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INFORMATICA GIURIDICAUniversità degli studi “Magna Graecia” di Catanzaro a.a. 2018/2019 – Docente: Avv. Prof. Fabrizio Sigillò

Indice generaleCONCETTI GENERALI.....................................................................................................................3

Legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. legge Bassanini 1)......................................................................4LA STRUTTURA DEL CAD...............................................................................................................6

Art. 1 - Definizioni...........................................................................................................................7Art. 2 - Finalità e ambito di applicazione......................................................................................10Art. 3 - Diritto all'uso delle tecnologie...........................................................................................11

art. 3-bis - Domicilio digitale delle persone fisiche..................................................................11Art. 5 - Effettuazione di pagamenti con modalità informatiche....................................................12Art. 6 - Utilizzo della posta elettronica certificata.........................................................................12art. 6-ter - Indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi.......................................................................................................................................................13Art. 8 - Alfabetizzazione informatica dei cittadini........................................................................14Art. 12 - Norme generali per l'uso delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni nell'azione amministrativa.............................................................................................................15Art. 15. Digitalizzazione e riorganizzazione..................................................................................16Art. 14-bis. Agenzia per l'Italia digitale.........................................................................................17

art. 14 comma 2.........................................................................................................................17Art. 17. Strutture per l'organizzazione, l'innovazione e le tecnologie...........................................19Art. 18. Conferenza permanente per l'innovazione tecnologica....................................................19

Capo II - Documento informatico e firme elettroniche; Trasferimenti di fondi, libri e scritture.......20Il DOCUMENTO INFORMATICO..............................................................................................20

Art. 20. Validità ed efficacia probatoria dei Documenti informatici..................................................22Art. 21. Documento informatico sottoscritto con firma elettronica...................................................24Art. 22 COPIE INFORMATICHE DI DOCUMENTO ANALOGICO.............................................25

copia informatica di documento analogico....................................................................................25copia per immagine su supporto informatico di documento analogico.........................................25

’art. 23 COPIE ANALOGICHE DI DOCUMENTO INFORMATICO.............................................26Art. 23-bis DUPLICATO E COPIE DI DOCUMENTO INFORMATICO........................................26art. 23 ter Documento amministrativo informatico............................................................................27LA FIRMA DIGITALE (in generale).................................................................................................29

Standard europei (CADES, PAdES e XadES)...............................................................................33CADes.......................................................................................................................................33Pades.........................................................................................................................................33

LA RILEVANZA GIURIDICA DELLA FIRMA DIGITALE............................................................35Art. 25 valenza giuridica della firma elettronica se autenticata.....................................................36

FORMAZIONE GESTIONE E CONSERVAZIONE DEI DOCUMENTI INFORMATICI.............39art. 42. Dematerializzazione dei documenti delle pubbliche amministrazioni...................................39Disposizioni per la CONSERVAZIONE............................................................................................40Trasmissione informatica dei documenti............................................................................................41Posta Elettronica Certificata...............................................................................................................41Art. 51, dedicato, per l’appunto, alla sicurezza dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture delle pubbliche amministrazioni.................................................................................................................45Art. 51 sicurezza dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture...............................................................45Art. 52. Accesso telematico e riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni............................46

COSA SI INTENDE PER DATI APERTI ?..................................................................................47Open by default..................................................................................................................................49Art. 53 siti internet degli enti pubblici................................................................................................50Art. 64 Sistema Pubblico per la gestione delle Identità Digitali (SPID.............................................53CARTA D’IDENTITA’ ELETTRONICA (CIE).................................................................................55

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CARTA NAZIONALE DEI SERVIZI................................................................................................55Capo VI Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni......56Capo VII regole tecniche indicate all’art. 71......................................................................................58

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CONCETTI GENERALI

L'Amministrazione digitale o e-government (in italiano governo elettronico) è il sistema di gestio-

ne digitalizzata della pubblica amministrazione attuato mediante ricorso all’informatica ed alle

tecnologie dell’informazione e comunicazione (in una ICT Information & Communication Tecnolo-

gies).

Si tratta di un tentativo che fa capo alle disposizioni Costituzionali (art. 97 "I pubblici uffici sono or-

ganizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'impar-

zialità dell'amministrazione.") ed è quindi orientato ad assicurare l’osservanza dei generali principi

di efficienza, efficacia ed economicità nell’espletamento di quelle disposizioni.

Il tentativo, inevitabilmente associato all’obiettivo di far funzionare meglio e più velocemente la

pubblica amministrazione, si è svolto con modalità incerte e non sempre positive anche

perchèprivedi organicità nella sua fase organizzativa e privilegiante la scelta degli strumenti da

utilizzare piuttosto che le procedure da seguire e soprattutto la formazione degli utenti destinatari.

In parte l’errore potrebbe essere rinvenuto nella convinzione che la semplice installazione di un

computer od un fax potesse automaticamente velocizzare il servizio degli uffici pubblici.

L’idea ha presto rivelato il suo effetto, causato dal contestuale disinteresse ad una preliminare

preparazione mentale; ad un aggiornamento normativo più unico e non disarticolato e ad un

passaggio (ancorchè graduale) ad un modello organizzativo che fosse effettivamente nuovo

piuttosto che tradursi in una gestione perfettamente identica a quelle tradizionalmente svolte dalla

P.A. e affidate ad uno strumento diverso inevitabilmente insufficiente a determinare – sa solo –

l’inseguita accelerazione dei tempi1.

Comunque sia non pare vi sia dubbio che la gestione della P.A. sia ormai inevitabilmente indirizzata

ad una gestione informatizzata e non pare vi sia dubbio che qualche beneficio essa possa apportar-

lo (o lo abbia già apportato) in termini di agevolazione per l’utenza nella gestione di alcuni servizi e

riduzione di costi.

1 Il generale convincimento viene riassunto nell’apprezzabilissima considerazione esposta dal prof. Giovanni Zic-cardi, docente di informatica giuridice presso UNIMI in “Nuove leggi sul digitale? Cinque regole da seguire”(11/3/2017 in http://www.valigiablu.it/leggi-web/) in cui si legge che “...non vantiamo una tradizione legislativache sia rispettosa del mezzo tecnologico e, soprattutto, che sia capace di valorizzare il digitale e di fungere da sti -molo all’evoluzione dell’innovazione rispettandola e regolamentandola con competenza e in un’ottica di libertà.”

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http://www.valigiablu.it/leggi-web/


Cronologicamente il sistema italiano si muove attraverso una serie di passaggi che passano da uno

stato di assoluta primarietà nelle scelte normative e che ben possono indicativamente individuarsi

nel progetto di teleamministrazione fondato sul riconoscimento del valore giuridico dei

documenti in forma elettronica riferito prevalentemente alla semplice riproduzione in archivi in-

formatici di documenti giuridici cartacei, fors’anche utile ma non sufficiente ad annullare tout court

la prevalenza della carta in una con la sottoscrizione autografa degli atti, ancor oggi ritenuta

portatrice unica o privilegiata di originalità e validità della firma.

Lo sviluppo di questa fase va quindi individuato nell’elaborazione di un procedimento nativamente

telematico ed a cui potesse essere riconosciuto valore giuridico, così come riassunti nelle

determinazioni formulate in un ormai datato convegno tenutosi presso la Corte di Cassazione2

tendenzialmente indirizzato a regolamentare i momenti del rapporto tra cittadino ed

amministrazione ed in cui all’istanza dal primo presentato segue la costituzione di una pratica

unica (indipendentemente dal numero di amministrazioni) in cui ogni passaggio viene acquisitoin

via telematica, senza ulteriori richieste al cittadino, introducendo l’uso e la rilevanza della firma

elettronica e la costituzione di un originale dell'atto amministrativo elettronico e sempre dispo-

nibile telematicamente tanto dall’amministrazione che dal privato che ne richiedesse copia su carta

(concetto questo comprensibile nel 1990 e non nel 2018 allorquando l’obiettivo diventa quello di

creare e disporre di un originale informatico e di una copia altrettanto digitale).

Questi principi si sviluppano gradualmente in Italia attraverso questa serie di passaggi che rendono

disponibili gradualmente:

1. atti solo cartacei;

2. atti facoltativamente resi in forma elettronica;

3. atti e documenti obbligatoriamente in forma elettronica, salvo rare eccezioni.

Determinante nel passaggio dal punto 1 al punto 2 può ritenersi la Legge 15 marzo 1997, n. 59

(c.d. legge Bassanini 1) che prevede, sia pur come concetto generale e non ancora regolamentato

il riconoscimento di valore giuridico ai documenti informatici poi obbligatoriamente imposto a li-

vello comunitario dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 dicembre 1999, n.

1999/93/CE (recepita in Italia con dD. Lgs. 10/2002).

2 Roma, 3-7 maggio 1993 5.o convegno di Informatica e attività giuridica, relazione di Giovanni Duni “La teleam-ministrazione: una “scommessa” per il futuro del Paese” I.P.Z.S. - Libreria dello Stato, 1994, II, p. 381 ss.

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Il principio si sviluppa di seguito e si dirige al perseguimento dell’obiettivo di convogliare la gestio-

ne dell’amministrazione elettronica in un unico testo che viene realizzato in Italia con il Codice

dell'Amministrazione Digitale (tradizionalmente CAD) approvato nella sua prima stesura con

D.Lgs. 82 del 7 marzo 2005 e poi periodicamente ritoccato con il successivo D.Lgs. 10 dicembre

2013, n. 335, poi con il D. Lgs. 179/2016 che rientra nel progetto denominato “Riforma Madia” e

che si completa con il D.Lgs 217/2017 idealmente preordinato a completare il processo di

armonizzazione con il Regolamento eIDAS (electronic IDentification Authentication and Signature

- Regolamento UE n° 910/2014 sull’identità digitale entrato in vigore in data 1 luglio 2016) in

modo da rendere fruibili gli strumenti di firma anche in ambito europeo, mediante il principio di

riconoscimento reciproco delle firme elettroniche sancito dalla suddetta regolamentazione

europea.

Il CAD, in particolar modo, viene a delinearsi quale componente essenziale per il perseguimento di

quegli obiettivi che all’inizio sono stati elencati, assicurando – in una con la citata efficienza ed

efficacia della P.A. - il perseguimento di componenti divenute ormai inscidibili dall’azione

dell’amministrazione (in particolar modo economicità, trasparenza).

Inevitabile che in questo procedimento convivano veri e propri diritti ed obblighi per le ammini-

stazioni ma anche veri e propri diritti per il cittadino, chiamato alla partecipazione democratica

esperibile durante il procedimento amministrativo fin dalla sua parte iniziale e durante ogni sua

singola fase ed a cui egli può accedere nelle forme e secondo le modalità di cui alla L. 241/90 (c.d.

“diritto d’accesso ai documenti amministrativi”), più recentemente ampliata a comprendere il

generale diritto d’accesso consolidatosi nel c.d. “italian FOIA” (introdotto con il Decreto Trasparen-

za, approvato dal Consiglio dei ministri il 16 maggio 2016) che si propone di estendere l’accesso li-

berandolo da alcuni vincoli ritenuti indifferibili dalla legge 241.

Come detto l’obiettivo (che potrebbe ritenersi realizzato solo quando integralmente applicato) tar-

da o si ferma decisamente in dipendenza di alcuni tradizionali limiti nella gestione della pubblica

amministrazione (la mancanza di alfabetizzazione dell’amministrazione stessa ma anche dei cittadi-

ni; le limitazioni economiche nella distribuzione dei fondi necessari alla pratica attuazione dei pro-

getti già normativamente regolati; la mancanza di effettivi obblighi che impongano l’osservanza di

quelle norma a pena di sanzioni per le amministrazioni inadempienti).

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LA STRUTTURA DEL CAD

Come sommariamente detto nella parte che precede, il codice dell'amministrazione digitale (CAD)

contiene una serie di disposizioni normative che regolano l’uso dell’informatica nel contesto dei

rapporti tra pubblica amministrazione italiana e cittadini e regolamentano procedure e

condizioni per disponibilità, gestione, accesso, trasmissione, conservazione di informazione e di

documenti o atti con modalità digitale utilizzando, individuando le tecnologie più adeguate sia

nell’ambito della pubblica amministrazione, che in quelle tra essa ed i privati e anche tra i privati.

La struttura originaria del CAD (102 articoli) muove dal preliminare riferimento ai Principi generali

per comprendere, di seguito, ulteriori capi dedicati a:

Documento informatico e firme elettroniche; pagamenti, libri e scritture

Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

Trasmissione informatica dei documenti

Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete

Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni

Regole tecniche

Sistema pubblico di connettività e rete internazionale della pubblica amministrazione

Esso rimane vittima di un impianto giammai organico e che periodicamente viene ad essere

integrato occasionalmente nel tentativo di dare funzionalità al sistema ma che pregiudica la sua

pratica applicabilità.

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Art. 1 - Definizioni

La parte introduttiva del CAD individua una serie di definizioni generali che poi sarà indispensabile

conoscere nel prosieguo delle altre disposizioni.

Alcune in particolare meritano attenzione e vengono quindi evidenziate:

a) AgID: l'Agenzia per l'Italia digitale di cui all'articolo 19 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83,

convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134;

c) carta d'identità elettronica: il documento d'identità munito di elementi per l'identificazione fisi-

ca del titolare rilasciato su supporto informatico dalle amministrazioni comunali con la prevalente

finalità di dimostrare l'identità anagrafica del suo titolare;

d) carta nazionale dei servizi: il documento rilasciato su supporto informatico per consentire

l'accesso per via telematica ai servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni;

i-bis) copia informatica di documento analogico: il documento informatico avente contenuto

identico a quello del documento analogico da cui è tratto;

i-ter) copia per immagine su supporto informatico di documento analogico: il documento infor-

matico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto;

i-quater) copia informatica di documento informatico: il documento informatico avente contenut-

o identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico con diversa sequenza di

valori binari;

i-quinquies) duplicato informatico: il documento informatico ottenuto mediante la memorizzazio-

ne, sullo stesso dispositivo o su dispositivi diversi, della medesima sequenza di valori binari del do-

cumento originario;

i-sexies) dati territoriali: i dati che attengono, direttamente o indirettamente, a una località o a

un'area geografica specifica;

n-bis) Riutilizzo: uso del dato di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 24

gennaio 2006, n. 36;

(lettera introdotta dall'art. 9, comma 2, legge n. 221 del 2012)

n-ter) domicilio digitale: l'indirizzo di posta elettronica certificata o altro servizio elettronico di re-

capito certificato qualificato di cui al Regolamento (UE) 23 luglio 2014 n. 910 del Parlamento euro-

peo e del Consiglio in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elet-

troniche nel mercato interno e che abroga la direttiva 1999/93/CE, di seguito «Regolamento eI-

DAS», che consenta la prova del momento di ricezione di una comunicazione tra i soggetti di cui

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all'articolo 2, comma 2, e i soggetti giuridici, che sia basato su standard o norme riconosciute

nell'ambito dell'unione europea.

Sulla norma interviene la modifica introdotta dal D.Lgs. 217/2017 che prevede la facoltà, per ogni

impresa, professionista o cittadino, di eleggere domicilio digitale presso un qualunque indirizzo di

posta elettronica certificata o recapito qualificato europeo senza dover attendere il completa-

mento dell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR).

La disposizione segna il definitivo abbandono del grande progetto che lo stesso CAD aveva origina-

riamente preventivato e che prevedeva l’assegnazione di un’anagrafe digitale unica.

p) documento informatico: il documento elettronico che contiene la rappresentazione informatica

di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti;

p-bis) documento analogico: la rappresentazione non informatica di atti, fatti o dati giuridicamente

rilevanti;

s) firma digitale: un particolare tipo di firma qualificata basata su un sistema di chiavi crittografi-

che, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata

e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la

provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici;

u-bis) gestore di posta elettronica certificata: il soggetto che presta servizi di trasmissione dei do-

cumenti informatici mediante la posta elettronica certificata;

u-quater) identità digitale: la rappresentazione informatica della corrispondenza tra un utente e i

suoi attributi identificativi, verificata attraverso l'insieme dei dati raccolti e registrati in forma digi-

tale secondo le modalità fissate nel decreto attuativo dell'articolo 64;

v) originali non unici: i documenti per i quali sia possibile risalire al loro contenuto attraverso altre

scritture o documenti di cui sia obbligatoria la conservazione, anche se in possesso di terzi;

v-bis) posta elettronica certificata: sistema di comunicazione in grado di attestare l'invio e l'avve-

nuta consegna di un messaggio di posta elettronica e di fornire ricevute opponibili ai terzi;

aa) titolare: la persona fisica cui è attribuita la firma elettronica e che ha accesso ai dispositivi per

la creazione della firma elettronica;

cc) titolare del dato: uno dei soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, che ha originariamente forma-

to per uso proprio o commissionato ad altro soggetto il documento che rappresenta il dato, o che

ne ha la disponibilità;

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dd) interoperabilità: caratteristica di un sistema informativo, le cui interfacce sono pubbliche e

aperte, di interagire in maniera automatica con altri sistemi informativi per lo scambio di informa-

zioni e l'erogazione di servizi;

ee) cooperazione applicativa: la parte del Sistema Pubblico di Connettività finalizzata all'interazio-

ne tra i sistemi informatici dei soggetti partecipanti, per garantire l'integrazione dei metadati, delle

informazioni, dei processi e procedimenti amministrativi.

Particolare rilievo assume il disposto di cui al capo sub p) dell’art. 1 che definisce la nozione di do-

cumento informatico debitamente adeguata alle disposizioni del regolamento eIDAS che lo riferi-

sce a “qualsiasi contenuto conservato in forma elettronica, in particolare testo o registrazione

sonora, visiva o audiovisiva” con l’effetto di consentire che qualsiasi contenuto (immagine,

suono, testo, video anche in forma multimediale) possa costituire oggetto idoneo alla

rappresentazione digitale e, quindi, fruibile informaticamente e trasmissibile in via telematica.

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Art. 2 - Finalità e ambito di applicazione

La definizione dell’art. 2 che individua originariamente l’ambito soggettivo del CAD ha risentito

delle modifiche introdotte dal D. Lgs. 179/2016.

Nella più recente versione del comma 2 quest’ambito viene infatti riferito alle pubbliche ammini-

strazioni quali indicate all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e

quindi a tutte le amministrazioni dello Stato, ivi comprese istituti e scuole di ogni ordine e grado e

istituzioni educative, aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni,

le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universita-

rie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura

e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministra-

zioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l'Agenzia per la rappresentanza negoziale

delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n.

300, nonché alle società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo adottato in at -

tuazione dell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate come definite dallo

stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015.

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Art. 3 - Diritto all'uso delle tecnologie

La norma contiene il fondamentale principio del CAD e sancisce infatti pomposamente (dato che di

fatto la sua attuazione non è effettivamente assicurata) l’assunto secondo cui

“Chiunque ha il diritto di usare le soluzioni e gli strumenti di cui al presente Codice nei rapporti

con i soggetti di cui all'articolo 2, comma 2”

ed aggiunge che “

“La gestione dei procedimenti amministrativi è attuata dai soggetti di cui all'articolo 2, comma 2,

in modo da consentire, mediante strumenti informatici, la possibilità per il cittadino di verificare

anche con mezzi telematici i termini previsti ed effettivi per lo specifico procedimento e il relativo

stato di avanzamento, nonché di individuare l'ufficio e il funzionario responsabile del procedimen-

to”

e completa la previsione con il diritto per “Tutti gli iscritti all'Anagrafe nazionale della popolazio-

ne residente (ANPR) ...di essere identificati dalle pubbliche amministrazioni tramite l'identità di-

gitale di cui al comma 1-quinquies, nonché di inviare comunicazioni e documenti alle pubbliche

amministrazioni e di riceverne dalle stesse tramite un domicilio digitale, alle condizioni di cui

all'articolo 3-bis.”

A corredo dell’art. 3 si colloca l’art. 3-bis - Domicilio digitale delle persone fisiche “Al fine di facili-

tare la comunicazione tra pubbliche amministrazioni e cittadini, è facoltà di ogni cittadino indicare

al comune di residenza un proprio domicilio digitale come canale esclusivo di comunicazione con

l’amministrazione”

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Nel processo di digitalizzazione dell’amministrazione si colloca anche il disposto di cui all’

Art. 5 - Effettuazione di pagamenti con modalità informatiche

che obbliga “I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2... ad accettare, tramite la piattaforma di cui al

comma 2, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico.”

La norma si sposa con l’iniziativa PAGO P.A., realizzata dall’AGid e basata sulla piattaforma del

Nodo dei Pagamenti – Sistema Pubblico di Connettività (SPC) con cui vengono offerti servizi e con-

sentito il processo di pagamento telematico da parte dei soggetti (enti) aderenti all’iniziativa,

iscritti in un apposito elenco disponibile on line. Il sistema (senza dubbio apprezzabile) risulta in

concreto fermo allo stato di petizione di principio perché subordinato all’adesione da parte degli

enti ed attivazione dei sistemi ma non pratica disponibilità per l’utente di fruirne (spesso nascosta

da presunti malfunzionamenti e mancanza di collegamenti).

Art. 6 - Utilizzo della posta elettronica certificata

In virtù alle modifiche introdotte dalla legge 179/2016 il nuovo testo dell’art. 6 si dirige ai soggetti

che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo ai sensi della vigente normativa

tecnica e comporta che le pubbliche amministrazioni possano utilizzare quell’indirizzo e che dalla

dichiarazione discenda un vincolo di espressa accettazione dell'invio, tramite posta elettronica

certificata, da parte delle pubbliche amministrazioni, degli atti e dei provvedimenti che lo

riguardano3.

Nel contesto dell’utilizzo della PEC si colloca poi la specifica disposizione dell’art. 6 bis - Indice

nazionale degli indirizzi PEC delle imprese e dei professionisti.

“Al fine di favorire …lo scambio di informazioni e documenti tra la pubblica amministrazione e le

imprese e i professionisti in modalità telematica, è istituito...il pubblico elenco denominato Indic-

e nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata (INI-PEC) delle imprese e dei professioni-

sti, presso il Ministero per lo sviluppo economico.” che prende a prestito i dati già presenti sul RE-

GINDE.

3 “...con i soggetti che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo ai sensi dellavigente normativa tecnica, le pubbliche amministrazioni utilizzano la posta elettronicacertificata.”

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A questo elenco si rivolge il successivo art. 6-ter - Indice degli indirizzi delle pubbliche amministra-

zioni e dei gestori di pubblici servizi nel prevedere che le amministrazioni aggiornino “...gli indirizzi

e i contenuti dell'Indice tempestivamente e comunque con cadenza almeno semestrale” con conse-

guenze, in caso di omissione, sul piano della responsabilità dirigenziale e dell'attribuzione della re-

tribuzione di risultato ai dirigenti responsabili.

E’ a dirsi come la disponibilità dell’indirizzo di p.e.c. della pubblica amministrazione abbia già cono-

sciuto un precedente giurisprudenziale anche nel corso di vigenza dell’originaria versione del CAD

(e specificamente nell’anno 2011) allorquando un’associazione lucana ha portato all’attenzione del

Tribunale Amministrativo Regionale la valutazione della rilevata indisponibilità, sul sito della Regio-

ne Basilicata, dell’indirizzo di pec dell’Ente e quindi l’impossibilità di esercitare il diritto di cui

all’art.3 del CAD.

Il TAR ha stigmatizzato l’accaduto, rilevando come questo comportamento dovesse ritenersi illegit-

timo proprio alla luce dell’obbligo indicato nel codice e ordinando l’adeguamento, con condanna

alle spese processuali a carico della Regione.

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Art. 8 - Alfabetizzazione informatica dei cittadini

Nel solco dei principi preordinati ad estendere l’uso degli strumenti elettronici lo Stato si fa porta-

tore di un impegno preordinato ad assicurare “...la diffusione della cultura digitale tra i cittadini

con particolare riguardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire

lo sviluppo di competenze di informatica giuridica e l'utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche

amministrazioni...” e “...la disponibilità di connettività alla rete Internet presso gli uffici pubblici

e altri luoghi pubblici, in particolare nei settori scolastico, sanitario e di interesse turistico...” (art.

8 comma 1).

Purtroppo anche questa disposizione come altre finiscono per risolversi in petizioni di principio se

rapportate all’effettivo impegno spiegato per l’effettiva realizzazione che contribuirebbe a risolvere,

di fatto, una delle problematiche da tempo più sentite: il digital divide (divario digitale) ovvero sia

la differenza che esiste tra chi ha e chi non ha accesso alle nuove tecnologie (chi ha un compu ter

ma non ha accesso veloce ad internet od è proprio privo di connessione perché non costante o non

affidabile; chi ha mezzi per interagire ma si tratta di vecchi mezzi; chi viene chiesto all’uso di soft-

ware di cui disconosce l’esistenza o quantomeno l’uso).

A differenza di altre parti del CAD che consentono di conseguire una pratica applicazione del diritto

finanche in sede giudiziaria l’art. 8 assume un semplice valore programmatico e di indirizzo spesso

pubblicizzato mediante iniziative proposte dai governi succedutisi negli ultimi anni (“Vola con

Internet”; forniture od agevolazioni per la disponibilità di PC per i dipendenti pubblici, i docenti, gli

studenti ma anche i cittadini).

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Abrogati gli artt. 10 e 11 del testo originario del CAD destinato alle imprese il testo di legge vigente

prosegue con le disposizioni di cui agli artt. compresi tra 12 e 19 sono invece dedicati espressa-

mente all’organizzazione delle Pubbliche amministrazioni e sono infarcite di un numero indeter-

minabile di princìpi .

Art. 12 - Norme generali per l'uso delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni

nell'azione amministrativa

1. Le pubbliche amministrazioni nell'organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le

tecnologie dell'informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficien-

za, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione

e prevedono, al tempo stesso:

l’impegno del Governo che “...nell'esercizio delle funzioni di indirizzo politico ed in partico-

lare nell'emanazione delle direttive generali per l'attività amministrativa ...dettano disposi-

zioni per l'attuazione delle disposizioni del Codice”;

il vincolo di responsabilità dirigenziale per il rispetto delle relative disposizioni (“I dirigenti

rispondono dell'osservanza ed attuazione...“);

il vincolo per le pubbliche amministrazioni nell’utilizzo delle tecnologie dell'informazione

e della comunicazione nei rapporti interni, in quelli con altre amministrazioni e con i pri-

vati con garanzia di interoperabilità dei sistemi ed integrazione dei processi di servizio fra le

diverse amministrazioni (regolate dal successivo art. 71);

la facoltà di preventivare l'uso da parte dei lavoratori di dispositivi elettronici personali,

personalizzando eventualmente quelli di loro proprietà.

l’impegno a predisporre (sia pur con limiti economici predeterminati) politiche di formazio-

ne del personale finalizzate alla conoscenza e all'uso delle tecnologie dell'informazione e

della comunicazione;

da ultimo, l’ulteriore impegno ad assicurare lo sviluppo delle competenze tecnologiche, di

informatica giuridica e manageriali dei dirigenti, per la transizione alla modalità operativa

digitale.

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Questi obiettivi vengono meglio delineati al successivo art. 15 del CAD

Art. 15. Digitalizzazione e riorganizzazione.

che affida alle pubbliche amministrazioni l’incarico di razionalizzare e semplificare i procedimenti

amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica, le modalità di accesso e di pre-

sentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese, tenendo conto degli effettivi ri-

sparmi nonché dei costi e delle economie che ne derivano e che vengono poi annualmente e riuti-

lizzati secondo le disposizioni richiamate dallo stesso articolo.

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Un ruolo di primaria rilevanza viene riconosciuto dal CAD all’Agenzia per l'Italia Digitale (AgID) in-

dividuato all’art. 14 ed i cui compiti vengono poi delineati dall’art. 14 bis.

Art. 14-bis. Agenzia per l'Italia digitale.

Spetta ad AgID la realizzazione degli obiettivi dell'Agenda Digitale Italiana da svolgersi in coerenza

con gli indirizzi dettati dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato, e con

l'Agenda digitale europea.

Essa promuove l'innovazione digitale nel Paese e l'utilizzo delle tecnologie digitali nell'organizza-

zione della pubblica amministrazione e nel rapporto tra questa, i cittadini e le imprese, nel ri-

spetto dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza e secondo criteri di efficienza, economi-

cità ed efficacia.

Presta la propria collaborazione alle istituzioni dell'Unione europea e svolge i compiti necessari

per l'adempimento degli obblighi internazionali assunti dallo Stato nelle materie di competenza.

Quantomai estesa è poi la specifica illustrazione delle attività in cui si concretizzano le sue funzioni

(art. 14 comma 2) e che comprendono, tralaltro:

emanazione di regole, standard e guide tecniche;

vigilanza e controllo sul rispetto delle norme di cui al presente Codice con la possibilità di

adottare atti amministrativi generali nella materia di sua pertinenza;

programmazione e coordinamento delle attività delle amministrazioni per l'uso delle tec-

nologie dell'informazione e della comunicazione da realizzarsi anche mediante redazione

e verifica periodica dell'attuazione del Piano triennale per l'informatica nella pubblica

amministrazione che contiene gli obiettivi e l'individuazione dei principali interventi di

sviluppo e gestione dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche e viene appro-

vato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato entro il 30 settembre

di ogni anno;

predisposizione, realizzazione e gestione di interventi e progetti di innovazione, anche

realizzando e gestendo direttamente o avvalendosi di soggetti terzi;

rilascio di pareri tecnici, obbligatori e non vincolanti, sugli schemi di contratti e accordi

quadro da parte delle pubbliche amministrazioni centrali concernenti l'acquisizione di

beni e servizi relativi a sistemi informativi automatizzati riferito anche ai principi di conve-

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nienza ed economicità e che, in alcuni casi, devono essere trasmessi anche all'Autorità na-

zionale anticorruzione;

rilascio di pareri tecnici, obbligatori e non vincolanti, sugli elementi essenziali delle proce-

dure di gara concernenti l'acquisizione di beni e servizi relativi a sistemi informativi auto-

matizzati e definiti di carattere strategico nel piano triennale;

e, più in generale ogni altra funzione attribuitale da specifiche disposizioni di legge e dallo Statu-

to.

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Sul piano organizzativo viene impostato anche un assetto interno alle Pubbliche amministrazioni,

dettagliatamente individuate all’art. 17 del CAD

Art. 17. Strutture per l'organizzazione, l'innovazione e le tecnologie.

Competente per la realizzazione degli scopi è un unico ufficio dirigenziale generale, fermo restan-

do il numero complessivo di tali uffici, la transizione alla modalità operativa digitale e i conseguenti

processi di riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di un'amministrazione digitale e aperta, di

servizi facilmente utilizzabili e di qualità, attraverso una maggiore efficienza ed economicità. Al sud-

detto ufficio sono inoltre attribuiti i compiti relativi a:

Art. 18. Conferenza permanente per l'innovazione tecnologica.

istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e con il compito di supportare il Presidente

del Consiglio o il Ministro delegato nell'elaborazione delle linee strategiche di indirizzo in mate-

ria di innovazione e digitalizzazione.

Alla consulta possono essere sottoposte proposte di norme e di atti amministrativi suscettibili di

incidere sulle materie disciplinate dal presente codice e – singolare precisazione - opera senza rim-

borsi spese o compensi per i partecipanti a qualsiasi titolo dovuti, compreso il trattamento econo-

mico di missione (circostanza che rende poco compatibile l’importanza del ruolo della conferenza e

meno attraente la sua partecipazione ma spiega anche il motivo della prescrizione di cui al comma

3 dell’art. 18 nella parte in cui ipotizza che la Conferenza operi anche attraverso la consultazione

telematica.

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Parte del CAD che rileva sul piano squisitamente giuridico è quella che si sviluppa nel

Capo II - Documento informatico e firme elettroniche; Trasferimenti di fondi, libri e scritture

La parte, che abbraccia il profilo della rilevanza giuridica generale tanto nell’ambito dei rapporti

privatistici che pubblicistici, è quella più densa di innovazioni rispetto al precedente assetto del

CAD e per comprenderne portata e contenuti è necessario introdurre concetti altrettanto generali

che aiutino a comprendere di cosa si sta parlando.

Tradizionalmente il DOCUMENTO INFORMATICO viene posto in opposizione al documento analo-

gico (in maniera molto semplicistica il secondo si riferisce alla carta e il primo a qualcosa di elettro-

nico).

La sua definizione la reperiamo nell’art. 1 del CAD e si riferisce al “documento elettronico che con-

tiene la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti” anche se non è

nel CAD che si trovano spiegazioni sulle modalità con cui esso si forma a ciò sono infatti dedicate le

apposite regole tecniche al momento aggiornate al 2014 ed espressamente richiamate al comma 3

dell’art. 204.

Alla visione analogica del documento si associa l’esistenza di una componente materiale come la

carta od anche il cartone. Essa, in linea di principio, avrà una sua versione originale e potrà avere

un numero “n” di copie ed è all’originale (od anche agli originali) che si assocerà la sua componen-

te visibile che potrà essere realizzata mediante l’apposizione di una firma autografa od anche di un

timbro.

Nel documento informatico non è detto che queste componenti materiali esistano e comunque,

nella sua struttura ordinaria, esse non sono necessariamente visibili all’occhio perché trasposte in

formato digitale.

Indispensabile, in questo caso, il riferimento al concetto di valore binario di cui si fornisce qui una

illustrazione elementare utile a percepire le disposizioni del CAD da cui esso viene richiamato.

In informatica il file binario contiene dei dati (musica, immagini, video) che vengono codificati in

codice binario a scopo di archiviazione o utilizzo.

4 3. Le regole tecniche per la formazione, per la trasmissione, la conservazione, la copia, la duplicazione, la riprodu-zione e la validazione dei documenti informatici, nonché quelle in materia di generazione, apposizione e verifica diqualsiasi tipo di firma elettronica , sono stabilite ai sensi dell'articolo 71. La data e l'ora di formazione del docu-mento informatico sono opponibili ai terzi se apposte in conformità alle regole tecniche sulla validazione.

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Benchè il file binario contenga un insieme di vocali, consonanti numeri e simboli esso si differisce

da un comune file di testo anche perché non contiene solo semplice testo ma un testo realizzato,

per l’appunto in codice binario e cioè da un insieme di due simboli rappresentati dai numeri 0 e 1

che in effetti non vengono utilizzati come i tradizionali numeri arabi ma come informazioni di due

diversi valori di tensione elettrica di cui uno corrisponde allo 0 e l’altro 1 (l’immagine mostra solo

una porzione del testo aperto con un editor c.d. esadecimale)

L’accoppiamento dei valori (00 – 01 – 10 - 11) risponde – lo si spiega in maniera molto empirica –

alle regole della logica booleana secondo cui ad uno dei due corrisponde il valore vero e falso.

Il testo, tradotto nel file binario, restituisce un file contenente una sequenza di combinazioni di 0 e

di 1 che è visibile all’occhio di chiunque perché può anche essere aperto con un semplice editor di

testo come Notepad o lo stesso Word ma mostrerà gruppi di c.d. bit a cui corrisponde un

significato informativo che lo strumento interpreterà come azione eseguibile contenuta nel suo

proprio linguaggio macchina all’interno del quale ci sono le relative istruzioni.

La premessa serve a rafforzare la differenza tra il contenuto che possiamo vedere nella carta e

quello che sarà riportato in un documento informatico che non avrà, a differenza del primo, un

originale ed una copia ma una serie infinita di originali.

Quella serie di 0 e di 1 che costituiscono il documento può essere replicato n volte ed ognuna di

esso avrà una sua autonomia, potrà contenere non più una sola firma autografa ma n firme

elettroniche e costituirà quindi n documenti originali. Chiaro che riferendosi alla firma deve

intendersi che il documento elettronico richieda una firma elettronica (e cioè quell’insieme di 0 e

di 1 che individua la firma di Tizio piuttosto che di Caio).

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A questo fine è stata diretta quella forzatura giuridica preordinata a consentire l’assegnazione di

valore giuridico anche al documento informatico a cui il CAD concorre.

Precedentemente alla L. 179/2016 il documento veniva differenziato anche in relazione alla tipo-

logia della firma apposta (si pensi alla sua forma più semplice rappresentata dalla firma autografa

apposta su un documento poi scansionato e quindi divenuto digitale; si pensi soprattutto ai diversi

tipi di firma non tradizionali quali la “Firma elettronica”, la “Firma elettronica avanzata”, la “Firma

elettronica qualificata” e la “Firma digitale” ognuna avente loro autonomia e differente valenza

giuridica).

Il valore giuridico del documento sottoscritto con firma elettronica era ad esempio rimesso alla

valutazione libera del giudice, mentre al documento sottoscritto con firma elettronica avanzata o

qualificata o con firma digitale si riconosceva piena prova fino a querela di falso.

Con la versione più recente del CAD si assiste ad un cambio radicale di quella impostazione, realiz -

zata mediante la rimodulazione della disciplina sul documento informatico resa peraltro indifferi-

bile dall’esigenza di assicurare la compatibilità con le già citate disposizioni comunitari introdotte

dal regolamento eIDAS.

Primo passaggio è l’elaborazione di una nuova denominazione della rubrica della sezione del co-

dice che era dapprima limitata al “Documento informatico” ed oggi è intestata:

Art. 20. Validità ed efficacia probatoria dei Documenti informatici.

E’ in esso che si rinviene il riconoscimento del valore satisfattivo del documento informatico, la sua

corrispondenza al requisito della forma scritta richiesto dall’art. 2702 cod. civ. e degli effetti che ad

essa sono legati5 e ciò indipendentemente dalle tipologia di firma non autografa utilizzata anche

nell’ipotesi in cui il processo utilizzato per l’apposizione della firma consenta di garantire l’integrità

ed immodificabilità di quel documento attribuendone la paternità a chi la ha apposta e rendendola

quindi opponibile ai fini della prova salva la querela di falso che dovesse essere diretta a

dimostrare che quella firma non proviene da quel soggetto.

Storicamente questo processo parte proprio dalla base normativa indicata nella parte iniziale di

queste note e corrispondente alla c.d. Legge Bassanini che aveva per l’appunto elaborato l’idea che

non solo la carta potesse avere valenza giuridica e che viene rafforzato proprio dalla nuova

versione dell’art. 20 del CAD che abrogando il comma 1 presente nella precedente versione (e che

5 Art. 2702 cod. civ.: “La scrittura privata fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delledichiarazioni da chi l'ha sottoscritta, se colui contro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la sottoscrizione,ovvero se questa è legalmente considerata come riconosciuta”.

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disciplinava la validità e la rilevanza, agli effetti di legge, del documento informatico) trasfonde nel

nuovo codice il contributo pervenuto dall’art. 46 del citato Regolamento eIDAS che esclu de

l’eventualità che il documento elettronico possa essere privo di effetti giuridici utilizzando il rinvio

alle uniche due tipologie di firma digitale (elettronica qualificata ed elettronica avanzata)

E’ in virtù di questi interventi che l’art. 20 contenuto nel D.Lgs 217/2017 muta consistenza e quindi

così recita:

“Il documento informatico soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia prevista

dall’articolo 2702 del Codice civile quando vi è apposta una firma digitale, altro tipo di firma

elettronica qualificata o una firma elettronica avanzata o, comunque, è formato, previa identifi-

cazione del suo autore, attraverso un processo avente i requisiti fissati dall’AgID ai sensi dell’arti-

colo 71 con modalità tali da garantire la sicurezza, integrità e immodificabilità del documento e, in

maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all’autore.

Effetto pratico può in qualche modo ritenersi una sorta di libertà nella individuazione delle firme,

attestata dal ruolo particolare che in questo campo assume AGID incaricato di stabilire i requisiti

affinché un processo di identificazione informatica possa realizzare un modo di firma elettronica a

cui riconoscere valore giuridico.

Resta ovviamente fuori dall’art. 20 la regolamentazione della sorte del documento informatico

non sottoscritto secondo le indicazioni che precedono e che continueranno a soddisfare il

requisito della forma scritta e il loro valore probatorio in relazione alla libera valutazione che

potrà esprimere sul punto il giudice chiamato a valutare la rispondenza di quel documento alle

caratteristiche di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità.”

Ad apposite regole tecniche (art. 71 CAD) vengono affidate

la formazione

la trasmissione

la conservazione

la copia

la duplicazione

la riproduzione

la validazione dei documenti informatici

la generazione, apposizione e verifica di qualsiasi tipo di firma elettronica

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la data e l'ora di formazione del documento informatico che ne consentono l’opponibilità ai

terzi.

Maggior dettaglio viene dedicato al

Art. 21. Documento informatico sottoscritto con firma elettronica.

1. Il documento informatico cui è apposta una firma elettronica soddisfa il requisito della forma

scritta e sul piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratte-

ristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità.

2. Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, for-

mato nel rispetto delle regole tecniche di cui all'articolo 20, comma 3, ha altresì l'efficacia previ-

sta dall'articolo 2702 del codice civile. L'utilizzo del dispositivo di firma elettronica qualificata o

digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria. Restano ferme le

disposizioni concernenti il deposito degli atti e dei documenti in via telematica secondo la normati-

va anche regolamentare in materia di processo telematico.

Rilevante il principio che riconduce al sottoscrittore digitale la titolarità della “firma” apposta.

Non trattandosi di una vera e propria firma autografa con sue peculiarità grafiche che possano con-

sentire l’accertamento sulla sua validità, quella disposizione si unisce al generale onere di garantire

sicurezza all’apparato con cui la firma viene praticamente applicata (potrà essere una smart card

od una pennetta usb), in quanto anche laddove non dovessi essere io titolare ad apporla (magari

perché ho affidato alla mia segretaria il codice segreto con cui essa viene inserita nel documento

informatico) quella firma sarà ritenuta comunque apposta da me.

L’art. 21 prosegue poi con ulteriori precisazioni che si riferiscono, in particolare, alla specifica cate-

goria degli atti individuati dall’art. 1350 cod. civ. (Atti che devono farsi per iscritto)6.

Vale per essi il principio di cui all’art. 2 bis dell’articolo in esame che così recita:

2-bis. Salvo il caso di sottoscrizione autenticata, le scritture private di cui all'articolo 1350, primo

comma, numeri da 1 a 12, del codice civile, se fatte con documento informatico, sono sottoscrit -

te, a pena di nullità, con firma elettronica qualificata o con firma digitale. Gli atti di cui all'articolo

1350, primo comma, n. 13, del codice civile redatti su documento informatico o formati attravers-

o procedimenti informatici sono sottoscritti, a pena di nullità, con firma elettronica avanzata, qua-

lificata o digitale.

6 Art. 1350 cod. civ. “Devono farsi per atto pubblico o per scrittura privata...”

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ed il corrispondente comma riferito all’atto pubblico

2-ter. Fatto salvo quanto previsto dal decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 110, ogni altro atto pub-

blico redatto su documento informatico è sottoscritto dal pubblico ufficiale a pena di nullità con

firma qualificata o digitale. Le parti, i fidefacenti, l'interprete e i testimoni sottoscrivono perso-

nalmente l'atto, in presenza del pubblico ufficiale, con firma avanzata, qualificata o digitale ov-

vero con firma autografa acquisita digitalmente e allegata agli atti.

Il CAD prosegue con l’elencazione delle altre tipologie del documento informatico

Art. 22 COPIE INFORMATICHE DI DOCUMENTO ANALOGICO

E’ l’ipotesi in cui il documento sia stato formato analogicamente (carta) e trasformato in digitale

(con lo scanner ma anche con una macchina fotografica digitale).

Si tratta di un caso affatto raro considerando che la gran parte dei documenti vengono ancora ela-

borati con le tradizionali modalità e che il codice, all’art. 1 suddivide in due tipologie:

1. copia informatica di documento analogico avente il contenuto identico a quello del docu-

mento analogico da cui è tratto (es. scrivo un testo a penna e lo trascrivo su un documento

con il programma di videoscrittura e quindi in digitale).

Essi sono validi ed efficaci come il loro originale a patto che siano rilasciati da pubblici depositi o

pubblici ufficiali e che siano sottoscritti anche con firma digitale o con firma elettronica qualifica-

ta.

2. copia per immagine su supporto informatico di documento analogico avente contenuto e

forma identico a quelli del documento analogico da cui è tratto (es. scansione di un docu-

mento di testo e sua memorizzazione sul computer o su una pennetta USB o su un CD).

Essi sono validi ed efficaci in quanto un pubblico ufficiale ne attesti la conformità all’originale ov-

vero la stessa conformità all’originale non sia espressamente disconosciuta.

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Ultima categoria di documenti informatici è indicata all’art. 23 COPIE ANALOGICHE DI

DOCUMENTO INFORMATICO e si riferisce all’ipotesi in cui il documento originariamente

informatico viene reso in forma analogica (tipico esempio può ritenersi la stampa di un messaggio

di posta elettronica).

Se principio generale è che tutti i documenti informatici hanno valore giuridico anche questo lo

avrà ed anche in questo caso ove non vi sia disconoscimento ovvero la sua conformità venga atte-

stata da un pubblico ufficiale.

La presenza del pubblico ufficiale che attesti l’identità (conformità) tra il contenuto del documento

digitale è resa necessaria dal fatto che – come erroneamente si ritiene – la semplice stampa della

prima non rende esattamente identico quel che è presente nel documento redatto digitalmente.

Se l’atto è firmato digitalmente ad esempio la firma potrebbe non apparire o potrebbe apparire ma

non sarebbe la stessa apposta sull’originale analogico.

La novità apportata all’art. 23 si rinviene nella possibilità che sulla copia analogica possa essere

apposto un contrassegno (che dovrà però essere rispondente alle regole tecniche appositamente

dedicate) che consente l’accesso al documento digitale e si ritiene equivalente alla sottoscrizione

autografa del pubblico ufficiale.

Interessante anche la disposizione che impone la gratuità del software che serve per utilizzare il

contrassegno e verificare quindi la conformità all’originale.

Una volta identificato il documento informatico il legislatore ha inteso soddisfare l’esigenza di dif-

ferenziare l’originale dalla copia concetto che discende dalla struttura del documento digitale che

non si deve intendere quale insieme di grafìa, caratteri o colore della penna o della macchina con

cui è stato scritto, quando come sequenza di dati binari (e cioè la famosa serie di numeri 0 e 1

costituente il linguaggio dello strumento informatico)

E’ stata a tal fine regolamentata, con ogni fine ad effetto giuridico, la tipologia di

Art. 23-bis DUPLICATO E COPIE DI DOCUMENTO INFORMATICO

Si deve rimandare obbligatoriamente alle definizioni di cui all’art. 1 del codice che individua il du-

plicato come frutto della memorizzazione, sullo stesso dispositivo o su dispositivi diversi, della

medesima sequenza di valori binari del documento originario e la copia come avente contenuto

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identico a quello del documento da cui è tratto su supporto informatico con diversa sequenza di

valori binari.

Il duplicato è però considerato come equivalente all’originale mentre per la copia è richiesta l’atte-

stazione di conformità di un pubblico ufficiale o il mancato disconoscimento.

Completa il novero delle disposizioni sul documento informatico la previsione di cui all’art. 23 ter

Documento amministrativo informatico che il nuovo testo del CAD tocca solo minimamente per

consentire l’allineamento con il regolamento eIDAS eliminando quelle parti con esso non

compatibili.

La norma assume però una sua particolare rilevanza perché si connette ad un comportamento

esclusivo della Pubblica Amministrazione (a cui la norma dell’art. 23 ter è esclusivamente destina-

ta) ma che la Pubblica Amministrazione non sempre applica o applica raramente e che trae origine

al disposto di cui all’ art. 40 (intitolato Formazione di documenti informatici).

Principio sancito da questa disposizione è che “Le pubbliche amministrazioni formano gli

originali dei propri documenti, inclusi quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri, con

mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui

all'articolo 71 e che apparirebbe come univoco (sono le amministrazioni a non essersi adeguate)

nella parte in cui stabilisce che la P.A. è tenuta a formare gli originali con mezzi informatici e

prescrive poi (all’art. 23 ter) la loro valenza giuridica.

Il principio può tradursi, in sintesi, in un rapido riepilogo:

1. le pubbliche amministrazioni formano gli originali con mezzi informatici (art. 40);

2. le modalità della formazione dei documenti vengono regolamentati a norma dell’art. 71 del

CAD (art. 23 ter sub 4);

3. dei documenti così formati è possibile ottenere copie per gli usi consentiti dalla legge (art.

23 ter sub 1);

4. le copie avranno valore di legge se la loro conformità all’originale è attestata dal funzionario

a ciò delegato art. 23 e potranno essere conservate a fini di archivio (art. 23 sub 3).

Discende da questo contesto l’obbligo che l’utilizzo del documento informatico nella pubblica am-

ministrazione debba forzatamente ed a maggior ragione associarsi l’uso della firma elettronica

idonea a conferire valenza giuridica al documento firmato dal funzionario che si chiede completo di

una sottoscrizione equivalente a quella autografa.

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LA FIRMA DIGITALE (in generale)

Gli articoli 24 e 25 del CAD sono quindi dedicati alle tipologie di firme digitali, strumento che con-

sente lo scambio di documenti aventi validità legale al pari di quella tradizionalmente ascritta al do-

cumento analogico completo della firma analogica.

E’ in questo caso che deve farsi ricorso ad una firma digitale così come definita dalla Legge e da

essa regolamentata.

La firma digitale si fonda su un concetto affatto recente: la crittografia dal greco κρυπτóς (kryptós)

"nascosto" e γραφία (graphía) "scrittura" e consiste, pertanto, nel cercare di nascondere la scrittu-

ra ma renderla leggibile conoscendone la chiave che lo consente.

Sembra che già ai tempi degli antichi Greci esistessero già elementari sistemi di crittografia e tra

questa la cosiddetta scitala che si rinviene anche nella storia romana antica e viene realizzata nella

forma del c.d. cifrario di Cesare. Si tratta di un sistema ingegnoso quanto semplice (e quindi espo-

sto a svelare il segreto attraverso cui funziona). Intorno ad un bastone di legno viene avvolto una

lunga cintura in pelle su cui vengono incise le parole. Solo facendo partire la cintura da un certo

punto e facendo quindi coincidere le parole in un certo modo l’intera frase sarebbe risultata leggi -

bile.

E’ durante le due guerre che si sviluppano sistemi di crittografia elaborati che trovano uno stru-

mento affidabile nella macchina Enigma, apparentemente una macchina da scrivere ma con due

tastiere: la prima normale alla cui digitazione corrispondeva però una vocale o una consonante dif-

ferente. Solo chi conosceva questa corrispondenza avrebbe potuto leggere quel che il documento

conteneva.

La macchina fu poi modificata dando vita a diverse funzioni basata su sistemi similari e si dovette

attendere il dopo guerra per reperire un sistema di crittografica particolare basata sul cifrario VIC,

caratterizzato dalla complessità ma anche da una particolarità: esso era basato cioè sull'uso di car-

ta e penna.

Giungiamo agli anni ‘70 con l’attivazione dei sistemi di crittografica basata su chiavi di cui una pub-

blica e quindi conoscibile e l’altra privata quindi nascosta. La novità apportata all’epoca fu di sosti-

tuire l’utilizzo di una stessa chiave detta simmetrica perché usata sia dal mittente che dal destina-

tario con quella asimmetrica in cui si utilizza una coppia di chiavi correlate matematicamente in

maniera che ognuna consente di decifrare la cifratura eseguita con l’altra. L’una viene definita pri-

vata, che deve rimanere segreta mentre l’altra è quella pubblica, che può essere quindi liberamen-

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te distribuita senza alcuna necessità di utilizzare un canale sicuro. Fino a che la chiave privata resta

segreta, la chiave pubblica può essere distribuita a tutti e per un tempo indefinito senza compro-

mettere la sicurezza del sistema.

Questo il sistema adottato nella cifratura della firma digitale.

Tutte le persone fisiche (in esso comprendendosi anche amministratori e dipendenti di società e

pubbliche amministrazioni) possono richiedere il rilascio del certificato di firma digitale a particola-

ri soggetti espressamente autorizzati denominati “certificatori” e preventivamente accreditati

dall’AgID (cfr. art. 1 CAD) che garantiscono l’identità dei soggetti che utilizzano la firma digitale e

che dall’Agid stessa sono controllati.

Una volta acquisito il certificato di firma esso potrà espletare le due finalità a cui è demandato:

autenticazione;

certificazione;

benchè la prima delle due non sia ritenuta propria della firma digitale perché sostituibile con altre

modalità (es. carta d’identità elettronica; carte di accesso ai servizi e, più di recente, SPID).

Prerogativa della firma digitale è invece la possibilità di sottoscrivere una dichiarazione ottenendo

garanzia di integrità dei dati che vengono sottoscritti ed autenticità delle informazioni relative al

sottoscrittore che resistono a querela di falso ma non anche alla modifica del testo originale che, se

variato anche in una piccola parte (una virgola, un punto, una parola) verrà rilevata e visibile.

E’ anche per questo motivo che l’uso della firma digitale non può che trovare applicazione anche

nei rapporti tra privati che intendessero affidare al digitale il contratto e quindi la sua sottoscrizione

di contratti, il verbale di una riunione od altro.

Sul concetto di firma digitale si impongono una serie di precisazioni che muovono dalla premessa

sopra riportata che la vede quale equivalente elettronico della tradizionale firma autografa su car-

ta.

Inutile pretendere di individuare un’assoluta similitudine tra l’una e l’altra poiché:

la firma analogica ha una componente grafica che nella firma digitale è meramente even-

tuale;

due originali di firme analogiche relative allo stesso atto presumibilmente non saranno

identiche perché rispondenti ad alcune componenti fisiche destinate ad essere differenti (la

stessa firma analogica apposta dalla stessa persona difficilmente sarà identica da un altra

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apposta anche all’interno dello stesso documento; due firme potranno differire a seconda

della maggiore o minore pressione della penna da parte dell’autore od ancora da un diverso

suo stato psicologico; finanche l’uso del tipo di pennino o le caratteristiche della penna usa-

ta potrebbero determinare una diversità);

di una firma si può ipotizzare il tentativo di riproduzione (copia) non necessariamente da

parte della stessa firma; si pensi che una firma analogica potrà essere riprodotta (copiata)

più o meno esattamente rispetto all’originale (e l’accertamento sull’esatta rispondenza non

sarà percepibile se non attraverso specifica indagine grafologica);

la firma analogica potrebbe perdere la sua visibilità (ad esempio se scolorita).

Di contro potrà dirsi che:

la firma digitale deve ritenersi più affidabile (più agevole falsare una firma autografa, so-

stanzialmente impossibile falsarne una digitale);

la firma digitale rimarrà sempre identica ed inalterabile senza risentire dello stato fisico od

anche solo dell’umore del firmatario;

la firma digitale elimina l’esigenza della presenza personale del firmatario e quindi agevola

lo scambio di atti e contratti;

la firma digitale assicura la convivenza con l’atto a cui essa viene apposta (non potrà cioè

esserci il rischio che venga persa una o più pagine dell’atto e comunque la firma si intende-

rà applicata all’intero documento);

se la firma autografa ha una durata legata alla vita della persona che la appone e mantiene

la riconducibilità all’autore vita natural durante, la firma digitale ha una durata predetermi-

nata decorsa la quale essa perde la sua efficacia e richiede un sistema di conservazione

dell’atto digitalmente firmato con modalità specifiche.

Tecnicamente la firma digitale può dirsi consistente di un chip al cui interno sono contenuti i dati di

riferimento del suo titolare. Il chip può essere apposta su una card tipo bancomat; su una card per-

fettamente identica a quella utilizzata per i telefonini mobili od anche affidata ad un sistema ester-

no al firmatario e gestita in remoto.

Ognuno dei sistemi porta con se vantaggi e svantaggi.

In linea di principio può dirsi che nel caso di firma “tipo bancomat” o “tipo sim card” la firma (il

chip) che contiene il relativo certificato è generata da uno strumento di cui il titolare dispone (per

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l’appunto la smartcard o il c.d. token USB). Con la firma digitale remota la firma viene generata dal

certificatore (colui che cioè fornisce la firma digitale all’utente) attraverso altro strumento che as-

socia i parametri per l’autenticazione (di solito una serie di 8 numeri) e li comunica sul dispositivo

di cui l’utente dispone.

Nel sistema “tipo bancomat” gli svantaggi non sono legati tanto e solo alle dimensioni comunque

limitate del supporto, quanto alla necessità che per la lettura della firma e per la sua apposizione

necessiti un apposito lettore di quel tipo di card.

Nel sistema “tipo sim card” generalmente inserito in una semplice pennina USB e quindi identica

ad essa (tant’è che con essa si dispone di memoria – limitata - utile a salvaguardare documenti foto

o musica), il vantaggio è rappresentato dalla sostanziale mancanza di limiti all’utilizzo del supporto

(denominato “token”) stante la diffusione degli ingressi USB disponibili su moltissimi (pressocchè

tutti) strumenti elettronici. Vi è di contro l’eventualità (non frequente ma possibile) che il contatto

USB possa non essere improvvisamente funzionante (rischio insito nella natura di strumento tec-

nologico).

Nel sistema “remoto” il vantaggio è rappresentato dalla possibilità di apporre la firma senza nean-

che necessità di disporre di un computer in quanto il sistema associa. Di contro il profilo di sicurez -

za aumenta in relazione alla possibilità che il supporto possa essere perso rendendolo così parzial-

mente utilizzabile anche da soggetto diverso dal suo titolare.

L’assegnazione del certificato di firma digitale (che può essere richiesta da chiunque) viene rilascia-

to da un soggetto particolare (il certificatore) rispondente a livelli di affidabilità e sicurezza partico-

larmente elevati ed appositamente annotato nell’apposito registro pubblico gestito dall’AGID (cfr.

art. 1 CAD).

La procedura di apposizione della firma digitale è poi molto semplice e richiede il preventivo

inserimento del certificato nel lettore o nella presa USB (a seconda della tipologia del token) ed

all’inserimento di una password che è consegnata insieme al certificato ma che dovrebbe essere

cambiata e personalizzata con un equivalente più affidabile, questo perché la disponibilità della

password (la cui cura è affidata obbligatoriamente al titolare di firma) rende possibile applicare la

firma digitale ad ogni documento senza possibilità che venga disconosciuta la sua riconducibilità al

titolare del certificato e non a chi illecitamente l’abbia utilizzato.

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Sul piano squisitamente tecnico/informatico può dirsi che nel momento in cui si appone la firma

digitale si realizzano una serie di passaggi che consistono: della creazione di un file, definito “busta

crittografica”, al cui interno si trovano il documento originale, la c.d. “evidenza informatica della fir-

ma” (c.d. “hash“) e la chiave per la verifica della stessa che, a sua volta, è contenuta nel certificato

emesso a nome del sottoscrittore.

Nella pratica quindi il documento originale firmato digitalmente avrà queste componenti

1. documento originale;

2. hash (ovverosia una versione ridotta del certificato);

3. firma dell’utente (che contiene pochi dati di riferimento quali il nome e cognome e il codi-

ce fiscale);

4. firma del certificatore (che non può che coincidere con il soggetto in tal senso autorizzato

e presente ne registri AGID).

Sempre sul piano tecnico è utile sapere che così come nella firma analogica la sua apposizione può

essere apposta indifferentemente con la penna nera o blu, nella firma digitale si individuano 3 dif-

ferenti standard europei denominati CADES, PAdES e XadES.

L’apposizione di una di queste firme resta trasparente all’autore che dovrà operare sempre nello

stesso modo (l’inserimento delle proprie credenziali) selezionando preventivamente uno dei tipi di

firma. In alcuni casi però è necessario che la firma rispetti uno degli standard richiesti così come ac-

CADe nel processo telematico laddove mentre in quello civile sono ammissibili tanto le firme

CADes quanto quelle Pades, non è così nel processo amministrativo che invece impone l’utilizzo

esclusivo del formato Pades).

Anche in questo caso vantaggi e svantaggi.

Il documento firmato CADes condurrà all’elaborazione di un nuovo documento che conterrà la sua

originaria denominazione (prova.doc) aggiungendovi l’estensione p7m (e quindi prova.doc.p7m)

che indicherà, per l’appunto, la presenza di una firma digitale e potrà però essere letto con appositi

programmi.

Il formato Pades è applicabile ai soli file in formato PDF ma, al tempo stesso, il file firmato con que-

sta modalità rimarrà leggibile da qualsiasi programma abilitato alla lettura dei file PDF e consentirà

(se adeguatamente impostato) anche la verifica sull’esistenza della firma e renderà visibili i dati del

suo autore.

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Il documento firmato digitalmente potrà essere assoggettato ad una verifica che restituirà i dati

anagrafici del firmatario ma, soprattutto, la data di validità del certificato che, una volta sCADuto,

rende la firma eventualmente apposta come non riconducibile al suo autore.

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LA RILEVANZA GIURIDICA DELLA FIRMA DIGITALE

Sul piano giuridico si è detto che il documento sottoscritto con firma digitale ha nel nostro ordina-

mento piena efficacia giuridica, a condizione che non sia modificato dopo l’apposizione della firma.

Il CAD nella sua ultima versione ha apportato una particolare variazione modificando la sua impo-

stazione iniziale che individuava la presenza di più tipi di documento informatico (firmato o non fir-

mato) ma anche di firme (autografa; elettronica; elettronica digitale; qualificata).

Con la recente revisione si è proceduto ad allineare le firme ad un unico criterio valido in tutta

Europa e determinante il mutuo riconoscimento tra i vari paesi che ne fanno parte, in osservanza a

quanto disposto dal regolamento eIDAS (articolo 25,3) a norma di cui Una firma elettronica

qualificata basata su un certificato qualificato rilasciato in uno Stato membro è riconosciuta

quale firma elettronica qualificata in tutti gli altri Stati membri. (e la firma elettronica indicata nel

regolamento corrisponde alla firma digitale italiana).

Viene quindi mantenuta la differenza tra tipologie di firma ma se ne limita la elencazione alle due

forme della:

a) firma elettronica (generica) realizzabile con qualsiasi strumento (password, PIN, digitalizza-

zione della firma autografa, tecniche biometriche, ecc.) pur in grado di conferire un cer -

to livello di autenticazione a dati elettronici;

b) firma elettronica avanzata, più sofisticata, idonea ad identificare in modo univoco il firma-

tario, a garantire la visibilità di modifiche intervenute successivamente alla firma digitale

apposta.

Può allora dirsi che a norma dell’art. 21 il documento informatico sottoscritto con firma elettroni-

ca ha valore di forma scritta, con la precisazione che la firma elettronica se avanzata conferirà al

documento la presunzione di validità assoluta mentre quelle “semplice” sarà sottoposta alla libera

valutazione del giudice chiamato a decidere sulla sua rilevanza probatoria.

La sezione dedicata alla firma digitale si completa con l’indicazione delle sue caratteristiche genera-

li elencate nello stesso ordine esposto dalla Legge.

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1. La firma digitale deve riferirsi in maniera univoca ad un solo soggetto ed al documento o

all'insieme di documenti cui è apposta o associata.

2. L'apposizione di firma digitale integra e sostituisce l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri, con-

trassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa vigente.

3. Per la generazione della firma digitale deve adoperarsi un certificato qualificato che, al mo-

mento della sottoscrizione, non risulti scaduto di validità ovvero non risulti revocato o sospeso.

4. Attraverso il certificato qualificato si devono rilevare, secondo le regole tecniche di cui all'arti-

colo 71, la validità del certificato stesso, nonché gli elementi identificativi del titolare e del certifi-

catore e gli eventuali limiti d'uso.

4-bis. L'apposizione a un documento informatico di una firma digitale o di un altro tipo di firma

elettronica qualificata basata su un certificato elettronico revocato, scaduto o sospeso equivale a

mancata sottoscrizione, salvo che lo stato di sospensione sia stato annullato. La revoca o la so-

spensione, comunque motivate, hanno effetto dal momento della pubblicazione, salvo che il revo-

cante, o chi richiede la sospensione, non dimostri che essa era già a conoscenza di tutte le parti in-

teressate.

L’intento di unificare la normativa a livello europeo perseguito con il regolamento eIDAS si amplia

con l’art. 24 4-ter del CAD che sancisce l’efficacia delle firme elettroniche basate su un certificato

qualificato anche se rilasciato da un certificatore stabilito in uno Stato non facente parte

dell'Unione europea seppure ricorrendo alcune condizioni: a) il certificatore possiede i requisiti

previsti dal regolamento eIDAS ed è qualificato in uno Stato membro; b) il certificato qualificato

è garantito da un certificatore stabilito nella Unione europea, in possesso dei requisiti di cui al

medesimo regolamento; c) il certificato qualificato, o il certificatore, è riconosciuto in forza di un

accordo bilaterale o multilaterale tra l'Unione europea e Paesi terzi o organizzazioni internazio-

nali.

Ulteriore estensione perviene infine dall’art. 25 che attribuisce valenza giuridica ai sensi dell'arti-

colo 2703 cod. civ. alla firma elettronica o qualsiasi altro tipo di firma elettronica avanzata se au-

tenticata dal notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato.

La modalità di attestazione è regolata dal comma 2 e consiste nella dichiarazione che la firma è sta-

ta apposta in sua presenza dal titolare, previo accertamento della sua identità personale, della vali -

dità dell'eventuale certificato elettronico utilizzato e del fatto che il documento sottoscritto non è

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in contrasto con l'ordinamento giuridico. Significativo il riferimento ad una delle tradizionali forme

della firma che potrà essere assoggettato all’attestazione ove richiesta: l'acquisizione digitale della

sottoscrizione autografa.

Le disposizioni seguenti hanno ovviamente risentito delle variazioni introdotte nel CAD dal regola-

mento eIDAS e quindi mancano di alcune delle norme esistenti nella versione originaria.

Abrogati gli artt. 26 e 27, tutte le regole relative alla figura del certificatore slitta nell’art. 28 e pro-

segue fino all’art. 37 (peraltro abrogato), delineando alcune componenti del certificato e, per

l’appunto del certificatore ma anche del titolare del certificato.

Proprio in relazione a quest’ultimo soggetto rileva quanto indicato all’art. 32 che impone obblighi

del titolare e del prestatore di servizi di firma elettronica qualificata e precisa che Il titolare del

certificato di firma è tenuto ad assicurare la custodia del dispositivo di firma o degli strumenti di

autenticazione informatica per l'utilizzo del dispositivo di firma da remoto, e ad adottare tutte le

misure organizzative e tecniche idonee ad evitare danno ad altri; è altresì tenuto ad utilizzare

personalmente il dispositivo di firma.

All’altro soggetto (il certificatore) sono invece destinate una serie di regola a cui attenersi nella fase

di svolgimento della sua attività.

Vige, anche per questi, il generale obbligo di adottare tutte le misure organizzative e tecniche ido-

nee ad evitare danno a terzi.

Nella fase di rilascio del certificato egli dovrà, tralaltro, provvedere con certezza all’identificazione

della persona che fa richiesta della certificazione (egli è infatti responsabile dell'identificazione

del soggetto che richiede il certificato qualificato di firma anche se tale attività è delegata a terzi);

rilasciare e rendere pubblico il certificato elettronico; procedere alla tempestiva pubblicazione

della revoca e della sospensione del certificato elettronico, di perdita del possesso o della com-

promissione del dispositivo di firma o degli strumenti di autenticazione informatica per l'utilizzo

del dispositivo di firma, di provvedimento dell'autorità, di acquisizione della conoscenza di cause

limitative della capacità del titolare, di sospetti abusi o falsificazioni; assicurare la precisa deter-

minazione della data e dell'ora di rilascio, di revoca e di sospensione dei certificati elettronici;

non copiare, né conservare, le chiavi private di firma del soggetto cui il certificatore ha fornito il

servizio di certificazione.

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L’attività di verifica e controllo sull’operato del prestatore di servizi è demandata ad Agid che attra-

verso una procedura espressamente regolata (che prevede ovviamente la possibilità audizione del

fornitore) può irrogare sanzioni economiche tra 4.000,00 e 40.000,00 euro (fermo restando risarci -

mento danno) per la violazione delle disposizioni e che si estendono fino all’eventualità che il re-

sponsabile venga cancellato dall’elenco dei prestatori di servizi.

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FORMAZIONE GESTIONE E CONSERVAZIONE DEI DOCUMENTI INFORMATICI

Con il capo III il CAD apre la sezione dedicata alla formazione, gestione e conservazione dei docu-

menti informatici che si apre, per l’appunto con l’art. 40 espressamente riferito alla Formazione di

documenti informatici già citato in precedenza in queste note e che ribadiscono il concetto gene-

rale che impone alle pubbliche amministrazioni la formazione degli originali dei propri documen -

ti, inclusi quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri,con mezzi informatici e che secondo si

completa con la successiva previsione di cui all’art. 41. (Procedimento e fascicolo informatico) che

affida alla gestione dei procedimenti amministrativi delle P.A. all’utilizzo delle tecnologie

dell'informazione e della comunicazione mediante raccolta in un fascicolo informatico di atti, do-

cumenti e dati che lo compongono e che sarà realizzato garantendo la possibilità di essere diret-

tamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento e re-

cherà l'indicazione dei seguenti dati:

a) l'amministrazione titolare del procedimento, che cura la costituzione e la gestione del fascicolo

medesimo;

b) le altre amministrazioni eventualmente partecipanti;

c) il responsabile del procedimento;

d) l'oggetto del procedimento;

e) l'elenco dei documenti contenuti;

e-bis) l'identificativo del fascicolo medesimo.

In questo contesto interviene il disposto dell’

art. 42. Dematerializzazione dei documenti delle pubbliche amministrazioni.

che rinvia alle amministrazioni la valutazione (in termini di rapporto tra costi e benefici) il recupe-

ro su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei quali sia obbligatoria o oppor-

tuna la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzione de-

gli archivi cartacei con archivi informatici.

La scelta dovrà rispettare le regole tecniche di cui all’art. 71 al fine di garantire la conformità dei

documenti agli originali e, per come disposto dal comma 1-bis, se conservato da uno dei soggetti

di cui all'articolo 2 esonera cittadini ed imprese dal conservare gli originali che potranno essere

richiesti.

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Non manca ovviamente il riferimento alla sorte dei documenti originali cartacei che potranno es-

sere archiviati nel loro formato originale e conservati in modo permanente con modalità digitali.

Le disposizioni per la CONSERVAZIONE sono indicate all’art. 44 ed impongono un sistema che as-

sicuri

a) l'identificazione certa del soggetto che ha formato il documento e dell'amministrazione;

b) la sicurezza e l'integrità del sistema e dei dati e documenti presenti;

c) la corretta e puntuale registrazione di protocollo dei documenti in entrata e in uscita;

d) la raccolta di informazioni sul collegamento esistente tra ciascun documento ricevuto

dall'amministrazione e i documenti dalla stessa formati;

e) l'agevole reperimento delle informazioni riguardanti i documenti registrati;

f) l'accesso, in condizioni di sicurezza, alle informazioni del sistema, nel rispetto delle disposizioni

in materia di tutela dei dati personali;

g) lo scambio di informazioni con sistemi di gestione documentale di altre amministrazioni al fine

di determinare lo stato e l'iter dei procedimenti complessi;

h) la corretta organizzazione dei documenti nell'ambito del sistema di classificazione adottato;

i) l'accesso remoto, in condizioni di sicurezza, ai documenti e alle relative informazioni di regi-

strazione tramite un identificativo univoco;

j) il rispetto delle regole tecniche di cui all'articolo 71.

Nel sistema di conservazione digitale la norma assume un ruolo particolare ed importante, sul lato

soggettivo, il responsabile per la gestione e conservazione dei documenti informatici che opera

d'intesa con il dirigente dell'ufficio, il responsabile del trattamento dei dati personali, ove nomina-

to, e con il responsabile del sistema della conservazione dei documenti informatici.

L’attività di conservazione richiede il preventivo riconoscimento pubblico dato che, ai sensi dell’art.

44-bis, i soggetti pubblici e privati che svolgono attività di conservazione dei documenti informa-

tici e di certificazione dei relativi processi anche per conto di terzi (e che devono avere un capitale

sociale non inferiore a 200.000 euro) chiedono l'accreditamento presso AgID.

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Il capo IV del CAD è dedicato alla Trasmissione informatica dei documenti e si apre, anche questa

volta, con un principio di carattere generale.

Art. 45 I documenti trasmessi da soggetti giuridici ad una pubblica amministrazione con qualsiasi

mezzo telematico o informatico, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il re-

quisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documen-

to originale.

La stessa norma descrive la procedura di perfezionamento della trasmissione che si intende spe-

dito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso di-

sponibile all'indirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del desti-

natario messa a disposizione dal gestore.

E’ il sistema di funzionamento della Posta Elettronica Certificata (di seguito P.E.C.) regolata dal

d.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68 ed a cui il CAD affida il compito di trasmettere telematicamente le

comunicazioni che necessitano di una ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna (art. 48

CAD) con conseguente equivalenza equivale alla notificazione per mezzo della posta (art. 48 sub

2).

Al pari della notifica ma anche della raccomandata postale la data e l'ora di trasmissione e di rice-

zione di un documento informatico trasmesso a mezzo PEC sono – ai sensi dell’art. 48 sub 3) op-

ponibili ai terzi7 (sempre che siano eseguite nel rispetto del d.P.R. 68/2005 e delle solite regole tec-

niche).

Il funzionamento della PEC non differisce più di tanto da quello della posta elettronica ordinaria,

consistendo anche essa, al pari di quest’ultima, della trasmissione o della ricezione di un messag-

gio ad uno specifico account.

Particolarità afferiscono al sistema di rilascio dell’account di PEC alle modalità pratiche preordinate

a darne valenza giuridica ed al suo funzionamento pratico.

7 Opponibilità ai terzi può tradursi nella possibilità che un atto possa produrre effetti sia nei confronti tra le partiche ne hanno dato causa (e questo è scontato) che nei confronti di coloro che non vi hanno partecipato (e questoè appunto il concetto di opponibilità)

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Caratteristica peculiare della PEC è la sua esclusiva applicazione sul territorio nazionale italiano. La

circostanza comporta ovviamente che essa non possa garantire la stessa portata giuridica oltre il

territorio nazionale e che pertanto il particolare valore riconosciuto alla PEC dalla legge italiana

(che riconosce ad essa prova dell'invio e della consegna del messaggio) non varrà in altri paesi

europei ed extra europei.

L’acquisizione della PEC non si discosta dall’apertura di un indirizzo di posta elettronica ordinaria.

Tutti possono cioè diventare titolari di un indirizzo di posta certificata che potrà però essere rila-

sciata solo dai gestori autorizzati.

Il funzionamento della PEC può essere paragonato ad un servizio postale tradizionale in cui vi è un

ufficio (ovviamente virtuale) che riceve, rilascia la ricevuta, consegna e da la ricevuta di ritorno al

mittente.

Il servizio può funzionare solo tra PEC e PEC. Non che il messaggio di PEC non giunga ad un indiriz-

zo di posta ordinaria ma in questo caso esso non porterà con se gli effetti giuridici che discendono

dall’utilizzo di questo sistema.

La procedura prevede quindi che il titolare di una PEC invii ad altra PEC un messaggio (che può ov-

viamente contenere anche un allegato), ricevendosi immediatamente un messaggio di risposta: la

RICEVUTA DI ACCETTAZIONE che sostanzialmente null’altro dice che il servizio di PEC del mittente

(es. Lextel, Aruba, Poste) ha accettato di procedere alla spedizione del messaggio al destinatario.

Ad essa segue la RICEVUTA DI CONSEGNA che in questo caso attesta invece che il nostro postino

ha consegnato al servizio di PEC del destinatario il nostro messaggio depositandolo nella casella di

posta di quest’ultimo.

Questa seconda fase (generalmente le due coincidono temporalmente) è il momento di perfezio-

namento della trasmissione del messaggio PEC che si intenderà ricevuto dal destinatario proprio

nel momento in cui il mittente disporrà della ricevuta di consegna.

Sebbene il funzionamento riproponga il servizio postale (in cui il postino porta a destinazione quel

che al suo ufficio postale è pervenuto da altro ufficio presso cui la busta è stata depositata) vi è

però una differenza che rende la PEC particolare.

Perchè la consegna al destinatario si perfezioni non è necessario che questi effettivamente ne ab-

bia visione o apra la casella di posta elettronica e men che meno che egli legga l’eventuale allegato

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ma sarà sufficiente che il suo “postino” abbia trasmesso la ricevuta di consegna al destinatario per-

ché è in quel momento che il messaggio si intenderà ricevuto.

Da questa procedura derivano una serie di vantaggi ma anche di incertezze.

Premessa la similitudine della PEC alla raccomandata postale con ricevuta di ritorno, può dirsi che il

sistema presenti un vantaggio sul piano economico dato che al di là del costo (risibile) annuale per

il mantenimento della PEC la trasmissione è assolutamente gratuita e con essa può viaggiare una

serie di formati dei più vari (es. documenti, fotografie, messaggi vocali) senza che il peso

dell’allegato influisca sul costo della spedizione, così come avverrebbe se ci si rivolgesse al servizio

postale ordinario.

Trasmissione e ricezione della PEC può essere eseguita in ogni ora del giorno senza sottostare agli

orari di funzionamento dell’ufficio ed, allo stesso modo, la sua trasmissione ma anche la sua lettura

prescinde dalla disponibilità di un computer perché potrà essere ricevuta sul cellulare o sul tablet o

su un computer portatile.

La ricezione è immediata e quindi non esiste l’obbligo di compiuta giacenza altrimenti richiesta per

la consegna con il servizio postale tradizionale (si consideri che peraltro è alla PEC che è affidata

anche la possibilità di notificare atti giudiziari e non solo posta)

Diminuisce l’ipotesi del rifiuto volontario del messaggio nel senso che se si è titolari di una PEC a

quell’indirizzo io potrò trovarti senza che – come acCADe per la posta elettronica – la spedizione

debba perfezionarsi con la consegna al portiere o ad un altro che convive con il destinatario.

L’intero percorso del messaggio resta tracciato presso il fornitore che ha l’obbligo di trattenere

presso di sé per un certo tempo (30 mesi) il log (gli eventi associati a invii e ricezioni).

Meno frequente (sia pure il linea di principio) è la sicurezza del messaggio dato che è a carico del

fornitore l’obbligo di garantire il rispetto delle misure di sicurezza previste dal Codice dei dati per-

sonali e la sicurezza della comunicazione evitando che possano viaggiare nelle linee della PEC an-

che virus digitali.

Di contro la PEC si espone a suoi limiti in qualche modo congeniti.

In primo luogo il fatto – di cui si è già detto – che la PEC è qualcosa di esclusivamente italiano. Essa

non è riconosciuta come standard internazionale e quindi il suo valore giuridico (è uguale alla rac -

comandata) non può essere riconosciuto al di fuori del nostro Paese.

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Se dal lato mittente c’è indubbiamente il vantaggio di perfezionare immediatamente la spedizione

e la ricezione, dal lato destinatario vi è l’obbligo di tenere sempre sotto controllo l’account di posta

certificata in quanto che nei suoi confronti il perfezionamento sarà contestuale al rilascio della rice-

vuta di consegna e quindi sarà il caso che controlli quotidianamente se è arrivata posta.

Non si trascuri di considerare come il sistema di PEC sia ormai utilizzato nel processo civile, nel pro-

cesso amministrativo e nel processo tributario con l’effetto che eventuali decorrenze di termini ini-

zieranno a scadere dal momento in cui giungeranno alla casella di posta certificata del destinatario.

La PEC richiede una certa attenzione (sia pure ordinaria) perché la cancellazione del messaggio dal

server del fornitore rende non più recuperabile il messaggio. E’ pur vero che c’è l’obbligo di conser-

vazione dei log da parte del fornitore ma questo non significa avere a disposizione l’intero messag-

gio di posta che sia stato inavvertitamente cancellato.

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In un contesto informatizzato è scontato che si predisponga un sistema idoneo ad assicurare la

massima sicurezza ai dati ma anche alla loro disponibilità.

E’ quel che viene disposto all’art. 51, dedicato, per l’appunto, alla sicurezza dei dati, dei sistemi e

delle infrastrutture delle pubbliche amministrazioni.

Esso si sviluppa mediante la predisposizione di un Quadro strategico nazionale per la sicurezza del -

lo spazio cibernetico e il Piano nazionale per la sicurezza cibernetica e la sicurezza informatica che

viene attuato da AgID in raccordo con le altre autorità competenti in materia e mira ad assicurare,

tralaltro, la custodia ed il controllo dei documenti informatici delle pubbliche amministrazioni

con modalità tali da ridurre al minimo i rischi di distruzione, perdita, accesso non autorizzato o

non consentito o non conforme alle finalità della raccolta.

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E’ in questa sezione del CAD che viene normato il profilo più innovativo dell’informatizzazione della

pubblica amministrazione e che mira, tralaltro, a rendere libera e disponibile la circolazione dei dati

sul web con la possibilità di accedere totalmente ad essi, di consultarli ma anche di procedere al

c.d. mash up (ovverosia unione tra dati).

Fonte del risultato è l’adozione di un formato tecnico aperto in grado di eliminare i problemi legati

ai diritti legali e alle specifiche tecniche del software.

Si muove dalla lettura dell’art. 52. intitolato Accesso telematico e riutilizzo dei dati delle

pubbliche amministrazioni.

Le possibilità di accesso telematico ci interessa sotto due diversi aspetti: l’accesso ai dati della

pubblica amministrazione e l’accesso ai servizi della pubblica amministrazione.

Nel primo senso rileva il concetto di DATI APERTI (OPEN DATA)

che si fonda su un principio complessivamente immediato. Se io voglio accedere ai documenti

della pubblica amministrazione essi ci devono essere e devono essere disponibili per l’accesso.

Il concetto di dato aperto è sintetizzato nella norma citata e si riferisce a dati e documenti

pubblicati dalle amministrazioni senza l'espressa adozione di una licenza e che si intendono

quindi rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi all'articolo 68, comma 3, del Codice. L'eventuale

adozione di una licenza di cui al citato articolo 2, comma 1, lettera h), è motivata ai sensi delle

linee guida nazionali di cui al comma 7.

Rimandando per il momento alla definizione di dato aperto, si indirizza l’attenzione del lettore

sull’elemento qualificativo dei dati che, salve le eccezioni richiamate nell’ultima parte (...motivata

ai sensi delle linee guida nazionali…), impongono l’utilizzo di dati privi di licenza.

Non è quindi un caso che la parte introduttiva del corso di informatica giuridica abbia previsto la

trattazione del concetto di licenza che proprio qui (oltre che in ambito privatistico) trova la sua

piena attuazione.

I dati pubblicati dalla P.A. devono quindi essere privi di alcuna licenza. La scelta ha un fine ben

preciso: rendere il dato utilizzabile e riutilizzabile da tutti senza necessità cioè di disporre di un pre-

ciso programma proprietario che ne limiti la disponibilità.

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COSA SI INTENDE PER DATI APERTI ?

Il progetto Open Definition di Open Knowledge Foundation utilizza la seguente frase per definire

dati (e contenuti) aperti indicandoli come idonei all’utilizzo di chiunque, riutilizzabile e

ridistribuibile e soggetto, nella peggiore delle ipotesi, alla richiesta di attribuzione e condivisione

allo stesso modo.

I dati aperti sono quindi dati liberamente accessibili a tutti ed insuscettibili di essere assoggettati a

restrizioni salvo l’obbligo di citare la fonte o di mantenere la banca dati sempre aperta.

Essi hanno le seguenti caratteristiche:

1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque,

anche per finalità commerciali, in formato disaggregato;

2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione […] e sono

provvisti dei relativi metadati;

3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell’informazione e della

comunicazione.

Sono quindi dati che debbono essere raccolti alla fonte, in forme non aggregate né modificate.

Il dato è aggregato quando l’unità di riferimento reca dati rilevati in un determinato ambito

territoriale (es. individui a livello comunale, regionale ecc.).

I dati liberi devono per l’appunto essere disaggregati ma ciò non toglie che in un secondo periodo

essi possano essere successivamente aggregati; devono essere resi disponibili in rete in modo

tempestivo per preservarne il valore; devono essere disponibili in formato digitale; devono essere

utilizzabili e leggibili da chiunque senza essere vincolati all’uso di un particolare software; devono

essere riutilizzabili e redistribuibili per qualsiasi uso e, comunque, sempre aggiornati.

Una precisazione pare opportuna anche per il concetto di metadato che, in quanto contenuto in

una norma di legge, diviene parte essenziale del documento pubblicato dalla P.A.

Il metadato può essere paragonato ad una specie di etichetta che consenta di capire il contenuto di

un documento, di un libro, di un brano musicale senza però dover accedere a quell’elemento.

Se la individuazione deve essere agevole, ne consegue che tanto più ampi saranno i dati che andrò

ad inserire tanto più agevola sarà il reperimento e quindi, riferendosi all’esempio dell’etichetta di

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un brano musicale o di un libro, questa conterrà sicuramente le sue componenti primarie e

fondamentali, e quindi l’autore, la data, il titolo.

Ad analoga facilità deve essere ispirata anche la reperibilità non tanto e solo del libro ma del suo

contenuto. Anche in quel caso, cioè io devo essere in grado di sapere di cosa parla senza leggere il

testo od ascoltare il brano e quindi la componente del metadato sarà più ampia e sarà più

reperibile nel momento in cui quell’originaria etichetta sarà classificata.

Sicchè quando andrò a cercare un brano di un cantante famoso e disporrà di metadati ed etichette

la ricerca potrà essere circoscritta e rendere più agevole l’individuazione di quel che voglio.

Un brano musicale di Nek ad esempio lo troverò solo digitando il metadato Nek ma nel momento

in cui avrò necessità di individuare una sola canzone di Nek non sarò obbligato a cercare nelle

centinaia di sue canzoni ma nel dato Laura reperirò tutte le canzoni in cui Nek ha citato Laura e

soprattutto Laura non c’è che probabilmente cercavo.

Possiamo riepilogare in senso di metadati dicendo che essi costituiscono un corredo di

informazioni ai documenti informatici e servono alla loro descrizione e amministrazione ma

soprattutto conservazione.

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Tale definizione, in coordinamento con quanto disposto dall’articolo 52 dello stesso codice,

rappresenta la base per il cosiddetto principio open by default ora presente nell’ordinamento

italiano e che sancisce un passaggio fondamentale secondo cui i dati e i documenti che le

amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l’espressa adozione di una

licenza di cui all’articolo 2, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, si

intendono rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi all’articolo 68, comma 3, del presente Codice,

ad eccezione dei casi in cui la pubblicazione riguardi dati personali del presente Codice.

L’eventuale adozione di una licenza di cui al citato articolo 2, comma 1, lettera h), è motivata ai

sensi delle linee guida nazionali di cui al comma 7.

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E’ anche in relazione all’accesso ai dati pubblicati della P.A. che si impone anche il rispetto di alcuni

requisiti ai siti internet degli enti pubblici.

In tal senso l’art. 53 del CAD prevede il rispetto di principi di accessibilità, elevata usabilità e reperi-

bilità. Il sito, in definitiva, deve essere facile da usare ed i suoi contenuti completi e facili da reperi -

re anche da parte dei portatori di disabilità.

In tal senso si pronuncia la norma sopra richiamata che, in relazione ai siti internet delle pubbliche

amministrazioni prevede che essi rispettino i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e

reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di

linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono

in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all’articolo 54.

Nell’ottica della pubblicazione è lo stesso codice che prevede l’obbligo di messa a disposizione, da

parte delle pubbliche amministrazioni dei dati indicati dall’articolo 9 del decreto legislativo 14

marzo 2013, n. 33 che riguarda, per l’appunto, il riordino della disciplina riguardante il diritto di

accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni.

Unitamente ad esse le PP.AA. provvederanno alla pubblicazione del catalogo dei dati e dei

metadati, nonché delle relative banche dati in loro possesso e i regolamenti che disciplinano

l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo di tali dati e metadati, fatti salvi i dati

presenti in Anagrafe tributaria.

Ovvio che non tutti i dati possano essere pubblicati liberamente, restando fermi i vincoli della

normativa sulla riservatezza dei dati personali, espressamente richiamati anche dal CAD con

riferimento ai “Dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi autorità giudiziaria di ogni ordine

e grado” (rif. Art. 56) che “sono resi accessibili a chi vi abbia interesse mediante pubblicazione sul

sistema informativo interno e sul sito istituzionale delle autorità emananti.” ma con i limiti indicati

dagli altri commi e che prevedono che “Le sentenze e le altre decisioni del giudice amministrativo e

contabile, rese pubbliche mediante deposito in segreteria, sono contestualmente inserite nel

sistema informativo interno e sul sito istituzionale, osservando le cautele previste dalla normativa

in materia di tutela dei dati personali.”

La distribuzione dei dati disponibili costituisce trattazione degli articoli compresi dal 57 al 63

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Tutti rimandano (come al solito) alle regole tecniche di cui all’articolo 71 che definiscono le

modalità per la realizzazione e la modifica dei siti delle amministrazioni.

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Tra le disposizioni successive del CAD vi sono alcuni aspetti apparentemente significativi anche se

consistenti di interventi non realizzati o mal realizzati.

E’ un esempio quello di cui all’art. 62 dedicato alla costituzione dell’Anagrafe Nazionale della Po-

polazione Residente (ANPR).

Si tratta, in particolar modo, di una banca dati nazionale nella quale dovrebbero confluire progres-

sivamente le anagrafi comunali in modo da rendere disponibili dati, atti e strumenti per lo svolgi -

mento delle loro attività istituzionali.

Il condizionale alla data di redazione di queste note è inevitabile considerando che alla data del 21

marzo 2017 hanno completato il subentro solo 3 comuni (peraltro piccolissimi) e 240 sono quelli

che stanno effettuando i test propedeutici al subentro.

ANPR dovrebbe costituire anche un sistema integrato idoneo a consentire ai Comuni di svolgere i

servizi anagrafici ma anche di consultare o estrarre dati, monitorare le attività, effettuare statisti-

che in maniera più rapida perché permetterà di evitare duplicazioni di comunicazione con le Pub-

bliche Amministrazioni; garantire maggiore certezza e qualità al dato anagrafico; semplificare le

operazioni di cambio di residenza, emigrazioni, immigrazioni, censimenti, e molto altro ancora.

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Per favorire poi la diffusione dei servizi in rete e agevolare l’accesso ad essi è istituito, a norma

dell’art. 64 CAD il Sistema Pubblico per la gestione delle Identità Digitali (più semplicemente

SPID).

SPID permette di accedere a tutti i servizi online della Pubblica Amministrazione (es. prenotazioni

sanitarie, iscrizioni scolastiche, accesso alla rete wi-fi pubblica) con un'unica Identità Digitale (user-

name e password) con un sistema che prescinde dalla disponibilità di uno strumento ulteriore

(come avviene per la funzione di autenticazione offerta dalla firma digitale) ma è facilmente utiliz-

zabile anche mediante tablet o smartphone.

SPID è il nuovo sistema di login che permette a cittadini e imprese di accedere con un’unica identi-

tà digitale, da molteplici dispositivi, a tutti i servizi online di pubbliche amministrazioni e imprese

aderenti.

L’uso dello SPID si caratterizza dal superamento del legame a password, chiavi e codici e si bada su

un sistema di credenziali con caratteristiche differenti in base al livello di sicurezza richiesto per

l’accesso.

Il Livello 1 permette l’accesso ai servizi con nome utente e password; il Livello 2 permette l'accesso

ai servizi con nome utente e password insieme ad un codice temporaneo che ti viene inviato via

sms o con app mobile dedicata; il Livello 3 permette l'accesso ai servizi con nome utente e pas-

sword e l'utilizzo di un dispositivo di accesso.

L’identità SPID è rilasciata dai Gestori di Identità Digitale (Identity Provider), soggetti privati accre-

ditati da AgID che, nel rispetto delle regole emesse dall’Agenzia, forniscono le identità digitali e ge-

stiscono l’autenticazione degli utenti.

Per ottenere un’identità SPID l’utente deve farne richiesta al gestore che preferisce (anche in que-

sto caso il fornitore del servizio è individuato nell’apposito registro nazionale) e che, dopo aver ve-

rificato i dati del richiedente, emette l’identità digitale rilasciando le credenziali all’utente.

Al momento nell’elenco delle amministrazioni che consentono l’accesso mediante SPID e la fruizio-

ne dei relativi servizi rientrano INAIL, INPS, ci si può iscrivere a scuola ma in tutto questo discorso

non si può dire che SPID abbia trovato grosso successo probabilmente perché si è errato

nell’approccio ad un sistema diverso da quello tradizionale, cercando cioè di introdurre concetti

obiettivamente complessi ed ancor prima nuovi quali identità digitale, domicilio digitale, fascicolo

elettronico senza spiegarli e renderli comprensibili al cittadino.

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L’art. 64 bis del CAD sembrerebbe orientato a rendere praticamente esecutivo quel generale prin-

cipio che vuole le Pubbliche amministrazioni disponibili ad intrattenere rapporti mediante i sistemi

telematici, sancendo un principio ben chiaro: I soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, rendono

fruibili i propri servizi in rete, in conformità alle regole tecniche di cui all'articolo 71, tramite il

punto unico di accesso telematico attivato presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, senza

nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Il principio viene meglio delineato nell’art. successivo (art. 65) intitolato Istanze e dichiarazioni

presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica e che, altrettanto chiaramente pre-

scrive che “Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministra-

zioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell'articolo 38, commi 1 e 3, del d.P.R. 28 dicembre

2000, n. 4458, sono valide:

a) se sottoscritte mediante la firma digitale, il cui certificato è rilasciato da un certificatore quali -

ficato;

b) ovvero, quando l'istante o il dichiarante è identificato attraverso il sistema pubblico di identità

digitale (SPID), nonché attraverso uno degli altri strumenti di cui all'articolo 64, comma 2-novies,

nei limiti ivi previsti;

c) ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d'identità;

c-bis) ovvero se trasmesse dall'istante o dal dichiarante mediante la propria casella di posta elet-

tronica certificata purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identifica-

zione del titolare, anche per via telematica secondo modalità definite con regole tecniche ...”

La rilevanza dei principi che precedono viene assistita dall’attuazione di un sistema sanzionatorio

che colpisce di responsabilità dirigenziale e disciplinare il titolare dell'ufficio competente nel caso

in cui non venga dato corso al procedimento attivato con istanza o dichiarazione inviate ai sensi e

con quelle modalità (art. 65 1-ter).

8 Art. 38 d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 - Modalita' di invio e sottoscrizione delle istanze

1. Tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubbliciservizi possono essere inviate anche per fax e via telematica.

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E’ a che a questo fine che vengono preventivate strutture preordinate ad agevolare il rapporto con

l’amministrazione e, tra queste, la CARTA D’IDENTITA’ ELETTRONICA e la CARTA NAZIONALE DEI

SERVIZI predestinata ad essere utilizzate per l’autenticazione del soggetto che voglia usufruire dei

servizi forniti dalle pubbliche amministrazioni.

La CARTA D’IDENTITA’ ELETTRONICA (CIE) può ritenersi come una elaborazione anche grafica del

corrispondente cartaceo (che continua ad esistere) ma se ne differisce sia per la presenza di alcune

componenti di sicurezza (ologrammi, sfondi di sicurezza, micro scritture) che per l’incorporazione

di un chip anch’esso di sicurezza per la protezione dei dati anagrafici che dentro sono memorizzati

ma soprattutto destinato a consentire l’autenticazione in rete da parte del cittadino che voglia ac-

cedere ai servizi della pubblica amministrazione.

Una serie di difficoltà di carattere tecnico (la prima versione era destinata a sfaldarsi pressocchè

immediatamente) i tempi lunghi (comunque non immediati) per richiederlo e conseguirla e, per-

ché, anche i costi superiori rispetto alla carta tradizionale non hanno agevolato lo sviluppo della

carta d’identità elettronica che, a marzo 2017 risulta acquisita da 300 mila cittadini di 199 Comuni.

Garantisce un livello di sicurezza elevato (c.d. "sicurezza 3") e viaggia oggi di pari passo con lo SPID.

Questo costituisce – come detto in precedenza - la chiave unica di accesso ai servizi pubblici, men-

tre la Carta d’Identità Elettronica (CIE) certifica l'identità" ma nelle previsioni quest’ultima, se dota-

ta di pin, dovrebbe consentire l’accesso ai medesimi servizi consentiti dall’uso dello SPID.

La CARTA NAZIONALE DEI SERVIZI è il documento con il quale ogni Ente erogatore di servizi assu-

me una serie di impegni nei confronti della propria utenza riguardo i propri servizi’, le modalita’ di

erogazione, gli standard di qualità e l’informativa sulle modalità di tutela previste.

Il suo utilizzo è rimesso alla disponibilità di una smartcard ma anche di una chiavetta USB conte-

nenti il certificato di firma digitale e consente di accedere ai servizi online della Pubblica Ammini-

strazione.

La finalità di autenticazione mediante CNS esperita mediante il certificato di firma digitale dovreb-

be, nelle intenzioni del legislatore, perdere questo carattere in favore dell’uso dello SPID ma sia

l’una che l’altra resta affidata alla diffusione del sistema e, soprattutto, all’adesione degli enti ed

all’erogazione dei servizi.

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Si è detto dell’indicazione genericamente destinata ad assicurare un utilizzo ragionato del software

all’interno della pubblica amministrazione, prevalentemente fondato sulla convenienza economica.

Il principio viene regolamentato al Capo VI dedicato, per l’appunto, allo Sviluppo, acquisizione e

riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni e meglio specificato all’art. 68 quale

indicazione dedicata alla fase di acquisizione di programmi informatici o parti di essi e da operarsi

nel rispetto dei principi di economicità e di efficienza, tutela degli investimenti, riuso e neutralità

tecnologica e previa la valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico tra diverse soluzio-

ni:

a) software sviluppato per conto della pubblica amministrazione; b) riutilizzo di software o parti

di esso sviluppati per conto della pubblica amministrazione; c) software libero o a codice sorgente

aperto; c-bis) software fruibile in modalità cloud computing; d) software di tipo proprietario me-

diante ricorso a licenza d'uso; e) software combinazione delle precedenti soluzioni.

E’ solo nel caso in cui questa valutazione riveli l'impossibilità (che la pubblica amministrazione do-

vrà motivare) di accedere ad una delle soluzioni è consentita l'acquisizione di programmi informa-

tici di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d'uso.

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E’ in questo capo del CAD che si rinviene l’esatta definizione di dati aperti di cui si era letto nel con-

testo dell’art. 52 e che vengono così descritti dall’art. 68 comma 3.

Si intende formato dei dati di tipo aperto, un formato di dati reso pubblico, documentato

esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati

stessi.

Sono intesi dati di tipo aperto, i dati che presentano le seguenti caratteristiche:

1) sono disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l'utilizzo da parte di

soggetti giuridici, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato (ovvero sia separata-

mente dall’elenco in cui essi sono contenuti. Potrò cioè utilizzare soltanto la parte che mi interessa

dei dati e dovrò essere in condizione di farlo)

2) sono accessibili attraverso le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, ivi

comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti ai sensi della lettera a), sono

adatti all'utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e sono provvisti dei relativi

metadati.

L’accesso fa riferimento evidentemente a reti come internet in cui questi dati devono essere resi di-

sponibili per come disposto da altre leggi come ad esempio quelle sull’anticorruzione.

Per metadato deve intendersi letteralmente un'informazione resa sotto forma di struttura in modo

che la ricerca delle informazioni sia più efficace ed anche rapida.

Un esempio può aiutare in questo senso mediante riferimento al catalogo di una biblioteca. Nel ca-

talogo ci sono ulteriori informazioni (il contenuto, la posizione di un libro) che consentono una ri -

cerca più rapida (ovverosia se il dato esiste e dove esso si trovi, modalità che ne agevolino l’indivi-

duazione; indicazione sulla sua effettiva disponibilità).

3) sono resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell'informazione e della

comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure sono resi disponibili

ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione fatta salva l’eventualità che per

motivi specifici possano essere individuate tariffe superiori ai costi marginali.

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Il Capo VII del CAD sembrerebbe dedicato alla sezione più rilevante del codice stesso in quanto vi è

una miriade di norme che rimandano alle regole tecniche indicate all’art. 71

Rimarrà disilluso quindi chi si troverà a leggere il contenuto della norma citata che così recita:

1. Con decreto del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, su

proposta dell'AgID, di concerto con il Ministro della giustizia e con i Ministri competenti, sentita

la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e il Ga-

rante per la protezione dei dati personali nelle materie di competenza, sono adottate le regole

tecniche per l'attuazione del presente Codice.

1-ter. Le regole tecniche di cui al presente codice sono dettate in conformità ai requisiti tecnici di

accessibilità di cui all'articolo 11 della legge 9 gennaio 2004, n. 4, alle discipline risultanti dal

processo di standardizzazione tecnologica a livello internazionale ed alle normative dell'Unione

europea.”

Può quindi dirsi che, anche in questo caso, l’art. 71 ancorchè componente determinante per la pie-

na attuazione del CAD, consista di fatto in un precetto comprensivo di principi, di criteri e requisiti

non immediatamente determinati (e quini non operativi) e richiedente, per la loro applicazione

pratica, l’intervento politico/governativo, quel decreto ministeriale destinato a fissare, per tutti casi

in cui viene imposto il rinvio alle regole tecniche, lo specifico contenuto di quelle regole.

Il rischio che questo intervento manchi di organicità è sussistente e comprensibilmente sentito da-

gli studiosi della materia in quanto, in mancanza di un testo unico che riunisca la variegata congerìe

di discipline da regolamentare e le “regoli” in maniera univoca è ipotizzabile una serie di provvedi-

menti scollegati tra di loro e caoticamente coesistenti.

Dovrà essere una procedura che muova dalla posizione del destinatario del CAD che non è certo

solo e soltanto la Pubblica amministrazione ma il cittadino, il professionista, le imprese rendendo

concretamente utilizzabile il sistema di interazione con gli strumenti telematici.

Si dovrà lavorare di interventi mirati alla diffusione delle nuove tecnologie e, ancor di più, all’alfa-

betizzazione del cittadino.

Dovrà evitarsi che, per il sol fatto di dover provvedere alla predisposizione dei regolamenti si creino

incertezze e dubbi in una materia che non è di semplice e di immediata percezione tra gli operatori

del settore, le pubbliche amministrazioni e inevitabilmente anche tra i cittadini perché non facili da

comprendere.

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indice generale...l'amministrazione digitale o e-government (in italiano governo elettronico)...

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