373 

Hearing Difficult Voices : The Due‐Process Rights of Mentally Disabled Individuals in Removal Proceedings 

ALICE CLAPMAN*  

ABSTRACT 

Every day,  immigration  judges  face  unrepresented  respondents who present  signs  of  severe  mental  impairment  and  possible  incompetence. They  are  given  no  resources  for,  or  guidance  on,  how  to  address  the situation.  Every  day,  noncitizens  with mental  impairments  are  ordered removed from the United States even though, if their stories were actually heard,  they might be  found  eligible  for  relief. This Article provides both theoretical and practical guidance to the decisionmakers who must address the problem. The Article describes  the current situation,  in which various adjudicators  respond  to  the  problem  in  various ways,  often  by  glossing over  it. Next,  the Article sets out a  legal argument derived  from different strands of due‐process jurisprudence (due process in removal proceedings, civil  due  process  generally,  and  due  process  with  respect  to  mentally impaired  litigants)  for  why  additional  procedural  protections  are necessary. Finally,  the Article  identifies safeguards  that would be  feasible and adequate, such as setting a clear competency standard requiring both passive and active abilities; imposing disclosure duties on the Department of Homeland Security and investigative duties on the immigration judges; creating  an  expert  panel  within  the  Department  of  Justice  to  perform competency  evaluations;  revising  procedural  rules  to  require  judges  to focus on objective  evidence where an applicant  is  incapable of  satisfying the current standards  for credible  testimony; providing  for skilled, court‐appointed  representation  where  necessary  (in  some  cases  in  a  hybrid, 

 

* Clinical Teaching Fellow, Center  for Applied Legal Studies, Georgetown Law;  incoming 

Visiting  Assistant  Professor  &  Director,  Immigrant  Rights  Clinic,  University  of  Baltimore 

School  of  Law;  J.D.  Yale  Law  School;  B.A.  Princeton  University.  I  am  grateful  to  Daniel 

Hatcher, Geoffrey Heeren, David Luban, Andrew Schoenholtz, and Philip Schrag for valuable 

comments and suggestions. This Article was supported  in part by a research grant  from  the 

University of Baltimore School of Law. 

374  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

guardian‐advocate role); and authorizing immigration  judges to terminate proceedings  in  the  rare  case  in  which  no  other  safeguard  would  be adequate. 

INTRODUCTION 

arlos,1  an  immigrant  from  Latin  America  who  had  lived  in  the United States for 24 years, came to the attention of the immigration authorities when voices in his head told him to set himself on fire.2 

This was not the first or last time he would obey these voices and attempt suicide,3 but it was a turning point in his life. This time, his actions resulted in a plea conviction of unlawfully causing a  fire.4 Two years  later, on  the basis  of  this  conviction,  the Department  of Homeland  Security  (“DHS”) took him into custody and began removal proceedings against him.5 

 Like most detained respondents (approximately eighty‐four percent),6 Carlos was unrepresented. He did not inform the Immigration Judge (“IJ”) that  he  suffered  from  chronic  paranoid  schizophrenia  and  frequently hallucinated.7 Nor did  the DHS  trial attorney  inform  the  IJ—even  though the  DHS  was  holding  him  in  detention,  treating  him  with  increasing dosages  of psychotropic medications  (which  he  sometimes  refused),  and receiving medical  treatment  reports  that Carlos was  suffering  from acute 

 

1 Name changed to preserve anonymity. 2 See CAPITAL AREA  IMMIGRANT RIGHTS  (“CAIR”) COAL. & COOLEY, GODWARD, KRONISH, 

LLP, PRACTICE MANUAL  FOR PRO BONO ATTORNEYS REPRESENTING DETAINED CLIENTS WITH 

MENTAL DISABILITIES IN IMMIGRATION COURT app.23, at 3, 22 (2009) [hereinafter CAIR COAL. & 

COOLEY,  GODWARD,  KRONISH,  LLP],  http://www.caircoalition.org/pro‐bono‐resources/pro‐

bono‐mental‐health‐manual/ (publishing a redacted copy of Carlos’s Motion to Reopen to the 

Board of Immigration Appeals (“BIA”)). As explained below, many facts of this case are also 

known to the author firsthand. 3 See id. at app.23, at 22.  4 Id. at app.23, at 2. 5 Id.  Removal  proceedings  are  held  before  an  Immigration  Judge  (“IJ”),  within  the 

Executive Office for Immigration Review (“EOIR”) of the Department of Justice (“DOJ”). See 8 

U.S.C.  §  1229a(a)(1)  (2006).  These  proceedings  are  adversarial  and  relatively  formal:  An 

attorney represents the Department of Homeland Security (“DHS”) in its efforts to remove the 

respondent. See 8 C.F.R. § 1240.2(a) (2010). Respondents are entitled to retain counsel through 

their own efforts, but if they cannot find counsel they must present their own case. 8 U.S.C. § 

1229a(b)(4)(A) (stating that such counsel may be present “at no expense to the Government”). 6 See NINA SIULC  ET AL., VERA  INST.  FOR  JUSTICE,  IMPROVING EFFICIENCY AND PROMOTING 

JUSTICE  IN  THE  IMMIGRATION  SYSTEM:  LESSONS  FROM  THE  LEGAL  ORIENTATION  PROGRAM  1 

(2008),  available  at  http://www.vera.org/download?file=1780/LOPpercent2BEvaluation_May 

2008_final.pdf. 7 CAIR COAL. & COOLEY, GODWARD, KRONISH, LLP, supra note 2, at app.23, at 3 (publishing 

a redacted copy of Carlos’ Motion to Reopen to the BIA). 

C 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 375

psychotic episodes, hearing screaming voices, and unable to eat or sleep.8 (Even more disturbing, knowing all  this,  the DHS  still had Carlos  sign a waiver of his right to seek certain benefits.)9 The IJ did not make her own inquiry, or  attempt  to obtain  the  state  records  that would have  reflected recent observations about Carlos’s severe, uncontrolled mental illness.10 

Although the regulations forbid accepting concessions of removability from  incompetent  respondents,11  and  although  the DHS’s  allegations  of removability were questionable,12 the IJ found Carlos removable based on his  own  admissions.13  Carlos  applied  for  asylum  and  other  fear‐based forms  of  relief  from  removal. He  submitted  a written  statement  that  he feared  persecution  in  his  home  country  for  having  evaded  conscription. The  IJ  called Carlos  to  the witness  stand. During Carlos’s  testimony, his head was  pounding,  he was  hearing  voices,  and  he  did  not  understand what was happening. When asked whether he was afraid  to return  to his native country, he answered no. The IJ denied Carlos’s asylum application based in large part on the inconsistency between his written statement that he would be in danger and his apparent oral testimony to the contrary.14 

Carlos  remained  in detention awaiting  removal. His  fellow detainees noticed his delusional, self‐destructive behavior and knew something was very  wrong.15  I  happened  to  be  in  regular  contact  with  one  of  these detainees at the time, and he told me Carlos’s story. With help from fellow detainees  and  a  changing  coalition  of  advocates  (of  which  I  was  one), Carlos  appealed  his  removal  order up  to  the  court  of  appeals, narrowly avoided removal (the DHS had already set his physical transfer in motion when  a  judicial  stay  halted  it),  and  was  eventually  released  into  his community  after  having  suffered  more  than  two  years  of  immigration detention. Had  a  concerned  fellow  detainee  not  found  outside  help  for Carlos, he would have disappeared  into his native  country, a  country  to which he feared returning and in which he may have been locked up in a mental institution under horrific conditions.16 

Nadine,17  another mentally disabled  citizen, had better  luck with  the removal system. She was not detained and was well enough to contact the 

 

8 Id. at app.23, at 26‐28. 9 Id. at app.23, at 26. 10 Id. at app.23, at 3. 11 8 C.F.R. § 1240.10(c) (2010). 12 See  CAIR  COAL. &  COOLEY,  GODWARD,  KRONISH,  LLP,  supra  note  2,  at  app.23,  at  42 

(publishing a redacted copy of Carlos’ Motion to Reopen to the BIA). 13 Id. at app.23, at 3. 14 Id.  15 Id. at app.23, at 4. 16 See infra note 207 and accompanying text. 17 Name changed to preserve anonymity. 

376  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

Georgetown Law  clinic  (where  I  teach)  before her  immigration  case had been  decided. Nadine was  a  political  refugee  from  a  dictatorial  regime, targeted  because  of  her  daughter’s  political  activities.  The  police  had imprisoned  and  raped Nadine’s  daughter. After Nadine  had  helped  her daughter  escape  the  country,  the  police  had  returned  to Nadine’s  home and beaten her unconscious. 

Nadine had severe post‐traumatic stress disorder, as well as cognitive limitations  that  we  suspected  were manifestations  of  a  traumatic  brain injury from the beating. Although she seemed competent to make her own decisions in the case, Nadine was a challenging client for various reasons. Because of her own confusion and fear of recalling the past, she could not help her student representatives frame, polish, or corroborate her story of past and feared persecution. Vital details would emerge only after weeks of interviewing;  contact  information  for  witnesses  would  come  out accidentally, almost too late to be useful. During interviews, she could only last  for  short  periods  of  time  before  she  felt  a  burning  in  her  head  and could no longer respond to questions. The students exhausted themselves trying  to  piece  together  a  coherent  narrative  that would  hold  up  at  the hearing and to support that narrative with witness statements and physical and mental evaluations. 

At  the  hearing,  the  government  produced  documents  contradicting Nadine’s  chronology  of  the  case,  and  her  answers  on  cross  examination made little sense. The judge was troubled by her unreliability as a witness. Although  IJs  usually  rule  orally  at  the  end  of  the  hearing,  he  reserved judgment  and  asked  for written  closings.  In  their  closing,  the  students made  a  strong  factual  and  legal  case  for why  the  IJ  should  find Nadine credible  despite  the  flaws  in  her  testimony. Ultimately,  the  IJ  did  grant Nadine asylum. If all goes well, in a few years, she will be a citizen. I feel certain,  though,  that  if she had appeared unrepresented, she would have lost her case and been ordered removed. 

Together, Carlos’s and Nadine’s stories illustrate the plight of mentally disabled noncitizens in the removal system. Individuals vary greatly in the degree of their incapacitation, from Carlos, who was completely unable to look after his own interests, to Nadine, who simply needed extensive help telling her story. Many are  in detention—in 2008  the DHS estimated  that somewhere between 7571 and 18,929 immigration detainees suffered from “serious  mental  illness”18—and  some  are  not.  And  some,  like  Nadine, 

 

18 HUMAN  RIGHTS  WATCH  &  AM.  CIVIL  LIBERTIES  UNION,  DEPORTATION  BY  DEFAULT: 

MENTAL DISABILITY, UNFAIR HEARINGS, AND  INDEFINITE DETENTION  IN THE US  IMMIGRATION 

SYSTEM 16‐17 (2010) [hereinafter DEPORTATION BY DEFAULT], available at http://www.hrw.org/ 

sites/default/files/reports/usdeportation0710webwcover_1_0.pdf.  Internal  numbers  cite  a 

higher  figure  of  15%  “of  the  detained  immigrant  population  on  any  given  day—

approximately 57,000 people in 2008. Id. (citing Dana Priest & Amy Goldstein, Suicides Point to 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 377

manage  to  find  outside  help  in  time, whereas  others,  like Carlos,  either remain  in detention  and  in  legal  limbo  for  years,  or worse  are  removed without ever having had a meaningful opportunity to be heard. 

Even  under  ordinary  circumstances,  immigration  court  proceedings are  so  rushed  that  one  IJ  described  them  as  being  “like  holding  death penalty  cases  in  traffic  court.”19  When  mentally  disabled  individuals appear before IJs, often without representation, those IJs are wholly unable to afford them a meaningful hearing. Part of the problem is the lack of legal guidance.  Thus  far,  all  the  relevant  authorities—Congress,  the  Board  of Immigration Appeals,  the Attorney General,  and  the  courts of  appeals—have  avoided  setting  any  minimum  standards  of  fairness  in  such circumstances.  Another  part  of  the  problem  is  a  lack  of  any  practical guidance  or  resources  that might  enable  judges  to  respond  to  signs  of incompetency. 

In this Article, I first set out the current situation in immigration courts with  respect  to mentally  disabled  respondents;  then  I  address  the  legal question  of  whether  additional  safeguards  are  required;  and  finally  I propose  how,  practically  speaking,  the  courts  could  provide  additional safeguards sufficient to ensure due process. 

I. Current Situation 

The  Immigration  and Nationality Act,  in  language dating  from 1952, directs the Attorney General to “prescribe safeguards to protect the rights and privileges” of a noncitizen where “it  is  impracticable by reason of an alien’s  mental  incompetency  for  the  alien  to  be  present  at  the proceeding.”20  The Congress  that  enacted  this  provision  did  not  specify what it meant for an individual to be “present,” and in particular whether physical  presence  was  sufficient  or  whether,  in  addition,  some  actual capacity to participate was necessary. Nor have the other branches clarified this  statutory  issue.  The  Attorney  General  has,  however,  created  some limited  safeguards  for  incompetent  respondents,  including:  regulations permitting  other  representatives  to  appear  on  the  individual’s  behalf;21 special  service  requirements;22  and  a  requirement  that  the  immigration court hold a hearing on any issue of removability rather than accepting “an admission  of  removability  from  an  unrepresented  respondent  who  is incompetent  .  .  .  and  is  not  accompanied  by  an  attorney  or  legal 

 

Gaps in Treatment, WASH. POST, May 13, 2008, at A1). 19 Julia Preston, Lawyers Back Creating New Immigration Courts, N. Y. TIMES, Feb. 9, 2010, at 

A14  (quoting  Dana  L.  Marks,  Immigration  Judge,  President,  National  Association  of 

Immigration Judges) (referring to the nature of asylum cases). 20 8 U.S.C. § 1229a(b)(3) (2006). 21 8 C.F.R. § 1240.4 (2010). 22 Id. § 103.5a(c)(2). 

378  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

representative, a near relative, legal guardian, or friend.”23 The regulations do  not  establish  any  standard  for  competence  or  for  doubt  as  to competency.  Nor  do  they  establish  procedures  for  inquiring  into competency or provide guidance for how to proceed where an individual, whether represented or unrepresented, is found incompetent or otherwise severely  impaired.  They do  not  specify,  for  example, whether  the  judge should attempt to secure counsel or other assistance for the individual, or how the judge should develop the record if she cannot rely primarily on the individual’s testimony as she usually does. 

Legislators and policymakers, it seems, have long been aware that the existing  regulations  are  insufficient.  More  than  a  decade  ago,  the Department  of  Justice  (“DOJ”)  solicited  comments  on  whether  to promulgate  regulations  for  appointing  guardians  ad  litem  (“GALs”)24  in removal proceedings.25 Very few organizations responded on the subject of GALs for mentally disabled respondents, probably because advocates were far more concerned about other contemporaneous changes in the law such as  the  creation  of  a  one‐year  filing  deadline  for  asylum  applications.26 Several  organizations  expressed  vague  approval  of  the  idea  of  a  GAL program, while a few cautioned that such a program would not in and of itself solve the problem.27 The DOJ subsequently undertook—over thirteen years ago—to “further examine” the “complex and sensitive” issue.28 

More  recently,  some members  of  Congress  have  expressed  concern about the  lack of progress on this  issue. In February 2009, representatives introduced language into an appropriations bill encouraging the Executive 

 

23 Id. § 1240.10(c). 

24 A guardian ad litem is “[a] guardian, usu[ally] a lawyer, appointed by the court to appear 

in a lawsuit on behalf of an incompetent or minor party.” BLACK’S LAW DICTIONARY 774 (9th 

ed. 2009). 

25 See  Inspection  and  Expedited  Removal  of  Aliens;  Detention  and  Removal  of  Aliens; 

Conduct of Removal Proceedings; Asylum Procedures, 62 Fed. Reg. 444, 448 (Jan. 3, 1997). 26 See id. at 463. 27 Several organizations filed comments in response to 62 Fed. Reg. 444 with the Director of 

Policy Directives and Instructions Branch of the INS in 1997. For an example of comments, see 

Letter  from  Florence  Immigrant & Refugee Rights Project,  Inc.,  to Dir. Policy Directives & 

Instructions Branch,  INS  (Jan 31, 1997)  (on  file with author); Letter  from Gay Men’s Health 

Crisis,  Inc.,  to Dir. Policy Directives &  Instructions Branch,  INS  (Jan. 30, 1997)  (on  file with 

author);  Letter  from  Lutheran  Immigration  &  Refugee  Serv.,  to  Dir.  Policy  Directives  & 

Instructions Branch, INS (Jan. 31, 1997) (on file with author); Letter from Mass. Law Reform 

Inst., to Dir. Policy Directives & Instructions Branch, INS (Jan. 31, 1997) (on file with author); 

Letter  from U.S. Comm. For Refugees,  to Dir. Policy Directives &  Instructions Branch,  INS 

(Jan. 29, 1997) (on file with author).   28 See  Inspection  and  Expedited  Removal  of  Aliens;  Detention  and  Removal  of  Aliens; 

Conduct  of  Removal  Proceedings; Asylum  Procedures,  62  Fed.  Reg.  10312,  10322  (Mar.  6, 

1997). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 379

Office  for  Immigration  Review  (“EOIR”)  “to  work  with  experts  and interested parties  in developing  standards and materials  for  immigration judges to use in conducting competency evaluations of persons appearing before the courts.”29 This language, however, was not included in the final version  of  the  legislation.30  Further,  in December  of  2009  representatives instructed EOIR  to  report on what “steps  [the DOJ] has  taken  to provide safeguards  for  the  rights of aliens  judged  to be mentally  incompetent, as required by 8 U.S.C. 1229a(b)(3),”31 but even this hesitant language was left out  of  the  final  version  of  that  appropriations  bill.32  For  its  part,  EOIR recently added a  section on mental  incompetence  to  its  Immigration  Judge Benchbook, suggesting, as “best practices,” that  judges “us[e] direct, simple sentences,”  “build  a  very  good  record,”  and  consider  “appropriate  and necessary” actions such as attempting to recruit representation or “grant[] multiple  continuances  with  the  goal  of  securing  representation,  being mindful,  however,  of  the  importance  of  deciding  detained  cases expeditiously.”33 The Benchbook  also  suggests  that  termination might be appropriate  in  some  cases,  while  acknowledging  that  the  Board  of Immigration Appeals (“BIA” or “Board”), which itself is part of EOIR, “has not upheld a case  that  terminated proceedings based on a  theory  that  the respondent was  so  incompetent  as  to  render  the  proceedings  unfair.”34 These tentative half‐measures suggest the political branches recognize the problem  as  significant  but  lack  the  consensus,  political will,  or  both  to address it. 

Every day, meanwhile,  individuals who manifestly  lack  the ability  to defend  their  own  rights  appear  in  immigration  court.  Judges  have responded  inconsistently.35  Some  have  contacted  nonprofit  legal  service 

 

29 155 CONG. REC. H1762 (daily ed. Feb. 23, 2009). 30 Compare  id., with Omnibus Appropriations Act of 2009, Pub. L. No. 111‐8, 123 Stat. 524, 

570. 31 155 CONG. REC. H13884 (daily ed. Dec. 8, 2009). 32 Compare  id., with Consolidated Appropriations Act, 2010, Pub. L. No. 111‐117, 123 Stat. 

3034, 3123. 33 Exec. Office for Immigration Review, Dep’t of Justice, Mental Health Issues, IMMIGRATION 

JUDGE  BENCHBOOK,  http://www.justice.gov/eoir/vll/benchbook/tools/MHI/index.html  (last 

visited Apr. 8, 2011). 34 Id. IJs can “terminate” proceedings at the request of either party—for example, because a 

charging document is defective, DHS has not met its burden of establishing removability, or 

for various other reasons. See Exec. Office for Immigration Review, Dep’t of Justice, Motions, 

IMMIGRATION  JUDGE  BENCHBOOK,  http://www.justice.gov/eoir/vll/benchbook/tools/Motions% 

20to%20Reopen%20Guide.htm  (last  visited Apr.  8,  2011).  Termination  does  not  necessarily 

prevent DHS from initiating new proceedings at any time, although at least one court has held 

that  the government cannot  reopen proceedings based on evidence  it could have discovered 

prior to termination. Ramon‐Sepulveda v. INS, 743 F.2d 1307, 1309‐10 (9th Cir. 1984). 35 How  IJs  and DHS  are  treating  respondents with mental  impairments,  and  how  they 

should be  treating  them,  are  extremely  sensitive  issues  at  the moment,  in part because  the 

380  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

providers  or  individual  private  attorneys  to  obtain  representation  for  a potentially  incompetent  respondent,36  administratively  terminated  or closed  proceedings37  or  ordered  the  DHS  to  conduct  a  competency evaluation  and/or  secure  legal  representation  for  the  individual.38 Others have  granted multiple  continuances  in  the  hopes  that  the  respondent’s mental  state  will  change  or  that  he  will  miraculously  find  his  own counsel.39 Too many have done nothing and simply treated the individual like  any  other  respondent  in  proceedings—particularly  when  the individual’s disability is not noticeably disruptive.40 The DHS, for its part, 

 

respondents are the subject of current and potential litigation and in part because their cases 

raise thorny issues about how to allocate scarce resources. The author conducted a number of 

interviews to gather information about the current situation and about the concerns of inside 

actors,  but  these  individuals  were  only  willing  to  share  their  thoughts  and  information 

anonymously. 36 Telephone  Interview with anonymous government official  (Oct. 15, 2010)  (notes on  file 

with author); Telephone  Interview with anonymous private  immigration attorney  (Aug. 24, 

2010) (notes on file with author); see also TEX. APPLESEED, JUSTICE FOR IMMIGRATION’S HIDDEN 

POPULATION  57  (2010),  available  at,  http://www.texasappleseed.net/index.php?option=com 

_docman&task=doc_download&gid=313&Itemid=  (describing  one  case  in  which  the  court 

held six hearings with no progress before locating pro bono counsel for the respondent (who 

was detained all the while)). 37 See,  e.g.,  First Amended Class‐Action Complaint  for Declaratory  and  Injunctive Relief 

and Petition  for Writ  of Habeas Corpus  at  4,  Franco‐Gonzales  v. Holder, No.  10‐CV‐02211 

(C.D.  Cal.  Nov.  2,  2010)  [hereinafter  Franco‐Gonzales  Complaint]  (on  file  with  author) 

(describing an administratively closed case  in which, after closure,  the plaintiff remained  in 

detention  nearly  five  years  until,  shortly  after  filing  a  complaint  in  federal  court,  he was 

released); CAIR COAL. & COOLEY, GODWARD, KRONISH, LLP,  supra note  2,  at  app.16,  at  2‐3 

(publishing  a  redacted  Decision  of  the  Immigration  Judge  from  New  York,  New  York). 

Administrative closure, in contrast with termination, does not resolve DHS’s charges against 

the respondent but merely removes a case  from  the  judge’s docket with  the consent of both 

parties. DEPORTATION  BY DEFAULT,  supra  note  18,  at  74.  Either  party  can  request  that  the 

proceedings be recalendered at any time. If a respondent is in immigration detention when his 

case  is  closed,  he  remains  in  detention  unless  he  successfully  applies  for  bond.  8 C.F.R.  § 

1003.19  (2010).  In  certain  circumstances,  however,  the  IJ would  not  have  any  authority  to 

order  him  released.  See  id.  §  1003.19(h)(2)(i).  Some  mentally  disabled  individuals  have 

languished in detention for years because their cases were closed. DEPORTATION BY DEFAULT, 

supra  note  18,  at  74. Although  this  issue  is  beyond  the  scope  of  the Article,  an  important 

regulatory reform would be to give IJs greater authority to order respondents released. 38 See, e.g., CAIR COAL. & COOLEY, GODWARD, KRONISH, LLP, supra note 2, at app.17, at 3 

(publishing a redacted Interim Order of the Immigration Judge, Arlington, VA). 39 One  judge, facing a respondent who was previously declared incompetent to stand trial 

on  criminal  charges  and  was  appearing  by  videoconference  from  a  psychiatric  hospital, 

granted  the  respondent  three  continuances  to  find  an  attorney,  and when  that  failed  the  IJ 

proceeded  to hold a hearing anyway and order  the  respondent  removed. See Mohamed v. 

TeBrake, 371 F. Supp. 2d 1043, 1047 (D. Minn. 2005), vacated, Mohamed v. Gonzales, 477 F.3d 

522, 525 (8th Cir. 2007). 40 See,  e.g.,  Amended  Order  Re  Plaintiffs’  Motion  for  a  Preliminary  Injunction,  at  6‐8, 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 381

has disavowed any obligation to raise mental competency  issues with the court.41 And  in some cases,  IJs have even allowed detention and  removal officers  from  the DHS  to appear on behalf of disabled  individuals  (as  their custodians) at hearings in which a DHS attorney is arguing for removal42—as  clear  a  conflict  of  interest  as  can  be  imagined  but  one  expressly authorized by the current regulations.43 

Similarly,  the  BIA  has  taken  various  positions  on  the  issue  of incompetency,  always  in  unpublished,  non‐  precedential  decisions.  The Board  has:  remanded  cases  where  a  judge  failed  to  determine competency;44 instructed judges to “take reasonable measures to obtain an attorney or other representative to assist” a respondent;45 ordered the DHS to  appoint  an  attorney;46  instructed  judges  to  proceed  with  the  sole 

 

Franco‐Gonzales  v. Holder, No. CV  10‐02211 DMG  (DTB)  (C.D. Cal.  2010); CAIR COAL. & 

COOLEY, GODWARD, KRONISH,  LLP,  supra  note  2,  at  app.22,  at  4‐10  (publishing  a  redacted 

Appeal  Brief  of Respondent  to  the  BIA,  In  re R‐H‐  (seeking  appeal  based  on  IJs  failure  to 

inquire as to respondent’s mental capacity)); see also DEPORTATION BY DEFAULT, supra note 18, 

at 32 (quoting a private attorney’s observation that “[u]nless they are actually yelling at you or 

not participating, a person with mental illness won’t be recognized”). IJs may feel constrained 

in  their  response  by  BIA  caselaw  holding  that  they  lack  any  jurisdiction  to  decide 

constitutional  issues  such  as  whether  the  current  regulations  fail  to  provide  adequate 

safeguards. See  In  re Fuentes‐Campos, 21  I. & N. Dec. 905, 912  (B.I.A. 1997). And although 

there is no reason EOIR could not apply the “avoidance of constitutional doubt” canon when 

interpreting  statutes  and  regulations,  the  BIA  has  never  done  so  in  a  published  opinion. 

Several BIA Members have, however, joined in dissents citing this canon. See, e.g., In re Rojas, 

23 I. & N. Dec. 117, 138‐39 (B.I.A. 2001) (Rosenberg, Board Member, dissenting); In re Garvin‐

Noble, 21 I. & N. Dec. 672, 699‐702 (B.I.A. 1997) (Rosenberg, Board Member, dissenting); In re 

Valdez‐Valdez, 21 I. & N. Dec. 703, 718 (B.I.A. 1997) (Rosenberg, Board Member, dissenting). 41 See Brief for Am. Immigration Council et al., as Amici Curiae Supporting Respondent at 

7,  In  re  L‐T‐  (Sept.  14,  2010)  [hereinafter  Brief  for AIC],  available  at  http://www.legalaction 

center.org/sites/default/files/docs/lac/Matter‐of‐L‐T‐9‐14‐10.pdf;  DEPORTATION  BY  DEFAULT, 

supra note 18, at 34; Emily Ramshaw, Mentally  Ill  Immigrants Have Little Hope  for Care When 

Detained, DALL. MORNING NEWS, July 13, 2009, available at 2009 WLNR 13763431 (noting that, 

where  a  detainee  is  diagnosed  with  mental  illness,  “it’s  rare”  for  DHS  to  disclose  this 

diagnosis to the court). 42 Brief  for AIC,  supra note  41,  at  22‐24; Franco‐Gonzales Complaint,  supra note  37,  at  5; 

Telephone Interview with anonymous government  lawyer (Oct. 15, 2010) (notes on file with 

author). 43 See  8  C.F.R.  §  1240.4  (2010)  (stating  that  where  all  other  representatives  may  be 

unavailable  “the  custodian  of  the  respondent  shall  be  requested  to  appear  on  behalf  of 

respondent”). As many immigrants in removal proceedings are detained, their custodian is a 

DHS officer. Brief for AIC, supra note 41, at 22. 44 See, e.g., In re Green‐Tatum, 2010 WL 3536700, at *1 (B.I.A. Aug. 13, 2010). 45 See, e.g., CAIR COAL. & COOLEY, GODWARD, KRONISH, LLP, supra note 2, at app.18, at 2 

(publishing a redacted Decision of the Board of Immigration Appeals). 46 See, e.g.,  id., at app.21, at 3 (publishing a redacted Decision of the Board of Immigration 

Appeals from Dec. 8, 2003). 

382  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

safeguard of not accepting admissions  from an  incompetent respondent;47 reversed  decisions  terminating  proceedings  (in  other words,  considered and  rejected  the  position  that  removal  ought  to  be  halted  because  of competency  issues);48 and affirmed removal orders where the  judge failed to adapt  the hearing  in any way.49 Courts of appeals,  for  their part, have acknowledged  in passing that mentally  incompetent noncitizens might be entitled to some additional protections, while skirting the issue in various ways—for example, by  finding  that counsel had effectively presented  the petitioner’s  best  case  in  immigration  court,50  that  a  petitioner  failed  to present  sufficient  evidence  of mental  incompetency  or  of  prejudice,51  or 

 

47 See, e.g.,  id., at app.19, at 3 (publishing a redacted Decision of the Board of Immigration 

Appeals from Feb. 3, 2006 (remanding the case to an IJ for new proceedings and ordering that 

such proceedings should comply with 8 C.F.R. § 1240.10(c))). 8 C.F.R. § 1240.10(c) requires that 

“[t]he immigration judge . . . not accept an admission of removability from an unrepresented 

respondent who is incompetent.” 8 C.F.R. § 1240.10(c). 48 See In re J‐F‐F‐, 23 I. & N. Dec. 912, 914‐15 (A.G. 2006) (recounting procedural history of 

case, in which IJ had terminated proceedings based on the respondent’s mental incompetence 

and  the BIA had reversed); DEPORTATION BY DEFAULT, supra note 18, at 49 (“[T]he DHS and 

Board of Immigration Appeals have both rebuked IJs for actively engaging in fact‐finding and 

adding to the record in appellate decisions, resulting in the assumption that judges who assist 

an unrepresented person with diminished  capacity will have  their decisions overturned.”); 

Exec.  Office  for  Immigration  Review,  Dep’t  of  Justice,  In  re  S‐Y‐,  IMMIGRATION  JUDGE 

BENCHBOOK  4‐5  (June  3,  2009),  http://www.justice.gov/eoir/vll/benchbook/tools/MHI/ 

templates/S‐Y‐%20%28BIA%20June%203,%202009%29.pdf  (publishing a  redacted decision of 

the  Board  of  Immigration  Appeals  reversing  a  termination  order  where  incompetent 

respondent was represented and had family members present). 49 See Mohamed  v.  TeBrake,  371  F.  Supp.  2d  1043,  1045  (D.  Minn.  2005)  (noting  BIA 

affirmance  of  removal  order  issued  against  unrepresented,  disabled  individual  with  no 

competency assessment) vacated, Mohamed, 477 F.3d 522, 525  (8th Cir. 2007); CAIR COAL. & 

COOLEY,  GODWARD,  KRONISH,  LLP,  supra  note  2,  at  app.23,  at  4‐5  (publishing  a  redacted 

Respondent’s Motion to Reopen  to the Board of Immigration Appeals, Mar. 2008 (appealing 

BIA  summary  affirmance  of  IJ’s  decision  despite  IJ’s  failure  to  make  a  competency 

determination)). 50 See Nee Hao Wong v. INS, 550 F.2d 521, 523 (9th Cir. 1977). 51 See Muñoz‐Monsalve v. Mukasey, 551 F.3d 1, 6 (1st Cir. 2008); Mohamed, 477 F.3d at 527; 

Nelson v. INS, 232 F.3d 258, 261‐62 (1st Cir. 2000). In an unpublished decision, Margaryan v. 

Mukasey, a Ninth Circuit panel remanded an adverse credibility determination, reasoning that 

the  petitioner’s  inconsistencies  might  have  been  a  result  of  mental  impairment  or 

incompetence. 261 F. App’x 44 (9th Cir. 2007). The court also found that “[a]sylum regulations 

recognize  that  the  interests  of  an  incompetent  person  involved  in  adversary  proceedings 

should be  represented by a party who possesses adequate discretion and mental  capacity,” 

citing  to  8 C.F.R.  §  1240.4, which  permits  representatives  to  appear on behalf of  a mentally 

incompetent  individual  or,  in  the  alternative, provides  that  the  court  should  request  that  a 

custodian  appear  on  his  behalf.  Id.  at  46.  The  fact  that  the  court  reached  this  result  in  an 

unpublished  decision  and  declined  to  base  its  remand  on  any  due  process  or  statutory 

ground, or decide whether, when, and how  IJs must hold  competency hearings,  suggests a 

reluctance  (for whatever  reason)  to  set  a  precedent  that would  require massive  systemic 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 383

that a petitioner was entitled to remand on other grounds.52 

In  other words,  there  is  no  agency  or  judicial  consensus  as  to what evidence  casts doubt  on  competency  or how  IJs  should  respond  to  such evidence.  Given  the  complexity  of  the  problem  and  the  variety  of circumstances  that  may  affect  the  fairness  of  any  particular  hearing,  a legislative  or  regulatory  response  is  necessary.  On  the  assumption  that such a response will only come with judicial prompting, I now turn to the legal argument for reform. 

II. Legal Analysis 

Although  the  particular  legal  issue  of  what  safeguards  are  due  to incompetent or otherwise disabled  individuals  in  removal proceedings  is unresolved,  three  interrelated  strands  of  law provide  guidance:  first,  the rights of noncitizens  in removal proceedings generally; second,  the rights of individuals involved in civil matters where fundamental interests are at stake;  and  third,  the  rights  of  individuals  in  both  civil  and  criminal proceedings  who  suffer  from  mental  disabilities  such  that  they  cannot protect their own interests.53 I will discuss these in turn. 

 

change.  Two  district  courts  have  found  that  mental  incompetence,  or  signs  of  possible 

incompetence,  does  trigger  additional  requirements,  although  one  of  these  cases  has  been 

vacated and  the other has yet  to be reviewed by  the Court of Appeals. See Mohamed, 371 F. 

Supp. 2d at 1047 (holding, based on the regulations, that “it is an abuse of discretion when an 

immigration judge, faced with evidence of a formal adjudication of incompetence or medical 

evidence  that an alien has been or  is being  treated  for  the sort of mental  illness  that would 

render him  incompetent,  fails to make at  least some  inquiry”), vacated, Mohamed, 477 F.3d at 

525 (explaining that the district court transferred the case to circuit court based on § 106 of the 

Real  ID  Act  of  2005,  which  stripped  the  district  courts  of  jurisdiction  over  the  matter); 

Amended Order Re Plaintiffs’ Motion for a Preliminary Injunction at 38, Franco‐Gonzales v. 

Holder, No. CV 10‐02211 DMG  (DTB)  (C.D. Cal. 2010)  (holding, based on  the Rehabilitation 

Act, that EOIR was required to provide “Qualified Representatives” for mentally incompetent 

respondents in their removal proceedings). 52 Ruiz v. Mukasey, 269 F. App’x 616, 619  (9th Cir. 2007)  (declining  to  reach due process 

argument because remand was appropriate based on  IJ error as  to  the nature of petitioner’s 

conviction). One district court denied a habeas petition by a mentally ill immigration detainee, 

finding  that  the petitioner was not  entitled  to  any  additional  safeguards because,  although 

plainly delusional at his  immigration hearing, he had been competent enough  to “articulate 

his belief” that he would be persecuted in Turkey. See Order on Report and Recommendation, 

at 8, Gokce v. Ashcroft, No. 02‐CV‐02568‐ORD (W.D. Wash. 2003). The court’s opinion, which 

is somewhat shocking for its minimalist reading of the due process clause, can be read either 

as establishing a hollow standard of “competency” or as holding, more broadly, that whatever 

the  capacity of an  individual  respondent,  the  system  complies with due process  simply by 

providing  him with  various  (useless)  procedural  protections  such  as  the  right  to  “present 

evidence.” Id. at 8‐9 (rejecting report and recommendation by magistrate judge that the court 

appoint counsel under the Criminal Justice Act). Either interpretation is inconsistent with the 

due process caselaw set forth in infra section II. 53 There  are  statutory  arguments  available  as well. One would  be  based  on  8 U.S.C.  § 

384  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

A. Due Process in Immigration Proceedings 

The  principle  that  removal  cases  are  civil  in  nature  and  therefore subject only  to  limited due‐process  requirements has  survived  for over a hundred years even though it was first articulated in a decision that is now infamous (at least among academics) for its open xenophobia: the so‐called Chinese  Exclusion  case.54  The  author  of  that  oft‐quoted  opinion,  Justice Field,  reasoned  that  the  congressional power  to  exclude noncitizens was inherent  in  national  sovereignty,  to  protect  against  “aggression  and encroachment . . .  from  vast  hordes”  of  “foreigners  of  a  different  race” “crowding  in upon us.”55 Subsequent decisions  such as Nishimura Ekiu v. United States reinforced this principle of national sovereignty, without the inflammatory  rhetoric,  by  tying  the  executive  and  congressional  powers over  immigration  to  their  foreign‐relations  powers.56  These  decisions  all assumed  without  explanation  that,  for  the  government’s  powers  to  be effective, removal proceedings had to be civil rather than criminal in nature (and  therefore  subject  to  minimal  standards  and  minimal  judicial oversight). 

The Court  began  to moderate  its  position  toward  the middle  of  the twentieth  century. Without  casting  aside  the  civil‐criminal  distinction,  it nonetheless began scrutinizing executive actions more closely and reading statutory protections more expansively in recognition of the “drastic”57 and “grave”58 nature of  removal, and of  the “high and momentous” stakes  in removal proceedings.59  In Bridges  v. Wixon,  the Court  sounded poised  to override the criminal‐civil distinction when it reversed a deportation order 

 

1229a(b)(4)(B) (2006), which guarantees that respondents have a “reasonable opportunity” to 

present their case, and another is based on § 1229a(b)(3), which directs the Attorney General 

to  “prescribe  safeguards”  to  protect  mentally  incompetent  respondents.  See  8  U.S.C.  § 

1229a(b)(4)(B),  (b)(3)  (2006).  These  provisions,  in  their  vagueness, merely  restate  the  Due 

Process Clause.  See U.S. CONST.  amend. XIV  §  1. Another  statutory protection  is  based  on 

section 504 of the Rehabilitation Act of 1973 and its implementing regulations, which require 

federal  agencies  in  the  course  of  operating  systems  such  as  immigration  courts  to provide 

reasonable  accommodations  to  individuals  with  disabilities.  29  U.S.C.  §  794(a);  see  also 

Amended Order Re Plaintiffs’ Motion for a Preliminary Injunction, at 26‐38, Franco‐Gonzales 

v.  Holder,  No.  CV  10‐02211  DMG  (DTB)  (C.D.  Cal.  2010)  (finding  that  the  respondents 

qualified  for  reasonable  accommodations  under  the  Rehabilitation Act).  The  intricacies  of 

these legal arguments are beyond the scope of this Article. 54 See Chae Chan Ping v. United States (Chinese Exclusion Case), 130 U.S. 581 (1889). 55 Id. at 606. 56 142 U.S. 651, 659 (1892). 57 Fong Haw Tan v. Phelan, 333 U.S. 6, 10 (1948). 58 Jordan v. De George, 341 U.S. 223, 231 (1951). 59 Delgadillo v. Carmichael, 332 U.S. 388, 391 (1947). See also Ng Fung Ho v. White, 259 U.S. 

276, 284 (1922) (recognizing that deportation “may result also in loss of both property and life; 

or of all that makes life worth living”). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 385

based  on  unsworn  statements  about  the  petitioner’s  alleged  communist affiliation,60 reasoning: 

Here  the  liberty  of  an  individual  is  at  stake.  .  .  . Though deportation  is  not  technically  a  criminal  proceeding,  it  visits  a great hardship on the individual and deprives him of the right to stay and live and work in this land of freedom. That deportation is a penalty—at times a most serious one—cannot be doubted.61 

In  view  of  the  stakes,  the  Court  warned,  “[m]eticulous  care  must  be exercised  lest  the procedure by which  [an  individual  is  removed] . . . not meet the essential standards of fairness.”62 

Although  the civil‐criminal distinction survived Bridges v. Wixon  (and is in perfect health), the Court has continued to respond to the fundamental interests  at  stake  in  removal  proceedings.  Given  that  “deportation  is  a drastic measure  and at  times  the  equivalent of banishment or  exile,”  the Court  has  applied  a  rule  of  lenity  in  interpreting  removal  provisions similar to that in criminal proceedings, construing statutory ambiguities in the noncitizen’s favor.63 “[I]n view of the grave nature of deportation,” the Court has also applied the “void for vagueness doctrine.”64 The Court has adopted a presumption against retroactivity somewhat akin to the ex post facto prohibition in criminal law, to narrowly construe the temporal scope of various criminal bars  to discretionary  relief  from  removal.65 And most recently,  in Padilla v. Kentucky, the Court acknowledged that “deportation is .  .  .  intimately  related  to  the  criminal process”  and,  as  a  consequence, held  that  noncitizen  criminal  defendants  have  a  constitutional  right  to effective counseling on the immigration consequences of a conviction.66 

Individual  lower  courts  and  appellate  judges  at  times  (though  not recently) have shown even more willingness to question the categorization of immigration law as an ordinary civil proceeding, at least with respect to legal residents facing removal as a consequence of a criminal conviction. In Aguilera‐Enriquez v. INS, for example, the Sixth Circuit recognized that due process would require appointment of counsel for a noncitizen in removal proceedings  if  that  noncitizen  “would  require  counsel  to  present  his position adequately to an immigration judge.”67 The court noted prior dicta to  the  contrary,  but  dismissed  this  dicta  as  “rest[ing]  largely  on  the outmoded distinction between criminal cases (where the Sixth Amendment 

 

60 326 U.S. 135, 156‐57 (1945). 61 Id. at 154; see also Ng Fung Ho, 259 U.S. at 284. 62 Bridges, 326 U.S. at 154. 63 Fong Haw Tan v. Phelan, 333 U.S. 6, 10 (1948) (citing Delgadillo, 332 U.S. at 391). 64 Jordan v. De George, 341 U.S. 223, 231 (1951). 65 INS v. St. Cyr, 533 U.S. 289, 315‐26 (2001). 66 130 S. Ct. 1473, 1481‐82 (2010). 67 516 F.2d 565, 568 n.3 (6th Cir. 1975). 

386  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

guarantees indigents appointed counsel) and civil proceedings (where the Fifth Amendment  applies).”68  (The  court  denied  the  petition  for  review, however, because it found that under the law, there was no relief for which counsel  could  have  helped  Aguilera‐Enriquez  apply.)69  The  dissent  in Aguilera‐Enriquez went  even  further,  rejecting  the majority’s  case‐by‐case approach and reasoning that “[a] deportation proceeding so  jeopardizes a resident  alien’s  basic  and  fundamental  right  to  personal  liberty”70  that “only a per se rule requiring appointment of counsel will assure a resident alien due‐process of law.”71 And in United States v. Campos‐Asencio, another court  remanded  a  case  to district  court  after holding  that, depending on how  the  facts of  the case developed,  the government’s  refusal  to provide counsel for a noncitizen in removal proceedings might have amounted to a due‐process violation.72 These  cases, now decades old, offer a glimpse of what the law might look like if courts actually measured the process due in removal proceedings by the gravity of the interests at stake. 

Thus  far, however,  the special status of  immigration proceedings has translated  into  very  few  procedural  protections.  Principally,  individuals can  reopen  proceedings  if  the  representation  they  received  was ineffective;73 the immigration judge has an affirmative duty to develop the record;74  and  non‐English‐speaking  respondents  have  a  right  to  accurate and complete  translation during proceedings.75 Whether  these protections could  be  expanded  to  include  counsel  under  certain  circumstances 

 

68 Id. 69 Id. at 569. 70 Id. at 571 (DeMascio, J., dissenting). 71 Id. at 573. 72 822 F.2d 506, 509 (5th Cir. 1987). 73 Courts have  limited  this right with various qualifications. See  Jezierski v. Mukasey, 543 

F.3d 886, 890  (7th Cir. 2008)  (denying a general right  to effective assistance, but recognizing 

that  “[t]he  complexity  of  the  issues,  or  perhaps  other  conditions,  in  a  particular  removal 

proceeding might  be  so  great  that  forcing  the  alien  to proceed without  the  assistance  of  a 

competent  lawyer would deny him due process of  law by preventing him  from  ‘reasonably 

presenting his  case’”); Khan v. Attʹy Gen., 448 F.3d 226, 236  (3d Cir. 2006)  (holding  that  to 

make out an  ineffective assistance claim a petitioner must show  (1) “that he was prevented 

from reasonably presenting his case” (quoting Uspango v. Ashcroft, 289 F.3d 226, 231 (3d Cir. 

2002)) and (2) that “substantial prejudice” resulted (quoting Anwar v. INS, 116 F.3d 140, 144 

(5th Cir. 1997))); Hernandez v. Reno, 238 F.3d 50, 55  (1st Cir. 2001)  (“[W]here  counsel does 

appear  for  the  [alien],  incompetence  in  some  situations  may  make  the  proceeding 

fundamentally unfair and give rise to a Fifth Amendment due process objection.”); In re Lozada, 

19 I. & N. Dec. 637, 639 (B.I.A. 1988) (setting forth strict procedural requirements). 74 The  IJ’s  duty  to  develop  the  record  derives  partly  from  8 U.S.C.  §  1229a(b)(1), which 

authorizes and instructs IJs to “receive evidence, and interrogate, examine, and cross‐examine 

the alien and any witnesses,” but also  from  the Due Process Clause. See, e.g.,  Jacinto v.  INS, 

208 F.3d 725, 727‐28, 732 (9th Cir. 2000) (quoting 8 U.S.C. § 1229a(b)(1) (2006)). 75 Perez‐Lastor v. INS, 208 F.3d 773, 778 (9th Cir. 2000). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 387

depends on a second line of case law to which I now turn: civil due process where important individual interests are at stake. 

B. Civil Due Process 

The  Supreme  Court  has  required  appointment  of  counsel  in  certain high‐stakes  civil  proceedings:  for  example,  in  involuntary‐commitment proceedings76  and  in  juvenile‐delinquency  proceedings.77  In  Lassiter  v. Department  of  Social  Services,  a  divided  Court  drew  a  line  around  these precedents,  based  on  the  fact  that  they  all  concerned  a  threatened deprivation of physical liberty.78 The Court held that, unlike individuals at risk of losing their physical liberty, indigent parents facing a state‐initiated proceeding  for  termination  of  parental  rights  were  not  categorically entitled  to counsel.79  Instead, such cases would be evaluated  individually under  the general Mathews v. Eldridge  factors governing what protections are  constitutionally  required  for  any  particular  civil  procedure:  (1)  the private interests at stake; (2) the government’s interests; and (3) the risk of an erroneous decision in the absence of the safeguard at issue.80 In a twist on  Mathews,  however,  these  factors  would  be  considered  against  a presumption that counsel is not required if physical liberty is not at stake.81 Interestingly,  state  high  courts  have  proved  far  more  willing  than  the Lassiter  Court  to  require  appointment  of  counsel  in  civil  proceedings involving parental rights or other fundamental interests, but this is limited consolation for unsuccessful federal litigants.82 

Lassiter might not apply to removal proceedings because, in contrast to the  termination  of  parental  rights,  removal  arguably  implicates  physical liberty.83  In  Bridges  v.  Wixon,  for  example,  the  Court  characterized  the 

 

76 See Vitek v. Jones, 445 U.S. 480, 496‐97 (1980). 77 See In re Gault, 387 U.S. 1, 41 (1967). 78 452 U.S. 18, 26 (1981). 79 Id. at 31. 80 Id. (citing Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319, 335 (1976)). 81 Id. 82 See, e.g., In re K.L.J., 813 P.2d 276, 279 (Alaska 1991); State ex rel. Johnson, 465 So.2d 134, 

138 (La. Ct. App. 1985); cf. Lavertue v. Niman, 493 A.2d 213, 218 (Conn. 1985) (providing an 

indigent defendant the right to counsel in paternity proceedings); Corra v. Coll, 451 A.2d 480, 

487 (Pa. Super. Ct. 1982) (granting a blanket right to counsel for putative fathers in paternity 

actions). 83 Lassiter  comes  up  only  twice  in  the  numerous  discussions  of  due  process  in  removal 

proceedings: one Supreme Court  case and one  court of appeals  case, both  citing Lassiter  in 

passing  for the principle that “[t]he constitutional sufficiency of procedures provided  in any 

situation . . . varies with the circumstances.” Landon v. Plasencia, 459 U.S. 21, 34 (1982); accord 

United States v. Benitez‐Villafuerte, 186 F.3d 651, 656  (5th Cir. 1999). The holding  in Lassiter 

also might  not  apply  to  an  incompetent  individual’s  removal  proceeding  because  Lassiter 

involved a petitioner who was competent to present her own case. 

388  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

noncitizen’s  interest  in remaining here as a “liberty”  interest.84 Of course, “liberty”  could mean  either  physical  liberty  as  the  absence  of  physical coercion  or  a  broader  concept  of  liberty  as  self‐determination;  Lassiter recognized only the former as giving rise to a blanket right to counsel, and the Court did not  specify  in Bridges which  sort of  liberty was at  stake  in removal proceedings. Regardless, physical coercion has become a  routine aspect of the removal process. Over the past twenty or so years, Congress has  prescribed  detention  for  an  increasing  number  of  noncitizens  in removal  proceedings,  often  for  long  periods  of  time.85  (the DHS  is  even authorized  to  continue  detaining  individuals who win  at  the  trial  level while it appeals these decisions to the BIA.)86 In 2009, for example, the DHS detained  approximately  383,000  noncitizens  in  prison‐like  conditions.87 Some  immigration  detainees  spend  years  in  detention.88  Moreover, noncitizens are often physically restricted with shackles or other restraints during the removal process.89 

Thus, now more than ever, removal proceedings entail a deprivation of physical  liberty  in  some  sense.  Of  course,  the  DHS  would  no  doubt respond  that  this  argument  proves  too  much:  If  removal  proceedings implicate  “physical  liberty”  as  the Court understands  that  term,  then  all noncitizens facing removal, and not just the most vulnerable among them, are  entitled  to  representation.  (Though  unlikely  to  attract  any  court majority anytime  soon,  this was  the dissent’s view  in Aguilera‐Enriquez v. INS.)90 Even if courts rejected the conception of removal as a deprivation of physical  liberty akin  to  involuntary commitment,  they could still  take  the middle  ground  presented  by  Gagnon  v.  Scarpelli,  a  probation‐revocation case.91  In  that  case,  the  Court  characterized  the  interest  at  stake  as “conditional  liberty”  and  applied  a  case‐by‐case  analysis.  Contrary  to 

 

84 326 U.S. 135, 154 (1945). 85 See Geoffrey Heeren, Pulling Teeth: The State of Mandatory Immigration Detention, 45 HARV. 

C.R.‐C.L. L. REV. 601, 610‐11 (2010) (describing enactment of mandatory detention in 1988 and 

gradual expansion since then of the class of noncitizens subject to detention). 86 See 8 U.S.C. § 1003.6(c) (Supp. 2010). 87 OFFICE  OF  IMMIGRATION  STATISTICS,  IMMIGRATION  ENFORCEMENT  ACTIONS  1  (2009), 

available  at  http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/enforcement_ar_2009 

.pdf; DORA SCHRIRO, DEP’T OF HOMELAND SECURITY, IMMIGRATION DETENTION OVERVIEW AND 

RECOMMENDATIONS 2, 6 (2009) [hereinafter SCHRIRO REPORT], available at http://www.ice.gov/ 

doclib/about/offices/odpp/pdf/ice‐detention‐rpt.pdf. 88 SCHRIRO REPORT, supra note 87, at 6. 89 See, e.g., Nina Bernstein, A Mother Deported, and a Child Left Behind, N.Y. TIMES, Nov. 24, 

2010,  at  A1; Meribah  Knight,  Deportationʹs  Brief  Adios  and  Prolonged  Anguish,  CHI.  NEWS 

COOPERATIVE  (May  9,  2010),  http://www.chicagonewscoop.org/deportation%E2%80%99s‐

brief‐adios‐and‐prolonged‐anguish/. 90 Aguilera‐Enriquez v. INS, 516 F.2d 565, 573‐74 (6th Cir. 1975) (DeMascio, J., dissenting). 91 441 U.S. 778, 779 (1973). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 389

Lassiter, however, the Court presumed a right to representation for anyone with  a  colorable  claim.92  Lassiter  acknowledged  this  middle‐ground proposal  in  passing  before  focusing  its  analysis  on  what  due  process requires in the absence of any physical liberty interest.93 

Even assuming that removal cases fall under Lassiter, that case merely creates a presumption that could well be overcome by the Mathews factors in cases  involving mental  incompetence.94 As  for  the  first Mathews  factor, the  interests  in having a meaningful hearing and  in avoiding removal are significant.  For  many  noncitizens,  removal  can  mean  separation  from family,  friends,  and  community;  loss  of  a  home,  employment  and  a business; or other significant hardships. Individuals often face deportation to a country that they left at a very young age, where they might not even speak the language. These individuals are relatively lucky compared to the refugees  who  face  persecution,  torture,  or  even  death  if  they  are wrongfully  removed  to  the  countries  from which  they  fled. As noted  in Part II.A, the Court has acknowledged the gravity of all of these interests.95 

Applying  the  second  Mathews  factor,  the  government  has  a  clear interest  in  efficiency  and  economy,  but  this  interest  may  not  militate strongly  against  providing  protections  for  a  highly  limited  class  of noncitizens, particularly because cases  involving  this class already  require extra resources  in the form of repeated continuances, prolonged hearings, administrative  closures  and  reopenings,  administrative  and  judicial appeals,  remands,  prolonged  detention,  and  treatment.  Appointed representation,  although  costly,  would  allow  for  more  efficient  legal resolutions,  which  would  offset  some  of  the  cost.96  Moreover,  the 

 

92 Id. at 790‐91. 93 Lassiter v. Dep’t of Soc. Servs., 452 U.S. 18, 28, 31 (1981). 94 See id. at 27. 95 Admittedly,  the  interest at stake  in Lassiter—parental rights—is extremely  important as 

well,  as  the Lassiter opinion  itself  acknowledged.  Id.  at  27. The most  significant differences 

between that case and the situation of mentally impaired individuals in removal proceedings 

are:  (1) mentally  impaired  individuals are uniquely at risk of  losing meritorious claims, and 

(2)  in  custody‐termination  proceedings  the  main  issue  generally  is  the  parent‐child 

relationship,  a  subject  on  which most  parents  are  uniquely  qualified  to make  their  case, 

whereas  immigration  law  raises  all  kinds  of  technical  questions  about  how  various 

convictions  should be  classified, what bars  apply  to what  forms  of  relief,  and whether  the 

precise criteria for each form of relief are met. In other words, the main differences lie in the 

third Mathews factor (risk of an erroneous decision). 96 See  AM.  BAR  ASS’N,  REFORMING  THE  IMMIGRATION  SYSTEM:  PROPOSALS  TO  PROMOTE 

INDEPENDENCE,  FAIRNESS,  EFFICIENCY,  AND  PROFESSIONALISM  IN  THE  ADJUDICATION  OF 

REMOVAL  CASES  5‐10  (2010),  available  at  http://www.americanbar.org/content/dam/aba 

/migrated/Immigration/PublicDocuments/aba_complete_full_report.authcheckdam.pdf. In the 

context of Legal Orientation Program  (by which EOIR  funds  legal service providers  to visit 

detention  facilities  and  educate  detainees  about  the  law),  EOIR  has  recognized  that  such 

services more than pay for themselves because they make proceedings more efficient and help 

390  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

government also has an  interest  in a  fair adjudicative  system, an  interest that would be furthered by blanket representation.97 

As  for  the  third Mathews  factor,  the  risk  of  an  erroneous decision  is exceptionally high in light of: the traffic‐court‐like haste with which many immigration proceedings are heard; the complexity of immigration law; the adversarial nature of the proceedings; and the high evidentiary burden on noncitizens  seeking  any  relief  from  removal.98  To  begin  with, unrepresented individuals with severe mental impairments are vulnerable to  erroneous  decisions  in  any  adjudicatory  system  because  they  often cannot  “understand,  formulate, and verbally  express  ideas  in a way  that most  other  people  can.”99  As  the  American  Psychiatric  Association (“APA”)  has  explained,  “[d]isorganized  thinking,  deficits  in  sustaining attention  and  concentration,  impaired  expressive  abilities,  anxiety,  and other  common  symptoms  of  severe  mental  illnesses  can  impair  the defendant’s ability to play the significantly expanded role required for self‐representation  even  if  he  can  play  the  lesser  role  of  represented defendant.”100 Cognitive  limitations  pose  similar  problems. As  the Court recognized  when  it  held  that  “the  Constitution  places  a  substantive restriction  on  the  State’s  power  to  take  the  life  of  a mentally  retarded offender,”  individuals with cognitive  limitations are especially at  risk  for erroneous  factfinding  because—even with  counsel—they  are  less  able  to present favorable facts and less persuasive as witnesses.101 

Individuals with mental impairments are particularly vulnerable in the immigration system. Because of the volume of cases they confront, IJs must 

 

detainees see the strengths—and weaknesses—of their case. See SIULC ET AL., supra note 6, at 

iv‐v. This analogy is limited, however, because Legal Orientation Programs are less resource‐

intensive (providing group trainings and only limited individual consultations) and because, 

in  the  case  of  individuals with  significant mental  disabilities,  an  appointed  representative 

would need to extensively investigate how that individual might be treated in his country of 

origin, a process  that would  limit  the degree  to which proceedings  could be expedited. See 

infra note 158. 97 Cf. Indiana v. Edwards, 554 U.S. 164, 176‐77 (2008) (identifying this governmental interest 

in the criminal context); Amended Order Re Plaintiffs’ Motion for a Preliminary Injunction, at 

42, Franco‐Gonzales v. Holder, No. CV 10‐02211 DMG (DTB) (C.D. Cal. 2010) (“Defendants do 

not dispute that the public has a strong interest in accurate and fair determinations in removal 

proceedings.”). 98 See  e.g.,  8  U.S.C.  §  1158(b)(1)(B)(ii)  (2006)  (providing  that  in  asylum  proceedings 

immigration  judges can require any reasonably available corroboration); In re Y‐B‐, 21 I & N 

Dec. 1136, 1139 (B.I.A. 1998) (setting high evidentiary burden). 99 Amended  Order  Re  Plaintiffs’  Motion  for  a  Preliminary  Injunction,  at  31,  Franco‐

Gonzales v. Holder, No. CV 10‐02211 DMG (DTB) (C.D. Cal. 2010). 100 Brief for the Am. Psychiatric Ass’n and Am. Acad. of Psychiatry and the Law as Amici 

Curiae in Support of Neither Party at 26, Edwards, 554 U.S. 164 (No. 07‐208), 2008 WL 405546, 

quoted in Edwards, 554 U.S. at 176. 101 Atkins v. Virginia, 536 U.S. 304, 320 (2002). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 391

decide approximately four cases a day,102 roughly twice as many as Social Security Judges.103 (This figure  is a low estimate;  it does not  include other resolutions such as transfers or closures, nor does it account for sick days, vacations, or holidays.) Judges must keep this pace with little assistance; if they are lucky enough to be at a court with law clerks, they generally share a clerk with three other judges.104  

Four decisions a day might be feasible  if these cases were simple, but they  are  often  highly  complex.  Immigration  law  has  been  described  as “second only to  the Internal Revenue Code  in complexity.”105 To apply  it, one  must  navigate  the  fine  print  of  thousands  of  pages  of  statutory provisions and regulations, not to mention the several hundred published circuit court decisions  that are  issued each year.106 Compounding  the risk of error, a specialized DHS attorney appears  in each of  these cases, much like  a  prosecutor,  and  advocates  the  DHS’s  interest  in  removing  the respondent. This makes it all‐too‐easy for an unrepresented respondent to be overmatched.107 Finally, respondents who apply for relief from removal bear a high‐evidentiary burden, one that unrepresented, mentally disabled individuals cannot meet regardless of the merits of their cases.108  

When all these risk factors are combined, there is an exceptionally high risk  that  mentally  impaired  respondents,  if  unrepresented,  will  be erroneously  removed.  Moreover,  such  error  is  essentially  final.  One relatively lucky family was able to locate a mentally disabled individual—incidentally,  a  U.S.  citizen—erroneously  removed  to  Mexico,109  but countless others, undoubtedly, have disappeared  into  their home country with no hope of re‐entering or of reopening their case from abroad.110 

 

102 AM. BAR ASS’N, supra note 96, at 2‐16 & nn.121‐24 (citing EXEC. OFFICE FOR IMMIGRATION 

REVIEW, U.S. DEP’T OF JUSTICE, FY 2008 STATISTICAL YEAR BOOK, at D1 fig.4 (2009), available at 

http://www.justice.gov/eoir/statspub/fy09syb.pdf). 103 Id. at 2‐37 & n.304. 104 Id. at 2‐17. 105 Castro‐O’Ryan  v.  INS,  847  F.2d  1307,  1312  (9th  Cir.  1988)  (citing  ELIZABETH  HULL, 

WITHOUT JUSTICE FOR ALL: THE CONSTITUTIONAL RIGHTS OF ALIENS 107 (1985)).  106  For  example,  one  standard  edition  of  the  statute  is  1015  pages  long.  See  BENDER’S 

IMMIGRATION AND NATIONALITY ACT SERVICE (2010 ed.) One standard edition of immigration‐

related regulations is 1867 pages. See BENDER’S IMMIGRATION REGULATIONS SERVICE (2010 ed.) 107 See Lassiter v. Dep’t of Soc. Servs., 452 U.S. 18, 28  (1981)  (noting  that “our adversary 

system presupposes [that] accurate and just results are most likely to be obtained through the 

equal contest of opposed interests”). 108 See supra note 98 and accompanying text. 109 See Problems with  ICE  Interrogation, Detention, and Removal Procedures: Hearing Before  the 

Subcomm. on Immigration, Citizenship, Refugees, Border Sec., and Int’l Law of the H. Comm. on the 

Judiciary,  110th Cong.  30‐31 &  67  (2008)  (statement  of  James  J.  Brosnahan,  Senior  Partner, 

Morrison & Foerster, LLP). 110 8 C.F.R. § 1003.2(d) bars noncitizens from filing motions to reopen after they have been 

392  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

Under  the  logic  of  the  Supreme  Court’s  civil  due‐process jurisprudence, then, there is a strong argument for requiring representation for  potentially  incompetent  noncitizens  facing  removal.  Admittedly,  it would  be  a  novel  application  of  Lassiter  to  hold  that  a  whole  class  of individuals was  entitled  to  representation,  since  Lassiter  itself  applies  a case‐by‐case  analysis.  But  this  modification  makes  good  sense  from  a judicial  administration  perspective:  courts  do  not  have  the  resources  to analyze  the  factual nuances of each of  these cases on an underdeveloped record without  briefing  from  counsel  or  even  from  a  competent  litigant. Moreover,  although  Lassiter  prescribes  a  case‐by‐case  form,  its  analysis could  be  construed  as  functionally  categorical,  singling  out  various “‘special  factors,’”111 all absent  in Lassiter’s case,  that would categorically require  counsel.  Among  the  factors  that might  require  counsel,  Lassiter mentioned the following: a respondent’s lack of capacity, the potential for criminal  liability,  the  state’s  introduction  of  expert  witnesses,  and particular  complexity  in  the  proceedings.112  Even  if  courts  refuse  to recognize  a  categorical  right  to  representation  under  Lassiter,  advocates could still build pressure for reform by making case‐specific arguments for representation under Lassiter.113 

Providing  representation  or  other  protections  for  mentally  ill respondents  also  makes  particular  sense  because,  without  these protections, they cannot even access their basic civil procedural rights. At the  very  least,  individuals  in  removal  proceedings  have  the  same procedural  rights  as  any  civil  litigant.  These  rights  include  the constitutional  right  to  examine  the  evidence  against  them,  to  present 

 

physically  removed  from  the  United  States.  Courts  are  divided  on  the  validity  of  this 

regulation. Compare William v. Gonzales, 499 F.3d 329, 332 (4th Cir. 2007) (striking down the 

regulation),  with  Rosillo‐Puga  v.  Holder,  580  F.3d  1147,  1156  (10th  Cir.  2009)  (upholding 

regulation).  For  an  in‐depth  analysis  of  this  issue,  see  Rachel  E.  Rosenbloom, Will  Padilla 

Reach  Across  the  Border?,  45  NEW  ENG.  L.  REV.  327,  346‐47  (2011).  Nonetheless,  even  in 

favorable  jurisdictions, it is hard to imagine mentally impaired individuals who will be able, 

from abroad, to locate the pro bono legal assistance necessary to argue against the application 

of § 1003.2(d). 111 The “special  factors” approach  to right‐to‐counsel  issues  is most often associated with 

Betts v. Brady, 316 U.S. 455, 463‐65, 473 (1942); see also infra Part II.C. 112 See Lassiter, 452 U.S. at 30‐33  (discussing relevant  factors and applying  these  factors  to 

Abby Lassiter’s case). 113 One advantage  to  this approach  is  that advocates  could highlight  the  interests of one 

small subgroup of individuals removed without due process: U.S. citizens or individuals with 

a  colorable  claim  to  citizenship, who  arguably have  a uniquely  compelling  right not  to  be 

physically removed from the country or stripped of various rights of citizenship (such as the 

right  to work or  to  travel  freely  in  and out of  the  country). See DEPORTATION  BY DEFAULT, 

supra note 18, at 4‐5 (noting that “[s]ome US citizens with mental disabilities may have been 

deported to countries they do not know, and some of these people have not been or cannot be 

found,” and citing specific instances). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 393

evidence on their own behalf, and to cross‐examine witnesses and evidence put on by the government.114 They have the right to: notice of the removal hearing  that  is  reasonably  calculated  to  reach  them;115  be  advised  of  the charged grounds for removal;116 retain counsel;117 and appeal an adverse IJ decision.118  In  the criminal context at  least,  the Court has  recognized  that procedural  rights  are  only  real  and  adequate  if  an  individual  is  able  to exercise them (in that context, with assistance of counsel).119 Advocates can argue  by  analogy  here:  Without  special  assistance,  mentally  disabled noncitizens  cannot  exercise  the  basic  civil  procedural  rights  that  the Constitution protects. 

C. Due Process with Respect to Mental Incompetence 

The  third  relevant  area  of  law  is  the  constitutional  significance  of mental  incompetence per  se,  regardless of  the nature of  the proceedings. The issue of mental disability frequently arose during the Court’s gradual lead‐up  to  finding  a  constitutional  right  to  counsel  for  all  state  criminal defendants  in Gideon v. Wainwright.120 Initially,  in Betts v. Brady, the Court rejected  such a categorical  right,  reasoning  that  indigent  state defendants were only entitled to counsel under special circumstances to be  identified on a case‐by‐case basis.121 Only gradually, over the next twenty‐one years, did  the Court work  its way  to  an  absolute  right  to  counsel  in  criminal proceedings as it became increasingly clear that there could be no fair trial without  counsel,  no matter  how  able  or  eloquent  a defendant might  be. “[F]eeble‐mindedness,”122  “mental  illness,”123  and  limited  “mental capacity”124 were  instantly  recognized  as  “special  factors”—some  of  the most  quickly  accepted  and  uncontroversial—necessitating  counsel.  It  is easy  to see why:  if  the system employs a  lawyer  to present evidence and arguments against  the defendant, and  the defendant  lacks  the capacity  to understand the evidence against him, to test the validity of that evidence, or to present his own evidence, then there is an unacceptably high risk of 

 

114 Hernandez‐Guadarrama v. Ashcroft, 394 F.3d 674, 681 (9th Cir. 2005) (quoting 8 U.S.C. § 

1229a(b)(4)(B)(2000)); see Kaur v. Ashcroft, 388 F.3d 734, 737‐38 (9th Cir. 2004) (finding a due 

process violation where the IJ failed to allow a noncitizen to testify on her own behalf). 115 See e.g., Flores‐Chavez v. Ashcroft, 362 F.3d 1150, 1155 (9th Cir. 2004). 116 Hirsch v. INS, 308 F.2d 562, 566 (9th Cir. 1962). 117 8 U.S.C. § 1362 (2006); Rios‐Berrios v. INS, 776 F.2d 859, 862 (9th Cir. 1985). 118 Garcia‐Cortez v. Ashcroft, 366 F.3d 749, 753 (9th Cir. 2004). 119 See Cooper v. Oklahoma, 517 U.S. 348, 364 (1996). 120 372 U.S. 335 (1963). 121 316 U.S. 455, 473 (1942). 122 Id. at 463‐64 (discussing and quoting Powell v. Alabama, 287 U.S. 45, 71 (1932)). 123 McNeal v. Culver, 365 U.S. 109, 114 (1961). 124 Wade v. Mayo, 334 U.S. 672, 684 (1948). 

394  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

wrongful conviction. Or, as the Court stated in Massey v. Moore, “[n]o trial can  be  fair  that  leaves  the  defense  to  a man who  is  insane,  unaided  by counsel,  and who by  reason of his mental  condition  stands helpless  and alone before the court.”125 

In a twist on Gideon, the Court recently elaborated on the significance of representation  in a decision  limiting the right of criminal defendants  to appear without  counsel.  In  Indiana  v. Edwards,126  the Court held  that  trial courts may impose counsel on unwilling defendants who are competent to be tried but not competent to present their own defense.127 In so doing, the Court  recognized  that  the  interests  at  stake  are not only  the defendant’s interest  in  a  fair  trial  (which  potentially,  the  defendant may  be  able  to waive), but also the government’s interest in preserving the integrity of the judicial  system  and  the  guarantee  of  fairness  that  it  provides  to  all individuals,  whether  or  not  they  ever  directly  encounter  the  criminal‐justice  system.128 Arguably,  there  is  a  direct  analogy  to  the  immigration context. Just as it is essential to our self‐image as a free nation to protect the integrity of our criminal‐justice system, it is also essential to our self‐image as  a  nation  of  immigrants  to  ensure  that  our  immigration  system  fairly determines who can stay here and who must leave. 

In  the  civil  context,  the Court  also  has  recognized  the  importance  of providing GALs for mentally incompetent litigants. It promulgated Federal Rule of Civil Procedure 17(c), which instructs courts to “appoint a guardian ad  litem—or  issue  another  appropriate  order—to  protect  a  minor  or incompetent  person who  is  unrepresented  in  an  action.”129 At  least  one district court has  found—based on a straight Mathews v. Eldridge analysis with  no  mention  of  Lassiter—that  mentally  incompetent  public‐housing tenants  facing  housing  court  proceedings  have  a  due‐process  right  to representation,  either by  a  “suitable  [volunteer]  representative” or by  an appointed “advocate or guardian.”130 

In addition to these three lines of cases, there are a few decisions that combine  the  special  status  of  immigration  law  with  the  special circumstances  of  minor  respondents.  In  these  decisions,  courts  have required the Attorney General to appoint GALs to protect the  interests of minors  involved  in  removal proceedings—with glancing  reference  to  the serious  interest  at  stake  and  to  the  minor’s  limited  capacity,  but 

 

125 348 U.S. 105, 108 (1954). 126 554 U.S. 164 (2008). 127 Id. at 177‐78. 128 Id. at 176‐77. 129 FED. R. CIV. P. 17(c). Rule 17(c), however, relies on the availability of volunteer guardians 

ad litem; there is no funding available to compensate guardians. 130 Blatch v. Hernandez, 360 F. Supp. 2d 595, 621‐22 (S.D.N.Y. 2005). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 395

unfortunately without analysis or specific instructions.131 

The  three  distinct  areas  of  case  law  outlined  above  provide  strong doctrinal support for the proposition that seriously disabled noncitizens in removal  proceedings  must  be  afforded  special  protections  beyond  the limited  protections  already  prescribed  by  the  regulations.  Removal requires a particularly high level of process because it is akin to, and often worse  than, penal  incarceration. Even  in  the  civil  context  generally, due process can  require  representation, at  least on a case‐by‐case basis, when fundamental interests are at stake. And even a case‐by‐case analysis would suggest prioritizing representation for particularly vulnerable populations (such as the mentally disabled),  just as the Court did, pre‐Gideon, when  it applied  the  Fifth  Amendment  to  require  counsel  for  mentally  disabled defendants in criminal proceedings. 

III. Imagining Possible Solutions 

Having  explained  the  legal  arguments  why  the  courts  must  take affirmative  measures  to  protect  the  rights  of  potentially  incompetent noncitizens  in  removal  proceedings,  I  turn  next  to  the  practical  issue  of what measures might be feasible and adequate. 

A. Standard(s) for Competence 

Before  immigration  courts  can  implement any new  system,  they  first need a workable definition (or definitions) of incompetence. In the criminal context, a defendant is deemed incompetent to stand trial if he lacks either “sufficient  present  ability  to  consult with  his  lawyer with  a  reasonable degree  of  rational  understanding”  or  “a  rational  as  well  as  factual understanding of  the proceedings against him.”132  In  the civil context,  the standard is slightly modified because civil litigants may be unrepresented; courts  examine  a  litigant’s  ability  to  understand  the  nature  of  the proceedings, and (if unrepresented) to present his arguments and defenses and defend his rights.133 In other words, incompetence is a broader concept in the civil context, albeit with less dramatic legal implications in that civil cases  can  go  forward  with  incompetent  litigants  as  long  as  they  are adequately assisted by  counsel, a guardian, or both.  In both  the  criminal and civil contexts, “competency” combines passive ability (put simply, the 

 

131 See, e.g., Johns v. Dep’t of Justice, 624 F.2d 522, 523‐24 (5th Cir. 1980) (requiring a GAL 

and compiling supportive cases). 132 See Dusky v. United States, 362 U.S. 402, 402 (1960). 133 See, e.g., United States v. 30.64 Acres of Land, 795 F.2d 796, 805 (9th Cir. 1986); Blatch, 360 

F. Supp. 2d at 621‐22 (requiring appointment of guardian or representative for unrepresented 

public housing  litigants  incapable of  “present[ing]  .  .  .  [their]  side of  the  issue”); Bowen v. 

Rubin, 213 F. Supp. 2d 220, 223 (E.D.N.Y. 2001) (finding incompetent under relevant state law 

civil litigants “incapable of adequately prosecuting or defending [their] rights”). 

396  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

ability to understand what is taking place) and active ability (the ability to participate  in  the  proceedings  and  to  make  decisions  related  to  the proceedings). 

In  the  context  of  removal  hearings,  courts  should  be  instructed  to determine whether  respondents are capable of presenting arguments and defenses against removal as well as claims for any available relief.134 Courts also must determine whether  respondents are capable of consulting with counsel  and making decisions.  For  all  impaired  respondents,  courts will need to assess other capacities as well, such as the capacity to testify. 

B. Duties of the  DHS and IJs to Develop the Record 

For  mentally  impaired  individuals  to  be  afforded  due‐process protections  in  removal  proceedings,  they  first  must  be  recognized  as impaired.  The  DHS,  which  plays  a  prosecutorial  role  in  removal proceedings  and  in many  cases has  custody over  respondents, often has access to information calling competency into doubt, such as mental‐health treatment records from a respondent’s time in custody, or information that a  respondent  has  previously  been  involuntarily  committed  or  adjudged incompetent  in  prior  criminal  proceedings  or  any  other  context.  By contrast,  the respondent himself may not be aware  that he suffers  from a disability (a common feature of mental  illness)135 or that his mental status may entitle him  to additional protections. He may well be unrepresented (as  in  the  overwhelming majority  of  detainee  cases),  and  even  if  he  is represented, his  attorney may have highly  limited  access  to him  if he  is detained. 

Currently, the DHS denies any obligation to bring information relating to  competency  to  the  court’s  attention.136  The  DOJ  should  promulgate regulations  requiring  DHS  attorneys  appearing  in  its  courts  to  disclose competency  facts.  Courts  have  required  adversaries  to  volunteer competency‐related  information  in other contexts, such as criminal137 and housing‐court proceedings,138  and due process requires the same rule here. 

 

134 Cf. Blatch v. Hernandez, No. 97 Civ. 3918(LTS)(HBP), 2008 WL 4826178, at *4 (S.D.N.Y. 

2008) (quoting the settlement of litigation over the rights of mentally disabled public‐housing 

tenants  in  housing‐court  proceedings, which  defines  an  “incompetent”  person  as  someone 

who “as a result of mental disease or defect . . . is unable to (1) understand the nature of the 

proceedings or (2) adequately protect and assert his/her rights and interests in the tenancy”). 135 See  AM.  PSYCHIATRIC  ASS’N,  DIAGNOSTIC  AND  STATISTICAL  MANUAL  OF  MENTAL 

DISORDERS 279 (4th ed. 1994). 136 See supra note 41 and accompanying text. 137 See  United  States  v.  Spagnoulo,  960  F.2d  990,  995  (11th  Cir.  1992)  (holding  that 

prosecutor’s  Brady  obligations  include  the  obligation  to  disclose  evidence  bearing  on 

competency). 138 See, e.g., Blatch, 360 F. Supp. 2d at 632 (finding that New York City had violated tenants’ 

due  process  rights  by  failing  to  notify  the  housing  court  of  their mental  disabilities  and 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 397

At the same time, the DHS may have an institutional incentive to ignore or downplay evidence bearing on competency (to facilitate removal, simplify the removal proceedings, and avoid the cost of additional treatment). Thus an  important  component of  this duty would be  a provision  allowing  for cases  to be reopened where a respondent could present evidence  that  the DHS  had  material  information  concerning  competency  that  it  failed  to disclose. 

A  further  question  is  what  obligation  the  courts  may  have  to investigate  potential  incompetence.  In  the  civil  context  generally,  some appellate  courts have been  reluctant  to  require  that district  courts  inquire into  competency  whenever  a  litigant’s  bizarre  behavior  raises  a “substantial question” as to competency.139 Fearing that such a requirement would  unduly  burden  trial  courts,  one  appellate  court  held  that  courts need  not  inquire  unless  they  encounter  “actual  documentation  or testimony by a mental health professional, a court of record, or a relevant public  agency”  that  a  plaintiff  might  not  be  competent.140  Such  a  rule would, however, be harsh in cases where an individual is forced into court proceedings, where liberty and not merely property is at stake, and where a respondent may well be detained, unrepresented, or unaware of his own condition. 

Moreover,  unlike  Article  III  judges,  IJs  have  a  particular  duty  to develop  the  record  in  immigration  proceedings  under  domestic  and,  in some  cases,  international  law.  By  statute,  the  IJ  “shall  administer  oaths, receive  evidence,  and  interrogate,  examine,  and  cross‐examine  the  alien and any witnesses.”141 In other words, the IJ has a far more active role than is customary  for adjudicators  in  the adversarial system. The  IJ’s duty has also  been  tied  to  the  due‐process  rights  of  noncitizens  appearing  in immigration court.142 In asylum proceedings, the United Nation’s Handbook on  Procedures  and  Criteria  for  Determining  Refugee  Status,  interpreting international  law,  states  that  “the  duty  to  ascertain  and  evaluate  all  the relevant facts is shared between the applicant and the examiner,” and that the adjudicator’s role is to “[e]nsure that the applicant presents his case as 

 

potential  incompetence  to  represent  themselves); N.Y. C.P.L.R.  1201  cmt.  (McKinney  1997) 

(“Where a party has  information  indicating  that another party  is  incompetent  to protect his 

interests it should be revealed to the court so that the court can appoint a guardian. Failure to 

suggest the party’s inadequacy to the court would constitute a fraud which could be the basis 

for a motion to set aside any judgment.”). 139 Ferrelli v. River Manor Health Care Ctr., 323 F.3d 196, 201 (2d Cir. 2003); accord McLean 

v. CMAC Mortgage Corp., 398 F. App’x 467, 470 (11th Cir. 2010). 140 See Ferrelli, 323 F.3d at 201 n.4; cf. United States v. 30.64 Acres of Land, 795 F.2d 796, 806 

(9th Cir. 1986) (holding that it was an error not to consider appointing GAL where the litigant 

presented a record of Social Security Administration disability finding). 141 8 U.S.C. § 1229a(b)(1) (2006). 142 See, e.g., Jacinto v. INS, 208 F.3d 725, 734 (9th Cir. 2000). 

398  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

fully as possible and with all available evidence.”143  

Thus,  regulators  should  require  judges  to  inquire  into  competency whenever a  substantial question  (or  substantial doubt)  exists,  even  if  the only evidence giving  rise  to  that doubt  is  the  respondent’s own behavior (such  as  extreme  listlessness  or  apathy,  confusion,  dissociation,  or aggression). By way of comparison: in response to successful constitutional litigation  in  the  public  housing  context,  the  New  York  City  Housing Authority  is now  required  to  refer  tenants  in adversarial proceedings  for competency  evaluations  in  a  range  of  scenarios,  including  if  the  tenant indicates that he has a “mental disease” or if “[he] has exhibited seriously confused or disordered thinking.”144 Where doubt exists as to competency, regulators should also require the DHS to produce detained respondents in court  rather  than by videoconference  so  that  IJs can directly observe and evaluate  their  behavior.145  And,  if  a  respondent  is  found  marginally competent,  courts must  periodically  revisit  the  competency  question. As the Supreme Court has recognized, mental illness can “vary over time” and “interferes with an  individual’s  functioning at different  times  in different ways.”146 

Once  the  issue  of  competency  is  raised,  the  next  question  is  who assesses  it. The DHS already has access  to  evaluators, particularly  in  the case of detained respondents whom  it may already be treating for mental illness.147 However, given the DHS’s clearly conflicting interest,148 the DOJ should  maintain  its  own  panel  of  experts  who  could  address  the 

 

143 U.N.  High  Commissioner  for  Refugees,  Handbook  on  Procedures  and  Criteria  for 

Determining Refugee Status paras. 196, 205(b)(i) (Jan. 1992), quoted in, Jacinto, 208 F.3d at 732‐

33;  accord Agyeman v.  INS, 296 F.3d 871, 884  (9th Cir. 2002). Although  the United Nations 

High Commissioner  for Refugees’  (“UNHCR”) Handbook  is not binding on U.S. courts,  the 

Supreme Court  has  recognized  it  as persuasive  authority  because  of  the UNHCR’s  role  in 

interpreting  the  refugee  treaty on which U.S.  law  is based. See  INS v. Cardoza‐Fonseca, 480 

U.S. 421, 438‐39 & n.22 (1987). 144 Robert  T.  Drapkin,  Protecting  the  Rights  of  the  Mentally  Disabled  in  Administrative 

Proceedings, 39 CATH. LAW. 317, 347 (2000). 145 See Ramshaw, supra note 41 (noting frequent use of videoconferencing and the obstacle 

it poses to recognizing mental incompetence). 146 Indiana v. Edwards, 554 U.S. 164, 175 (2008). 147 Treatment is often provided by independent contractors. 148 In one case: the IJ ordered DHS to produce a competency evaluation; DHS produced an 

evaluation  finding  the  respondent  competent;  the  IJ  called  the  expert  into  court  and 

questioned him; and ultimately  the  IJ decided  that  the report was not sufficiently objective. 

Telephone  Interview with anonymous government  lawyer, Oct. 15, 2010  (notes on  file with 

author).  Apart  from  the  institutional  conflict,  professional  norms  within  the  field  of 

psychology preclude treating physicians from providing forensic evaluations. See Letter from 

Am. Civil Liberties Union et al.  to Assistant Chief  Immigration  Judge  Jeffrey Romig et al., 3 

n.3  (Oct.  29,  2010),  available  at  http://www.legalactioncenter.org/sites/default/files/docs/ 

lac/NGO‐letter‐to‐DOJ‐MH%20Roundtable‐10‐29‐10.pdf. 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 399

significance of cognitive  limitations as well as mental  illness. Failing  that, IJs  should  have  a  duty  to  closely  examine  DHS‐affiliated  competency experts before accepting their assessments that a respondent  is competent to proceed without safeguards. 

C. Necessary Protections 

1. Representation 

The most difficult practical question is what immigration courts should do once they find that a noncitizen respondent is mentally incompetent or otherwise  seriously  disabled.  As  previously  mentioned,  many  IJs  have pursued a variety of measures to protect disabled respondents, some more robust  than  others,149  but  too  often  IJs  have  done  nothing,  particularly where  an  individual’s  disability  did  not  obviously  disrupt  the proceedings.150  And  indeed  the  statute  prescribes  no  specific measures; regulatory prescriptions are  few and  inadequate; and  the BIA,  in general, has favored the do‐nothing approach.151 

The most  important  safeguard would be  actual  representation  in  the form of counsel or a guardian. In the civil context generally, guardianship ad litem is the default safeguard to protect litigants who are not competent to represent themselves. While appellate courts are reluctant to require trial courts  to actively  inquire  into  the  competency of  civil  litigants whenever any doubt arises, they do agree that once a litigant is deemed incompetent, a  guardian must  be  appointed.152  Indeed,  as  previously mentioned,  the Attorney General solicited comments in 1997 on whether to create a system for  appointing  guardians  and  has  been  “studying”  the  possibility  ever since.153  One  suspects  that  the  primary  virtue  of  guardians,  from  the government’s  point  of  view,  is  that  they  are  often  family  members  or friends who are willing to participate for free. 

Many advocates are wary of  too heavy a reliance on GALs, primarily for two reasons. First, noncitizens may be “incompetent” in the sense that they cannot present their case but nonetheless competent to make decisions and  consult with  an  attorney. Making  guardianship  the  remedy  of  first resort  could  unnecessarily  diminish  their  autonomy.154  Second,  non‐attorney guardians might not be able to effectively advocate for their ward because they might not be able to make necessary legal arguments related 

 

149 See supra notes 36‐43 and accompanying text. 150 See supra note 40 and accompanying text. 151 See supra notes 47‐49 and accompanying text. 152 See United States v. Mandycz, 447 F.3d 951, 962 (6th Cir. 2006). 153 See supra notes 25‐28 and accompanying text. 154 Brief for AIC, supra note 41, at 18‐19. 

400  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

to  statutory  interpretation  or  the  application  of  law  to  facts.155  In  other words, ironically, a blanket guardianship remedy would be both excessive and  inadequate. Therefore,  advocates  argue,  the government must  afford incompetent  respondents  in  removal proceedings counsel and also,  in  the rarer cases of extreme incompetence, a GAL.156 

This  position  has  obvious  appeal.  There  is  no  question  that,  as  a general  matter,  attorneys  are  far  better  able  to  navigate  the  maze  of immigration  laws  that  could  affect  a  particular  individual.157  Attorneys, with their knowledge of the surrounding legal framework, might be more skillful  than  laypersons  in  gathering  corroboration  for  a  respondent’s application  for  relief  from  removal.158  As  Nadine’s  story  illustrates, corroboration  is  especially  crucial  if  the  respondent’s  own  testimony  is compromised by a severe mental disability. While courts traditionally have looked to family members to act as guardians,159 many family members are incapable of researching  the  facts and pressing  legal arguments on behalf of  a  mentally  impaired  respondent  and  may  even  have  their  own conflicting  interests.160  Moreover,  a  guardianship  system  that  relied  on 

 

155 Id. at 17‐18. 156 See,  e.g., TEX. APPLESEED,  supra note  36,  at  55‐58  (recommending  that  IJs  first  appoint 

counsel for any respondent who appears impaired, then hold a competency hearing, and then 

also appoint a guardian if the IJ finds the respondent incompetent); Brief for AIC, supra note 

41, at 16‐22  (arguing  that counsel  is required  for any  individual not competent  to  represent 

himself, and  that a guardian  is also  required  for  individuals not  competent  to  consult with 

counsel);  see  also Letter  from Merrill Rotter, M.D., Dir. Div.  of Law  and Psychiatry, Albert 

Einstein Coll. of Med., et al. to Eric H. Holder, Jr., U.S. Att’y Gen. (July 24, 2009), available at 

http://www.legalactioncenter.org/sites/MentalDisability‐7‐24‐09.pdf. 157 There  are numerous  exceptions  to  this  rule,  however. Because  immigration  law  is  so 

complex and distinctive, it can be very hard for even nonspecialist attorneys to pick up. The 

author has repeatedly heard nonspecialists  in  immigration court  indicating  to  the court  that 

their client “pleaded guilty”  to  the government’s allegations and has seen records reflecting 

terrible strategic choices made by nonspecialists. And even many specialists fail to adequately 

represent  their  clients  because  they  take  on  an  inappropriately  high  volume  of  cases  and 

because immigrants are not well‐equipped to enforce their own rights as clients. 158 For  example,  to  establish  eligibility  for  asylum or other  fear‐based  forms of  relief,  an 

individual  must  document  past  harm  and/or  the  threat  of  future  harm  through  witness 

affidavits,  medical  evidence,  psychiatric  evidence,  country  condition  evidence  (including 

expert  testimony),  and  other  evidence  (such  as  political‐party membership  cards  or  police 

summons).  To  establish  eligibility  for  cancellation  of  removal,  an  applicant might  need  to 

gather evidence of good moral character and hardship to family members, such as statements 

by family members, employers, clergy, or others. 159 See 8 C.F.R. § 1204.4 (2010) (allowing a “near relative” or “friend” to appear on behalf of 

an incompetent respondent). 160 See Amended Order  Re  Plaintiffs’ Motion  for  a  Preliminary  Injunction  at  32  Franco‐

Gonzales v. Holder, No. CV 10‐02211 DMG  (DTB)  (C.D. Cal. 2010)  (quoting declaration by 

petitioner’s mother  that  she does not understand  legal  terminology, does not know how  to 

use a computer, and does not have any books about  the  law). Some  family members might 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 401

volunteers would be ill‐equipped to handle individuals like Carlos who do not  have  close  friends  or  family willing  to  serve  as  a  guardian.  Finally, counsel fills a very different role than a GAL, at least in theory,161 and many respondents might well  be  “incompetent”  to  present  their  own  case  but nonetheless “competent” to work with counsel.162 Congress recognized this distinction between guardians and advocates recently, when it authorized Health  and  Human  Services  (“HHS”)  to  appoint  “child  advocates”  to advance  the  best  interest  of  unaccompanied  minors  and  exhorted  the agency  to ensure “to  the greatest extent practicable”  that unaccompanied minors facing removal are represented by counsel.163 

There  are,  however,  problems  with  any  proposal  requiring  distinct advocate  and  guardian  representatives.  For  one  thing,  the  unfortunate reality  is  that many  immigrants with no mental disability—perhaps even the  majority—are,  in  a  nonlegal  sense,  “incompetent”  to  represent themselves.  Language  and  cultural  barriers;  educational  deficiencies; psychological factors such as anxiety;  lack of financial resources to gather necessary  corroboration;  and  simply  lack  of  knowledge  of  the  law frequently prevent applicants from being able to present their case. (This is all  the  more  true  because  immigration  law  is  so  complex  it  invites comparisons to the Internal Revenue Code164 and because recent revisions to asylum law place an enormous burden on applicants to present evidence corroborating  their  account  of  past  and/or  feared  persecution.)165  Non‐

 

have  their  own  interests  that  could  conflict with  the  respondent’s  best  interests. A  family 

member might, for example, not want an individual released from detention (if the individual 

is  likely to be a burden or a danger to that family member), or might not want to conduct a 

factual  investigation  that,  in  an  asylum  case,  could  endanger  other  family  members  by 

drawing  the  attention  of  potential  persecutors. At  the  same  time,  family members  can  be 

incredibly helpful  in  these cases because  they can convey details about  the respondent’s  life 

that may raise the possibility of claims the representative might not have thought of. 161 The reality is that attorneys often face ethical issues working with impaired clients. The 

ABA Model Rule of Professional Conduct 1.14 and accompanying comments, recognizes this 

reality. See MODEL RULES OF PROF’L CONDUCT R. 1.14 cmts. 1‐ 3, 7  (2011). The rule  instructs 

attorneys  to maintain an ordinary  lawyer‐client relationship “as  far as reasonably possible,” 

while  authorizing  them  to  take protective  actions  in  emergency  situations  and  to use  their 

own judgment in deciding whether appointment of guardian is necessary. Id. R. 1.14(a)‐(b). 162 See Indiana v. Edwards, 554 U.S. 164, 175‐76 (2008). 163 8  U.S.C.S.  §  1232(c)(5)‐(6)  (Supp.  2009);  cf.  QUALITY  SERV.  OFFICE,  LEGAL  AID  ONT., 

PRACTICAL  TIPS:  REPRESENTING  MINORS  &  PERSONS  WITH  MENTAL  HEALTH  DISORDERS  OR 

DISABILITY  BEFORE  THE  IRB  7‐9  (2007),  available  at  http://www.legalaid.on.ca/en/info/ 

downloads/IRB_Practical_Tips.pdf  (noting  that  in  Canada  the  government  pays  for 

designated representatives, in addition to counsel, to advocate for the best interests of persons 

who because of mental disability are “unable to appreciate the nature of the proceedings”). 164 Castro‐O’Ryan v. Dep’t of  Immigration & Naturalization, 847 F.2d 1307, 1312  (9th Cir. 

1988) (citing HULL, supra note 105, at 107).  165 See 8 U.S.C. § 1158(b)(1)(b)(ii)‐(iii) (2006) (providing that immigration judges can require 

402  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

attorney  guardians  may  not  be  adequate  to  protect  the  rights  of incompetent respondents, but they are no more inadequate than the lack of representation  that,  thus  far  at  least,  courts  have  found  constitutionally acceptable.166 Moreover, given the current political realities and given that the DOJ cannot afford  to provide each  immigration  judge with even one‐third  of  a  law  clerk,167  it  is  unimaginable  that  the  DOJ  would  muster sufficient  resources  to  guarantee  counsel  and  a  guardian  for  particular respondents. Nor  is  it clear  that  immigrant  legal aid organizations or  the private  bar,  which  already  struggles  to  provide  sufficient  pro  bono resources, could produce anything near that number of representatives. 

At  any  rate,  the  system  already  allows  for  nonlawyers  to  represent respondents,  as  long  as  they  are  of  good  moral  character,  and  this provision has not been  a particular  source of  controversy.168  In  fact,  in  a study  of  immigration  proceedings,  the  ABA  recently  found  that  “the availability  of  some  form  of  competent,  qualified  representation  is what matters most, not necessarily whether that person is a lawyer or nonlawyer or whether, if a lawyer, the person is an immigration practitioner or a less‐experienced  pro  bono  representative.”169 Recently,  a  district  court  judge, hearing an argument  that  the DOJ should be required  to appoint counsel for two mentally ill petitioners, declined to require counsel but did require a “qualified representative” and directed that the person selected: 

(1) be obligated to provide zealous representation; (2) be subject to  sanction by  the EOIR  for  ineffective assistance;  (3) be  free of any  conflicts  of  interest;  (4)  have  adequate  knowledge  and 

 

any reasonably available corroboration); see also In re Y‐B‐, 21 I & N Dec. 1136, 1150‐53 (B.I.A. 

1998) (setting high evidentiary burden). 166 See,  e.g., Morales‐Izquierdo  v. Gonzales,  486  F.3d  484,  497  (9th Cir.  2007)  (no  general 

right to counsel in removal proceedings). 167 See  Case  Backlogs  in  Immigration  Courts  Expand,  Resulting  Wait  Times  Grow,  TRAC 

IMMIGRATION (June 18, 2009), http://trac.syr.edu/immigration/reports/208/. 168 See 8 C.F.R. § 1292.1(a) (2010) (allowing for representation by supervised  law students, 

accredited  representatives, persons of good moral  character with  a preexisting  relationship 

with  the  respondent  or  even,  with  a  waiver  from  DHS,  without  such  a  preexisting 

relationship). Other countries similarly allow skilled non‐attorneys to represent individuals in 

immigration proceedings.  See,  e.g., Becoming  an Agent: Knowledge Requirements, AUSTRALIAN 

GOV’T  OFFICE  MIGRATION  AGENTS  REGISTRATION  AUTHORITY,  http://www.mara.gov. 

au/Becoming‐an‐Agent/Registration‐Requirements/Knowledge‐Requirements/Knowledge‐

Requirements/default.aspx  (last  visited  Apr.  8,  2011)  (linking  to  document  with  quality 

control  standards);  Immigration  Consultants,  Lawyers,  and  Other  Representatives:  Who  Can 

Represent  You,  CITIZENSHIP  &  IMMIGR.  CAN.,  http://www.cic.gc.ca/english/information 

/representative/rep‐who.asp (last visited Apr. 8, 2011). 169 See AM. BAR ASS’N,  supra note  96,  at  5‐10;  see  also Andrew  I. Schoenholtz &  Jonathan 

Jacobs, The State of Asylum Representation: Ideas for Change, 16 GEO. IMMIGR. L.J. 739, 758 (2002) 

(citing  a  study  showing  that  accredited  representatives  provide  a  “high  quality  of 

representation”). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 403

information  to  provide  representation  at  least  as  competent  as that  provided  by  a  detainee with  ample  time, motivation,  and access  to  legal  materials;  and  (5)  maintain  confidentiality  of information.170  

 

Significantly, even the due‐process case law on which advocates rely in making  the  counsel  argument  is  itself  ambiguous.  In  the  landmark due‐process case Vitek v. Jones, concerning the rights of prisoners facing transfer to a mental treatment facility, only a plurality concluded that individuals in involuntary commitment proceedings were entitled to representation by an attorney.171  Justice  Powell,  who  provided  the  necessary  fifth  vote supporting the injunction against the transfer, concluded that states could also satisfy due process by appointing a “qualified and independent” non‐attorney representative.172 

Based  on  these  conflicting  considerations,  I  propose  that  funding  be established  to  appoint  representatives  who  are  either  lawyers  or “accredited  representatives,”173  sufficiently  trained  in  immigration  law  to gather necessary evidence, and who also are trained to play a GAL role if necessary.174  Ideally,  the  funding would be  in  the  form of  contracts with legal  services  organizations,  some  of which might  develop  special  units dedicated to working with mentally disabled individuals. 

Under  my  proposed  system,  the  IJ  would  assess:  (1)  whether  an individual was competent to represent himself; and  if not, (2) whether he was competent  to make decisions  in  the  litigation.  If  the  respondent was incompetent  to  represent himself but competent  to make decisions,  the  IJ would  appoint  a  representative  in  the  role of  traditional  advocate.  If  the respondent  was  not  competent  to  make  decisions  and  there  was  an 

 

170 Amended  Order  Re  Plaintiffs’  Motion  for  a  Preliminary  Injunction  at  38  Franco‐

Gonzales v. Holder, No. CV 10‐02211 DMG (DTB) (C.D. Cal. 2010). 171 446 U.S. 480, 496‐97 (1908). 172 Id. at 500 (Powell, J., concurring). 173 To be approved as an “accredited representative” authorized to appear in immigration 

court,  an  individual must demonstrate  to EOIR  that he  is  sufficiently  trained,  experienced, 

and  knowledgeable,  and  works  at  an  organization  with  sufficient  resources  to  ensure 

competent  representation.  See  8 C.F.R.  §§  1292.1(a)(4),  1292.2;  see  also EOIR Recognition  and 

Accreditation  Program  Overview,  EXEC.  OFFICE  OF  IMMIGR.  REV.  (Feb.  4,  2011), 

http://www.justice.gov/eoir/statspub/raroster_files/RA_Overview_%202011‐02‐04.pdf. 

Accredited representatives are subject to EOIR’s rules of professional conduct. See 8 C.F.R. § 

1292.3. 174 These  representatives  could  also  be  appointed  as GALs  for  represented  but  indigent 

respondents  if,  for  example,  a  pro  bono  counsel  is  unable  to  obtain  his  client’s  informed 

consent  to  the  release  of  relevant  medical  information.  See,  e.g.,  CAIR  COAL.  &  COOLEY, 

GODWARD, KRONISH, LLP, supra note 2, at apps. 13‐14 (publishing redacted petitions for GAL 

appointment for this purpose). 

404  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

appropriate family member or friend willing to serve as a GAL,175 then the IJ would  appoint  a  publicly‐funded  advocate  to work with  the GAL.  If there was no appropriate volunteer GAL on hand, the IJ would appoint a representative  to  play  a  dual  advocate‐guardian  role.  For  example,  if  a respondent were found incompetent to determine his own interests in the removal proceedings, the representative might, acting in her guardian role, oppose  removal  even  though  the  respondent  expressed  resignation  or  a desire  to be  removed.176 The  representative might  also,  even  if unable  to obtain  express  consent,  access  medical  or  other  confidential  records necessary to make the respondent’s case or contact potential witnesses on the respondent’s behalf. 

To be sure, it requires a great deal of mental flexibility for a guardian to play a range of roles depending on her client’s capacity, but courts already require representatives to play a hybrid guardian‐counsel role, to varying degrees, in other contexts. The most common area in which lawyers must balance the two roles is in family law proceedings where the court appoints an attorney to represent an interested minor.177 As one court described this role: 

[A] law guardian appointed . . . in a custody case . . . is not strictly an  arm  of  the  Court  but,  rather,  has  the  hybrid  role  of attorney/advocate and  investigator/proponent of  the child’s best interests. The  balancing  of  those  roles  in  a particular  case may well depend on the age(s) and maturity of the child(ren).178 

 

175 See Whitmore v. Arkansas, 495 U.S. 149, 163 (1990) (explaining in the habeas context that 

“‘next friend’ standing is by no means granted automatically to whomever seeks to pursue an 

action on behalf of another”). 176 See DEPORTATION BY DEFAULT, supra note 18, at 26‐27 (noting  interviews with mentally 

disabled individuals who indicated that they might sign a deportation order just to “get out” 

of detention, but who seemed not  to understand  that deportation would mean returning  to 

their country of origin). The author spoke with one private immigration attorney who had a 

GAL  appointed  in  federal  court  in order  to pursue  relief over his  client’s opposition. Each 

time  the  attorney  submitted  papers  in  that  protracted  litigation,  he  sought  the  guardian’s 

approval.  In  that  case,  the  guardian  was  something  of  a  formality,  as  the  attorney  had 

represented this client for years and knew him far better than the guardian, and as the client’s 

best  interests  (with respect  to  the  litigation) were relatively clear. Telephone  Interview with 

anonymous private attorney (Jan. 5, 2011). 177 See,  e.g.,  In  re Marriage  of Rolfe,  699  P.2d  79,  86‐87  (Mont.  1985)  (finding  in  custody 

dispute  that a child’s appointed attorney should advocate his client’s best  interests but give 

“serious  consideration”  to her wishes); Collins v. Tabet,  806 P.2d  40,  49  (N.M.  1991)  (“The 

guardian  ad  litem  thus may  fulfill  the  dual  role  of  providing  information  to  the  court  to 

enable it to pass on the reasonableness of a settlement, while at the same time protecting the 

wardʹs  interests by zealous advocacy and thorough, competent representation.”); Carballeira 

v.  Shumway,  710 N.Y.S.2d  149  (App. Div.  2000)  (holding  that  the  law  guardian  properly 

advocated position at odds with client’s express wishes). 178 Bradt v. White, 740 N.Y.S.2d 777, 781‐82 (Sup. Ct. 2002) (holding that law guardians are 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 405

More generally, the Model Code of Professional Responsibility Ethical Considerations explain that: 

Any mental  or  physical  condition  of  a  client  that  renders  him incapable  of making  a  considered  judgment  on  his  own  behalf casts  additional  responsibilities  upon  his  lawyer. . . .  If  a  client under disability has no  legal  representative, his  lawyer may be compelled  in  court proceedings  to make decisions  on  behalf  of the  client. . . .  If  the disability of a  client and  the  lack of a  legal representative compel the lawyer to make decisions for his client, the lawyer should consider all circumstances then prevailing and act  with  care  to  safeguard  and  advance  the  interests  of  his client.179 

Implicit  in  this advice  is  the  recognition  that  lawyers  sometimes will find themselves in a quasi‐guardian role (i.e., where it would be against the client’s  interests  to  seek  guardianship)  and  that  the  role may  vary  over time, particularly with a client whose competency fluctuates. This guidance has  been  cited  in  the  criminal  context  for  the  proposition  that  defense attorneys  can  and  should  take  actions  to  protect  the  interests  of significantly impaired clients, even against their wishes.180 What these cases from  the  family  law context and elsewhere show  is that, while  there may be  very  good  reasons  to  require  advocates  to  serve  their  clients’ wishes whenever possible, there is precedent for establishing a representation role that combines advocacy with at least some protectiveness. 

For my proposed  system  to  function,  the DOJ would have  to  take  a number  of  steps  beyond  funding  representation.  First,  it would  need  to promulgate  a  canon  of  ethics  specific  to  the  immigration  system  that required representatives appointed in a guardianship capacity to preserve 

 

entitled  to  “quasi‐judicial  immunity”).  In  New  York,  the  legislature  just  revised  the 

terminology for lawyers representing minors in family court; whereas they used to be called 

“law guardians,” a  term  suggesting a  role with a guardianship aspect,  they are now  called 

“attorney[s]  for  the  child.”  Representation  of  Children,  2010  N.Y.  Sess.  Laws  Ch.  41 

(McKinney). There  is no  indication, however,  that  this change  in  terminology now prevents 

attorneys from continuing to exercise their own judgment about their client’s best interest. 179 MODEL CODE OF PROF’L RESPONSIBILITY EC 7‐12 (1983). EC 7‐12 does, however, add the 

following caveat: “But obviously a lawyer cannot perform any act or make any decision which 

the law requires his client to perform or make, either acting for himself if competent, or by a 

duly  constituted  representative  if  legally  incompetent.”Id.;  see  also MODEL RULES OF PROF’L 

CONDUCT R.  1.14(a)  (2008)  (explaining  that  “[w]hen  a  client’s  capacity  to make  adequately 

considered decisions in connection with a representation is diminished,  .  .  . the lawyer shall, 

as far as reasonably possible, maintain a normal client‐lawyer relationship with the client”). 180 See Thompson  v. Wainwright,  787  F.2d  1447,  1450‐52  (11th Cir.  1986)  (holding  that  a 

criminal defense lawyer failed to provide effective assistance when he followed his mentally 

disabled  client’s  instruction  not  to  search  for mitigating  evidence);  State  v.  Aumann,  265 

N.W.2d  316,  319  (Iowa  1978)  (holding  that  it was proper  for  a  criminal  attorney  to pursue 

appeal over potentially incompetent defendant’s objections). 

406  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

their client’s autonomy and take their expressed wishes into account to the extent possible, much as GALs do when they represent children in various proceedings.181 Second,  these  representatives would have  to be  subject  to EOIR  oversight,  just  as  other  attorney  and  non‐attorney  representatives are.182 To  facilitate  quality  control,  it would  be  important  for  the DOJ  to create a special unit within immigration courts to train representatives and monitor  their  performance.  In  the New  York  housing‐court  context,  for example, the court has a GAL program, currently run by an attorney with a social work degree, that recruits, trains, and serves as a resource for GALs who represent mentally disabled tenants.183 

Of  course,  the DOJ  could  provide  counsel  but  leave  it  to  counsel  to locate a guardian. While  such a  system might work, my proposal makes more sense. One can assume that appointed attorneys, if publicly funded, would  be  resource‐strapped.  It might  be  easy  for  them  to  locate  family members  in  some  cases  (and  my  proposal  takes  that  into  account  by suggesting  that, where  an  appropriate  family member was  at  hand,  an appointed  representative  could  have  such  an  individual  appointed  as  a guardian). In many other cases, no appropriate family member is available. To develop a ready pool of volunteer guardians, advocates would have to draw on the already overstretched supply of pro bono attorneys who serve other  unrepresented  clients.  Moreover,  a  requirement  that  appointed representatives search for such a volunteer would inevitably distract them from  the more  important  tasks of determining what relief  is possible and preparing evidence to support an application for relief. For these reasons, it makes  the  most  sense  to  allow  for  hybrid  representation  where  a respondent  is  severely  impaired  and where  there  is  no  volunteer  GAL readily at hand. 

Even  though  the  reform  I am proposing  is more  substantial  than  the mere appointment of lay guardians such as family members, I expect it will draw objections, both practical  and  legal,  from  advocates. On  a practical level,  accredited  representatives  may  not  advocate  as  skillfully  as attorneys.184 Moreover,  the dual advocate‐guardian  role  is a difficult one, and  there  is  the  risk  that,  in  juggling  the  two,  an  advocate  (whether  an attorney or not) will fall short in one or both roles. She may, for example, 

 

181 Cf. AMER. BAR ASS’N,  STANDARDS OF PRACTICE FOR LAWYERS WHO REPRESENT CHILDREN 

IN ABUSE AND NEGLECT CASES, at § B (1996), available at http://www.americanbar.org/content 

/dam/aba/migrated/family/reports/standards_abuseneglect.authcheckdam.pdf  (instructing 

attorney  to  represent  child’s  expressed  preferences  except  in  limited  circumstances where 

substitution of judgment becomes necessary). 182 See 8 C.F.R. §§ 292.3, 1003.101‐08 (2010). 183 See N.Y.C. Civil Court Housing Part, Prospective Guardians Ad Litem, N.Y. STATE UNIFIED 

CT.  SYS.,  http://www.nycourts.gov/courts/nyc/housing/GALprospective.shtml  (last  visited 

Apr. 8, 2011). 184 See supra notes 157‐58 and accompanying text. 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 407

focus  too much on  figuring out what a client’s best  interests are and not enough on preparing evidence and  legal arguments  to make his case. Or she may become too focused on “winning” and, as a result, give the client’s wishes,  priorities,  and  general  perspective  too  little  weight  in  defining success. 

These are important concerns, but I would argue they are outweighed by the benefits of my proposal. As set forth above, in light of the political situation and EOIR’s general shortage of resources, a proposal that requires an attorney in every case involving a significant mental disability, and two representatives  in many  instances,  is  far  less  likely  to materialize. And  in the meantime,  under  the  status  quo  of  only  sporadic  protection, many individuals  will  either  be  wrongfully  removed,  often  to  dangerous situations,  or  will  suffer  prolonged  immigration  detention;  many individuals will  suffer both. This  is  a problem  that has  festered  for over fifty years, since Congress first directed the Attorney General to “prescribe safeguards”  in  1952.185  While  there  are  real  drawbacks  to  hybrid representation, these could be minimized by limiting this representation to cases where  close  family members  or  friends  are  not  readily  available. Lawyers can and do represent clients with impaired competence in various other contexts as described above; they can do the same here. 

As  for  the  proposed  use  of  accredited  representatives,  these representatives (for better or worse) are an essential part of the patchwork of  legal assistance  available  to  low‐income noncitizens. The  accreditation process  is  a meaningful  one,186  and,  as previously mentioned,  accredited representatives  have  been  found  to  provide  a  high  level  of  service—possibly  higher  than  that  provided  by  many  attorneys.187  While  this solution  is far  from perfect,  it may be  the best possible option and  it  is at least a start. 

Related  to  these  practical  issues,  there  is  case  law  suggesting  an aversion both  to non‐attorney  representation and  to  the hybrid model of representation. I address these two lines of cases in turn. The concern about non‐attorney representation often arises when  laymen try to bring suit on behalf of their children. A number of courts have rejected these suits, all on essentially the same reasoning: (1) the right to appear pro se is a personal right that children are not competent to exercise; and (2) children’s claims may be jeopardized by inexpert representation.188 

 

185 Immigration and Nationality Act, Pub. L. No. 82‐414, § 242(b), 66 Stat. 163, 209 (1952). 186 See supra note 174 and accompanying text. 187 See supra note 169 and accompanying text. 188 See, e.g., Johns v. Cnty. of San Diego, 114 F.3d 874, 876‐77 (9th Cir. 1997); Osei‐Afriyie v. 

Med. Coll. of Pa., 937 F.2d 876, 882‐83  (3d Cir. 1991); Cheung v. Youth Orchestra Found. of 

Buffalo, Inc., 906 F.2d 59, 61‐62 (2d Cir. 1990); Meeker v. Kercher, 782 F.2d 153, 154 (10th Cir. 

1986) (per curiam); cf. Brown v. Ortho Diagnostic Sys., Inc., 868 F. Supp. 168, 171‐72 (E.D.Va. 

408  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

However, these cases rest on policy considerations that are absent here. First, the guardians  in these cases were all non‐attorney parents unskilled in the law, such that their attempts to litigate the cases directly jeopardized their children’s interests. In one case, Gallo v. United States, it was especially clear that the court was concerned about litigation skills and not about role confusion  because  the  court  actually  suggested  that,  if  the  parent were unable  to  retain  counsel,  the  court  would  “consider  appointment  of  a guardian ad  litem or other attorney  to represent  [the child’s]  interests.”189 My  proposal  alleviates  this  concern  by  requiring  that  representatives  be skilled and accredited. 

More  importantly,  these  cases  reflect  a  general  anxiety  about  the presence of pro se litigants in federal court and the burdens they impose on the  court  (and  sometimes  on  their  adversaries  as  well).  The  Cheung opinion,  in  particular,  plainly  was  reacting  against  what  it  called  the potentially “abusive” nature of  that suit, a seemingly  frivolous claim  that an orchestra had discriminated against the daughter by placing her too far back in the violin section.190 My proposal lessens the burden on immigration courts by helping them hear the cases they are required to hear. Finally, in at least some of the cases, the ward’s minority status tolled any applicable statute of limitations, which meant that the court could throw the suit out without prejudicing the minor’s ability to bring suit pro se once he reached adulthood.  Unrepresented  respondents,  by  contrast, will  not  be  able  to defend their rights down the road, even if their capacities improve. 

Indeed,  at  least  two  courts  have  allowed  non‐attorney  parents  to represent  their  children  and  have distinguished  the Cheung  line  of  cases based on different policy considerations. In Maldonado v. Apfel, for example, the district court distinguished Cheung and allowed non‐attorney parents to appear pro se on behalf of their minor children in Supplemental Security Income  (“SSI”)  cases.191 The  court  reasoned:  (1)  if parental  representation were  not  allowed,  children’s  statutory  rights  often  would  not  be vindicated;  (2)  SSI  cases  were  more  amenable  to  non‐attorney representation  because,  in  cases where  an  individual was  unrepresented before  the  agency  court,  the  reviewing  court was  required  to  conduct  a “searching  investigation”  to  determine  if  “all  of  the  relevant  facts were sufficiently  developed  and  considered”;  (3)  SSI  cases were  less  prone  to abuse  than  those at  issue  in Cheung; and  (4) because  families  rely on SSI benefits, the claimants had a particular  interest  in timely resolution of the 

 

1994)  (stating  that  a non‐attorney  representative  “creates unusual burdens not only  for  the 

party he represents, but also for his adversaries and the court”), cited in Johns, 114 F.3d at 877. 189 Gallo v. United States, 331 F. Supp. 2d 446, 449 n.6 (E.D.Va. 2004). 190 See Cheung, 906 F.2d at 61. 191 See Maldonado v. Apfel, 55 F. Supp. 2d 296, 303 (S.D.N.Y. 1999). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 409

claims.192 The  less  formal nature of removal proceedings, which are more like SSI hearings than federal court litigation, is an additional reason why skilled non‐lawyers may be adequate. 

There  is  another  line  of  cases  calling  my  proposed  remedy  into question:  involuntary  commitment  cases,  in which  courts have held  that “appointment  of  a  guardian  ad  litem  cannot  satisfy  the  constitutional requirement of representative counsel.”193 These cases, however, appear to be specific to the context of involuntary commitment. Because commitment constitutes a unique deprivation of autonomy and  liberty, often based on nothing  more  than  an  individual’s  perceived  “best  interests,”  it  makes sense to require an articulate advocate to argue against commitment rather than a guardian who could conceivably look at the situation from the exact same  position  as  the  authority  seeking  to  commit  the  individual.  By contrast, in removal proceedings, neither the IJ nor the DHS trial attorney is charged with protecting the respondent’s best interests. 

More importantly, the potential loss of autonomy that concerns courts reviewing guardianship representation in commitment proceedings is  just as problematic  if an  immigration respondent has a separate guardian and advocate as  if he has a hybrid‐representative,  since on  the  former model the advocate is taking instructions from the guardian rather than from the respondent  anyway.  Thus  these  cases  say  nothing  about  whether  it  is necessary or preferable  to  separate out  the  advocate  and guardian  roles. These cases do, however, illustrate one concern that regulators should bear in mind: the importance of clear guidance for guardians as to their roles. In Lessard v. Schmidt,  for example,  the court seemed particularly  troubled by the  fact  that  Lessard’s  guardian  “d[id]  not  view  his  role  as  that  of  an adversary  counsel”  and  specifically  refused  to  argue  against  interim commitment while  further evidence was gathered.194 Further  troubling  to the court was a general study showing that, in Wisconsin civil commitment proceedings, guardians seemed to proceed “almost independent of the will of  the  client‐ward,  to  accomplish  this.”195  The  DOJ  should  address 

 

192 Id. at 303, 305 n.11  (internal quotation and alteration marks omitted); see also Harris v. 

Apfel, 209 F.3d 413, 416‐17 (5th Cir. 2000) (following Maldonado). 193 Lessard v. Schmidt,  349 F. Supp.  1078,  1099  (E.D. Wis.  1972),  vacated  and  remanded  on 

other grounds, 414 U.S. 473  (1974); see also Suzuki v. Quisenberry, 411 F. Supp 1113, 1129  (D. 

Haw. 1976), rev’d in part on other grounds, Suzuki v. Yuen, 617 F.2d 173 (9th Cir. 1980); Lynch v. 

Baxley,  386 F. Supp.  378,  389  (M.D. Ala.  1974); Quesnell v. State,  517 P.2d  568,  580  (Wash. 

1973). 194 Lessard, 349 F. Supp. at 1097. 195 Id.  at  1099  (internal  quotation  marks  omitted);  see  also  Quesnell,  517  P.2d  at  575‐77 

(voicing concern over the appointed guardians’ passiveness and perfunctory representation); 

cf.  Lynch,  386  F.  Supp.  at  389  (holding,  in  the  involuntary  commitment  context,  that  an 

appointed guardian would be a sufficient protection “if, but only if, the appointed guardian is 

a licensed attorney and occupies a truly adversary position”). 

410  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

autonomy concerns by providing in its regulations that a client’s expressed wishes should be central, overridden only in extreme cases (such as when a client  is  resigned  to  removal  but  the  representative  determines  that  he would be in grave danger if removed). 

Whatever  form  representation  takes,  funding will  be  a major  issue, both  in  terms  of  the  scope  of  the  solution  and  in  terms  of  which decisionmakers  could  take  the  initiative.  Congress  could  facilitate  a representation  program  by  appropriating  funding,  or  by  expressly authorizing  the DOJ  to spend general  funds on  the program. As a  recent example,  in  the  William  Wilberforce  Trafficking  Victims  Protection Reauthorization Act, Congress directed the Department of HHS to protect unaccompanied minors  placed  in  removal  proceedings,  authorizing  it  to appoint “child advocates” to promote the child’s best interest and to award grants to voluntary agencies to carry out this project.196 The same could be done for adult respondents with serious mental disabilities. Even without such an action by Congress, however, the DOJ could expend general funds on  the  program,  particularly  in  light  of  the  statutory  command  that  the Attorney General “prescribe safeguards to protect the rights and privileges of”  individuals who  cannot  be present  at  their hearing  because  they  are incompetent.197 

Whether  or not Congress  or  the DOJ  create  a  system  for  appointing representation, the DOJ must revise its regulations to clarify that the DHS may not appear “on behalf of” incompetent respondents as their custodian. The current regulation198  indiscriminately allows custodians  to appear  for incompetent respondents, even though, under the mass‐scale immigration detention  scheme  that  has  arisen  since  the  regulations  were  first promulgated,  the custodian most often  is a DHS employee or contractor. 

 

196 See William Wilberforce  Trafficking  Victims  Protection  Reauthorization  Act  of  2008, 

Pub. L. No. 110‐457, § 235(c)(6), 122 Stat. 5074, 5079 (to be codified at 8 U.S.C. § 1232(c)(6)). 197 See  8  U.S.C.  §  1229a(b)(3)  (2006).  Although  Congress’s  use  of  the  term  “present”  is 

ambiguous,  it would be  reasonable  (and  in  fact  is  constitutionally  required)  for  the DOJ  to 

read the provision as requiring safeguards where an individual is not fully present mentally. 

Based  on  this  statutory  requirement,  the  DOJ  could  conclude  that  spending  generally 

appropriated  funds  is  permissible  as  “reasonably  necessary  in  carrying  out  an  authorized 

function or will contribute materially to the effective accomplishment of the function, and if it 

is  not  otherwise prohibited  by  law.”  See  In  re  Internal Revenue  Serv.  Fed. Credit Union—

Provision of Automatic Teller Mach., 66 Comp. Gen. 356, 359  (1987)  (discussing  the  federal 

agency expenditures statute, 31 U.S.C. § 1301(a)); see also Brief for AIC, supra note 41, at 9‐16. 198 The  current  regulation  allowing  custodians  to  appear  “on  behalf  of”  a  respondent,  8 

C.F.R.  §  1240.4  (2010), was  taken  verbatim  from  former  rule  8 C.F.R  §  242.11, which was 

referenced as early as 1965. See In re Stoytcheff, 11 I. & N. Dec. 329 (B.I.A. 1965). Prior to the 

first mandatory detention provision in 1988, the general practice was not to detain noncitizens 

in removal proceedings, and certainly not for more than brief periods, unless they were a risk 

to national security. See In re Patel, 15 I. & N. Dec. 666, 666 (B.I.A. 1976); Heeren, supra note 85, 

at 610. But see In re Moise, 12 I. & N. Dec. 102 (B.I.A. 1967). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 411

Despite  the  anachronism  of  this  language  and  the  obvious  conflict  of interest it poses, DHS Detention and Removal officials have appeared “on behalf of” incompetent detainees and, in some cases, have been treated as guardians.199  Revising  this  regulation  is  one  simple,  costless  way  to improve the system. 

2. Other Protections 

In  addition  to  representation  and/or  guardianship,  other accommodations might be necessary on a case‐by‐case basis. For example, asylum  determinations  generally  hinge  on  whether  an  applicant  has testified credibly; that is, consistently, persuasively, and in sufficient detail to convince the fact finder that she is describing events from memory.200 A mentally incompetent asylum applicant like Carlos,201 or even a potentially competent but seriously disabled applicant  like Nadine,202 may be unable to do so.203 Similarly, applications  for cancellation of removal often hinge on an applicant’s ability to testify in a way that demonstrates “good moral character” and remorse for any prior bad acts, which may be impossible for individuals  with  certain  disabilities.  (Indeed,  in  other  contexts,  severe impairments may disqualify a witness from testifying altogether204 or may be  used  to  impeach  her  credibility.)205 Where  a  respondent  is  seriously impaired, judges must be required to look to other evidence supporting the application  and  ensure  that  the  applicant  is  assisted  in  gathering  such evidence. Even where an  individual does not express  fear of returning  to her home country, the court should take steps to develop the record as to whether  she might  nonetheless  be  in  danger,  i.e.  because  of  her mental disability.206 In a number of countries, persons with mental disabilities are 

 

199 See Brief for AIC, supra note 41, at 22‐24; Franco‐Gonzales Complaint, supra note 37, at 5; 

Telephone Interview with anonymous government  lawyer (Oct. 15, 2010) (notes on file with 

author). 200 See supra note 51. 201 See supra text accompanying notes 1‐15. 202 See supra text accompanying notes 17‐18. 203 See  Atkins  v.  Virginia,  536  U.S.  304,  320‐21  (2002)  (noting  that  mentally  disabled 

individuals are “typically poor witnesses”). 204 See District of Columbia v. Armes, 107 U.S. 519, 521‐22 (1882) (holding that, to testify, a 

witness must “be capable of giving a correct account of  the matters which  [the witness] has 

seen or heard in reference to the questions at issue”). 205 Garrett v. State, 105 So. 2d 541, 547 (Ala. 1958); Michael D. Emert, Commentary, Mental 

Disorder in Witnesses: An Overview of Competency and Credibility Issues, 41 ALA. L. REV. 167, 172 

(1989); see also DEPORTATION BY DEFAULT, supra note 18, at 38 (describing case in which DHS 

“used  evidence  that  [a  respondent] had  a mental disability  to prove he was not  a  credible 

witness”). 206 The UN High Commissioner  for Refugees,  for example, has advocated  for a  rule  that 

would protect individuals facing removal if they express fear or the authorities “have reason 

412  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

at  risk  of  institutionalization  under  conditions  that  could  amount  to persecution.207 

Another  potential  accommodation,  borrowed  from  the  context  of removal proceedings  involving minors, would  be  to  alter  the  courtroom environment  to  reduce  the  stress  that  can  trigger  symptoms  of mental illness  and  inhibit  competency.  For  example,  judges  could  take  off  their robes, make an effort to speak with less technical language, and generally foster a less formal, less threatening environment.208 Certainly, it would be important  for  non‐dangerous  detainees  not  to  be  shackled  or  otherwise physically  restrained,  to  be  allowed  to wear  non‐prison  clothing,  and  to have  emotional  supports  available  in  the  courtroom  (such  as  family, friends, clergy, or a therapist). Further, hearings could be scheduled during times of day when respondents suffer least from medication side effects.209 

Perhaps  the  most  controversial  potential  accommodation  is 

 

to believe” they would be in danger. UNHCR Comments on Interim Rule on Inspection and 

Expedited  Removal  of  Aliens;  Detention  and  Removal  of  Aliens;  Conduct  of  Removal 

Proceedings; and Asylum Procedures, July 7, 1997, at 30‐31. 207 See Ex Parte Application  for a Temporary Restraining Order at 26, Franco‐Gonzales v. 

Holder, No. 10‐CV‐02211 DMG (DTB) (C.D. Cal. Nov. 15, 2010) (“Throughout the Americas, 

persons with mental disabilities  .  .  .  are  often  confined  against  their will  and without due 

process,  and may be  left  to  languish  for years,  at  times  for  their  entire  lives,  in deplorable 

conditions.  .  .  . Some lie in their own waste, are shackled to their beds, waste away in caged 

beds, or are tied outdoors with no protection from the elements. Some are deprived of food, 

medication, or  clothing. Some are beaten. Some  are  raped.”  (quoting  JAVIER VASQUEZ, PAN 

AM.  HEALTH  ORG.  HUMAN  RIGHTS  AND  HEALTH:  PERSONS  WITH  MENTAL  DISABILITIES  2 

(2008)));  see  also Tchoukhrova v. Gonzales,  404 F.3d  1181,  1193‐94  (9th Cir.  2005)  (detailing 

horrific treatment of disabled children in Russia and finding that this treatment amounted to 

persecution), vacated and remanded on other grounds, 549 U.S. 801 (2006); In re Moscoso‐Zuniga, 

A  72‐110‐031  (B.I.A.  Oct.  5,  2007),  available  at  http://www.lexisnexis.com/practiceareas/ 

immigration/pdfs/web918b.pdf; Randal C. Archibold, Abuses Found at Mexican Institutions  for 

Disabled,  N.Y.  TIMES,  Nov.  30,  2010,  at  A10  (detailing  abusive  treatment  of  disabled 

individuals  in Mexican  institutions);  Julie Deardorff, Mom Wins Asylum  for Son with Autism: 

INS Agrees Boy Faced Persecution in Pakistan Because of His Disability, CHI. TRIB., (Feb. 21, 2001), 

http://articles.chicagotribune.com/2001‐02‐21/news/0102210260_1_political‐asylum‐cases‐

social‐group‐persecution  (reporting grant of asylum  to Pakistani applicant based on  the risk 

that he would be persecuted for his autism). 208 Any steps to lessen the formality of the proceedings would have to be accompanied by 

explicit warnings to respondents about the nature of the proceedings. Many mentally disabled 

respondents appear not to grasp that removal proceedings can result  in physical removal to 

their  country  of  nationality,  and  this  problem  could worsen were  proceedings made  less 

formal. The DOJ  should  consult  advocates  and mental  health  experts  as  to  how  to  reduce 

stress while ensuring, to the maximum extent possible, that the stakes are clear. 209 Cf.  N.Y.  CNTY.  LAWYERS  ASS’N,  THE  NEW  YORK  CITY  HOUSING  COURT  IN  THE  21ST 

CENTURY:  CAN  IT  BETTER  ADDRESS  THE  PROBLEMS  BEFORE  IT?  35‐36  (2005),  available  at 

http://www.nycla.org/siteFiles/Publications/Publications195_0.pdf  (noting  that  certain 

psychiatric medications cause side effects that are worst in the mornings, and recommending 

afternoon hearings for individuals on those medications). 

2011 Hearing Di f f i cu l t Voices 413

administrative  termination where no other possible accommodations will ensure a meaningful hearing. In fact, the new Immigration Judge Benchbook chapter  on  mental  illness  suggests  that  IJs  consider  termination  but acknowledges  that,  so  far,  the  BIA  has  not  allowed  this  remedy.210 Explicitly  authorizing  IJs  to  terminate  cases  based  on  a  respondent’s incompetence would  reduce  the  risk  of wrongful  removals.  Perhaps  of equal importance, such authority would afford IJs some leverage over the DHS. Without this leverage, it is extremely difficult for IJs to persuade the DHS attorneys  to produce medical evidence bearing on competency or  to facilitate  evaluation.211  The  threat  of  termination  or  closure  would  also motivate the DHS to provide better mental health treatment so as to restore competency wherever possible.212 

CONCLUSION 

Every day,  immigration  judges  face  unrepresented  respondents who present  signs  of  severe  mental  impairment  and  possible  incompetence. They are given no resources or guidance on how to address the situation. Every  day,  noncitizens  are  ordered  removed  from  the  United  States without due process even though, if their stories were actually heard, they might find asylum here or other forms of relief. In recent years, advocates have increasingly focused on this problem, and government officials have begun to acknowledge its severity. This Article is intended to advance the discussion,  and  provide  both  theoretical  and  practical  guidance  to  the decisionmakers  who  must  address  the  problem.  It  departs  from  the perspective of many  advocates by  suggesting a  scaled‐back  solution  that would  require  significantly  less  funding  than other proposals but would 

 

210 See source cited supra note 34 and accompanying text. 211 DEPORTATION BY DEFAULT, supra note 18, at 48 (quoting one IJ as explaining that “[w]hen 

a  judge  suspects  that  there  is  a  mental  disability,  there  are  problems  with  enforcing 

cooperation from DHS because judges have no contempt authority or tools to use to make ICE 

cooperate in getting documents to get external corroboration that there is an illness”). 212 The  dismal  current  state  of mental  health  services  in  immigration  detention  is well‐

documented. See FLA.  IMMIGRANT ADVOCACY CTR., DYING FOR DECENT CARE: BAD MEDICINE 

IN  IMMIGRATION  CUSTODY  33  (2009),  available  at  http://www.fiacfla.org/reports/Dying 

ForDecentCare.pdf (“One e‐mail from Dennis Slate, the detention system’s top mental‐health 

official, noted that, while the ratio of mentally ill inmates to staff was 1 to 10 in prisons for the 

mentally  ill  and  1  to  400  in  the  federal  Bureau  of  Prisons,  the  ratio  was  1  to  1,142  in 

immigration detention–a mind‐boggling disparity.”); Ramshaw, supra note 41 (noting findings 

by  Texas  Appleseed  that  “detention  facilities  donʹt  consistently  follow  mental‐health 

standards,  and  often donʹt have  enough mental‐health workers  to handle  the  estimated  15 

percent  of detainees  suffering  from mental  illness[]  [and  that]  [u]ntil  early  [2009],  .  .  .  two 

Texas detention centers housing a combined 2,700 people shared a single psychiatrist.” As a 

result,  detainees with mental  health  needs  “miss medicine  doses,  get misdiagnosed  or  are 

prescribed drugs with which they arenʹt familiar”). 

414  New  England  Law  Review   v. 45 | 373 

nonetheless afford skilled representation to the most vulnerable population in the removal system. I hope that policymakers will respond with similar pragmatism, and  that after nearly sixty years of paralysis, we can at  least begin to fulfill the promise of due process in this long‐neglected corner of our removal system.