Response to 

 

Homelessness 2020 strategy –  

A discussion paper 

 

 

    

Contacts:   Deborah Fewster Strategy, Advocacy and Policy Advisor Inner South Community Health Service 03 9684 4288 dfewster@ischs.org.au  Sue White General Manager, Complex Care and Dental Inner South Community Health Service 03 9534 8166 swhite@ischs.org.au 

2

Contents  Introduction                   p. 3  Context for this submission              p. 5  

Homelessness and the Victorian community health sector    p. 5 

Homelessness and the Inner South Community Health Service    p. 6  Response to Homelessness 2020 – A discussion paper        p. 9  

Homelessness and social inclusion          p. 10 

Prevention and early intervention          p. 13 

Whole‐of‐government approaches          p. 18 

Focus on the individual              p. 20  Conclusion                  p. 21 

3

Introduction 

 

Poor health and wellbeing are both a cause and consequence of homelessness, yet there has 

been limited intersection between the key policy frameworks in these two domains – and 

the attendant service systems – to date.  That is not to say it hasn’t happened, but rather 

that the intersection has been piecemeal and the opportunities not fully realised. 

 

Right now, Australia’s Federal, State and Territory governments are at the crossroads in both 

policy domains.  They have: 

 

signed off on an ambitious target to halve homelessness by 2020 and offer 

supported accommodation to all rough sleepers who need it; and 

 

flagged wholesale changes to Australia’s healthcare system, in order to redress 

current access and equity issues and meet emerging challenges. 

 

In both domains, stakeholders describe the reform agendas as ‘once‐in‐a‐generation’ 

opportunities to effect positive and lasting change. 

 

Inner South Community Health Service contends that both reform agendas are contingent 

upon the interdependent relationship between health and homelessness being recognised 

in strategic vision, policy frameworks, funding models and service development and delivery. 

 

In this response to Homelessness 2020 strategy – A discussion paper, Inner South 

Community Health Service: 

 

flags the opportunities and challenges associated with the conceptual framework 

that is guiding the development of the Victorian Government’s homelessness 

strategy; 

 

articulates community health’s current role in the prevention of homelessness, early 

intervention and support for people experiencing (or at risk of) long‐term/ongoing 

homelessness, and identifies future opportunities for government to harness the 

sector’s ‘first to know’ capacity and local networks; and 

4

highlights aspects of Victoria’s unique community health model (cited nationally as a 

best‐practice model) that could inform the interface between homelessness 

specialist services and mainstream services in a future service delivery framework. 

 

From our perspective, it is difficult to conceive of a homelessness response that does not 

contain a health response and where health – in particular, community health – is not a 

designated leader. 

5

Context for this submission 

 

Homelessness and the Victorian community health sector 

 

Inner South Community Health Service (ISCHS) is one of 100 community health services 

operating across 300 sites in Victoria.  There is a community health service in every local 

government area of the state.  

 

Community health services respond to the social and economic health needs of local 

gazetted populations across age and life continuums.  They provide a platform in every local 

community to deliver a comprehensive range of primary health care support services and 

health promotion. 

 

The Victorian community health model is increasingly held up as a pre‐eminent model by 

local, state and federal governments across a diverse range of policy domains (including 

primary health and early childhood development). 

 

Features of the model include: 

 

strong local partnerships; 

co‐located services (‘one‐stop shops’); 

multi‐disciplinary teams; and  

service ‘wrap‐around’( for example, comprehensive intake and referral processes, care 

planning, case conferencing and person‐centred service models, including assertive 

outreach models that engage ‘hard to reach’ populations with multiple and complex 

needs). 

 

In the homelessness space, community health services can (and many already do) play a 

critical role in the prevention of homelessness, as well as early intervention and support to 

people who are at risk of, or already experiencing, long‐term homelessness.  The programs 

and services provided by many community health services (such as casework/counselling 

and group work in the areas of family violence, mental health, drug and alcohol, 

management of personal finances) and the populations they serve (a focus on those who are 

most disadvantaged or at risk) position community health as a key ‘first to know’ agency. 

6

Homelessness and the Inner South Community Health Service 

 

Inner South Community Health Service (ISCHS) is a major provider of health and community 

services in the inner southern region of Melbourne, servicing a catchment of 177,000 

people.  In addition, ISCHS delivers a small number of regional and statewide programs. 

 

The agency plays a leadership role in the Inner South East Partnership in Community and 

Health, an alliance of 47 health and community support agencies driving systems change in 

Stonnington, Glen Eira and Port Phillip.  ISCHS is also part of an Opening Doors Local Area 

Service Network (Southern Metropolitan Region – Inner/Middle). 

 

The conceptual framework for ISCHS’s work is the social model – rather than the medical 

model – of health.  In other words, ISCHS recognises that a myriad of social, economic, 

cultural and political factors impact on an individual’s (or a community’s) health and 

wellbeing, including precarious housing. 

 

Consequently: 

 

ISCHS’s programs and services – and its advocacy and research interests – span a 

wide range of policy domains and service systems, including housing and 

homelessness; and 

 

ISCHS has a strategic focus on reducing health inequities.  This means that whilst we 

are a mainstream agency delivering a wide range of universal services, many of our 

programs and services intentionally target individuals and groups whose experience 

of social exclusion means that they may not readily access mainstream services. 

 

Our catchment 

 

Inner South Community Health Service provides a small number of regional and statewide 

services, however, its catchment principally spans two local government areas: Port Phillip 

and Stonnington.  These two LGAs are part of the ‘city core’ statistical subdivision.   

7

This area has eight per cent of Melbourne’s population, but 24 per cent of its homeless 

people according to the latest Census data1. 

 

Successive waves of gentrification in Port Phillip and parts of Stonnington have significantly 

reduced the availability of safe, affordable housing for people on low incomes.  There is high 

unmet demand for all forms of housing, including private rental, community housing and 

public housing in ISCHS’s catchment.  As of September 2009, the Office of Housing’s South 

Melbourne/Prahran ‘wait list office’ had the state’s third‐highest public housing waiting list 

for ‘early housing’.2  This category includes people who are experiencing, or at risk of, 

recurring homelessness. 

 

Our clients 

 

Homelessness and precarious housing consistently present as significant issues for clients of 

Inner South Community Health Service, particularly those on statutory incomes, those living 

with a mental illness and/or those whose drug or alcohol use has become problematic for 

them. 

 

In a recent ISCHS survey: 

 

30 per cent of ISCHS clients said they had experienced homelessness; 

11.5 per cent reported they were experiencing primary, secondary or tertiary 

homelessness at the time of interview; 

28 per cent said their current housing didn’t meet their needs;  

37 per cent had concerns in relation to paying rent and/or bills; 

28 per cent said they worried about being able to afford where they lived; and 

7 per cent of all respondents had moved four times or more in the last 12 months. 

 

1 C Chamberlain and D MacKenzie, David, Counting the Homeless 2006, Canberra: Australian 

Bureau of Statistics, 56pp, Catalogue No. 2050.0. 

 

2 September 2009 data is published at http://www.housing.vic.gov.au/applying‐for‐

housing/waiting‐times 

8

ISCHS currently delivers a suite of programs and services that span the homelessness 

continuum, from prevention and early intervention right through to support for individuals 

who are experiencing (or at risk of) long‐term/ongoing homelessness.   

 

These programs and services include (but are not limited to): 

 

family violence casework/counselling and group work; 

financial counselling; 

a pre‐school to school transition program that targets local children who have 

experienced social, emotional or developmental delays and who are growing up in 

families with high levels of mental illness, family violence and social isolation; 

a range of targeted mental health programs, including the Personal Helpers and 

Mentors Scheme (PHaMs), which assists people with a mental illness to secure 

and/or maintain housing, enhance their independent living skills and build 

community connections; 

drug and alcohol services; 

a Community Connections program that provides casework support, information 

and assistance to people with complex needs who are homeless, at risk of becoming 

homeless or living in insecure housing; 

SAAP support to homeless young women engaged in sex work; 

an SRS outreach program that provides links to allied health services and facilitates 

social and recreational opportunities; 

a General Practice Innovations program that provides outreach medical services to 

clients at Sacred Heart Mission and Hanover; 

dental/oral health clinics; and 

ConnectED and Better Care for Older People (these two initiatives are part of the 

Victorian Government’s Hospital Admission Risk Program, which aims to reduce the 

preventable use of hospital emergency services by maintaining health and wellbeing 

of key population groups, including people who are homeless). 

 

As a ‘first to know’ agency, ISCHS (and the community health sector more broadly) is 

positioned to play a potentially greater role in prevention and early intervention as part of 

the Victorian Government’s future Homelessness 2020 Strategy.  

9

Response to Homelessness 2020 – A discussion paper 

 

In this section of our submission, Inner South Community Health Service responds to four 

key areas outlined in Homelessness 2020 strategy – A discussion paper: 

 

Homelessness and social inclusion; 

Prevention and early intervention; 

Whole of government; and 

Focus on the individual. 

10

Homelessness and social inclusion 

 

Moving from case to cause 

 

Inner South Community Health Service supports the Victorian Government’s use of social 

inclusion as the conceptual framework for the Homelessness 2020 strategy. 

 

A core strength of the social inclusion framework is its identification and examination of the 

structural drivers of disadvantage. 

 

Inner South Community Health Service sees the application of the social inclusion 

framework in homelessness as a positive step forward in that it: 

 

represents a move away from the agency approach that underpinned policy 

development earlier this decade – an approach that focused attention (blame) on 

the lifestyle and behaviour of individuals; and   

 

places greater emphasis on tackling the root causes of homelessness.  Implicit in this 

is an acknowledgement that without significant changes at the ideological and 

structural level, any effort to reduce homelessness will be diminished. 

 

Given that many of the structural factors that shape the risk and onset of homelessness – for 

example, poverty, unemployment, lack of affordable housing – also shape the risk and onset 

of poor health and wellbeing, it would seem that Homelessness 2020 strategy – A discussion 

paper gives tacit recognition of the need to bring health inequalities into the social inclusion 

space. 

 

While this is ‘par for the course’ in the United Kingdom and many European nations, there 

has not been a strong health inequalities thread running through Australia’s National Social 

Inclusion Agenda. 

 

In light of this (and given the health/homelessness policy divide described in the 

introduction of this submission), Inner South Community Health Service believes that it is 

11

critical that the Victorian Government in its Homelessness 2020  Strategy moves beyond 

tacit recognition of health inequalities. 

 

Recommendation: 

 

That the Homelessness 2020 Strategy provides a clear articulation of the relationship 

between health inequalities and homelessness. 

 

The social inclusion framework: implications for when, how and where to respond 

 

The social inclusion framework – and the attendant emphasis on structural factors – also 

signifies a major focus on the prevention of homelessness.  This, in turn, signals a greater 

role for mainstream services, such as community health, in developing population‐level 

protective factors. 

 

The proposition put in the Discussion Paper, that prevention becomes the sole preserve of 

mainstream service systems, is broadly welcomed by Inner South Community Health 

Service. 

 

Aside from the capacity, resourcing and interface issues already flagged in the Discussion 

Paper, a critical challenge for the Victorian Government will be clear and consistent 

articulation of what is prevention and what is early intervention. 

 

As Mallett has noted, in youth homelessness research, policy and practice, the two terms 

have often been conflated or used interchangeably and this has “inadvertently stalled 

conversations about ways universal policy and service domains can address structural factors 

that cause homelessness.”3 

 

3 S Mallett, Youth homelessness Prevention and Early intervention: A brief historical overview of key frameworks in Australia’ in Parity Vol 22 (2) March 2009 

12

Mallett describes the implications as two‐fold: 

 

firstly, “responsibility for prevention has shifted from government and community to 

the homelessness and personal/familial support service sector ... the lack of a 

universal commitment and approach has led to the service sector being left to pick 

up the coordinating role, devolving governments of responsibility and laying the 

responsibility of solving societal issues in the hands of under‐funded and under‐

resourced community services”.  These services are also being expected to intervene 

into homelessness. 

 

secondly, “broad‐based universal prevention approaches have largely become 

tokenistic, ad hoc, and placed in the too hard basket”.4 

 

Recommendation: 

 

That the Homelessness 2020 Strategy avoids the pitfalls of the past and provides clarity to 

both mainstream and homelessness specific service systems by articulating a clear and 

consistent conceptual framework for prevention and a clear and consistent conceptual 

framework for early intervention. 

 

Inner South Community Health Service believes that these frameworks need to be clearly 

established and communicated in advance of decisions being made about an array of 

“central issues”, including resource allocation. 

4 IBID. 

13

Prevention and Early Intervention 

 

Prevention: comments and recommendations 

 

Notwithstanding the definitional/conceptual issues Inner South Community Health Service 

has already flagged in this submission, ISCHS broadly supports the proposition that 

prevention of homelessness should sit with mainstream services and advocates a lead role 

for the community health sector. 

 

A critical challenge will be to integrate the homelessness prevention agenda with population 

health planning.  In particular, intentional links will need to be developed between the 

Homelessness 2020 Strategy and the new Public Health and Wellbeing Act 2008. 

 

Early sections of Homelessness 2020 strategy – A discussion paper describe how the 

Victorian Government will facilitate social inclusion by linking into the key reform strategies 

of: 

 

the whole of government Integrated Family Violence Response; 

the Victorian Mental Health Reform Strategy 2009 – 2012; 

Directions for out‐of‐home care to reform child protection, placement and family 

services; 

the Blueprint for Education and Early Childhood Development; and 

The Victorian State Disability Plan 2002‐2012. 

 

The Public Health and Wellbeing Act 2008, set to take effect on 1 January 2010, is a 

significant omission from this list. 

 

The Act, which has a strong prevention flavour, focuses particularly on the ‘environmental 

factors’ (social determinants) that influence health, including housing and support.  It 

effectively legislates that public health and wellbeing are the responsibility of all government 

departments and all levels of government in Victoria.   

 

The Minister for Health and senior bureaucrats have sent clear signals that the Government 

will require action from many service areas that are not usually viewed as health services, 

14

including housing, in order to deliver on its prevention agenda.  Cross‐departmental and 

inter‐sectoral accountability will be driven through four‐year State Public Health and 

Wellbeing Plans.   

 

There will need to be an articulation of the relationship between this work and the 

Homelessness 2020 Strategy. 

 

Early intervention – comments and recommendations 

 

Through programs such as Reconnect, specialist homelessness services have demonstrated 

their capacity to achieve good, sustainable outcomes for young people who are at risk of 

homelessness or in the early stages of homelessness. 

 

However, early intervention opportunities often exist before engagement with 

homelessness services. 

 

Consequently, Inner South Community Health Service supports the Discussion Paper’s 

proposition that early intervention should sit with both specialist homelessness services and 

mainstream services. 

 

In relation to the role of mainstream services, ISCHS advocates a substantial role for the 

community health sector in the 2020 Homelessness Strategy: 

 

As detailed earlier in this submission, community health is a key ‘first to know’ 

agency: many of the personal factors that are precursors to the homelessness event 

are health issues, for example, chronic disease, drug and alcohol use and mental 

illness. 

 

In addition to being able to identify people at risk of homelessness, community 

health services often have the in‐house capacity and/or networks to actually address 

the individual/familial level causes of homelessness. 

 

15

Crane, presenting on best practice in early intervention, has highlighted that “early 

intervention agencies are malleable to their local service system, filling in gaps and 

making connections, and making it easier for other agencies to be helpful” and “early 

intervention requires having multiple flexible roles but coherently linked by a well‐

founded practice framework that others can understand”.5 

 

These are hallmarks of the community health sector, as detailed in earlier sections 

of this submission. 

 

A critical challenge that will need to be resolved is the interface between the specialist 

homelessness service system and mainstream service systems, in particular the issue of local 

area/regional partnerships. 

 

ISCHS is involved in a number of local networks (including an Opening Doors Local Area 

Service Network) and, at this point in time, actively maintains 70 partnerships (including the 

Inner South East Partnership in Community and Health). 

 

ISCHS’s experience would be typical of other community health organisations. 

 

A number of these networks have a degree of cross‐over (for example, some of the same 

players around the table).  In terms of catchment planning and local/regional action plans, it 

is questionable whether another new network needs to be added to the mix. 

 

Consideration should be given to the role of these existing networks in facilitating the 

implementation of the Homelessness 2020 Strategy. 

 

5 P Crane, Early Intervention into Youth Homelessness Where are we up to? Where should we go?, presentation to Victorian Youth Homelessness Conference, Melbourne,  28 October 2009, accessed at http://www.chpevents.org.au/download/Phil%20Crane.pdf 

16

Long‐term or ongoing homelessness – comments and recommendations 

 

The Federal Government’s Homelessness White Paper describes the way in which 

“homelessness removes stability and connection in people’s lives. People who move away 

from their home and local community often leave behind important supportive relationships 

and networks. This makes it harder to participate in employment, maintain children’s 

education and retain contact with family and friends.”6 

 

Community health services are embedded in their local communities.  They have a strong 

focus on care in the community as well as community participation.  They are non‐

stigmatising spaces.  Along with community centres and neighbourhood houses, community 

health services have a unique capacity to help people re‐establish connections in their 

community of origin or forge new connections in their community of choice. 

 

The Homelessness 2020 Strategy should acknowledge – and allocate resources to foster – 

the community health sector’s role in facilitating social inclusion for people who are 

experiencing long‐term or chronic homelessness (as well as attending to their health and 

health‐related support needs) 

 

6 Commonwealth of Australia, The Road Home: a National Approach to Reducing Homelessness, 2008 

17

Case study 

 

In 2008/09, the Department of Education and Early Childhood Development funded a pilot 

‘Transitions to School’ initiative in the City of Port Phillip.  The project, led by Inner South 

Community Health Service, involved a partnership between ISCHS, one kindergarten, four 

primary schools and a St Kilda‐based youth service to improve the transition to school for 

local children experiencing social, emotional or developmental delays and growing up in 

families with high levels of mental illness, family violence and social isolation. 

 

The program determined the type of information school staff – including school welfare 

coordinators – needed in advance, in order to get the transition right.  A protocol and 

information tool were developed to aid, amongst other things, parent/school 

communication. 

 

Both research and practice reveal that chronic school absenteeism often begins in the 

preparatory year.  It is often associated with families that have problems with mental health 

or substance abuse.  Long‐term, poor transitions can result in early school leaving, long‐term 

unemployment or underemployment and a wide range of spin‐off effects, including poor 

health and wellbeing, precarious housing and homelessness. 

 

The ‘Transitions to School’ initiative highlights the contribution that the community health 

sector and other mainstream service systems can play in an inter‐sectoral homelessness 

strategy. 

 

18

Whole‐of‐government approaches 

 

Earlier parts of this submission have already drawn attention to some of the critical 

challenges to whole‐of‐government approaches in homelessness that the Victorian 

Government will need to address in the 2020 Homelessness Strategy.   

 

These challenges include: 

 

the marginalisation of health inequalities in the social inclusion space in Australia; 

and 

 

the absence of an overarching policy framework that bridges the 

homelessness/health divide. 

 

Recommendation: 

 

A first step in navigating that divide and realising the Discussion Paper’s whole‐of‐

government vision is to have a comprehensive understanding of what the Government is 

already funding in each portfolio, the policy frameworks and the policy implications. 

 

For example, in relation to the White Paper policy of ‘no exits into homelessness’ from 

hospitals and a range of statutory services, it is important to note that the community health 

sector currently partners with the acute service system to provide the Post‐Acute Care (PAC) 

program.  This program comprises care coordination and service brokerage for people 

recuperating from a period of hospitalisation. 

 

As an example, Inner South Community Health Service is involved in the Inner South East 

PAC program.  As part of this, a number of ISCHS staff are based at the Alfred Hospital and 

are available to tailor care packages for people being discharged into the local community.  

These packages may include home care, personal care, nursing, delivered meals, allied 

health, childcare and transport. 

 

19

All members of the community who have been in a public hospital and require services 

during their recuperation can access the PAC program, although ISCHS particularly targets 

people without supports at home and who may be vulnerable to re‐admission. 

 

The program is part of a continuum that includes: 

 

the Hospital Admission Risk Program (HARP), another Victorian Government 

initiative also involving community health.  HARP, as detailed earlier in this 

submission, aims to reduce the preventable use of hospital emergency services.  It 

targets a number of population groups, including people experiencing 

homelessness; and 

 

an ISCHS innovation – the GP Innovations Program – which, as detailed earlier in this 

submission, provides outreach medical services to clients at two specialist 

homelessness services (Sacred Heart Mission and Hanover). 

 

ISCHS believes that the Post‐Acute Care program could potentially serve as the building 

block to realise the policy of ‘no exits into homelessness’ from hospitals and related settings. 

 

Recommendation: 

 

The PAC program is but one example of the need to comprehensively map the current 

policy and program landscape.  For Inner South Community Health Service, this example 

highlights the inherent value in cross‐government policy development – one proposition 

outlined in the Discussion Paper. 

 

The Discussion Paper also flags the alignment of targets and outcomes where funding is 

administered separately through different government departments.  This is another key 

area of interest to Inner South Community Health Service, which currently derives program 

funding from 55 different funding sources. 

 

20

Focus on the individual 

 

A ‘focus on the individual’ clearly has application in early intervention and responses to long‐

term/chronic homelessness and is supported by Inner South Community Health Service.  

However, it is unclear how this articulates with the prevention agenda (which presumably 

will focus on broad‐based responses to the structural causes of homelessness). 

 

Again, this reinforces ISCHS’s earlier recommendation that there is a need for a clear 

conceptual framework around prevention and early intervention. 

 

The community health sector is evidence of the way in which a ‘focus on the individual’ and 

broad‐based responses to health inequalities can co‐exist and, indeed, complement one 

another. 

 

Community health services: 

 

undertake broad‐based prevention through population health planning and health 

promotion; and 

 

at the individual level, person‐centred approaches are embedded in all aspects of 

the community health model, including: co‐located services (‘one‐stop shops’); 

multi‐disciplinary teams; and service ‘wrap‐around’( for example, comprehensive 

intake and referral processes, care planning, case conferencing and person‐centred 

service models, including assertive outreach models that engage ‘hard to reach’ 

populations with multiple and complex needs). 

 

Recommendation: 

 

Inner South Community Health Service believes these features have application in a new 

outcomes‐focused homelessness service delivery model and that the Victorian 

Government should better leverage the community health platform in its new 

Homelessness 2020 Strategy. 

21

Conclusion 

 

Inner South Community Health Service welcomes the Victorian Government’s commitment 

to fostering social inclusion and to delivering on the ambitious targets to reduce 

homelessness that are mapped out in the Federal Government’s Homelessness White Paper, 

The Road Home. 

 

ISCHS agrees with the broad sentiment that this is a ‘once‐in‐a‐generation’ opportunity to 

effect change, but believes that the opportunity will not be fully realised unless health 

inequalities are brought into the picture and unless there is high‐level intersection between 

health and homelessness research, policy and service delivery systems. 

 

ISCHS believes that the community health sector has a critical role to play in the new 

Homelessness 2020 Strategy and looks forward to the opportunity of working with the 

Victorian Government to progress the agenda.