ideas matrices analisis juridico_v4

8/17/2019 Ideas Matrices Analisis Juridico_v4

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Ideas Matrices o Fundamentales de los Proyectos de Ley.Análisis Jurídico

La institución de las ideas matrices o fundamentales de los proyectos de ley fue introducida ennuestro ordenamiento jurídico a través de la reforma constitucional hecha a la ConstituciónPolítica de 1925, mediante la Ley de reforma constitucional Nº 17.284 del año 1970.

La Constitución Política de 1980 y la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, sonlos principales cuerpos normativos que regulan esta institución. Ellas constituyen un límite parala presentación de indicaciones a los proyectos de ley y para el ejercicio de la facultad deformular observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso Nacional por partedel Presidente de la República, pues no son admisibles estas o aquellas, siempre que no diganrelación directa con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto de Ley. Asimismo,constituye el criterio para que sea procedente refundir dos o más proyectos de ley en

tramitación.

La doctrina nacional ha desarrollado el concepto de ideas matrices o fundamentales señalandoque ellas son las ideas básicas de los proyectos de ley, de las cuales pueden o derivan otrasideas que se contienen en ellas. Agregan algunos autores que esta institución mantiene lafunción de evitar el surgimiento de las denominadas leyes misceláneas y es un criterio decontrol de constitucionalidad de las leyes.

Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha seguido lo planteado por ladoctrina, precisando que las ideas matrices o fundamentales se encuentran contenido en elrespectivo mensaje o moción con su respectivo articulado. Además ha señalado que las actasde la discusión en Comisión y los debates en sala no agregan nuevas ideas matrices o lasmodifican, sino que sólo tienen carácter de comentarios o juicios acerca de las mismas.

Tabla de ContenidosI. Introducción..................................................................................................................................................1II. Marco Legal.................................................................................................................................................2

a. Origen de la institución............................................................................................................................2b. Regulación Vigente................................................................................................................................. 2

III. Visión doctrinaria acerca de las ideas matrices o fundamentales..............................................................4IV. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional................................................................................................ 5

1. Sentencia Rol Nº 9 de 1972....................................................................................................................52. Sentencia Rol Nº 259-97 de 1997...........................................................................................................5c. Sentencia Rol Nº 410-04 de 2004........................................................................................................... 6d. Sentencia Rol Nº 413-04 de 2004...........................................................................................................6

I. Introducción

El presente informe trata de las ideas matrices o fundamentales de los proyectos de ley. Paraello se hace una revisión del surgimiento de la institución, su consagración legal y

Biblioteca del Congreso Nacional. Rodrigo Bermúdez S., Asesoría Técnica Parlamentaria, [email protected] anexo3181. 30/10/2013.

mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]


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constitucional, y el contenido que a tal figura le ha asignado la doctrina nacional y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

II. Marco Legal

a. Origen de la institución

El establecimiento a nivel constitucional de las ideas matrices o fundamentales de los proyectosde ley, es resultado de la reforma constitucional contenida en la Ley Nº 17.284, de 23 de Enerode 1970, que introdujo una nueva norma a la Constitución vigente entonces, que disponía losiguiente: “Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones tanto en la Cámara deDiputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no digan relacióndirecta con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.”

El origen de esta norma fueron disposiciones de los reglamentos de la Cámara de Diputados y

el Senado pero que, en la práctica legislativa, solían ser incumplidos. Por ello, aun antes de lareforma constitucional de 1970, ya se había planteado la necesidad de elevar a rangoconstitucional la norma que impidiera introducir a los proyectos de ley asuntos ajenos a ladiscusión principal. El objetivo de la norma fue poner fin a una práctica habitual que daba comoresultado las llamadas “leyes misceláneas”; esto es, leyes que contenían regulaciones de losmás variados campos sin que exista una relación, ni aún lejana, entre ellas”. Lo anterior, porcuanto su “uso generalizado perturbó no sólo el prestigio del Parlamento, sino el cabalconocimiento de la ley promulgada y su debida interpretación. Se ha llamado, en efecto, leyesmisceláneas a aquellas que comprenden no sólo nuevos preceptos sino nuevas materias yconceptos extraños a los que se contuvieron en el mensaje o moción de iniciativa.”1.

Luego, la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución tomó esta norma para incorporarla enla Constitución de 1980, sin un mayor desarrollo acerca de lo que se debía entender por ideasmatrices o fundamentales. Sobre esto García y Verdugo sostienen que “En general, laConstitución de 1980 mantuvo la regulación de las ideas matrices con una diferenciaimportante, relativa a los mecanismos de control constitucional disponibles al efecto. El TC (porTribunal Constitucional2) ya no sólo podría controlar su efectiva aplicación por la vía de losrequerimientos que se le presentaran (actual art. 93 Nº 3 de la Constitución), sino que tambiénpodría ejercer el control constitucional a través del control preventivo obligatorio en el caso delos proyectos de leyes orgánicas constitucionales e interpretativas de la constitución (actual art.93 Nº 1).”3

b. Regulación Vigente

La Constitución Política de 19804 contiene dos referencias a las ideas matrices de los proyectosde ley. La primera de ellas en el artículo 69 inciso primero que dispone “Todo proyecto puedeser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, tanto en la Cámara de

1 Buchheister, Axel y Soto, Sebastián, Ideas matrices en los proyectos de ley: inconsistencias del TribunalConstitucional. En: Serie Informe Legislativo número 25, Libertad y Desarrollo, junio de 2005, Disponible en:http://bcn.cl/1h06a (Octubre, 2013).2 Entre paréntesis nuestro.3 García García, José Francisco y Verdugo Ramírez, El Respeto por la Ideas Matrices de los Proyectos de Ley: Estudiode la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en Asociación Chilena de Derecho Constitucional (editor), CongresoNacional. Libro Homenaje al Profesor Alejandro Silva Bascuñán (Primera Edición, 2013, Editorial Jurídica de Chile),pág. 152.4 Disponible http://bcn.cl/16edt (Octubre, 2013).

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Diputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no tengan relacióndirecta con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.” (el destacado es nuestro).

La segunda referencia se encuentra en el inciso segundo del artículo 73, relativo a lasobservaciones que el Presidente de la República puede hacer a un proyecto de ley aprobadopor el Congreso Nacional. Esta norma dispone: “En ningún caso se admitirán las observacionesque no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menosque hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo.” (el destacado es nuestro).

Por su parte, en la Ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional 5, también serefiere a las ideas matrices o fundamentales. Así, el inciso final del artículo 23 dispone: “Paralos efectos anteriores6, se considerarán como ideas matrices o fundamentales de un proyectoaquéllas contenidas en el mensaje o moción, según corresponda.”.

Luego, el inciso primero del artículo 24 de esta ley repite la regla contenida en el artículo 69inciso primero de la Constitución, al disponer que “Sólo serán admitidas las indicaciones que

digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.”. Lo mismo ocurreen el caso del artículo 32 inciso primero de la Ley Orgánica en relación con el artículo 73 de laConstitución Política, al disponer “Las observaciones o vetos que el Presidente de la Repúblicaformule a un proyecto de ley o de reforma constitucional aprobado por el Congreso Nacional,sólo serán admitidas cuando tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales delmismo, a menos que las ideas contenidas en esas observaciones hubieren sido consideradasen el mensaje respectivo.”.

Finalmente, el artículo 17 A de la Ley Orgánica 7, relativo a la posibilidad de refundir dos o másproyectos de ley, también se refiere a las ideas matrices o fundamentales al disponer: “La Sala,a propuesta de la comisión respectiva, podrá refundir dos o más proyectos de ley radicados enesa Cámara, siempre que todos se encuentren en el primer trámite constitucional y sus ideasmatrices o fundamentales tengan entre sí relación directa. En cuanto sea posible, se consultaráa sus autores.”.

Por tanto, del conjunto de normas constitucionales y legales que hemos dado cuenta, seobserva, en primer término que el único intento de definición de ideas matrices o fundamentaleses el contenido en el artículo 23 inciso final de la Ley Orgánica (aquéllas contenidas en elmensaje o moción, según corresponda), la cual más que una definición hace referencia al lugaren que tales ideas pueden ser encontradas.

Un segundo aspecto es que las ideas matrices o fundamentales constituyen un límite a laactividad legislativa, para la presentación de indicaciones (artículo 69 de la Constitución y 24 dela Ley Orgánica); para la presentación de observaciones por el Presidente de la República(artículo 73 de la Constitución y 32 de la Ley Orgánica); y, finalmente, para refundir dos o másproyectos de ley (artículo 17 A de la Ley Orgánica).

5 Disponible http://bcn.cl/ofo (Octubre, 2013). Además de la Constitución Política y la Ley Orgánica, los reglamentos dela Cámara de Diputados y del Senado también contienen referencia a las ideas matrices o fundamentales, las que soncorrelato de lo dispuesto en las normas constituciones y legales que se analizan.6 Los incisos primero y segundo de este artículo disponen: “Los proyectos, en cada Cámara, podrán tener discusióngeneral y particular u otras modalidades que determine el reglamento.Se entenderá por discusión general la que diga relación sólo con las ideas matrices o fundamentales del proyecto ytenga por objeto admitirlo o desecharlo en su totalidad. En la discusión particular se procederá a examinar el proyectoen sus detalles. En todo caso, los proyectos que se encuentren en primer o segundo trámite constitucional tendrándiscusión general.”.7 Introducido por la Ley Nº 20.447.

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Lo que debe ser entendido por ideas matrices o fundamentales ha sido desarrollado por ladoctrina y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que pasamos a analizar en losapartados siguientes.

III. Visión doctrinaria acerca de las ideas matrices o fundamentales

Como señalamos previamente, el objetivo de establecer la institución de las ideas matrices ofundamentales fue evitar la existencia de las denominadas “leyes misceláneas”. Con esta ideaen mente la doctrina ha desarrollado lo que se debe entender por tales ideas. En todo caso,como se observa, de la doctrina que se ha podido recabar sobre el punto, no existirían posturasdisonantes respecto de lo que debe entenderse por ideas matrices y la función que ellascumplen dentro del proceso legislativo.

Silva Bascuñán desarrolla el contenido de la expresión ideas matrices o fundamentales, a partirde un análisis de cada uno de los términos. Así sostiene que “‘Matriz’ es la idea principal,

materna, entidad principal, generadora de otras; ‘fundamental’ es lo que sirve de base o es loprincipal en una cosa; e ‘idea’ es el plan y disposición que se ordena en la fantasía para laformación de una obra.”8.

A partir de lo anterior concluye que se trata de aquellas ideas “principales, básicas, de mayorrepercusión, de las cuales derivan o pueden provenir las que son simple desarrollo,complemento, derivación o corolario de la fuerza generadora de las primeras.” 9. Agrega másadelante que la determinación de las ideas matrices fundamentales “se convierte en unacuestión de hecho que ha de ponderarse, desde el punto de vista especulativo y racional,vinculada a las circunstancias que, en la realidad, rodeen la iniciativa que se analiza”10.

García y Verdugo señalan que el sistema de ideas matrices tiene los siguientes objetivos: “(1)Impide la creación de las denominadas ‘leyes misceláneas’ […]11; (2) Se desincentiva lacreación de textos legales de difícil interpretación o cuya aplicación pueda resultar ‘engorrosa’;(3) Se impide que los parlamentarios utilicen su capacidad de presión para introducir susagendas personales en las iniciativas del ejecutivo; (4) Con lo anterior también se reduce eldesprestigio del Congreso y de la función legislativa; (5) Además, se promueve la creación deleyes que favorezcan el interés general, evitando beneficiar a ciertos grupos especiales; (6) Selimita la capacidad de los parlamentarios de intercambiar votos ( logrolling ) con los autores delproyecto de ley específico, disminuyendo la eventual presión de grupos de interés; (7) Se facilitala existencia de un debate más profundo, informado y técnico, e impedir que la discusiónparlamentaria se desvíe de la idea fundamental del proyecto de ley; (8) Se respeta el modelopresidencial chileno al proteger los proyectos de ley presentados por el Presidente de laRepública en virtud de su facultad de iniciativa exclusiva; (9) Se promueve la existencia de unasociedad libre al identificar un Estado con poderes limitados que respete a las minorías

8 Silva Bascuñán, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional Tomo VII (Segunda Edición, 2000, Editorial Jurídica deChile), pág. 123.9 Ibíd.10 Ibíd., págs. 124-125.11 En este sentido García y Fermandois señalan que “la prohibición de las indicaciones que se aparten de las ideasmatrices del proyecto, [opera] como un reforzador formidable del poder legislativo presidencial.Esta última, con el objeto de inhibir la presentación de indicaciones inconexas a la problemática central abordada por undeterminado proyecto de ley, práctica parlamentaria impropia, y de gran uso en el periodo 1925-1970 que derivaban enlas llamadas leyes misceláneas.”. Fermandois Vöhringer, Arturo y García Garía José Francisco, Origen delPresidencialismo Chileno: Reforma Constitucional de 1970, Ideas Matrices e Iniciativa Legislativa Exclusiva. En: RevistaChilena de Derecho 36 Nº 2 (2009), pág. 283.

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afectadas por la carencia de una regulación que obligue a los parlamentarios a respetar lasideas matrices de los proyectos de los proyectos que se discuten.”12.

IV. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional

De las sentencias revisadas del Tribunal Constitucional, se constata que éste ha seguido loplanteado por la doctrina, precisando que las ideas matrices o fundamentales se encuentrancontenido en el respectivo mensaje o moción con su respectivo articulado. Además ha señaladoque las actas de la discusión en Comisión y los debates en sala no agregan nuevas ideasmatrices o las modifican, sino que sólo tienen carácter de comentarios o juicios acerca de lasmismas.

1. Sentencia Rol Nº 9 de 197213

En cuanto a lo que constituyen las ideas matrices o fundamentales, este fallo señala, en suconsiderando 12, que no puede aceptarse “que sea el texto del artículo o precepto legalproyectado que se contiene en una moción o mensaje el que determine por sí solo la ideamatriz o fundamental del proyecto, ya que no puede prescindirse de considerar al efecto, lasrazones –causas o propósitos– que invoca el autor como inspiradoras de su iniciativa”.

Agrega más adelante que “La idea matriz o fundamental está constituida por la situación,materia o problemas específicos que el autor del proyecto de ley señale como existentes y acuya atención, en todas sus implicancias, quiere acudir por la vía de su potestad normativalegal. La idea matriz es la representación intelectual del asunto que se quiere abordar, es elproblema que se desea resolver.”.

Finalmente, sostiene que “No es el ropaje de los artículos del proyecto inicial el que fija por sísólo la o las ideas centrales, éste es un elemento que debe tenerse en cuenta al examinarse laadmisibilidad de las indicaciones, pero tiene relevancia la exposición de motivos y, de maneraaccesoria, la esencia o sustancia del asunto de interés que el legislador autor se ha propuestoencarar y someter al conocimiento, elaboración y aprobación colectiva y final por los cuerposcolegisladores.”.

2. Sentencia Rol Nº 259-97 de 199714

En este fallo el Tribunal Constitucional contesta la pregunta relativa a dónde deben estarcontenidas las ideas matrices o fundamentales. Sostiene que la respuesta a lo anterior es lodispuesto por el inciso final del artículo 23 y por lo dispuesto por el inciso primero del artículo24, ambos de la Ley Orgánica del Congreso Nacional. Así sostiene el fallo “el inciso final delartículo 23 de la Ley Nº 18.918, antes citada, expresa: ‘... se considerarán como ideas matrices

o fundamentales de un proyecto aquellas contenidas en el mensaje o moción, segúncorresponda’.

12 García García, José Francisco y Verdugo Ramírez, El Respeto por la Ideas Matrices de los Proyectos de Ley: Estudiode la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cit. pág. 154.13 Citada por Silva Bascuñán, Op. cit. págs. 123-124. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=2031 (Octubre, 2013).14 Causa Rol Nº 259-97. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=359 (Octubre, 2013).

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http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=2031http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=2031http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=359http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=359http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=2031http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=2031http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=359


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Por su parte, el inciso primero del artículo 24 de la misma ley dice: ‘Sólo serán admitidas lasindicaciones que digan relación con las ideas matrices o fundamentales del proyecto’.

Se desprende de lo anterior que el Mensaje o Moción configuran con su respectivo articuladouna totalidad que presume una coherencia interna. Con todo, no puede perderse de vista, queen definitiva será el articulado del proyecto el objeto de la votación en ambas Cámaras y porconsiguiente allí deben estar fielmente vertidas las ideas matrices o fundamentales delproyecto.

A mayor abundamiento, carecerían de todo sentido las explicaciones contenidas en un Mensajeo Moción sin la existencia del articulado pertinente;”15.

c. Sentencia Rol Nº 410-04 de 200416

En este fallo el Tribunal Constitucional sigue los mismos razonamientos de los dos fallosanteriores (Rol Nº 9 y Rol Nº 259). Además agrega que “La limitación establecida en el artículo

66 de la Constitución [actual artículo 69] tiene como objetivo impedir que al articulado delproyecto se introduzcan normas que no vayan encaminadas directamente a enfrentar el asuntosubstancial que dio origen a la iniciativa legislativa.”.

A partir de lo anterior, el fallo señala que para determinar si una determinada indicación seajusta o no a las ideas matrices o fundamentales “debe estarse siempre más al aspectosustantivo, que al meramente formal, de las ideas matrices o fundamentales del proyectocontenidas en el Mensaje o Moción y de los preceptos originados en una indicación. De allí quela circunstancia que haya coincidencia entre unas y otra, en cuanto a los textos legalesafectados, constituye un elemento enteramente secundario que por sí sólo no permite concluirque por existir dicha coexistencia se cumpla con lo preceptuado por el artículo 66 de laConstitución [actual artículo 69], pues bien puede ocurrir que el Mensaje o la Moción, por unaparte, y determinados artículos nacidos de una indicación, por la otra, modifiquen un mismocuerpo normativo y, en cambio, no exista relación directa, en lo sustantivo, entre aquellos yéstos.”17.

d. Sentencia Rol Nº 413-04 de 200418

Este fallo reitera la doctrina sentada en el anterior de que las ideas matrices son la contenidasen el mensaje o moción respectiva, agregando además, en relación con los informes deComisiones y los debates de la Sala que ellos deben entenderse “con el carácter decomentarios, explicaciones, juicios u opiniones vertidas sobre tales ideas matrices, pero que nosignifican, por esa circunstancia única y para finalidad alguna, que sólo mediante talesintervenciones se incorporen o agreguen nuevas ideas fundamentales al Mensaje en que,original y definitivamente, se hallan ellas manifestadas”19.

15 Considerando 16º.16 Causa Rol Nº 410-04. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=210 (Octubre, 2013).17 Considerando Trigésimo tercero.18 Causa Rol Nº 413-04. Disponible en: http://www.tribunalconstitucional.cl/wp/ver.php?id=207 (Octubre, 2013).19 Considerando Vigésimo.

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