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Julio 2019 - ISSN: 0122-0799 - Bogotá, Colombia - pp. 283 - 313

Generalidades de la verificación de origen y otros temas relacionados con el origen de las

mercancías en la regulación aduanera1

Overview of the verification of origin and other issues related to the origin of goods in customs regulations

Generalidades da verificação de origem e outros temas relacionados com a origem das

mercancias na regulação alfandegária

Juan DaviD BarBosa Mariño2

Socio de aduanas y comercio internacional de Posse Herrera Ruiz

Para citar este artícu lo / To reference this articleJuan David Barbosa Mariño. Generalidades de la verificación de origen y otros temas

relacionados con el origen de las mercancías en la regulación aduanera. Revista Instituto Colombiano de Derecho Tributario 80. Julio de 2019. At. 283.

Recibido: 10 de mayo de 2019Aprobado: 31 de mayo de 2019

Página inicial: 283Página final: 313

ResumenExisten tanto verificaciones de origen preferencial como no preferencial. Determi-nar el origen preferencial de la mercancía puede dar lugar a una serie de prefe-rencias que, generalmente, buscan la reducción o eliminación de gravámenes. Para acreditar el origen de la mercancía se debe seguir el procedimiento estable-cido en el acuerdo comercial o, subsidiariamente, en la normatividad colombiana.

1 Este artículo corresponde a la línea de investigación que se viene desarrollando en materia de procedimiento aduanero y régimen sancionatorio aduanero. El autor agradece los comentarios indicados por el par calificador de este documento. Así como la colaboración de Felipe Poveda, Juan Sebastián Pereira y Laura Gutierrez. Toda responsabilidad es del autor.

2 Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, Magíster en Negocios Internacionales y Dere-cho Económico de la Universidad de Georgetown y Especialista en Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Javeriana. Correo: [email protected]

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En el presente artículo se hace mención al procedimiento colombiano, específi-camente la figura de la inspección aduanera, la posibilidad de corregir la decla-ración y el trámite de liquidación de esta. Igualmente, se analiza la figura del exportador autorizado frente a las verificaciones de origen, las visitas de verifi-cación, la declaración juramentada y el certificado de origen. Así mismo, dado lo novedoso del tema, también se analiza la figura del origen no preferencial. Final-mente, se presenta los escenarios sancionatorios en caso de incumplimiento de las normas de origen, tanto establecidos en los acuerdos comerciales específicos como en la regulación colombiana.

Palabras Claves: Origen Preferencial, Verificación de Origen, Certificado de Origen, Origen no preferencial.

AbstractThere are both preferential and non-preferential origin checks. Determining the preferential origin of goods will involve reviewing a number of preferences that, generally speaking, seek a reduction or elimination of duties. To accredit the origin of the goods, one must follow the procedure set forth in the trade agreement or, alternatively, in Colombian law. In this article we will be looking at the Colombian process, specifically the figure of the customs inspection itself, the possibility of correcting the declaration and the settlement process. We will also analyze the figure of the authorized exporter in the case of origin checks, verification visits, affi-davits and certificates of origin. Furthermore, given the novel nature of the subject, the figure of ‘non-preferential origin’ is also analyzed. Finally, we will explain the sanctioning scenarios in the case of breach of the rules of origin - both those esta-blished in specific trade agreements and in Colombian regulations.

Keywords: Preferential Origin, Verification of Origin, Certificate of Origin, Non-Preferential Origin.

ResumoExistem verificações tanto de origem preferencial quanto não preferencial. Deter-minar a origem preferencial da mercancia pode dar lugar a uma série de prefe-rencias que, geralmente, buscam a redução ou eliminação de gravames. Para acreditar a origem da mercancia deve-se seguir o procedimento estabelecido no acordo comercial ou, subsidiariamente, na normatividade colombiana. No presente artigo se faz menção ao procedimento colombiano, especificamente a figura da inspeção alfandegária, a possibilidade de corrigir a declaração e o trâmite de liqui-dação desta. Igualmente, analisa-se a figura do exportador autorizado frente às

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verificações de origem, as visitas de verificação, a declaração juramentada e o certificado de origem. Igualmente, dado o inovador do tema, também se analisa a figura da origem não preferencial. Finalmente, se apresentam os cenários sancio-natórios em caso do incumprimento das normas de origem, tanto estabelecidos nos acordos comerciais específicos quanto na regulação colombiana.

Palavras-chave: Origem Preferencial, Verificação de Origem, Certificado de Origem, Origem não preferencial.

Sumario1. Introducción; 2. Naturaleza del procedimiento; 3. Verificaciones de origen preferencial; 3.1. Procedimiento de verificación de origen; 3.2. Inspección adua-nera; 3.3. Trámite de liquidación de corrección; 3.4. Declaración de corrección; 4. Exportador autorizado; 5. La prueba de origen y la declaración juramentada; 5.1. Declaración juramentada de origen y el certificado de origen; 6. Certificados de origen no preferencial; 7. Sanciones; 8. Conclusiones.

1. Introducción Identificar con claridad los Productos Originarios (en adelante “PO”) en el marco de un Acuerdo Comercial a partir de las reglas establecidas en el propio tratado, es fundamental, dado que la condición de tal para un producto determinado es necesario para que se tenga derecho a las preferencias negociadas que, por regla general, buscan la reducción o incluso la eliminación de gravámenes. Tales concesiones se alcanzan exclusivamente con el cumplimiento de las Reglas de Origen,3 es decir, los criterios necesarios para determinar la procedencia nacio-nal del producto4.

3 Las Reglas de Origen se dividen en: i) Reglas de Origen Preferenciales, que corresponden a discrimi-naciones positivas, sobre los productos, que se pactan en acuerdos comerciales con el fin de abrir el mercado entre los participantes, sin la necesidad de otorgar dicha ventaja a otros países que no sean Parte; es de esperarse en los productos con altos niveles de valor agregado y procesos productivos importantes para la transformación de materiales en el territorio del país exportador, no obstante no se trata de un parámetro riguroso a seguir dado que en la práctica, según los países involucrados suele ajustarse la exigencia en el origen preferencial. Incluso, pude llegar a darse que una Parte tenga distintos criterios de origen para el mismo producto con socios diferentes. ii) Reglas de Origen no Preferenciales, si bien los criterios que se emplean para determinar el origen son, en esencia, los mismos de las reglas de origen preferencial, la diferencia radica en que se aplica a operaciones comerciales diferentes de aquellas con discriminaciones positivas. Si bien el ámbito de aplicación de este grupo de reglas lo señala el artículo 1, parágrafo 2 del Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC, puede decirse que en la práctica se aplica a los casos de discriminaciones negativas, el curso normal del comercio, al comercio internacional de bienes sujetos a las disciplinas de compras del Estado y contratación pública. (Guzmán Manrique, 2013)

4 En materia de origen, una de las primeras publicaciones en analizar este tema fue Rules of Origin in Inter-national Trade, A Comparative Study, editado por Edwin Vermulst, Jacques Bourgeois, y Paul Waer, en



Como recuento histórico, vale mencionar que los anexos D1, D2 y D3 del Convenio de Kyoto – Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros – establecieron criterios para regular, principalmente, 1) qué se entiende por producto originario; 2) cómo se acredita, y por quién, el que un producto es originario de un determinado país; y 3) cómo, en qué condiciones y por quien se puede comprobar el origen declarado para un producto.5

Así mismo es importante hacer referencia al Acuerdo sobre normas de origen de la Organización Mundial de Comercio, el cual tiene por finalidad “armo-nizar a largo plazo las normas de origen, aparte de las relacionadas con el otor-gamiento de preferencias arancelarias, y velar por que tales normas no creen por sí mismas obstáculos innecesarios al comercio”.6

En el caso colombiano, el régimen aduanero adopta una postura subsidia-ria, pues remite al texto de las normas generales y específicas de origen señala-das en cada Acuerdo Comercial o de Libre Comercio para las normas de origen preferencial y regula, de conformidad con lo establecido con las disposiciones de la OMC, todo lo relativo a normas de origen no preferencial.

En diciembre de 2018 el Director de la DIAN, José Andrés Romero, anun-ció que en el primer trimestre de 2019 se expediría una nueva regulación adua-nera con el objetivo de armonizar los decretos 2685 de 1999 y 390 de 2016, y todas sus modificaciones, puesto que ambas normativas están en vigencia. Con el Nuevo Estatuto se busca unificar la normatividad aduanera y dar claridad sobre la vigencia de estas normas. Al momento que se escribe este artículo, el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior (Comité triple A), en sesión del 19 de diciembre de 2018, recomendó la expedición del decreto que aquí se considera como Nuevo Estatuto Aduanero y que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 y en el Decreto 1081 de 2015, modificado por el Decreto 270 de 2017, como proyecto de decreto fue publicado en el sitio web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público entre el 09 y el 23 de octubre de 2018. A raíz de esto, se recibieron comentarios por el sector privado, agremiaciones y dependencias de la entidad y aun cuanto a hoy no se conoce el texto final, todos los análisis remiten a ese documento aprobado por el Comité triple A. Vale aclarar que cuando entre en vigor el que nosotros

1994. En habla inglésa Stefano Inama ha publicado su libro Rules of Origin in International Trade, 2009. El problema es la enorme dispersión normativa alrededor de este tema.

5 Francisco Pelechá Zozoya, El Origen de las Mercancías en el Régimen Aduaneros de la Unión Europea (1999), pg. 16

6 Página de la OMC, https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/ursum_s.htm#iAgreement

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denominamos Nuevo Estatuto Aduanero (“NEA”)7, quedan derogadas las siguien-tes disposiciones: el Decreto 2685 de 1999; el Decreto 390 de 2016 con excep-ción del primer inciso del artículo 675; los Títulos II y III del Decreto 2147 de 2016; el Decreto 349 de 2018; los artículos 18 al 64 del Decreto 659 de 2018, conforme al artículo 775 de este.

Para comenzar, es necesario remitirse al artículo 155 del Decreto 390 de 2016, reiterado por el artículo 308 del NEA, por medio del cual señala el trata-miento que las autoridades aduaneras y operadores de comercio exterior le debe-rán dar a las mercancías que arriban al territorio nacional en materia de origen preferencial. Dicho artículo indica que para entender como originario a un bien, en el marco de un acuerdo comercial, se deberá recurrir a las definiciones esta-blecidas en cada Acuerdo. En caso de discrepancias entre el texto nacional y el tratado, prevalecerá el último.8

Adicionalmente, el artículo 156 del Decreto 390 de 2016 (Art. 309 del NEA) señala que el cumplimiento de los requisitos de origen establecidos en el Acuerdo Comercial, asegurará el otorgamiento del tratamiento arancelario preferencial siempre y cuando se cumpla con que: (i) el producto clasifique como originario a la luz del Acuerdo particular; y que (ii) esta situación sea informada a la autoridad aduanera nacional.

Es importante señalar que la nueva regulación aduanera regula todo lo concerniente a los certificados de origen al momento de la importación, así como todo lo referente a los certificados de origen al momento de la exportación de productos desde Colombia.

En este último punto, el artículo 24 de la Resolución 72 de 2016 de la DIAN, regula la declaración juramentada de origen, indicando que la presentación de esta habilitará al productor o a su mandante para solicitar la expedición de los certificados de origen de los productos en aquellos TLC que así lo requieran.

7 Para efectos de la discusión si el nuevo Decreto es o no un Estatuto, sugerimos remitirse a la discusión planteada hace unos años por Ramon Guacaneme en el marco de las Jornadas de Derecho Tributario y Aduanero de 2018.

8 Por poner un ejemplo, en Oficio Aduanero Número 1922, 22 de diciembre de 2017 la DIAN resolvió, acogiendo el criterio de internacionalidad, la siguiente pregunta: “¿Es procedente que se acojan al acuerdo si la fecha de emisión del certificado de origen es posterior a la fecha de presentación y aceptación de la declaración de importación inicial?” Frente al punto la DIAN indicó que si los Acuerdos permiten una situa-ción o conceden una prerrogativa no contemplada en la regulación aduanera colombiana, deberá darse primacía a los requerimientos materiales (como la calidad del bien, o el porcentaje de integración), como los formales, tal y como ocurrió en este caso. Frente al primer punto, la DIAN tuvo la oportunidad de manifes-tarse, al analizar la concesión de una preferencia arancelaria en aplicación del TLC Colombia- Unión Euro-pea (la “UE”), cuando se realizó una importación temporal, en la cual se finalizó el régimen con el ingreso del bien a una Zona Franca. Respecto al segundo punto, se ha determinado que la calidad de originaria se informa a la DIAN mediante la prueba de origen que se encuentra estatuida en el artículo 159 del Decreto.



Teniendo en cuenta que estas declaraciones no tienen una vocación de perma-nencia en el tiempo, se ha definido un criterio dualista respecto a la vigencia de esta declaración juramentada. Por una parte, el artículo 26 de la misma Reso-lución, indica que tendrá un término de 2 años, contados desde su radicación informática ante la DIAN. Por otro lado, la misma disposición reconoce que en caso de regulación expresa en el Tratado, se deberá cumplir lo establecido en este, resaltando así, nuevamente, la remisión expresa que hace la ley interna a las obligaciones internacionales. No obstante, no sólo la vigencia de la declara-ción juramentada dependerá del Acuerdo, sino también la de la prueba de origen, conforme lo indica el artículo 157 del Decreto (Art. 310 del NEA).

En cuanto a las pruebas de origen para efectos de la importación, el artículo 313 del NEA indica que debe ser expedida en el marco de un acuerdo comercial y ésta debe ser obtenida antes de su presentación y aceptación por parte de la DIAN. La prueba deberá ser expedida directamente por el importador, productor, o la entidad competente del país exportador.9 En caso de que el tratado disponga que para determinado producto no se necesite cumplir con este requisito, la auto-ridad aduanera no podrá requerir tal información.10

Resulta interesante precisar que tanto el artículo 161 del Decreto 390 de 2016 como el artículo 314 del NEA brinda la posibilidad de solicitar el trato aran-celario preferencial para una mercancía que ya ha sido levantada y retirada. Sin embargo, ha sido la postura de la DIAN que esto será posible únicamente si el acuerdo comercial previó esta posibilidad y entonces el importador deberá seguir el procedimiento establecido en ese acuerdo comercial y solicitar la devolución de los tributos aduaneros pagados conforme a la normatividad nacional.11

Ante la posibilidad de trasportar la mercancía en diferentes estados, el artí-culo 163 del Decreto 390 y el 316 del NEA, disponen que el tránsito, el trans-bordo o almacenamiento temporal en un tercer país no elimine y, en todo caso, no modifica su calidad de originaria. No obstante, es indispensable que el acuerdo comercial presente esta posibilidad y, para no perder la calidad de originaria, generalmente se requiere probar que la mercancía permaneció bajo el control aduanero en el puerto de transbordo, sin sufrir modificación.12

Habiendo indicado que tanto las obligaciones como los beneficios arance-larios dependen en primera medida de los Acuerdos Comerciales, la autoridad

9 La calidad de productor estará determinada por el Acuerdo Comercial correspondiente.10 Es el caso del Acuerdo Comercial con la Unión Europea expresamente se incluye el artículo 25 del

Anexo II que establece en qué casos aplican las exenciones de presentar la prueba de origen.11 Oficio Aduanero Número 1922, del 22 de diciembre de 2017 de la DIAN. 12 Concepto Número 002202 del 29 de enero de 2019 de la DIAN.

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aduanera colombiana tiene la facultad de verificar el origen del producto, con el fin de comprobar si realmente este califica como tal.

El propósito del presente artículo será evidenciar cuál es el procedimiento que debe seguirse para verificar el origen del producto tanto preferencial como no preferencial. Para tal fin, en primer lugar, se mencionará cuál es el procedi-miento que debe seguirse, se hará mención a la figura de la inspección aduanera, se evidenciará la posibilidad de corregir la declaración y el trámite de liquidación de esta, al igual que se determinará la naturaleza del procedimiento. En segundo lugar, se analizará la figura del exportador autorizado frente a las verificaciones de origen, haciendo referencia a las visitas de verificación, la declaración jura-mentada y el certificado de origen y de origen no preferencial. Finalmente, se hará una reseña sobre las sanciones previstas en caso de incumplimiento de estas disposiciones.

2. Naturaleza del procedimiento Antes de entrar al fondo de cómo verificar el origen de la mercancía, vale aclarar la naturaleza de este procedimiento. Siendo la DIAN la encargada de los asuntos aduaneros, el procedimiento de verificación de origen no es la excepción y, por lo tanto, su trámite se adelanta igualmente ante la DIAN. Por lo tanto, se entiende que es un procedimiento administrativo, siendo preciso indicar que no necesaria-mente en todos los países las verificaciones de origen están a cargo de la auto-ridad aduanera.

Al ser un acto eminentemente reglado, la actuación de la administración tendrá unas limitaciones respecto a su ámbito de aplicación. En este sentido, todo el Título XVI del NEA trata sobre “Procedimientos Administrativos”, donde se indica el procedimiento administrativo de origen que aplica para investiga-ciones administrativas que se adelanten para el decomiso de las mercancías, la imposición de sanciones, la formulación de liquidaciones oficiales de revisión y de corrección, la declaratoria de incumplimiento, la efectividad de garantías y, por supuesto, la verificación de origen de mercancías.

Vale mencionar que la actividad de los estamentos de la administración se encuentra regulada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Conten-cioso Administrativo (“CPACA”) y de forma subsidiaria por el Código General del Proceso (“CGP”). Un ejemplo de esta correspondencia es que el NEA contempla que, en materia de correcciones de la actuación de la DIAN, incluyendo las refe-rentes tanto a los certificados como a los procedimientos de verificación en mate-ria de origen, estas deberán ser saneadas de la siguiente manera:



1. Cuando sea una corrección administrativa, según lo señalado en el artículo 41 del CPACA.

2. Si debe realizarse una aclaración, se deberá acudir al artículo 285 del CGP. A su vez, se debe señalar que la Resolución 64 de 2016 armonizó esta dispo-sición a la actuación administrativa, permitiendo la posibilidad a la autori-dad de aclarar mediante auto motivado, aquellas decisiones que contengan conceptos que ofrezca un motivo de duda. Si la duda planteada, surge por la omisión, alteración o cambio de palabras, estas deberán estar contenidas en la parte resolutiva del acto administrativo, para que puedan ser corregi-das por parte de la entidad.

3. Si la corrección es por errores aritméticos, se debe tener en cuenta lo indi-cado en el artículo 286 del CGP.

4. Si la DIAN debe adicionar al acto administrativo, deberá observar el artículo 287 del CGP.

3. VerificacionesdeorigenpreferencialEn los últimos años ha aumentado la firma de acuerdos comerciales, lo que ha resultado un reto para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Con la existencia de tantos acuerdos, resulta difícil para cualquier autoridad adua-nera verificar que los productores, exportadores o importadores cumplen efec-tivamente con las reglas de origen para efectos de declarar la mercancía como originaria. Para dar solución a esto, los acuerdos comerciales han consagrado mecanismos y procedimientos que facilitan a las autoridades aduaneras de los Estados Parte, verificar que el origen declarado por productores, exportadores o importadores efectivamente corresponda con el origen real de las mercancías que están sujetas a tratamiento arancelario preferencial. Esta verificación de infor-mación puede ser en cuanto a la autenticidad del documento como al contenido de la misma, es decir el origen real del producto frente a la regla específica de origen del respectivo Acuerdo. Para este fin, la autoridad aduanera puede llegar a exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la contabilidad del exportador, o llevar cualquier otra diligencia que considere necesaria para verificar el origen de la mercancía.13 Al respecto, Francisco Pelechá establece que:

“La presunción – presunción iuris tantum- de certeza del país de origen declarado por el importador, se refuerza, como es lógico, con el certifi-


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cado de origen, pero no por ello se transforma en una presunción iuris et de iure; en consecuencia, las autoridades aduaneras del Estado miem-bro de importación podrán recabar cualquier información precisa para comprobar la regularidad y la veracidad del certificado en cuestión”14

Por ejemplo, las auditorías de origen del TLCAN generalmente se realizan solicitando que un exportador o productor proporcione evidencia a través de: i) cuestionarios escritos; ii) visitas a sus premisas; o iii) solicitudes por escrito de información o documentos particulares. En los últimos años, México ha cuidado rigurosamente la determinación del origen de la mercancía puesto que era muy común que los productores o exportadores en los países del TLCAN no demos-traran el origen del producto importado a México, aun viéndose beneficiado con el tratamiento arancelario preferencial del TLCAN. Como consecuencia de esto, los importadores se veían perjudicados pues eran fácilmente gravados con los dere-chos omitidos y otros impuestos relacionados.15

En el caso colombiano, se previó la posibilidad que un tratado no consa-grara un mecanismo para la verificación de origen de las mercancías, por lo que el Decreto 390 de 2016 (Art. 697 y ss del NEA) consagró un procedimiento de verificación de origen procedente en caso de ausencia de un procedimiento más específico señalado en el respectivo Tratado de Libre Comercio o Acuerdo de Alcance Parcial.

Con el fin de ilustrar este punto, se utilizará como ejemplo el TLC con Esta-dos Unidos y el TLC con la Unión Europea. En el TLC con EE.UU. la autori-dad aduanera de la parte importadora podrá realizar verificaciones de origen mediante:

“a. Solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor;

b. Cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor;

c. Visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.1716 o inspeccionar las instalaciones utilizadas en la producción

14 Ibídem, pg. 6815 Marcos Carrasco Menchaca, What to look for when you receive a NAFTA Origin Auditor from Mexican

Customs Authorities. 18 de abril de 2019. 16 “todos los registros necesarios para demostrar que la mercancía para la cual el productor o exportador

proporcionó una certificación era mercancía originaria, incluyendo los registros relativos a: (a) la adquisición, los costos, el valor y el pago por la mercancía exportada; (b) la adquisición, los costos, el valor y el pago de todos los materiales, incluso los indirectos, utilizados en

la producción de la mercancía exportada; y (c) la producción de la mercancía, en la forma en la cual esta fe exportada.”



de la mercancía, de acuerdo con cualquiera de las directrices que desarro-llen las Partes de conformidad con el Artículo 4.12.2; o

d. Otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar”

Así mismo, cada parte del tratado puede optar por denegar el tratamiento arancelario preferencial a una mercancía importada por alguna de estas causa-les: (i) cuando el exportador, productor o importador no responda la solicitud de información escrita dentro del plazo que se establezca en la legislación de la parte importadora; (ii) cuando después de recibir notificación de visita de verifi-cación de la parte importadora, acordada con la parte exportadora, el exporta-dor o productor no haya dado su consentimiento para realizar la visita dentro de un plazo establecido por la legislación de la parte importadora; y (iii) cuando una de las partes identifique un patrón de conducta que le indique que el productor, exportador o importador ha presentado declaraciones o certificados de origen falsas o infundadas.

Una vez se haya realizado la verificación y se haya optado por denegar el tratamiento arancelario preferencial, la parte que realizó la verificación deberá expedir un escrito en el que señale las conclusiones y los fundamentos de dere-cho de la determinación de origen. Este escrito deberá notificársele al importador. Vale anotar que, aunque muchos TLC no establecen expresamente si el impor-tador tiene derecho de presentar impugnación ante la decisión que determine negarle el tratamiento arancelario preferencial en el Capítulo de Origen, muchos si lo establece en el artículo sobre revisión y apelación, es el caso del TLC con EE.UU. en su artículo 5.8. Esto con independencia que la norma aduanera colom-biana, tanto en el Decreto 390 como en el NEA, confiere la oportunidad de inter-poner recurso de reconsideración a la resolución de determinación de origen.17

Habiendo visto el procedimiento establecido en el TLC con Estados Unidos, se podrá evidenciar a continuación que es bastante similar con el TLC con la Unión Europea, aunque este último si cuenta con algunas particularidades. Por ejemplo, el TLC entre Colombia y la Unión Europea establece el procedimiento de verificación de pruebas de origen en su artículo 31 del Anexo II y no en un capítulo dentro del propio tratado. No obstante, no señala ningún procedimiento especí-fico mediante el cual la autoridad competente de la parte exportadora podrá desa-rrollar la verificación de origen. Por el contrario, señala que esta podrá solicitar todo tipo de prueba conducente que ayude a llegar a una conclusión; así como realizar inspecciones contables o cualquier verificación que considere necesaria.

17 Artículo 599 y 601, Decreto 390 de 2016. Art. 699 del NEA

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En casos como el anteriormente señalado, frente a la ausencia de un paso a paso del procedimiento para verificar el origen, se debe entender que en caso de que la parte exportadora sea Colombia, el procedimiento seguirá lo indicado en el NEA para el procedimiento de verificación de mercancías exportadas.

Continúa el texto del acuerdo señalando que la autoridad competente de la parte exportadora deberá informar “lo antes posible” el resultado de la verificación de origen a la autoridad de la parte importadora. En estos casos se deberá seña-lar si los certificados de origen en efecto son auténticos, y si los productos expor-tados cumplen o no con las reglas de origen señalados en el Anexo II del tratado.

Finalmente, es importante mencionar que el tratado comercial con la Unión Europea expresamente autoriza a las autoridades aduaneras del país importa-dor a imponer la medida cautelar de suspensión provisional del trato preferencial a los productos que están siendo objeto de fiscalización, mientras el procedi-miento de verificación se surte, algo que no necesariamente está previsto en todos los tratados.

3.1. Procedimiento de verificación de origen

La idea de los estudios de verificación de origen de mercancías importadas es comprobar si una mercancía importada califica como originaria del otro país parte en el marco de un tratado comercial, esto considerando que cumpla con las normas específicas o generales de origen señaladas por este así como con los aspectos formales. Estas verificaciones pueden adelantarse por oficio, como resultado de un programa de control, por denuncia o por cualquier información aportada a la autoridad aduanera en relación con el posible incumplimiento de las normas de origen. La regla general es que los procedimientos de verificación para mercancías importadas con trato arancelario preferencial serán las acordadas en los acuerdos comerciales o sistemas generales de preferencias. En caso de no estar regulado por estos instrumentos, el NEA prevé un procedimiento.18

La verificación iniciará con el requerimiento ordinario de origen. Con la noti-ficación de este, se pueden formular cuestionarios, solicitudes de información, o solicitud de consentimiento para adelantar visitas a productores o exportado-res siempre considerando a la autoridad competente del país exportador. Contra este requerimiento no procede recurso alguno y el importador será notificado

18 El tema de Buena Fe viene siendo analizado con mayor recurrencia a nivel comparando en materia de las responsabilidades y cargas alrededor de los certificados de origen. Ver, The concept of Good faith in the particular case of Preferential Arrangements, Alejandro Garcia Heredía, Global Trade and Customs Journal, Volume 13, Issue 6.



tanto del inicio como de los resultados de este procedimiento. La entidad compe-tente tendrá el tiempo que le otorgue el Acuerdo Comercial para dar respuesta a la solicitud, en caso de no estipular este plazo, dispondrá de 1 mes para respon-der, prorrogable por otro mes más de forma potestativa por parte de la entidad.

Dentro del procedimiento de verificación de origen o con su finalización, se podrá suspender el trato arancelario preferencial para las mercancías idénticas, hasta que se demuestre el cumplimiento de las reglas de origen del tratado en particular.

A su vez, la autoridad podrá considerar que un importador, exportador o productor ha incurrido en un patrón de conducta si se demuestra que en una veri-ficación de origen, este proporcionó más de una certificación de origen falsa o infundada. El numeral 5 del artículo 599 del Decreto 390 Decreto 390 permite suspender el trato arancelario preferencial para todas las mercancías exportadas o producidas por este, pero el proyecto de NEA eliminó esta posibilidad, lo cual tiene todo el sentido ya que no por el hecho que se discuta un producto en espe-cifico esto aplica a todas las exportaciones que realice el productor o exportador.

Para emitir una resolución de determinación de origen, la DIAN tendrá el término de 1 año, salvo el acuerdo comercial estipule un plazo diferente. El año será contado a partir de i) la fecha de la respuesta del último requerimiento ordi-nario de verificación de origen, ii) la fecha del vencimiento del término fijado para responder el requerimiento ordinario cuando no haya respuesta, o iii) la fecha en que finalizó la visita de verificación.

En el acto administrativo, la autoridad decidirá si la mercancía cumplió con la norma de origen contemplada en el acuerdo para ser considerada como origina-ria. Si la determinación de esta es que el bien no cumplió los requisitos de origen, se negará el tratamiento arancelario preferencial. Contra la resolución de deter-minación de origen, procederá recurso de reconsideración.19 Una vez la resolu-ción esté en firme, en los casos que proceda, las distintas Seccionales de la DIAN deberán iniciar el procedimiento para la expedición de la liquidación oficial de corrección, para determinar los derechos, impuestos y sanciones que correspon-dan, así como los intereses causados.20

En el evento en que la DIAN, actualmente la Dirección de Gestión de Adua-nas, confirme la negación del trato arancelario preferencial, es posible acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para solicitar la nulidad y restablecimiento

19 Artículo 699 del NEA. 20 Art. 675 del NEA.

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del derecho, siendo preciso considerar que los Acuerdos Comerciales estable-cen que la suspensión o negación permanece hasta que se pueda demostrar que el producto es originario de conformidad con las normas del respectivo Acuerdo. En este sentido y considerando que el observatorio de jurisprudencia tributaria y aduanera del ICDT estableció en el Tomo VII para el año 2018 que la duración de un proceso aduanero toma más de 8 años seguramente será objeto de discusión si sólo hasta que el juez emita sentencia es que se puede entender que queda demostrado que el producto es originario o si en la práctica será posible demos-trar ese origen una vez terminado la discusión administrativa.21

3.2. Inspección aduanera

Dentro del procedimiento de verificación de origen dentro del control simultáneo, se contempla la posibilidad de que la autoridad aduanera inspeccione la mercan-cía, buscando dar cumplimiento a la legislación aduanera. Dicha posibilidad se contempla en la anteriormente llamada “figura del aforo”, o “inspección aduanera” en el NEA.22 Esta inspección permite a la autoridad aduanera verificar la natura-leza de la mercancía, para la correcta determinación de los derechos e impuestos. Es decir, la autoridad se encarga de verificar la naturaleza, descripción, estado, cantidad, peso y medida de la mercancía, así como de verificar su origen, valor y clasificación arancelaria. Durante la inspección aduanera, la autoridad aduanera, con fundamento en criterios técnicos de análisis de riesgo, podrá determinar la práctica de la inspección documental, física o no intrusiva a las mercancías en trámite de exportación. De igual forma, podrá efectuarse la inspección por solici-tud del declarante con la presentación de la solicitud de autorización de embar-que. En cualquier caso, el procedimiento de la diligencia deberá ser realizado de forma continua y concluirse al día siguiente de la comisión del aforador; de manera extraordinaria, la DIAN podrá autorizar la ampliación de este plazo.23

A lo largo de la inspección aduanera, se puede aplicar la figura del levante. El artículo 3 del NEA define “levante” como el acto por el cual la autoridad adua-nera permite a los interesados la disposición de la mercancía, previo el cumpli-miento de los requisitos legales o el otorgamiento de garantía, cuando a ello haya lugar. Durante la inspección aduanera, si se necesita la verificación de la mercan-cía, puede ser documental cuando se realice únicamente con base en la infor-mación contenida en la declaración y los documentos anexos, o puede ser física

21 Estudios Críticos de Jurisprudencia Tributaria y Aduanera, Tomo VIII, ICDT, pág. 455.22 Art. 356 NEA23 Art. 218 del Decreto 390. Art. 183 del NEA.



-no intrusiva- utilizando equipos tecnológicos que no impliquen la apertura de las unidades de carga o de los bultos.

Una vez se compruebe el cumplimiento de la regulación aduanera, la DIAN podrá autorizar el levante (Art. 185 del NEA). Para la autorización, será necesario establecer que existe conformidad entre lo declarado y la información contenida en los documentos soporte, tanto en la inspección aduanera documental como física. Y en ese sentido es importante señalar que el certificado de origen se cons-tituye en un documento soporte.24

3.3. Trámite de liquidación de corrección

Posterior a la inspección aduanera y al levante de la mercancía, se puede encon-trar que por el origen de la mercancía, la mercancía está calificada para reci-bir un trato preferencial otorgado por un TLC o, por el contrario, que por no ser la mercancía de donde se dijo ser, ya no reciba los beneficios de ese acuerdo comercial. Necesariamente, ambos escenarios darán lugar al trámite de liquida-ción de corrección de la declaración de importación.

Es decir, la solicitud de liquidación oficial de corrección se da en los casos donde el usuario aduanero deba pagar mayores valores por concepto de derechos e impuestos sobre la importación, sanciones o rescates. El tema en estos escena-rios respecto del tema sancionatorio estará en determinar, y en eso los distintos acuerdos de libre comercio, sin mencionarla pero si instrumentándola, establecen un alcance a la buena fe del importador25. Además, el importador que al momento de la importación no solicitó trato arancelario preferencial, podrá hacer la solicitud del trato arancelario preferencial y el reembolso de los derechos pagados, presen-tando la documentación exigida en el artículo 593 del Decreto 390.

El artículo 577 del Decreto 390, artículo 675 del NEA, le da la facultad a la DIAN de corregir los errores u omisiones que haya cometido en la declaración de importación, exportación o documento que haga sus veces, cuando el error u omisión genere un menor pago de tributos aduaneros o sanciones que correspon-dan, en los conceptos previamente mencionados. Para tal fin, la DIAN tendrá un término, 3 meses contados desde la presentación en debida forma de la solicitud, para decidir respecto a lo planteado por el usuario aduanero. Una vez se haya vencido el término, la autoridad podrá decidir favorablemente a las pretensiones

24 Artículo 556 del NEA. 25 Ver, The concept of Good faith in the particular case of Preferential Arrangements, Alejandro Garcia

Heredía, Global Trade and Customs Journal, Volume 13, Issue 6.

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presentadas, caso en el cual expedirá una liquidación oficial motivada, o podrá negar el planteamiento de la parte, caso en el cual deberá negar su expedición.

En los casos donde un Usuario Aduanero Permanente (“UAP”) o un Opera-dor Económico Autorizado solicite la corrección de los derechos a la importación y la autoridad apruebe favorablemente el requerimiento, pero el Acto Administra-tivo sea emitido después del plazo que tiene el UAP para realizar sus pagos, este deberá presentar una declaración consolidada, y posteriormente solicitar la devo-lución de estos a través del procedimiento de devolución y compensación de obli-gaciones aduaneras, regulado en los artículo 727 y siguientes del NEA26.

Al igual que el Decreto 390 el NEA permite la posibilidad de presentar el certificado de origen después de haber realizado la importación y solicitar un trato arancelario preferencial. En este escenario, debe estar contemplada la posibili-dad en el Acuerdo Comercial, al igual que debe contar con los requerimientos formales y temporales que debe cumplir el solicitante para presentar la solicitud. No obstante, la normatividad interna contempla que el importador deberá aportar la prueba de origen de la mercancía, la información que demuestre su carácter originario y los documentos relacionados con la importación.

3.4. Declaración de corrección

Mientras que la liquidación de corrección busca establecer el monto real de los tributos, la declaración de corrección busca subsanar los errores cometidos en la declaración de importación. Según el artículo 296 del NEA, sólo se podrá corregir la Declaración de Importación, voluntariamente, para subsanar algunos errores y entre estos se encuentra el referido a tratamientos preferenciales27. El mismo artículo hace la aclaración de que esta declaración sólo procederá una vez. Igual-mente, procederá la corrección cuando la autoridad aduanera evidencia la nece-sidad luego de una inspección aduanera.

La autoridad aduanera podrá provocar una Declaración de Corrección como resultado de una inspección aduanera, o cuando se notifique requerimiento espe-cial aduanero de corrección o de revisión del valor. A pesar de que a la DIAN le asiste la facultad de examinar mercancías, tomar muestras, verificar los datos de

26 Tómese por ejemplo que una compañía, en una importación, paga más arancel del debido por errónea interpretación de una regla de origen atada a una mercancía especifica negociada en un TLC a partir de una subpartida arancelaria que luego es modificada. De acuerdo con el Decreto 2277 de 2012, los artícu-los 11 y 16, hay plazo de 5 años para solicitar en devolución un pago en exceso o de lo no debido.

27 Esto es un tema esencial que ya ha sido analizado en el Observatorio de Jurisprudencia Tributaria y Aduanera, TomoVIII, en el documento sobre “Conflicto de competencias entre las secciones primera y cuarta del Consejo de Estado”, específicamente en la sección 1.3.1, pág. 338 y sig.



la declaración aduanera, así como de los documentos soporte de la operación, tiene unos límites contemplados en la Decisión Andina 778 de 2012. Estos son:

1. Control anterior o previo: este ocurre antes de la presentación de la declara-ción aduanera de mercancías. La autoridad adoptará las medidas de control frente a determinados grupos de riesgo y sectores sensibles.

2. Control simultaneo o durante el desaduanamiento: ejercido por la autoridad desde el momento de presentación de la declaración aduanera y hasta que esta concluya. En este, la DIAN podrá actuar sobre las mercancías, la decla-ración aduanera o toda la documentación exigible.

3. Control posterior o de fiscalización: este es desarrollado a partir del desa-duanamiento de las mercancías o de la conclusión del régimen o destino aduanero.

Es importante señalar que, en cualquiera de los casos de una corrección, la autoridad podrá abstenerse de iniciar un proceso administrativo. En los casos donde la DIAN decida iniciar un procedimiento administrativo podrá aprehender la mercancía de manera directa en los casos donde los errores u omisiones deri-ven en que la mercancía declarada sea diferente, si así lo contempla la respectiva causal de aprehensión, o cuando se vea que el bien no cumple con los criterios de origen propios de un Acuerdo en específico iniciar la correspondiente verifica-ción de origen.

A su vez, la autoridad deberá evaluar el riesgo que representa el incumpli-miento de la normativa, debiendo priorizar en aquellos casos que atenten contra la seguridad nacional o las disposiciones de carácter aduanero, conforme al artí-culo 583 del NEA.

Para la evaluación del riesgo, la autoridad podrá solicitar información a cual-quier persona que se encuentre relacionada con la operación. Esta información ayudará a llevar a cabo los estudios, verificaciones, comprobaciones o investiga-ciones necesarias para adelantar el procedimiento de verificación de origen en control simultáneo o posterior.

Es importante señalar que en múltiples Acuerdos Comerciales se ha esta-blecido expresamente que “ninguna Parte someterá a un importador a cualquier sanción por realizar una solicitud de trato arancelario preferencial inválida, si el importador no incurrió en negligencia sustancial o fraude y pague cualquier

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derecho aduanero adeudado o si al darse cuenta de la invalidez, la corrige voluntariamente”.28

En ese sentido, la Oficina de Asuntos Legales Internacionales del Ministerio de Comercio Industria y Turismo ha conceptuado que si la corrección de la decla-ración de importación se presenta cuando ya se ha iniciado un procedimiento o actuación administrativa, será preciso revisar en el respectivo tratado el alcance de esa voluntariedad y considerar la legislación interna.29

4. Exportador autorizado Aunque en principio la autoridad aduanera en la mayoría de los Acuerdos Comer-ciales es quien certifica el origen de la mercancía, existe la figura del “exporta-dor autorizado”.30 Mediante esta figura, se autoriza al exportador o productor de mercancías certificar la calidad de origen de los productos mediante un escrito en factura o cualquier documento que soporte la transacción comercial. Es decir, determinados exportadores pueden expedir documentos que acrediten el origen de sus mercancías, independientemente del valor de estas. Si bien esta figura está consagrada en la norma aduanera interna, solo tiene efectos para las exportacio-nes realizadas en el marco de los tratados comerciales que así lo establezcan.

Desde el 2001, la Unión Europea ha venido implementando la figura de exportador autorizado en diversos tratados de libre comercio firmados entre el bloque económico y terceros países, como un método de facilitación de la demos-tración del origen en los intercambios comerciales.31

En Colombia los tratados comerciales que contemplan hasta ahora esta posibilidad son la Asociación Europea de Libre Comercio (“EFTA”)32, y la Unión Europea.33 Estos tratados fueron los primeros que hicieron mención de la figura de exportador autorizado en la regulación aduanera colombiana.34 A pesar de esto, para esta época, el ordenamiento aduanero Colombiano no hacía mención

28 TLC Colombia Estados Unidos, Artículo 4.19.29 OALI, Concepto del22 de febrero de 2019. No. Radicación 1-2019.004203.30 Art. 10 y 22 del NEA31 Reglamento No. 1207/2001 del Consejo de la Comunidad Europea. 32 Suscrito en el año 2008.33 Firmado en el año 2012. 34 La autorización como exportador autorizado es usada por los Países de la Comunidad Europea al firmar

acuerdos comerciales.



alguna a esta figura. Fue hasta la Resolución 344 de 2011 (VUCE) y luego, con el Decreto 390 de 2016 que se expidió, por primera vez, una regulación al respecto.35

Para una comprensión de las implicaciones y beneficios de ser calificado como “exportador autorizado”, es necesario acudir a los instrumentos internacio-nales que dieron nacimiento a este concepto en Colombia: el TLC con EFTA y el TLC con la Unión Europea.

El acuerdo comercial entre Colombia y la Unión Europea señala,36 respecto al exportador autorizado:

Las autoridades competentes o autoridades aduaneras de la Parte exporta-dora pueden autorizar a cualquier exportador que realice envíos frecuentes de productos conforme a este acuerdo (en adelante, «exportador autori-zado»), a expedir declaraciones en factura sea cual fuere el valor de los productos correspondientes. Un exportador que solicite esa autorización deberá ofrecer, a satisfacción de las autoridades aduaneras, todas las garantías necesarias para verificar la condición de originarios de los produc-tos así como el cumplimiento de los demás requisitos de este Anexo.

De manera similar, el Tratado de Libre Comercio con la EFTA37 establece respecto de la figura de Exportador Autorizado,38 que:

La autoridad competente de la Parte exportadora podrá autorizar a cualquier exportador, en adelante denominado el “exportador autorizado”, que realice envíos frecuentes de productos conforme a este Acuerdo, a extender decla-raciones de origen sin tomar en cuenta el valor de los productos correspon-dientes. Un exportador que solicite esa autorización ofrecerá a satisfacción de la autoridad competente todas las garantías necesarias para verificar la condición de originario de los productos así como el cumplimiento de los demás requisitos de este Anexo.

Ambos tratados expresamente remiten a la “autoridad competente de la parte exportadora” la potestad de otorgar autorizaciones como exportador autorizado.

35 Numeral 1.1, artículo 34. Este artículo entró en vigencia con la entrada en vigencia del Decreto 390 de 2016. El exportador autorizado es una de las figuras de obligados aduaneros respecto de las cuales la DIAN deberá autorizar.

36 Artículo 21, Anexo II, Capítulo 1, Titulo III. 37 Artículo 21, Título IV, Anexo V.38 Si bien la definición del artículo 21 no establece expresamente que el Exportador Autorizado en el TLC

Colombia – EFTA puede Certificar Origen en factura, el literal (a) del artículo 20, que remite al literal (b) del Artículo 15, señala que el Exportador Autorizado puede tener declaración de origen en factura, nota de entrega o cualquier “otro documento comercial que describa los productos en cuestión con suficientes detalles para hacer posible su identificación”.

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De conformidad con el artículo 10 del NEA, para efectos de ser calificado como exportador autorizado por parte de la DIAN, el productor de los bienes que serán exportados, o un exportador debidamente autorizado por el productor, deberá presentar la solicitud de exportador autorizado y demostrar el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Manifestar bajo la gravedad de juramento que los productos que certificará son originario de Colombia, de conformidad con el régimen de origen del respectivo TLC.

2. Es necesario acreditar que el solicitante ha realizado más de cuatro opera-ciones de exportación definitiva en el año inmediatamente anterior a la soli-citud de habilitación como exportador autorizado.

3. Por último, es preciso que el solicitante cuente con un concepto favorable respecto de la calificación de riesgo hecha por la DIAN.

Ahora bien, la solicitud de autorización deberá presentarse mediante solicitud escrita, demostrando cumplimiento de los requisitos correspondientes, y presen-tada ante la Coordinación del Servicio de Origen de la Subdirección de Gestión de Técnica Aduanera de la DIAN.39 Esta deberá contener los siguientes aspectos:

1. La relación de los números de declaraciones juramentadas de origen vigen-tes con las que cuenta el exportador autorizado, relacionadas con los produc-tos que se esperan certificar en factura, para exportación a países con los acuerdos comerciales que lo permiten.

2. Ubicación de las plantas de producción de los productos que serán exportados.

3. Declaración juramentada de origen de los productos que se certificarán por factura.40

4. Relación de las declaraciones de exportación definitiva del último año. Mediante la relación de estos documentos se deberá demostrar que se han realizado al menos cuatro operaciones de exportación definitiva.

En el marco del procedimiento de autorización de Exportadores Autoriza-dos, la Autoridad Aduanera tiene la facultad de realizar visitas a los productores

39 Artículo 7°, Resolución 72 de 2016.40 “Certificación de la persona natural o del representante legal de la persona jurídica donde manifieste

bajo juramento, que se entiende prestado con la firma de la declaración, que las mercancías a exportar cumplen con las normas de origen y demás requisitos establecidos en los acuerdos comerciales para los que se pretenda expedir declaración en factura o declaración de origen”.



y exportadores para verificar que la información señalada en la solicitud es verí-dica.41 Una vez la DIAN considera que el solicitante cumple con todos los requi-sitos para ser calificado como exportador autorizado, procederá a expedir el Acto Administrativo de Autorización como exportador autorizado, en el cual se le asig-nará un número de autorización de diez dígitos alfanúmero que permitirá su iden-tificación al momento de certificar la mercancía.

5. La prueba de origen y la declaración juramentadaEn todo acuerdo comercial se establece que, como requisito para acceder al tratamiento arancelario preferencial, el importador deberá presentar una prueba de origen que certifique que la mercancía da cumplimiento a los criterios de origi-nalidad determinados para los productos específicos. Estas pruebas pueden variar desde una simple declaración en factura de que el producto es originario,42 a simplemente la confianza razonable que el importador tiene respecto a la origi-nalidad del producto.43

Si bien cada tratado puede tener alternativas que ofrecen flexibilidad en cuanto a la prueba de origen que se puede presentar ante la Autoridades Aduane-ras para certificar la condición de originaria de la mercancía, la prueba de origen que todo tratado consagra y acepta por defecto (y en ocasiones incluso la única) es el certificado de origen.

El certificado de origen consiste en un documento, físico o electrónico, expedido por la autoridad aduanera de la parte exportadora, en el cual certifican que la mercancía a exportar cumple con los requisitos señalados por el acuerdo comercial para calificarla como originaría de ese país parte. En los certificados de origen constan los datos relevantes para poder identificar las mercancías que se refieren en este y también consta la certificación por parte de la autoridad

41 Es de anotar que de igual manera la DIAN puede realizar visitas de verificación aun luego de otorgada la calificación como Exportador Autorizado, para efectos de confirmar el cumplimiento constante con las reglas de origen de los productos que están siendo certificados con la declaración en factura.

42 Ejemplo, declaración en factura para los exportadores autorizados, en los TLC Colombia - UE, Colombia – EFTA.

43 Artículo 4.15 del Capítulo 4 del TLC Colombia – Estados Unidos: “Cada parte dispondrá que un importador podrá solicitar el trato arancelario preferencial basado en una de las siguientes: … (b) Declaración bajo juramento emitida por el productor que contiene información del proceso productivo, materiales, costos de producción y en general toda aquella información que permita establecer que la mercancía es originaria y que sirve como soporte para la expedición de una prueba de origen.”. Esto es lo que académicamente se ha denominado como la auto certificación de origen basado en la confianza razonable. Es una prueba de origen que exclusivamente viene contenida en el acuerdo del TLC con Estados Unidos que permite al importador declarar su mercancía como originaria sin contar con una prueba de origen aportada por el productor/exportador de la mercancía.

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expedidora de que son originarias del país de exportación.44 Bajo este entendido, en los Tratados que no consagran la posibilidad de auto certificación, en Colom-bia el certificado de origen es un documento que expide la DIAN certificando que la mercancía a exportar es originaria de Colombia para efectos de aplicación de tratamiento arancelario preferencial de un acuerdo comercial firmado por el país a partir de una declaración juramentada previa.

Precisamente, considerando que el certificado de origen es un documento expedido por la autoridad aduanera, resultaría un desafío logístico de enormes proporciones que funcionarios de la DIAN tuvieran que verificar de primera mano el proceso productivo de la mercancía a certificar para confirmar su cumplimiento con las reglas de origen del acuerdo comercial. Para evitar esto, el soporte con el que la DIAN certifica el origen nacional de las mercancías es una declara-ción juramentada45 mediante la cual el productor o exportador de la mercancía describe el producto y afirma, bajo juramento, que su mercancía sí cumple con los requisitos para ser considerada como originaria.46

El artículo 3 del NEA define la “declaración juramentada de origen” como la declaración bajo juramento emitida por el productor que contiene información del proceso productivo, materiales, costos de producción y en general toda aque-lla información que permita establecer que la mercancía es originaria y que sirve como soporte para la expedición de una prueba de origen. La Resolución 72 de 2016 reglamentó el proceso de expedición de declaración juramentada de origen señalando que se deberá diligenciar en el formato establecido por la DIAN en los servicios informáticos electrónicos, y que una vez obtenida, habilitará al produc-tor o exportador47 para solicitar automáticamente la expedición de certificados de origen. A excepción que el acuerdo comercial señale otra cosa, esta Resolu-ción contempla que la Declaración Juramentada de Origen tiene una vigencia de dos años48 a partir de su radicación en los servicios informáticos electrónicos.49


45 Declaración juramentada de origen es definida por el artículo 2° del Decreto 390 de 2016 como “Declara-ción bajo juramento emitida por el productor que contiene información del proceso productivo, materiales, costos de producción y en general toda aquella información que permita establecer que la mercancía es originaria y que sirve como soporte para la expedición de una prueba de origen.”

46 El artículo 159 del Decreto 390 de 2016 establece que “Para la emisión de una prueba de origen por parte de la autoridad aduanera, se requerirá como documento soporte, la declaración juramentada de origen vigente y demás requisitos que exija el acuerdo.”

47 Es posible realizar el procedimiento a través de mandatario; no obstante en ningún caso el mandatario adquiere la calidad de productor.

48 Excepto la vigencia de las declaraciones juramentadas de origen que amparen vehículos automotores bajo el marco del convenio de complementación en el sector automotor de la CAN; en este caso será a 31 de diciembre de cada año.

49 Artículo 25, Resolución 72.



Además de la mencionada Resolución, la DIAN publicó en el año 2014 un manual con el procedimiento para expedir la declaración juramentada de origen y la soli-citud del Certificado de Origen.50

5.1. Declaración juramentada de origen y el certificado de origen

Como ya se mencionó, previo obtener un certificado de origen preferencial para determinada mercancía, en Colombia es necesario que el productor o exporta-dor diligencie y expida una declaración juramentada de origen mediante el cual de fe que la mercancía que será exportada es originaria de Colombia, de confor-midad con las reglas específicas del tratado comercial. El trámite de esta declara-ción juramentada es completamente virtual, a través de la página web de la DIAN.

La declaración juramentada de origen debe ser diligenciada y tramitada a través de los servicios informáticos de la DIAN. En esta, el productor o exporta-dor de la mercancía deberá describir detalladamente el producto que será expor-tado, señalando cada una de las características que le permitan la clasificación arancelaria de la mercancía.51

Igualmente se deberá describir uno a uno los materiales extranjeros52 impor-tados, directamente adquiridos en el mercado nacional, con sus características y valor CIF y EXW53 de adquisición; así como la misma información para los mate-riales nacionales.

En dicho formulario para declaración juramentada, también se debe diligen-ciar concretamente los costos de producción de la mercancía a exportar, indi-cando total costos de materiales,54 costos directos de fábrica, y el valor FOB55 de

50 Al momento de elaboración de este artículo, abril de 2019, este Manual está vigente y no ha tenido modificaciones. Para consultar el manual:

https://www.dian.gov.co/aduanas/aspectecmercancias/Documents/Manual_Origen.pdf 51 Se deberá señalar nombre comercial, nombre técnico, y características individuales del

producto. Por ejemplo si es un vehículo se deberá indicar si es campero, tractor, motocicleta, el tipo de motor, el tipo de combustible, cilindrada, entre otros. Si son productos químicos, farmacéuticos y biológicos debe usarse el nombre químico o biológico reconocido (Ej. ISO o DCI).

52 De conformidad con la Guía para el diligenciamiento de la Declaración Juramentada de Origen, “Se entiende por materiales extranjeros todas las materias primas, insumos, productos interme-dios, partes y piezas de origen extranjero; incorporados en la elaboración del producto final, ya sean importados directamente por el fabricante o adquiridos en el mercado nacional.”. Adicio-nalmente, el mismo documento define materiales nacionales como “todas las materias primas, insumos, productos intermedios, partes y piezas de origen nacional, incorporados en la elabo-ración del producto final”.

53 Términos comerciales internacionales INCOTERMS 2000. CIF: Cost, Insurance & Freight - Costo, Seguro y Flete. EXW: Ex-works, ex-factory, ex-warehouse, ex-mill.

54 Incluyendo costos de fletes, seguros, embalaje, y demás cosos incurridos. 55 FOB: Free on Board - Libre a bordo

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la exportación. Adicionalmente se deberá especificar concretamente cual es el proceso de producción y las características técnicas del producto.

Ahora bien, el aplicativo para el diligenciamiento de la declaración juramen-tada de origen debe ser llenado con la información más completa y exacta posi-ble, especialmente en lo relativo a costos, toda vez que esta información será tenida en cuenta para determinar y justificar el cumplimiento de las reglas espe-cíficas de origen, en especial cuando el criterio sea uno basado en el valor de la mercancía tales como valor de contenido regional.

Por último, se deberá escoger el acuerdo comercial para el cual se certifi-cará el origen de la mercancía y se firmará la declaración juramentada con firma electrónica. Esta parte es fundamental porque con la firma electrónica se entiende prestado el juramento de que el contenido de la declaración es verídico. Adicio-nalmente el exportador/ productor puede autorizar comercializadores para que con esta puedan solicitar la expedición de certificados de origen.

Una vez ya el productor, exportador, o comercializador cuente con la decla-ración juramentada de origen firmada, se podrá usar esta para solicitar, también por los servicios informáticos electrónicos de la DIAN, la expedición de certifica-dos de origen.

La solicitud del certificado de origen es un procedimiento casi automático, toda vez que el aplicativo informático de la DIAN cuenta ya con la información general del producto señalada por el solicitante en la declaración juramentada de origen, y con el formato de certificado de origen de cada acuerdo comer-cial firmado por Colombia. El solicitante tendrá que diligenciar exclusivamente la información relativa a la operación en concreto que será amparada por el certi-ficado de origen que se va a solicitar, como número de factura comercial, valor FOB de la operación, y país de importación.

Diligenciada la información del certificado de origen, el solicitante procederá a firmarlo, también con firma electrónica, y a generar un número de radicado, para luego ir a reclamarlo en la seccional de la DIAN en donde lo haya señalado.

Es de anotar que cada acuerdo comercial adicionalmente dispone de unos instructivos específicos para diligenciar cada casilla de los certificados de origen correspondientes, a modo de ejemplo:

Acuerdo Comercial Capitulo InstructivodeCertificadodeOrigenEFTA Capítulo 2 Apéndice 3ª Anexo VCan-Mercosur (ACE 59) Anexo IV Artículos 9, 11, 13.Colombia-México Decisión Nro. 65

Alianza Pacífico Anexo 4.17

EEUU

No tiene modelo de certificado de origen estándar, aunque la DIAN ha emitido un modelo sugerido pero el Acuerdo no lo contempla en su texto, salvo lo indicado en el artículo 4.15 (2).

Unión Europea Título III, Capitulo 1. Apéndice 3, Anexo II.Corea 3 Anexo 3-C

CAN-MERCOSUR (ACE 72) Anexo IV apéndice 1 – bis

Triángulo del Norte Determinado por las autoridades aduane-ras de cada país parte.

Costa Rica 3 Anexo 3B

Tal como se indicó, tanto la actual norma como el proyecto de NEA reco-noce en diversos temas el carácter subsidiario de las normas nacionales en lo referente a los temas de origen en los acuerdos comerciales. Esto es evidente en especial en los aspectos de vigencia de las declaraciones juramentadas de origen y de las pruebas de origen, y más aún en los procedimientos de verifica-ción de origen establecidos en el Decreto. En la mayoría de estos aspectos, el NEA dispone que sean aplicables siempre y cuando el respectivo acuerdo comer-cial no disponga algo diferente.

Es preciso señalar que no por el hecho de que la DIAN expida un certificado de origen a partir de la declaración juramentada esta se tendrá que abstener de realizar una verificación de origen de mercancías exportadas desde Colombia. Sin embargo, será necesario estar muy atento a la información solicitada y ya entregada en la propia declaración juramentada de origen.

6. CertificadosdeorigennopreferencialEl Decreto 390 de 2016 se pronuncia por primera vez respecto del tema de certi-ficados de origen no preferencial.56 El artículo 29 de la Resolución 72 de 2016 señaló que tienen por objeto determinar si las mercancías son originarias del país de origen declarado en una declaración aduanera de importación, tratán-dose de productos sujetos a medidas de defensa comercial, mientras que el NEA

56 Interesante señalar que incluso teniendo la intención de reconocer la existencia, y regular, los certificados de origen no preferencial, inicialmente no fueron tenidos en cuenta para todos los aspectos necesarios. Tanto es así que el artículo 50 del Decreto 349 de 2018 modificó el artículo 215 del Decreto 390 de 2016 en el sentido que incluyó el certificado de origen no preferencial dentro de la lista de documentos soporte de la declaración de importación. Adicionalmente el artículo 52 del Decreto 349 de 2018 incluyó la no presentación del certificado de origen (o su ausencia de requisitos legales) no preferencial como una causal para la no autorización del levante de la mercancía; y el artículo 133 incluyó infracciones en materia de origen no preferencial.

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define la “certificación de origen no preferencial” como el documento físico en el que un importador certifica que una mercancía califica como originaria del país declarado en razón a que cumple con la regla de origen no preferencial estable-cida para esta mercancía. Los tratados de libre comercio consagran los certi-ficados de origen como una prueba del cumplimiento de los criterios de origen preferencial señalados por los mismos que hacen beneficiarios a la mercancía de un tratamiento arancelario preferencial. Justamente, los certificados de origen no preferencial pretenden evidenciar que la mercancía viene de un país con el que no hay acuerdo comercial.

Desde la Ronda de Uruguay finalizada en 1993, los países se vieron en la necesidad de hablar también de normas de origen no preferencial, las cuales no le brinda al importador el beneficio de aplicar una tarifa arancelaría preferencial, si no que tienen como finalidad que el importador le demuestre a la autoridad adua-nera que su producto no es originario de ningún país al cual le haya aplicado una medida de defensa comercial.

Es importante anotar que la regulación de origen no preferencial, contrario a lo que pasa con el origen preferencial, no está supeditado a lo dispuesto por ningún acuerdo de libre comercio firmado por Colombia. Lo anterior considerando que la principal finalidad de la prueba de origen no preferencial es evitar prácti-cas de elusión por parte de exportadores o importadores, respecto de medidas de defensa comercial impuestas por Colombia. Considerando que estas medidas son unilaterales ya que no es necesario el consentimiento del país de origen de las mercancía a las cuales afectan las medidas, es exclusivamente el Gobierno Colombiano quien define cuales son las normas de origen no preferencial y la regulación aplicable a las reglas de origen no preferencial. A lo sumo si se busca acudir a un acuerdo comercial para buscar el fundamento de este régimen de origen, se puede mencionar la importancia que la Ronda de Uruguay tuvo al armonizar normas de origen no preferencial y la garantía que estas normas no creen per se obstáculos innecesarios al comercio exterior.57

El certificado de origen no preferencial, como su nombre lo señala, no tienen como finalidad que el importador pueda acogerse a una tarifa arancelaría prefe-rencial sino que por el contrario, es el medio mediante el cual se demuestra que no está obligado a pagar el rubro impuesto por la medida de defensa comercial, que son las que buscan limitar temporalmente las importaciones con el fin de salvaguardar las ramas de producción nacional. El evento principal en el cual se hace obligatorio la presentación de estos certificados de origen no preferencial es

57 Ver, www.wto.org/spanish/tratop_s/roi_s/roi_info_s.htmt



el caso de las medidas antidumping a mercancías determinadas de un país,58 y a las medidas de salvaguardia impuestas temporalmente a un tipo específico de mercancía, independiente del país.59 Dependiendo del país de origen, la impor-tación puede estar gravada por un derecho antidumping o compensatorio, por lo que cobra una importancia tributaria significativa saber de dónde viene la mercan-cía. Exactamente lo mismo pasa en los casos donde la importación puede estar sujeta a restricciones cuantitativas o cuando pueda estar condicionada a la prác-tica de controles sanitarios, fitosanitarios, veterinarios, de seguridad, etc., los cuales dependerán del país exportador.

El artículo 166 del Decreto 390 describía cuáles eran los criterios generales que podría adoptar la DIAN al momento de reglamentar las disposiciones rela-tivas al origen no preferencial. Dicho artículo señalaba que los certificados de origen no preferencial son aplicables para las medidas de (i) trato de nación más favorecida, (ii) derechos antidumping y compensatorios, (iii) medidas de salva-guardia, y (iv) restricciones cuantitativas. Sin embargo, el NEA, en el artículo 319, indica únicamente que las disposiciones serán reglamentadas por la DIAN, sin indicar a que medidas hace referencia.

El artículo 30 de la Resolución 72 de 2016 había materializado la información y requisitos que debía contener los certificados de origen no preferencial respecto de la mercancía que los exportadores colombianos despachen al exterior. Por mencionar algunos, debía incluir (i) datos del producto, exportador y vendedor, así como del importador del mismo, (ii) clasificación arancelaría, descripción y características de la mercancía,60 (iii), información de la factura comercial, (iv) declaración bajo juramento que señale el país de origen de la mercancía, acepta-ción de responsabilidad respecto de la veracidad de la información y el compro-miso de poner a disposición de la autoridad competente cualquier información

58 Tómese por ejemplo una medida antidumping que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo decida adoptar en contra de los tubos de acero importados de la República Popular China. En el evento en que un importador en Colombia desee traer tubos de acero de un tercer país, llámese Rusia, será necesario la obtención de un certificado de origen no preferencial que señale que la mercancía es originaria de Rusia para que así haya certeza que no son originarios de China, y no se esté en presencia simplemente de una operación de elusión de las medidas antidumping. Resolución 044 de 2019, “por la cual se establecen reglas de origen no preferencial a productos sujetos a medidas antidumping”.

59 Excepto por aquellos con acuerdo comercial vigente firmado con Colombia. 60 En este punto, Francisco Pelechá Zozaya, en el marco de la Unión Europea, defiende que aunque en

un certificado de origen figure una incorrecta clasificación arancelaria no invalida el certificado como tal, ya que el objeto del certificado es acreditar que la mercancía a que se refiere es originaria de un país, y no acertar con la correcta clasificación arancelaria. Por lo tanto, las autoridades aduaneras no deberían rechazar los certificados de origen si tienen incorrecta la clasificación arancelaria. (Francisco Pelechá Zozoya, El Origen de las Mercancías en el Régimen Aduaneros de la Unión Europea (1999), pg. 66)

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que sustente lo señalado en la prueba de origen.61 No obstante, el NEA, en el artículo 313, indica que cuando esta certificación se presente como documento soporte de la declaración de importación, deberá ser obtenida antes de la presen-tación y aceptación de la declaración de importación.

Por otro lado, el artículo 31 de la misma Resolución dispone que el certifi-cado de origen no preferencial no deberá ser aportado cuando las mercancías sean originarías del país al cual se le aplicó la medida de defensa comercial;62 o cuando el importador cuente con un certificado de origen de tratamiento arance-lario preferencial bajo el marco de lo dispuesto por un acuerdo comercial firmado por Colombia.

Por último, el Decreto 349 de 2018 estableció63 como obligatoria la presen-tación del certificado de origen no preferencial como documento soporte de la declaración de importación, siempre y cuando este documento sea requerido. Así mismo, siguiendo con la línea de la obligatoriedad de la presentación del certifi-cado de origen no preferencial, este Decreto estableció64 que cuando este certifi-cado fuera documento soporte de la declaración de importación y el declarante no lo presentase, esto sería causal para no autorizar el levante de la mercancía. Esta causal es subsanable en el evento en que el declarante presenta el correspon-diente certificado de origen no preferencial dentro del término de permanencia de la mercancía en el depósito temporal.65 No obstante, las reglas de origen no preferencial deberán ser fijadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo específicamente para cada producto al cual se le haya impuesto una medida de defensa comercial. Estas reglas serán fijadas luego de finalizada una investiga-ción antidumping y salvaguardias.

Sin perjuicio de lo anterior, mediante Decreto 637 de 2018, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo fijó los criterios generales que se deberán tener en cuenta al momento de determinar qué reglas específicas de origen no prefe-rencial serán aplicadas a cada producto sometido a una medida de defensa

61 El procedimiento de verificación de origen no preferencial será exactamente el mismo que se surte en la verificación de origen señalado en el artículo 599 del Decreto 390 de 2016, el cual se analizará más adelante en este escrito.

62 En este caso el importador estará aceptando pagar la tarifa impuesta en la respectiva medida de defensa comercial.

63 Artículo 50, Decreto 349 de 201864 Artículo 52, Decreto 349 de 201865 Artículo 98 del Decreto 390 de 2016: 1 mes desde su llegada al territorio aduanero nacional, prorrogable

hasta por un mes más.



comercial.66 Este Decreto establece 3 criterios principales para la determinación de normas de origen:

1. Productos totalmente obtenidos: Tales como productos minerales extraídos del suelo, animales vivos nacidos y criados en el país, productos extraídos de animales en el país de origen, productos extraídos del suelo o subsuelo, entre otros.

2. Productos resultantes de una trasformación sustancial: Estos productos se considerarán originarios del país en el que hayan sufrido la transformación sustancial, sea de fabricación o procesamiento, que le confirió al producto su carácter esencial.

3. Otras condiciones: Entre estas se incluyen la posibilidad de que el proceso de producción incluya una o varias operaciones específicas, o incluso que cuenten con un porcentaje máximo de participación de materiales no produ-cidos en el país de origen.

Dado lo reciente de la implementación de los certificados de origen no prefe-rencial resulta temprano establecer si las verificaciones que se hagan en esta materia resultarán en investigaciones en el marco de las medidas anti-elusión previstas por el Decreto 1750 de 2015.

7. Sanciones El artículo 528 del Decreto 390 de 2016 incluye una serie de infracciones espe-ciales para declarantes, importadores y exportadores que son relativas exclusiva-mente al tema de origen preferencial en acuerdos comerciales. Estas infracciones comprenden desde solicitar tratamiento arancelario preferencial sin tener prueba de origen, hasta la expedición de una prueba de origen sin el cumplimiento de las reglas de origen del respectivo acuerdo comercial.67

Si la autoridad comprueba que se infringieron las normas de origen, se podrán imponer las sanciones que contemplen los acuerdos comerciales especí-ficos. En el evento donde el tratado no regule este aspecto deberá acudirse a la regulación aduanera interna. El artículo 639 del NEA da prioridad a lo establecido

66 De conformidad con el Concepto 0040 de 6 de enero de 2017, el certificado de origen no preferencial solo será documento soporte obligatorio de la declaración de importación cuando el Ministerio ya haya establecido cuales son las reglas específicas de origen qué aplicarán en el caso especial. Previo a esto no será necesario su presentación incluso cuando ya haya una medida de defensa comercial en firme.

67 Esto como resultado de un proceso de verificación de origen.

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en los acuerdos comerciales, y en caso de no estar prevista la sanción, se aplica-rán 3 tipos de sanciones:

· Sanción del 100% de los tributos aduaneros dejados de pagar (salvo que se subsane durante el control simultáneo) cuando (i) el declarante se acogió a trato preferencial sin tener la prueba de origen; (ii) o teniendo la prueba de origen se le niegue el tratamiento preferencial porque la mercancía no cali-fica como originaria; (iii) o está sujeta a una medida de suspensión de trato preferencial; (iv) o se encuentran adulteraciones en la prueba de origen; (v) o no corresponde a la mercancía declarada con los documentos soporte; o (vi) no se cumple con las condiciones de expedición directa, tránsito y/o transbordo.

· Sanción del 30% de los tributos aduaneros no pagados (salvo se subsane la falta durante el aforo) cuando (i) la prueba de origen no se encuentre vigente al momento de la presentación y aceptación de la declaración aduanera; (ii) o presente errores; (iii) o no reúna los requisitos previstos en el correspon-diente acuerdo comercial.

· Suspensión de la facultad de certificar el origen de la mercancía hasta que demuestre a la autoridad aduanera que la mercancía califica como origina-ria cuando en el procedimiento de verificación de origen se evidencie que un productor o exportador ha expedido pruebas de origen para una mercancía sin el cumplimiento de lo señalado en el régimen de origen del respectivo acuerdo comercial o Sistema General de Preferencias.

Esto debe además ser considerado frente a la sanción que se establece de forma recurrente en los Acuerdos Comerciales y que implica la suspensión al trato preferencial a las mercancías idénticas cubiertas por afirmaciones, certifi-caciones o declaraciones subsecuentes hechas por ese importador, exportador o productos, hasta que la Parte importadora determine que el importador, expor-tador o productor cumple con el régimen de origen preferencial.68 Es importante aclarar que es preciso considerar que por regla general la negación del trato preferencial se predica es a las mercancías idénticas exportadas o producidas por esa persona.69

Por otro lado, el Decreto 349 de 2018, en su artículo 133 adicionó el numeral 4 al artículo 528 del Decreto 390 de 2016 en el cual se incluyeron 2 infracciones específicas para los certificados de origen no preferencial. Estas dos infracciones

68 TLC Colombia Estados Unidos, Artículo 4.18.69 TLC Colombia Canadá, Artículo 406, numeral 17.



aplican para el declarante, importador o exportador, obligado de presentar esta prueba de origen no preferencial. Dicho artículo señala que las infracciones en el origen no preferencial serán las siguientes:

1. En el evento en que la mercancía a importar esté sometida a un certifi-cado de origen no preferencial y (i) esta no sea presentada, (ii) la mercan-cía no de cumplimiento con la regla de origen no preferencial, o (iii) estando sujeta a una medida de defensa comercial y no se liquidaron los derechos antidumping o compensatorios correspondientes, el declarante, importador o exportador deberá pagar estos derechos no liquidados y adicionalmente será sancionado con el 100% de los derechos dejados de pagar.

2. En el evento en que el certificado de origen no preferencial no reúna los requisitos legales,70 el exportador, importador o declarante será sancionado con una multa de 200 UVT sin perjuicio de que estará obligado a pagar los derechos antidumping o compensatorios que no hayan sido liquidados.

Finalmente, en materia de la autorización como Exportador Autorizado tanto el Decreto 390 como el proyecto de NEA establecen causales de pérdida de la autorización, incluyendo la posibilidad de que se ordene la cancelación dentro de un proceso sancionatorio.

8. ConclusionesFue sólo a partir de 2011 con el Decreto 4176 que las funciones de fijar criterios de origen y expedir la certificación del origen de los productos colombianos con destino a la exportación que antes tenía el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se reasignaron a la DIAN. Sin embargo, el control aduanero en materia de origen preferencial siempre ha estado en cabeza de la DIAN desde el Decreto 2685 de 1999.

Así mismo, es claro que ante el aumento de las investigaciones y derechos vigentes en materia de antidumping, salvaguardias y derechos compensatorios se hacía necesario la implementación de los certificados de origen no preferen-cial como herramienta de control por parte de la DIAN del cumplimiento de estas medidas de defensa comercial, será necesario esperar si esto lleva al inició de la primera investigación por elusión (circumvention en inglés)

En este contexto es claro que las verificaciones de origen tanto preferencial como no preferencial cada día se deberían volver recurrentes. De forma general

70 Artículo 30, Resolución 72 de 2016.

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y aun cuando estas verificaciones tienen su consagración tanto en los distin-tos Acuerdos Comerciales como en la regulación aduanero es claro que todavía quedan muchas dudas por resolver en estos temas de origen.