Date Printed: 04/23/2009

JTS Box Number: IFES 69

Tab Number: 9

Document Title: E1 presupuesto municipal

Document Date: 2001

Document Country: Paraguay

Document Language: Spanish

IFES ID: CE01514

~I"I ~II~II ~II ~II II - 3 5 3 1 ~ C *

.,mil.

Fundaci6n Intemacional para Agencia de los Estados Sistemas Electorales Unidos para el Desarrollo

Intemacional

, ,

FICHA TECNICA

GESTI6N LOCAL De la Conquista 1343. Barrio Canos A. l6pez Telefax: (595-21) 423448 Email: gestionlocal01@cmm.com.py

Esle malerial educativo as parte del Proyecto "Fortaieciendo la Participaci6n Ciudadana en al ambito Lacar, que cuenta con al apoyo de la Fundaci6n intemacional para Sistemas Electorates (IFES) y la Agencia de los Estados Unidos para al Desarrollo Inlernacional (USAIO).

Material elaborado par: Raul F. Monte Domecq

Edlcl6n pedag6glca: Guillermina Kanonnikoff

Dibujos: Ivan Gonzalez

Disano Grafteo: Sylvia Brftez Garrido

Impresl6n: Estilografica Asunci6n, Teh~fono: (595-21) 333 068

1.000 ejemplares Asunci6n, noviembre del 2001 Impreso en Paraguay

Para la elaboraci6n de esle material didacticQ, sa utlliz6 como referencia Msica el video producido por GESTION LOCAL .. Lo que lodo ciudadano debe saber sobre presupueslo publico". elaborado por Eduardo Sogado Tabacman, ano 2000, con el apoyo del Centro de Informaci6n y Recursos para el Desarrollo (CIRD) y de la Agencia para el Desarrollo Inlemacional de los Estados Unidos de America USAID/Paraguay.

IN DICE

1. ~ QUE ES EL PRESUPUESTO ? 9 La estructura del presupuesto 11 Cuantos tipos de programas existen? 14 Que son las partidas presupuestarias? 17 Que es el presupuesto base cero? 19 EI presupuesto publico es como el presupuesto familiar 21

2. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO 25 2.1. EI gasto 25

En que gasta el gobierno el dinero 25 Puede una sociedad vivir sin el gobierno? 26 EI presupuesto familiar y el presupuesto publico.

2.2. EI ingreso 32 De donde viene el dinero del Gobierno? 32 Impuestos, tasas y contribuciones especiales 35 La evasi6n tributaria nos afecta a todos 39

3. LAS ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO 43 La elaboraci6n por la Intendencia 44 La aprobaci6n por la Junta Municipal 46 La ejecuci6n del presupuesto a cargo de la Intendencia 47 Rendici6n de cuenta y control 48

4. 10 REGLAS PARA HACER UN BUEN PRESUPUESTO 51

5. LA LOGICA DEL PODER 61

6: EL CONTROL DE LA EJECUCI6N 65

7. INCIDENCIA EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL 69

8. Principios democraticos que garantizan la participaci6n de los ciudadanos en el manejo de la cosa publica ___________ 75

Anexo: Disposiciones legales vigentes que afectan al presupuesto municipal _ 76

•

Presentacion

EI presupuesto es uno de los instrumentos mas importante de los gobiernos. Es un documento publico y debe ser conocido, analizado e influenciado por todos los sectores de la sociedad. EI objetivo de este cuaderno es ofrecer una primera aproximacion sobre el mismo para contribuir a su comprension en vista a estimular la incidencia ciudadana en el gobierno local.

Para participar y controlar al gobierno, el ciudadano debe conocer que es, como se hace y para que sirve el presupuesto municipal. EI primer paso es entonces, generar informacion clara, comprensible y util. EI segundo, es hacerla accesible a traves de sistemas de informacion a la comunidad y, finalmente, capacitarse en su uso para incidir en la elaboracion y en la ejecucion del presupuesto.

Buscando responder a estos tres elementos, GESTION LOCAL presenta este material didactico para comisiones vecinales. Queda como desafio, a los Ifderes vecinales, desarrollar y utilizar los mecanismos de participacion y control hacia los gobiernos, de tal forma a colocar presion positiva y proactiva sobre las autoridades para combatir los grandes males que impiden el desarrollo de los pueblos en todos los niveles de gobierno: la ineficiencia, la corrupcion, el clientelismo, el nepotismo, la exclusion y la captura de los gobiernos por las elites polfticas y economicas.

EI mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades, no depende solo de la voluntad polftica de sus autoridades de turno, sino tam bien de la capacidad y compromiso de su poblacion. Los espacios no se regalan, se conquistan con acciones sacrificadas y solidarias en el dfa a dfa .

GESTION LOCAL

lQue es el . Presupuesto? '

EI presupuesto es el instrumento que posibilita a la Intendencia Municipal ejecutar su plan de gobierno y controlar el conjunto de actividades de la instituci6n. Es la expresi6n monetaria de los programas, proyectos y actividades que son priorizados por el Ejecutivo y aprobados por el Legislativo para plasmar la acci6n gubernativa a nivellocal, teniendo como norte la contribuci6n al bien comun de la poblaci6n.

Es el documento jurfdico y contable en el cual se consignan en forma orden ada y clasificada los ingresos y los gastos que realizara la municipalidad durante un ejercicio fiscal coincidente con el ano civil. Es un documento normativo que obliga a efectuar sola mente aquellos gastos y pagos previstos en cada uno de los rubros programados para el efecto.

9L.i __

__ ---'110

i'

EI gobierno recauda y gasta el dinero de los contri­buyentes, pero'no puede gastar en 10 que se Ie ocu­rre. EI presupuesto es un documento que dice cuanto dinero el gobierno estima que va a recau­dar yen que puede gastar.

EI presupuesto debe ser aprobado por una ley nacional 0 por una ordenanza, que es la ley que rige en el territorio del municipio. En el presupuesto aprobado estan todos los gastos que el ejecutivo esta autorizado a realizar durante un ano. EI gobierno no puede gastar mas de 10 que esta autorizado, aunque sf puede hacerlo menos.

. .'

La estructura del Presupuesto I Si bien los componentes esenciales de un presupuesto son los ingresos y los gastos, en la elaboracion se pueden distinguir cuatro grandes partes:

1:~!)(pR_ESUPUESTO~-[)E INGR~E~OSI Es el conjunto de las estimaciones de recursos que seran recaudados por el gobierno en un periodo determinado, por 10 general de un ano. Se divide en corrientes, como los tributos, las rentas, multas, transferencias, y los de capital, como ventas de activos fijos (venta de terrenos municipales), el ingreso por prestamos de fuentes internas y externas, superavit en la ejecucion presupuestaria (cuando los ingresos fueron superiores a los gastos en el ano anterior), y otros.

12. EL PRESUPUESTO DiGAjTQS; Los gastos orientan las prioridades del gobierno en materia de ejecucion de planes y programas, y pueden ser corrientes, que son aquellosque permiten el'funcionamiento de la institucion y de los servicios publicos, como salarios al personal, cornbustible, utiles de oficina, etc., y de capital, que son aquellos destinados a la inversion publica como construccion de obras,equipamiento urbano, ampliacion de servicios, entre otros.

Corriente Capital

111-1 ~ __

__ ---'112

o 3. EL PRESUPUESTO DE FINANCIA'\IIENTO Son los recursos generados por cn§ditos y los gastos para las amortizaciones de capital y demas obligaciones financieras. Es el resultado del endeudamiento que puede ser de corto 0 de largo plazos, de origen interno 0 externo. Par ejemplo, los proyectos de inversi6n en obras importantes como una carretera, la Franja Costera para el rio Paraguay, son por 10 general financiados con prestamos de largo plazo.

o 4.El ANEXO DEL PERSONAL Es la informaci6n sobre el personal empleado en la instituci6n para que el gobierno y los servicios funcionen. No se especifican nombres de personas, sino solamente los cargos, donde se detallan cantidad, naturaleza, categorias, remuneraciones y denominaci6n de cada cargo.

EI presupuesto impone restricciones al gobierno en 10 que se refiere al gasto. En primer lugar, el presupuesto establece los programas en los que el gobierno puede gastar.

I - ----'-

ANEXO DE PERSONAL

Cargo Cantidad Categorla Remuneraciones

EI programa es un conjunto de actividades que tienen como objetivo prestar un servicio publico, construir obras 0 desarrollar actividades para controlar el cumplimiento de normas. Estos programas tienen un costa determinado.

Por ejemplo, en la mayoria de las municipalidades existe un Programa de Transito. EI objetivo de este programa es general mente mejorar el transito colocando semaforos y carteles de sefializacion, y controlar que los conductores cumplan las reglas de transito para evitar los accidentes. En el presupuesto deben estar claros los objetivos de cada uno de los program as aprobados.

EI gobierno no puede realizar gastos en un programa que no esta aprobado en el presupuesto. Las municipalidades general mente tienen programas de aseo urbano, salud y obras, entre otros.

13 L.I -----1

lCIUI<OlIJ1lttOS tt~posde prrogrrOlmOls existent> I Existen cuatro tipos de programas, que a su vez pueden dividirse en subprogramas y proyectos .

• PROGRAMA DE ADMINISTRACION GENERAL: Es el conjunto de actividades de direccion general, gestion, supervision y reglamentacion, los cuales no pueden ser cuantificables en forma directa y clara, tales como el costo operativo de la administracion, remuneracion dellntendente, Concejales, etc. .

III PROGRAMA DE ACCION: Son los programas con objetivos especificos y metas que se pueden medir a traves de indicadores, correspondientes a unidades 0 areas especificas, destinados a la adquisicion de bienes de consumo (alimentos para animales del zoologico) y de capital (construccion de un salon multiuso) para el desemperio eficiente de la municipalidad.

__ ----"'4

~ ~ MAATENiMiUlTO IX CAII~

\lN11ltID RE$N~BlE: 5UEL(Xl ~L ~tU\I. .. ADI-lill.

JOI2Nt.l!:S ~ '1A~le:5Ctios

• PROGRAMA DE INVERSION: Es el conjuntq de proyectos destinados a financiar el gasto de capital. En este caso, el 100% de los gastos programados, sean corrientes 0 de capital, son considerados como gastos de capital por ser componentes de la inversi6n. En los mismos no se puede incorporar personal i'!n forma permanente, ya que los proyectos son temporales.

GESTION LOCAL

15,--1 __ _

___ -'1 16

o PROGRAMA DE SERVICIO DE LA DEUDA: Consiste en el conjunto de obligaciones donde se destina el pago de la deuda de las operaciones de credito, emision de bonos, titulos y otros.

I

I I

I

\ .

------

lQue es un indicador de desemlPeno?

Conjunto de actividades que se realizan para

ilustrar el funcionamiento de un servicio

(recolecci6n de basura) 0 la producci6n de un bien

(asfalto para bacheo de calles). Sirve para hacer

comparaciones de entre la situaci6n actual del

servicio y una medida ideal que se establece para

dicho servicio en cuanto a calidad, cobertura y

costo. Las organizaciones ciudadanas pueden y

deben participar en comisiones de control de los

servicios piiblicos municipales, y los indicadores

son la herramienta para el trabajo de control y

ajustes para mejorar los servicios.

-----

\.

GESTION LOCAL

,Que son las partidas presupuestarias? I En cada programa se especifican los distintos tipos de gasto. EI tipo de gasto se denomina partida presupuestaria.

Un programa contiene varias partidas presupuestarias, de acuerdo a los

gastos que van a ser realizados. Por ejemplo, aquf tenemos un programa de presupuesto.con todas sus partidas. Se

trata del PROGRAMA DE MANTENIMIENTO DE CALLES que esta bajo la responsabilidad de la Direcci6n

\ de Obras. Sus partidas son las siguientes:

PROGRAMA DE MANlCNIMIENTO DE ALLES Unldad Responsable: Dlreccl6n dObras

Sueldos del personal administrativo

Jornales

Repuestos y accesorios menores

Productos e insumos no metalicos

Combustibles

TOTAL l_ .

~ ...•

15.000.000

50.000.000

200.000.000

150.000.000

50.000.000

465.000.000 ~- -~- ---- ._-'

"-~;,.: el gobierno gasla en Pied~a:~:~ I" " Para la compra de repueslos para el \, aires maleriales para arreglar las \ I' \

I, I calles liene que usar esla partida " , \ I "Preduclas e insumos no "

\ \ metalicos" >/;;1' / ~ <.>;Y

-...,. ~---~

vehfculo ulilizado se usa esla partida \\ ~ "Repueslas y accesorias menares"

\, "'.'

17L-,1 __

__ ----..J118

Por 10' tanto, para evaluar los programas del presupuesto se deben estudiar las partidas presupuestarias que en la practica representan "tethos" 0 valores maximos para ejecutar gastos. Cuandb la Intendencia tiene necesidad de efectuar gastos por encima de este techo, puede solicitar a la Junta Municipal una reprogramaci6n presupuestada para ampliar dichapaitida.

lQue es el presupuesto base cero? I

Es un metodo para elaborar el proyecto de presupuesto que establece como base para el gasto la cifra cero. Para cad a gasto se debe justificar la pertenencia, eficiencia de los rubras presupuestados, su compatibilidad con los planes de gobierno. Es decir, se debe justificar su raz6n de ser.

Exige la fundamentaci6n detallada de cad a una de las necesidades que requiere para el funcionamiento de cad a dependencia, de manera a determinar el costa de las distintas areas y servicios. EI presupuesto base cera parte de la estructura organizacional de los municipios y obliga a reasignar, fusionar 0

eliminar los program as que no se justifican. Esto puede ser muy util en situaci6n de reformas institucionales del Estado.

Esta metodologia busca contrarrestar la tendencia de aplicar simples reajustes monetarios a un conjunto mudo de rubros y cifras que nadie se pregunta para que sirve y si posee actuaHdad en funci6n a los planes del gobierno, con 10 cual el presupuesto va creciendo al margen de criterios racionales 0 justificados.

191-1 __ _

= ="'==

Ii

· ~ 1 . ,

1- ~I b--__ -=--=-.,

En el Paraguay, todo el sector publico esta obligado para el ano 2001 a implementar el presupuesto base cero, por Ley 1535/99 de Administraci6n Financiera del Estado, y reglamentada por el Decreto del Poder Ejecutivo N° 8127/00. Los resultados son aun muy pobres al cierre del ano 2001. La Municipalidad de Asunci6n ya utiliz6 en el ano 1995 esta metodologia, y con buen resultado

1

No obstante, se debe aclarar que si bien el presupuesto base cera es un paso importante para el Paraguay, pero no suficiente. En otros paises es casi ya una pieza de museo, ya que la tendencia actual es formular el presupuesto con base en la asignaci6n del gasto en funci6n a resultados de desempeno institucional, y otros criterios citados en el capitulo de Las 10 reglas para hkcer un buen presupuesto de este cuaderno. ~demas, todos los anos no se puede estar volviendo a cero para hacer el presupuesto, porque esto no seria eficiente en una visi6n de largo plazo.

- .

1 Para mayores detalles, ver ellibro "Promesa Cumplida. 5 MOS de Gobiemo de la Ciudad de Asunci6n 1991 a 1996", capitulo Reformando el Gobiemo Municipal: la nueva poIftica presupuestaria, pagina 71. Municipalidad de Asunci6n, 1996,

__ --'1 20

.... - -.- ----.----.~- .-- ~- - . -- - - -- -- - - - ~--~-I

EL PRESUPUESTO PUBLICO ES COMO EL PRESUPUESTO FAMILIAR: SI SE CASTA MAS EN ALCO, SE DEJA DE CASTAR EN OTRA COSA.

~- - ~ ---- -- .. ---~---

En el presupuesto de una familia, en el mes actual se comprara menos carne porque el mes pasado no alcanz6 para pagar la cuota de la escuela, por ejemplo; 0 se decide solicitar a la empresa telef6nica el bloqueo de la linea telef6nica para reducir el gasto de este servicio y poder asi pagar el tratamiento medico de uno de los hijos.

~.:': ...

31 ZHI

211'---__

Lo mismo sucede con el presupuesto municipal, departamental 0 nacional. Cuando un ciudadano analiza y opina sobre la gesti6n de un Intendente Municipal, surgen preguntas de este tipo:

• lPor que el Intendente construy6 un sal6n multiuso dice que no tiene dinero para construir un puente en nuestro barrio?

• lPor que se gasta dinero para hermosear la plaza del centro si no hay dinero para perforar pozos de agua en los barrios que no tienen agua?

Hay una realidad : Las necesidades son crecientes y surgen constantemente, urgencias que superan los recursos disponibles.

__ -----"22

&C6mo .pllc., e.to •• ecu •• o ••• c •• o •••• ?

&C6mo •• d.clde .1 g •• to ma. convenlente ••• ?

CESTION LOCAL

EI presupuesto es ia forma en que la sociedad decide, a traves de su gobierno, en que se va a gastar y en que no se va a gastar el dinero publico, asi como cuanto se va a gastar.

Hay programas presupuestarios que pueden ser y hay nuevos programas que pueden ser incorporados. Hay programas que pueden sufrir recortes y otros que pueden ser incrementados. Hay servicios que una parte de la ciudadania

NECE5ITAttC6 UN PUENTE

EI gobierno recauda y gasta el dinero del·pueblo, pero el gobierno no puede gastar el dinero como se Ie ocurre sino de acuerdo con una ley u ordenanza. En esa ordenanza municipal se establecen los programas con sus partidas presupuestarias. Los recursos son escasos y no pueden ser satisfechas todas las riecesidades. Se debe elegir entre las distintas alternativas. EI presupuesto es la forma en que se toman esas decisiones:

2~1'--__ -l

Componentes del Presupuesto

2.1. EI gasto

liEN QUE GASTAEi--l DINERO EL GOBIERNO? : ~-- -~-- ~--- ~------~

AI responder a esta pregunta se observa que el gobierno, asf como una familia 0 una empresa, tiene ingresos y gastos. EI gobierno recauda el dinero de los ciudadanos que pagan sus impuestos. Pero, ipara que el gobierno necesita el dinero de los contribuyentes? EI gobierno debe prestar una serie de servicios que la empresa

. privada por sf sola no podrfa hacer.

__ --'126

I iPUEDE UNA SO(]E[)AI) VIVIR sjN El GO.8I.ERNO? . Hay distintas razones por las que el gobierno provee bienes y servicios publicos, ya sea directamente 0 contratando una

. . empresa privada.

:

I ADMiNISTRACION DE ESP,o\CIOS V~RDES .

, Si una empresa privada equipa y mantiene las plazas de la ciudad, no Ie sera facil cobrar a los vecinos por el servicio que presta. Algunos diran lpara que voy a pagar si de todas maneras sin pagar puedo disfrutar de la plaza? Seria muy dificil amurallar la plaza para evitar el ingreso de las personas que no pagan. Este servicio debe estar a cargo del gobierno, que puede contratar una empresa privada para su ejecuci6n, y los gastos generalmente se financian con dinero de los impuestos.

-0- --/ I

GESTION

I~SERViCI~O DE ESTACIONA.MIENTO CONTROIADOY-~~ ~~ ~~~­

ORDENAMIENTO DEL TRANS ITO VEHICUlAR .- - - --------,-._ .. - --- ,. -.~

Tanto en Asunci6n como .en Ciudad del Este existe una sola empresa que presta el servicio de control del estacionamiento mediante parqufmetros. Cuando hay una sola empresa hay monopolio. lPor que hay una sola empresa? Porque la naturaleza y costa del servicio no permite que varias empresas se dediquen a 10 mismo. Si se tiene, por ejemplo, en una misma calle varias empresas prestando este servicio, cada una de elias colocando su parqufmetro, el costa aumentarfa porque cada empresa tendrfa que incurrir en los mismos gastos y se incrementarfan las tarifas perjudicando a los usuarios.

lSe imaginan ustedes que pasarfa si este servicio monop61ico fuese realizado por empresas privadas sin ninguna intervenci6n del gobierno? Cuando existe un monopolio, existe la posibilidad de que la empresa cometa abusos con sus usuarios. EI gobierno puede prestar directamente el servicio 0, en caso contrario, legislar y controlar el funcionamiento de estas empresas. Esto significa eficiencia y equidad en la cobertura, calidad y precio del servicio

~ publico gerenciado circunstancialmente par la empresa privada. Esta es una actividad del gobierno que demanda gastos y para 10 cual el gobierno necesita recursos.

271L-__

___ 128

DADMINISTRACION DE CONFlICT<?S ENTRE PARTICUlARES.

Hay veces que las actividades de una empresa 0 individuo perjudican a otros, como cuando una discoteca produce un ruido infernal molestando a todos los vecinos. EI gobierno tiene que intervenir en estos casos. Se necesita la elaboraci6n de una ordenanza que regule los ruidos

. molestos en la ciudad y que sea respetada. Para hacer esto se requieren concejales que elaboren la ordenanza, inspectores que controlen, abogados que accionen jurfdicamente, y jueces 'que emitan sentencias. Todo esto cuesta dinero.

GESTION

• PROTECCION b~L MEDIO AMBIENTE;

Lo mismo ocurre en un cauce hidrico como un arroyo 0 rio que esta siendo contaminado por varias fuentes, entre elias empresas privadas como el caso de las curtiembres. Las empresas privadas buscan aumentar ganancias y para ello deben reducir sus costos, aunque esto signifique perjudicar el medio ambiente. Controlar la contaminaci6n exige gastos. Si no existe una intervenci6n del gobierno podran contaminar sin limites.

Alguien tiene que controlar que no se lancen residuos contaminantes a los arroyos. La soluci6n es que el gobierno preste este servicio. Es el caso de SENASA y la Municipalidad que realizan este control. Para hacer este servicio, tambien el gcibierno necesita dinero y debe recurrir a los impuestos.

29LI __ _

IEDUCACi6~ ,

ITIMNSITO'

Si cada uno actuase en el transito de acuerdo con su criterio personal, seria el caos total. Necesitamos ordenanzas, policfas capacitados, gruas y vehiculos, para poder contar con este servicio. Todo esto cuesta dinero y tiene que venir de los impuestos.

En todos los municipios del pais existen personas que se encuentran en la extrema po breza, como por ejemplo en el barrio Ricardo Brugada de Asuncion, Si la educacion fuese ofrecida solamente por el sector privado, no todos los niiios tendrian la misma posibilidad de educarse, La educacion de los niiios y las oportunidades que puedan tener en la vida no deben depender de la riqueza de los padres, Por eso existe un cierto consenso de que los gobiernos deben gastar en educacion. Ademas de los gastos que realiza el gobierno central, muchos municipios ayudan a las escuelas construyendo aulas y pagando el sueldo de los maestros,

__ ----'130

',' , - -J, ., ..

• ~ERviCl()~ ; Existe gran cantidad de servicios que prestan los gobiernos, como pavimentaci6n, recolecci6n de basura, barrido de calles, guarderias, oficinas de empleo, comedores infantiles, protecci6n a nirios maltratados, politicas de apoyo a la mujer y la tercera edad, bibliotecas, institutos de arte, centros de salud, desague cloacal, puentes, muros de contenci6n, canalizaciones, arreglo de caminos vecinales e infinidad de otros servicios.

8 ~urrdendQ~ __________________ ~ Hay mucho desacuerdo entre ciudadanos, organlzaciones de la socledad civil y lideres politicos sobre en que medlda y de que forma cada una de esos servicios deben ser prestados. Exlste much a preocupacl6n por la corrupcl6n y el uso de fondos publlcos para agradar a los seguldores de los politicos. Pero cualqulera sea la 6ptlca e Independlentemente de la Ideologia politlca, los goblernos deben cumplir clertas

. funclones ya sea dlrectamente 0 contratando empresas prlvadas. Estas actlvldades lienen su costo. Para flnanclarlas se establecen y se recaudan impuestos .

311-1 __ _

2.2. lEI ~1T1lg)lT'eso 0

o WE DONDE VIENE El DINERO DEL CqBIERNO?

En esta seccion analizaremos de donde el gobierno obtiene el dinero necesario para poder prestar los

servicios publicos. Veremos quien establece los impuestos y mostraremos como se calculan

~~r-7 algunos impuestos, como ellmpuesto Inmobiliario y la Patente de Comercio e

Industria. -------::--

Los principales ingresos tributarios del gobierno municipal son tres: los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales.

Los impuestos deben pagarse sin necesidad de una contraprestacion directa especifica,

como el impuesto inmobiliario y la patente comercial. Cuando un contribuyente paga el

impuesto el gobierno no esta obligado a prestarle un servicio especifico. Puede usar el dinero recaudado para la prestacion de cualquier servicio.

__ ----'132

Las tasas son parecidas a los impuestos porque son obligatorias, pero el . gobierno esta obligado a prestar un servicio especffico para cuya prestaci6n se paga la tasa. Se trata de un servicio publico especffico e individualizado. La ley no establece un monto fijo para las tasas pero si exige que el gobierno fije de acuerdo al costa del servicio. As! tenemos la tasa de recolecci6n de basura, la tasa de barrido de calles y la tasa para mantenimiento de plazas.

(( (

I ,), Cuidado con las tasas que se cobran por servicios que no se prestan. Las tasas deben pagarse siempre que se preste el servicio. lQue puede hacer el ciudadano si Ie facturan por un servicio que no se presta? Debe reclamar el beneficio del servicio 0,

de 10 contra rio, solicitar su exclusi6n de la facturaci6n por dicho servicio.

331-1 ---1

I EL IMPUEST~ INMOBILIARIO .

Las contribuciones especiales son aquellas que se establecen cuando la Municipalidad realiza una obra publica que beneficia a determinados propietarios de inmuebles y que contribuyen a aumentar el valor de dichos inmuebles. Esto no incluye en los casas de obras pagadas a prorrata (valor distribuido entre todos los propietarios afectados) por los propietarios.

le6mo se calcula el valor del impuesto que debe pagar cad a ciudadano? Para el calculo del valor del impuesto se debe lIevar en cuenta la base imponib/ey un determinado porcentaje sobre esa base.

La baseimponible es el valor sobre el cual se calcula el impuesto. En el caso del impuesto inmobiliario, la base imponible es el valor fiscal de cada inmueble que esta formado por el valor de la tierra mas el valor de la construcci6n.

Valor Fiscal

Valor de la Tierra

__ ---"34

En base al ejemplo precedente, el impuesto a pagar es ell % de ese valor fiscal, el cual es calculado de la siguiente forma:

IMPUESTO INMOBILIARIO Valor Fiscal= 30.000.000 Impuesto a pagar= 30.000.000 x 1 % = 300.000

Asi, en el impuesto inmobiliario labase imponible es el valor fiscal del inmueble y el porcentaje a aplicar es 1 % sobre ese valor fiscal. Si el inmueble vale C. 30.000.000, el impuesto a pagar sera ell% de ese valor, es decir, 300.000 guaranies.

En el Paraguay, los impuestos, de acuerdo con la Constituci6n Nacional, solo pueden ser creados por ley nacional aprobada por el Congreso y el Poder Ejecutivo. Los impuestos municipales, por ejemplo, fueron creados por una ley nacional, la No. 881.

leomo se puede saber si el valor fiscal de un inmueble ~ est;} de acuerdo con 10 que establece la ley?

-

EI valor fiscal es definido por el Servicio Nacional de Catastro, dependiente del Ministerio de Hacienda, y aprobado por un decreto del gobierno nacional. Una vez que tenga copia de este decreto, se debe tener en cuenta los siguientes datos: • La categoria a la que pertenece el municipio. Los municipios se clasifican en

cuatro categorias, de acuerdo con el tamaiio de su presupuesto. • La zona en que esta ubicado el inmueble, que puede ser urbana 0 rural. • EI tipo de pavimento existente frente al inmueble.

Con estos datos en mano se puede identificar el valor que el decreto establece para el valor de la tierra y de la edificaci6n del inmueble. Este valor esta establecido por metro cuadrado si es urbano y por hectarea si es rural.

351' , ,'ilJ

__ ---'136

D LA PATENTE DE COMERCIO E INDUSTRIA

Pagan las personas que son propietarias de establecimientos comerciales 0 industriales. Para calcular el valor de este impuesto se lIeva en cuenta el valor del activo del comercio 0 industria y se aplica un porcentaje que varia de acuerdo con el valor del activo .

-- . -­---

CESTION LOCAL

• iQUE ES EL ACTIVO?

EI estado financiero de una empresa se divide basicamente en Activo, que es todo 10 que la empresa posee (dinero, mercaderias, etc.) y Pasivo es todo 10 que debe a terceros. Asi como en el impuesto inmobiliario se tiene en cuenta el valor del inmueble, en la Patente de Comercio 0 Industria se tiene en cuenta el valor del activo.

Existen otros impuestos, como el impuesto a la construcci6n, el impuesto a la publicidad y la patente de rodados. Cada uno de ellos tiene su forma de calcular.

EI gobierno, para cubrir los costos de los servicios, recurre a impuestos V tasas. Estos son establecidos por lev V reglamentados por las municipalidades cuando se tratan de tributos munlcipales. Cada impuesto V tasa tiene su forma de calculo a la que·debe estar atento el contribuvente para verificar que se Ie ha cobrado con exactitud. Exlsten diferencias entre

impuestos V tasas que no debemos olvldar, V las tasas solo deben pagarse cuando el gobierno presta el servicio.

371,-__ _

iPOR QUE ALGUNOS CIUDADANOS EVITAN PAGAR LOS IMPUESTOS?

En esta secci6n se analiza cuales son los factores que explican que algunos contribuyentes cumplen con sus obligaciones tributarias y otros no. Se vera que acciones adopta el gobierno con los contribuyentes morosos.

No siempre los contribuyentes quieren pagar. lPor que? Muchos ciudadanos, actuando de forma individualista, tratan de evitar el pago de impuestos para de esta manera contar con mas ingresos. "Si yo no pago los impuestos, tengo mas plata para gastar en 10 que quiero", dicen algunos.

__ -----'138

GESTION LOCAL

Pero evadir tiene SUS riesgos. Entonces, un contribuyente que actua en base a su interes personal exclusivamente va a considerar los siguientes facto res para decidir si evade 0 no el impuesto:

• La probabilidad alta 0 baja de ser detectado como evasor.

• La multa y los intereses que debera pagar en caso de ser descubierto comparado con 10 que va a ganar en caso de no pagar.

• Las sanciones penales existentes .

• Cuanto Ie va a costar evadir. La evasi6n tambien tiene su costa: lIevar una contabilidad paralela, pagar coimas a funcionarios corruptos, invertir tiempo para encubrir ciertos

hechos, entre otros. I

• EI grado de inclinaci6n al riesgo del contribuyente. Hay personas que deciden correr riesgos y otros que no quieren tener absolutamente ningun problema con el fisco

• EI tiempo que van a perder para pagar. Hay personas que querrian pagar, pero debido a que la oficina recaudadora queda distante, hay que hacer filas, y en ciertos casos retornar para culminar los tramites, yentonces prefieren no pagar.

• Las instituciones grandes tienden a evadir menos porque la informaci6n sobre su situaci6n financiera interna es conocida por mas personas.

39LI __ _

Pero no todos los ciudadanos realizan un calculo egoista para considerar 51

pagan 0 no los impuestos. Muchos contribuyentes tienen un comportamiento etico que les lIeva a cumplir con sus obligaciones tributarias. Asi mismo influye tambien la conciencia dvica de los contribuyentes sobre la importancia de los bienes y servicios pLiblicos provefdos por el estado. Cuando los ciudadanos no cumplen con sus obligaciones tributarias, el gobierno adopta ciertas medidas tales como:

• Actualiza los datos de los contribuyentes para identificar los inmuebles que no estan registrados 0 estan subregistrados.

• Hace cruzamiento de datos con otras instituciones como Municipalidad, Ministerio de Hacienda, Registro Electoral y ANDE (Administraci6n Nacional de Electricidad), para mejorar los datos existentes sobre cada contribuyente.

• Facilita el pago, ofreciendo multiples alternativas de I ugares de pago.

• Fracciona en cuotas el pago de los tributos.

• Realiza campafias educativas para fortalecer la conciencia dvica

• Cuando el contribuyente persiste en

,Par que es importante los impuestos?

no pagar, el gobierno .....u.:.1l:'-"'''I'~

__ -----'140

adopta una serie de medidas para lograr el cobro: remite notificaciones cada vez mas amenazadoras y adopta otras medidas a nivel judicial que pueden culminar con el rem ate de las propiedades.

La Municipalidad de Asunci6n tenia en el ano :WOO embargadas unas 300 propiedades por falta de pago de impuestos. Se tiene el ejemplo del caso del Club Nacional, cuya cancha de flitbol fue rematada por la Municipalidad de Asunci6n a causa de falta de pago de impuestos. Por suerte, los socios pudieron comprar nuevamente.

Resumiendo'--_____ ---. Muchos contribuyentes actuan de forma individualista tratando de evadlr el pago de impuesto siempre que se decidan a asumlr los riesgos y las posibles consecuencias. EI gobierno adopta medidas para forzar el cobro y cuando se agotan todas las alternativas recurre a las acciones judiciales. A mayor evasion y morosidad tributaria, el gobierno tendra menos recursos para cumplir con los programas y proyectos previstos en el presupuesto.

LOCAL

411-1 __ _

i i

"

_42

' .. ,"

Las etapas del Proceso Presupuestario

Para tener conocimiento del rol que Ie toea jugar a cada uno de los poderes locales, el Ejecutivo y el Legislativo, primero es necesario conocer las eta pas del presupuesto desde su formulacion hasta su ejecucion y rendicion de cuenta. Solo asi los ciudadanos podran conocer como, cuando y donde accionar para incidir sobre este importante instrumento de gobierno a fin de orientar el gasto hacia el bien comLin. EI proceso presupuestario tiene varios pasos, pero en general podemos resumir en cuatro grandes etapas:

43

..-------------,0 Primera etapa: es la elaboracion

Formulacion Presupuestaria

del presupuesto, conocida tambien como "formulacion", que esta a cargo del ejecutivo municipal. EI trabajo se inicia cuando las unidades presupuestarias 0 dependencias de la municipalidad envian sus propuestas de presupuesto a la Intendencia. Estas propuestas se confeccionan en base a las "directrices presupuestarias", documento emitido par el Intendente con orientaciones sobre las politicas de ingresos y gastos para el proximo ejercicio fiscal, don de se destacan los valores maximos 0 tech os que deberan observar las dependencias.

Posteriormente la unidad encargada del Presupuesto consolida toda la informacion, realiza los ajustes, como los recortes y las negociaciones internas entre dependencias del Ejecutivo, para final mente formular el proyecto de Presupuesto de Gastos y Ciilculo de Recursos de la Municipalidad. Esta es la denominacion que Ie da la Carta Organica Municipal Ley 1294/87.

.. ----~ Carta Orga'nica MuniCipal ley 1294/87

--= IJI.------IJI

__ ----'144

•

Algunos intendentes municipales durante esta etapa, realizan consultas ciudadanas para conocer las preferencias de la poblaci6n 0 para desarrollar mecanismos participativos como las Audiencias Publicas de Presupuesto, las Mesas de Concertaci6n de planes estrategicos participativos, gobiernos en los barrios, y otros. Las propuestas ciudadanas recepcionadas son incluidas en los proyectos de presupuesto antes de ser enviado al Legislativo.

Veclnos haclendo preseleccl6n de proyeclos y estlmando coslos de las obras

45L..1 __ _

D Segunda etapa: Se da durante el estudio y la sanci6n del presupuesto por parte de la Junta Municipal, 6rgano compuesto por Concejales electos en elecciones directas por el pueblo, y cuyo rol esenciales el de legislar y controlar al Ejecutivo municipal. EI proyecto de presupuesto es girado a las comisiones de Hacienda y Presupuesto y de Legislaci6n.

__ -----"46

Estos citan y piden explicaciones a las dependencias del ejecutivo sobre los programas, proyectos, actividades y partidas presupuestarias que fueron presentados. Sobre esta informaci6n se delibera y se presenta un dictamen, que es sometido al plena rio de la Junta, don de se debate, generandose un dialogo que busca beneficiar a la comunidad, y finalmente se vota por la aprobaci6n 0 rechazo. EI Intendente puede vetar 0 aprobarlo. Si veta, la Junta necesita una mayoria de dos tercios de sus miembros para aprobar el presupuesto aue fuera vetado Dor ellntendente.

Es en esta etapa, cuando las comisiones vecinales y ciudadanos en general pueden acercarse con sus propuestas buscando incidir en las decisiones de los Concejales.

• Tercera etapa: Es 1<1 ejecuci6n del presupuesto, que cst;; a Glrgo de la Intendencia municipal, y consiste en la realizaci6n de los ingresos y de los gastos previstos en el presupuesto durante el periodo enero a diciembre de cad a ano. Es la etapa mas eritica, porque se contrasta el presupuesto ideal con el presupuesto real 0 realizado.

, I

©-r/~ / I '- (.

47L-1 ----I

__ ---'1 48

D Cuarta etapa: Control y rendici6n de cuenta. EI Ejecutivo debe presentar una rendici6n de cuenta sobre su gesti6n y en especial sobre la ejecuci6n del presupuesto. Debe demostrar que todos los gastos que realiz6 se ajustaron a las normas legales y procedimiento administrativos establecidos. Si la utilizaci6n de las partidas presupuestarias fueron en forma eficiente y conforme a los objetivos trazados La Junta, por su parte, debe analizar y expedirse sobre la rendici6n de cuenta. La Junta tiene dos opciones: aprobaci6n 0 rechazo.

En caso de rechazo, debe fundamentar claramente los motivos y remitir a los 6rganos constitucionales de control como la Contralorfa General de la Republica y el Tribunal de Cuentas de la Segunda Sala, para el juzgamiento correspondiente.

•

Rendici6n de Cuenta •

~ IX MAATENiMi(NTO IX CAI'~ ,.

UNItW> R.E~SoABlE: SUEl.\Xl tu. ~t\1\L. Al)Nili. JIlAAt.I%S 1lC.PW.Tc& '/ A~(ESOOIO!.

. f

Los departamentos de obras, translto, cultura,

aseo urbano y otros envfan sus propuestas de presupuesto a la Unldad

de Prepuesto del ejecutlvo municipal.

EI Intendente toma las declslones finales y remlte el proyecto de presupuesto

a la Junta Municipal.

La Junta aprueba, general mente modlfleando el proyeeto de presupuesto

de la Intendenela.

La Unidad de Presupuesto se encarga de hacer un resumen

de todos los gastos.

La Junta encarga a su Comlsl6n de Hacienda el

estudlo y la preparaclon de un dictamen que sera

sometldo a consideracion del plenarlo de la Junta.

EI Intendente puede vetar 0 aprobar. SI veta, la Junta

Municipal Ilene que aprobar por mayorfa de dos terclos.

Las solicitudes de gastos son superlores a los Ingresos estlmados. Se produce un

proceso de negoclaclon interna entre Is Intendencia, la Unldad de presupuesto y los departamentos para realizar

recortes.

Los dlrectores de los departamentos son

convocados por la Comlsl6n de Hacienda para dar

explieaclones detalladas.

Cuando se Inlcla el ano fiscal el Ejeeutlvo municipal comlenza a ejecutar el

presupuesto y presenta un Intorme 8 18 Junta cada cuatro

meses.

Durante el transcurso del ano el elecutlvo puede sollcltar a

la Junta Municipal modlflcaclones del

presupuesto.

__ 50· . ', "'"' .

>.

10 Reglas para hacer un Buen Presupuesto

I ~s~~!~~~~MAS PRESUPUESTARIOS-DiBEN-BASARSE-EN- PLANES -- ---. -) -.---------------------.- - ------------- ----,

EI Plan Estrategico elaborado con la participaci6n de los ciudadanos busca diseiiar el tipo de sociedad en la que se quiere vivir. Se trata de un plan basado en una visi6n global con acciones a corto, mediano y largo plazo. Los planes estrategicos ayudan a clarificar los objetivos del gobierno de tal forma' que no se apliquen recursos en actividades que no son prioritarias. De esta manera, los programas que no respondan a los objetivos estrategicos pueden suprimirse 0 se les pueden asignar montos diferentes en funci6n de su importancia.

1---- -.. I Im&IilIIIm!Wl..'lll!!IlJJ~ I 11m U&.clmIDMlIlmrn:mmID I I

.c..-------~ - "--.

I'. 2. EN EL PRESUPUESTO DE CADA, PROCRAMA SE DEBEN ACLARAR CUALES SON LOS RESULTADOS QUE SERAN ALCANZADOS

. .

Los resultados pueden variar de acuerdo a la disponibilidad mayor 0

menor de recursos financieros. Por eso si se realizan recortes 0 aumentos en el presupuesto asignado tambien deben variar los resultados esperados.

Los resultados se miden a traves de indicadores. Los indicadores son informaciones que nos muestran si un servicio se esta prestando con un nivel bueno, regular 0 malo. Son indicadores la velocidad media en las avenidas para medir las mejoras en el transito, el cumplimiento de la frecuencia con que tienen que brindar el servicio los recolectores de basura, el grado de satisfacci6n del contribuyente con el trato de parte del funcionario, la limpieza de las calles medida por una observaci6n visual sistematica, la rapidez en la aprobaci6n de pianos para obras de construcci6n particulares y otros como estos.

A medida que se va ejecutando el presupuesto se debe hacer una evaluaci6n a traves de los indicadores para verificar si el programa esta teniendo los resultados esperados.

__ ---1152

13. DEBE EXISTIR EQUILIBRIO ENTRE INCRESOS Y CAST OS

Gastar mas dinero del que se recaud6 es ilegal, pero ademas en el caso de los municipios, puede lIevar a situaciones criticas. Muchas veces tambien se sobrestiman los ingresos y posteriormente el presupuesto no puede ser ejecutado debido a la falta de recursos. Con frecuencia en algunos municipios los ingresos se inflan porque la dieta de los concejales se calcyla en base a un porcentaje de los ingresos presupuestados.

•

•

•

Los ingresos tambien se inflan para dar satisfacci6n a todas las partes interesadas ya que es f:icil incluir solicitudes de distintos sectores con base a ingresos que no se van a poder realizar. De esta manera se posterga la decisi6n definitiva sobre c6mo se van a aplicar real mente los recursos. EI Ejecutivo tambien con frecuencia tiene interes en inflar los ingresos, para posteriormente al gastarse el presupuesto definir que va a priorizar, ya prescindiendo del Legislativo. La nueva ley presupuestaria 1535 establece la obligaci6n de reducir el presupuesto cuando en la ejecuci6n se observa que no va a alcanzar los niveles previstos.

14. HAY QUE PRESUPUESTAR LOS FONDOS PARA REPONER LOS EQUIPOS

En el gobierno, como en cualquier empresa, debe preverse la reposici6n de los equipos que se van gastando. Si no reponemos los camiones recolectores y las computadoras que se van desgastando y cumplen su cicio, se resentiran los servicios publicos, y se deberan incurrir en grandes gastos para regularizar la situaci6n.

53LI __ _

I~~-~~Y QUE P~;~E~ R;SE~~AS-P~; DI~~~~~EVENT~A~;DA~;S-

__ -----"54

Siempre hay situaciones que pueden presentarse como las inundaciones y otras catastrofes naturales; las indemnizaciones por accidentes u otros eventos, los riesgos financieros y muchos otros. Se deben incluir en el presupuesto recursos para fondos de reserva para hacer frente a estas situaciones de tal manera que cuando se produzcan no creen un caos financiero que repercuta en la calidad de los servicios prestados por el gobierno.

I

I

•

•

•

I 6. SE DEREN REALIZAR INVERSIONES DE CAPITAL

La ciudad para su desarrollo necesita inversiones en infraestructura como autopistas, viaductos, puentes, alcantarillado sanitario y pluvial, defensas costeras, nuevas plazas y otras inversiones. No obstante, debe tenerse en cuenta que no hay un porcentaje estandar que deba ser destinado a este tipo de gastos, es variable. Cuando se analiza la relaci6n entre el gasto de capital y el gasto corriente, en la formulaci6n del presupuesto se buscara el punto de equilibrio que posibilite la prestaci6n eficiente de servicios publicos municipales, en los cuales el gasto de funcionamiento es relevante, con la ejecuci6n de obras para la ciudad, de acuerdo con el plan de inversiones de mediano y largo plazo .

55LI __ _

__ -----.J156

O 7. EVITAR EL PREBENDARISMO EN IA CONTRATACION DE PERSONAL

EI gobierno gasta mucho en servicios personales porque la prestaci6n de servicios demanda mucho personal como los jornaleros y funcionarios que trabajan en la recolecci6n de basura, barrido de calles, pavimentaci6n, centros de salud, guarderfas, policfa de transito, oficinas de empleo, comedores infantiles, arreglo de caminos vecinales e infinidad de otros bienes y servicios. Es por eso que un porcentaje elevado de los gastos publicos se realiza en personal, pero debe combatirse el prebendarismo (contrataci6n de correligionarios del partido) y nepotismo (contrataci6n de parientes) que lIeva a exceso de personal ineficiente. EI recurso humano debe ser racionalizado, utilizando como criterio un sistema de contrataci6n y promoci6n de personal basado en el merito laboral.

•

,

•

•

•

CESTION LOCAL

I 8. ENDEUDARSE RACIONAlMENTE

EI endeudamiento es util sobre todo cuando se trata de financiar importantes inversiones de capital que contribuyan al mejoramiento de vida de la poblaci6n. As! como las personas pueden progresar mediante el endeudamiento, tambien 10 puede hacer el gobierno, pero siempre debe estar de acuerdo con su capacidad para devolver los prestamos y evitar los intereses excesivamente altos.

BANCO

571-1 __ _

I 9. APLICAR UN PRINCIPIa DE EQUIDAD EN EL CASTO

Debe haber un sentido de equidad en el gasto, de tal forma que personas en iguales condiciones reciban losmismos beneficios. Si dos barrios tienen iguales caracteristicas, las inversiones del.gobierno no pueden realizarse solamente en uno de ellos. Si un barrio tiene riecesidades mayores, debe recibir mayor atenci6n que otros en mejores condiciones.

__ ---'158

Quer~mos maS

ESCUELAS

•

•

,

•

•

•

•

10. DESARROLLAR EL PROCESO PRESUPUESTARIO DE FORMA 1_, -------.- -- -.--.. ---.- ------- . ---- -- -------

PARTICIPATIVA Y TRANSPARENTE , ______ ,_~ ________ ~ .. __ ~_, ____ _ _____________ ~,_~ ______ ~ __ _ .-J

Se deben multiplicar los mecanismos de consulta e intervencion ciudadana a 10 largo del proceso, as! como facilitar el acceso en todo momento de toda la informacion disponible paraque los ciudadanos puedan participar de manera efectiva. La participacion ciudadana debe darse en las diferentes eta pas del presupuesto municipal, como:

• La formulacion del proyecto de presupuesto. • EI control ciudadano sobre la ejecucion del presupuesto. • La rendicion de cuenta por parte de la Intendencia Municipal. • Talleres educativos sobre Presupuesto pedagogico.

59L.1 __ ~

Equidad en el gasto

__ ---'160

-

Planes EstrategicoS

Inversiones de

capital

•

•

•

•

•

•

,~ . . ,. . .... -

La Logica del Poder

En el capitulo anterior se ha visto como se puede elaborar un buen presupuesto. Ahora se analizara par que es dificil compatibilizar las promesas con la realidad. Es decir, 10 presupuestado con 10 ejecutado.

Cuando la ciudad cuenta con un Plan Estrategico de Desarrollo elaborado de forma participativa se crean ciertos consensos basicos, 10 que ayuda a que exista menos conflictos a la hora de definir como gastar los escasos recursos. Es una herramienta muy importante para que se puedan movilizar los recursos y los esfuerzos en una direccion determinada, ya que se realiza en base a priarizaciones realizadas par los propios vecinos.

61LI __ _

__ -----'162

Pero aunque existan ciertos acuerdos basicos, las opiniones del intendente, de los Concejales, de los directores de departamentos, de las comisiones vecinales, de los sindicatos de funcionarios, de los grupos de interes continuan presentando grandes desencuentros entre 10 que se tiene para gastar y los desafios a asumir. Cada uno tiene un criterio sobre 10 que es prioritario y sobre la manera de gastar el dinero publico. Las autoridades tanto del Ejecutivo como del Legislativo son politicos y tienen interes en conservar el poder, reelegi rse 0 proyectarse a otras posiciones de poder.

En funci6n a intereses, tanto ellntendente como los concejales podrian favorecer ciertas obras y servicios que Ie den mas popularidad entre los electores. Asi, ciertos barrios y ciertas organizaciones podrian recibir mayo res beneficios. Si esto ocurre, quiere decir que no se esta tomando en cuenta la prioridad desde el punto de vista tecnico sino desde el punto de vista politico.

En muchos casos, los intereses politicos tam bien hacen que el Legislativo no apruebe ciertos proyectos del Ejecutivo, yel Ejecutivo intente eludir la implementaci6n de ciertos proyectos aprobados por el Legislativo.

•

•

•

•

•

•

Los directores y funcionarios tienen interes en aumentar su presupuesto porque mientras mas presupuesto dispongan, tend ran mas capacidad para ejecutar obras y lograr mayor popularidad. Con frecuencia hacen pedidos exagerados previendo los posibles recortes que hagan a su presupuesto. De·esta forma los directores de departamentos compiten entre sf para obtener una porci6n 'mayor de la torta presupuestaria. Esta practica contribuye a inflar artificialmente el. presupuesto.

EI Intendente generalmente solicita a los directores que defiendan el proyecto del Ejecutivo cuando van a dar explicaciones a la Junta Municipal, pero no es eso 10 que ocurre. Muchas veces los directores tratan de que los Concejales Ie asignen mas recursos a expensas de otras departamentos. EI "amiguismo" (trafico de influencia con amigos) y el clientelismo partidario son factores que distorsionan una racional toma de decisiones en funci6n a los planes y programas de la instituci6n.

631-1 __ _

[iEl Presupuesto Municipal • La presi6n de la prensa, de las autoridades de los partidos politicos, de las elites empresariales, de los financiadores de campanas politicas, tambien ejercen su influencia en la toma de decisiones.

., ~ . , .. ,; .

:, 4 0,,\ ) !_

I i 1I1CS~"Or=lc

I~~I=~~ I!=::~~~ ,1ICf=On:::Cet llU:IO~o~

, d..a=~"I"C"''''''' _to~zocn,d~

pcb c::t ZOOl. ~ P co::t:I­

lIe::>r>r.:::!«::;~C>b

,I~-'::to~

mmllD:m "r~===

r

I I

-,

8 ~!UIJCII1llend~ ____________ _ EI presupuesto es slempre un compromiso entre personas y grupos con oplniones en conflicto. Algunos tienen mas poder de presion, por consiguiente consiguen mas. Si bien estas disputas son propias de una socledad democratica, no siempre los intereses particulares reflejan el interes de la sociedad en su conjunto. De alguna manera tlene que haber un punto intermedio entre las decisiones basadas en intereses particulares y las decisiones basadas en criterios tecnicos orientados al bien publico.

___ -'164

.;

•

•

..

•

EI Control de 10

1------- --- ~--- -----~-. --------iQue diferencia existe entre el presupuesto ideal y el presupuesto real?

--- -~-~----- - -- ~--.----, ------ -- - - "-

EI presupuesto es casi como el pron6stico del tiempo. No es tan asf, pero sf algo parecido. Como su nombre 10 indica, el presupuesto implica presuponer que la municipalidad obtendra determinados ingresos en un futuro, y con ellos presupone que podra ejecutar determinados gastos para lIevar adelante la acci6n gubernativa. Por ello, el control no es una actividad filcil porque se debe comparar 10 pronosticado con 10 realizado, en el marco de leyes, procedimientos y programas de gobierno.

Ejecucion Il \ ,

--Cr ,

6slL-_--l

___ 166

Si los fondos son efectivamente utilizados en 10 que estaba previsto y si el uso de estos fondos permite lograr los objetivos, entonces se estara logrando 10 establecido en el presupuesto. Pero esto no se cumple exactamente. Si bien el presupuesto es como un contrato que crea obligaciones entre las partes, los objetivos muchas veces no estan bien definidos y menDs aun la forma en que se va a medir el logro de esos objetivos. En otros casas existen objetivos que estan en confiicto entre sf.

Muchas promesas no se realizan. La investigaci6n puede revelar que los recursos se usan con otros fines, que son realizados con objetivos diferentes, 0 que los mismos objetivos son realizados de forma diferente.

Quer~mos maS

ESCUELAS

Quiza el gobierno contrata personal en exceso mas alia de las necesidades simplemente porque las autoridades electas quieren premiar a sus seguidores politicos.

•

•

•

•

•

... •

Puede ocurrir que los recursos se apliquen en los programas pero no se logren los resultados. Por ejemplb, se contrata mas barrenderos pero la ciudad esta mas sucia porque la ciudadania no modifica sus habitos en el manejo de la basura.

EI gobierno puede alterar las prioridades originales debi<:lo a una presi6n fuerte de los medios de comunicaci6n 0 de un grupo de interes. '

Los costos en que incurre el gobierno para implementar los programas pueden ser excesivos porque el gobierno, que a diferencia de la empresa privada nunca quiebra definitivamente, no pone el cuidado en el uso eficiente de los recursos. ,.

. .. J. _

Los costos excesivos tam bien se pueden deber a sobrefacturaciones, como resultado de hechos de corrupci6n.

Muchos programas y rubros se incluyen en el presupuesto para darle el gusto a grupos de interes, pero real mente no se van a poder ejecutar porque los ingresos que se van a recaudar seran inferiores a 10 presupuestado.

EI presupuesto se basa en predicciones sobre cuanto el gobierno va a recaudar y cual va a ser el costa de las actividades que desarrollara. Puede haber diferencias entre el monto presupuestario aprobado y el ejecutado. EI monto ejecutado depende de 10 que real mente se recaud6 y se gast6 efectivamente.

671:.~

EI calculo de los ingresosdepende de muchos factores, como por ejemplo la propia situaci6n econ6mica del pais. EI costo de las actividades del gobierno tambien depende de muchos facto res, como la inflaci6n. EI presupuesto puede ser considerado como un contrato entre varias personas, pero el contrato no siempre se cum pie.

Se ha visto que el presupuesto aprobado puede tener deficiencias y sus objetivos no estan bien formulados. AI mismo tiempo, entre el presupuesto aprobado y el ejecutado puede haber muchas diferencias que se deben a varios

i factores que han sido seilalados, como el uso ineficiente que el gobierno hace

Lde :~r~~:rsos. ~ . ~ _____ .~.~ _____ ~ __ ~

__ ---'1 68

•

... •

•

..

•

Incidencia en el Presupuesto Municipal

I leomo los ciudadanos pueden participar para que elgobierno.use con eficiencia su dinero?

La participaci6n ciudadana puede ser efectiva en la medida en que los ciudadanos esten mejor informados sobre el proceso presupuestario y la gesti6n publica, y existan mecanismos efectivos para que puedan tener incidencia en las decisiones gubernativas.

I • ' .. J -.

i

L.U!""--______ -''''-

691'--__

• lAS AUDIENCIAS PUBLICAS DE PRESUPUESTO (APP) constituyen un mecanismo de participacion ciudadana en la elaboracion del presupuesto municipal. En una reunion abierta a todos los vecinos, ellntendente escucha las propuestas de los ciudadanos en relacion al presupuesto, y posteriormente adopta las decisiones con la asesoria de una comision electa por los vecinos. A continuacion informa y justifica las decisiones que adopta y los compromisos que asume, y final mente, a medida que el presupuesto se ejecuta, rinde cuenta a los ciudadanos del. cumpliniiento de los compromisos asumidos.

Existen varias modalidades de APP 2 ya desarrolladas en municipios paraguayos. La Municipalidad de Asuncion inicio este mecanismo de participacion ciudadana en el presupuesto en el ano 1995. Le siguieron los siguientes municipios con asistencia de tecnicos de GESTION LOCAL:

o En el ano 1997: Villa Elisa, en el Depa'1amento Central o En el ano 1998: Fernando de la Mora, limpio, en el Departamento Central; la ciudad de Emboscada, en el Departamento de la Cordillera; Carapegua, en el Departamento de Paraguari; y los municipios de San Juan Bautista y San' Ignacio Guazu, en el Departamento de Misiones. o En el ano 1999, Itaugua, en el Departamento Central; y San Bernardino, en el Departamento de la Cordillera.

EI presupuesto es una materia generalmente restringida a tecnicos. Tanto de parte del gobierno como de' parte de las organizaciones ciudadanas se debe promover la elaboraci6n de materiales de facil comprension sobre el presupuesto de tal forma que la participaci6n ciudadana pueda ser mas efectiva.

2 Para mayores detalles ver "Audiencia Publica de Presupuesto, material didactico para comi­siones vecinales", GESTION LOCAL. Asuncion, aiio 2001.

__ ---'170

•

, •

•

..

•

•

En esta linea se inscriben cuadernos como el presente y materiales educativos audiovisuales, para ser utilizados en talleres de capacitacion con la participacion de ciudadanos. De esta manera se contribuye a desarrollar la capacidad de analisis en los ciudadanos entregandoles informacion concreta y creando oportunidades para que puedan escuchar otros puntos de vista.

~. PLAN DE DESARROLLO COMUNAL (PDC)

~ OO~~

Durante el ario 2000, el municipio de Limpio realizo el plan de desarrollo de la ciudad en forma participativa con apoyo de GESTION LOCAL Y Fondo Canada

3 . En este la comunidad identifico, priorizo y

selecciono proyectos de carto, mediano y largo plazos en diferentes areas de intervencion. .

En el ario 2001, a traves de las Mesas de Concertacion, fueron seleccionados e incluidos los proyectos del PDC en el proyecto de presupuesto para el ano 2002, en la Audiencia Publica de Presupuesto realizada en octubre de 2001. De esta forma, Limpio pudoimplementar en forma articulada dos mecanismos participativos que tienen incidencia en el presupuesto municipal.

3 Plan de Desarrollo Comunal de la ciudad de Limpio. Convenio Municipalidad de Limpio y GESTION, con auspicio de Fondo Canada y Gobernaci6n del Departamento Central. Ario 2001.

71,-' __ _

i i

D PRESUPUESTO PEDAGOGICO

La Municipalidad de Itaugua desarrollo una experiencia innovadora al presentar en la audiencia publica el proyecto de presupuesto de una manera accesible a los ciudadanos, explicando detalladamente cada uno de los programas existentes y como eran gastados los recursos en cada uno de ellos. De esta manera, los ciudadanos pudieron hacer propuestas concretas para modificar el proyecto de presupuesto de la Intendencia, planteando recortes e incrementos en los diferentes programas. Los ciudadanos con esta metodologfa tuvieron protagonismo en la discusion de alternativas presupuestarias, la evaluacion de opciones y el anal isis de los pros y contras de cada una de las propuestas. Este trabajo fue realizado con el apoyo de las ONGsALTERVIDA y GESTION LOCAL, con el auspicio de USAID.

LA ENCUESTA

iii! No todos los ciudadanos tienen el mismo nivel de A

participacion. No todo's,asisten a las reuniones publi~,!s, y en caso de que 10 hagan no todos tienen la capacidad de expresarse adecuadamente. Por eso es importante utilizar otros mecanismos como la encuesta para que se pueda captar la opinion de todos los ciudadanos independientemente de su capacidad de participacion. En la ciudad de San Bernardino, la Municipalidad realizo una encuesta en el marco de la audiencia publica para conocer cuales son los servicios que los vecinos consideran mas importantes, si deben mantenerse, aumentar 0 disminuir, yen caso de que quieran aumentar si estan dispuestos a apoyar un aumento de los impuestos. Este programa conto con el apoyo de las ONGs ALTERVIDA, GESTION LOCAL Y la USAID.

__ --'172

•

•

•

•

• •

•

• FINANCIAMIENTOS ALTERNATIVOS

i~

Frecuentemente cuando los ciudadanos plantean la inclusi6n de un proyecto en el presupuesto la respuesta del gobierno es que no hay recursos. Por eso es importante que los ciudadanos puedan aprender a analizar la situaci6n financiera del gobierno y desarrollen la capacidad de proponer la obtenci6n de recursos alternativos. Estos recursos alternativos pueden provenir de la emisi6n de bonos, prestamos bancarios, financiamiento bancario a los concesionarios de una obra publica, proyectos financiados por los usuarios, financiamiento con royalties, impuestos a las m'ejoras y otros' mecanismos financieros similares.

..... --

Recursos Alternativos

1

-

731L-_---l

r

~ EDUCACION PARA LA PARTICIPACION

La participaci6n ciudadana es un elemento clave para lograr la eficiencia en el gobierno. Es el contra peso a la ineficiencia resultante de la escasa 0 nula competencia que existe en los servicios publicos. Por eso la participaci6n de los ciudadanos es fundamental. Por 10 que se hace necesario trabajar en la capacitaci6n de los vecinos con apoyo de materiales de facillectura, videos educativos, reuniones en casas de familia, cfrculos de estudio, talleres barriales, de concientizaci6n sobre el rol ciudadano en la fiscalizaci6n y apoyo a sus autoridades, la importancia del pago de los impuestos, la utilizaci6n de la comunicaci6n por Tv, radio, prensa escrita, dialogos a traves de Internet, paginas en Internet, cursos preparatorios de caracter educativo sobre temas que hacen a la injerencia cada vez mayor en la agenda publica como rsponsabilidad de todos.

EI mejorar las condiciones de la calidad de vida de las 'comunidades, no solo depende de la voluntas polftica de sus

. gobernantes; sino tambien de la actitud y compromiso decidido de sus habitantes y la fortaleza de sus organizaciones civiles.

, ,. @]Deben ser la otra cara de la calidad de vida

~V~®]@~®[jiJi]@~ ~@) ~O[l!J~@)~ @)

fr~@)~@~ ~® ~@~ O[TIJ®~®~@~

, i.·.~ _ ....... "..~

__ ---'174

•

..

;

•

•

•

-. • '. '

L \

Principios democraticos que garantizan la participacion de los ciudadanos en el manejo de la cosa publica:

• Todos los ciudadanos tienen el derecho a participar en el proceso de decision gubernamental en el embitolocal.

• EI derecho de los ciudadanos a tomar conocimiento del funcionamiento del gobierno y a desarroliar su

I

comprension del manejo de la cosa publica. I

• EI derecho de los ciudadanos a ser escuchados por sus Gobernantes y por la misma sociedad.

: • La necesidad de que el Gobierno sea responsable ante

~ los ciudadanos y que responda de una manera completa,

clara y fecil de entender.

• La transparencia de las acciones gubernamentales.

• La obligacion del gobierno de crear mec~mismos que ayuden a los ciudadanos a relacionarse entre sf y a

interactuar con los poderes publicos .

. --,.

.. '

75<-1 __ _

__ --1176

DISPOSICIONES LEGALES VIGENTES QUE AFECTAN AL PRESUPUESTO MUNICIPAL

Ley 620n6: Legislaci6n Tributaria para municipios del interior y modificaciones.

Ley 125/91: Nuevo Regimen Tributario, en los artfculos relativos a Impuesto Inmobiliario y tasas especiales.

Ley 135/91: Que modifica la ley 620/76.

Ley 426/94: Coparticipaci6n en e115% del impuesto inmobiliario para los municipios de Menores Recursos.

Ley 1016/95: Canon de juegos de Azar.

Ley 1309/98: Royalties y Compensaciones de Itaipu y Yasyreta.

Ley 1294/87: Organica Municipal. , Ley 1535/99: Administraci6n Financiera del Estado,

reglamentada por el Decreto del Poder Ejecutivo N°8127/00.

•

.'

•

•

•

•