estado que no puede ser sino descentralizado. Adicionalmente, las evidencias empíricas muestran que la relación entre titulación y el proceso global de mejoramiento urbano en las nuevas barriadas peruanas no es directa (Ramírez Corzo & Riofrío, 2006: 54). Se requiere, por lo tanto, crear una política urbana y ubicar en su interior el papel que podría cumplir la política de formalización.

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2. “Sistema de comunidad” y “sistema de gobierno”: la secuencia del desarrollo urbano en las barriadas Un aspecto clave para analizar la PNF es su impacto en el proceso, ya histórico, por el cual las poblaciones urbanas precarias han obtenido el logro de sus satisfactores. Aquí nos ubicaremos en el plano de las acciones colectivas de la organización social, y no en el de las familias, como tal abordado en la siguiente nota. Este nivel concierne al “sistema de comunidad”, definido como el plano de la organización social y territorial y su gestión interna (el capital social), implicando temas como la relación dirigencia - bases, las diversas organizaciones (por vivienda, alimentos, salud, empleo, etcétera). Sistema que, a su vez, se relaciona con el “sistema de gobierno”, el conglomerado de instituciones públicas que deben atender sus necesidades. Ubicarse en el plano de la acción colectiva, es asumir una dimensión poco abordado por los estudiosos, quienes más bien se han ocupado del impacto en el nivel de las familias (Calderón, 2001, 2003, Field, 2002; Morris, 2004?; Webb, 2006; ILD, 2007). Esta dimensión es clave en la medida que gran parte de la mejora de calidad de vida de la población de menores ingresos, que la PNF ha declarado como uno de sus principales objetivos, se obtiene no a través de las acciones aisladas de las familias- como sería el caso de la construcción de la vivienda-, sino de la acción colectiva liderada por las organizaciones vecinales que se interrelacionan con las agencias públicas y empresas privadas para obtener luz eléctrica, agua, saneamiento, pistas, parques, seguridad ciudadana, muros de contención, espacios públicos en general, etcétera. Dado que esta acción colectiva revierte en beneficio de las familias, conviene atender el impacto que la PNF viene produciendo en las organizaciones sociales, en la acción colectiva organizada. El tema del impacto de la formalización en la organización social es complejo porque, al menos, involucra, dos amplias variables: la secuencia del desarrollo del suelo urbano en la ciudad informal y la distinción en los asentamientos formalizados entre aquellos que han alcanzado un buen nivel de consolidación, y están “integrados” a la ciudad formal, y otros que aún se encuentran en proceso de consolidación, en vías de “integrarse” a la ciudad formal. Hace años el profesor Paul Baross estableció la secuencia del desarrollo urbano “no planeado” en los asentamientos precarios. Él consideraba que existía una secuencia en el desarrollo urbano legal que consistía en Planeación, Dotación de Servicios, Construcción y Ocupación (PDsCO); y que, en las ciudades del tercer mundo en rápido crecimiento, la secuencia del proceso de desarrollo urbano era no planeada y había sido prácticamente revertida: Ocupación, Construcción, Dotación de Servicios y Planeación (OCDsP). La secuencia OCDsP, propia de los asentamientos en su origen ilegales, representaba a los pobladores fuentes de “ahorro” relacionados con el precio del suelo, debido a que se usaba más tierra de la permitida bajo zonificaciones restrictivas, se obtenían precios más bajos y no eran necesarios permisos previos para ocupar el suelo (Baross, 1998: 69).

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Podemos proceder de manera análoga, aunque incorporando a plenitud los aspectos jurídicos (reconocimiento legal, títulos) y no sólo los urbanísticos, indicando que antes de la masiva política de distribución de títulos de la COFOPRI predominaba en las barriadas peruanas una secuencia de desarrollo a cargo de los pobladores de la siguiente manera: Tierras (invasión, reubicación) seguridad de tenencia vivienda (casas) servicios títulos de propiedad. De donde se colige que la entrega del título de propiedad era el último paso, la culminación casi del desarrollo urbano en las barriadas.4 En tanto que la seguridad de la tenencia, proporcionada por la garantía pública que no habría desalojo, o el reconocimiento legal del asentamiento, eran un paso posterior a la ocupación de la tierra. En cambio, después de la masiva distribución de títulos de propiedad a fines de la década de 1990, la acción de los pobladores de asentamientos de escaso desarrollo urbano viene estableciendo una nueva secuencia, que podría caracterizarse así: Tierras (invasión, reubicación) títulos de propiedad/ seguridad de tenencia servicios vivienda. La PNF ha beneficiado tanto a barriadas consolidadas como a otras que no lo son. En las primeras, el título de propiedad se entrega a familias que habitan en asentamientos con una vivienda consolidada, esto es, que han podido construir un techo suficientemente sólido para levantar un segundo piso en materiales definitivos, y que ya cuentan con la infraestructura básica (luz, agua y saneamiento). Mientras que en las segundas, la mayoría de las viviendas aún son de materiales precarios, carecen de un techo definitivo y de alguna infraestructura básica. Esta distinción en torno a estas dos categorías debería ser muy tomada en cuenta por las políticas de regularización de la tenencia y formalización de la propiedad a efectos de observar el impacto diferencial que generan (Calderón, 2003). Puesto en números, la PNF ha favorecido más a barriadas en proceso de consolidación que a aquellas consolidadas. Según un índice de consolidación de los asentamientos de Lima atendidos por la COFOPRI, elaborado por mi sobre información de 1,473 barriadas al 2001, y que consideró indicadores de dotación de agua, saneamiento, teléfonos, pistas y material predominante de la vivienda, sólo 11% de los asentamientos titulados eran altamente consolidados, 22% consolidados, 22% medianamente consolidados y 47% no consolidados (SASE, 2002: 14-15). Esto es, la COFOPRI había beneficiado a un 67% de asentamientos en los que todavía restaba mucho por hacer, sea en instalación de infraestructura o en edificación de las viviendas y que, por lo mismo, se ubican en la secuencia “tierras (invasión, reubicación) títulos de propiedad/ seguridad de tenencia servicios vivienda”. Esto es, en su mayoría se tituló

4 Decimos casi porque hay algunos aspectos que la consolidación de la barriada no ha podido cubrir: las viviendas terminadas con acabados y las vías pavimentadas.

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a propietarios de chozas o cabañas con luz eléctrica, quienes habían ocupado las tierras hasta marzo de 1996. La ubicación de la entrega del título de propiedad como una secuencia por delante de la edificación de la vivienda y la provisión de infraestructura, a mi modo de ver esta afectando negativamente el modo de producción del hábitat popular y, por ende, las relaciones sociales que se han configurado, en décadas, entre el “sistema de comunidad” y el “sistema de gobierno”, los cuales requieren ser observados –al modo del figuration de Norbert Elias (1995)- frente a frente, en su mutua relación, en su interrelación. Conviene tomar en cuenta que a partir de la década de 1960, cuando una ley peruana reconoció las invasiones y prometió a sus ocupantes la entrega de títulos de propiedad, la población configuró un “sistema de comunidad” que implicó organizaciones vecinales fuertes, con claro control sobre el territorio y sobre la tenencia de la posesión de los lotes, las negociaciones y conflictos con las empresas públicas, la administración de justicia interna, la organización de faenas comunales, entre otros. En tanto que las familias, por su parte, se abocaron a la edificación de sus viviendas contratando a trabajadores de construcción civil o recurriendo una economía de reciprocidad entre familiares y amigos. Frente a ellos, se configuró un “sistema de gobierno”, en un inicio adscrito íntegramente al gobierno central, pero que luego compartiría funciones con los gobiernos locales o municipalidades y, gradualmente, sustantivas inversiones públicas fueron destinándose a las barriadas para ejes viales, subsidio a las redes de agua potable, saneamiento y electricidad (década de 1970), y entrega de títulos de propiedad y préstamos en materiales de construcción (década de 1980). Entre los “sistemas de comunidad” y “sistemas de gobierno” se constituyó una arena 5 institucional en la que, históricamente, han primado relaciones de clientela. Durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), en que se entregaba masiva y gratuitamente títulos de propiedad y créditos subsidiados para la instalación de los servicios básicos, se melló la fuerza de las organizaciones sociales de base (OSB), las que incluso fueron fragmentadas en función de los donativos bajo la idea, tan cara a la reforma económica impulsada, de tratar a los pobladores como consumidores individuales. Se afectó así los esfuerzos por relaciones democráticas entre el Estado y las OSB impulsados por las municipalidades durante la década de 1980. Entre tanto, también han surgido propuestas e ideologías referidas a la modernización y el empresariado popular, durante las décadas de 1990, que apuntaban al fomento del “capitalismo popular”. La política de formalización, se ha enmarcado tanto dentro de las relaciones de clientela como las de apoyo al empresariado popular, pero no en las que fomentan la democracia. Ahora bien ¿En qué medida la entrega de títulos de propiedad a asentamientos ubicados en la etapa inicial de la secuencia de desarrollo está alterando el

5 Definiremos la arena como “un sistema organizado de instituciones, de procedimientos y de actores, en el cual hay fuerzas sociales que pueden hacer oír y utilizar sus recursos para obtener respuestas (decisiones, presupuestos o leyes) a los problemas que plantean” (Neveu, 2000: 29).

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modo de producción del hábitat popular y el “sistema de comunidad” configurado a lo largo de décadas? Pienso que la política de formalización, tal como está concebida y tal como se implementa, está afectando y alterando el “sistema de comunidad” estructurado con anterioridad, cuyos efectos tocan incluso el propio modo de producción del hábitat popular de las barriadas. Por lo que conviene indagar respecto a las posibles causas de esta situación. Entre ellas debería considerarse el uso “irrestricto” de la propiedad por parte de las poblaciones de bajos ingresos beneficiadas. Dado lo cual, paradójicamente, esta afectación más que un efecto no deseado, es consecuencia de una de las supuestas bondades de las propuestas de la formalización, que ponderan las bondades de la propiedad privada, basadas en las ideas liberales que el individuo, cualquiera sea su clase social, debe tener un derecho de propiedad irrestricto, libre de tutelas tanto estatales como sociales. Expliquémonos. Las poblaciones beneficiarias de la formalización en asentamientos en proceso de consolidación están, como el resto del mundo, poniendo en movimiento el conjunto de capitales que posee (humanos, sociales, económicos, culturales) para alcanzar los objetivos que trazan en sus estrategias personales y familiares de vida, las mismas que deben adecuarse al tiempo, al ciclo de vida y a la geografía en la que habitan y en la que pueden desplazarse. Tal estrategia de vida ordena el uso de redes y de bienes, incluido aquel que probablemente sea del mayor valor y precio que posee: ser dueño de su terreno o vivienda de una manera indiscutible y adecuadamente registrada, al margen que se la habite o no. De hecho, la posibilidad de ser dueño de un terreno y poder no habitarlo es la gran diferencia que altera el “sistema de comunidad” y el modo de producción popular del hábitat configurado antes de la formalización masiva. El uso que las familias beneficiadas por la formalización dan a su propiedad, de acuerdo a información de campo que recolecto, es mayormente un valor residencial, de uso (70%). Existe otro 20% de lotes que se encuentran vacíos y, por último, un 10% con población flotante, aquella que vive por meses del año o que están durante partes del día pero no pernoctan. Adicionalmente, y como consecuencia de la venta libre de bienes inmuebles, existe una alta rotación de población en los asentamientos, por el ingreso de compradores de terrenos con título y de inquilinos en chozas alquiladas, procesos que ocurren incluso en asentamientos de 5 años de formados. Tabla 1: Nivel promedio de ocupación de lotes y lotes vacíos- Cono “Centro”

Distrito Lotes total Lotes ocupados lotes vacíos %

San Juan de Lurigancho 5,692 4,690 1,002 18Ate 1,222 975 247 20,3 Santa Anita 316 254 61 19 7,230 5,919 1,310 18.1Fuente: Consorcio Caduceo-CAEM.

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El nivel promedio de ocupación de lotes, considerando una zona de Lima (San Juan de Lurigancho) en que la empresa de agua (SEDAPAL) está poniendo instalaciones domiciliarias de agua y saneamiento, indica una importante presencia de lotes vacíos titulados, que alcanzan un 18.1% (tabla 1). La ausencia de casi un quinto de los propietarios, socios del asentamiento, está afectando la gestión del territorio por parte de las directivas vecinales de las comunidades. Es difícil para una directiva vecinal, con un quinto de los socios y propietarios ausentes, y un 10% intermitente adicional,6 planificar una faena comunal, interceder por infraestructura ante las autoridades e incluso convocar a un proceso eleccionario para renovar la directiva. Es cierto que las comunidades van generando, al interior de este proceso, respuestas a las nuevas situaciones, pero en un marco de tensión y desconfianza que afecta su solidez interna. El punto central en que la formalización ha afectado al anterior “sistema de comunidad” es que la directiva vecinal ya no puede asegurar que todos los poseedores de los lotes hagan vivencia física en el asentamiento. Hoy en día, no se puede obligar a los nuevos propietarios a permanecer en sus lotes. Unos podrán haberse ido a los Estados Unidos o a Argentina en busca de oportunidades laborales, dejando el lote vacío o encargado a sus hermanos, otros en realidad tendrán otras propiedades donde habitar –la de sus padres- a la espera que el asentamiento se consolide, bajo el empuje y costo de los que allí viven, esto es, los pobres. Otros cohabitarán también en la tierra de origen, o en alguna ciudad intermedia, y el momento económico les favorece para permanecen allí y no se encuentran en el lote de su asentamiento. La pregunta es si este uso “irrestricto” de la propiedad predial, que implica no sujetarse a las necesidades sociales de la comunidad urbana, pudiera tener algún tipo de control. Esto es, si se pudiera exigir la vivencia de los propietarios como requisito previo para el desarrollo urbano. La respuesta es que sí. La municipalidad provincial de Trujillo, la tercera ciudad del país, creó el Programa “Alto Trujillo” para ordenar el acceso al suelo y frenar las invasiones. Lo consiguió. Pero cuando quiso desarrollar el programa entendió que era necesaria la vivencia de los beneficiarios por lo que, firmó un convenio con la COFOPRI, que permitía que el título de propiedad bajo el requisito de vivir en forma permanente en el barrio, cooperando con las obras necesarias para su consolidación, incluido el avance en la construcción de una parte de la vivienda (Amemiya, 2000). La debilidad que es generada por el “lote vacante” pudo entonces ser superada en el marco de una acción urbana integral, liderada por una municipalidad. Lamentablemente este es un caso excepcional. Y en metrópolis como Lima las directivas vecinales están perdiendo el control de la gestión del territorio, o fragmentándose sin que la municipalidad provincial o el gobierno central o la cooperación internacional entiendan la situación. Las directivas deben suplir sus limitaciones apelando a la creatividad, a la imposición de multas por el no cumplimiento de las faenas, la cual puede aplicarse a la población flotante, 6 Es sintomática la similitud con el estudio de Ramírez Corzo & Riofrío (2006: 44) que sostiene que, en el asentamiento “Rafael Chacón” de Villa María del Triunfo, los dirigentes manifiestan un 30% de lotes vacíos titulados.

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pero no a los propietarios de los lotes vacíos. Han visto disminuida su capacidad de convocatoria y su poder. Hoy, por ejemplo, existen proyectos de ampliación de agua potable y saneamiento en los que algunos propietarios de lotes pueden eximirse de obtener la conexión si es que desean “no participar”, actitud reforzada por el criterio que la empresa pública deberá firmar contratos con propietarios de lotes que efectivamente deseen participar. Los otros, podrán luego solicitar su conexión de manera individual. Esta situación era impensable antes de la formalización masiva. 7

A su vez, en el “sistema de gobierno” se observa una separación general entre las instituciones públicas encargadas de proveer los satisfactores, esto es, las municipalidades y las instancias del gobierno central. El gobierno central atiende el proceso de regularización jurídica, formalización de la propiedad y registro e, igualmente, hace lo propio con la provisión de agua y saneamiento, con programas de empleo temporal (“A Trabajar Urbano”), con proyectos de equipamiento colectivo (Programa “Mi Barrio”), con créditos subsidiados a la edificación de la vivienda (Banco de Materiales) y con programas sociales de donación de alimentos. Pero lo hace a través de instancias diferentes, adscritas a diversos Ministerios (Vivienda, Mujer y Desarrollo Social, Trabajo y hasta poco Justicia) que coordinan muy poco entre sí. Las municipalidades, por su parte, apoyan en el reconocimiento de los asentamientos, la entrega física de los títulos de propiedad, se encargan del cobro del impuesto al patrimonio predial, recogen los residuos sólidos, construyen escaleras en los cerros y algún día apoyarán en la pavimentación de las vías. Esta dispersión institucional es más producto de un proceso histórico desordenado, antes que una situación planificada como tal. En el inicio existía una única entidad encargada de tramitar la obtención de los satisfactores para la población de las barriadas, y así fue aunque los nombres cambiaran según los objetivos políticos de los gobiernos: la Corporación Nacional de Vivienda, la Junta Nacional de Vivienda o el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social. El problema empezó cuando se intentó iniciar la descentralización del país, en la década de 1980, y se desplegó un proceso trunco, de marchas y contramarchas cuyo producto hoy esta a la vista. 8 3. La política de formalización y su impacto en las familias beneficiarias En el plano del impacto de la formalización en las familias beneficiarias, privilegiado por el análisis en la medida que hacia allí han apuntado los objetivos de la política, ya se cuenta, a diferencia del estudio pionero que realicé en el año 2000 a solicitud del Instituto Nacional de Estadística e 7 Ramírez Corzo & Riofrío (2006: 33) formulan una hipótesis con consecuencias más serias, que la investigación social debería atender. Sostienen que en las nuevas barriadas las familias no apuestan por proyectos colectivos (barrio, organización vecinal) sino que están centradas en estrategias individuales o familiares para resolver necesidades inmediatas. En consecuencia, no fundan nuevas ciudades sino que acampan en la ciudad. 8 Obsérvese el desencuentro entre la municipalidad como entidad encargada de cobrar los impuestos a la propiedad a los habitantes de las barriadas y su pobre papel en la gestión de los satisfactores, lo cual empaña una asociación, siquiera tenue, entre ambos aspectos.

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Informática (Calderón, 2001), con una importante información empírica. Como se observará, hay algunos impactos económicos buscados que no se están logrando en la medida de lo esperado y, de otro lado, hay aspectos que no fueron suficientemente concebidos –como el fomento de una cultura del uso de registros o la incorporación de las poblaciones al sistema tributario-, que requieren una reformulación del enfoque inicial de la política de formalización. La Política Nacional de Formalización (PNF) y el Programa de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU) se plantearon los siguientes supuestos e hipótesis:

• Seguridad de propiedad mayor inversión en vivienda. • Decisiones individuales de inversión + mayor provisión de servicios

incremento del valor de la propiedad. • Inscripción adecuada en el registro desarrollo del mercado

inmobiliario formal. • Fortalecimiento de conciencia sobre derechos de propiedad cambios

sociales en la familia y la comunidad. Los puntos que en particular desarrollaré se refieren a:

• La seguridad de tenencia. • El nexo entre el título de propiedad y el acceso al crédito. • El desarrollo de mercados y su supuesta integración a un mercado

formal. • El pago de tributos.

La seguridad de tenencia La seguridad de tenencia de un terreno, como garantía pública de que el Estado respetará la posesión del poblador y no emprenderá acciones de desalojo, debe ser claramente distinguida de la tenencia de un título de propiedad sobre ese terreno. Cuando hace más de 20 años Hernando de Soto (1986) afirmó que era el título el que daba seguridad de tenencia a sus habitantes, varios urbanistas y sociólogos peruanos reaccionaron no sólo porque la afirmación no era exacta, sino porque implicaba desconocer años de arduas labores de investigación social respecto a ese tema, realizados desde los pioneros estudios de John Turner y William Mangin. Como lo muestran los estudios de la década de 1960 la población de las barriadas no necesitó de un título de propiedad para tener seguridad de tenencia y construir su vivienda. Fue suficiente que el Estado reconociera dicho asentamiento y lo calificara como permanente, esto es, sujeto a acciones de remodelación urbana en el mismo terreno. Por tanto, proposiciones como las de “seguridad de propiedad

mayor inversión en vivienda” no caben para explicar estas situaciones. La inversión en vivienda sólo ha requerido, en el Perú y otros lugares de América Latina, la seguridad pública que los pobladores no serían desalojados. Por lo que conviene precisar el valor agregado que la PNF ha añadido, que es un título inscrito en el Registro Predial. Un título de propiedad adecuadamente registrado otorga ventajas indudables, muchas de las cuales la PNF se ha encargado de subrayar: es una representación de los activos que va más allá

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de su valor físico, inserta los contratos en los canales judiciales, otorga garantías y reduce incertidumbres, permite usos económicos como garantía hipotecaria para aquellas personas que cuentan con ingresos y empleo susceptibles de ser avalados por la banca privada, etcétera. En el reconocimiento de esa virtud, más bien una crítica que se ha formulado a la PNF es precisamente que, abocada a la distribución de los títulos de propiedad, no contempló adecuadamente las actividades de capacitación en apoyo del uso de la propiedad registrada (DESCO, 2001, Calderón, 2003). Ahora bien, tomando en cuenta la gran propaganda desarrollada por la PNF, especialmente en la campaña electoral de Alberto Fujimori del año 2000, conviene preguntarse si la población de los asentamientos barriales percibe que un título otorgado por la COFOPRI otorga más seguridad que aquellos títulos que antes fueron entregados por las municipalidades, y que la política de formalización se encargó de vilipendiar, o de aquellos que se generan a partir de contratos de compra y venta entre privados. Como indica Richard Webb y sus colaboradores (2006), las dos encuestas llamadas Líneas de Base (2000 y 2004), desarrolladas por el PDPU y la COFOPRI, preguntaron a la población “¿Qué tan seguro se siente de su propiedad?”, según el tipo de documento probatorio de la propiedad que podía ser de COFOPRI, municipal y compra venta. En el 2000 un 94% de los tenedores de título COFOPRI se sentían “muy seguros” o “seguros” de su título, y en el 2004 hubo un ligero descenso hacia 92.6%. En cambio, sugestivamente, la misma percepción se había incrementado en el título municipal pasando de 87% a 89% y, un efecto mayor se había producido en el caso de los títulos de compra-venta, que pasaron del 78% al 85.8%. En general en el año 2000 existía un alto grado de percepción de seguridad por parte de los habitantes de barrios informales o en sus orígenes informales. A pesar que en el año 2000 solo el 20.8% de los propietarios encuestados poseían un título registrado, la percepción de seguridad pasaba el 80% de las respuestas. Esto se debe, tal como la investigación social documenta hace 40 años, a que la seguridad de tenencia se construye en la interrelación estado/ pobladores y que la población no esperó –ni podía haber esperado- a la entrega de un título de propiedad para edificar sus viviendas (Calderón, 2005). Hacia el 2004 la diferencia en cuanto al nivel de seguridad se acortaba entre los diferentes tipos de documentación: 92,6% para títulos COFOPRI, 89% para títulos municipales y 85,8% para título compra venta. Es importante considerar la alta percepción de seguridad que generan los contratos de compra y venta entre privados, los mismos que se han incrementado luego de la PNF. Nexo entre título de propiedad y acceso al crédito En el año 2000, por encargo del Instituto Nacional de Estadística e Informática realicé un estudio estadístico sobre la relación entre la tenencia, o no, de un título de propiedad COFOPRI y el acceso al crédito de la banca privada o pública, basado sobre las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998 y 1999. Se trata de un tema crucial pues, como una publicación de COFOPRI y el PDPU indican explícitamente: “los objetivos principales de la formalización

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son reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida del poblador titulado. La teoría de la formalización indica que una de las maneras fundamentales de lograrlo es facilitar el acceso al crédito y disminuir el costo del mismo” (Morris, 2004?:139). Los resultados de mi estudio fueron sorprendentes: prácticamente los titulados por la COFOPRI entre 1998 y 1999 no accedían a créditos de la banca privada, sino sólo al crédito público subsidiado otorgado por el Banco de Materiales, agencia financiera enrumbada en el camino de la reelección del presidente Fujimori y que, a diestra y siniestra, otorgaba préstamos a pobladores titulados y a no titulados. Más sorprendente aún: aquellos que no tenían título de propiedad (ni de COFOPRI ni de ninguna otra entidad) sí recibían préstamos de la banca privada, hecho que adjudique a que la banca al momento de prestar opta por personas y familias con trabajo estable y capacidad de ingresos. Concluí, además, que los que realmente se beneficiaban de este aspecto de la política eran los microempresarios titulados (Calderón, 2001, 2003). Las conclusiones de mi investigación fueron consideradas bastante negativas por Morris y colaboradores quienes indicaron que mi estudio era una “foto” de la situación al inicio del proceso, lo cual es absolutamente correcto, que debí utilizar información complementaria y, a manera de sentencia: “una vez que se realice la encuesta comparativa con la de línea de base (programada para el primer semestre de 2004) se tendrá una base más rica para realizar estudios de esta naturaleza que permitan validar o no los resultados” (Morris, 2004?: 140). 9

Pues bien, dicha encuesta comparativa con la línea de base se realizó efectivamente en el 2004. Sin embargo, como lo indican Webb y colaboradores: “en el año 2004 no se advierte ninguna preferencia crediticia a favor de los titulados por COFOPRI. Los poseedores de títulos registrados no tuvieron mayor propensión a solicitar crédito formal y, más bien, la tasa de desaprobación que sufrieron fue mayor a la de otros grupos de propietarios cuyos títulos son supuestamente menos seguros“ (2006: 63). Tabla 2: Hogares que solicitaron crédito y tasa de aprobación de los mismos, 2004

Tipo de documentación % Hogares que solicitaron crédito

% de solicitudes de crédito aprobadas

Título COFOPRI 25 58 Título municipal 25 54 Título compra-venta 25 70 Otro documento 30 72 Sin documento 29 58 Fuente: COFOPRI. Encuesta de Línea de Base 2004. Cuadro 5.2.3-1, p 84 Citado por Webb, 2006: 63.

9 Morris indica que Field y Torero (2004) habían encontrado efectos positivos. Sin embargo, estos hallazgos se refieren a la obtención de crédito público y no de la banca privada.

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También Webb, al comparar las líneas de base del 2000 y el 2004, indica que en el 2000 el 51,1% de los poseedores de título COFOPRI solicitaron crédito; mientras que en el 2004 solo lo hicieron el 25,1%, esto es, la mitad. Así, el tiempo y la mayor estabilidad macroeconómica no había jugado a favor de una mayor solicitud de créditos, sino todo lo contrario. Asimismo, la proporción de créditos aprobados para los tenedores de títulos COFOPRI en el 2000 fue de 96,1% mientras que en el 2004 fue de 58,2%. Esto es, las instituciones financieras, incluidas las públicas, lejos ya de la fiesta reelectoral de Fujimori en el año 2000, no estaban muy dispuestas a otorgar préstamos. Las evidencias empíricas muestran que el título de propiedad no tiene mayor incidencia causal en el acceso al crédito. Los beneficiarios con los títulos de la COFOPRI al momento de solicitar los créditos no son más ni menos que aquellos que tienen otro tipo de títulos. Esto es, el título COFOPRI no hace la diferencia. Incluso la tasa de aprobación de créditos era mayor en quienes no tenían título registrado (documento de compra y venta) que aquellos que sí lo tenían (sean estos de COFOPRI o municipales). La evaluación de esta política exige un ejercicio de sinceridad. Por el contexto de ajuste económico en que se insertó la política de formalización, y en el marco de la reforma neoliberal de la economía peruana, resultó claro que ésta apuntó a que los títulos de propiedad se conectaran con la banca privada, de allí que no resultara un dislate que dicha política económica desapareciera la banca pública de fomento, a excepción única del Banco de Materiales. La política de formalización debería seguir y monitorear la relación entre título y crédito de banca privada para ser coherente a su propuesta. Ingresemos ahora a la información en detalle, empezando por el acceso a garantías hipotecarias. Entre el 2000 y mediados del 2004 se registraron 73,000 hipotecas en el Registro Predial Urbano por un monto total de US $ 464 millones. Al 2003 el 27% de las hipotecas inscritas provenían de entidades financieras, 23% de cajas municipales y rurales y 16% del Banco de Materiales, lo que mostraría que la preponderancia de esta institución pública estaría perdiendo vigencia (Morris, 2004?: 140). 10 Tabla 3: Relación títulos de propiedad, créditos e hipotecas (2000-2005)

Títulos Créditos Personas Hipotecas PropietariosPromedio hip/ % uso de

millones USD Millones USD hipotecados propietario hipoteca

2000 1954607 249 154000 66 10000 6600 0.9 2001 1170206 275 174000 73 15000 4686 1.28 2002 1294033 314 19700 106 19000 5578 1.46 2003 1364434 372 237000 136 21000 6476 1.5 2004 1430032 459 266000 83 8000 10375 2005 1501332 563 299000 SI SI Fuente: documentación de la COFOPRI Elaboración: Julio Calderón. 10 En realidad, la presencia del Banco de Materiales inscribiendo hipotecas siempre fue relativa. Esta institución prestaba sin exigir garantías hipotecarias.

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La tabla 3 muestra que si bien el número de garantías hipotecarias aumenta cada año, alcanzando 21,000 a diciembre del 2003, en términos porcentuales sólo ha sido accedida por el 1.5% de los beneficiarios de la COFOPRI, una información que suele ser ocultada por los impulsores de la formalización.11 El monto promedio obtenido por propietario es de US $ 6,476, el cual obviamente no puede ser accedido por los pobres que habitan los asentamientos titulados por la COFOPRI, es una suma muy considerable para pensar que pudiera ser usada en la edificación de la vivienda o la adquisición de infraestructura básica y convendría pensar que es para capital de trabajo, lo cual confirmaría que quienes acceden a las hipotecas son microempresarios, dotados de mentalidad schumpeteriana, susceptibles de poner en riesgo su propiedad, más no así los beneficiados comunes y corrientes de los títulos de propiedad, que son la mayoría. No resulta cierta, en consecuencia, la propuesta de la PNF que los propietarios iban a recurrir a garantías hipotecarias para mejorar su calidad de vida y edificar su vivienda. Antes bien, ratificando la información por mí recogida en el 2000 (Calderón, 2001), un reciente estudio sobre mercado inmobiliario en barrios titulados por la COFOPRI o por la municipalidad muestra que la población seguía recurriendo a los recursos propios para edificar su vivienda (Calderón, 2007). En realidad, nunca fue muy realista pensar que la población de menores recursos, cuyo principal capital es su predio, algún día lo iba a hipotecar para luego levantar una vivienda sobre él. Además, un terreno precario, dotado de luz eléctrica y 90 metros cuadrados se está adquiriendo en el mercado inmobiliario informal a un precio promedio de USD 1,500 (Calderón, 2007), lejos del promedio de hipotecas otorgados (tabla 3). Abordemos finalmente los otros tipos de créditos. Según la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), a diciembre de 2005, el sistema financiero formal otorgó US $ 563 millones en créditos a 299,000 propietarios formalizados por COFOPRI, quienes conforman el 11% de los prestatarios del sistema financiero formal. Unos US $ 563 millones para 299 mil propietarios equivalen a un promedio de crédito de US $ 1,883 por propietario. En este caso, y esto debería ser una tarea a investigar por COFOPRI, habría que estudiar en que se utilizan estos “créditos comerciales” (por ejemplo, pequeño capital empresarial, muebles, artefactos electrodomésticos, acabados de vivienda). Pero en general, y dado que no se trata de garantías hipotecarias (de hecho nadie hipotecaría su propiedad por esos montos promedios), podría tratarse de una especie de garantía de poder ser ubicado por el prestamista. Desarrollo de mercados inmobiliarios formales La Política Nacional de Formalización (PNF) plantea que al estar adecuadamente registradas las propiedades se desarrollará un mercado inmobiliario formal, debido a que los agentes involucrados inscribirán las

11 Funcionarios actuales de la COFOPRI intentan desvalorizar la importancia de este hallazgo, indicando que incluso en la ciudad formal sólo el 6% de los propietarios inscriben hipotecas. Aún en caso de ser cierta la información, conviene recordar que el nexo título/ hipoteca, y su elevación al nivel de tabla de salvación de los pobres, jamás fue planteado por los académicos de orientación crítica, sino por los inspiradores y teóricos de esta política (De Soto, 2000, Paht to Property, 1997?).

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transacciones en el registro. La política propone que habido un incremento del valor de la propiedad, debido a la inversión y mayor provisión de servicios, la cual, sumada a la adecuada inscripción en el registro, desarrollará un mercado inmobiliario formal en beneficio de los propietarios dado un incremento del valor de los predios titulados (Apoyo, 2003: 12). Convengamos que un mercado inmobiliario formal es aquel cuyas transacciones se rigen por el marco legal y en el cual las compras – ventas se registran actualizando el Registro Predial, y los agentes económicos asumen los costos y los pagos de los impuestos correspondientes. Esta hipótesis implica haber llegado a un punto óptimo, deseado por los impulsores de la formalización: los costos de la formalidad son tan iguales como los de la informalidad y, por tanto, la gente optará por los primeros ya que les es indiferente uno y otro y, en realidad, el formal proporciona más garantías. En sentido contrario, en la medida que la formalidad imponga costos mayores la gente continuará optando por la informalidad. La PNF espera que el desarrollo de mercados inmobiliarios formales beneficie tanto a propietarios vendedores como a compradores o inquilinos, y que su dinámica se complemente con otros mercados, particularmente el financiero. En esa medida la PNF es tributaria de la idea que los mercados (formales) de bienes los distribuyen en forma óptima, idea adscrita a determinadas corrientes de pensamiento dentro de las disciplinas de las ciencias sociales (la sociología, la economía y la antropología). Pero, hay opiniones también diferentes. En el caso de los mercados inmobiliarios el tratamiento ha sido especialmente cauto porque la tierra es un bien único. 12 Abordaré el supuesto desarrollo del mercado inmobiliario formal como impacto de la PNF en base a tres consideraciones. La relación entre valor de la propiedad y el registro del terreno y la vivienda construida sobre él, el valor supuesto que el título ha añadido al terreno y la relación entre formalización y la dinámica del mercado inmobiliario informal. En algunos estudios se ha insistido en la necesidad que el PNF y la COFOPRI debieran registrar no sólo el terreno sino la vivienda construida, trámite que en el Perú se conoce como la “declaración de fabrica”, porque esto daría fe del valor real de la propiedad construida por el poblador, beneficiándolo para efectos de gestiones ante entidades financieras y trámites de sucesiones de herederos, adelantos de legítima o “independizaciones” de las segundas

12 El intercambio de mercado, como un modo de integración económica, funciona cuando los agentes participantes fijan los precios actuando para coordinar las actividades. De manera que el intercambio regularizado a través de los mercados que fijan los precios es un mecanismo sutilmente ajustado para coordinar e integrar la actividad de gran número de individuos que actúan independientemente Para que esto funcione es preciso que los individuos respondan de forma apropiada a los precios señalados. De lo contrario, no habrá integración económica. Por lo tanto, el foco del intercambio es más bien el valor de cambio que el valor de uso, lo cual para un mercado inmobiliario, en que surge la renta (parte de valor de cambio que se reserva el propietario del suelo) para asignar al suelo diferentes usos, y en el que el valor de cambio determina el uso, la distribución puede realizarse bajo una desenfrenada especulación, escasez artificialmente producida, etcétera, y puede afectar una eficiente organización de la producción y la distribución (Harvey, 1979: 200).

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plantas (DESCO, 2001; Ramírez Corzo & Riofrío, 2006). Atendiendo a estos pedidos COFOPRI realizó experiencias piloto de “declaración de fábrica” y concluyó que no era una política conveniente. Esta no conveniencia se desprendió de considerar que el universo de titulados en viviendas consolidadas era sólo un 18% eran viviendas consolidadas. Adicionalmente, que tal función correspondía a las municipalidades y que un registro de cada vivienda era caro pues costaba entre US $ 300 a US $ 500. Esto es, han pesado razones económicas: un 18% de predios titulados equivale a 324,000 predios que, multiplicados por 300 o 500 dólares, arrojan costos totales que oscilan entre 97 a 162 millones de dólares, cifras 400% o 640% más que los recursos de 25 millones de dólares que el Banco Mundial ha otorgado al Proyecto de Consolidación de los Derechos de Propiedad Inmueble (PCDPI). En cuanto al valor supuesto que el título de propiedad ha añadido a los predios, la COFOPRI encargó un estudio específico a una consultora (Apoyo, 2003). Para tal fin el estudio justificó el uso de precios hipotéticos admitiendo la inexistencia de registros de transacciones de dichos mercados. Se formuló así un modelo de precios hedónicos en base a seis categorías: (i) el valor del terreno sin construir y sin titular, (ii) el valor de la construcción y los acabados, (iii) el valor de las condiciones de la comunidad y el entorno, (iv) el valor de los títulos de propiedad, (v) el valor de los usos alternativos del predio y (vi) las características socio-económicas de la familia. El hallazgo indica que, una vez separados los efectos producidos por los cinco factores restantes, el diferencial de precio causado por la disponibilidad de título de propiedad es de aproximadamente 925 dólares americanos por cada predio. Sobre esa base, y considerando que al 2003 COFOPRI había pasado de la condición de “no titulado” a “titulado” a 565,323 predios, se estimó un beneficio económico bruto de 523 millones de dólares americanos. Desde entonces, y a pesar de las salvedades contenidas en el estudio de Apoyo (2003), la COFOPRI y el PDPU han divulgado con orgullo este aporte, que entienden incluso como un beneficio neto a cada familia. El Instituto Libertad y Democracia (ILD), promotor de la política de formalización, ha ido mucho más allá, y ha afirmado que el beneficio generado en los predios urbanos y empresas es de US $ 2,200 millones de dólares (ILD, 2004). Sin embargo, Webb ha cuestionado el hecho que los supuestos beneficios netos se infieran de un precio hipotético de oferta. Es decir, de un valor percibido por el lado del oferente, el cual no es un valor de mercado resultante de un equilibrio entre oferta y demanda revelado por alguna transacción. Antes bien, los US $ 925 estimados por predio constituyen una inferencia estadística cuya validez empírica dependería de muchos factores y que estaría sujeta a distintas fuentes de sesgo; asimismo, que no se está ante un valor tangible, sino ante una estimación de una muestra particular. Por último, y no menos importante, cuestiona que el título de propiedad, al momento del estudio, gozaba de un valor de escasez temporal, el mismo que se reducirá una vez que la gran mayoría de predios tengan la condición de “titulado y registrado” (Webb, 2006: 72-76). Por mi parte, he intentado una aproximación al mercado realmente existente. A inicios del 2006 realicé un estudio sobre mercados inmobiliarios informales en

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asentamientos beneficiados por los títulos de propiedad que muestra que en los consolidados prima la oferta de predios en alquiler, mientras que en los asentamientos en proceso de consolidación –con poco desarrollo constructivo de la vivienda- las compras de terrenos. Si bien es cierto que existe un mercado inmobiliario en ascenso, éste no ha dejado de ser informal. Un 95% de los contratos de alquileres se realizan entre personas naturales, y en un 64% el trato fue directo con el propietario y fue un contrato solamente verbal. En relación a los procesos de compra/ venta, en un 72% la transacción fue registrada ante un notario público, pero estas transacciones no se estarían inscribiendo en los registros. 13 De manera que en asentamientos consolidados en Lima, como Villa el Salvador o Huáscar Canto Grande, cercanos a polos de actividad comercial, los propietarios están alquilando cuartos o habitaciones, respondiendo a un aumento de la demanda que lleva a un uso más intensivo del suelo, y aumenta la rentabilidad y mercantilización de los predios, pero lo están haciendo sin seguir el marco normativo correspondiente y alquilando unidades de viviendas por debajo de lo estipulado por el Reglamento Nacional de Construcciones, y generando hacinamiento. En los asentamientos en proceso de consolidación priman las ventas de terrenos, las que tampoco se están ciñendo a los mecanismos formales estipulados. Permítase una mención al bullente desarrollo del mercado de terrenos titulados por la COFOPRI. En muchos casos se trata de ventas por quienes ya poseen un lote o vivienda en otro lugar, esto es, tienen “dos lotes”. En el momento en que se pregunta a los vendedores a dónde irán luego de vender el lote, un 53% de ellos (con edades entre 30 a 40 años) indican que no piensan adquirir otro inmueble (Calderón, 2007). La aprehensión de la temática del “segundo lote” es muy compleja, y solo diré que involucra dos procesos: de un lado, la formación de las “ampliaciones” de barriadas por parientes de quienes viven en asentamientos barriales cercanos (tesis de la reproducción de la barriada) y, del otro, los procesos de regularización promovidos por la COFOPRI en el Perú que titulan a familias en terrenos poco habilitados y que, aparentemente, no se han puesto en guardia frente a la posibilidad de titular a quienes ya tienen otro terreno en propiedad.14 Así, junto a las personas que por necesidad ocupan estas “ampliaciones” de barriadas, y que viven indefectiblemente allí, existen otras personas que asumen la propiedad de un lote que posteriormente podrán comercializarlo, como parte de su estrategia de reproducción económica en la ciudad. La información recolectada por mi estudio muestra que, pese a ser el mercado inmobiliario de barriadas de larga data, 15 las transacciones no están 13 Se trata de una conjetura, pues la encuesta no indagó sobre si las transacciones habían sido inscritas en el Registro Predial (Calderón, 2007). En estos momentos aplico una encuesta que proporcionará información al respecto. 14 Sugiero una investigación socio jurídica para confirmar que la PNF, a diferencia de anteriores políticas que no aceptaban la “doble propiedad” (Ley de Barriadas de 1961), ahora sí lo está permitiendo (Alvarez, 2007). 15 Por ejemplo, un 43.5% de los que están ofertando su vivienda manifiestan que compraron un terreno o una vivienda, esto es, no invadieron de primera mano.

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ocurriendo dentro del mercado inmobiliario formal. Esto es, a pesar de la formalización masiva continúan los mercados inmobiliarios siendo informales, dado que los costos de la formalidad son aún mayores y, por tanto, la gente se inclina por transacciones informales. Webb (2006: 52) sostiene que los segundos actos posteriores a la titulación- como transferencias de titularidad o gravámenes- no están siendo registrados debido a sus costos, que él desagrega en:

• Elaboración del contrato y su trascripción a escritura pública (realizadas por un notario público). Costo: USD 105.

• Trámite de inscripción registral de la compra y venta, pago de tasas registrales realizadas por un notario. Costo USD 28.

• Acreditación del pago de impuestos municipales para la inscripción de transferencias, que exige la cancelación del pago de impuesto de alcabala, equivalente al 3% de la transferencia, así como el pago del impuesto predial del año de la transferencia, equivalente a USD 37.

El hecho que el mercado inmobiliario esté permitiendo el ingreso de nuevos propietarios, que no se encuentran registrados, volverá obsoleto el registro. Los segundos actos se están dando por escritura pública casi en su totalidad, en tanto que el número de inscripción de cambios de propiedad es pobre en proporción al número de lotes formalizados. Por ello debe suponerse que los compradores no están manteniendo actualizado el registro predial, respecto a sus construcciones y diversas transacciones y que, en consecuencia, se está “desinformalizando” la formalidad alcanzada. El pago de tributos Es un mito pensar que en los barrios de sectores de menores ingresos sus habitantes no pagan los impuestos prediales si es que no tienen el título de propiedad, y que, una vez obtenido éste, se volverán contribuyentes puntuales e incrementarán las arcas municipales. Al contrario, y diversas experiencias en América Latina lo atestiguan, los ocupantes precarios suelen pagar sus impuestos prediales porque lo observan como una prueba legal que tiene la posesión de facto de un terreno. Así, atesoran sus documentos probatorios de pago de impuesto hasta el momento en que llegue la regularización de la tenencia de la tierra, en que los exhibirán ante las autoridades como prueba o garantía de una vivencia pacífica en el terreno. Las propias propuestas de formalización de la propiedad suelen recurrir a estos documentos como pruebas. En consecuencia, una vez obtenido el título de propiedad por parte del Estado, la pregunta es la siguiente: ¿Porqué los sectores de menores ingresos de los barrios precarios han de preocuparse por pagar sus impuestos prediales? A esas alturas ya no necesitan acumular pruebas de la posesión de facto, ya son propietarios. Sin embargo, se podrá indicar, y concuerdo con estas apreciaciones, que la condición ciudadana implica el reconocimiento de

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deberes y derechos y que un nivel de desarrollo de ciudadanía puede medirse, también, a través del pago de impuestos. Es claro no obstante, que tal actitud deberá ser inducida a través de programas específicos que refuercen la condición ciudadana, los cuales no se han puesto en práctica en el Perú. Enfocado bajo esta perspectiva no sorprende encontrar un escaso cumplimiento tributario por los beneficiados por la PNF. La Encuesta de Línea de Base del 2004 muestra que los hogares con título COFOPRI fueron menos propensos a pagar los impuestos que aquellos que tenían títulos no registrados. En efecto, mientras que un 59% de quienes contaban con título COFOPRI pagaban el impuesto predial en el 2004, aquellos que tenían título municipal lo hacían en un 64% y los de título compra-venta en un 74%. Mientras que sólo un 17.5% de los titulados por la COFOPRI iniciaron el pago del impuesto con fecha posterior a la titulación, en el caso de los que contaban con títulos municipales esto ocurrió en un 38% y los que tenían título compra-venta en un 40%. 4. Conclusiones Las notas de este ensayo han mostrado que la PNF se ha desarrollado al margen de un proceso de reforma del Estado descentralizado, y que sus impulsores la observan como un programa especial dependiente de los más altos niveles de gobierno. En segundo lugar que entre sus efectos la PNF estaría afectando el “sistema de comunidad” configurado por la población y el modo de producción del hábitat popular. En tercer lugar, que los impactos económicos no se están produciendo en la medida de lo deseado y que queda aún mucho trabajo por delante en términos de cultura registral y de fomento de comportamientos ciudadanos. El reto hacia adelante es cómo encajar una política de formalización con la gesta de un estado descentralizado, que otorgue mayores poderes a las municipalidades y gobiernos locales, en un contexto en que los niveles de gobierno se han visto más bien confrontados en torno a esta temática. El primer paso en esa dirección sería la definición de una política urbana y de una política de vivienda en el nivel nacional, que articule los diferentes niveles de gobierno: nacional, regional y local. Algunos tenues pasos pueden haberse intuido en los últimos 6 años con la creación del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) y la definición, al menos en el papel, de programas de vivienda o de acceso ordenado al suelo, que lamentablemente no recibieron recursos para su ejecución. Pero al mismo tiempo, y mostrando el desorden de la acción gubernamental, estas ideas no se articularon a las tareas que conciernen a la COFOPRI en programas de acceso al suelo e inventario de terrenos estatales, que han sido poco desarrolladas, y menos a los programas de “Mi Techo” y similares que, con apoyo del BID, se realizaron por fuera de la dinámica de las municipalidades y que no han rendido los frutos esperados.

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Deberían unirse esfuerzos diversos para ensayar propuestas de programas de acceso ordenado al suelo servido que corten el círculo vicioso de la informalidad. Hay algunas experiencias municipales exitosas en esta dirección, y una política urbana nacional debería, en primera instancia, seleccionar casos piloto o experimentales a ser ensayados en algunas ciudades, incluida Lima, dada la existencia de tierras públicas vacantes. Este reto implicaría generar conciencia en los funcionarios de los diferentes niveles del Estado para que retomen la gestión de la expansión de la ciudad, tanto la formal como la informal. La política de ocupación y manejo del suelo deberá ser redefinida. En segundo lugar, en cuanto al tratamiento público a la ciudad informal deberán definirse los nexos entre la entrega de títulos de propiedad y los programas de mejoramiento urbanos. Este aspecto es víctima de una doble desconsideración. Por un lado, la PNF asume los nexos “automáticos” entre la tenencia del título y la mejora de la calidad de vida, nexo que no existe en la vida real. Por otro lado, y dado que el supuesto nexo será “automático”, las instituciones públicas y privadas que atienden los satisfactores y necesidades básicas (agua, electricidad, etcétera) actúan mirándose a sí mismas, aisladas unas de otras. Es necesario atender la secuencia del desarrollo urbano ya expuesta, y definir los roles de los actores públicos y privados en el logro de mejora de la calidad de vida. Debe descartarse la idea de procesos masivos de legalización al margen de los demás procesos de mejoramiento urbano. Lo anterior supondrá una definición del conglomerado de instituciones públicas (el “sistema de gobierno”) frente a las organizaciones sociales de base. Se requiere que las OSB, el “sistema de comunidad”, sean vistas como interlocutoras en una política democrática, y no como operadoras de programas de asistencia social extremadamente focalizados. Esto implica un fuerte trabajo de cambio de la mentalidad vertical y autoritaria con la que suelen actuar los funcionarios públicos. Algunos programas podrían realizarse en esa perspectiva. En tercer lugar, porque esa es su plaza en los términos de la reflexión sobre la ciudad y los problemas urbanos, las políticas de regularización de la tenencia de la tierra o de formalización de la propiedad deberían ser conscientes de su esencia básicamente curativa y plantearse impactos sociales y económicos ajustados a los que la realidad muestra. Algún paso en esa dirección se ha dado adscribiendo a la COFOPRI al MVCS, y ya no al Ministerio de Justicia como antes. En realidad nunca el Estado, ni los impulsores de la PNF pudieron explicar esta situación. En principio se postuló que esta ubicación correspondía porque se trataba de defender los derechos de propiedad, pero nunca se avanzó más allá. Sin embargo, la COFOPRI, hoy denominado Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, nombre nuevo que genera cierto temor porque ya no se trata de una comisión, en principio provisional, ha asumido nuevamente más atribuciones en desmedro de las municipalidades. Debo recordar, en todo caso, que cuando la COFOPRI estuvo manejada desde el gobierno central fue objeto de una mayúscula utilización política. Se requiere replantear desde la realidad, y ya no desde los postulados de los teóricos de la formalización, las ventajas que esta política puede ofrecer.

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Particular atención debe prestarse al desarrollo de los mercados inmobiliarios informales, y no formales como se suponía, que la PNF ha generado en su actuación limitada. Bajo estos términos la PNF debe definirse en torno a los siguientes aspectos:

• El nivel de articulación, en perspectiva de mediano y largo plazo, entre el gobierno central y las municipalidades.

• El modo en que se relacionarán con las organizaciones sociales de base y la actitud con que enfrentarán el “sistema de comunidad” y el modo de producción del hábitat configurado. En otras palabras, los políticos deben definir si la organización comunitaria deberá ser valorada y respetada o si, como se cuestiona, se seguirá actuando en la búsqueda de su fragmentación y disolución como actor social, bajo una perspectiva de individualismo.

• Una redefinición de su impacto social y económico en las familias beneficiarias, afirmando el beneficio que produce en los microempresarios, y asumiendo limitaciones frente a aspectos concernientes a la “lucha contra la pobreza” (acceso al crédito, mercados inmobiliarios formales).

• Una definición de su impacto político en las familias beneficiarias en el sentido de fomentar comportamientos ciudadanos (pago de tributos, derechos y deberes) y democráticos.

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