estado do rio grande do sul tribunal de contas do

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

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INFORMAÇÃO Nº 41/2015 - SAE-II UNIDADE AUDITADA: SECRETARIA DA EDUCAÇÃO (SEDUC)

ADMINISTRADOR RESPONSÁVEL: CARLOS EDUARDO VIEIRA DA CUNHA

EXERCÍCIO EXAMINADO: 2015

Senhor Coordenador,

Esta informação consolida a demanda referente ao diagnóstico da Educação Estadual, tendo como escopo principal a identificação de situações passíveis de melhoria do gasto público quanto à qualidade, economicidade e eficiência.

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O Tribunal de Contas do Estado, no cumprimento de suas competências, além de executar a fiscalização de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial de seus jurisdicionados, realiza estudos e análises objetivando ofertar uma base para a avaliação da eficácia da aplicação prática das políticas públicas nas mais diversas áreas.

Nesse contexto, foi demandada ao Serviço de Auditoria Estadual-II (SAE-II) a elaboração de diagnóstico referente à Educação do Estado do Rio Grande do Sul, tendo como escopo principal a identificação de situações passíveis de melhoria do gasto público quanto à qualidade, economicidade e eficiência.

Considerando a atual crise nas finanças públicas do Estado do Rio Grande do Sul, esse trabalho tem como objetivo contribuir com informações que instiguem reflexões que possam auxiliar na tomada de decisões pelo gestor, no momento em que são necessários ajustes mais profundos no fornecimento de serviços públicos.

Definido o escopo, a análise foi norteada para o reconhecimento de ocorrências relacionadas às seguintes matérias: incentivos para ingresso e permanência na carreira do magistério, quadro de servidores e distribuição de alunos.

Conforme dispõem a Constituição Federal (art. 205) e a Constituição Estadual (art. 196), a educação é um direito de todos e dever do Estado, sendo a garantia de padrão de qualidade (art. 206, inc. VII, da CF e art. 197, inc. VII, da CE) um dos princípios do ensino a ser ofertado.


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A dimensão administrativa e financeira da SEDUC pode ser resumidamente expressa nos seguintes dados1: 2.578 escolas, abrangendo 497 municípios e aproximadamente 98.448 servidores ativos2 (sendo 74.394 professores), 964.192 alunos matriculados, 44.071 turmas e R$ 7,2 bilhões de execução orçamentária anual3.

Conforme informações da SEDUC, sua estrutura possui 30 Coordenadorias Regionais sob gestão direta do Governo do Estado. Cada Coordenadoria é responsável pelas políticas relacionadas às suas regiões, tendo como atribuições coordenar, orientar e supervisionar escolas, oferecendo suporte administrativo e pedagógico para a viabilização das políticas da Secretaria.

Uma Coordenadoria Regional de Educação representa a Secretaria na área de sua jurisdição, competindo-lhe também o fornecimento de pessoal qualificado para atuar nas escolas e a gestão de seus recursos financeiros e de infraestrutura.

Cabe ressaltar, também, que os estabelecimentos de ensino são instituídos como órgãos com relativa autonomia, expressada através de sua gestão administrativa, financeira e pedagógica, em consonância com a legislação específica de cada setor, conforme art. 2º da Lei Estadual nº 10.576, de 14 de novembro de 1995, que dispõe sobre a Gestão Democrática do Ensino Público.

A qualidade da educação ofertada, interesse público precípuo, será majorada quanto mais eficientemente forem alocados os recursos disponíveis, seja com a destinação de servidores, seja com melhores incentivos para ingresso e permanência no quadro do magistério.

No tocante à distribuição de alunos, seja pela quantidade de turmas por escola, pela seriação ou por turno, esta também deve ser otimizada, porém sem deixar de observar os pareceres do Conselho Estadual de Educação-RS, os quais estabelecem normas quanto à oferta do ensino.

Não se buscou identificar o momento em que as situações analisadas passaram a não ser aderentes aos Princípios da Economicidade ou da Eficiência. O objetivo, como já expresso anteriormente, é contribuir com informações que instiguem reflexões que possam auxiliar na tomada de decisões pelo gestor frente à crise nas finanças públicas do Estado.

Eventuais inconformidades que necessitem outros encaminhamentos serão tratadas em momento e instrumento próprio, como Inspeção Especial, Extraordinária ou Acompanhamento de Gestão, conforme o caso.

Destaca-se que esse trabalho não visa a fornecer ou a elaborar estatísticas descritivas, as quais inclusive já são elaboradas e disponibilizadas pela própria SEDUC4 e pelo Ministério da Educação5.

O trabalho expõe, incialmente, um quadro geral referente às tendências populacionais, alunos matriculados e servidores da SEDUC, tendo como fonte os dados da Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE-RS) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). 1 Em relação a servidores, alunos e turmas, pode haver alteração nos quantitativos conforme a data da base de dados fornecida. 2 Inclui todos os professores e servidores, independentemente de ser em escola o desempenho de suas atividades. 3 Média dos exercícios de 2013 (pagamento total de R$ 6.721.551.971,12) e 2014 (pagamento total de R$ 7.589.808.583,22). No exercício de 2015, com dados atualizados até 30/09/2015, a liquidação total perfazia o montante de R$ 6.166.231.355,19 e o pagamento total R$ 5.692.678.804,23. 4 http://www.seduc.rs.gov.br/pse/html/estatisticas.jsp?ACAO=acao1. 5 http://portal.inep.gov.br/ , ver aba “Informações Estatísticas”.


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Após, são expostas considerações quanto à estrutura de incentivos para ingresso e permanência dos profissionais de magistério da SEDUC, seguindo com as ocorrências identificadas relativas à alocação de servidores e à distribuição de alunos.

A fonte de dados utilizada para análise e identificação das situações relativas ao quadro de servidores e à distribuição de alunos foi o Sistema ISE (Informatização da Secretaria da Educação - base de dados da SEDUC).

Como resultado final do trabalho identificaram-se situações que merecem atenção do gestor. Espera-se que as informações contidas neste trabalho possam auxiliar na tomada de decisões da gestão, não sendo elas indicações, recomendações ou determinações a serem obrigatoriamente observadas.

1.1. Levantamento dos Dados

O presente trabalho foi desenvolvido através da análise e da pesquisa a diversas fontes de dados e informações. As matérias de natureza jurídica e administrativa tiveram como procedência as normas legais vigentes e informações prestadas pela SEDUC. Os dados qualitativos e quantitativos referentes às escolas (localização e enquadramento como de difícil acesso), professores (atividades, formação, carga horária, lotação, etc.) e alunos (quantidade por turmas, seriação, turno, etc.) tiveram como origem os dados dos Censos Escolares (INEP)6 e os dados extraídos do Sistema ISE no formato definido pela Equipe de Auditoria.

O Sistema ISE é alimentado pelas informações prestadas pela Direção de cada escola. Os elementos extraídos para esse trabalho têm posição referente a 16-11-2015. A extração dos dados do Sistema ISE foi executada pela Companhia de Processamentos de Dados do Rio Grande do Sul (PROCERGS), mediante solicitação da SEDUC, em atendimento à requisição da Equipe de Auditoria.

As informações referentes às remunerações pagas (vencimento básico, gratificações, etc.) foram obtidas diretamente do Sistema de Recursos Humanos do Estado (Sistema RHE).

Foram utilizados os softwares Qlikview e Microsoft Excel como ferramentas para análise dos dados.

Registre-se que a base de dados, com a extração a partir do Sistema ISE, foi disponibilizada na data de 20-10-2015. Nova extração foi solicitada após a conferência e teste dos dados fornecidos, alterando um dos critérios de seleção para que a base contivesse as informações completas e corretas para a análise pretendida. Essa última extração de dados foi disponibilizada na data de 09-11-2015.

6 http://portal.inep.gov.br/ , ver aba “Informações Estatísticas”.


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1.2. Contextualização

Objetivando contextualizar algumas variáveis que possuem importância para a análise das necessidades futuras relacionadas à oferta e à demanda por ensino, apresenta-se, resumidamente, o quadro geral de tendências populacionais, a quantidade de alunos matriculados e de servidores da SEDUC.

Não está se afirmando que apenas estas variáveis devem nortear o planejamento relacionado ao ensino. Sabe-se que a educação envolve inúmeras outras variáveis que merecem atenção quando da oferta de uma educação de qualidade. As variáveis selecionadas visam tão somente a contextualizar as matérias que serão abordadas na sequência desse estudo.

Assim, com base nos dados disponibilizados pela Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser7 (FEE-RS), foram obtidas as estatísticas da população real (de 1970 a 2010) e estimada (até 2050) para o Rio Grande do Sul por faixa etária até 19 anos de idade.

O Gráfico 1 apresenta as informações obtidas, sendo possível perceber que, após o ano de 2000, as populações reais de todas as faixas etárias decrescem. Em 2010, nota-se uma pequena tendência de estabilização na trajetória da faixa de 0 a 4 anos de idade, que naturalmente será refletida com defasagem de tempo para as faixas superiores. Porém, a estimativa indica que esse movimento não perdurará a ponto de interromper a tendência de decrescimento populacional daquela e, consequentemente, das demais faixas etárias.

Fonte dos dados brutos: Fundação de Economia e Estatística.

Comparando-se a variação populacional da faixa etária de 0 a 19 anos de idade à variação da população no Estado do Rio Grande do Sul, observa-se mais claramente essa tendência de decréscimo populacional. O Gráfico 2 expõe a situação.

7 http://dados.fee.tche.br/

350.000 400.000 450.000 500.000 550.000 600.000 650.000 700.000 750.000 800.000 850.000 900.000 950.000

1.000.000

1970

1980

1991

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Gráfico 1 - Populações real e estimada no RS

De 0 a 4 anosDe 5 a 9 anosDe 10 a 14 anosDe 15 a 19 anos


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Fonte dos dados brutos: Fundação de Economia e Estatística.

Dada a tendência verificada, passou-se a analisar o comportamento na quantidade de alunos matriculados na rede estadual de ensino, sendo extraídas as informações constantes no Sistema ISE, o qual armazena dados a partir do ano de 2009.

Naquele Sistema, constam dados referentes às matrículas reais e matrículas totais de cada ano. As matrículas reais contabilizam os alunos aprovados e reprovados em cada ano letivo, ou seja, os alunos efetivamente em sala de aula. As matrículas totais correspondem à soma dos alunos aprovados, reprovados, transferências e abandonos. Seguem as informações nos Quadros 01 e 02.

Quadro 01 - Matrículas Totais Ano 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ensino Fundamental 766.150 738.866 704.757 677.916 655.461 624.650 610.807 Ensino Médio 372.989 367.775 352.845 349.848 339.673 344.026 342.348 EJA - Médio 60.209 59.675 58.197 40.746 38.435 36.244 36.342 EJA - Fundamenta 52.862 53.385 55.845 39.479 41.724 40.828 44.877 Educação Profissional1 25.840 26.130 21.278 24.010 20.465 16.074 24.428 Educação Especial2 3.489 3.452 3.389 2.814 1.796 1.554 1.715 Educação Infantil 16.591 12.717 11.434 10.394 9.027 8.818 9.520

Total 1.298.130 1.262.000 1.207.745 1.145.207 1.106.581 1.072.194 1.070.037 Nota: (1) Educação Profissional e Profissional integrada ao Ensino Médio a partir de 2012. (2) Todas as modalidades de Educação

Especial.

(18)

(15)

(12)

(9)

(6)

(3)

-

3

6

9

12

15

18

1970 1980 1991 2000 2010 2020 2030 2040

Gráfico 2 - Crescimento populacional nas décadas (%)

De 0 a 19 anos RS


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Quadro 02 - Matrículas Reais Ano 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ensino Fundamental 680.554 657.852 630.741 602.709 580.704 549.938 535.875 Ensino Médio 312.740 310.393 307.142 298.406 299.551 299.856 309.335 EJA - Médio 46.267 39.807 42.068 37.278 35.197 32.422 37.445 EJA - Fundamenta 44.597 38.362 41.388 37.980 40.440 39.439 47.485 Educação Profissional1 23.203 23.336 22.282 24.068 22.075 16.836 23.559 Educação Especial2 3.448 3.392 3.252 2.733 2.124 1.991 1.657 Educação Infantil 15.675 12.259 11.040 9.987 9.177 9.059 8.836

Total 1.126.484 1.085.401 1.057.913 1.013.161 989.268 949.541 964.192 Nota: (1) Educação Profissional e Profissional integrada ao Ensino Médio a partir de 2012. (2) Todas modalidades de Educação

Especial.

Os dados disponíveis não permitiram identificar o momento em que ocorreram as transferências, as novas matrículas ou abandonos, mas tais ocorrências geram oscilações na distribuição de alunos ao longo do período letivo.

A fim de caracterizar a oscilação que a SEDUC deve gerir em cada exercício, que na média do período analisado atingiu 13,49%, quando são comparadas as matrículas totais às reais em cada ano, optou-se por representar graficamente a quantidade de matrículas totais para a situação inicial de cada ano letivo, ainda que as oscilações possam ter ocorrido ao longo do ano letivo, e as matrículas reais para a situação ao final do período letivo.

No Gráfico 3, são apresentados os dados conforme mencionado, ou seja, os inícios dos períodos correspondem às matrículas totais, e o final, às matrículas reais. Registra-se que a última posição é referente a 10-11-2015.

Por motivos didáticos, somente é apresentado o total de matrículas reais para o Ensino Fundamental e o Médio. Esses dois tipos de ensinos totalizaram, em média, 88,73% dos alunos no período.

Fonte dos dados brutos: Sistema ISE.

-

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gráfico 3 - Matrículas

Total de Matrículas Ensino Fundamental Ensino Médio


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No período analisado, de 2009 a 10-11-2015, observa-se uma tendência de decréscimo na quantidade total de matrículas de aproximadamente 14,41%. O Ensino Fundamental e Médio apresentaram um decréscimo de 21,26% e 1,09%, respectivamente (valores com base nas matrículas reais).

No Quadro 03, são apresentadas as variações percentuais das quantidades de matrículas reais para cada tipo de ensino.

Quadro 03 - Variação Percentual das Matrículas Reais

Ano Variação anual (%) Variação

Total (%) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ensino Fundamental - -4,12 -4,44 -3,65 -5,30 -2,56 -3,34 -21,26 Ensino Médio - -1,05 -2,84 0,38 0,10 3,16 -0,75 -1,09 EJA - Médio - 5,68 -11,39 -5,58 -7,88 15,49 -13,96 -19,07 EJA - Fundamenta - 7,89 -8,23 6,48 -2,48 20,40 -13,98 6,48 Educação Profissional1 - -4,52 8,02 -8,28 -23,73 39,93 0,57 1,53 Educação Especial2 - -4,13 -15,96 -22,28 -6,26 -16,78 -1,62 -51,94 Educação Infantil - -9,94 -9,54 -8,11 -1,29 -2,46 -21,79 -43,63

Total - -2,53 -4,23 -2,36 -4,02 1,54 -3,65 -14,41 Nota: (1) Educação Profissional e Profissional integrada ao Ensino Médio a partir de 2012. (2) Todas as modalidades de Educação

Especial.

No tocante ao quadro de servidores, foram utilizadas as estatísticas disponibilizadas pela SEDUC8 para verificar a tendência quantitativa dessa variável durante o mesmo período de análise.

Foram selecionados dois grupos: funcionários e professores em exercício. Definem-se como funcionários o total de pessoas que desempenham funções docentes, técnicas e administrativas na escola9, incluindo os professores ainda que fora de regência; e como professores em exercício, o profissional que exerce a função de docência, responsável pelo processo de aprendizagem e que atua diretamente com o aluno em sala de aula. As informações obtidas estão no Quadro 04.

Quadro 04 - Funcionários e Professores em Exercício Ano 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

Funcionários 95.046 93.931 94.868 98.348 99.105 98.863 94.046 Professores em Exercício 50.636 48.433 48.663 49.583 49.966 49.248 51.564

Nota: (*) Posição referente a 12-11-2015.

8 http://www.seduc.rs.gov.br/pse/html/estatisticas.jsp?ACAO=acao1 9 Estão excluídos os servidores que desempenham atividades fora de escolas.


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Fonte dos dados brutos: SEDUC.

O Gráfico 4 apresenta certa estabilidade das variáveis. Analisando-se a variação total do período, os funcionários apresentaram pequeno decréscimo de 1,1%, e os professores em exercício um acréscimo de 1,8%,

Importante salientar que a redução na quantidade de alunos não implica necessariamente em redução proporcional na quantidade de professores ou funcionários necessários para atender a demanda de alunos na rede de ensino. A redução ocorre, em regra, de maneira dispersa, não implicando obrigatoriamente no fechamento de escolas ou cancelamento de turmas.

No entanto, os movimentos nas quantidades de alunos por escolas e municípios, sejam de acréscimo ou de decréscimo, devem ser acompanhados pelos gestores para melhor alocação dos recursos humanos.

A seguir, serão abordadas questões que o estudo identificou como aquelas situações que merecem atenção do gestor.

2. PLANO DE CARREIRA DO MAGISTÉRIO

2.1. Plano de Carreira Vigente

A Lei Estadual nº 6.672, de 22-04-1974, instituiu o Plano de Carreira do Magistério Público do Rio Grande do Sul, voltado a professores e especialistas de educação que desempenham atividades docentes ou especializadas, com vistas a atingir os objetivos da educação.

Em termos gerais, a carreira está estruturada em seis classes (A, B, C, D, E e F), constituindo a linha de promoção de professores e de especialistas, sendo o ingresso ocorrendo na classe A e o fim de carreira na classe F (art. 5º). Em outro espectro, há a possibilidade de entrância em seis níveis distintos (1, 2, 3, 4, 5 e 6), conforme as habilitações específicas dos respectivos profissionais, sendo o nível 1 destinado a profissionais com ensino médio e o nível 6 a profissionais com pós graduação (art. 7º). Assim, a junção das classes e níveis conduz a um plano de carreira com 36 possibilidades de enquadramento (de A1 a F6) e de remuneração básica.

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gráfico 4 - Funcionários e Professores em Exercício

Funcionários Professores em Exercício


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Além dos vencimentos que são definidos pelo par classe e nível (de A1 a F6) para uma carga horária de 20 horas semanais, há um conjunto de gratificações possíveis a saber, dentre as quais destacam-se: gratificação adicional/triênio (art. 69), exercício de direção ou vice direção, regime de trabalho de 40 horas, exercício em escola de difícil acesso ou provimento, exercício em classe especial e exercício em regência de classe unidocente (art. 70).

A Lei Complementar Estadual n° 11.125, de 09-02-1998, chegou a instituir um novo Plano de Carreira e de Remuneração do Magistério Público Estadual e a estabelecer critérios de avaliação da produtividade docente. Entretanto, a Lei Complementar Estadual nº 11.390, de 25-11-1999, revogou a Lei Complementar do ano anterior e repristinou as normas derrogadas, de forma a reestabelecer o Plano de Carreira de 1974 como norteador do Magistério estadual.

Os demais servidores que trabalham nas escolas são regidos pela Lei Complementar nº 10.098, de 03-02-1994, que dispõe sobre o estatuto e sobre o regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Rio Grande do Sul.

2.2. Legislação Relevante sobre Educação

Sobreveio ao Plano de Carreira do Magistério do RS, datado de 1974, um conjunto de normativos, incluindo constitucionais, contendo diretrizes e planos para a educação no Brasil. O Quadro 05 contempla, de forma resumida, cada um dos regramentos norteadores do ensino no país, no que tange à constituição ou alteração dos planos de carreira.

Quadro 05 – Regramentos norteadores do ensino no país Normativo Teor Artigo Conteúdo relevante

Constituição da República Da Educação. 206

O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

Constituição da República Da Educação. 211

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. § 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)

Lei Federal nº 9.394

(20-12-1996)

Lei de Diretrizes e Bases da Educação. 67

Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando planos de carreira do magistério público com: ingresso exclusivamente por concurso público; piso salarial profissional; progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho; período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho.


(24-12-1996)

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorização do Magistério, e outras

providências.

9º

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão, no prazo de seis meses da vigência desta Lei, dispor de novo Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, de modo a assegurar: a remuneração condigna dos professores do ensino fundamental público, em efetivo exercício no magistério; o estímulo ao trabalho em sala de aula; a melhoria da qualidade do ensino.


(09-01-2001) Plano Nacional de Educação.

ANEXO 10.3 -

Objetivos e Metas

1. Garantir a implantação, já a partir do primeiro ano deste plano, dos planos de carreira para o magistério, elaborados e aprovados de acordo com as determinações da Lei nº 9.424/96 e a criação de novos planos, no caso de os antigos ainda não terem sido reformulados segundo aquela lei. Garantir os novos níveis de remuneração em todos os sistemas de ensino, com piso salarial

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc53.htm#art1




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próprio, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional de Educação, assegurando a promoção por mérito.


(16-07-2008)

Institui o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.

6º

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar ou adequar seus Planos de Carreira e Remuneração do Magistério até 31 de dezembro de 2009, tendo em vista o cumprimento do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.


(25-06-2014) Plano Nacional de Educação. ANEXO

Meta 18

Assegurar, no prazo de dois anos, a existência de planos de Carreira para os profissionais da educação básica e superior pública de todos os sistemas de ensino e, para o plano de Carreira dos profissionais da educação básica pública, tomar como referência o piso salarial nacional profissional.

A Constituição da República garantiu a valorização dos profissionais da educação através de planos de carreira voltados a servidores com ingresso por concurso público, incluindo piso salarial nacional. Além disso, definiu o ensino fundamental e médio como prioritários para os Estados.

Em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação reiterou os princípios constitucionais e adicionou duas questões fundamentais: a progressão funcional baseada na titulação/habilitação e na avaliação de desempenho, e a necessidade de inclusão de horas para preparação de atividades.

A Lei Federal nº 9.424, do final de 1996, obrigou os Estados a disporem de novos planos de carreira e de remuneração do magistério, de forma a garantir contraprestação pecuniária condigna, estímulo ao trabalho em sala de aula e melhoria da qualidade de ensino. Nesse sentido, cabe ressaltar, como já mencionado, que, em 1998, a Lei Complementar Estadual n° 11.125 previu novo plano de carreira para o magistério gaúcho, plano abandonado pela Lei Complementar Estadual nº 11.390 de 1999.

Em 2001, o Plano Nacional de Educação apresentou como meta a implantação de novos planos de carreira, de acordo com a Lei Federal 9.424/1996, atrelando os vencimentos a um piso salarial próprio e assegurando a promoção por mérito.

Finalmente em 2008, a Lei Federal nº 11.738 instituiu o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, bem como ordenou a elaboração ou adequação dos planos vigentes, tendo em vista o cumprimento do piso.

Por fim, em 2014, o atual Plano Nacional de Educação reiterou a meta de assegurar o piso salarial nacional profissional nos planos de carreira do magistério.

A questão aguarda decisão judicial definitiva no âmbito do Recurso Especial nº 1.426.210 - RS (2013/0416797-6) junto ao STJ, mas é notório que o Estado ainda não conseguiu atender o artigo 2º da Lei Federal nº 11.738/2008.

2.3. O Plano de Carreira Vigente

A despeito do plano de carreira do magistério vigente no Estado do Rio Grande do Sul ter sido constituído em 1974 – motivo pelo qual não será denominado de “plano atual” –, com alterações posteriores, a legislação sobre educação pós Constituição de 1988 encarregou os entes federativos de alterarem seus planos em quatro oportunidades: 1996, 2001, 2008 e 2014.


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O Estado do Rio Grande do Sul optou por não promover as alterações recomendadas em seu plano, por razões que não são objeto de análise neste estudo, bem como não atender às novas diretrizes da educação nacional. A simples inação estatal ao longo do tempo já é motivo de preocupação. Entretanto, mais sério que o congelamento do plano – pois ele, mesmo antigo, poderia continuar a desempenhar seu papel de forma adequada –, é a defasagem de estímulos aos profissionais contida nele.

O Quadro 06 relaciona um conjunto de incompatibilidades do plano vigente, estabelecido pela Lei Estadual nº 6.672/1974, com os normativos balizadores da educação brasileira ou com os próprios princípios constitucionais, destacadamente da impessoalidade, da eficiência e da economicidade, além de impropriedades de nomenclatura.

Quadro 06 – Inconsistências encontradas no Plano de Carreira vigente Artigo Teor Diretriz Considerações relevantes

3º III - Progressão na carreira, mediante

promoções alternadas por merecimento e antiguidade.

Decreto Estadual nº 48.743/2011 – o art. 2º prevê a promoção de classe a

classe alternadamente, por antiguidade e por merecimento.

O próprio art. 27 do Plano menciona os critérios para promoção alternada por

antiguidade e merecimento, em contraposição ao art. 3º, que menciona

primeiro o merecimento e depois a antiguidade.

Lei de Diretrizes e Bases da Educação – o art. 67 prevê a progressão funcional

baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho.

A Lei de Diretrizes enfatiza a necessidade de valorização do

desempenho e da habilitação, enquanto que a Lei Estadual diverge quanto à

progressão por antiguidade e merecimento.

7º

Os níveis constituem a linha de habilitação dos professores e

especialistas de educação, como segue: Nível 1 - Habilitação específica de 2º

grau, obtida em três séries; Nível 2 - Habilitação específica de 2º grau, obtida em quatro séries ou em três seguidas de estudos adicionais, correspondentes a um ano letivo;

Nível 3 - Habilitação específica de grau superior, ao nível de graduação,

representada Por licenciatura de 1º grau, obtida em curso de curta

duração; Nível 4 - Habilitação específica de grau

superior, ao nível de graduação, representada por licenciatura de 1º

grau, obtida em curso de curta duração, seguido de estudos adicionais correspondentes, no mínimo, a um ano

letivo; Nível 5 - Habilitação específica obtida

em curso superior, ao nível de graduação, para a formação de professores ou especialistas de

educação, correspondente a licenciatura plena;

Nível 6 - Habilitação específica de pós-graduação obtida em cursos de

doutorado, mestrado, especialização ou aperfeiçoamento, com duração mínima

de um ano letivo, nos dois últimos casos.

Lei de Diretrizes e Bases da Educação – o art. 62 prevê que a formação de

docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de

licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de

educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério

na educação infantil e nos 5 (cinco) primeiros anos do ensino fundamental,

a oferecida em nível médio na modalidade normal. (Redação dada pela

Lei nº 12.796, de 2013)

Eficiência e incentivos

Nomenclatura

A Lei Federal nº 9.394/1996 indica o nível médio como formação mínima

para a docência na educação infantil e nos cinco primeiros anos do ensino

fundamental, referindo com formação básica e desejável o nível superior.

Os níveis de mestrado e de doutorado são igualados a outros cursos de pós-

graduação (especialização ou aperfeiçoamento), gerando desestímulo relativo aos portadores destas titulações para ingresso no quadro do magistério

estadual.

A nomenclatura utilizada é defasada

8º A mudança de nível vigorará a contar de 1º de julho do mesmo ano ou de 1º Eficiência Dado o nível de informatização atual, as

mudanças funcionais podem gerar


13

de janeiro do ano seguinte (...). efeitos retroativos a partir da verificação da implementação das

condições. 32 As promoções terão vigência,

anualmente, a partir do “Dia do Professor”.

9º

O nível é pessoal, de acordo com a habilitação específica do professor ou

do especialista de educação, que o conservará na promoção à classe

superior.

Eficiência e incentivos

As habilitações específicas de mestrado, de doutorado e superiores (pós-

doutorado, por exemplo) são desconsideradas.

17, II

São requisitos para a investidura, cumprindo à autoridade que der posse

verificar se estão satisfeitos: (...)

II - ter idade superior a dezoito anos completos e inferior a quarenta e cinco

completos.

Impessoalidade Limitação de acesso a profissionais com experiência.

23

Estágio probatório é o período de setecentos e trinta dias, de efetivo

exercício de atividade de Magistério (...) Constituição da República – o art. 41

reza que são estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores

nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Previsão de três anos para a aquisição da estabilidade por parte de servidor

público, e não de dois anos, como prevê o plano, passada o período de estágio

probatório.

86

Depois de dois anos de efetivo exercício, poderá o membro do

Magistério obter licença para tratar de interesse particular, sem vencimento

(...).

101

Adquire estabilidade o membro do Magistério que conclui o estágio

probatório correspondente a um cargo de provimento efetivo.

31

Não poderá ser promovido o membro do Magistério que não tenha o

interstício de três anos de efetivo exercício na classe, salvo se na mesma

nenhum outro a houver completado.

Impessoalidade

Eficiência

Ausência de critério específico pode gerar situação de pessoalidade em

algum caso de promoção.

69

O membro do Magistério fará jus a uma gratificação adicional, não inferior a

cinco por cento, por triênio de serviço público, calculada sobre o vencimento da classe a que pertencer, incluída a

parcela relativa ao seu nível de habilitação.

Lei Complementar Estadual nº 10.098/1994

Art. 99 - Por triênio de efetivo exercício no serviço público, o servidor terá

concedido automaticamente um acréscimo de 5% (cinco por cento), denominado avanço, calculado na

forma da lei. (Vide Lei Complementar nº 10.795/96)

§ 3º - Por triênio de efetivo exercício no serviço público, ao servidor será concedido automaticamente um

acréscimo de 3% (três por cento), denominado avanço, calculado, na

forma da lei. (Incluído pela Lei Complementar n° 10.530/95)

Economicidade

Estatuto do Servidor Público prevê acréscimo de 3% por triênio para

ingressantes após 30-06-1995.

Lei prevê que triênios devem ser calculados sobre o vencimento da

respectiva classe e nível do membro do magistério. Apuração aponta que há

pagamentos sobre outras verbas, destacadamente sobre gratificações.

70, I, b

Além da gratificação referida no artigo anterior, o membro do Magistério fará

jus a: I - gratificações:

(...) b) pelo trabalho em regime de trinta e

três ou de quarenta e quatro horas semanais. (Redação dada pela Lei n°

7.131/78)

Na mesma Lei Estadual nº 6.672/1974 – o art. 56 prevê que o professor ou o

especialista de educação com regime de 20 ou 30 horas de trabalho semanal, quando em substituição temporária, poderá ser convocado para cumprir

regime de trabalho determinado, entre 24 e 40

horas semanais. (Vide Lei Complementar n° 11.390/99,

que restabelece a vigência deste dispositivo)

Não há regime de 44 horas de trabalho semanal.

70, I, Além da gratificação referida no artigo Lei Federal nº 10.172/2001 Para professores que desempenham




14

h anterior, o membro do Magistério fará jus a:

I - gratificações: (...)

h) pelo exercício em regência de classes unidocentes do currículo por

atividades. (Incluído pela Lei n° 8.747/88)

10.3 Objetivos e Metas (...)

3. Destinar entre 20 e 25% da carga horária dos professores para

preparação de aulas, avaliações e reuniões

pedagógicas.

Lei Federal nº 11.738/2008 Art. 1º, § 4º – Na composição da

jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das

atividades de interação com os educandos.

atividades em classes unidocentes, a gratificação deveria vir na forma de

pagamento de horas. Pela Lei Federal nº 10.172/2001, seria até 25% das horas. Mas pela Lei Federal nº 11.738/2008

(Lei do Piso), o pagamento deveria ser na proporção de 50% das horas

efetivamente em classe, visto que o profissional não pode afastar-se da

turma, considerando-se uma carga de 20 horas (um turno). Neste caso, o

professor daria 20 horas de aula (2/3) e receberia mais 10 horas (1/3 do total de

30h ou 50% das 20h) a título de preparação de aulas.

70, c, § 2º

Art. 70 - Além da gratificação referida no artigo anterior, o membro do

Magistério fará jus a: (...)

c) pelo exercício em escola de difícil acesso ou provimento;

(...) § 2º - Anualmente deverá ser publicada pela Secretaria da Educação e Cultura, a relação das escolas de difícil acesso

ou provimento.

Eficiência

Necessidade de reavaliação periódica anual da existência das condições de

enquadramento em situações de difícil acesso ou provimento.

70, § 4º

Art. 70 - Além da gratificação referida no artigo anterior, o membro do

Magistério fará jus a: (...)

§ 4º - Sem prejuízo do disposto no parágrafo único do artigo 118, as

gratificações a que se refere o § 1º do presente artigo serão incorporadas aos proventos quando percebidas por cinco anos consecutivos ou dez intercalados, desde que estejam sendo percebidas no

ato da aposentadoria. (Vide Lei n° 10.395/95)

Eficiência

Economicidade

A incorporação de benefícios ou gratificações geradas por situações transitórias fere a ideal alocação de

recursos humanos e onera o Erário sem justificativa plausível.

80 À gestante, membro do Magistério, será concedida licença por três meses, após

inspeção médica.

Inciso XVIII do caput do art. 7º da Constituição Federal. Adequação do Plano à Constituição.

88

Será concedida ao membro do Magistério licença-prêmio de seis

meses, correspondente a cada período de dez anos de ininterrupto serviço

público estadual, com todas as vantagens inerentes ao cargo.

Decreto Estadual nº 52.397/2015 Art. 2º – A licença-prêmio será preferencialmente usufruída no

quinquênio subsequente ao da sua aquisição, no todo ou em parcelas não

inferiores a um mês, mediante requerimento do interessado dirigido à chefia imediata, que deverá deferir ou

não o pedido em até quinze dias. (...) § 4º O membro do Magistério em regência de classe e os servidores em

exercício nas escolas estaduais deverão usufruir preferencialmente da licença-

prêmio no mês de julho, exceto se houver justificada autorização diversa

da chefia imediata

Falta de uniformidade entre normativo do Magistério e normativo Estadual

atual.

Lei Federal nº 13.005/2014 – Meta 18.4) prever, nos planos de Carreira dos profissionais da educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,

licenças remuneradas e incentivos para qualificação profissional, inclusive em nível de pós-graduação stricto sensu.

Possibilidade de compatibilização entre novo Plano Nacional de Educação e licença-prêmio dos profissionais da

educação, de forma a vincular licença com a obrigatoriedade de qualificação

profissional.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm#art7xviii



http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2013.005-2014?OpenDocument

http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2013.005-2014?OpenDocument


15

105, § único

É vedada a fundação de sindicatos que visem a congregar o pessoal do Magistério Público Estadual.

Art. 8º da Constituição Federal.

Pela redação do plano de carreira, o próprio CPERS Sindicato não seria

legítimo, artigo não recepcionado pela Constituição de 1988.

119

O professor poderá, a pedido, ter o número de horas/aula semanais

reduzido progressivamente em função da idade e do tempo de efetivo exercício

no Magistério Público Estadual.

Impessoalidade Eficiência

Economicidade

Os professores já possuem a faculdade de aposentadoria especial, com redução

de 5 anos no tempo de serviço/contribuição. A redução de

carga horária implica na necessidade de contratação de outro profissional,

gerando custos e problemas na alocação de recursos humanos.

As disparidades verificadas dizem respeito principalmente a falhas no sistema de incentivos de ingresso, incluindo diferenciais por capacitação/titulação, à falta de isonomia entre servidores, à carência de estímulos voltados à eficiência e ao mérito.

Além das inconsistências apresentadas no Quadro 06, presentes no Plano de Carreira vigente, há um conjunto de diretrizes norteadoras da educação no Brasil que não encontram resguardo no Plano. Tais lacunas são expostas no Quadro 07.

Quadro 07 – Diretrizes norteadoras da educação sem correspondência no Plano de Carreira Normativo Teor Aplicabilidade


(09-01-2001)

II – NÍVEIS DE ENSINO A – EDUCAÇÃO BÁSICA 1. EDUCAÇÃO INFANTIL

1.3 Objetivos e Metas 6. A partir da vigência deste plano, somente admitir

novos profissionais na educação infantil que possuam a titulação mínima em nível médio, modalidade normal,

dando-se preferência à admissão de profissionais graduados em curso específico de nível superior.

Mesmo que a Constituição Federal em seu art. 211 defina a atuação dos Estados prioritariamente no ensino

fundamental e médio, poderia haver o estímulo à admissão de novos profissionais, já a partir da educação

infantil, somente com curso de nível superior.


(09-01-2001)

IV – MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA 10. FORMAÇÃO DOS PROFESSORES E

VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO 10.3 Objetivos e Metas

3. Destinar entre 20 e 25% da carga horária dos professores para preparação de aulas, avaliações e

reuniões pedagógicas.

Deixar explícito no novo Plano que há uma carga horária mínima para preparação de atividades,

extraclasse. Tal carga deve ser disponibilizada ao profissional ou paga, conforme o caso.

Pela Lei Federal nº 10.172/2001 a carga para preparação

de aulas deve ser entre 20 e 25%.

Pela Lei Federal nº 11.738/2008, a carga para preparação de aulas deve ser de 1/3.

O Decreto Estadual n.º 49.448/2012, em seu artigo 3º,

estabeleceu que, para um regime de trabalho de 20 horas semanais do profissional em função de regência, 13

horas serão cumpridas na escola em atividades letivas (hora-aula) e 7 horas destinadas a estudos, planejamento

e avaliação do trabalho com os alunos, reuniões pedagógicas ou jornadas de formação organizadas pelas

escolas (hora-atividade). Essas horas-atividade precisam ser pagas aos

professores em classes unidocentes e precisam estar claramente traduzidas em um novo plano de carreira.


(16-07-2008)

Art. 1º, § 4º – Na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de

interação com os educandos.


(25-06-2014)

Meta 18.1) estruturar as redes públicas de educação básica de modo que, até o início do terceiro ano de vigência deste PNE, 90% (noventa por cento), no

mínimo, dos respectivos profissionais do magistério e 50% (cinquenta por cento), no mínimo, dos respectivos

profissionais da educação não docentes sejam ocupantes de cargos de provimento efetivo e estejam em

exercício nas redes escolares a que se encontrem

Regrar no Plano o quantitativo máximo de professores não efetivos, conforme norma exposta.



16

vinculados. Meta 18.4) prever, nos planos de Carreira dos

profissionais da educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, licenças remuneradas e

incentivos para qualificação profissional, inclusive em nível de pós-graduação stricto sensu.

As licenças remuneradas para qualificação profissional poderiam constituir novo padrão de licença-prêmio.

As lacunas apresentadas dizem respeito à formação dos profissionais, indicando prioridade à formação superior, à definição de carga horária extraclasse, ao limite mínimo de profissionais de magistério efetivos (90%) e à possibilidade de formação continuada através de licenças remuneradas.

2.4. Oportunidades de Melhorias

Tendo em vista os aspectos mencionados, é premente a elaboração de um novo plano de carreira para os membros do magistério estadual, a partir das seguintes sugestões:

a) Matriz de vencimentos com base no piso salarial da categoria, visando ao estancamento do crescente passivo iniciado com a implantação do piso em 2008;

b) Possibilidade de ingresso na carreira em novos níveis (mestrado, doutorado, pós-doutorado), de forma a qualificar o quadro de ingressantes e de reter profissionais que buscam aperfeiçoamento formal;

c) Estabelecimento de requisito mínimo de escolaridade para formação superior, redimensionando os níveis da carreira;

d) Promoção na carreira privilegiando critérios meritocráticos, introduzindo mais classes e sendo a primeira promoção por merecimento;

e) Definição dos quantitativos de horas/percentuais em sala de aula e em atividades de planejamento, e pagamento das respectivas horas para profissionais em classes unidocentes;

f) Conversão da licença-prêmio em licença para aprimoramento profissional, com necessária apresentação de comprovante de participação em evento de aprimoramento;

g) Não incorporação de funções gratificadas; h) Pagamento de adicionais ou gratificações exclusivamente sobre o vencimento básico;

i) Reavaliação anual das condições de enquadramento de escolas em situação de difícil acesso ou provimento (item a ser melhor desenvolvido no Subitem 2.5).

j) Supressão do instituto da redução de horas-aula por idade.

A implantação de um novo Plano de Carreira, atualizando o vigente que é de 1974, contribui para o cumprimento da legislação pertinente à educação nacional e constitui o primeiro passo para o estabelecimento de um plano de recuperação de recursos humanos, de forma a garantir estímulos à boa prática educacional, a reter profissionais mais capacitados e a privilegiar a aprimoramento pessoal.


17

2.5. Adicional de Difícil Acesso

O membro do Magistério faz jus ao adicional previsto na letra “c”, item I, artigo 70 da Lei Estadual nº 6.672, de 22-04-1974, que instituiu o Plano de Carreira do Magistério Público, “pelo exercício em escola de difícil acesso ou provimento”. O mesmo artigo prevê em seu § 2º que anualmente “deverá ser publicada pela Secretaria da Educação e Cultura” uma relação das escolas em tal condição.

O Decreto nº 34.252, de 01-04-1992, regulamentou a gratificação prevista no artigo 70, item I, letra "c", da Lei Estadual nº 6.672/1974. Em seu artigo 2º, o Decreto formalizou a revisão anual das unidades consideradas de difícil acesso ou provimento por Comissões com o encargo de enquadramento e reenquadramento das escolas.

O artigo 3º do mesmo Decreto discriminou os fatores de enquadramento em difícil acesso ou provimento:

a) linha de transporte coletivo com parada a mais de 500m de escola, quando houver fatores físicos ou sociais adversos, no percurso; b) linha de transporte coletivo a mais de 1.000m da escola, incompatível com o início ou término dos turnos de funcionamento da mesma, desde que no Município haja transporte coletivo urbano; c) distância de mais de 20Km da Prefeitura Municipal fora do perímetro urbano, sem linha de ônibus regular; d) acesso por estradas vicinais de difícil trafegabilidade em dias de chuva, em distância superior a 2km; e) atendimento por apenas uma linha de ônibus com tempo de percurso igual ou superior a 60 minutos, do ponto inicial à escola; (alt. p/D. 34.488/92). f) periculosidade do meio físico ou social em que a escola esteja inserida; g) escolas situadas em locais sem adequada infra-estrutura.

Conforme os critérios, as escolas podem ser classificadas em cinco grupos de difícil acesso (A, B, C, D e E), conforme artigo 5º do Decreto, exposto no Quadro 08.

Quadro 08 - Grupos de Difícil Acesso e Provimento Grupo de difícil acesso e

provimento Nº de fatores de enquadramento Adicional diurno (%) Adicional noturno

(%) A 2 20 30 B 3 40 50 C 4 60 70 D 5 80 90 E 6 ou mais 100 100

Por força do art. 10 do referido Decreto, os membros do Magistério em exercício nas escolas abertas, nas escolas que funcionam em instituições da Fundação de Atendimento Sócio-Educativo (FASE) e aos que atuam em classes existentes nos presídios e hospitais fica assegurada a percepção da gratificação no índice máximo.

O enquadramento para o ano letivo de 1992 deveria ser enviado até 31 de maio daquele ano, conforme § 2º do artigo 8º do referido Decreto (redação dada pelo Decreto 34.318/1992).

O Decreto Estadual nº 40.504, de 08-12-2000, redefiniu a Comissão de enquadramento e reenquadramento dos pedidos de difícil acesso ou provimento, sendo composta por três membros,


18

dois indicados dentre servidores das Coordenadorias (antes deveria ser um Inspetor e um Supervisor Educacional) e um representante do Sindicato dos Professores do Estado do Rio Grande do Sul.

Conforme informações prestadas pela SEDUC, verifica-se um descontrole no que diz respeito à análise, enquadramento e reenquadramento de escolas na situação de difícil acesso ou provimento. Foram relatadas:

a) a não revisão das situações individuais “desde a implantação da gratificação de difícil acesso em 1992”;

b) o desconhecimento dos motivos para tanto; c) a ausência de qualquer processo administrativo contendo uma situação de

enquadramento/reenquadramento; d) a inexistência das Comissões designadas para tal fim; e) o desconhecimento da motivação da não instituição das Comissões; f) o desconhecimento quanto aos possíveis efeitos (sobre administração de recursos humanos,

folha de pagamento, planejamento pedagógico, etc.) do inadequado enquadramento/reenquadramento das escolas quanto à questão do difícil acesso ou provimento.

O Quadro 09 expõe um resumo das informações referentes às escolas estaduais quanto ao difícil acesso e provimento

Quadro 09 - Escolas com Difícil Acesso e Provimento Grupo de difícil

acesso e provimento

Manhã Tarde Noite Número de

escolas % sobre

total Número de

escolas % sobre

total Número de

escolas % sobre

total Sem difícil acesso 999 38,75 1.018 39,49 1.654 64,16

A 448 17,38 449 17,42 399 15,48 B 312 12,10 304 11,79 202 7,84 C 355 13,77 349 13,54 168 6,52 D 185 7,18 182 7,06 76 2,95 E 279 10,82 276 10,71 79 3,06

TOTAL 2.578 - 2.578 - 2.578 -

Pode-se perceber que durante o dia o percentual de escolas que não são consideradas de difícil acesso é da ordem de 39%, enquanto que à noite é de 64%. Isso é motivado pelo não funcionamento de uma série de unidades no período noturno.

Fato é que os fatores condicionantes para o enquadramento/reenquadramento das escolas são dinâmicos, alteráveis ao longo do tempo, ainda mais se considerando um hiato temporal de mais de 20 anos (última revisão anterior a 1992). Uma escola que em sua constituição detinha determinados fatores considerados de difícil acesso ou provimento, com a urbanização, por exemplo, pode passar para uma condição mais favorável de acessibilidade, sendo descabido o adicional no patamar anterior. Por outro lado, uma escola em que fatores negativos, de vulnerabilidade social, por exemplo, tenham se tornado presentes, pode passar a uma situação menos adequada de provimento, fazendo jus ao adicional. No momento, não há aderência fiel entre os fatores de enquadramento e os percentuais pagos na referida rubrica.

Casos exemplificativos são trazidos no Quadro 10, cujos dados foram extraídos do mesmo conjunto de arquivos.


19

Quadro 10 - Casos Exemplificativos

CRE Município Identificador Escola

Difícil Acesso Manhã

(%)

Difícil Acesso Tarde (%)

Difícil Acesso Noite (%)

23 Monte Alegre dos Campos 16397 ESC EST ENS FUN IRMAO

EUGENIO 100 0 0

23 Monte Alegre dos Campos 16407 ESC EST ENS MED PROF

FIRMINO PEREIRA BOENO 100 0 0

23 Muitos Capões 16395 ESC EST ENS FUN FRANCISCO

GUERRA 100 0 0

23 Muitos Capões 16403 ESC EST ENS MED D FREI

VITAL DE OLIVEIRA 100 100 0

23 Pinhal da Serra 5894 ESC EST ENS FUN PAULO VI 100 100 0

23 Pinhal da Serra 5897 ESC EST ENS MED SAO PAULO

DE TARSO 100 0 100

23 Pinhal da Serra 5903 ESC EST ENS FUN SEBASTIAO

ANTUNES DE ALMEIDA 100 100 0

23 Esmeralda 5901 ESC EST ENS MED MARCIRIO MARQUES PACHECO 0 0 0

7 Lagoa Vermelha 8130 ESC EST ENS MED DR ARABY

AUGUSTO NACUL 20 20 30

7 Lagoa Vermelha 8194 ESC EST ENS FUN JOAO

ANSELMO FERREIRA 100 100 0

23 Vacaria 16302 INST EST EDUC IRMAO GETULIO 0 0 0

23 Vacaria 16435 ESC EST ENS FUN CHICO MENDES 60 60 0

O Município de Monte Alegre dos Campos foi desmembrado de Vacaria, que conta somente com escolas sem difícil acesso ou, no máximo, com escolas do grupo C (60% de difícil acesso). Já o Município de Muitos Capões foi desmembrado de Vacaria (escolas entre 0 e 60% de adicional), Lagoa Vermelha (20% a 100% de adicional) e Esmeralda (sem adicional). Por fim, o Município de Pinhal da Serra foi desmembrado de Esmeralda, cuja única escola não possui difícil acesso.

Cabe ressaltar que as escolas dos Municípios de Monte Alegre dos Campos, Muitos Capões e Pinhal da Serra permaneceram com os percentuais de difícil acesso do tempo em que ainda eram distritos distantes das cidades-mãe. Com a emancipação, segundo os critérios estabelecidos no artigo 3º do Decreto nº 34.252/1992, a distância de mais de 20 km da Prefeitura já não é mais atendida, sendo necessário o atendimento de todos os outros seis critérios previstos para percepção do adicional total. A periculosidade do meio físico ou social e a inadequada infraestrutura deveriam necessariamente estar presentes nas realidades em que tais escolas estão inseridas. A periculosidade das condições, por exemplo, é de difícil prova em uma cidade pequena do interior, sendo bastante provável o não enquadramento na situação de adicional de 100%.


20

Não se está afirmando que estão ausentes os fatores de difícil acesso, questiona-se a quantidade deles para o melhor enquadramento/reenquadramento de cada escola.

Uma análise casual em escolas de Porto Alegre, por exemplo, pode materializar mais definitivamente os inadequados enquadramentos/reenquadramentos de difícil acesso. O Quadro 11 apresenta a situação de duas escolas representativas.

Quadro 11– Comparativo entre Escolas

CRE Município Identificador Escola

Difícil Acesso Manhã

(%)

Difícil Acesso Tarde (%)

Difícil Acesso Noite (%)

1 Porto Alegre 10584 ESC EST ENS FUN ANA NERI 40 40 50

1 Porto Alegre 10799 ESC EST ENS MED REPUBLICA ARGENTINA 0 0 0

A Escola Ana Neri é considerada de nível B, isto é, com 3 fatores de difícil acesso. Já a Escola República Argentina foi considerada sem difícil acesso, apresentando, então, apenas um ou nenhum fator de enquadramento. As Figuras 1 e 2 apresentam o endereço de cada uma delas e a Figura 3 mostra o mapa e a distância entre as duas.

Figura 1


21

Figura 2

Figura 3


22

Ocorre que as referidas escolas situam-se a uma distância de 750 metros uma da outra, não estão a mais de 20 km da Prefeitura, são atendidas por linhas de ônibus regulares, possuem infraestrutura adequada e ainda contam com um Batalhão da Brigada Militar próximo. Assim, não poderiam apresentar diferenças no grupo de difícil acesso.

A base de cálculo da gratificação de difícil acesso ou provimento é sobre o valor do vencimento básico da carreira, atualmente R$ 630,10, e apurada proporcionalmente ao regime de trabalho, sendo sobre um vencimento, para regime de 20 horas, sobre 1,5 vencimentos, para regime de 30 horas, e sobre 2 vencimentos, para o regime de 40 horas, conforme disposto no art. 11 do Decreto nº 34.252/1992.

Adicionalmente aos membros do Magistério, a Lei Estadual n° 9.121/2009 estendeu aos servidores públicos estaduais lotados na Secretaria da Educação, e em exercício em escolas de difícil acesso ou provimento, a percepção da gratificação nas mesmas condições estabelecidas para os membros do magistério, exceto quanto à base de cálculo, que corresponderá ao vencimento atribuído ao padrão inicial do Quadro Geral dos Funcionários Públicos Civis do Estado, atualmente R$ 444,06, observada a carga horária respectiva.

Apenas a título exemplificativo, suponha-se uma escola que não tenha presente os critérios para enquadramento no Difícil Acesso e Provimento. , mas que, mesmo assim, lhe seja atribuído o difícil acesso nível B (40%). Ainda, que o estabelecimento possua as seguintes características: funcionamento nos turnos da manhã e tarde, 240 alunos, 16 turmas e composição de servidores conforme Quadro 12.

Quadro 12 - Situação Exemplificativa para Escola com Difícil Acesso Nível C (40%) Atividade/função Quantidade Carga

Horária Total Base de Cálculo

Total com Pagamento 40 % Difícil Acesso (A)

Ag. Educacionais 4 160 444,06 710,50 Espec. Educação 20 horas 2 40 630,10 504,08 Professores 20 horas 15 300 630,10 3.780,60 Professores 30 horas 5 150 630,10 1.890,30 Professores 40 horas 20 800 630,10 10.081,60

Total 46 1.450 - 16.967,08

No caso hipotético, haveria um pagamento mensal de R$ 16.967,08 em desconformidade com a real situação quanto aos fatores presentes que qualificam o difícil acesso ou provimento.

Em outra situação exemplificativa, suponha-se uma escola que tenha presente apenas critérios para enquadramento no nível A (20%), mas que lhe seja atribuído o difícil acesso nível C (60%). Além disso, tenha as seguintes características: funcionamento nos turnos da manhã e tarde, 645 alunos, 30 turmas e composição de servidores conforme Quadro 13.


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Quadro 13 - Situação Exemplificativa para Escola com Difícil Acesso Nível C (60%)

Atividade/função Quantidade Carga

Horária Total

Base de Cálculo

Total com Pagamento 60

% Difícil Acesso (A)

Total com Pagamento 20% Difícil Acesso (B)

Diferença (A) – (B)

Ag. Educacionais 4 160 444,06 1065,75 355,25 710,50 Espec. Educação 20 horas 2 40 630,10 756,12 252,04 504,08 Professores 20 horas 38 760 630,10 14.366,28 4.788,76 9.577,52 Professores 30 horas 7 210 630,10 3.969,63 1.323,21 2.646,42 Professores 40 horas 30 1.200 630,10 22.683,60 7.561,20 15.122,40

Total 81 2.370 - 42.841,37 14.280,46 28.560,92

No caso hipotético, haveria um pagamento mensal de R$ 28.560,92 em desconformidade com a real situação quanto aos fatores presentes que qualificam o difícil acesso ou provimento.

Considerando que o conjunto de escolas que percebem difícil acesso totaliza 1.579, a economia aos cofres públicos com o correto enquadramento/reenquadramento provavelmente seria substancial.

Sugere-se o adequado enquadramento/reenquadramento de todas as escolas conforme os critérios estabelecidos no artigo 3º do Decreto Estadual nº 34.252/1992, de forma a garantir isonomia no pagamento de adicional entre os servidores, garantindo rendimentos equânimes aos professores que estariam expostos a situações de trabalho similares e que efetivamente trabalham em escolas de difícil acesso ou provimento. Haveria, também, uma economia de recursos públicos por conta das escolas com evidentes melhorias nas condições de acesso e de provimento.

3. ALOCAÇÃO INEFICIENTE DE ATIVIDADES A PROFESSORES

3.1. Carga Horária Não Alocada a Professores

Cada um dos profissionais do magistério, seja professor ou especialista em educação, efetivo ou temporário possui uma quantidade de horas a cumprir definida em seu regime de trabalho.

O Decreto Estadual n.º 49.448/2012 estabelece como profissional regente o professor que, “ao cumprir seu plano de trabalho em interação com os educandos, ministra os dias letivos e as horas-aula estabelecidas e as outras atividades letivas definidas na Proposta Pedagógica”.

O artigo 3º do Decreto estabelece que, para um regime de trabalho de 20 horas semanais do profissional em função de regência, 13 horas serão cumpridas na escola em atividades letivas (hora-aula) e 7 horas destinadas a estudos, planejamento e avaliação do trabalho com os alunos, reuniões pedagógicas ou jornadas de formação organizadas pelas escolas (hora-atividade).

Assim, é de se esperar que os professores estejam alocados primordialmente na área fim e que cumpram sua carga horária na proporção de 2/3 em aula e de 1/3 em planejamento ou demais atividades. Naturalmente, atividades de direção, coordenação, supervisão e orientação requerem o cumprimento de rotinas de trabalho distintas, normalmente fora de sala de aula, e, portanto, requereriam o cumprimento da carga horária total na respectiva atividade.


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Ocorre que a análise da base de dados do Sistema ISE apontou para uma situação relevante: estima-se que 88.288 horas não estejam sendo alocadas ao quadro de profissionais do magistério gaúcho. Por alocação de carga horária entende-se a atribuição de horas de trabalho, no sistema ISE, associada a uma determinada atividade, seja administrativa ou de regência de classe. As causas possíveis para a estimativa apresentada decorrem do não preenchimento ou preenchimento inadequado de relatórios e cadastros gerenciais – o que é bem possível –, de erro na base de dados – o que é pouco provável –, e/ou, do que é pior, da situação fática de não cumprimento de horas por parte dos professores, seja por ineficiência na alocação de horas por parte dos gestores, seja por situações individuais de naturezas diversas.

Esta análise não afirma que haja má fé ou intencionalidade no não cumprimento da carga horária, apenas mostra que, com base nas informações disponíveis, a alocação dos recursos humanos poderia gerar uma situação mais benéfica à comunidade escolar, seja pelo melhor atendimento das demandas das específicas locais, seja pela redução do custo total do sistema de educação estadual.

O Quadro 14 apresenta o número total de horas não alocadas por CRE, horas que deixaram de ser alocadas aos professores ou que não foram cumpridas. É o resultado da diferença entre o número total de horas “contratadas” (regime de trabalho) e o número total de horas registradas no sistema. Além disso, é apresentada a proporção de carga horária não alocada com relação ao total e a proporção da carga horária dispensada unicamente à atividade de regência, atividade precípua do magistério.

Quadro 14 – Alocação de Horas a Professores

CRE Número total

de professores

Regime de trabalho total

(horas)

Carga horária não

alocada (horas)

Proporção de carga horária não alocada

(%)

Proporção da carga horária dispensada

à regência de classe (%) (a)

Número de professores sem

atribuição de carga horária (b)

1 8.199 234.893 14.794 6,30 62,22 431 2 4.413 132.278 2.137 1,62 63,08 54 3 1.946 53.178 1.126 2,12 60,02 35 4 3.220 93.009 621 0,67 63,23 16 5 3.517 94.450 5.280 5,59 61,13 171 6 2.835 78.040 962 1,23 59,91 35 7 3.049 79.693 2.290 2,87 60,48 72 8 3.597 93.924 6.914 7,36 59,53 216 9 1.302 34.722 2.012 5,79 59,02 52

10 2.154 62.072 3.047 4,91 63,76 91 11 2.752 76.234 3.907 5,13 57,91 119 12 2.464 70.099 3.038 4,33 60,54 95 13 1.805 49.481 2.818 5,70 57,65 86 14 1.192 32.072 2.155 6,72 55,13 80 15 2.367 61.382 2.964 4,83 61,04 113 16 1.637 45.527 1.059 2,33 64,77 39 17 1.844 46.673 3.211 6,88 54,35 125 18 1.576 40.807 1.335 3,27 61,74 39 19 1.924 55.234 3.072 5,56 59,16 86 20 2.346 63.858 5.298 8,30 59,01 180 21 1.618 43.929 2.116 4,82 62,21 62 23 822 21.320 1.368 6,42 55,60 46 24 1.304 35.514 1.680 4,73 56,55 45


25

25 1.411 35.293 1.152 3,26 59,10 45 27 2.163 67.188 3.425 5,10 58,61 95 28 3.702 108.878 3.724 3,42 61,75 116 32 1.097 30.490 1.593 5,22 58,70 57 35 1.292 34.303 2.078 6,06 58,54 65 36 1.625 42.859 1.943 4,53 57,75 70 39 1.573 39.063 1.169 2,99 57,12 40

Total 70.746 1.956.463 88.288 4,51 60,32 2.776 Fonte: base de dados do Sistema ISE. Notas: 1) Por alocação de carga horária entende-se a atribuição de horas de trabalho, no sistema ISE, associada a uma

determinada atividade, seja administrativa ou de regência de classe. 2) Foram excluídos da análise os profissionais do magistério com afastamento total. 3) Para o cômputo de horas não alocadas, houve arredondamento de horas-aula para baixo (número inteiro equivalente a 2/3 do total), de forma a não superestimar o quantitativo de horas de planejamento (1/3) necessárias para o cumprimento do regime de trabalho individual. 4) As horas-atividade, por sua vez, devem ser realizadas de forma integral. (a) Valores referentes à média dentre os professores do cumprimento de carga horária em atividades de regência de classe. (b) Número de professores sem alocação, no sistema ISE, de carga horária administrativa e de períodos de regência de classe.

Cabe ressaltar que o Quadro 14 expressa valores que contemplam todas as unidades escolares, com base nas informações disponíveis na base de dados do Sistema ISE.

A CRE 01, por exemplo, que diz respeito às escolas do Município de Porto Alegre, possui um total de horas não alocadas de 14.794. Em outras palavras, em Porto Alegre há 739 professores de 20 horas que poderiam ser realocados de forma a satisfazerem melhor aos serviços educacionais, seja aumentando a carga letiva individual, quando necessário, desenvolvendo outras atividades de apoio, disponibilizando-os a outras escolas, seja não contratando emergencialmente esta mesma medida de professores.

No agregado, 88.288 horas deixaram de ser alocadas, cumpridas ou registradas, de forma a gerar um contingente de ineficiência e/ou de subregistro da ordem de 4.414 professores de 20 horas. Em termos monetários, há uma perda mensal da ordem de R$ 4.232.540,4610 pela alocação não otimizada de atividades aos profissionais de magistério. Por este prisma, até 4.414 contratos temporários de 20 horas poderiam ser encerrados, gerando a economia descrita.

No que tange à proporção no cumprimento da carga horária total em atividades de regência de classe, a meta a ser alcançada é 66,67%, ou seja, 2/3 da carga em atividades típicas de docência. No total das CREs, o número alcançado é 60,32%, evidenciando que há margem para melhorias na ocupação dos professores em sala de aula.

De forma complementar, o Gráfico 5 apresenta a frequência de professores conforme a carga horária não alocada.

10 Resultado da multiplicação do número de professores (4.414) pelo piso da categoria para 20 horas sem vantagens (R$ 958,89).


26

Fonte: base de dados do Sistema ISE.

Ao todo, a base de dados do Sistema ISE aponta 6.875 professores com alguma disparidade na alocação de horas, havendo concentração de valores em menores cargas horárias.

Tendo em vista os aspectos mencionados, é notório que o montante de horas apresentado não é factível de ser totalmente realocado no curtíssimo prazo e ainda mais de forma integral. Entretanto, a Equipe salienta que esforços devem ser implementados no sentido de melhorar a alocação dos professores, principalmente dos efetivos, de reduzir o contingente de professores contratados, de aumentar a carga horária em regência de classe e de aprimorar o registro das informações funcionais nas escolas.

Um bom ponto de partida seria a análise detalhada das Coordenadorias Regionais com maiores cargas horárias a alocar e a averiguação das situações individuais mais sérias. Especial atenção deve ser dada à última coluna do Quadro 14, que apresenta o número total de professores sem nenhuma atribuição de carga horária.

3.2. Profissionais do Magistério em Atividades Administrativas

A análise de informações do Sistema ISE revelou um dado instigante: 8.136 professores desempenham atividades de cunho iminentemente administrativo ou de natureza não declarada.

Além das funções de regência de classe (em sala de aula), há outras atividades desenvolvidas por um professor dentro da estrutura educacional, destacadamente direção, coordenação e supervisão pedagógicas, orientação educacional, atividades e projetos especiais com alunos, entre outras. Essas, apesar de não constituírem atividades típicas de regência, são precípuas de professores e não estão sendo relatadas neste item.

Mas há um conjunto de atividades intrinsecamente administrativas que não guardam relação com a atividade docente, destacadamente as apresentadas no Quadro 15.

3.677

2.419

101 678

6.875

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

01 a 10 horas 11 a 20 horas 21 a 30 horas 31 a 40 horas Total

Gráfico 5 - Frequência de professores com carga horária não alocada


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Quadro 15 – Atividades administrativas desempenhadas por professores

Atividade Número total de professores

Carga horária total na

atividade

Professores com contrato temporário

Auxiliar em biblioteca (para escola sem bibliotecário) 3.890 86.231 113 Técnico administrativo/CRE 676 22.175 1 Auxiliar na secretaria escolar 388 8.367 25 Auxiliar administrativo-financeiro 149 4.276 6 Auxiliar de portaria 143 2.281 - Monitor de escola 51 1.237 24 Bibliotecário (quadro técnico científico) 39 949 1 Técnico administrativo/SE 34 1.040 - Atividade no setor de internato 31 699 3 Coordenador de turno (para delimitação de função) 29 622 2 Auxiliar de monitor (para delimitação de função) 25 492 - Outras atividades 10 (b) 254 2 (c) Subtotal 5.465 128.623 177 Sem atividade descrita (a) 2.671 - 256

Total 8.136 128.623 433 Fonte: base de dados do Sistema ISE. Nota: 1) Todas as atividades contendo “para delimitação de função” apresentadas no Quadro foram preenchidas por

servidores sem delimitação de função. (a) Para 2.671 professores não foram lançadas informações referentes à atividade e também não houve atribuição de carga horária administrativa ou docente. (b) Foram englobadas em outras atividades: marceneiro (escola técnica, funcionário do quadro geral), técnico administrativo/Conselho Estadual de Educação, auxiliar de merendeira (para delimitação de função), auxiliar de servente (para delimitação de função), motorista, técnico agrícola e telefonista. (c) Foram consideradas em outras atividades: marceneiro (escola técnica, funcionário do quadro geral) e motorista.

O Quadro mostra que 5.465 professores encontram-se em desvio de função, desempenhando funções estritamente administrativas, enquanto que, sobre os 2.671 professores sem função declarada, nada pode-se afirmar com certeza. Neste caso, há falha de informação e probabilidade não desprezível de desempenho de atividades não ligadas à regência de classe, ou até de não cumprimento de carga horária.

Dos 8.136 professores elencados, 433 referem-se a profissionais com contrato temporário, fato que limita o entendimento de urgência e de relevante interesse público, visto que são atividades menos suscetíveis a variações de demanda.

A contratação temporária de professores está regida pela Lei Estadual nº 11.126/1998, pela Lei Estadual nº 14.464/2014 e pelo Decreto Estadual nº 51.490/2014.

A questão central é que o professor, contratado ou concursado, deve desempenhar as atividades precípuas de seu cargo e de sua formação. O artigo 4º do Decreto Estadual nº 51.490/2014 diz que os candidatos a contratos temporários, por exemplo, poderão ser classificados para “atuar na sua habilitação ou na Área do Conhecimento”, de acordo com “a titulação apresentada”. O mesmo entendimento é apresentado no §1º do artigo 19 da Lei Estadual nº 11.126/1998. Os professores devem, portanto, desempenhar suas funções conforme suas habilitações específicas. O desempenho de atividades na secretaria, na biblioteca ou nas demais dependências das unidades educacionais é destinado a servidores com outras formações.


28

A atividade de auxiliar de biblioteca (para escola sem bibliotecário), por exemplo, função administrativa e não complexa realizada por 3.890 professores sem formação ou habilitação específica para tal, também é desempenhada por 148 servidores do quadro.

A alocação de professores em atividades administrativas, além de configurar desvio de função, gera efeitos em termos de eficiência na realização das tarefas, seja por incapacidade ou por formação inadequada para a execução de outras funções, seja pela não alocação de professores nas escolas ou estabelecimentos com carência de profissionais de educação em suas atividades típicas docentes. Além disso, tal alocação gera elevação de custos, dado que a remuneração de um professor, mesmo que ainda distante da adequada, ainda é maior que a remuneração dos demais servidores do quadro das escolas.

Calculando-se os efeitos da substituição dos profissionais do magistério por servidores do quadro das escolas, 128.623 horas (não há contabilização de horas para as atividades sem descrição) deveriam ser realocadas de um para o outro grupo. Isso equivale a 3.215 professores com 40 horas. Considerando-se a diferença de vencimentos de um professor para 40h (piso nacional básico e sem vantagens, de R$ 1.917,78) e de um servidor do quadro para 40h (básico e sem vantagens do nível inicial de um agente educacional II, de R$ 1.117,30) da ordem de R$ 800,48, chega-se a um ônus excedente mensal de R$ 2.573.543,2011. Esta é a perda mensurável pela alocação não otimizada dos profissionais de magistério em atividades alheias às suas competências.

3.3. Redução de Carga Horária por Idade para Professores

O Decreto Estadual n.º 49.448/2012, em seu artigo 6º, regulamenta a redução das horas-aula de que trata o artigo 119 da Lei Estadual nº 6.672/1974, estabelecendo que tal redução “será feita progressivamente quando o profissional regente completar, conjuntamente, no mínimo, os requisitos de idade e tempo de serviço no Magistério Público Estadual”, mediante requerimento do interessado.

A partir dos 50 anos de idade, juntamente com 20 anos de magistério, é permitida a redução de horas-aula por idade, devendo ser compensadas em atividades de apoio pedagógico ou de apoio administrativo, conforme a necessidade da escola.

Este instituto, apesar de legal, não coaduna com o princípio da eficiência administrativa, visto que permite a saída de sala de aula de profissionais com ampla experiência e, naturalmente, capacitados ao trabalho aos 50 ou 55 anos de idade. Além disso, tal dispensa submete a gestão escolar a uma situação de realocação de professores, nem sempre da forma mais otimizada.

Não bastassem as dificuldades de compatibilização dos interesses pessoais com os organizacionais, o instituto da redução de horas-aula por idade não se mostrou eficiente do ponto de vista de cumprimento da carga horária de apoio pedagógico ou administrativo. O Quadro 16 apresenta o número de professores por CRE que utilizam do benefício, bem como a efetividade do mesmo.

11 Resultado da multiplicação do número de professores com 40 horas (3.215) pela diferença de vencimento (R$ 800,48).


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Quadro 16 – Redução de horas-aula por idade para professores CRE Número de

professores Carga horária

total Carga horária não alocada

Professores com carga horária não alocada

1 83 313 239 56 2 38 127 103 26 3 32 87 29 9 4 12 42 30 8 5 90 310 192 48 6 87 290 58 15 7 197 570 353 88 8 96 311 247 62 9 58 183 103 29

10 45 125 104 31 11 12 32 - - 12 26 64 23 7 13 33 90 71 20 14 17 52 40 10 15 67 232 113 29 16 51 163 7 2 17 19 56 12 4 18 62 223 105 29 19 51 165 99 25 20 30 118 76 19 21 20 62 34 10 23 28 94 75 21 24 54 138 109 34 25 55 147 24 8 27 47 162 113 31 28 59 235 135 30 32 4 22 18 3 35 39 116 56 17 36 62 221 106 29 39 16 55 23 6

Total 1.490 4.805 2.697 706 Fonte: base de dados do Sistema ISE.

Dos 1.490 beneficiados com a redução de carga horária em sala de aula, 706 professores não possuem alocação das respectivas horas em atividades fora de regência de classe. Desta forma, 2.697 horas deixaram de ser alocadas a 706 profissionais, resultado de falha nos registros ou do simples descumprimento da respectiva carga horária, razão pela qual se sugere o acompanhamento regular dos casos e até a revisão do instituto.

A análise específica de alguns casos evidenciou professores com redução de carga horária por idade, sem cumprimento das respectivas horas em outras atividades, com percepção integral de vencimentos e com abono permanência. Este fato, por si só, indica que, se há a faculdade de aposentadoria e a mesma não é implementada por haver capacidade laboral, não faz sentido haver redução de horas-aula, pela própria escolha e aptidão ao trabalho.

Cabe ressaltar que o reflexo financeiro já está contabilizado no Subitem 3.1.


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3.4. Afastamentos de Professores

Os afastamentos dos profissionais do magistério, apesar de não fazerem parte da base de cálculo das ineficiências na alocação de horas, constituem tema a ser debatido, principalmente no que concerne às cedências.

O Quadro 17 mostra o quantitativo de professores com registro de afastamento total de suas atividades e os respectivos motivos.

Quadro 17 – Afastamento total de professores Motivo Número de professores Percentual sobre o total (%)

Licença prêmio 1.692 33,73 Licença para tratamento de saúde 900 17,94 Permutada 568 11,32 Licença saúde gestante 469 9,35 Cedida à empresa 359 7,16 Licença para tratar de interesses particulares 273 5,44 Licença maternidade INSS 146 2,91 Licença para acompanhar cônjuge 108 2,15 Licença saúde INSS 103 2,05 Licença por doença na família 86 1,71 Licença para exercer mandato eletivo 63 1,26 Aguardando aposentar no sistema RHE 50 1,00 Abandono de cargo 38 0,76 Aguardando permuta 37 0,74 Dispensa de contrato (sem data fim) 34 0,68 Licença aguardando aposentadoria 28 0,56 Aguardando cedência 24 0,48 Exonerado 12 0,24 Aguardando processo judicial 10 0,20 Licença adoção 7 0,14 Licença qualificação profissional 3 0,06 Inquérito administrativo 2 0,04 Licença acidente de trabalho INSS 2 0,04 Licença para concorrer a cargo eletivo 1 0,02 Suspensão de contrato 1 0,02

Total 5.016 100,00 Fonte: base de dados do Sistema ISE.

Se forem consideradas cedências (359), aguardo de cedências (24) e licenças para tratamento de interesses particulares (273) – diga-se de passagem, todos direitos dos professores, mas que precisam ser chancelados pelo ente público –, chega-se a um contingente de 656 profissionais que poderiam estar desempenhando atividades educacionais, mas que, por autorização da SEDUC, não estão. Sendo o objetivo maior o serviço público de educação, novos afastamentos (ou a renovação deles) dessa ordem não são recomendados.

Importante destacar que não há contabilização de efeito financeiro, visto que a cedência pode ser com ônus para o destino e que a licença para interesses ocorre sem a percepção de vencimentos. Entretanto, há efeitos indesejáveis em termos de gestão de recursos humanos.


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4. ALOCAÇÃO INEFICIENTE DE ATIVIDADES A SERVIDORES

4.1. Carga Horária Não Alocada a Servidores

Da mesma forma que para os professores, cada um dos servidores de escola possui uma quantidade de horas a cumprir definida em seu regime de trabalho.

A análise da base de dados do Sistema ISE apontou para um significativo número de horas – 33.702 – que não estão sendo alocadas ao quadro de servidores de escola gaúcho. Por alocação de carga horária entende-se a atribuição de horas de trabalho, no sistema ISE, associada a uma determinada atividade, seja administrativa ou de regência de classe. As possíveis causas são: falhas no preenchimento de relatórios e cadastros gerenciais (alta probabilidade), erro na base de dados (baixa probabilidade) e/ou, a pior situação, o mero descumprimento da carga horária por parte dos funcionários, por ineficiência na alocação de horas por parte dos gestores ou por situações específicas de cunho individual.

Com base nas informações disponíveis, consegue-se afirmar que a melhor alocação dos recursos humanos poderia gerar uma situação de maior bem estar na educação no Estado, mas não é possível aferir situações de má fé ou dolo no não cumprimento da carga horária ou no registro das próprias informações.

O Quadro 18 apresenta o número total de horas não alocadas aos servidores por CRE, resultado da diferença entre o número total de horas “contratadas” (regime de trabalho) e o número total de horas registradas como cumpridas no sistema, entre outras variáveis.

Quadro 18 – Alocação de horas a servidores de escolas

CRE Número total de servidores

Regime total de trabalho

(horas)

Carga horária não alocada

(horas)

Proporção de carga horária não alocada

(%)

Número de servidores sem atribuição de carga horária (a)

1 1.943 77.390 3.518 4,55 84 2 1.043 41.600 1.368 3,29 33 3 535 21.220 319 1,50 7 4 675 26.880 410 1,53 10 5 912 36.380 1.019 2,80 24 6 742 29.570 360 1,22 8 7 830 32.980 412 1,25 10 8 945 37.660 2.070 5,50 50 9 478 18.970 988 5,21 23

10 655 26.180 940 3,59 23 11 772 30.770 1.670 5,43 40 12 622 24.720 1.540 6,23 40 13 506 20.160 1.110 5,51 28 14 372 14.840 1.320 8,89 34 15 767 30.560 1.670 5,46 41 16 396 15.650 730 4,66 18 17 557 22.180 1.560 7,03 38 18 409 16.300 700 4,29 17 19 628 25.030 1.180 4,71 29 20 692 27.570 2.060 7,47 52 21 530 21.120 950 4,50 23 23 207 8.190 300 3,66 7


32

24 459 18.300 998 5,45 25 25 369 14.620 220 1,50 6 27 577 22.970 1.020 4,44 25 28 1.005 39.960 1.200 3,00 30 32 386 15.390 1.140 7,41 28 35 449 17.850 1.010 5,66 26 36 486 19.230 1.320 6,86 33 39 409 16.140 600 3,72 14

Total 19.356 770.380 33.702 4,37 826 Fonte: base de dados do Sistema ISE. Notas: 1) Por alocação de carga horária entende-se a atribuição de horas de trabalho, no sistema ISE, associada a uma

determinada atividade, seja administrativa ou de regência de classe. 2) Foram excluídos da análise os servidores do quadro com afastamento total. 3) Não estão sendo considerados agentes políticos e comissionados. (a) Número de servidores sem alocação, no sistema ISE, de carga horária em atividades.

A CRE 14, por exemplo, que conta com 372 servidores, possui um total de horas não alocadas de 1.320. Em outras palavras, naquela Coordenadoria há 33 servidores de 40 horas que poderiam ser realocados de forma a desempenharem de forma efetiva seus serviços educacionais, seja aumentando a carga horária individual, quando necessário, disponibilizando-os a outras escolas, seja não contratando emergencialmente esta mesma medida de servidores.

Acumuladamente, 33.702 horas deixaram de ser alocadas, cumpridas ou registradas, de forma a gerar um montante de ineficiência e/ou de subregistro de 842 servidores de 40 horas. Em termos financeiros, há uma perda mensal da ordem de R$ 940.766,6012 pela alocação não otimizada de atividades aos servidores de escola. Desta forma, até 842 contratos temporários de 40 horas poderiam ser encerrados, ou 11,47% de um total de 7.338.

Complementando a análise, o Gráfico 6 apresenta a frequência de servidores conforme a carga horária não alocada.

Fonte: base de dados do Sistema ISE.

12 Resultado da multiplicação do número de servidores (842) pelo vencimento inicial e sem vantagens de um agente educacional II para 40 horas (R$ 1.117,30).

12 65

13

798 888

-

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1.000

01 a 10 horas 11 a 20 horas 21 a 30 horas 31 a 40 horas Total

Gráfico 6 - Frequência de servidores com carga horária não alocada


33

A base de dados aponta 888 servidores com alguma diferença entre a o regime de trabalho e o cumprimento de horas, havendo concentração de valores na faixa de 40 horas (carga completa).

Mais uma vez, é de se assinalar que a realocação de horas e de recursos é teórica, não factível a curtíssimo prazo. Os números apresentados constituem uma margem para políticas de otimização, de forma a melhorar a utilização dos servidores efetivos disponíveis e a reduzir o número de servidores contratados, quando possível. Além disso, é necessário o adequado registro de informações gerenciais nas unidades escolares.

5. DISTRIBUIÇÃO DE ALUNOS

A quantidade de alunos por turma deve observar os Pareceres nos 398/2005, 1.400/2002 e 580/2000 do Conselho Estadual de Educação do Rio Grande do Sul (CEEd), os quais estabelecem normas para oferta do Ensino Infantil, Fundamental e Médio, respectivamente.

Os referidos pareceres estabelecem as recomendações, quanto aos limites de alunos por turma, dispostas no Quadro 19.

Quadro 19 - Recomendações CEEd - Limites de Alunos por Turma Parecer n° Modalidade Seriação Alunos por Turma Espaço físico mínimo por aluno

398/2005 Educação Infantil

0 a 2 anos Até 05 crianças por professor

Proporção mínima de 1,20m² por criança 3 anos Até 15 crianças por

professor de 4 anos até

completar 6 anos Até 20 crianças por

professor

1.400/2002 Ensino Fundamental

1° ano 25 Proporção de 1,20m² por aluno em cada sala. 2° ao 4° ano 30

5° ao 8° ano 35

580/2000 Ensino Médio 50 Ocupação calculada na razão de 1,20m², por aluno, não podendo

ter área inferior a 15,00m².

Considerando a implantação do Ensino Fundamental de 9 anos, Lei Federal n° 11.274/2006, e não tendo sido verificada alteração no Parecer n° 1.400/2002, ou existência de outro parecer tratando do assunto, foram definidos, para fins desse trabalho, os seguintes limites para o Ensino Fundamental de 9 anos: 25 alunos, do 1° ao 2° ano, 30 aluno, do 3° ao 5° ano, e 35 alunos, do 6° ao 9° ano, permanecendo sem alterações a recomendação referente ao espaço físico mínimo por aluno em cada sala.

Foram analisadas as situações passíveis de redução de turmas mediante redistribuição dos alunos, bem como a existência de turmas acima do limite recomendado pelo CEEd.


34

5.1. Situações Passíveis de Redução de Turmas Mediante Redistribuição

Selecionaram-se os dados referentes ao ensino fundamental, ensino médio (Politécnico), normal (Magistério) e Profissional (Curso Técnico), excluindo-se a Educação Infantil, em razão da Portaria nº 258/2015, bem como a Educação Especial e Ensino de Jovens e Adultos (EJA), dada as características que envolvem essas modalidades. A seleção objeto de análise totalizou aproximadamente 85,01% do total de alunos matriculados e 87,16% das turmas existentes.

Com a finalidade de verificar a quantidade de turmas passíveis de redução, o critério de redistribuição foi a possibilidade da quantidade total de alunos de uma mesma seriação, turno e escola ser redistribuída em um número de turmas com capacidades iguais a menor capacidade de vagas disponíveis, dentre as turmas daquele conjunto.

Adicionalmente foram observadas as recomendações do CEEd e, no caso do limite de alunos por turma recomendado ser inferior a menor capacidade de vagas dentre as turmas do conjunto sob análise, optou-se pelo menor valor.

Ao observar esse critérios, foram respeitadas as recomendações do CEEd, bem como a capacidade física das salas disponíveis ao conjunto de turmas sob análise, pois a análise limitou-se à sala de aula que apresentava a menor capacidade de vagas.

Ressalta-se que esse trabalho não avaliou, e nem seria possível em razão da dimensão analisada, as questões pedagógicas que estariam envolvidas em cada situação específica identificada (redistribuição ou junção de turmas). O objetivo é evidenciar a possibilidade de melhor alocação de alunos por turma, e consequentemente de professores, em razão da menor quantidade de turmas necessárias.

Entende-se que pedagogicamente a redistribuição de turmas e alunos durante o ano letivo poderia acarretar prejuízos aos alunos e professores em termos didáticos e de aprendizagem, o que implicaria queda na qualidade do ensino.

Modificações ao longo do período letivo para uma alocação mais eficiente podem ser efetivadas, mas os gestores devem avaliar tal possibilidade considerando as orientações pedagógicas para cada seriação de ensino, a fim de garantir a qualidade na educação.

O Quadro 20 expõe situações exemplificativas em que há quantidade de turmas passíveis de redistribuição, considerando as lotações atuais de cada turma.


35

Quadro 20 - Exemplo de Possibilidade de Redistribuição de Turmas do 1° Ano do Ensino Médio de Escola Localizada no Município de Porto Alegre

Turno Turma Vagas Lotação Redistribuições com menos turmas

Redução de turmas com a redistribuição

Tarde 12 A 35 27 10 turmas: sendo nove turmas com 33 alunos e

uma turma 34 alunos 5 turmas Tarde 12 B 37 20

Tarde 12 C 35 25 Tarde 12 D 38 23 Tarde 12 E 35 19 11 turmas: sendo dez

turmas com 30 alunos e uma turma com 31 alunos

4 turmas Tarde 12 F 35 22 Tarde 12 G 35 28 Tarde 12 H 35 25 Tarde 12 I 35 21 12 turmas: sendo cinco

turmas com 27 alunos e sete turmas com 28 alunos

3 turmas Tarde 12 J 35 22 Tarde 12 K 35 21 Tarde 12 L 35 18 Tarde 12 M 35 20 13 turmas: sendo sete

turmas com 25 alunos e seis turmas com 26 alunos

2 turmas Tarde 12 N 35 20 Tarde 12 O 35 20 Total 15 530 331

Percebe-se que a redistribuição para 12 ou 13 turmas possibilitaria reduzir turmas e ainda permanecer com a lotação igual ou inferior à lotação máxima atual, no caso de 28 alunos (turma 12 G).

Quadro 21 - Exemplo de Possibilidade de Redistribuição de Turmas do 9° Ano do Ensino Fundamental de Escola Localizada no Município de Santa Maria



Tarde 91 30 17 3 turmas: sendo duas

turmas com 25 alunos e uma turma com 24 alunos

1 turma Tarde 92 29 19 Tarde 93 29 19 Tarde 94 29 19 Total 4 117 74

Percebe-se que a redistribuição para 3 turmas, possibilitaria reduzir turmas e permanecer dentro das recomendações do CEEd, que para essa seriação é de 35 alunos por sala, bem como do limite físico de cada sala de aula, que teriam capacidade de 29 vagas.

Quadro 22 - Exemplo de Possibilidade de Redistribuição de Turmas do 5° Ano do Ensino Fundamental de Escola Localizada no Município de Cruz Alta



Manhã Quinto A 25 8 1 turma com 19 alunos 1 turma Manhã Quinto B 30 11

Total 2 55 18


36

Nota-se que a junção possibilitaria reduzir uma turma e permanecer dentro das recomendações do CEEd, que no caso dessa seriação é de 30 alunos por sala, bem como do limite físico da sala de aula com menor capacidade, que teria 25 vagas.

As flutuações das quantidades de matrículas iniciais ao longo do período letivo, em relação à quantidade de alunos que permanecem após as transferências e abandonos, certamente afetam a gestão da quantidade de turmas necessárias por seriação em cada escola e a taxa de ocupação. Mas esse fato não é impeditivo para a análise e estudo da possibilidade de redistribuição de turmas e alunos.

De suma importância, também, observar as orientações pedagógicas para as seriações envolvidas, dado que uma redistribuição de turmas do ensino fundamental nas séries iniciais, implicaria diferentes impactos em termos didáticos e de aprendizagem, quando comparada a uma implementada em turmas do ensino médio.

Não se está afirmado nesse estudo que devem ser reduzidas as turmas identificadas, mas sugerindo-se que sejam elaboradas análises pelas Coordenadorias Regionais no conjunto das escolas sob as respectivas jurisdições, a fim de identificar situações em que a redistribuição dos alunos seria possível dentro das recomendações do CEEd e dos limites físicos das salas de aulas de cada escola.

A quantidade total de turmas passíveis de redistribuição totaliza 811 turmas, sendo 355 pertencentes ao ensino fundamental, 458 ao ensino médio (Politécnico), normal (Magistério) e Profissional (Curso Técnico). O Quadro 23 expõe as quantidades por Coordenadorias Regionais e tipo de ensino.


37

Quadro 23 - Quantidade de Turmas passíveis de redistribuição

CRE Ensino Fundamental Ensino Médio, Normal e Profissional Total Séries Iniciais (1° a 5° ano) Séries Iniciais (6° a 9° ano)

1 10 10 35 55 2 4 11 38 53 3 4 2 22 28 4 0 7 43 50 5 6 11 20 37 6 6 7 4 17 7 5 2 13 20 8 11 12 29 52 9 8 6 10 24

10 12 11 23 46 11 5 6 12 23 12 4 3 12 19 13 8 5 22 35 14 7 4 4 15 15 5 1 8 14 16 6 11 11 28 17 3 3 6 12 18 8 6 10 24 19 11 11 16 38 20 10 13 16 39 21 4 6 17 27 23 3 1 4 8 24 2 4 3 9 25 3 4 7 14 27 2 7 17 26 28 4 1 21 26 32 7 5 8 20 35 8 11 7 26 36 1 1 11 13 39 2 2 9 13

Total 169 184 458 811

A fim de mensurar monetariamente o valor que, em tese, poderia gerar uma alocação mais eficiente, foi considerado que cada turma possui 20 horas-aula semanais, e dado que o piso da categoria para 20 horas (sem vantagens) é de R$ 958,89, chega-se ao montante de R$ 777.659,7913 mensais passível de alocação mais eficiente.

A mensuração financeira decorrente da redistribuição teórica levantada é de fácil percepção no caso de seriações iniciais do Ensino Fundamental, pois a cada turma corresponde um professor. No caso das séries finais do Ensino Fundamental e no Ensino Médio, a análise torna-se mais complexa em razão das aulas serem ministradas por professores especialistas em diferentes disciplinas, motivo pelo qual se adotou como medida o custo equivalente a 20 horas-aula semanais por turma.

13 Resultado da multiplicação do número de turmas (811) pelo piso da categoria para 20 horas sem vantagens (R$ 958,89).


38

5.2. Existência de Turmas Acima do Limite Recomendado pelo CEEd

No tocante a turmas com lotações acima das recomendações do CEEd, e portanto podendo haver, em tese, prejuízos didáticos ou de aprendizagem em relação a turmas dentro dos limites de alunos por sala, verificou-se a existência de determinadas escolas com turmas indicando lotação acima do limite recomendado.

O Quadro 24 lista a quantidade de turmas por Coordenadorias Regionais nessa condição. Foram identificadas 813 turmas no total, sendo 536 do Ensino Fundamental (séries iniciais), 218 turmas do Ensino Fundamental (séries finais) e 59 turmas do Ensino Médio.

Quadro 24 - Turmas Acima do Limite Recomendado pelo CEEd CRE Ensino Fundamental Ensino Médio, Normal e

Profissional Total Séries Iniciais (1° a 5° ano) Séries Iniciais (6° a 9° ano) 1 110 30 7 147 2 30 28 5 63 3 7 1 0 8 4 44 7 3 54 5 22 7 6 35 6 8 8 0 16 7 15 0 1 16 8 2 0 1 3 9 0 0 0 0

10 8 3 0 11 11 24 5 2 31 12 18 9 4 31 13 5 0 1 6 14 0 0 0 0 15 13 1 0 14 16 0 0 0 0 17 4 0 0 4 18 9 4 4 17 19 14 2 0 16 20 1 0 0 1 21 0 0 0 0 23 7 3 1 11 24 1 2 0 3 25 0 0 0 0 27 34 17 10 61 28 149 87 13 249 32 1 0 0 1 35 2 0 1 3 36 3 0 0 3 39 5 4 0 9

Total 536 218 59 813


39

5.3. Observações quanto à Distribuição de Alunos

Ressalta-se que todos os resultados foram obtidos a partir dos dados constantes no Sistema ISE, sendo que eventuais divergências em relação à realidade de cada escola podem decorrer da não atualização ou inserção equivocada de informações no referido sistema. Tais divergências, se verificadas, devem ser mitigadas para melhor gestão com uso daquelas informações.

As oscilações de matrículas decorrentes das transferências e abandonos que, conforme Subitem 1.2 Contextualização, totalizaram em média 13,49% ao ano no período de 2009 a 10-11-2015, certamente dificultam a alocação mais eficiente dos alunos, bem como sua manutenção dentro dos limites recomentados pelo CEEd.

Repisa-se que modificações ao longo do período letivo na quantidade de alunos por turma (decorrentes de junção, redistribuição ou criação) podem ser efetivadas, mas os gestores devem avaliar tal possibilidade considerando as orientações pedagógicas para cada seriação de ensino, a fim de garantir a qualidade na educação.

Entende-se que uma distribuição equilibrada de turmas e alunos, bem como de professores a partir de tal repartição, proporcionaria também aumento na qualidade do ensino, seja em termos didáticos e de aprendizagem, seja na carga de trabalho que cada professor estará exposto, pois se poderia dispensar, dentro dos limites factíveis, um tratamento mais equânime aos alunos e professores.

A determinação da quantidade de turmas, seguindo orientações técnicas e pedagógicas bem definidas, é essencial para posterior definição da quantidade de professores que serão necessários em cada escola. Entende-se que o protagonismo das Coordenadorias Regionais é importante, devendo ser implementada uma análise constante na identificação de situações que podem gerar alocações mais eficientes e equânimes.

6. ESCOLAS DE EDUCAÇÃO INFANTIL

6.1. Sobreposição de Escolas da Educação Infantil

Segundo o artigo 211, § 3º, da Constituição Federal, os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio (incluído pela EC nº 14/1996). Ocorre que a educação infantil, apesar de não ser considerada prioridade para os Estados, pode ser oferecida pela rede estadual de ensino, de forma complementar ou até mesmo exclusiva em alguns casos.

Os dados do Censo Escolar de 2014 indicavam que a rede estadual atendia a 9.017 alunos na educação infantil, dispostos em 587 turmas de 409 escolas. O Quadro 25 contempla um resumo de informações dos 123 municípios que possuíam vagas em escolas estaduais na educação infantil.



40

Quadro 25 – Rede de educação infantil no Estado Município Rede estadual Rede municipal

Escolas Turmas Alunos Escolas Turmas Alunos ÁGUA SANTA 2 2 10 1 6 115 AJURICABA 1 1 12 4 17 191 ALEGRETE 9 10 209 30 100 1.606 ALPESTRE 3 3 17 7 12 196 ANTÔNIO PRADO 1 1 11 3 18 304 ARAMBARÉ 1 1 12 2 4 74 ARVOREZINHA 1 2 47 1 10 192 ÁUREA 1 1 20 1 5 63 BAGÉ 6 10 124 57 195 3.275 BARRA DO RIBEIRO 2 2 13 5 17 226 BARROS CASSAL 1 1 12 8 23 268 BENTO GONÇALVES 14 18 317 37 150 2.662 BOM RETIRO DO SUL 1 1 17 9 34 583 BOZANO 1 1 10 1 2 26 BRAGA 1 1 4 3 7 134 CACHOEIRA DO SUL 1 6 105 27 133 1.577 CAMAQUÃ 1 1 19 19 65 1.053 CAMPO NOVO 1 2 11 5 11 187 CANDELÁRIA 1 1 13 8 28 393 CÂNDIDO GODÓI 1 2 28 5 19 165 CANELA 1 1 27 11 73 1.129 CAPÃO DA CANOA 1 1 15 13 122 1.524 CAPÃO DO CIPÓ 1 1 3 1 4 60 CAPIVARI DO SUL 1 2 23 2 13 192 CARLOS BARBOSA 1 1 24 15 52 729 CERRO GRANDE 1 1 10 2 5 81 CIDREIRA 1 2 32 6 26 582 CONSTANTINA 2 2 10 7 27 348 CRUZ ALTA 9 10 172 39 110 1.710 DOM PEDRITO 1 1 19 19 64 919 ENCANTADO 3 3 49 14 58 746 ENCRUZILHADA DO SUL 1 2 47 8 55 664 ENTRE-IJUÍS 1 4 75 5 21 174 EREBANGO 1 1 11 2 7 116 ERECHIM 4 4 67 14 187 2.804 ERVAL SECO 1 1 10 6 17 253 ESPUMOSO 1 1 26 10 40 613 ESTEIO 1 2 3 23 96 1.841 FARROUPILHA 3 3 58 27 59 912 FONTOURA XAVIER 1 1 23 10 20 202 GARIBALDI 7 8 107 14 51 714 GARRUCHOS 1 1 10 2 3 25 GAURAMA 1 1 12 3 9 128 GENERAL CÂMARA 2 2 28 6 19 285 GENTIL 1 1 15 1 8 67 GUAÍBA 5 6 105 21 91 1.712 HERVAL 1 1 16 4 11 189 HUMAITÁ 2 3 27 4 13 163 IJUÍ 15 18 265 24 217 2.375 ILÓPOLIS 1 1 9 1 6 86 JAGUARÃO 2 2 42 15 64 454 JÓIA 1 1 5 6 23 251 JÚLIO DE CASTILHOS 1 1 10 10 45 674 LAJEADO 3 3 54 39 158 2.913


41

LAJEADO DO BUGRE 1 1 3 2 9 125 LIBERATO SALZANO 1 2 10 4 13 140 MANOEL VIANA 2 2 38 3 9 89 MARQUES DE SOUZA 1 1 4 1 9 132 MATO CASTELHANO 2 2 14 1 6 61 MAXIMILIANO DE ALMEIDA 1 1 20 2 7 89 MINAS DO LEÃO 2 2 37 3 6 95 MIRAGUAÍ 1 2 26 4 12 114 NOVA ALVORADA 1 1 14 2 6 109 NOVA BASSANO 1 1 22 4 18 286 NOVA PRATA 1 1 21 9 42 762 NOVO BARREIRO 1 1 5 3 7 124 NOVO HAMBURGO 1 1 1 80 339 5.853 PALMEIRA DAS MISSÕES 11 22 375 14 46 731 PANAMBI 4 4 65 19 98 1.639 PARAÍ 3 4 50 4 16 219 PELOTAS 4 6 111 75 245 3.565 PINHEIRINHO DO VALE 1 1 10 5 12 222 PINTO BANDEIRA 1 2 35 1 1 10 PIRATINI 1 1 21 4 36 418 PLANALTO 2 4 19 6 41 333 PORTO ALEGRE 79 160 2.683 80 321 6.134 REDENTORA 8 11 97 9 16 240 RESTINGA SECA 1 2 35 5 35 279 RIO GRANDE 14 16 279 43 203 2.777 RIO PARDO 1 1 22 20 71 1.115 ROLADOR 1 1 5 3 3 35 RONDA ALTA 2 4 45 4 39 344 ROSÁRIO DO SUL 1 2 30 9 45 643 SALTO DO JACUÍ 2 2 17 8 22 359 SANTA MARIA 3 9 92 51 205 4.156 SANTA ROSA 6 8 114 29 132 2.339 SANT'ANA DO LIVRAMENTO 2 5 91 27 137 2.122 SANTIAGO 1 1 24 21 78 1.533 SANTO ÂNGELO 1 1 23 36 111 2.210 SANTO ANTÔNIO DA PATRULHA 10 11 88 22 65 1.092 SÃO BORJA 5 5 93 27 99 1.439 SÃO FRANCISCO DE PAULA 5 5 101 8 26 361 SÃO GABRIEL 1 2 43 24 68 1.094 SÃO JERÔNIMO 4 4 70 12 28 452 SÃO JOSÉ DO NORTE 2 2 52 8 18 310 SÃO LUIZ GONZAGA 3 3 18 20 57 855 SÃO MARCOS 2 2 39 8 27 448 SÃO MARTINHO 1 1 14 3 12 165 SÃO MIGUEL DAS MISSÕES 1 1 7 7 21 252 SÃO PEDRO DAS MISSÕES 1 1 9 2 2 19 SÃO SEPÉ 1 1 12 11 28 460 SÃO VALENTIM DO SUL 1 1 22 1 3 29 SÃO VALÉRIO DO SUL 1 2 26 1 3 39 SEBERI 1 2 21 8 23 350 SOBRADINHO 1 1 15 13 47 637 SOLEDADE 2 2 27 17 57 999 TAPERA 3 5 67 7 28 360 TAPES 3 3 41 7 30 403 TAQUARA 3 5 96 27 79 1.299 TAQUARI 4 4 73 11 38 559 TEUTÔNIA 2 2 41 14 29 400


42

TIRADENTES DO SUL 4 4 53 5 14 127 TORRES 5 7 82 12 49 848 TRÊS CACHOEIRAS 3 4 51 3 11 172 TRÊS DE MAIO 1 2 34 12 47 762 TRÊS PASSOS 5 7 90 15 52 844 UNISTALDA 1 1 14 1 3 34 URUGUAIANA 10 19 304 13 225 4.194 VACARIA 10 12 241 12 101 1.415 VENÂNCIO AIRES 12 12 193 22 78 1.318 VERANÓPOLIS 1 1 7 10 45 778 VIAMÃO 3 4 63 34 99 1.881 VICENTE DUTRA 3 4 32 3 13 140 Total 409 587 9.017 1.608 6.551 102.862

Fonte: base de dados do Censo Escolar 2014.

Cabe ressaltar que o Quadro 25 expressa valores que contemplam unidades escolares em cidades de grande, médio e pequeno porte, nas zonas urbana e rural, e com especificidades que mereceriam atenção dedicada.

Fato notório, entretanto, é que existe sobreposição de vagas na educação infantil em municípios com uma rede satisfatória de cobertura, ou que, com maior ou menor esforço, poderiam assumir a totalidade de vagas, deixando que o Estado forneça de forma mais adequada serviços educacionais no ensino fundamental e médio, suas atribuições precípuas.

O Quadro 26, por sua vez, contempla informações referentes à presença estadual somente na zona urbana, em municípios que possuem estrutura municipal para a educação infantil14. As cidades foram listadas em ordem crescente da proporção de alunos da rede estadual sobre alunos da rede municipal.

Quadro 26 – Rede estadual de ensino infantil na zona urbana

Município Rede estadual Alunos da rede

municipal

Proporção de alunos da rede estadual sobre alunos da rede

municipal (%) Escolas Turmas Alunos

NOVO HAMBURGO 1 1 1 5.651 0,02 ESTEIO 1 2 3 1.841 0,16 SANTO ANTÔNIO DA PATRULHA 1 1 4 800 0,50 CONSTANTINA 1 1 3 319 0,94 CAPÃO DA CANOA 1 1 15 1.524 0,98 SANTO ÂNGELO 1 1 23 2.155 1,07 SANTIAGO 1 1 24 1.515 1,58 LAJEADO 3 3 54 2.913 1,85 DOM PEDRITO 1 1 19 888 2,14 CAMAQUÃ 1 1 19 882 2,15 VIAMÃO 1 2 38 1.725 2,20 PANAMBI 2 2 36 1.601 2,25 SANTA MARIA 3 9 92 3.939 2,34 CANELA 1 1 27 1.129 2,39 ERECHIM 4 4 67 2.787 2,40 RIO PARDO 1 1 22 901 2,44 SOBRADINHO 1 1 15 612 2,45 PELOTAS 3 5 96 3.358 2,86 SOLEDADE 2 2 27 923 2,93

14 Foram excluídos 7 municípios da Tabela 2 (Áurea, Cerro Grande, Garruchos, Pinto Bandeira, Rolador, São Pedro das Missões, Unistalda), por possuírem somente escolas estaduais na zona urbana (7 escolas, 8 turmas, 103 vagas).


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NOVA PRATA 1 1 21 667 3,15 BOM RETIRO DO SUL 1 1 17 534 3,18 CARLOS BARBOSA 1 1 24 692 3,47 VENÂNCIO AIRES 3 3 47 1.270 3,70 BAGÉ 6 10 124 3.260 3,80 CANDELÁRIA 1 1 13 334 3,89 SÃO GABRIEL 1 2 43 1.094 3,93 SANT'ANA DO LIVRAMENTO 2 5 91 2.021 4,50 TRÊS DE MAIO 1 2 34 748 4,55 ESPUMOSO 1 1 26 565 4,60 ROSÁRIO DO SUL 1 2 30 638 4,70 SÃO MARCOS 1 1 20 411 4,87 SANTA ROSA 6 8 114 2.291 4,98 PIRATINI 1 1 21 418 5,02 SÃO BORJA 4 4 74 1.383 5,35 CIDREIRA 1 2 32 582 5,50 FARROUPILHA 2 2 42 752 5,59 BARROS CASSAL 1 1 12 207 5,80 NOVO BARREIRO 1 1 5 86 5,81 GUAÍBA 5 6 105 1.694 6,20 TORRES 1 2 37 582 6,36 ENCANTADO 3 3 49 739 6,63 URUGUAIANA 9 18 284 4.194 6,77 ENCRUZILHADA DO SUL 1 2 47 664 7,08 CACHOEIRA DO SUL 1 6 105 1.431 7,34 SEBERI 1 2 21 286 7,34 NOVA BASSANO 1 1 22 286 7,69 PINHEIRINHO DO VALE 1 1 10 120 8,33 TAQUARA 3 5 96 1.106 8,68 SÃO MARTINHO 1 1 14 157 8,92 IJUÍ 10 13 213 2.363 9,01 HERVAL 1 1 16 175 9,14 JAGUARÃO 2 2 42 452 9,29 CRUZ ALTA 8 9 160 1.691 9,46 SÃO JOSÉ DO NORTE 1 1 26 271 9,59 GAURAMA 1 1 12 118 10,17 TAPES 3 3 41 399 10,28 RIO GRANDE 14 16 279 2.563 10,89 GENERAL CÂMARA 2 2 28 251 11,16 BENTO GONÇALVES 12 16 301 2.636 11,42 TEUTÔNIA 2 2 41 357 11,48 TRÊS PASSOS 4 6 81 704 11,51 GARIBALDI 5 6 88 709 12,41 ALEGRETE 8 9 194 1.501 12,92 CAPIVARI DO SUL 1 2 23 160 14,38 TAQUARI 3 3 62 412 15,05 NOVA ALVORADA 1 1 14 90 15,56 RESTINGA SECA 1 2 35 220 15,91 HUMAITÁ 1 2 25 155 16,13 VICENTE DUTRA 1 2 21 130 16,15 TAPERA 2 4 60 354 16,95 VACARIA 10 12 241 1.415 17,03 PARAÍ 1 2 38 219 17,35 TRÊS CACHOEIRAS 1 2 29 158 18,35 SÃO JERÔNIMO 4 4 70 365 19,18 FONTOURA XAVIER 1 1 23 113 20,35 ARVOREZINHA 1 2 47 192 24,48


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CÂNDIDO GODÓI 1 2 28 114 24,56 MAXIMILIANO DE ALMEIDA 1 1 20 81 24,69 TIRADENTES DO SUL 1 1 16 61 26,23 MIRAGUAÍ 1 2 26 85 30,59 SÃO FRANCISCO DE PAULA 5 5 101 329 30,70 MINAS DO LEÃO 2 2 37 95 38,95 PORTO ALEGRE 79 160 2.683 6.134 43,74 MANOEL VIANA 2 2 38 68 55,88 PALMEIRA DAS MISSÕES 10 21 367 650 56,46 ENTRE-IJUÍS 1 4 75 113 66,37 SÃO VALENTIM DO SUL 1 1 22 29 75,86 Total 298 463 7.788 90.607 8,60

Fonte: base de dados do Censo Escolar 2014.

No Quadro 26 é possível destacar que, em 2014, existiam 298 escolas estaduais em 87 municípios, sendo abertas 463 turmas. Em outras palavras, existiam ao menos 463 professores alocados para desenvolver atividades educacionais em nível infantil, cuja prioridade de atendimento era dos municípios. Naturalmente, a presença do Estado nas comunidades apresentadas é legal e desejável, mas pode não ser eficiente, tão pouco econômica.

Hipoteticamente, caso todas as turmas estaduais de educação infantil fossem repassadas aos municípios, 463 professores de 20 horas poderiam ser realocados ao ensino fundamental, por exemplo, sendo possível a liberação de professores contratados temporariamente, o que representaria uma economia mensal da ordem de R$ 443.966,0715.

A proporção do total de alunos da rede estadual sobre o total de alunos da rede municipal (última coluna do Quadro 26) é um indicador de que pode haver ineficiência na alocação de professores nas cidades listadas.

Tomando-se como exemplo o município de Novo Hamburgo, a rede municipal atendia 5.651 alunos, enquanto que uma escola da rede estadual possuía uma turma para atender apenas um aluno. O indicador de 0,02% (1/5.651) evidencia que, com um pequeno esforço, considerando-se o total da rede municipal, Novo Hamburgo poderia recepcionar mais um aluno de educação infantil, liberando um professor para o Estado atender o ensino fundamental, por exemplo. No caso específico, a escola atende exclusivamente alunos com necessidades especiais. O mesmo ocorre com as duas turmas de uma escola de Esteio, evidenciando que a análise deve ser realizada de forma quantitativa e qualitativa.

Por outro lado, o município de São Valentim do Sul, com um indicador de 75,86% (22/29), deveria despender um grande esforço proporcional para atender os 22 alunos matriculados na escola estadual. Neste caso, a presença do Estado no ensino infantil é menos suscetível a realocações.

Para o caso de Porto Alegre, o Estado oferece 43,74% das vagas oferecidas pelo Município. A otimização de turmas é possível, analisando escola por escola, mas não é razoável esperar que o Estado conseguisse realocar todos os 2.683 alunos das suas 160 turmas.

Um caso bastante peculiar foi encontrado em Santo Antônio da Patrulha, que possuía indicador de 0,50% (4/800): havia uma escola com uma turma de 4 alunos. Dentro da zona urbana,

15 Resultado da multiplicação do número de professores (463) pelo piso da categoria para 20 horas sem vantagens (R$ 958,89).


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para um município que não pode ser considerado grande, 4 alunos poderiam, aparentemente, ser absorvidos por uma das 12 escolas municipais da zona urbana, sem grandes deslocamentos.

A análise não foi realizada para a zona rural, dadas as distâncias e os deslocamentos envolvidos para os alunos e as dificuldades de localização das escolas em mapas virtuais.

6.2. Oportunidades de Melhoria

Tendo em vista os aspectos mencionados, é desejável e factível a análise individualizada, município por município, da possível sobreposição de escolas da rede estadual sobre a rede municipal no que tange ao ensino infantil, de forma a contemplar:

a) A possibilidade de fechamento de turmas em localidades em que há sobreposição de escolas estaduais e municipais, a partir do indicador de proporção do total de alunos da rede estadual sobre o total de alunos da rede municipal;

b) A realocação de professores e de profissionais concursados, se possível;

c) A dispensa de professores e de profissionais contratados, se necessário; d) O compartilhamento de informações sobre vagas nas redes estadual e municipal de ensino

infantil; e) A análise específica das mesmas possibilidades em áreas rurais.

A otimização do sistema de gerenciamento de informações sobre vagas nas redes de ensino pode gerar uma melhor alocação de recursos humanos e possível disponibilização de pessoal para as atividades precípuas do Estado, no caso, para o ensino fundamental e médio.

A referida política começou a ser implementada, inclusive em maior extensão, a partir da Portaria Estadual nº 258/2015, apresentada no item a seguir. Desta forma, as tabelas apresentadas constituem fonte de consulta para possíveis aplicações da Portaria ao caso real.

6.3. Portaria Estadual nº 258/2015

A Portaria Estadual nº 258/2015, de 19-10-2015, estabeleceu critérios e procedimentos para a realização de matrícula, rematrícula e transferência de alunos da rede pública estadual de ensino.

No que tange à educação infantil, o artigo 11 vedou a abertura de turmas de educação infantil, níveis A e B, para o ano letivo de 2016. Exceção é feita para escolas que ofertaram o nível A em 2015, de forma a garantir a conclusão no mesmo estabelecimento. O disposto no artigo também não é válido para escolas indígenas e rurais, e para estabelecimentos de ensino que ofertem Curso Normal e Curso Normal Aproveitamento de Estudos. Caso seja demonstrada a impossibilidade de atendimento da demanda pela rede municipal de ensino em determinada localidade e inviabilizada a oferta em regime de colaboração com o Município, poderá ser autorizada a abertura de novas turmas de educação infantil.


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Assim, com as devidas e justificadas exceções, em 2016 ainda seriam ofertadas vagas em turmas do nível B e, em continuidade de gestão, em 2017 não mais seriam ofertadas vagas ordinárias para a educação infantil.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo realizado, dentro das atribuições desse Tribunal de Contas, elencou algumas contribuições dentro do seu respectivo escopo. Seguem considerações finais quanto às situações identificadas.

Dentre os pontos cruciais levantados, menciona-se a necessidade de elaboração de um novo plano de carreira para os membros do magistério estadual, dando especial ênfase à: matriz de vencimentos baseada no piso salarial nacional; critérios de ingresso, promoção/ascensão e retenção de profissionais baseados em formação, mérito e formação continuada; revisão de vantagens, adicionais e benefícios geradores de distorções entre escolas e professores; reavaliação das classificações de difícil acesso e provimento.

No que tange à alocação de horas a professores e demais servidores, destaca-se a premência do adequado preenchimento de relatórios e da inserção de dados em cadastros gerenciais, de forma a gerar informações mais confiáveis para a tomada de decisão, bem como para que os gestores possam ajustar as cargas horárias que se encontram aquém dos regimes de trabalho. Estas medidas devem garantir um melhor atendimento das demandas específicas locais e uma consequente redução do custo total do sistema.

Quanto às atividades administrativas desempenhadas por professores, a alocação de qualquer servidor público deve estar balizada no desempenho de funções conforme a habilitação específica, sob risco de desvio de função, de ineficiência na realização das tarefas, de carência de profissionais para desempenhar as atividades típicas docentes e de custo excedente.

A análise sobre a distribuição mais eficiente de alunos nas turmas, onde se entende que as Coordenadorias Regionais de Educação devam ter protagonismo, permitirá que seja melhor alocada a capacidade de trabalho do quadro de servidores. Ações nesse sentido, redistribuição de alunos, podem acarretar grande impacto na comunidade escolar se realizadas no decorrer do período letivo, motivo que torna imperioso estudo, planejamento e preparação da comunidade escolar nessa situação.

De outra banda, a identificação de situações de maior eficiência na distribuição de turmas prévia ao início do período letivo, devem ter ações implementadas. A análise permitirá que sejam melhor alocados os servidores, bem como estimada a necessidade de professores, principalmente em um quadro que possui aproximadamente 25,87% (19.258) de professores temporários, e desses aproximadamente 11,62% (2.238) estão em atividade de não regência, afastados ou sem atividades definidas. Se observado os totais de professores por exercício de atividade (74.394), aproximadamente 30,98% (23.046) estão em atividade de não regência, afastados ou sem atividades definidas.

A redução na quantidade de turmas não necessariamente implicaria em diminuição da quantidade de professores, à exceção do Ensino Fundamental Séries Iniciais. Pois a alocação dos


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professores também depende de fatores como deslocamentos e combinações factíveis de grade de horários entre as escolas, no caso de professores que tem exercício em mais de um estabelecimento.

As situações onde o limite de alunos por turma está acima das recomendações do Conselho Estadual de Educação-RS devem ser mitigadas pela SEDUC, a fim de ofertar a todas as turmas condições similares para o desenvolvimento da didática em sala de aula.

Com relação à sobreposição de escolas na educação infantil, a Portaria Estadual nº 258/2015 constituiu primeiro movimento no sentido de liberação de estrutura e de profissionais para o ensino fundamental e médio.

Com base nas ineficiências, disparidades e nas situações passíveis de melhoria encontradas, o Quadro 27 aponta as estimativas do reflexo financeiro ao Estado gerado por elas.

Quadro 27 – Reflexos Financeiros Item Estimativa de reflexo financeiro

(R$) 3.1 Carga Horária Não Alocada a Professores 4.232.540,46 3.2 Profissionais do Magistério em Atividades Administrativas 2.573.543,20 4.1 Carga Horária Não Alocada a Servidores 940.766,60 5.1 Situações Passíveis de Redução de Turmas Mediante Redistribuição 777.659,79 6.1 Sobreposição de Escolas da Educação Infantil 443.966,07

Total mensal 8.968.476,12 Total anual (a) (b) 119.280.732,40

Fonte dos dados brutos: base de dados dos Sistemas ISE e RHE. Notas: 1) Trata-se de uma estimativa que considera o pessoal ativo. Assim, em se adotando as diretrizes ora

recomendadas, a economia, a longo prazo, seria estendida à inatividade. (a) Estimativa com base no total mensal multiplicado por 13 vencimentos (12 meses + 13º salário) mais 1/3 (terço constitucional de férias). (b) Destaca-se que, embora abordado no Item 2.5, os reflexos financeiros totais relativos ao não enquadramento/reenquadramento das escolas com base nos critérios relativos ao difícil acesso, aqui não estão computados. Dessa forma, entende-se que, caso fosse calculado o montante pago injustificadamente a título de difícil acesso, o valor do reflexo financeiro ora estimado sofreria substancial acréscimo.

Cabe ressaltar que os valores aqui apurados são estimados com base nas informações disponibilizadas através dos sistemas oficiais.

Destaca-se que tais estimativas podem ser melhor entendidas como metas de eficiência, valores que, a partir da otimização dos recursos e da mudança de práticas, poderiam ser alcançados se as oportunidades apresentadas fossem aplicadas em sua plenitude. Por um lado, então, poderiam ser considerados como valores máximos a serem alcançados.

Por outro prisma, por prudência, as estimativas foram subestimadas, tomando por base valores mínimos de vencimentos para professores e servidores, como se ingressantes fossem, sem a consideração de vantagens pessoais, de verbas indenizatórias ou de outra natureza, e de encargos por parte do Estado (previdência, por exemplo).

É inegável que os ajustes necessários e desejados são teóricos e que só se revelarão eficazes quando confrontados às situações reais de cada comunidade escolar. Não há, portanto, a recomendação ou a obrigatoriedade de aplicação de todas as propostas de forma imediata e conjunta. A análise das políticas públicas educacionais a serem implementadas é tarefa exclusiva da Secretaria de Educação e de suas Coordenadorias, tanto no que se refere ao tempo, quanto no que se refere à extensão.


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A finitude dos recursos públicos disponíveis, com maior escassez em um momento de crise, impõe que a eficiência alocativa seja um imperativo na busca do atingimento do interesse público.

A eficiência em uma estrutura administrativa da magnitude da Secretaria Estadual da Educação é primordial para a manutenção da qualidade na educação ofertada. Portanto, impõem-se, também, dispensar um tratamento equânime aos alunos, mitigando-se situações cujo impacto é negativo em termos de qualidade de didática ou de aprendizagem, e implementando as de impacto positivo.

De mesmo modo, deve-se dispensar um tratamento equânime aos professores em termos de remuneração, quando expostos a situações de trabalho similares, no caso da Gratificação de Difícil Acesso e Provimento, bem como em relação à carga de trabalho individual atribuída. Questões relacionadas ao Plano de Cargos e Salários, Gratificação de Difícil Acesso e Provimento, Gratificação de Unidocência, distribuição de carga horária, entre outras, foram abordadas nesse estudo. A implementação de melhorias nos pontos elencados como contribuições, mitigando situações que interferem na isonomia, também teriam reflexos na qualidade de educação, dada a valorização do profissional da educação.

O estudo, portanto, serve de fonte de consulta e roteiro possível para delineamento das estratégias para abordagem dos reflexos da crise sobre a educação gaúcha.

estado do rio grande do sul tribunal de contas do

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