NÚMERO IDENTIFICADOR

SEN2019_________________

Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES

Panel VII

PJ SECURITY AND COLLECTION CORP.

Recurrente

v.

DEPARTAMENTO DEL TRABAJO

Y RECURSOS HUMANOS DEL

PUERTO RICO Recurrida

KLRA201800507

Revisión Administrativa procedente del Departamento de Recursos

Humanos

Caso Núm: A8-AD-BN-109-17

Sobre:

Revisión Multa Administrativa

Panel integrado por su presidenta, la Juez Gómez Córdova, la Jueza Rivera Marchand y el Juez Adames Soto

Adames Soto, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 26 de febrero de 2019.

Comparece ante nosotros PJ Security and Collection Corp., (PJ o

recurrente) mediante Solicitud de Revisión Judicial, requiriendo que

revisemos una determinación del Departamento del Trabajo y Recursos

Humanos (Departamento) de 30 de agosto de 2018. En ella, el

Departamento denegó la solicitud de PJ para la exoneración del pago del

Bono de 2017, por cuanto el estado de situación, de ganancias y pérdidas

que entregó la corporación a dicha agencia no tenía el sello original del

Colegio de Contadores Públicos Autorizados. Veamos.

I.

El Departamento envió una misiva al recurrente el 1 de diciembre de

2017, notificándole que los estados financieros que había remitido como

parte de su solicitud de exención de pago del Bono de Navidad de 2017,

no cumplían con las disposiciones de la Ley 148-1969, según enmendada,

conocida como la Ley del Bono de Navidad para Trabajadores y

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2

Empleados de la Empresa Privada, (Ley del Bono).1 Especificó que el

recurrente no había incluido en los informes aludidos el sello original del

Colegio de CPA. En atención a lo anterior, el Departamento denegó la

petición de exención del bono de navidad del recurrido, ordenándole que

procediera con el pago a sus empleados.

El 17 de enero de 2018, el recurrido le envió una carta al

Departamento, arguyendo que no había disposición alguna en la Ley del

Bono que requiriera que se incluyera el sello original en la documentación

entregada. Sostuvo, sin embargo, que tenía en su poder el documento con

el sello original del Colegio de CPA. Por ello, se reiteró en su solicitud de

exención del bono de navidad, y que tuviera efecto retroactivo al 1ro de

diciembre de 2017. Finalmente, advirtió que la misiva enviada el 1 de

diciembre de 2017 por el Departamento, no contenía una advertencia de

su derecho a solicitar revisión judicial, así como tampoco el término

dispuesto para ello, por lo que resultaba en una notificación defectuosa

que debía ser corregida y notificada nuevamente.

En respuesta, el mismo día de recibida la carta mencionada en el

párrafo anterior, el Departamento envió una segunda misiva al recurrido

reiterándole que los Estados Financieros entregados no tenían el sello

original del Colegio de CPA, e indicándole que el Artículo VII, Inciso 4 del

“Reglamento que administra la Ley 148-1969”, dispone el requisito de

incluir el sello original en los documentos entregados, sin establecer un

margen de discreción al Departamento para obviar su cumplimiento.

Añadió que el citado Reglamento también dispone que, si el patrono no

cumple en cuanto a término y forma, en referencia a la entrega de los

Estados Financieros, la empresa vendrá obligada a pagar el bono en su

totalidad, aun cuando haya tenido pérdidas en sus operaciones.

1 29 LPRA 501 et seq.

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3

Entonces, el recurrido dirigió otra carta al Departamento el 9 de

marzo de 2018, resaltando que la segunda notificación que le fuera

enviada tampoco cumplía con los requisitos indispensables relacionados

a su derecho de revisar las determinaciones administrativas que emiten

las agencias públicas. Por otra parte, esgrimió que la Ley del Bono no

requería la presentación de un sello original del Colegio de CPA con los

documentos entregados, por lo que el Reglamento aludido no podía ser

más estricto que la Ley. Planteó la controversia en términos de que el

Reglamento no podía estar por encima de lo que dispone la Ley del Bono.

Mediante carta del 25 de abril de 2018, el Departamento sostuvo

su postura, pero añadió que el Reglamento del Colegio de CPA también

requiere que todo informe sometido por estos profesionales (los CPAs)

ante una agencia de gobierno debe llevar la estampilla o sello original de

dicho Colegio.

Así las cosas, el recurrido envió su última carta al Departamento el

12 de julio de 2018, en la cual, además de insistir en la falta de una

notificación adecuada que advirtiera de su derecho a revisar la decisión

administrativa, solicitó una reconsideración de la denegatoria de la

agencia a concederle la exención del bono navideño, citando con

propósitos persuasivos una Sentencia emitida por un panel hermano en

el caso Super One 2 Supermarket Inc. v. Departamento del Trabajo y

Recursos Humanos, KLRA201800058, que había sido emitida el 30 de

abril de 2018, en la cual se decidió a favor de los argumentos que venía

señalando.

Finalmente, el Departamento emitió misiva el 3 de agosto de 2018,

reiterando su determinación sobre denegatoria de concesión de exención

del bono de navidad, por los fundamentos explicados en las cartas

anteriores, y advirtiendo que las determinaciones del Tribunal de

Apelaciones no sientan precedentes.

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4

Inconforme, el recurrido acudió ante nosotros y le imputó al

Departamento la comisión de los siguientes errores:

Primer Error: Erró el DTRH al no advertir del derecho de la parte

recurrente a presentar un recurso de reconsideración o revisión

judicial de la determinación administrativa, ni el término ni el foro

donde presentar la misma. Contrario a lo establecido por el Tribunal

Supremo de Puerto Rico y la Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme, Ley 210-2016.

Segundo Error: Erró el DTRH al requerir que el estado de situación

y de ganancias y pérdidas de una corporación que presenta una

solicitud de exoneración del Pago del Bono de Navidad a sus

empleados, sea firmado y sellado en original por un Contador

Público Autorizado.

Tal como lo ha planteado en las diversas cartas enviadas al

Departamento, en su recurso la recurrida sostiene que las notificaciones

del Departamento no contenían la información requerida que le advirtiera

de su derecho a impugnar la decisión administrativa, ni del término y el

foro al que debía recurrir para ello. Además, reiteró que la exigencia del

sello original en los Estados Financieros dispuesta en el Reglamento del

Departamento es un acto ultra vires, pues añade un requerimiento que

no surge de la Ley del Bono.

Por su parte, el Departamento presentó Alegato en oposición,

argumentando que, en ausencia de un procedimiento de adjudicación

formal, no venía obligado a hacer apercibimiento alguno sobre

procedimientos posteriores. Insistió en que el procedimiento impugnado

es uno informal que debe ser evaluado bajo la Sección 3.1 de la Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley

38-2017, 3 LPRA sec. 2101 et seq. (LPAU), pues su intervención se

limitaba a determinar si el patrono procedió en cumplimiento con las leyes

y reglamentos aplicables. Sostuvo que, si concluimos lo contrario,

tendríamos que desestimar el recurso por falta de notificación a una parte

indispensable; los empleados. Además, ahondó en la argumentación

referente a las leyes y reglamentos que exigen la presentación del sello

original del Colegio de CPAs, al ser presentados documentos en agencias

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5

públicas. Además, trajo a nuestra atención el hecho de que la aprobación

de la Ley del Bono es una legislación en beneficio de los trabajadores, y

tal óptica debe mantenerse al momento de ser interpretada.

El 14 de febrero de 2019, PJ acudió ante nos mediante Moción

Urgente en Auxilio de Jurisdicción y Paralización de los Procedimientos ante

la Agencia Recurrida. En su escrito, adujo que el Departamento le envió

una citación para que compareciera a una vista administrativa referente

a una reclamación de uno de sus empleados para el pago del bono.

Veamos.

II.

A. Ley del Bono de Navidad y su Reglamento

Mediante la Ley del Bono se estableció la forma y el término del

pago de un bono de navidad a ciertos empleados de la empresa privada

que cumplan con los requisitos que dicta el propio estatuto. La legislación

tuvo como propósito proveer una ayuda económica para los trabajadores

puertorriqueños durante la temporada navideña, permitiéndole obviar la

necesidad de contraer deudas adicionales, construyendo además un

estímulo para la economía local, puesto que gran parte del dinero que

recibe cada trabajador como bono, resulta reinvertido en la economía

local.2 En consecuencia, se obliga a los patronos a quienes la Ley aplicare,

a conceder a sus empleados un bono de navidad, que constituiría una

compensación adicional a cualesquiera otros salarios o beneficios de otra

índole a que sea acreedor.3

En la misma legislación se incluye, además, un procedimiento a

seguir por los patronos que interesen solicitar que se les exima de pagar

en su totalidad, o en parte, el bono navideño. En específico, su Artículo 7

dispone que el patrono que así lo interese, deberá someter al Secretario

del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, no más tarde del 30

2 Véase Exposición de Motivos en la Ley 124-2005. 3 Art. 1 de la Ley 148-1969, 29 LPRA sec. 501.

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de noviembre de cada año, un estado de situación y de ganancias y

pérdidas del periodo de doce meses comprendidos desde el primero de

octubre del año anterior, hasta el treinta de septiembre del año corriente,

debidamente certificado por un contador público autorizado, que

evidencie dicha situación económica.4 (Énfasis suplido).

Al amparo de los poderes que le fueron concedidos al Secretario del

Departamento mediante la Ley del Bono, dicha agencia adoptó el

Reglamento Núm. 9003, Reglamento para administrar la Ley Núm. 148 de

30 de junio de 1969, según enmendada, conocida como “Ley del Bono de

Navidad en la Empresa Privada” (Reglamento 9003). Mediante su

aprobación se instrumentalizaron las disposiciones de la Ley del Bono, y

estableció el procedimiento a seguir en el Departamento para el pago del

bono de navidad a los empleados.5

Con relación al asunto ante nuestra consideración, el Artículo VII

del Reglamento 9003, enumera las obligaciones del patrono según

concebidas en la Ley del Bono, y en su inciso cuarto (4) establece, en

particular, la obligación del patrono hacia el Departamento cuando

pretende no pagar en la totalidad o en parte el bono navideño. El segundo

párrafo del inciso citado dispone como sigue:

[…]

La notificación (de que no se pagará el bono navideño) deberá

acompañarse con un estado de situación y de ganancias y pérdidas

del periodo de cobertura preparado conforme a las normas y

principios de contabilidad generalmente aceptados en Puerto Rico

y sus respectivas notas, así como con el correspondiente informe

compilado, revisado o auditado, firmado y sellado en original por

un contador público autorizado (CPA) con licencia en vigor que

haya sido emitida por la Junta de Contabilidad de Puerto Rico,

según lo dispuesto por la Ley Núm. 293 de 15 de mayo de 1945,

“Ley de Contabilidad Pública de 1945, según enmendada, que

evidencia dicha condición económica”.6

4 29 LPRA sec. 507. 5 Véase Artículos II y III del Reglamento 9003. 6 Texto omitido del original.

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7

B. Ley del Colegio de Contadores Públicos Autorizados y su Reglamento

La Ley 75-1973, Ley para la Creación del Colegio de Contadores

Públicos Autorizados de Puerto Rico (Ley de CPAs) fue creada para

disponer sobre la creación y organización del Colegio de Contadores

Públicos Autorizados de Puerto Rico (el Colegio), especificar sus funciones

y deberes, y establecer penas por infracciones a la misma.

Su Artículo 10 dispone lo siguiente:

El Colegio adoptará y expedirá un sello acreditativo numerado por

un valor no mayor de cinco (5) dólares. Ningún Contador Público

Autorizado o Sociedad de Contadores Públicos Autorizados emitirá

una opinión o certificación sin haber adherido en el original uno de

estos sellos y hacer constar en todas las copias adicionales el

haberse adherido dicho sello al original con indicación de su

número. Disponiéndose que ningún departamento del gobierno,

corte de justicia o entidad cuasi pública del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico aceptará documentos con opiniones o

certificaciones que no tengan un sello adherido.

(Énfasis provisto).

Conforme a la facultad que le reconoce la Ley de CPAs, el Colegio

aprobó el Procedimiento Uniforme para la Compra, Uso y Registro del Sello

Acreditativo Numerado del Colegio e Índice de Bitácora (el Reglamento de

CPAs), mediante el cual fueron aprobadas una serie de reglas de carácter

obligatorias para todos los miembros del Colegio. En cuanto a los que nos

concierne, en la Parte D del Reglamento de CPAs, se dispuso la forma en

que deberá utilizarse la estampilla o sello del Colegio de CPA;

1. Todo Contador Público Autorizado o firma de Contadores

Públicos Autorizados deberá adherir una Estampilla del CPA a

una de las copias de cada informe emitido por él (ellos) y deberá

hacer constar en todas las copias adicionales el haber adherido

dicha Estampilla, con indicación de su número. Esto último

deberá hacerse mediante una anotación en cada copia del

informe que lea “La estampilla # ___ del Colegio de Contadores

Públicos Autorizados de Puerto Rico fue adherida al original de

este informe”, o que todas las copias adicionales incluyan

fotocopia de la estampilla adherida y debidamente cancelada a

la copia de récord.

2. […]

3. Informes a ser Radicados ante Instrumentalidades del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico

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8

a. Excepto, según lo dispuesto en el párrafo 3(b) de esta Sección

D, toda copia de un informe emitido por un Contador Público

Autorizado o firma de Contadores Públicos Autorizados, cuyo

propósito sea radicarla ante alguna instrumentalidad del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, deberá llevar

adherida una Estampilla original del CPA, como por

ejemplo en los siguientes casos:

[…]

b. Cuando la agencia o instrumentalidad del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico requiera al CPA, en lugar de adherir

la Estampilla al Informe, solamente incluir el número de

Estampilla en un formulario particular, el informe a ser

radicado, solo llevará escrito el número de la Estampilla que

fue adherida al original del informe y el CPA conservará el

original del Informe con la Estampilla adherida al mismo.

4. […]

5. Retención del Informe

a. Todo Contador Público Autorizado o firma de Contadores

Públicos Autorizados deberá retener en sus archivos, por un

periodo no menor de diez (10) años, la copia de cada informe

emitido por él (ellos), donde haya sido adherida o digitalizada

la Estampilla del CPA.

b. Esta disposición no aplica, cuando el informe sea para

radicarlo ante una instrumentalidad del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico, en cuyo caso, se deberá enviar a

dicha instrumentalidad la copia donde haya sido

adherida o digitalizada la Estampilla del CPA, según lo

dispuesto en el [sic] Sección D, Párrafo 3, y retener fotocopia

o copia digital de dicho informe con indicación del número

de la estampilla en la copia radicada en la instrumentalidad

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

c. […]7

C. Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno

Con la LPAUG, se declaró como política pública del Gobierno de

Puerto Rico el alentar la solución informal de las controversias

administrativas de manera que resulte innecesaria la solución formal de

los asuntos sometidos ante la agencia.8 También, se dispuso que las

agencias establecerían las reglas y procedimientos que permitan la

7 Énfasis provisto y texto omitido del original. 8 Sección 1.2, 3 LPRA sec. 9602.

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solución informal de los asuntos sometidos ante su consideración sin

menoscabar los derechos garantizados.9

El Capítulo III de la LPAUG dispone lo concerniente a los

procedimientos adjudicativos. En su Sección 3.1, establece que se

considerarán procedimientos informales no cuasijudiciales y no estarán

sujetos a la LPAUG, la adjudicación de subastas, la concesión de

préstamos, becas, subsidios, subvenciones, emisiones de deuda,

inversiones de capital, reconocimientos o premios, y todos los trámites o

etapas del proceso de evaluación de documentos ambientales requeridos

por la Ley 416-2004 y su reglamento.10 La citada sección expresa que en

ninguno de estos procedimientos se requerirá a la agencia que

fundamente sus resoluciones con determinaciones de hecho y

conclusiones de derecho.11 En cambio, indica que en todo procedimiento

adjudicativo formal ante una agencia, se salvaguardarán los siguientes

derechos:

(A) Derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o

reclamos en contra de una parte.

(B) Derecho a presentar evidencia.

(C) Derecho a una adjudicación imparcial.

(D) Derecho a que la decisión sea basada en el expediente.12

La sección 3.14 establece los requerimientos de las notificaciones

de las órdenes o resoluciones emitidas por las agencias. En lo pertinente,

indica lo siguiente:

[…]

La orden o resolución deberá incluir y exponer separadamente

determinaciones de hecho si éstas no se han renunciado,

conclusiones de derecho, que fundamentan la adjudicación, la

disponibilidad del recurso de reconsideración o revisión según sea

el caso. La orden o resolución deberá ser firmada por el jefe de la

agencia o cualquier otro funcionario autorizado por ley.

La orden o resolución advertirá el derecho de solicitar la

reconsideración ante la agencia o de instar el recurso de revisión

como cuestión de derecho en el Tribunal de Apelaciones, así como

las partes que deberán ser notificadas del recurso de revisión, con

9 Íd. 10 3 LPRA sec. 9641. 11 Íd. 12 Íd.

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10

expresión de los términos correspondientes. Cumplido este

requisito comenzarán a correr dichos términos.

… (Texto omitido del original.)13

A tenor, nuestro Tribunal Supremo ha resuelto que, si no se

cumplen los requisitos de notificación, los términos para revisar la

determinación no se activan, toda vez que una notificación adecuada

forma parte del debido proceso de ley. Maldonado v. Junta Planificación,

171 DPR 46, 57–58 (2007).

Sabido es que la revisión judicial de las decisiones administrativas

tiene como fin primordial limitar la discreción de las agencias y

asegurarse que éstas desempeñen sus funciones conforme a la ley. García

Reyes v. Cruz Auto Corp., 173 DPR 870, 891 (2008). En el ámbito

administrativo, los tribunales apelativos deben conceder una gran

deferencia a las decisiones emitidas por las agencias administrativas

debido a la vasta experiencia y conocimiento especializado en los asuntos

que les han sido encomendados. Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II.,

179 DPR 923, 940 (2010).

La intervención del tribunal revisor se circunscribe a evaluar si la

decisión administrativa es razonable. En caso de que exista más de una

interpretación razonable de los hechos, el tribunal debe sostener la que

seleccionó la agencia y no sustituir su criterio por el de ésta. Assoc. Ins.

Agencies, Inc. v. Com. Seg. PR, 144 DPR 425, 437 (1997).

D. Autoridad de las agencias públicas para aprobar reglamentos

Para evaluar la autoridad delegada en las agencias públicas para

aprobar reglamentos resulta indispensable auscultar las leyes orgánicas

que las crean, y así precisar su capacidad de intervención en distintos

asuntos. Pueblo v. Barahoma Gaitan, 2018 TSPR 195, 200 DPR __

13 3 LPRA sec. 9654.

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11

(2018).14 Esto, pues la autoridad de una agencia administrativa para la

aprobación de reglas o reglamentos depende de los poderes delegados por

la Asamblea Legislativa a través de su ley orgánica y habilitadora.15 En la

jurisprudencia se ha reiterado que al determinar la validez de un

reglamento administrativo, debemos considerar: (1) si la actuación

administrativa está autorizada por la ley; (2) si se delegó poder de

reglamentación; (3) si la reglamentación promulgada está dentro de los

amplios poderes delegados; (4) si al aprobarse el reglamento se cumplió

con las normas procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales, y

(5) si la reglamentación es arbitraria o caprichosa. Danosa Caribbean, Inc.

v. Neg. Asist. Contr., 185 DPR 1008, 1030 (2002). Evitando así que la

agencia exceda el marco de autoridad delegado por la Asamblea

Legislativa y actúe de manera ilegal o ultra vires.

Esto es, los tribunales deben deferencia a las interpretaciones y

conclusiones de los organismos administrativos, siempre que estén

sujetas al mandato de la ley. En la medida de que estén sujetas a la

ley, deben ser sostenidas por el tribunal revisor. PRTC v. J. Reg. Tel.

De P.R., 151 DPR 269, 283(2000). (Énfasis provisto). En definitiva, la

interpretación de la agencia se debe ajustar al fundamento racional o fin

esencial de la ley y la política pública que la inspiran para ésta ser

sostenida por el foro revisor. Íd. Por lo anterior, en nuestra función

revisora debemos limitarnos a evaluar si la interpretación administrativa

está sostenida por evidencia sustancial, si es razonable y consistente con

el propósito legislativo. Cruz Negrón v. Adm. de Corrección, 164 DPR 341,

357-358 (2005).

Dicho de otra forma, la función del tribunal es determinar si existe

una relación o conexión racional entre una regla o reglamento y el

14 Citando a CIC Const. v. JSMP-UPR, 196 DPR 964, 973 (2016); Ayala Hernández v.

Consejo Titulares, 190 DPR 547, 559 (2014); DACo v. AFSCME, 185 DPR 1, 12 (2012);

ASG v. Mun. San Juan, 168 DPR 337, 343 (2006). 15 Íd, citando a D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme, 3ra ed., Forum, 2013, sec. 2.1, págs. 35-36.

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12

estatuto. El ataque contra la reglamentación adoptada para poder ser

exitoso tiene que demostrar que “las normas aplicadas son arbitrarias por

descansar en motivos desvinculados del propósito de la

reglamentación”.16

E. Interpretación de leyes referentes al mismo asunto

El Artículo 18 de nuestro Código Civil, 31 LPRA sec. 18, establece

que las leyes que se refieren a la misma materia o cuyo objeto sea el

mismo, deben ser interpretadas refiriendo las unas a las otras, por cuanto

lo que es claro en uno de sus preceptos pueda ser tomado para explicar

lo que resulte dudoso en otro. Sharon Riley v. Edith Rodriguez Pacheco,

124 DPR 733 (1989). Sobre ello, nuestro Tribunal Supremo ha expresado

que al interpretarse una ley hay que tomar en consideración leyes o

disposiciones in pari materia o complementarias que puedan ayudar a

esclarecer cual ha sido la verdadera intención legislativa. José A.

Zambrana Maldonado v. Puerto Rico, 129 DPR 740 (1992).

III.

Según adelantamos en la exposición de derecho, la Ley del Bono

concede a los patronos la posibilidad de obtener una exención al pago del

bono de navidad, condicionado, entre otros, a la presentación ante el

Departamento de un estado de situación y de ganancias y pérdidas

debidamente certificado por un contador público autorizado. ¿A qué

se refiere el Legislador cuando incluye como requisito, para que el patrono

pueda obtener una exención al pago del bono de navidad, que el estado

financiero que entregue al Departamento esté debidamente certificado

por un contador público? Juzgamos que esta es la controversia que nos

corresponde resolver. Como se verá, su contestación requiere la

16 D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme, supra, citando a Román v. Trib. Exam. de Médicos, 116 DPR 71, 80 (1985) y

Carrero v. Depto. de Educación, 141 DPR 830 (1996).

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13

evaluación conjunta de la Ley del Bono y la Ley de CPAs, además de la

reglamentación aprobada para instrumentalizarlas.

Se debe iniciar reconociendo que la Ley del Bono confiere facultad

expresa al Secretario del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos

para adoptar las reglas y reglamentos que considere necesario para la

mejor administración de las disposiciones que dimanan de dicho

estatuto.17 Tratándose la Ley del Bono de una legislación protectora del

trabajador, resulta cónsono a su propósito que la interpretación

inmediata del estatuto recaiga sobre la figura del poder Ejecutivo

investida con el poder para proteger a los trabajadores del País, el

Secretario del Trabajo y Recursos Humanos.18

En el ejercicio de tal facultad reglamentaria, el Departamento

aprobó el Reglamento 9003, mediante el cual dispuso en su Artículo VII,

en lo pertinente, que la notificación del estado de situación de ganancias

y pérdidas que presente el patrono para lograr la exención al bono de

navidad, debe ser compilado, revisado o auditado, firmado y sellado en

original por un contador público autorizado (CPA) con licencia en vigor.

No provee el citado artículo reglamentario otra alternativa al patrono que

no sea la de entregar la certificación requerida con el sello original

del CPA. Ello manifiesta la exclusión reglamentaria de que el

Departamento pueda recibir tal certificación sin el sello original, o su

sustitución por medio de la certificación de un CPA en la cual se indique

haber adherido el sello en el original.

Por otra parte, la definición de lo que constituye un informe

debidamente certificado por un contador público autorizado, huelga

decirlo, incide directamente sobre la materia que atiende la Ley de CPAs,

de modo que examinar con detenimiento sus disposiciones resulta

17 Art. 7 de la Ley 148-1969, 29 LPRA sec. 507. 18 Véase Sección 2 de la Ley Orgánica del Departamento del Trabajo y Recursos

Humanos, Ley Núm. 86 del 24 de abril de 1950, según enmendada, 3 LPRA sec. 305.

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14

imperativo. Además, tal cual advirtiéramos, el Artículo 18 de nuestro

Código Civil, 31 LPRA sec. 18, establece que las leyes que se refieren a la

misma materia o cuyo objeto sea el mismo, deben ser interpretadas

refiriendo las unas a las otras, por cuanto lo que es claro en uno de sus

preceptos pueda ser tomado para explicar lo que resulte dudoso en otro,

Sharon Riley v. Edith Rodríguez Pacheco, 124 DPR 733, supra. A partir de

lo cual también resulta pertinente dar respuesta a la siguiente

interrogante, ¿qué relación guarda el requerimiento del Reglamento 9003,

(de incluir el sello original del Colegio en los informes de CPAs que se les

presente), con la Ley de CPAs y su reglamentación? Veamos.

El Art. 10 de la Ley de CPAs,19 no requiere que se adhiera el sello

original en las copias de los informes cuando se presenta ante entidades

privadas, sino que permite que en ellas se haga referencia al número del

sello que fue adherido en la versión original. Sin embargo, en el mismo

artículo se establece una excepción a esa norma, pues, respecto a

departamentos del gobierno, tribunales o entidades cuasi públicas del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, (ELA), dispone que no se podrán

aceptar documentos con opiniones, informes o certificaciones que no

tengan un sello adherido.20 El orden y construcción del artículo

mencionado basta para ponernos sobre aviso de que el Legislador tuvo la

intención manifiesta de diferenciar el modo en que se presentan las

certificaciones por los CPAs ante las agencias públicas, de las que se

presentan ante otras entidades privadas.

En correspondencia con la Ley de CPAs, la reglamentación

aprobada por el Colegio de CPA para establecer las pautas sobre la

19 20 LPRA sec. 802. 20 El Colegio adoptará y expedirá un sello acreditativo numerado por un valor no mayor

de cinco (5) dólares. Ningún Contador Público Autorizado o Sociedad de Contadores

Públicos Autorizados emitirá una opinión o certificación sin haber adherido en el original

uno de estos sellos y hacer constar en todas las copias adicionales el haberse adherido

dicho sello al original con indicación de su número. Disponiéndose que ningún

departamento del gobierno, corte de justicia o entidad cuasi pública del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico aceptará documentos con opiniones o

certificaciones que no tengan un sello adherido.

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15

utilización del mencionado sello entre sus miembros, a todas luces recoge

e incorpora la excepción a la regla general que estableció el Legislador,

mencionada en el párrafo que antecede, al requerir que los documentos

presentados ante las agencias públicas tengan adherido el sello original.

Con precisión, el inciso (D)(3) del Reglamento de CPAs establece sin

ambages, que toda copia de un informe emitido por CPA cuyo propósito sea

radicarlo ante alguna instrumentalidad pública del ELA deberá llevar

adherida una estampilla original. Cabe resaltar que el inciso D del

Reglamento aludido inicia reconociéndole facultad a los CPAs para hacer

constar haber adherido la estampilla en el original en las copias de los

informes que presenten, pero tal curso de acción queda vedado en el

caso de las agencias públicas, en cuyo caso es requerido el sello

original.

Por su parte, en el inciso 3(b) del Reglamento de CPAs se provee

para que las agencias o instrumentalidades del ELA puedan prescindir de

requerir los documentos con el sello adherido (solo requiriendo que en las

copias se haga referencia al número del sello que fue adherido al

documento original), pero solo si así lo establecen en sus reglamentos.

Queda meridianamente claro de la regla citada que todo informe emitido

por un CPA, cuyo propósito sea radicarlo ante alguna instrumentalidad

estatal, deberá llevar adherida la estampilla original del CPA, salvo que el

reglamento de la agencia disponga otra cosa. En el caso ante nosotros, no

hay tal excepción reglamentaria por parte de la agencia recurrida, pues,

por el contrario, esta exige la presentación de los informes por el CPA con

el sello original.

Para finalizar el análisis sobre el Reglamento de CPAs, en su inciso

(D)(5)(a) se inicia por disponer la obligación de los CPAs de guardar en sus

archivos copia de cada informe emitido donde haya sido adherido la

estampilla del Colegio. No obstante, en el inciso (b) se advierte que lo

anterior no será de aplicación al caso en que los informes fueron

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16

presentados ante agencias públicas, porque en los tales, la obligación

del CPA es enviar la copia donde hubiese sido adherido el sello a la

instrumentalidad pública. Es decir, como norma general los CPA

deberán retener para sus archivos la versión del informe donde hayan

adherido el sello. Sin embargo, en el caso de los informes o documentos

que son presentados ante agencias estatales, los CPAs deberán entregar

el documento con el sello adherido a la instrumentalidad pública y

quedarse con copia que haga referencia al número del sello.21

Todo lo expuesto revela la perfecta armonía que guardan los

estatutos y reglamentos de las entidades a cargo de interpretar lo que se

considera un estado financiero debidamente certificado por un contador

público, en el contexto de su presentación ante agencias públicas. Se

establece una clara diferencia en los requisitos exigidos a los informes

que presentan los CPAs ante las agencias públicas, en términos de la

inclusión del sello original del Colegio, frente a cualquier otra entidad.

Bajo el crisol doctrinario expuesto, aludiendo al derecho

administrativo citado, resulta repetitivo advertir que los tribunales

debemos deferencia a las interpretaciones que las agencias hacen de las

leyes que las crearon, mediante sus reglamentos, siempre y cuando se

ajusten al fundamento racional o fin esencial de la ley y la política pública

que las inspiran. Vista la reglamentación pertinente al tema de la

certificación del contador público ante las agencias públicas, concluimos

que resulta razonable y consistente con el propósito legislativo,

observándose una conexión racional entre los reglamentos y estatutos

discutidos (la Ley del Bono/Reglamento 9003 del Departamento del

21 El recurrente alega que la controversia de autos ha sido resuelta anteriormente por

este Tribunal en el caso de Super One 2, Inc. v. Departamento del Trabajo,

KLRA201800058 cuya sentencia fue emitida el 30 de abril de 2018. Sobre ello solo

hemos de apuntar que la determinación de un panel hermano no ata ni domina a otro

panel, puesto que la facultad de establecer el precedente recae únicamente en nuestro

Tribunal Supremo. Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, 176 DPR 408 (2009);

Art. 4.005 de la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003,

4 LPRA sec. 24.

KLRA201800507

17

Trabajo y la Ley de CPAs/Procedimiento Uniforme para la Compra, Uso y

Registro del Sello Acreditativo Numerado del Colegio e Índice de Bitácora

del Colegio de CPA).

En definitiva, no fue un acto ultra vires del Departamento haber

incluido en el Reglamento 9003 el requisito de que la notificación del

estado de situación de ganancias y pérdidas presentado por el patrono

para solicitar la exención del bono de navidad lleve el sello del Colegio de

CPA en original.

Finalmente, juzgamos que ante un procedimiento informal como el

realizado por la recurrida en casos sobre implementación de la Ley del

Bono, no cabe reclamar la activación de todo el proceso adjudicativo

concebido para los procesos formales. La pretensión del recurrente a estos

efectos tendría la consecuencia de paralizar una determinación del

Departamento concebida para que los trabajadores beneficiados por el

bono navideño disfruten de este durante el periodo para el cual fue

propuesto, la época navideña, y no luego de finalizado todo un proceso

adjudicativo, que de ordinario, tarda meses.

Por los fundamentos que anteceden, confirmamos la decisión del

Departamento y declaramos No Ha Lugar la solicitud de paralización

presentada por el recurrente.

Lo pronunció y manda el Tribunal y lo certifica su Secretaria.

La Jueza Rivera Marchand emitió Voto Disidente.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones

KLRA201800507

18

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES

PANEL VII

PJ SECURITY AND COLLECTION CORP.

Recurrente

v.

DEPARTAMENTO DEL

TRABAJO Y RECURSOS HUMANOS DE PUERTO

RICO

Recurrido

KLRA201800507

Revisión Judicial procedente del Departamento del

Trabajo y Recursos Humanos

Caso Núm.: A8-AD-BN-109-17

Sobre: Revisión Multa

Administrativa

Panel integrado por su presidenta, la Juez Gómez Córdova, la Jueza Rivera Marchand y el Juez Adames Soto.

VOTO DISIDENTE DE LA JUEZA RIVERA MARCHAND

En San Juan, Puerto Rico, a 26 de febrero de 2019.

En el presente recurso respetuosamente disiento de la decisión

tomada por la mayoría del Panel que confirmó la decisión emitida por el

Negociado del Trabajo del Departamento del Trabajo y Recursos

Humanos. Adopto por referencia la relación de hechos expuesta en la

Sentencia, pues mi disidencia es en estricto derecho y, en particular,

porque entiendo que la mayoría debió considerar las normas relevantes

para resolver conflictos entre leyes y reglamentos, según fue establecido

en Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., 177 DPR 230, 247-248 (2009).

El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha expresado que las agencias

no se deben exceder en el ejercicio del poder delegado de reglamentación

y, de hacerlo, los tribunales deben declarar tal acto como uno ultra vires.

Íd. La jurisprudencia es clara al establecer que “un reglamento

promulgado para implementar la ejecución de una ley puede

complementarla, pero no puede estar en conflicto con ésta, pues ello

conlleva la sustitución del criterio del legislador por el de la agencia

autorizada a reglamentar”. Íd.

KLRA201800507

19

En el presente caso, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley del Bono

de Navidad (Ley 148), Ley Núm. 148 de 30 de junio de 1969 (29 LPRA

secs. 501-507). Mediante dicha legislación, se fijaron los requisitos que

obligan a los patronos a pagar el bono de navidad a sus trabajadores. Art.

1 de la Ley 148 (29 LPRA sec. 501). De igual manera, el legislador

estableció las condiciones con las cuales deben cumplir los patronos que

desean ser eximidos del pago parcial o total del bono de navidad. A esos

efectos, el Art. 7 de la Ley 148 (29 LPRA sec. 507) dispone en lo pertinente:

[…]

Para que el patrono pueda acogerse a la disposición contenida en la sec. 501 de este título, que lo exime de pagar

en su totalidad o en parte el bono que allí se establece, cuando no ha obtenido ganancias en su negocio, industria, comercio o empresa o cuando éstas resultan insuficientes

para cubrir la totalidad del bono, sin exceder el límite de quince por ciento (15%) de las ganancias netas anuales,

deberá someter al Secretario del Trabajo y Recursos Humanos, no más tarde del 20 de noviembre de cada año, un estado de situación y de ganancias y pérdidas del período de

doce (12) meses comprendidos desde el 1ro de octubre del año anterior hasta el 30 de septiembre del año corriente, debidamente certificado por un contador público

autorizado, que evidencie dicha situación económica. […]

(Énfasis nuestro).

Como se puede observar, el estatuto solo exige que el documento

esté certificado por un contador público autorizado. Sin embargo, el

Departamento del Trabajo y Recursos Humanos promulgó el Reglamento

para Administrar la Ley Núm. 148 de 30 de junio de 1969, Reglamento

Núm. 9003 de 18 de septiembre de 2017, e impuso un criterio adicional

al que menciona la Ley 148. En el Art. VII del Reglamento 9003 se les

requiere a los patronos que someta el “informe compilado, revisado o

auditado, firmado y sellado en original por un contador público

autorizado”. Íd. El criterio reglamentario establecido por el Departamento

del Trabajo y Recursos Humanos impone un requisito adicional que

conflige con el texto claro de la Ley 148 pues, según antes señalado, ésta

solo exige que el documento esté certificado por el contador público

autorizado. Lo anterior hace relevante la norma establecida por el

KLRA201800507

20

Tribunal Supremo en Yiyi Motors, Inc. v. E.L.A., supra, y convierte el

requisito adicional del sello original en un acto ultra vires.

En la Sentencia dictada por la mayoría del Panel, se discute el Art.

10 de la Ley para la Creación del Colegio de Contadores Públicos

Autorizados de Puerto Rico (Ley 75), Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973

(20 LPRA sec. 802),22 con el fin de justificar el requisito del sello original

impuesto por en el Reglamento 9003 del Departamento del Trabajo y

Recursos Humanos. Sin embargo, luego de examinar la disposición legal

mencionada, considero que la Ley 75 tampoco exige que la estampilla

original del Colegio de Contadores Públicos Autorizados tenga que estar

adherida en el informe a ser presentado ante el Departamento del Trabajo

y Recursos Humanos para fines del trámite de exención de pago del bono

de navidad. El análisis jurídico del conflicto entre las disposiciones legales

debe inclinarse a favorecer la aplicación del texto claro de la Ley 148.23

Por último, debemos destacar que, según el expediente, el patrono

sometió estados financieros que no incluían el sello original del Colegio

de Contadores Públicos Autorizados. Sin embargo, luego de recibir la

primera comunicación denegando la exención, el patrono informó que

estaba dispuesto a suplir el documento original donde se encontraba

adherido el sello mencionado por la agencia. Nada le impedía a la agencia

22 El Art. 10 de la Ley Núm. 75 de 31 de mayo de 1973 establece:

El Colegio [de Contadores Públicos Autorizados] adoptará y expedirá

un sello acreditativo numerado por un valor no mayor de cinco (5) dólares.

Ningún contador público autorizado o firma de contadores públicos

autorizados emitirá una opinión, informe o certificación sin haber adherido en el original uno de estos sellos y hacer constar en todas las

copias adicionales el haberse adherido dicho sello al original con

indicación de su número. Disponiéndose, que ningún departamento del

gobierno, tribunal o entidad cuasi pública del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico aceptará documentos con opiniones, informes o certificaciones que no tengan un sello adherido.

23 Véase, para fines persuasivos, lo resuelto por diferentes Paneles del Tribunal de

Apelaciones en los casos: RM Supermarket San Patricio, Inc. v. Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico y otros, KLRA201800055 consolidado con el

KLRA201800057, resuelto el 30 de octubre de 2018 (Mandato notificado el 25 de enero

de 2019); PSS Pathfinders, Inc. v. Secretario del Trabajo y Recursos Humanos,

KLAN201800737, resuelto el 27 de septiembre de 2018 (Mandato notificado el (25 de enero de 2019); Interamerican Imports, Inc. v. Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico, KLRA201800056, resuelto el 7 de mayo de 2018 (Mandato

notificado el 1 de agosto de 2018); y Super One 2 Supermarket Inc. v. Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico, KLRA201800058, resuelto el 30 de abril de

2018 (Mandato notificado el 1 de agosto de 2018).

KLRA201800507

21

acceder a lo propuesto por el patrono en este caso y aceptar el informe

original ofrecido. Debemos recordar que el Art. 7 de la Ley 148, supra,

faculta al Secretario del Trabajo y Recursos Humanos a intervenir, a modo

de auditoría, con el fin de corroborar la corrección de la información

provista. La referida corroboración podría estar sujeto a presentación de

prueba ulterior por lo que la subsanación de un posible defecto

evidenciario, no incide necesariamente sobre el supuesto peritaje de una

agencia sobre la materia que administra y evalúa. A esos efectos, no

debemos permitir que se frustren los propósitos de la Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico

(LPAUG), Ley Núm. 38-2017, (3 LPRA sec. 9602). En particular, que las

agencias someten la solución informal de controversias administrativas

con miras de promover el acceso a la justicia.

Por lo antes expuesto, y conforme al derecho citado, hubiese

revocado la decisión emitida por el Negociado de Normas del Trabajo del

Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, para así devolver el caso

a dicha agencia para la evaluación de los méritos de la solicitud de

exención de pago del bono de navidad.

Por los fundamentos expuestos, disiento.

Notifíquese.

MONSITA RIVERA MARCHAND

Jueza de Apelaciones