instituto superior politÉcnico e universitÁrio … - abdula, … · moçambicana, e um quadro...
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INSTITUTO SUPERIOR POLITÉCNICO E UNIVERSITÁRIO
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
O PROCESSO DE REFORMA INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO DA
AGRICULTURA NO ÂMBITO DA ESTRATÉGIA GLOBAL DE REFORMA DO
SECTOR PÚBLICO: ESTUDO CASO NUMA INSTITUIÇÃO PÚBLICA DE
MOÇAMBIQUE
AMIR EBRAHIMO ABDULA
Maputo 2006
2
SUMÁRIO
Sumário ........................................................................................................................ 1 1. Introdução ................................................................................................................ 3 1.1. Situação Problemática ......................................................................................... 4 1.2. Objectivos ............................................................................................................ 6 1.2.1. Objectivo Geral .................................................................................................. 6 1.2.1. Objectivos Específicos ...................................................................................... 6 1.3. Justificativa ........................................................................................................... 7 1.4. Estrutura Do Trabalho .......................................................................................... 9 2. REVISÃO DA LITERATURA ................................................................................. 11 2.1. A Crise do Estado e as Reformas Públicas ....................................................... 11 2.1.1. Crise do Estado ............................................................................................... 11 2.1.2. Crise e Redefinição do Papel do Estado ........................................................ 13 2.1.3. Reformas Públicas .......................................................................................... 16 2.1.4 A Reforma do Estado ....................................................................................... 17 2.2. Mudanças Organizacionais ................................................................................ 21 2.2.1. Os Desafios da Mudança ................................................................................ 25 2.2.2. Os Gestores como Agentes da Mudança ....................................................... 28 2.2.3. As Competências dos Gestores Públicos ....................................................... 33 Necessárias ............................................................................................................... 34 3. METODOLOGIA ................................................................................................... 36 3.1. A Natureza da Pesquisa .................................................................................... 37 3.2. Colecta de Dados ............................................................................................... 40 3.2.1. Procedimentos para a Recolha de Dados ...................................................... 43 3.3. Limitações da Pesquisa ..................................................................................... 45 3.4 Perfil dos Informantes da Pesquisa .................................................................... 46 4 - APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS ..................................................... 47 4.1. REFORMAS PÚBLICAS EM MOÇAMBIQUE ................................................... 47 4.1.1. A Estratégia Global de Reforma do Sector Público Moçambicano ................ 47 4.2. Reestruturação do Ministério da Agricultura ...................................................... 54 4.3. Análise das Percepções dos Dirigentes e Técnicos sobre o Processo de ....... 73 Reestruturação do MINAG. ....................................................................................... 73 4.3.1. Percepções sobre o Processo de Reestruturação do MINAG. ..................... 74 4.3.2. Alcance dos Objectivos da Reestruturação .................................................... 80 4.3.3. Participação dos Funcionários no Processo de Reestruturação. ................... 83 4.3.4. Dificuldades e Ganhos do Processo de Reestruturação. ............................... 85 4.3.5. Perspectivas sobre as Modificações e o Impacto da Reestruturação............ 92 5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ............................................................... 97 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................... 107
ANEXO 111
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1. INTRODUÇÃO
O processo de formação e desenvolvimento do Estado Moçambicano teve
suas raízes após a Independência do País em 1975, quando foi adoptado um
sistema político socialista, com uma economia centralizada, assumindo o Estado um
papel decisivo que lhe permitia intervir directamente no sector produtivo de bens e
serviços. Entretanto, este modelo foi, a partir de 1986, gradualmente substituído por
outro, de economia de mercado, que exigiu a redefinição das funções do Estado e
sua relações com a sociedade. Com vista ao êxito deste novo modelo, tornou-se
necessário dar início a uma profunda transformação nas instituições públicas do
Aparelho do Estado.
A Política Agrária e Estratégia de Implementação (PAEI), aprovada em
Outubro de 1995, estabeleceu objectivos de curto e longo prazos para o
desenvolvimento da agricultura do País, principal alicerce da economia
moçambicana, e um quadro para a introdução de uma reforma institucional no
Ministério da Agricultura - MINAG.
A reforma do Estado, iniciada em 2001 com o lançamento pelo então
Presidente da República Joaquim Alberto Chissano da Estratégia Global da Reforma
do Sector Público – EGRSP, 2001 – 2011, apresenta um verdadeiro diagnóstico da
“crise” por que passa o Estado Moçambicano e a Administração Pública, define
objectivos e estabelece directrizes para o Governo intervir de modo a efectivar a
reforma.
A Reforma do Aparelho do Estado tem por objectivo principal realizar
profundas mudanças a médio e longo prazos sobre as formas de organização
4
adoptadas pelo Estado Moçambicano para atender aos seus fins. Poderes muito
concentrados, exagerada burocratização, nepotismo, empreguismo, excesso de
cargos de confiança e desmedido controlo político fizeram parte do Estado
burocrático que hoje a reforma se dispõe a sepultar.
O novo Estado ambicionado pela sociedade Moçambicana pressupõe um
modelo capaz de assumir um projecto nacional de desenvolvimento e, por isso
mesmo, de um Estado que seja democrático e socialmente controlado. Isto significa
governar, gerindo a administração pública de forma flexível e eficiente, direccionada
para o atendimento ao cidadão.
O presente estudo procura compreender o processo de reforma institucional
do Ministério da Agricultura face às mudanças sociais, económicas e políticas
verificadas em Moçambique nos últimos 5 anos. Esta reforma preconiza mudanças e
melhorias em muitos aspectos e procedimentos organizacionais aos diferentes níveis
da administração pública do sector agrário. Deste modo, pretende-se identificar e
analisar quais as transformações empreendidas no MINAG assim como os
processos utilizados.
1.1. Situação Problemática
Na década de 80, segundo Bresser e Spink (2003), o tema que prendeu mais
atenção de políticos e de muitos economistas pelo Mundo, em decorrência da
eclosão da crise de endividamento internacional, foi o ajuste estrutural abarcando
igualmente ajustes fiscais.
Para os países africanos, esta crise fez-se sentir de forma peculiar, pois são
países em busca de desenvolvimento e sem capacidade interna de
5
autofinanciamento, daí serem os países mais endividados. Para fazer face a estas
crises e tendo em conta a necessidade de redefinição do papel do Estado na actual
conjuntura mundial, os governos no Mundo vêem-se obrigados a enveredar pelas
reformas globais de forma sustentável, com vista à melhoria da prestação de
serviços públicos em diferentes áreas de actuação.
Moçambique, como um país africano, obviamente afectado por esta crise e
havendo necessidade de crescimento sócio-económico, iniciou, em 2001, a reforma
do Sector Público, a qual definiu objectivos e estabeleceu directrizes para a reforma
da administração pública moçambicana. Segundo Bresser e Spink (2003), uma
nação só se faz através de um esforço concentrado em produção, desenvolvimento
económico e investimento social. Portanto, é justamente a partir desta linha de
raciocínio que o Governo lançou uma ampla reforma no sector público na
perspectiva de melhorar a prestação do serviço público moçambicano e facilitar o
desenvolvimento.
Após a Independência de Moçambique em 1975, o Governo adoptou um tipo
de organização política e económica centralizada. Com o fim do bloco socialista e
com a crescente globalização, Moçambique foi impelido, assim como outros países,
a procurar redefinir o seu novo papel, isto nos anos 80 e na década de 90.
Moçambique, como já foi referido, iniciou, neste período, seu processo de
reformas sectoriais. Portanto, o presente estudo tem como objecto a análise do
processo de reestruturação iniciado em 1999 no Ministério da Agricultura de
Moçambique.
Um outro factor que contribuiu para a realização desta pesquisa é a macro-
estrutura orgânica e o quadro legal das entidades que compunham o Ministério da
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Agricultura que, desde a Independência de Moçambique, vêm sofrendo numerosas
alterações. Reconhece-se, em termos gerais, que os órgãos centrais, subordinados
ao e tutelados pelo Ministério ainda não tinham encontrado uma estrutura estável
que lhes permitisse responder de uma forma dinâmica às mudanças políticas e
sócio-económicas no País e às demandas dos seus utentes. Perante esta realidade,
mostra-se relevante realizar o presente estudo para procurar compreender o
processo de reforma do Ministério, as mudanças, as transformações ocorridas e os
factores que influenciaram o processo de mudança.
Assim, coloca-se como questão de partida a seguinte: como se desenvolveu a
reestruturação do MINAG no quadro das mudanças empreendidas no Sector Público
moçambicano?
1.2. Objectivos
1.2.1. Objectivo Geral
No contexto apresentado, o objectivo primordial deste trabalho é analisar, na
perspectiva de dirigentes e funcionários, o processo de reestruturação organizacional
do Ministério da Agricultura no quadro da EGRSP.
1.2.1. Objectivos Específicos
Os objectivos específicos que orientam a realização da pesquisa são:
1. Identificar o processo de reestruturação organizacional empreendida no
MINAG no período de 1999 a 2004;
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2. Identificar os factores determinantes para atingir os objectivos da
reestruturação do MINAG;
3. Determinar o grau de participação dos funcionários e trabalhadores no
processo de reestruturação da instituição;
4. Identificar as mudanças ocorridas no Ministério e as dificuldades e
constrangimentos existentes no processo de reestruturação; e
5. Analisar as perspectivas face às modificações e o impacto dos resultados
alcançados com as transformações ocorridas no MINAG.
1.3. Justificativa
Há muitas razões que determinam a realização de uma pesquisa. Estas
podem ser classificadas em dois grupos, que não se excluem nem se opõem, sendo
a primeira razão de ordem intelectual (pesquisa pura ou básica), ou seja, o desejo de
se “conhecer” pela própria satisfação de “conhecer”. Envolve identificar, desenvolver
e testar teorias que sejam intelectualmente interessantes para o investigador e que
possam ter alguma aplicação no futuro (Gil, 1996).
A outra motivação é de ordem prática, ou seja, diz respeito à regulação de
uma “pesquisa aplicada”. Nesta, encontram-se inúmeras razões: a necessidade de
dar resposta àqueles problemas encontrados assim como subsidiar uma
determinada acção; ou ainda para prever acontecimentos, com vista a planejar uma
acção adequada. Podem-se ainda formular problemas voltados para a avaliação de
certas acções/programas, ou ainda, formular problemas referentes às consequências
de várias alternativas possíveis (Gil, 1996).
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O tema escolhido para este estudo foi definido pela sua relevância teórica,
assim como prática. A relevância teórica deriva do facto de se estudar um assunto
ainda não explorado de maneira significativa nas pesquisas no País e pela
premência do tema em estudos mundiais.
Com relação à relevância prática da pesquisa, esta reside no facto da
instituição estudada ser uma importante prestadora de serviços para o sector público
agrário, visando o desenvolvimento rural. Ela é responsável pela elaboração do
planejamento daquele sector, actuando também como fonte de disseminação de
informações agro-pecuárias. Desta forma, o presente estudo é fundamental para
que, ao se conhecer melhor a realidade da instituição, esta possa actuar mais
efectivamente no contexto onde está inserida, contribuindo assim para a redução da
pobreza, que constitui o maior desafio enfrentado em Moçambique.
Uma outra motivação para a presente pesquisa relaciona-se com a
constatação de que a estrutura organizacional do MINAG, desde a Independência do
País, vem sofrendo constantes alterações.
Portanto, nesta pesquisa busca-se a compreensão das constantes mudanças
na estrutura do MINAG. Embora algumas análises sobre a reforma do sector público
já tenham sido realizadas, a questão da reforma é um assunto ainda novo e ainda
carece de estudos mais aprofundados. Esta constitui, portanto, uma das motivações
para a realização desta pesquisa em particular como forma de contribuir para a
reflexão sobre o tema.
A relevância deste estudo reside ainda no facto de se buscar maior
entendimento sobre a dinâmica das reestruturações orgânicas empreendidas pelo
Ministério ao longo de sua existência vis-à-vis as experiências de reformas do sector
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público levadas a efeito em outros países. Os resultados obtidos permitirão
sistematizar os conhecimentos e experiências adquiridas neste processo e que este
conhecimento contribua para subsidiar a planificação futura da instituição e outras
reestruturações públicas no País.
Espera-se ainda que, através da pesquisa, seja possível aprofundar o
conhecimento sobre modelos e processos das reformas no sector público, assim
como identificar e compreender suas características, factores considerados
facilitadores ou condicionantes das mudanças ocorridas.
1.4. Estrutura do Trabalho
O trabalho é composto por 5 capítulos, sendo o primeiro deles destinado à
caracterização do problema identificado como oportunidade de estudo, à definição
dos objectivos gerais e específicos, justificativas para o desenvolvimento do trabalho
e sua estrutura.
O capítulo 2 descreve a literatura pesquisada sobre o tema, registrando os
conceitos teóricos que serviram como base para o desenvolvimento do trabalho.
Inicialmente, discute-se a crise do Estado e as reformas públicas. Considerando o
objectivo do trabalho, buscou-se referências bibliográficas relativas ao tema da
mudança organizacional, com vista a uma melhor compreensão das influências que
uma iniciativa desse tipo pode causar em diferentes aspectos de uma organização.
O capítulo 3 relata a metodologia utilizada, explicitando o delineamento da
pesquisa, a definição do perfil dos entrevistados, a colecta dos dados e as limitações
do trabalho.
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No capítulo 4, apresentação e análise do caso “Reestruturação do Ministério
da Agricultura”, considera-se o histórico de reestruturação da instituição e o registro
dos dados relativos aos questionamentos realizados.
As conclusões são apresentadas no capítulo final, que inclui também
sugestões para trabalhos futuros.
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2. REVISÃO DA LITERATURA
Neste capítulo, são discutidos alguns aspectos relativos à crise do Estado no
quadro da Reforma, bem como uma revisão da literatura existente sobre o assunto.
A primeira secção inicia a discussão de como diferentes autores abordam o tema.
Procurou-se mostrar a importância deste para os acontecimentos nas organizações
do sector público. A segunda secção fornece as principais perspectivas para o
estudo das reformas públicas e as reformas administrativas e, na secção seguinte,
são apresentados e discutidos os desafios da mudança.
2.1. A Crise do Estado e as Reformas Públicas
2.1.1. Crise do Estado
O final do século XX trouxe imensas transformações de ordem económica,
social e política em todo o Mundo. Particularmente no caso de África, estas
modificações mostravam-se urgentes devido às crises que o continente enfrentava.
Deste modo, governantes, políticos, economistas e investigadores contemporâneos
se viram na necessidade de analisar a situação que se colocava ao papel do Estado
e repensá-lo segundo uma nova conjuntura internacional.
Na óptica de Calame (2001), a queda do Socialismo na década de 80 e o
movimento tendente a imprimir uma nova ordem económica através da globalização,
ou seja, a mundialização reduzida à livre comércio internacional, que teve influência
na degradação das economias a nível global, contribuíram para as transformações
que vêm ocorrendo actualmente.
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A escala e a intensidade dos problemas que se verificaram em todo o Mundo
no final da década de 80 configurou uma crise de múltiplas dimensões. O mesmo
assunto é abordado por Duque (1997), que considerou que as crises manifestaram-
se nos altos índices de inflação, elevado endividamento externo, recessão
económica e altos níveis de desemprego, desta forma obscureceu a percepção de
seus componentes político e institucional, cuja principal expressão é a crise do
Estado, foram motivos mais do que suficientes que induziram os governos a
enveredar pelas reformas nos últimos tempos.
As crises que os Estados enfrentaram nessa época foram entendidas como
problemas fiscais e institucionais. É relevante reconhecer que uma crise fiscal tem
raízes profundas, razão pela qual não pode ser reduzida a um fenómeno conjuntural,
embora o seu agravamento esteja relacionado a dificuldades do presente contexto
internacional.
Assim sendo, a crise do Estado não pode ser vista apenas como resultado
dos impasses associados aos sucessivos choques externos que marcaram as
últimas décadas. Além da dimensão externa, é preciso levar em conta os aspectos
internos relacionados, especialmente para os africanos como o caso da decadência
económica, dos conflitos.
Bucci (2002), na sua pesquisa sobre as políticas públicas, considera que a
crise do Estado nos anos 80 e 90 reconhecida a súbita alteração da dinâmica
financeira ou pela incapacidade das instituições de adaptar-se ao acelerado ritmo de
transformações sociais e económicas e que não era possível manter a equação que
relaciona economia, política e direitos nos mesmos termos que no período dos trinta
anos atrás. Assim, surge na pauta das discussões económicas e políticas a
necessidade de redefinição do papel do Estado.
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Segundo o mesmo autor, neste processo de redefinição do papel do Estado,
seja voluntário ou imposto pelas circunstâncias mundiais, fez-se necessário redefinir
também o papel da administração pública, da máquina que o faz funcionar as
instituições do Aparelho do Estado.
2.1.2. Crise e Redefinição do Papel do Estado
A questão da redefinição do papel do Estado já se impunha com a crise do
modelo burocrático, altura em que se constatou a necessidade de rever o papel do
mesmo devido às transformações que ocorriam nas sociedades. Em meados da
década de 70, mais concretamente a partir da crise do petróleo, em 1973, o antigo
modelo de intervenção estatal foi colocado à prova. Segundo Graham, Cole e Steve
(1994), foi neste período em que não só os países capitalistas desenvolvidos, mas o
bloco socialista e parte do Terceiro Mundo atingiram altíssimas taxas de
crescimento. Nessa época, o contínuo sucesso que se estendeu por 30 anos foi a
existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado que
proporcionou, directa ou indirectamente, as condições para a prosperidade
económica e o bem-estar social de muitas nações.
Na óptica de Bresser (1998), o tipo de Estado que começava a se esfacelar
em meio à crise dos anos 70 apresentava três dimensões: económica, social e
administrativa que se encontravam interligadas. O que contribuiu fortemente para
detonar a crise do Estado foram quatro factores sócio-económicos. Na análise dos
mesmos autores, o primeiro foi a crise económica mundial, iniciada em meados da
década de 70 e agravada ao longo dos anos 80. Um outro factor é que a economia
mundial enfrentou um grande período recessivo, mesmo que fracamente revertido
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nos últimos anos, e nunca mais retomou os níveis de crescimento atingidos nas
décadas de 50 e 60.
A crise fiscal também contribuiu de forma decisiva para o enfraquecimento
dos alicerces do antigo modelo de Estado, pois foram décadas de crescimento, em
que a maioria dos governos não tinha mais como financiar seus déficit. e os
problemas fiscais tendiam a se agravar. Desveaux (1994, 30) afirma que “Os
Estados estavam ainda sobrecarregados de actividades, acumuladas ao longo do
pós-guerra, com muito a fazer e com poucos recursos para cumprir todos os seus
compromissos”. Além disso, os grupos de pressão, os clientes dos serviços públicos
e todos os beneficiários das relações neocorporativas então vigentes não queriam
perder o que, para eles, eram conquistas e que, para os neoliberais, eram grandes
privilégios.
Ainda segundo Bresser (2001), o terceiro factor detonador da crise do Estado
foi o que se chamou de situação de “ingovernabilidade”, ou seja, os governos
estavam inaptos para resolver seus problemas. E, por fim, a globalização e todas as
inovações tecnológicas que transformaram a lógica do sector produtivo também
afectaram profundamente o Estado.
Pode se verificar que a crise do Estado afectou directamente a organização
das burocracias públicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais
déficit. O corte de custos virou prioridade, os famosos Estados mínimos que os
parceiros multilaterais exigiam aos governos em vias de desenvolvimento como
forma de financiar os seus programas.
Relativamente à administração pública, isso produziu dois efeitos, a destacar,
primeiro, a redução dos gastos com pessoal, que era vista como uma saída
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necessária. Os discursos das administrações de Thatcher e Reagan representaram o
ponto máximo dessa tendência. Segundo, a necessidade de aumentar a eficiência
governamental, o que, para boa parte dos reformadores da década de 80, implicava
uma modificação profunda do modelo weberiano, classificado como lento e
excessivamente apegado a normas. Em suma, considerava-se o antigo modelo
ineficiente.
Pode-se considerar que a visão negativa a respeito da burocracia não se
vinculava apenas às teorias intelectualmente mais elaboradas. Verifica-se que o
senso comum contra a burocracia se expandiu rapidamente no final da década de 70
e no começo da de 80. Nos Estados Unidos, o sentimento anti-burocrático tomava
forma, contribuindo para piorar a imagem da burocracia, ainda pelo facto de ela ser
classificada na época como um grupo de interesse do que como um corpo técnico
neutro a serviço dos cidadãos Costa (2000).
Portanto, verificava-se que com a escassez de recursos públicos, advento da
crise fiscal, o enfraquecimento do poder estatal e o avanço de uma ideologia assente
na privatização, notava-se claramente que o modelo burocrático entrava em uma
profunda crise que veio a acelerar as reformas dos Estado e em busca de uma
redefinição do seu papel perante as exigências do mundo em globalização. Também
mostra-se relevante lembrar que esse processo não ocorreu nem no mesmo
momento histórico nem da mesma forma nos diversos países. Para o caso de
Moçambique, que ascendeu à independência em 1975, estas crises desde logo se
fizeram sentir e o País procurou adoptar o modelo que ajudaria no progresso
económico e social.
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2.1.3. Reformas Públicas
A administração pública, segundo Diniz e Azevedo (1997), sempre esteve
envolvida em processos de modificações que trouxeram impactos tanto para as
organizações públicas como para as estruturas de funcionamento do sector público.
O principal pressuposto dessas reformas é que elas são formuladas e
implementadas, em princípio, com o objectivo de superar as dificuldades gerenciais e
organizacionais existentes no sector público, procurando-se melhorar a prestação de
serviços.
A realização destas reformas é precedida de políticas e acções
governamentais voltadas para dar maior capacidade gerencial e governabilidade e,
também, ampliar a capacidade de governação no que se refere à implementação das
políticas públicas. Deste modo, estas reformas administrativas acabam
impulsionando, também, as mudanças nas legislações, regulamentos e adopção de
novas técnicas de trabalho, aperfeiçoamento das estruturas administrativas e
institucionais do aparelho do Estado e a modernização administrativa, sendo
actualmente o último objectivo.
No campo teórico e conceptual, segundo Caiden (1991), os processos de
modernização administrativa vêm sendo acompanhados pela evolução da
administração pública enquanto área de conhecimento, na medida em que os
momentos políticos paradigmáticos determinam modelos de gestão pública. Com
efeito, os estudos de administração pública mostram que, na sua evolução, a
disciplina é efectivamente marcada em certos períodos pela ênfase em uma
abordagem ou campo teórico, podendo-se, metodologicamente, demarcar etapas
distintas em cada um desses momentos, defende o mesmo autor.
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No momento da formação da administração pública moçambicana, imprimiu-
se uma ênfase na divisão política administrativa, época da revolução socialista que
durou até à década de 80, momento em que ocorreu uma mudança da política
económica do País, ou seja, de uma economia centralizada para uma economia de
mercado apoiada pelas instituições de Bretton Woods agravando o endividamento
do país e deixando-o com um elevado índice de dívida pública.
A administração pública herdada do colonialismo e os problemas decorrentes
da guerra de desestabilização no período pós-Independência fizeram com que o
País atravessasse uma grande crise, até à assinatura do acordo de paz, em 1992. A
partir daí, foram criadas condições politicamente favoráveis para que o governo
pudesse redefinir o novo papel do Estado num mundo globalizado.
Portanto, reformar é uma tarefa de qualquer que seja o Estado que procura
melhorar as condições favoráveis para uma prosperidade contínua e sustentável dos
cidadãos, sendo necessária a criação de instituições que prestem serviços de melhor
qualidade aos mesmos e também respostas a um processo sócio-político-económico
mundial.
2.1.4 A Reforma do Estado
A questão da reforma do Estado é, na actualidade, um dos temas que se
coloca aos governantes em muitos países em desenvolvimento como um grande
desafio. Constitui, portanto, um dos principais assuntos nas agendas face à
necessidade redefinição das suas instituições e revisão dos procedimentos
administrativos. Coe (1997) considera que a Reforma do Estado é uma verdadeira
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reformulação das instituições nacionais e da relação destas com a sociedade. Afirma
ainda que:
“A reforma do Estado é a grande reforma que temos pela frente. Ela deverá ser iniciada, mas jamais poderá ser concluída no curto prazo. No médio prazo, ela pressupõe quase que uma refundação da res publica, a mudança das relações do Estado com a Sociedade e a gestação de um novo modelo de Estado. No longo prazo, as exigências da radicalização da democracia tendem a transformar a reforma política e a reforma do Estado numa verdadeira reforma da política, com a instalação de um regime de minorias, a combinação do sistema representativo com o participativo e a introdução do chamado co-governo – o que exigirá a completa reformulação dos partidos e dos processos eleitorais e a criação de novas instituições políticas.” (COE 1997, 23)
Assim, estas reformas pressupõem também uma reforma administrativa que
tem implicações na reestruturação do País, pois, busca-se com elas a redução da
interferência do Estado na economia, a redução do déficit público e, naturalmente, a
melhoria na qualidade e eficiência dos serviços públicos e prováveis alterações nos
mecanismos de controlo dos recursos públicos com a modernização das instituições.
Bresser (1998), na sua abordagem sobre o tema, defende que a reforma do
Estado exige mudanças na legislação, nas políticas, nos regulamentos e nas
técnicas e formas de trabalho da administração pública, com o objectivo primordial
de melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços prestados à sociedade. Para
isso, são necessárias várias acções e programas envolvendo tanto o Estado quanto
a sociedade. Contudo, seu sucesso está intimamente ligado a uma reforma na visão
dos agentes públicos e sua forma de administrar, deixando de lado a tradicional
burocracia do passado que se caracteriza mais como um atraso do que um
progresso na arte de bem administrar a coisa pública.
O mesmo autor defende que estas reformas devem pautar pela
descentralização do Estado, estimular a privatização de actividades económicas
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competitivas sustentáveis em regime de mercado, transferir as funções do poder
central para entes intermediários e locais, eficiência nas actividades administrativas,
incentivo à gestão directa pelas comunidades locais, investimento na capacitação
profissional de agentes e servidores administrativos, criação de carreiras específicas
para altos gestores, simplificação dos procedimentos e tramitação de processos
administrativos. Estas mudanças, certamente terão por consequência os benefícios
desejados em prol do objectivo maior do Estado na sua função social, posição
igualmente defendida por Calame (2001).
Nestas reformas, é importante que o Estado abandone o papel de executor ou
prestador directo de serviços para se colocar como agente regulador e provedor ou
promotor destes, em cuja função o Estado continuará a subsidiá-los, facilitando a
oferta, ao mesmo tempo, do controlo social directo e a participação activa da
sociedade.
Na óptica do Caiden (1991), que analisou uma ampla amostra de estudos de
casos de reformas administrativas em diferentes contextos, as reformas
administrativas, que são, na realidade, tentativas de desinstitucionalização, falham,
pois ocorrem em ambientes altamente institucionalizados, os quais as inibem.
Outra explicação pode ser encontrada na pesquisa do Duque (1997), que
apresenta como mecanismo causal a "resistência de interesses organizados a
tentativas de reforma". Para este autor, as reformas enfrentam resistência
organizada por três razões específicas: Primeiro, os interesses organizados
procuram manter os benefícios da manutenção do status quo (baixa performance no
aparato burocrático); segundo, pela oposição calculada à mudança; e, terceiro, pela
reduzida habilidade dos interesses organizados em promover mudanças.
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Outro tipo de argumento é o das ondas de reforma, assunto abordado
também por Bento (2003), pelo qual as reformas geram mais reformas e, quanto
mais a administração pública é reformada, mais se pensa na necessidade de
reforma. O mecanismo causal fornecido para explicar essa necessidade é o de que
as reformas geram consequências não antecipadas e de que elas são, na verdade,
resultantes de uma competição entre ideias conflitantes. Qualquer que seja a
natureza de uma política, esta exclui outras ideias, as quais entram em cena numa
nova política de reforma.
Outros autores que pesquisaram o tema, Grahan, Cole e Steve (1994),
apresentam duas explicações para os problemas de implementação das reformas:
as reformas não são capazes de manter a atenção dos actores estratégicos para dar
continuidade a elas e as reformas têm grande escopo, múltiplos objectivos e
desencadeiam processos de oposição combinados a efeitos não antecipados. Outro
conjunto de explicação aponta para o facto de que as reformas são políticas com
grande teor de contradição, ambiguidade e incerteza e, por isto, elas têm
oportunidades reduzidas de obter sucesso na implementação.
Portanto, estas modificações devem merecer uma redobrada atenção pelo
facto de que as reformas administrativas geram uma maior necessidade de controlo
e coordenação para reduzir os problemas de ambiguidade e incerteza. Nesta
perspectiva, as políticas de reformas tendem a desencadear um conjunto de forças
que se podem classificar de centrípetas e centrífugas, as quais tornam bastante
complexa e problemática a implementação das mesmas.
As reformas, por sua complexidade, considera Bertero (1985), demandam, por
si só, um alto grau de cooperação entre os interesses dos actores estratégicos, o
qual usualmente demanda um grande senso de coordenação por parte das
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organizações que estejam implementando tais reformas, factores peculiares num
processo de modificações.
Uma outra explicação avançada por Kotter (1997) para o mesmo fenómeno
reside no que consideraram “raising expectations” (expectativas crescentes),
envolvidas nas reformas administrativas. Para estes autores, tais expectativas, em
geral, inibem as mudanças, ou seja, as reformas administrativas geram normalmente
um alto nível de expectativa nos actores estratégicos, difícil de ser atendido, o que
incentiva a falta de cooperação e, consequentemente, a falha sequencial, sendo uma
preocupação dos reformistas.
Portanto, estas reformas do Estado pressupõem mudanças a serem
empreendidas nas instituições públicas. Assim sendo, é colocado um desafio aos
gestores do processo com vista a melhor implementação, pois as mudanças
pressupõem alteração, a modificação que gera incerteza e, como envolve diferentes
actores, é um processo que deve ser delicadamente tratado, assunto que é discutido
a seguir.
2.2. Mudanças Organizacionais
Antes da discussão de mudanças, é importante definir o conceito de
“mudança”. Segundo Araújo (1982), a mudança numa organização é qualquer
alteração significativa, que deve ser articulada, planificada devidamente e
operacionalizada por pessoas dentro da organização e fora dela e também que
tenha o apoio e supervisão da administração superior e para que possa atingir, de
forma integrada, as componentes relativas ao comportamento, tecnologia e
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estratégias. Nesta óptica, considera-se “mudança” para esta pesquisa as alteração e
a transformação que estão ocorrendo numa instituição pública no quadro da reforma
pública global com vista à modernização e melhoramento contínuo do desempenho
do sector.
A mudança organizacional, segundo o Hall (1984), ocorre como um processo
de modificação parcial ou total da estrutura, dos processos e/ou da cultura,
ocasionado por mudanças ambientais, alterações internas, como crescimento e ciclo
de vida ou disputas de poder, para a persecução dos objectivos de maneira mais
eficaz. Defende ainda o mesmo autor que as organizações podem ser agentes de
mudança, assim como resistentes a elas.
Wood (1995) apresenta no Quadro 1, abaixo, a visão de diferentes autores
sobre o conceito de mudança organizacional. Pretende, assim, fornecer elementos
conceptuais diferenciados por autores para permitir a visualização dos diversos
enfoques de forma cronológica nas três últimas décadas – 1974 a 1991. É relevante
frisar que este exercício não esgota as abordagens sobre o tema, mas pretende
mostrar a diversidade de considerações sobre a mudança organizacional neste
período, o que enriquece a análise e formas de compreender o presente trabalho de
pesquisa.
Quadro I: Considerações de Diferentes Autores sobre Mudança Organizacional
Autores Considerações sobre Mudança Organizacional Basil e Cook-
1974 Referem os elementos de mudança: tecnológico, comportamento
social e as instituições e estruturas.
Land e Jarman 1974
Adoptam a tipologia de ciclos de três fases de crescimento e mudança: • formação, • regulamentação, e • Integração.
23
Marsh - 1981 Destaca que as organizações estão em contínua mudança, mas essas mudanças não podem ser arbitrariamente controladas.
Kanter - 1984
Afirma que os conceitos e visões que dirigem as mudanças devem basear-se nas tradições e pontos fortes da organização. Há de se considerar no processo os aspectos conceptuais, culturais e intelectuais envolvidos.
Prigogine e
Stender -1984 Acrescentam conceitos para adequar a uma imagem mais abrangente da realidade, que englobe as características actuais de mudança acelerada, desordem, instabilidade e não-equilibrado.
Kiel - 1984 Refere que muitas organizações têm carácter não-linear e encaram a estabilidade como prejudicial à evolução.
Want - 1990
Categoriza cinco tipos de mudança: • Por opção –quando não ha nenhuma pressão, • Operacional – para colmatar deficiências específicas, • Direccional – para alterar estratégia, • Fundamental – quando se altera a própria missão, • Total – casos críticos (a falência).
Ginsberg e
Buchhoz -
1990
Demonstram que a prática de uma abordagem integrada, que incorpore as várias correntes de pensamento, os teóricos da adaptação racional que vêem as organizações como prontas para mudar e os teóricos da selecção natural que visualizam complexas redes de comportamento das instituições que comprometem a capacidade de mudança.
Kelly e
Amburgey -
1991
Estabelecem o princípio de inércia organizacional; a habilidade das organizações formais de agregar confiabilidade e racionalidade a suas acções requer a existência de estruturas estáveis, reprodutibilidade e padrões, implicando resistência à mudança. Os autores indicam a necessidade de se considerar uma perspectiva histórica de análise, introdução do conceito de “momentum” ao princípio da inércia.
Brown - 1991 Explora o impacto das inovações tecnológicas
Harari - 1991
Critica a adopção de planos que se apoiam em modas passageiras; a mudança organizacional deve ser encarada como processo e caracterizada pelo princípio de melhoria contínua.
Herzog - 1991
A mudança no contexto organizacional engloba alterações fundamentais no comportamento humano, dos padrões de trabalho e nos valores em resposta a modificações ou antecipando alterações estratégico, de recursos ou de tecnologia. Considera que a chave para enfrentar com sucesso o processo de mudanças é o gerenciamento das pessoas, mantendo alto nível de motivação e evitando desapontamentos. O grande desafio não é a mudança tecnológica, mas mudar as pessoas e a cultura organizacional, renovando os valores para ganhar vantagem competitiva.
Huey - 1991
Apropria-se do conceito desenvolvido por Thomas Kuhn sobre paradigmas na ciência para mostrar como as mudanças são necessidade de que isto ocorra para que a inércia organizacional seja vencida e dê lugar a novos padrões.
FONTE: Wood (1995) – Mudança organizacional: aprofundando temas actuais em administração de
empresas.
24
O quadro acima permite constatar que as considerações sobre o processo de
mudança organizacional identificam elementos variados e, segundo os autores,
podem ser de natureza tecnológica, comportamental ou social. As mudanças podem
pertencer a categorias diferentes como: por opção, operacional, direccional,
fundamental ou total. Alguns autores reforçam os elementos culturais, humanos,
condicionando o sucesso da mudança à gestão das pessoas ou desenvolvendo o
conceito de quebra de paradigmas e a necessidade de que isso ocorra para que a
inércia organizacional seja quebrada.
Estes autores destacam o carácter da mudança como dependente de alguma
variável que necessita ser mudada. Além dos autores citados no quadro, Motta
(1997) apresenta uma visão mais completa da mudança, quando relacionada com
alguma variável (estratégia, estrutura, tecnologia, Homem, cultura e política).
Contudo, a perspectiva humana e cultural parece ser a que mais se identifica
com os objectivos da pesquisa, pois prioriza a análise dos comportamentos
individuais e, principalmente, a comunicação e relacionamento grupal. Assim, para
se proceder à mudança organizacional, acredita-se ser necessário alterar atitudes,
internalizar valores e alterar a forma de participação dos indivíduos, principalmente o
processo de tomada de decisão em grupo.
A questão da mudança organizacional segundo Wood (2000) ganhou
diferentes contornos nos últimos anos: “O aumento da instabilidade ambiental e
particularmente o acirramento da competição colocaram a questão da mudança
como central para a sobrevivência das organizações. O foco passou a ser mudar
para criar uma performance competitiva.” ( WOOD, 2000, 239).
25
Afirma ainda o mesmo autor que os processos de planificação de mudança
existem pelo menos desde a década de 50, no entanto, sua actual tipicidade são
produtos típicos dos anos 80, cujo amadurecimento é fruto de algumas condições
específicas, caracterizadas por:
• condições macro-ambientais, que têm levado as organizações a
experimentar mudanças qualitativas e quantitativas sem precedentes;
• evolução de um conjunto de conhecimentos que trouxeram elementos
para a compreensão da dinâmica interna das organizações;
• amadurecimento de algumas técnicas e conceitos, como
enriquecimento de tarefa ou trabalho participativo;
• esgotamento dos modelos baseados na visão de organização-máquina
e essencialmente assentados na ideia de mudança estrutural (WOOD,
2000, 245).
2.2.1. Os Desafios da Mudança
A mudança aparece não só como inevitável mas necessária à sobrevivência,
pois os factos se alteram com velocidade e a intensidade das inovações tecnológicas
já não deixa alternativas senão a de segui-la com a própria rapidez.
Motta (1997), Tapscott e Caston (1995) nas suas pesquisas sobre a
transformação organizacional, consideram que, na actualidade, tornou-se imperioso
as mudanças tanto na área empresarial quanto no sector público. Pois, nas últimas
26
décadas, a ideia de transformar a sociedade e de reconstruí-la segundo novos
parâmetros inspirou modelos de acção social.
Autores como Katz e Kahn (1987) sugerem que as principais razões para que
ocorram mudanças organizacionais são as pressões externas advindas do ambiente
no qual a organização está inserida e as forças internas, provenientes de diversas
fontes dentro da organização. Contudo, Tavares (2005) considera que nenhuma
mudança é a última, sendo quase impossível um modo estático de administrar.
Salientam ainda que mudar é difícil, pois a maioria das pessoas e organizações se
conforma com a maneira como os negócios ou processos são conduzidos, pois
implica mudar os hábitos e modelos de comportamento. Além disso, o conceito de
mudança engloba o futuro, isto é, o desconhecido, trazendo incerteza e reacção a
cada acção empreendida.
Na óptica de Motta (1997) e Davis e Newstrom (1998), as origens mais
comuns das resistências são: o receio do futuro, ou seja, como o Homem ainda não
pode prever o futuro, ele cria imagens diversas e, em muitos casos, essas imagens
podem ser ameaçadoras ao equilíbrio existente; é assim que se observam
manifestações contrárias à mudança procurando demonstrar que elas possuem
muitas desvantagens associadas. A recusa ao ónus da transição constitui um outro
elemento que origina a resistência, pois a mudança é vista como uma promessa
futura de melhores resultados, de maior eficiência e de satisfação pessoal. Para tal,
passa-se por caminhos difíceis e incertos e muitas pessoas tentam evitar esse ónus,
indo por caminhos mais fáceis e já conhecidos. A acomodação ao status funcional, o
apego das pessoas às conquistas obtidas, tais como a estabilidade, a regularidade
de renda, o poder, o prestígio e menor pressão de trabalho, constituem os principais
elementos que originam a resistência à mudança. E, finalmente, o receio do passado
27
é um elemento que pode originar a resistência, sobretudo para pessoas que já foram
atingidas negativamente por experiências de mudanças.
Considera ainda o mesmo autor que “Em geral, as preferência, satisfação ou
insatisfação com novidades ou ideias novas constituem traços individuais das
pessoas e manifestam-se em qualquer meio em que se inserem os indivíduos.”
(MOTTA, 1997, 23). Neste caso, se a rejeição à novidade é uma característica
individual, significa que a aceitação da mudança ocorre no plano das ideias.
Portanto, para se obter sucesso é necessário que as pessoas aceitem a ideia nova
como algo positivo perante seus hábitos de pensar e de agir; esta é a parte mais
difícil num processo de mudança, pois envolve sentimentos, filosofia de vida,
conceitos pré-existentes sobre a realidade e a experiência de vida de cada pessoa.
A mudança é iniciada através de obtenção de informações, ou seja, do
conhecimento do que está a acontecer na instituição. Esta informação pode vir de
diversas fontes, mas o que conta é o conhecimento do que está ocorrendo. A fase
seguinte considerada delicada é a “atitude”, em que se põem à prova as formas de
pensar, as crenças e os valores de cada indivíduo, o que significa que os
conhecimentos obtidos vão ser contrapostos aos valores e crenças e, caso estas não
estejam de acordo, o processo de mudança não ocorrerá, pois não faz sentido
mudar aquilo em que não se acredita.
Nos casos em que os conhecimentos adquiridos estão em conformidade com
as atitudes, aí, sim, é possível iniciar um processo de mudança, pois há condições
favoráveis para o efeito e o indivíduo ganha a consciência da necessidade de
mudança. Nesta fase, as lideranças desempenham um papel crucial com vista a criar
um ambiente favorável e de confiança junto aos diferentes actores através do
processo de comunicação. Em seguida, o importante é fazer-se o diagnóstico dos
28
reais problemas da instituição, para se poder prestar mais atenção aos casos mais
delicados claramente identificados. Para a fase de implementação das mudanças, é
necessário assegurar que exista uma equipa capaz de gerir perfeitamente o
processo e que todos os actores tenham o conhecimento claro e efectivo de todas as
etapas da reforma, para minimizar a resistência à mudança. Implementado o
processo, é necessário assegurar que os ganhos e resultados obtidos sejam
capitalizados, utilizados métodos para reforçar e sustentar a mudança.
Segundo Tavares (2005), um dos factores críticos de sucesso duma reforma é
a identificação de como as pessoas que fazem parte da organização compreendem,
acreditam e assumem o processo de mudança como sendo seu também. Neste
sentido, o papel dos gerentes é fundamental em todas as etapas, trazendo à
consciência factores e dimensões humanas que não podem ser esquecidas nesta
trajectória.
No quadro das mudanças e tratando-se da reestruturação de uma
organização pública, é importante estabelecer a consciencialização sobre a
necessidade de introduzir o processo da mudança criando um ambiente favorável
para mesma e envolvimento no processo das pessoas e unidades que, dentro da
organização, jogam papéis importantes. Portanto, a liderança deve ser exercida de
forma efectiva para que as decisões ocorram em tempo útil no processo e que os
dirigentes estejam comprometidos.
2.2.2. Os Gestores como Agentes da Mudança
A liderança num processo de reestruturação desempenha um papel decisivo,
uma vez que os líderes são os principais responsáveis pelas mudanças nas
29
organizações, criando condições favoráveis para que ocorram através de uma
efectiva comunicação. Esta liderança é exercida através de acções e de palavras
capazes de exercer influência sobre o pensamento e comportamento de outros, sem
descurar a componente participativa.
Tendo em conta que o ambiente em constante alteração tem levado as
organizações a buscar alternativas que possibilitem a antecipação ou a adaptação
às mudanças, a capacidade dos gerentes de reconhecer e interpretar esse ambiente
torna-se determinante para a sobrevivência das mesmas. Stoner e Freeman (1995)
consideram que, tradicionalmente, os gestores focalizam suas actividades na
previsão, organização, direcção e controlo. Esta visão vê o gestor como um decisor
racional, um planejador sistemático e um supervisor eficiente das actividades
organizacionais, posição igualmente defendida por Becker, Huselid e Ulrich (2001) e
Kotter (1997).
Por outro lado, quando Drucker (1989) descreve o que os gerentes realmente
fazem em seu trabalho sugere que eles se ocupam não só com estas actividades
que costumam caracterizar o trabalho gerencial, como planeamento, organização e
controlo, mas, sobretudo, de actividades voltadas para relacionamentos
interpessoais, transferência de informações e tomada de decisões. Deste modo,
gestor que desempenha diferentes papéis dentro da organização, sendo o primeiro o
interpessoal, que existe como decorrência directa da autoridade e status que lhe são
concedidos em função de sua posição hierárquica formal, envolvendo basicamente
suas relações pessoais dentro e fora da organização. O segundo considera que seja
o papel de fornecer informações, explicadas em função dos contactos decorrentes
do papel essencialmente interpessoal por ele exercido. O terceiro papel é o
30
decisório, já que a sua autoridade formal e a sua situação privilegiada dentro da rede
de informação exigem que ele opine e decida sobre os caminhos da organização.
Katz (1998) procura explicar o trabalho de um gestor através dos conceitos de
cargo e agenda. O cargo é representado pelas demandas, restrições e escolhas.
Quanto à agenda, é o processo pelo qual o gerente decide o que fazer, ou seja, são
suas estratégias pessoais para realizar escolhas. Na mesma linha, encontramos
Bergamini (1997), que considera que a acção do gerente baseia-se em três pontos
principais, nomeadamente: estabelecimento de uma agenda, construção de redes de
contactos e implementação das agendas. Porém, para este autor é preciso
reconhecer os desafios e dilemas enfrentados constantemente pelos gerentes: 1)
saber o que fazer com a incerteza, ambiguidade e excesso de informações, e 2)
alcançar resultados com um grupo diversificado de pessoas.
Mintzberg (1995), Katz e Kahn (1999) e Etzioni (1984) sugerem que existe
grande distância entre a visão tradicional e os comportamentos reais dos gestores,
indicando que gerir é mais uma “arte” do que uma “ciência”. No entanto, nenhuma
dessas visões é suficiente para revelar a natureza do trabalho de gestor. Pensar,
decidir, agir, fazer acontecer e obter resultados é parte fundamental da natureza do
trabalho de gestor, permitindo que os gerentes adquiram novos conhecimentos,
atitudes e valores em relação ao trabalho, fortaleçam a capacidade de análise de
problemas, tomem consciência de alternativas comportamentais, conheçam melhor
seus próprios estilos de gerência e adquiram habilidades para intervir de forma mais
eficiente e eficaz nos contextos gerenciais.
É relevante frisar que as constantes e aceleradas transformações em todos os
cenários na actualidade, o aumento da competitividade e a necessidade de
sobrevivência têm levado as organizações a monitorar seu ambiente externo e
31
interno. Com isso, não é possível negligenciar o potencial do gestor como agente de
mudanças. Planeamento, inovação e participação constituem elementos importantes
da actuação gerencial, sendo, por isso, vital. Destaca-se ainda que deve funcionar
de maneira sistémica, envolvendo o ser humano em todas as suas dimensões.
Portanto, enfrentar mudanças e superar as diferentes manifestações de resistência
tem sido um dos principais desafios dos gerentes e das organizações envolvidos
neste processo de reformas nos tempo que correm.
Segundo Virtanen (2000) as mudanças organizacionais afectam a atmosfera
das organizações públicas, de acordo com este autor:
“Os gestores públicos sentiram instintivamente que a pergunta não é somente sobre o que eles devem ser capazes de fazer, mas também, sobretudo, sobre como eles devem pensar e no que eles devem acreditar. A sua competência foi questionada profundamente. (...) Isto muda o tradicional orgulho profissional do compromisso normativo para o compromisso estratégico. Muitos pensam que compromisso estratégico não é de fato compromisso. Enquanto se espera que compromisso estratégico se torne parte da competência do gerente público, muitos gerentes públicos estão convencidos que a ética do serviço público e a especificidade do sector público estão sendo jogados fora.” (VIRTANEN 200, 34)
De acordo com Davis Newstrom (1998), desde meados do século passado
são registradas resistências de gerentes para a adopção de novas políticas. Apesar
de serem vistos como “agentes de mudança”, que devem fazer com que suas
equipes aceitem novas políticas, enfrentam, ao mesmo tempo preocupações em
relação à perda do próprio poder. Esses autores destacam que, no momento actual,
os gestores estão deixando de ser conhecidos como “peritos técnicos”, mas, sim,
“administradores”. Entretanto, em muitos casos, os actuais gestores chegaram às
suas posições devido às suas “competências técnicas”, não por suas “habilidades
administrativas”.
32
Outro aspecto ressaltado pelos autores acima citados é que, principalmente
para aqueles que estão na organização por muito tempo, os métodos utilizados
anteriormente foram suficientes para a realização de seu trabalho e, por isso, não
haveria nenhuma necessidade para uma mudança.
33
2.2.3. As Competências dos Gestores Públicos
Quando se examina as competências necessárias para que os gerentes
possam actuar de forma eficiente na organização, surge, invariavelmente, a trilogia
“conhecimentos, habilidades e atitudes” como sendo os requisitos mais relevantes e
desejáveis. No entanto, o facto da pessoa possuir estas competências não significa,
necessariamente, que trarão qualquer benefício para a organização. Segundo Dutra
(2001),
“A competência de uma pessoa (...) pode ser compreendida como sua capacidade de produzir. Uma pessoa é competente quando, graça a sua capacidade de produzir resultados e agregar valor ao negócio ou empresa em que atua, a ele próprio e ao meio em que vive. Uma pessoa se desenvolve quando amplia sua capacidade de produção.” (DUTRA, 2001, 45)
Neste contexto, o importante é elevar a consciência dos gerentes para que
adquiram ou desenvolvam as competências consideradas necessárias ao bom
desempenho organizacional utilizando as técnicas disponíveis para tal. Segundo
Mole, Plant e Salaman (1993), “... em primeiro lugar, seria necessário que os
gerentes aprendessem a ajudar os outros a aprender e a revisar os trabalhos para
discutir desempenho, visando produzir soluções de alta qualidade e resultados”. Isto
significa, ao contrário do que muitas pessoas pensam, que o gestor tem como uma
de suas principais responsabilidades desenvolver seus subordinados, orientando-os
no planeamento, acompanhamento e execução de suas actividades.
Segundo Virtanen (2000), as pesquisas sobre competências administrativas
não fazem diferença entre os sectores público e privado, sendo que a administração
é vista como uma profissão genérica. Na realidade, os gerentes do sector público
devem possuir competências políticas e éticas que o diferenciam dos que actuam no
sector privado. Segundo este autor:
“A competência profissional de um gerente público é dupla. Por um lado, ele tem que ser competente no campo substantivo da organização de linha ou no campo de tarefa específica na tecno-estrutura da organização (...) Por outro lado, um gerente público tem que ser competente em administração, como distinguir de política partidária e política
34
publica. (...) Sem competência profissional não há nenhuma melhoria de qualidade a longo prazo, embora a competência de serviço possa conduzir ocasionalmente a uma produtividade alta. (VIRTANEN, 2000, 34)
Considerando essas características distintas do sector público, este mesmo
autor classificou as diferentes áreas e tipos de competências que devem ser
encontradas ou desenvolvidas em gerentes públicos, conforme apresentado no
Quadro 2 a seguir.
Quadro 2: Áreas de Competência de Gerentes Públicos e Tipos de Competências Necessárias
Tipos de
Competências
ÁREAS DE COMPETÊNCIAS Características do
Serviço Público Competências de
Valores Competências Instrumentais
Competência do Serviço • Desempenho • Metas e recursos
dados • Uso de instrumentos
• Motivação • Habilidades
Competência Profissional Em área específica • Desenvolvimento do objecto da política pública
• Selecção conhecida de meios; objectivos implícitos • Formação de instrumentos sem Recursos
• Controlo do objecto da política pública
• Conhecimento do objecto da política pública
Em administração • Desenvolvimento da execução de política pública
• Especificação do objectivo da política pública • Alocação dos recursos
• Controlo do programa de política pública
• Conhecimento de cooperação
Competências Políticas • Legitimidade • Criação e autorização
da meta • Criação e separação de recursos para o Objectivo
• Ideologia interesses
• Poder
Competência Ética • Justificativa • Aceitabilidade do
objectivo • Aceitabilidade dos recursos e sua instrumentalização
• Moralidade • Argumentação
FONTE: VIRTANEN, Turo. Changing competences of public managers: tensions in commitment.(2000, 337.)
Conforme se pode verificar no Quadro 2, Virtanen (2000) estabelece quatro
tipos de competências e identifica três áreas em que os gerentes que actuam em
35
organizações públicas devem possuir ou desenvolver. Dentre as áreas identificadas,
o autor considera que a denominada “competência de valores” é a de maior
relevância, pois deve ser entendida como um atributo permanente da acção
individual dos gestores. Uma das características mais importantes do papel exercido
pelos gestores nas organizações públicas é a capacidade de “comprometer-se”
integralmente, de acreditar no trabalho que realiza e, consequentemente, “defendê-
la” como se fosse sua. Ainda segundo este mesmo autor:
“...não se pode falar sobre competências sem compromisso ou sobre compromissos sem competência. Gerentes públicos comprometidos querem aprender mais e melhorar as suas competências. Embora os compromissos sejam atributos de gerentes públicos mais permanentes que competências, aprender compromisso é mais difícil que aprender competências”. (VIRTANEN 2000, 51),
O treinamento dos gerentes de organizações públicas e as experiências
prévias adquiridas podem ajudá-los a aprender e desenvolver competências
profissionais, políticas e éticas necessárias ao cumprimento adequado de suas
funções. No entanto, não são capazes de mudar os “compromissos” que estão
fortemente arraigados na maneira de se comportar.
36
3. METODOLOGIA
Para atingir os objectivos propostos optou-se pela pesquisa qualitativa,
através do método de estudo de caso, objectivando captar com a maior fidelidade
possível as percepções das pessoas que trabalham na organização pesquisada e
que vivenciaram o processo de reestruturação da instituição.
São apresentados neste capítulo os fundamentos teóricos e empíricos que
dão suporte a este estudo de caso sobre o processo da reforma do sector público
moçambicano. Baseando-se nesses fundamentos, define-se neste capítulo o
referencial metodológico utilizado na colecta e interpretação dos dados e
informações.
Segundo Hirano et al. (1988) e de acordo com os objectivos da pesquisa é
que se selecciona a metodologia a ser adoptada, sejam as técnicas de observação,
sejam as fontes de dados e os métodos de interpretação e análise dos dados
obtidos.
Tendo em vista a natureza do problema a ser pesquisado, adoptar-se-á a
abordagem qualitativa através do denominado estudo de caso. Esta, segundo
Richardson (1999), justifica-se principalmente quando se procura entender a
natureza de determinado fenómeno social, neste caso, a reforma do sector público,
especialmente no sector público agrário. As investigações que utilizam a abordagem
qualitativa são as que tratam de situações complexas ou estritamente particulares;
ou ainda, quando se procura compreender e classificar processos dinâmicos vividos
por grupos sociais e possibilitar a compreensão mais profunda do comportamento
dos indivíduos.
37
3.1. A Natureza da Pesquisa
Richardson (1999) entende que, de forma ampla, pode-se classificar a
pesquisa em dois grandes métodos: o quantitativo e o qualitativo. Eles diferenciam-
se principalmente na forma de abordar o problema. Por isso, o método escolhido
precisa ser apropriado ao tipo de estudo que se deseja realizar. Porém, é a natureza
do problema ou o seu nível de aprofundamento que, no fundo, determinará a escolha
do método.
Os pesquisadores que adoptam a abordagem qualitativa afirmam que as
ciências humanas e sociais devem seguir um paradigma diferente daquele das
ciências naturais, onde os conhecimentos são legitimados através de processos
quantificáveis que, por meio de técnicas de mensuração, podem transformar-se em
leis e explicações gerais. As ciências humanas são específicas e possuem
metodologia própria, a qual busca os dados e acontecimentos no contexto onde
ocorrem.
Ademais, a forma como os pesquisadores aprendem e legitimam os
conhecimentos é diferente. A abordagem qualitativa considera que existe uma
relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito. O sujeito-observador faz parte do
processo de conhecimento e interpreta os fenómenos de acordo com seus valores e
crenças, dando-lhes um significado.
Da mesma forma, Patton (citado por Gil 1996) afirma que os pesquisadores
que utilizam métodos qualitativos possuem três características importantes: a) visão
holística, através da qual procuram entender o fenómeno e as situações em seu
conjunto, considerando que este todo é maior que a soma das partes tomadas
individualmente. Além disso, consideram que a descrição e o entendimento do
38
contexto onde o fenómeno ocorreu é crucial; b) abordagem indutiva, em que buscam
compreender os múltiplos inter-relacionamentos entre as dimensões que surgem dos
dados sem fazer suposições a priori sobre tais relações, e c) a investigação
naturalística, em que não tentam manipular o ambiente pesquisado, mas
compreender o fenómeno no contexto onde ocorre naturalmente.
Ser “holístico”, “indutivo” e “naturalístico” significa estar próximo ao fenómeno
em estudo. O investigador que utiliza a abordagem qualitativa tenta entender o
fenómeno através do contacto directo no contexto onde ele ocorre, defende ainda o
mesmo autor acima citado. Essa metodologia é a mais apropriada, quando se
procura explicar o funcionamento de estruturas sociais, ou quando se propõe
analisar um fenómeno singular, buscando verificar suas origens ou razões.
As características indicadas por Lacatos (2004) para a pesquisa qualitativa
servem de base para este Estudo. São elas:
“A pesquisa qualitativa tem como fonte directa dos dados o ambiente natural e o pesquisador como instrumento-chave; os dados colectados são, na sua maioria, descritivos; os pesquisadores qualitativos preocupam-se muito com o processo e não apenas com os resultados e o produto; os pesquisadores qualitativos tendem a analisar os dados de forma indutiva. O "significado" que as pessoas dão às coisas e à sua vida é uma questão fundamental na abordagem qualitativa.” (LACATOS, 2004, 40)
No entanto, é importante tecer alguns aspectos relativos aos resultados de um
estudo de caso, pois são válidos apenas para o caso em estudo, aspecto também
defendido por Triviños (1992), que consideram não ser possível generalizar os
resultados alcançados para outras situações, sendo esta característica, na visão de
Gil (1996), sua principal limitação. É nesta característica que está o grande valor do
estudo de caso, pois ele fornece um conhecimento aprofundado de uma
39
determinada realidade, já que os resultados alcançados podem permitir o
encaminhamento de outras pesquisas.
Neste sentido, Bogdan (1991) afirma que, em função de cada caso ser tratado
como único, singular, a questão da generalização passa a ter menor relevância. A
generalização do que foi apreendido num tipo de contexto para outros contextos
semelhantes vai depender do tipo de usuário do estudo. Se ele perceber
semelhança de aspectos do caso particular com outros casos por ele vivenciados,
poderá estabelecer uma "generalização naturalística". Este tipo de generalização
ocorre, ao nível de indivíduo, através de um processo que envolve o conhecimento
formal, bem como suas impressões, sensações, ou seja, seu conhecimento tácito.
Contudo, Gil (1996) afirma que o estudo de caso possui diversas vantagens,
tornando-o o design mais adequado em várias situações. Sendo as principais
vantagens o estímulo a novas descobertas, sendo o planeamento do estudo de caso
flexível, o pesquisador, ao longo do processo, mantém-se atento a novas
descobertas. Muitas vezes ele dispõe de um plano inicial e durante a pesquisa pode
ter seu interesse despertado por outros aspectos a princípio não previstos. A ênfase
na totalidade, no estudo de caso, o pesquisador interessa-se pelas múltiplas
dimensões de um problema, analisando-o como um todo. E, a simplicidade dos
procedimentos, os procedimentos de colecta e análise das informações utilizadas no
estudo de caso, se comparados com outros tipos de delineamento, são bastante
simples. Também os relatórios utilizam uma linguagem e uma forma mais acessível
do que os outros relatórios de pesquisa.
40
3.2. Colecta de Dados
A colecta de dados surge como uma das actividades características da
pesquisa descritiva e pode ser realizada através de vários instrumentos, tais como:
observação, entrevista e aplicação de questionários ou outros instrumentos de
recolha de dados (Lacatos, 2004).
Na entrevista, valoriza-se a descrição verbal do entrevistado para a obtenção
de informação com relação aos estímulos ou experiências a que está exposto,
defende Gil (1996). Trata-se, portanto, de uma conversa que tem por objectivo obter
respostas, recolher os dados e informações necessários para a pesquisa. Para o Yin
(2001), tendo por base a forma como se estrutura uma entrevista, pode-se classificar
em diversos tipos, tais como: sondagem de opinião, entrevista aberta, entrevista não-
directiva centrada ou entrevista focalizada e entrevista semi-estruturada. No caso
deste estudo, foi utilizada a entrevista semi-estruturada, pois é a que melhor atende
aos objectivos propostos.
Hirano (1988) defende que a entrevista semi-estruturada é aquela que
combina perguntas fechadas e abertas e que permite ao entrevistado discorrer sobre
o tema sugerido sem que o entrevistador fixe a priori determinadas respostas ou
condições.
Por sua vez, Gil (1996) considera que a entrevista semi-estruturada é
orientada por uma relação de questões de interesse, tal como um roteiro, que o
investigador vai explorando ao longo de seu desenvolvimento. Triviños (1992)
contribui afirmando que a entrevista semi-estruturada parte de alguns
questionamentos básicos, apoiados por teorias que interessam à pesquisa e que,
logo após, surgem outras interrogativas à medida que se recebem as respostas dos
41
informantes. Os informantes podem ser submetidos a várias entrevistas para que se
obtenha o máximo de informações e para se avaliar as mudanças das respostas em
momentos diferentes.
O papel do entrevistador na entrevista semi-estruturada é servir como
catalisador da expressão compreensiva dos sentimentos e crenças do entrevistado,
bem como do referencial a partir do qual aqueles sentimentos e crenças adquirem
significação pessoal. Atingir esse objectivo requer a criação de um clima no qual o
entrevistado se sinta livre para exprimir-se, sem receio de desaprovação, repreensão
ou discussão, e sem receber conselhos do entrevistador.
Ao pretender-se realizar uma entrevista semi-estruturada, todas os
entrevistados precisam estar envolvidos na situação particular a ser pesquisada,
defende Yin (2001) e afirma ainda que a função do entrevistador é centrar a atenção
em determinados acontecimentos e em seus efeitos, pois ele sabe,
antecipadamente, quais aspectos de um assunto deseja abranger. A entrevista deve
enfocar as experiências subjectivas das pessoas entrevistas de tal modo que se
obtenham suas definições da situação.
Desse modo, a entrevista semi-estruturada valoriza não somente a presença
do investigador, como também oferece todas as perspectivas possíveis para que o
informante alcance a liberdade e a espontaneidade necessárias, enriquecendo a
investigação. Para Triviños (1992), esta técnica reúne características importantes
que consideram a participação do sujeito como um dos elementos de seu fazer
científico. Ainda o mesmo autor afirma que a entrevista semi-estruturada deve ser
usada em estudos que enfatizam as percepções, atitudes, motivações das pessoas
com relação a determinados assuntos, contribuindo para que se revelem os aspectos
42
afectivos e valorativos das respostas dos entrevistados, bem como para verificar a
significação pessoal de suas atitudes.
Para Bogdan (1991), as entrevistas, em função do entrevistador e do
entrevistado estarem presentes no momento em que as perguntas são apresentadas
e respondidas, apresentam as seguintes vantagens: existe oportunidade de se ter
maior flexibilidade na obtenção das informações; o entrevistador pode observar o
entrevistado e a situação na qual está respondendo; possibilidade de observar o
comportamento não-verbal para avaliar as respostas do entrevistado, verificando
afirmações contraditórias; possibilidade de controlar o ambiente onde se conduz a
entrevista; controlo do entrevistador sobre a ordem das questões a serem
perguntadas; possibilidade de o entrevistador gravar as respostas do entrevistado;
maior probabilidade de todas as questões serem respondidas; ademais, pode-se
levantar questões mais complexas.
Tendo em conta os objectivos da pesquisa, privilegiou-se a utilização da
técnica de entrevistas semi-estruturadas como fonte de informação para descrever e
analisar o processo da reestruturação do Ministério da Agricultura no âmbito da
Reforma Global do Sector Público empreendida no País, pois se apresentava como
a técnica mais adequada para a colecta de dados de enfoque qualitativo.
Embora tenha vantagens, podem-se destacar, também, algumas
desvantagens das entrevistas de um modo geral, tais como: custo mais elevado;
inconveniência; menor anonimato, fazendo com que a pessoa entrevistada se sinta
menos livre para exprimir determinadas opiniões.
Com relação aos dados secundários, a técnica utilizada foi a análise
documental, que possibilitou a obtenção de diversas informações preliminares sobre
43
o objecto da pesquisa. Esta análise também foi fundamental para uma segunda
etapa de entrevistas, ajudando a comprovar as informações duvidosas colectadas,
bem como guiou as observações realizadas pelo pesquisador.
• Neste sentido, foram realizadas entrevistas mediante a elaboração de
um instrumento de recolha de dados denominado Roteiro de Entrevista
(vide em anexo). Para a elaboração do instrumento, foi produzido um
grupo de perguntas que foram testadas junto do pessoal que
coordenou o processo de reestruturação do MINAG e alguns focal point
que fizeram parte do task force da unidade de reforma para verificar a
consistência face aos objectivos específicos definidos. Após a testagem
e a respectiva validação, foi elaborado o roteiro que guiou as
entrevistas semi-estruturadas.
3.2.1. Procedimentos para a Recolha de Dados
Para a realização desta pesquisa, iniciou-se por um plano preliminar com vista
a delinear de forma mais clara o estudo. Desta forma, teve-se o cuidado de ir
analisando as questões que surgiram inicialmente e que, em alguns casos, poderiam
ter explicação. Nesta etapa exploratória inicial, procurou-se definir de modo mais
preciso o “objecto” da pesquisa através da análise da literatura pertinente e, de
observações, auscultações e depoimentos de especialistas envolvidos no processo
de reforma do Ministério. A etapa seguinte foi a de colecta dos dados através de
instrumentos e técnicas determinados pelas características do estudo em questão,
conforme o anexo. A última fase corresponde à análise sistemática dos dados e à
44
elaboração do relatório de pesquisa. Cabe salientar, entretanto, que estas três fases
se superpõem em diversos momentos.
A pesquisa de campo consistiu na recolha de informações através do referido
instrumento, aplicado a todos os sujeitos identificados na amostra definida ao nível
dos órgãos centrais, instituições subordinadas e Direcções Provinciais de Agricultura
do Ministério. As entrevistas foram realizadas na cidade de Maputo, no caso dos
órgãos centrais e as instituições subordinadas, e nas províncias, para o caso dos
entrevistados residentes fora da cidade de Maputo. Para tal, foi feito um contacto
prévio com cada informante onde, após uma breve explanação sobre os objectivos
da pesquisa, solicitou-se a concessão duma entrevista em determinada data e
horário. Cada entrevistado deveria responder a perguntas do roteiro de entrevista
com base no conhecimento e experiência sobre a reestruturação empreendida no
MINAG. Todas as entrevistas foram gravadas na sua totalidade.
A análise dos conteúdos das entrevistas consistiu na transcrição das
gravações das 11 entrevistas realizadas. Este exercício permitiu a reprodução textual
sequenciada das respostas de cada entrevistado, omitindo-se o nome, no lugar do
qual foi atribuído um código de identificação, tendo em conta o estabelecido de
acordo com a numeração que foi atribuída a cada entrevista.
A etapa seguinte consistiu no agrupamento das respostas segundo a
seguintes categorias: 1. Percepção do processo de reestruturação empreendida no
MINAG de 1999 a 2005 – os objectivos, a sua relevância e os resultados pretendidos
com a reforma; 2. Os objectivos pré-definidos para a reestruturação da instituição
foram atingidos? E quais os factores determinantes que contribuíram negativamente
ou positivamente?; 3. Grau de participação dos funcionários no decurso de todo o
processo de reestruturação da instituição; 4. As dificuldades surgidas na
45
reestruturação do MINAG e os ganhos do processo, e 5. As perspectivas face às
modificações e o impacto dos resultados alcançados com as transformações
ocorridas no Ministério da Agricultura, que tutela a área agrícola no País.
O agrupamento das perguntas do roteiro de entrevistas em 5 áreas temáticas
permitiu a análise dos conteúdos, possibilitando a identificação das convergências e
divergências existentes nas respostas dos entrevistados. Com base nesta análise, foi
possível descrever e interpretar as respostas dadas vis-à-vis o referencial teórico
utilizado para a realização da pesquisa.
3.3. Limitações da Pesquisa
Neste estudo, apesar do empenho e dedicação do pesquisador em obter os
dados e analisá-los com profundidade em função dos procedimentos utilizados, é
relevante destacar o que constituiu limitações da pesquisa. O método de estudo de
caso, embora possibilite uma verificação ampla das variáveis escolhidas, caracteriza-
se por estar limitado à situação estudada, não permitindo a generalização plena dos
resultados e conclusões.
Outra limitação diz respeito ao facto de o pesquisador pertencer ao quadro
técnico do Ministério da Agricultura. Se isto, por um lado, facilitou o acesso a
determinadas informações e o conhecimento prévio de alguns factos ocorridos na
instituição, por outro pode ter gerado uma certa parcialidade com relação à liberdade
de alguns entrevistados, expressar o que “pensam” e “sabem” sobre o que lhes foi
perguntado.
46
Finalmente, é fundamental que se ressalte que, apesar das categorias
pesquisadas serem significativas de acordo com o referencial teórico apresentado,
não esgotam as possibilidades do tema em estudo. Assim sendo, outras também
poderiam ser trabalhadas a fim de compreender melhor o fenómeno estudado.
3.4 Perfil dos Informantes da Pesquisa
Do total dos onze entrevistados, 5 são directores, destes 2 dos órgãos
centrais e 3 das direcções provinciais. Os 7 restantes são técnicos - 3 das DPA’s, 2
dos órgãos centrais e, 1 de uma instituição subordinada. A idade dos entrevistados
varia entre 32 e 55 anos, dos quais 27,3% (3) estão no intervalo dos 50 anos, a
mesma percentagem nos 40 anos, o que significa que, destes, 54.5% têm idade
superior a 40 anos. Relativamente ao tempo de serviço, 63,6% têm mais de 20 anos
de serviços prestados, 9,1% (1) com 30 anos e apenas 18,2% com 7 anos.
Com base nestes dados, pode-se considerar que os entrevistados são, na
maioria, altamente experientes, com credibilidade no sector agrário sobre questões
relativas à gestão da instituição objecto da pesquisa.
O critério básico para a escolha deste entrevistado foi o grau de envolvimento
no processo de reestruturação do MINAG, na qualidade de dirigentes de órgãos
centrais e descentralizados do Ministério ou ainda como ponto focal da unidade de
reforma criada para coordenar todo o processo de reestruturação organizacional.
Estes elementos-chave tiveram grande protagonismo e dedicaram tempo e energia
nas acções desenvolvidas ao longo de todo o processo de reforma do MINAG.
47
4 - APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
Neste capítulo, são apresentados e analisados os dados obtidos nas
pesquisas documentais e as informações colectados através das entrevistas semi-
estruturadas, à luz do referencial teórico utilizado para realização da pesquisa,
permitindo assim a compreensão do fenómeno estudado. Como já foi dito
anteriormente, a pesquisa qualitativa, pelo tipo de técnicas que emprega, neste caso
a entrevista semi-estruturada, não estabelece separações entre a colecta e a
interpretação das informações. Existe o que se pode considerar o fluxo constante de
informações que são levantadas, logo após interpretadas.
Neste trabalho, buscou-se uma análise de conteúdo baseada nos seguintes
pontos: a) das respostas das entrevistas semi-estruturadas, b) documentos, c)
referencial teórico, c) experiência pessoal do pesquisador, na qualidade de
integrante do quadro técnico do MINAG.
4.1. REFORMAS PÚBLICAS EM MOÇAMBIQUE
4.1.1. A Estratégia Global de Reforma do Sector Público Moçambicano
O Presidente Joaquim Alberto Chissano lançou oficialmente, a 25 de Junho de
2001, a EGRSP, para um período de 10 anos, constituída por duas fases: Fase I, de
2001 a 2005, e a Fase II, de 2006 a 2011. A reforma enquadra-se na necessidade de
abordar de forma sistemática os desafios que se colocam ao Estado, face a uma
nova dinâmica política, económica e social instalada e constitui um processo de
48
mudanças profundas e radicais nas estruturas e nos processos fundamentais do
sector público moçambicano.
A Comissão Interministerial da Reforma do Sector Público – CIRESP1 tem
como metas: a construção de uma administração pública voltada para o cidadão, a
melhoria da qualidade dos serviços públicos e o aperfeiçoamento das respostas
administrativas oferecidas à sociedade. Para tal, a EGRSP, assim como os vários
ajustes efectuados e as reformas no sector público que a antecederam, representa
um esforço no sentido de adequar o País às transformações e desafios no âmbito
nacional e internacional, permitindo capacitar o Estado para melhor implementar
suas políticas e programas de desenvolvimento.
Segundo as directrizes da EGRSP, o maior desafio da reforma é o Homem,
no sentido de que deve haver uma mudança radical na atitude, no comportamento,
nos padrões éticos e morais e na mentalidade dos funcionários públicos em relação
ao trabalho que realizam.
A reforma tem como principais objectivos:
1. Melhorar a capacidade do sector público de prestação de serviços
de qualidade ao cidadão;
2. Melhorar os Sistemas de Gestão – políticas públicas, recursos
humanos, programas, gestão financeira, patrimonial e orçamental;
3. Melhorar a qualidade dos sistemas de governação – mecanismos de
prestação de contas e o aperfeiçoamento da estratégia e planos de combate à
corrupção;
1 Criado pelo Decreto Presidencial n.º 5/2000 – um órgão do Governo responsável pela coordenação e assistência técnica, planificação integrada, monitoria e avaliação do processo da reforma do Estado Moçambicano.
49
4. Desenvolver um ambiente favorável ao crescimento do sector
privado e eliminar as barreiras administrativas e “outsourcing”;
5. Contribuir para a implementação efectiva do Plano de Acção para a
Redução da Pobreza Absoluta - PARPA.
Segundo o documento da CIRESP (2001), pretende-se com a reforma contar
com um sector público que seja:
“Descentralizado, desburocratizado, simplificado, competitivo e virado para a qualidade dos serviços prestados ao cidadão; democratizado e com alto grau de institucionalização de formas participativas, que permitam não só identificar com maior segurança os anseios e necessidades do cidadão, mas também criar um espaço para a participação da sociedade na busca de soluções para os problemas de desenvolvimento; transparente, tanto no que diz respeito à utilização de bens e recursos públicos, bem como no que se refere aos procedimentos e apresentação dos resultados; dotado de pessoal qualificado, profissionalizado e sempre pronto para a necessária mudança e consciente da sua responsabilidade e deveres perante a sociedade; e intransigente no combate às práticas corruptas ou fraudulentas e que mantenha um corpo de funcionários dotados de uma forte moral e ética de servir os cidadãos e não de se servirem a si próprios. O resultado desta visão seria um sector público que opera de forma eficiente e efectiva para assegurar que todos os cidadãos recebam os serviços básicos e que tenham a oportunidade de monitorar a implementação das reformas e o acesso a mecanismos de reclamação e consulta. (CIRESP, 2001,17)
A EGRSP contempla os seguintes componentes:
1. Racionalização e descentralização das estruturas e processos de
prestação de serviços públicos;
2. Formulação e monitoria de políticas públicas;
3. Profissionalização e melhoria das condições de trabalho dos
funcionários públicos;
4. Melhoria da gestão financeira e prestação de contas;
5. Boa governação e combate à corrupção; e
50
6. Gestão da reforma.
A Fase I da Reforma 2001-2005 teve como principal foco criar as condições
básicas para a transformação do sector público, nomeadamente (a) a mobilização
política e o apoio público à reforma; (b) a capacitação das instituições públicas a
níveis nacional e local para gerir a implementação da reforma; (c) a criação da base
legal, metodológica e das ferramentas e instrumentos necessários à orientação da
reforma; e (d) a mobilização de fundos.
Nesta fase, a ênfase era a promoção da melhoria na prestação de serviços
através de uma maior eficiência e eficácia operacional e expansão da cobertura de
forma a tornar os serviços públicos ao alcance dos cidadãos. Tendo em conta a nova
realidade e as situações conjunturais, era imperiosa a revisão das funções do Estado
e a redefinição e reestruturação das instituições de modo a maximizar o seu
desempenho e descentralizar as suas operações para o nível apropriado.
A CIRESP, com a sua unidade operacional UTRESP2, tem como missão, na
fase I, a produção de instrumentos orientadores, por forma a delinear as diferentes
etapas do processo da reforma e para que todas as acções sejam realizadas por
diferentes instituições do Sector Público de forma coordenada, para que as
iniciativas sejam compatíveis com o quadro político geral.
O processo de reestruturação contemplava três etapas:
• Preparação das directrizes e da estrutura para orientar o processo –
mapeamento do sector público, na identificação, clarificação e
desenvolvimento de regras básicas que apresentarão os determinantes do
2 Unidade Técnica de Reforma do Sector Público - Criado pelo decreto de Conselho de Ministros
com n.º 6/2000, de 04 de Abril.
51
exercício de reestruturação do Governo e as respectivas directrizes com o
propósito de assessorar os ministérios;
• Análise e redefinição funcional – os ministérios deveriam realizar a
análise das funções de forma a reconciliar os resultados desta análise e a
proposta da futura estrutura geral do sector público a ser submetida;
• Preparação dos planos de reestruturação ministerial – o plano de
reestruturação deveria basear-se nos resultados da análise funcional
realizada em cada ministério e como resultado da projecção da macro-
estrutura do Estado. Também devia-se elaborar a declaração da missão e
os objectivos estratégicas dos ministérios.
Portanto, a análise funcional e o exercício de reestruturação constituíam o
primeiro passo previsto na EGRSP visando melhoria da prestação de serviços
públicos (CIRESP, Metodologia de Base, 2003).
Segundo o relatório sobre a implementação em 2006, os resultados
alcançados na Fase I, foram:
1. Racionalização e descentralização de estrutura e processos, com
vista à melhoria de serviços públicos – foram iniciados os programas de
impacto imediato concluída a análise funcional dos ministérios e aprovada a
Lei dos Órgãos Locais (LOLE) e os respectivos documentos e reestruturação
dos órgãos locais – distritos;
2. No que concerne à profissionalização dos recursos humanos do
Estado – houve a implantação do Sistema de Formação em Administração
Pública (SIFAP) para a melhoria do nível de qualificação dos funcionários, a
52
revisão do Estatuto Geral dos Funcionários do Estado - EGFE e a revisão da
política salarial;
3. Na Área de Gestão Financeira do Estado e Prestação de Contas –
criada a Unidade Técnica da Reforma da Administração Financeira do Estado
(UTRAFE), a introdução do Sistema de Administração Financeira do Estado
(SISTAFE) e reformado o “procurement” (sistema de aquisições);
4. Na componente sobre boa Governação e Combate à Corrupção –
realizada a Pesquisa Nacional de Base sobre Governação e Corrupção e
criada a Unidade Técnica de Reforma Legal (UTREL) e a Unidade Anti-
corrupção e aprovada a Lei Anti-corrupção; e
5. Na Gestão da Reforma – criadas a CIRESP e UTRESP e indicados
os agentes de “gestão da mudança” nos ministérios e nas províncias.
A implementação da reforma na Fase I também teve alguns
constrangimentos. O referido relatório apresenta como o primeiro deles o factor
humano tendo em conta a necessidade de mudança de mentalidade, a melhoria de
qualificação e um forte compromisso da liderança para gerir as mudanças de forma a
lidar estrategicamente com a resistência as mesmas.
O segundo é relativo à fraca capacidade de planificação, monitoria e
coordenação das actividades da reforma nos ministérios e províncias, assim como a
falta de mecanismo de avaliação contínua do impacto das reformas na vida do
cidadão.
Concluída a Fase I e com base na experiência, foi iniciada, em 2006, a
estratégia de implementação da fase seguinte com previsão para o término em 2011.
53
A Fase II tem por objectivo fortalecer as reformas iniciadas durante a primeira fase,
ajustando-as às prioridades actuais do Governo, tendo ainda em conta o Programa
Económico e Social - PES (2005-2009) e o Plano de Redução da Pobreza Absoluta -
PARPA (2006-2009).
Para a Fase II, foram definidas as seguintes prioridades:
a. Melhoria da capacidade das instituições públicas de prestar serviços,
nomeadamente a reengenharia e simplificação de serviços críticos e dos
essenciais ao nível local e o melhoramento da prestação de serviços de apoio ao
sector privado;
b. Fortalecimento da autoridade e capacidade dos órgãos locais do Estado
e das Autarquias, e das respectivas unidades de prestação de serviços, para
responderem aos anseios, necessidades e prioridades das comunidades,
tomando o distrito como pólo de desenvolvimento;
c. Profissionalização da Função Pública, através do desenvolvimento de
um corpo de funcionários adequadamente qualificado, operando num sistema de
valores que enfatiza a vocação para o serviço público centrado no cidadão, a
produtividade, a integridade, a honestidade e sistemas de recompensa baseados
no mérito;
d. Aprofundamento dos sistemas de boa governação e de prestação de
contas nas transacções públicas (gestão financeira e patrimonial), numa cultura
de transparência e de combate intransigente e permanente à corrupção; e
e. Um sector público promotor de um bom clima de negócios.
54
As actividades definidas para a Fase II serão o aprofundamento das acções
iniciadas na Fase I e a análise e racionalização das funções das estruturas e
processos dos órgãos públicos. Com relação à LOLE e à metodologia definida que
conduziu a reforma das estruturas na Fase I, nos órgãos locais decorrerá a análise
funcional, de modo a garantir a compatibilidade com os processos de reestruturação
dos ministérios e dos governos provinciais e obviamente a melhoria na prestação de
serviços.
Conforme descrito, o lançamento da EGRSP resulta da percepção e
necessidade do Governo em modernizar-se e redefinir o papel do Estado face às
mudanças sociais, políticas e económicas em curso no País, na região e no Mundo.
A reestruturação do MINAG, que a seguir é apresentada, enquadra-se neste
processo de uma busca constante de um modelo de organização institucional capaz
de atender às necessidades impostas pelas mudanças verificadas no País,
especialmente no período do pós- Independência.
4.2. Reestruturação do Ministério da Agricultura
Moçambique esteve sob domínio de Portugal (Província Ultramarina) até
metade da década de 70, estando a agricultura e suas directrizes sob controlo deste
país. Ao conquistar a sua independência, a 25 de Junho de 1975, quando foi
proclamada a República Popular de Moçambique, inicia um processo de redefinição
do papel do Estado reflectindo o novo contexto político de uma economia
centralizada, em que o Estado assumia um papel decisivo que lhe permitia intervir
directamente no sector produtivo e na prestação dos serviços públicos.
55
Como se pode verificar no Quadro 3 abaixo, a estrutura organizacional do
Ministério da Agricultura antes da Independência contava apenas com três direcções
nacionais, ou seja: Direcção Nacional de Florestas, de Geografia e Cadastro e de
Veterinária e duas instituições de investigação agronómica e investigação
veterinária.
Nesta época, o Ministério se fazia representar em algumas províncias do País
através de alguns serviços locais que tinham como finalidade principal a preservação
ou exploração de recursos naturais assim como fomento e crédito agrícola. A
estrutura do sector agrário existente no País durante o período colonial correspondia
desta forma aos objectivos do próprio sistema sócio-económico do sistema colonial-
capitalista implementado pelos portugueses.
Quadro 3: Estrutura Organizacional do Ministério antes da Independência de Moçambique
Unidades Orgânicas No.
Direcções Nacionais: de Agricultura e Florestas, de Geografia e Cadastro; e de Veterinária.
03
Instituições de Fomento: de Algodão e de Cereais 02 Institutos de Investigação Agronómica e de Investigação Veterinária 02 Fundos: Fomento e de Crédito 02 Subtotal 1 09 Entidades de Ordenamento Agrário e Povoamento 02 Serviços Locais: Agricultura e Florestas; Protecção de Plantas; Veterinária, Parques, Reservas e Coutadas de Caça e Fundos Públicos de Fomento e Crédito
02
Subtotal 2 04 Total Geral 13
FONTE: Portaria n.º 45, publicada no Boletim Oficial
No período pós-Independência, o primeiro Governo da República Popular de
Moçambique, considerando ser a agricultura a base da economia nacional, cria o
Ministério da Agricultura para corresponder à orientação e dinamismo de um país
independente, guiado pela FRELIMO3. Deste modo, foi atribuída ao Ministério a
3 FRELIMO = Frente de Libertação de Moçambique, transformada em partido político no seu 3º Congresso,
realizado depois da Independência em Maputo - 1977.
56
importante missão de promover o desenvolvimento da produção agrícola e pecuária,
estabelecendo dois principais objectivos: garantir a todo o povo moçambicano e em
particular as massas camponesas, melhoria das condições de vida e uma
alimentação qualitativa e quantitativamente adequada. O segundo objectivo era o de
apoiar com matérias-primas agrícolas o sector industrial, definido pela Constituição
do País como sendo o factor dinamizador da economia moçambicana.
O Quadro 4 apresenta a estrutura organizacional do Ministério da Agricultura,
criado pelo Decreto Presidencial n.º 1/75, de 27 de Julho, alterado pela Portaria n.º
103/75, de 4 de Novembro.
Quadro 4: Estrutura Organizacional do Ministério após a Independência de Moçambique
Unidades Orgânicas No. Direcções Nacionais: Agricultura e Florestas; Pecuária; Engenharia Rural; Economia e Comercialização Agrária; Organização da Produção Colectiva e Geografia e Cadastro
06
Órgão de Apoio ou Assessoria: Conselho Agrário; Comissão Coordenadora e Secretariado para a Cooperação Internacional
03
Institutos de Investigação: Agronómica e Veterinária 02 Fundos de Fomento: Protecção à Fauna, Pecuário e Agro-florestal 03 Subtotal 14 Direcções Provinciais: de Produção Agrária, de Economia e Comercialização Agrária e de Organização da Produção Colectiva4
30
Subtotal 30 Total Geral 44
FONTE: Decreto Presidencial n.º 1/75, de 27 de Julho, publicado no Boletim da Republica
Conforme se pode observar no Quadro 4, face ao papel atribuído ao
Ministério, a sua estrutura organizacional foi bastante ampliada, tanto a nível central
como provincial. Segundo a Portaria n.º 103/75, “... a nova estrutura deve ser
funcional, integrada e flexível, sem dispersão e duplicação de esforços, planificação
correcta de recursos, programas e acções...” A justificativa para a criação de 30
direcções provinciais, conforme as 10 províncias existentes no País foi justificada
4 Criadas 3 direcções provinciais pela Portaria n.º 103/75, de 4 de Novembro, no seu n.º 17,
publicado no Boletim da República.
57
pela referida portaria, que apontou ser este um “... problema fundamental para
actuação das diversas direcções nacionais ... e da necessidade de articular e
coordenar suas actividades a nível das províncias”. Deste modo, o número de
unidades orgânicas do Ministério praticamente quadruplicou no pós-Independência.
Em Julho de 1976, decorridos seis meses da criação do Ministério do pós-
Independência, o Governo decide reorganizar o sector público agrário, procurando
melhorar e dinamizar a sua actuação. Um dos factores mais importantes que
levaram o Governo a tomar esta decisão foi a saída em massa dos ex-colonos
portugueses no final de 1975, logo após a Independência do País. Esta situação
provocou a necessidade de ajustar e adaptar os recursos financeiros e materiais
existentes e, principalmente, os recursos humanos disponíveis. Os colonizadores
portugueses detinham não só todo o saber acumulado ao longo dos anos mas
também os procedimentos e práticas utilizados na gestão dos recursos das
instituições criadas durante o regime colonial, incluindo o Ministério da Agricultura.
A restruturação do Ministério teve, também, como objectivo envolver cada vez
mais o sector familiar, dado que a população moçambicana maioritariamente
encontrava-se, e ainda se encontra, nas zonas rurais do País.
O Quadro 5 apresenta as unidades da estrutura orgânica de 1976,
estabelecida através da Portaria n.º 116/76, de 24 de Julho. Como se pode observar,
foram mantidas, praticamente, todas as direcções nacionais, com excepção da
Direcção de Engenharia Rural e a fusão dos três fundos de fomento existentes
(Fundo de Protecção à Fauna; Fundo Pecuário; e Fundo Agro-Florestal) que foram
integrados num único fundo que passou a ser denominado “Fundo de Fomento
Agrário – FFA”.
58
Quadro 05: Estrutura Organizacional do Ministério da Agricultura em 1976 (Portaria n.º 116/76, de 24 de Julho)
Unidades Orgânicas No. Direcções Nacionais de: Agricultura e Florestas; Pecuária; Economia e Comercialização Agrária; Organização da Produção Colectiva; e Geografia e Cadastro
05
Órgão de Apoio ou Assessoria: Conselho Agrário; Comissão Coordenadora e Secretariado para a Cooperação Internacional
03
Institutos de Investigação: Instituto Nacional de Investigação Agronómica - INIA; e Instituto Nacional de Investigação Veterinária – INIVE.
02
Fundos: Fundo de Fomento Agrário – FFA 01 Subtotal 11 Direcções Provinciais: 10 Serviços Distritais de Agricultura Informação não disponível - Subtotal – 2 10 Total Geral 21
FONTE: Portaria n.º 116/76, de 24 de Julho, publicada no Boletim da Republica
Nesta estrutura, foram ainda substituídas as três direcções provinciais
existentes em cada província (de Produção Agrária, de Economia e Comercialização
Agrária e de Organização da Produção Colectiva) por uma única Direcção Provincial
de Agricultura em cada uma das 10 províncias do País. Foram ainda criados
Serviços Distritais de Agricultura em todos os distritos existentes na época. A referida
portaria não relaciona o número de serviços distritais estabelecidos.
De 1976 a 1987, o Ministério da Agricultura dedicou grande atenção às
grandes unidades de produção. Foi um período em que o País contava com uma
economia centralizada e detinha a propriedade social dos meios de produção. Os
serviços agrários tomaram conta das empresas agro-pecuárias e agro-industriais e o
fomento passou a ser prioridade secundária deste sector.
Por outro lado, no pós-Independência, mais especificamente no período
compreendido entre 1977 e 1992, Moçambique enfrentou um conflito armado interno
devastador. O sector agrário, pela sua natureza, ficou em muitos casos paralisado,
sem poder produzir nem escoar os produtos para outras regiões do País, o que
afectou sobremaneira as actividades do Ministério da Agricultura.
59
Decorridos onze anos após o estabelecimento da estrutura orgânica do
Ministério do pós-Independência, o Ministério sofre uma nova alteração na sua
estrutura mediante a edição do Diploma Ministerial n.º 41/87, de 25 de Março,
conforme é apresentado a seguir, no Quadro 6.
Quadro 6: Estrutura Organizacional do Ministério da Agricultura em 1987
Unidades Orgânicas No. Direcções Nacionais de: Agricultura - DINA; Pecuária – DINAP; Florestas e Fauna Bravia - DNFFB; Geografia e Cadastro - DINAGECA; Desenvolvimento Rural - DNDR; Economia Agrária - DEA; Recursos Humanos - DRH; e de Administração e Finanças – DAF.
08
Órgão de Apoio ou Assessoria: Departamento de Cooperação Internacional – DCI, e Gabinete do Ministro – GM.
02
Instituições Subordinadas: INIA, INIVE, Instituto de Produção Animal - IPA; Centro de Documentação e Informação – CDA; Instituto Nacional do Açúcar – INA; e Centro de Formação Agrária e de Desenvolvimento Rural – CFA.
06
Subtotal 16 Direcções Provinciais de Agricultura - DPAs 10Serviços Distritais de Agricultura – SDAs – Informação não disponível - Subtotal 10 Total Geral 26
FONTE: Diploma Ministerial n.º 41/87, de 25 de Março, publicado no Boletim da Republica
Esta nova estrutura orgânica em vigor a partir de 1987 amplia o número de
direcções nacionais, de cinco para sete, com a criação da Direcção Nacional de
Desenvolvimento Rural – DNDR e o desmembramento da Direcção Nacional de
Agricultura e Florestas, transformada em duas direcções distintas: a Direcção
Nacional de Agricultura – DINA e a Direcção Nacional de Florestas e Fauna Bravia –
DNFFB. Por outro lado, é extinta a Direcção Nacional da Produção Colectiva.
Observa-se também a ampliação do número de instituições subordinadas, que
passam de duas para sete, com a criação do Instituto Nacional do Açúcar - INA; do
Instituto de Produção Animal – IPA; do Centro de Formação Agrária e
Desenvolvimento Rural - CFA; e do Centro de Documentação e Informação – CDA.
As Direcções Provinciais e Distritais de Agricultura - DPAs são mantidas.
60
Concluídos os acordos de paz, que encerraram a guerra e permitiram o País
iniciar uma nova fase política, económica e social, o processo de reestruturação e
reorganização do Ministério da Agricultura ganhou uma nova dinâmica. Em 1993/94,
foi constituído um Grupo de Desenvolvimento Institucional (GDI) com a tarefa de
realizar a análise da estrutura orgânica do Ministério face à introdução de uma
economia de mercado.
Em 1994, através do Decreto Presidencial n.º 2/94, de 21 de Dezembro, em
função da extinção do Ministério da Agricultura e da então Secretaria de Estado de
Pescas, foi criado o Ministério da Agricultura e Pescas – MAP, conforme o
apresentado a seguir no Quadro 7.
Quadro 7: Estrutura Organizacional do Ministério da Agricultura e Pescas em 1994
Unidades Orgânicas No.Direcções Nacionais: DINA, DINAP, DNFFB, DINAGECA, DE, DRH e DAF; de Extensão Rural - DNER; de Hidráulica Agrícola - DNHA; de Pescas - DNPE;
10
Órgão de Apoio ou Assessoria: GM, IG e DCI. 03 Instituições Subordinadas: INIA, INIVE, IPA, IAM, CFA, CDA; Instituto do Algodão de Moçambique – IAM; Instituto Nacional de Investigação Pesqueira – IIP; Instituto de Desenvolvimento de Pescas de Pequena Escala - IDPPE; Instituto Nacional do Açúcar - INA; Centro Nacional de Cartografia e Teledetecção - CENACARTA; Escola Técnica de Geodésia e Cartografia – ETRPROGECA e Escola de Pesca – EP.
12
Subtotal 25 Direcções Provinciais de Agricultura e Pescas – DPAP 10 Serviços Distritais de Agricultura e Pescas - SDAP 118Subtotal 128 Total Geral 153
FONTE: Decreto Presidencial n.º 2/94, de 21 de Dezembro, publicado no Boletim da Republica
Nesta nova estrutura, foram criadas mais 3 direcções nacionais (Direcção
Nacional de Extensão Rural – DNER, Direcção Nacional de Hidráulica Agrícola –
DNHA e Direcção Nacional de Pescas – DNP). Além disso, foi também criada uma
Unidade de Inspecção Geral – IG como órgão central de assessoria ao Ministro.
61
No tocante às instituições subordinadas, houve, com a inclusão das
actividades pesqueiras, um acréscimo substancial de novas instituições, passando
de sete para doze, ou seja: o Instituto Nacional de Investigação Pesqueira - IIP e o
Instituto de Desenvolvimento de Pescas de Pequena Escala – IDPPE e a Escola de
Pesca - EP. Foram ainda criados dois novos institutos: Instituto Nacional do Açúcar -
INA, Instituto do Algodão de Moçambique - IAM, além do Centro de Cartografia e
Teledetecção – CENACARTA e da Escola Técnica Profissional de Geodésia e
Cartografia – ETEPROGECA.
No ano 2000, é formado um novo Governo como resultado das eleições
gerais ocorridas em 1999, ganhas pelo partido FRELIMO. Mais uma vez, são
realizados ajustes no sector público agrário, com a extinção do Ministério de
Agricultura e Pescas e do então Instituto de Desenvolvimento Rural (INDER).
Através do artigo n.º 2 do Decreto Presidencial 1/2000, de 17 de Janeiro, cria-se o
Ministério de Agricultura e Desenvolvimento Rural - MADER. Todas as actividades
da área pesqueira foram transferidas para o novo Ministério das Pescas – MP, criado
especificamente para coordenar as actividades do sector.
O Quadro 8 apresenta a estrutura organizacional do MADER. Em função de
suas novas atribuições, foi criada uma Direcção Nacional de Desenvolvimento Rural
– DNDR e extinta a Direcção Nacional de Pescas – DNP. Nesta nova configuração
organizacional do Ministério, foi estabelecido um Gabinete Jurídico – GJ, ampliando
deste modo a estrutura dos órgãos centrais de treze para quinze unidades orgânicas
e uma redução no número de instituições subordinadas, que passaram de 12 para
10 com a transferência para o novo MP do Instituto Nacional de Investigação
Pesqueira - IIP; o Instituto de Desenvolvimento de Pescas de Pequena Escala -
IDPPE e a Escola de Pesca – EP.
62
Quadro 8: Estrutura Organizacional do Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural – MADER
Unidades Orgânicas No. Direcções Nacionais: DINA, DINAP, DNFFB, DINAGECA, Direcção Nacional de Desenvolvimento Rural - DNDR; DNER, DNHA, DE, DRH e DAF.
10
Órgão de Apoio ou Assessoria: GM, DCI e Gabinete Jurídico – GJ. 03 Instituições Subordinadas: INIA, INIVE, IPA, IAM; Instituto Nacional de Fomento do Caju - INCAJU; INA, CDA, CFA, CENACARTA e ETEPROGECA.
10
Instituições Tuteladas: Fundo de Fomento Agrário - FFA e Fundo para o Desenvolvimento da Hidráulica Agrícola – FDHA.
02
Subtotal 025 Direcções Provinciais de Agricultura e Desenvolvimento Rural - DPADR 010 Direcções Distritais de Agricultura e Desenvolvimento Rural - DDADR 118 Subtotal 128 Total Geral 153
FONTE: Decreto Presidencial 1/2000, publicado no Boletim da Republica
No tocante às instituições subordinadas, face à importância económica da
castanha de caju, cuja produção foi retomada no final dos anos 90, foi criada uma
nova instituição subordinada denominada “Instituto de Fomento do Caju – INCAJU”,
com o objectivo de apoiar as actividades do sector. Foram ainda criadas duas
instituições tuteladas: Fundo de Fomento Agrário – FFA e o Fundo para o
Desenvolvimento da Hidráulica Agrícola – FDHA.
Como resultado das novas funções do Ministério, foram alteradas as
denominações das direcções provinciais e das direcções distritais, que passaram a
ser de Agricultura e Desenvolvimento Rural, incorporando assim actividades
referentes a esta área.
O desafio que se coloca ao se reestruturar o Ministério, incorporando na sua
estrutura as actividades de desenvolvimento rural era o de criar um ambiente
propício para o desenvolvimento de um sector agrário assente no sector privado
(familiar e empresarial) capaz de promover o crescimento do rendimento familiar nas
zonas rurais e assegurar maior competitividade dos produtos agro-pecuários.
63
Com a criação do MADER e em consonância com a implementação das
reformas definidas na EGRSP, foram estabelecidas as condições básicas para a
transformação do sector público agrário e o arranque das transformações em áreas
críticas como a da investigação agronómica, gestão e desenvolvimento de recursos
humanos.
Em 2004, através da publicação do Diploma Ministerial n.º22/2004, de 12 de
Janeiro, o MADER sofre uma adequação na sua estrutura orgânica com o objectivo
de, segundo o que estabelece o referido Diploma: “… acompanhar as dinâmicas da
reforma do sector público e a criação de condições de um ambiente que estimule o
sector produtivo”.
A nova estrutura do MADER é apresentada no Quadro 9. Conforme se pode
observar, foram criadas a Direcção Nacional de Terras - DNT, que assumiu parte
das funções da Direcção Nacional de Geografia e Cadastro – DINAGECA e um
Gabinete de Assessoria - GA, tendo sido extinto o Gabinete Jurídico - GJ. Por outro
lado, o Centro de Documentação Agrária – CDA, que era até então uma instituição
subordinada, passou a ser um órgão central do Ministério.
Quadro 9: Estrutura Organizacional do Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural – MADER (2004)
Unidades Orgânicas No. Direcções Nacionais: DINA, DINAP, DNFFB, DNT, DNDR, DNER, DNHA, DE, DRH, DAF e CDA.
11
Órgão de Apoio ou Assessoria: GM, DCI e Gabinete de Assessoria - GA 04 Instituições Subordinadas: Instituto de Investigação Agronómica de Moçambique – IIAM, INCAJU, IAM, INA, CENACARTA e ETEPROGECA.
06
Instituições Tuteladas: Fundo de Desenvolvimento Agrário - FDA 01 Subtotal 22 Direcções Provinciais de Agricultura e Desenvolvimento Rural - DPADRs 010 Direcções Distritais de Agricultura e Desenvolvimento Rural - DDADRs 118 Subtotal 128 Total Geral 150
FONTE: Diploma Ministerial n.º 22/2004, de 12 de Janeiro, publicado no Boletim da Republica
64
No entanto, as maiores alterações na nova estrutura do MADER em 2004
ocorreram nas instituições subordinadas com a reforma da investigação agro-
pecuária, ou seja, o Instituto Nacional de Investigação Agrária - INIA, o Instituto
Nacional de Investigação Veterinária – INIVE e o Instituto de Produção Animal – IPA
passaram a integrar o novo Instituto de Investigação Agrária de Moçambique – IIAM.
A esta instituição foram ainda incorporados o Centro de Formação Agrária e de
Desenvolvimento Rural – CFA e o Centro de Experimentação Florestal – CEF,
unidade da Direcção Nacional de Florestas e Fauna Bravia – DNFFB. Além destas
alterações, foram ainda extintos o Fundo de Fomento Agrário – FFA e Fundo para o
Desenvolvimento da Hidráulica Agrícola - FDHA e criado o Fundo de
Desenvolvimento Agrário – FDA.
Em 2005, o Ministério, com a publicação do Diploma Ministerial no. 202/2005
de 29 de Agosto que revoga o Diploma Ministerial n.º 22/2005, de 12 de Janeiro, a
denominação de “Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural – MADER” foi
alterada para “Ministério da Agricultura – MINAG” que, também, transferiu as funções
da Direcção Nacional de Desenvolvimento Rural – DNDR para o então criado
Ministério do Plano e Desenvolvimento – MPD.
O Diploma Ministerial n.º 202/2005, de 29 de Agosto, traz profundas
modificações na estrutura orgânica do MINAG, conforme se pode observar no
Quadro 10 a seguir.
65
Quadro 10: Estrutura Organizacional do Ministério da Agricultura – MINAG (2005)
Unidades Orgânicas No. Direcções Nacionais: Direcção Nacional de Serviços Agrários - DNSA; Direcção Nacional de Terras e Florestas - DNTF; Direcção Nacional de Extensão Agrária; Direcção Nacional de Serviços de Veterinária – DNSV; DNEA, DE, DRH, DAF e Centro de Informação e Documentação Agrária - CDA.
08
Órgão de Apoio ou Assessoria: GM, IG e DCI. 03 Instituições Subordinadas: Instituto de Investigação Agrária de Moçambique – IIAM, INA, INCAJU; Centro de Promoção da Agricultura - CEPAGRI; CENACARTA e Instituto de Formação em Administração de Terras e Cartografia- INFATEC.
06
Instituições Tuteladas: Fundo de Desenvolvimento Agrário – FDA 01 Subtotal 18 Direcções Provinciais de Agricultura e Desenvolvimento Rural 10 Direcções Distritais de Agricultura e Desenvolvimento Rural 118 Subtotal 128Total Geral 156
FONTE: O Diploma Ministerial n.º 202/2005, de 29 de Agosto, publicado no Boletim da Republica
Como se pode verificar no quadro acima, ao nível das direcções nacionais
houve a integração de três direcções nacionais: DINA, DINAP e DNHA em uma nova
Direcção denominada “Direcção Nacional de Serviços Agrários – DNSA”. O mesmo
processo ocorreu com relação às duas direcções nacionais (DNFFB e DNT), que
passaram a integrar a nova Direcção Nacional de Terras e Florestas – DNTF.
A ex-DINAP, entretanto, foi a direcção que mais sofreu alterações nesta nova
estrutura pelo desmembramento de suas funções. As relativas à produção animal
foram passadas para a nova DNSA e a maior parte das funções da área de sanidade
animal foram transferidas e ampliadas e passaram a ser da responsabilidade de uma
nova direcção criada com funções e responsabilidades na área de controlo e
vigilância epidemiológica animal - Direcção Nacional de Serviços de Veterinária –
DNSV.
No tocante às instituições subordinadas, houve apenas uma alteração, ou
seja, a integração do Instituto Nacional do Açúcar – INA ao Centro de Promoção da
Agricultura - CEPAGRI. Além disto, verifica-se apenas a alteração na denominação
66
da Escola Técnica-Profissional de Geodésia e Cartografia – ETEPROGECA, que
passou a ser denominada “Instituto de Formação em Administração de Terras –
INFATEC”.
No que concerne às instituições tuteladas, houve a transformação do FFA -
Fundo de Fomento Agrário e do Fundo para o Desenvolvimento da Hidráulica
Agrícola - FDHA em Fundo de Desenvolvimento Agrário - FDA.
Como se pode verificar através da descrição, as diferentes estruturas
organizacionais o Ministério da Agricultura vêm, desde 1975, realizando uma série
de ajustes, procurando se adequar às constantes mudanças no ambiente interno e
externo, caracterizado por mudanças de carácter político, social e económico. Estes
ajustes podem ser interpretados como uma indicação da necessidade e interesse do
Estado em adaptar as actividades do Ministério às prioridades estabelecidas pelo
Governo e manter uma linha de coordenação mínima necessária ao
desenvolvimento do sector agrário como um todo.
Na realidade, a partir de 1998, antes mesmo do lançamento da Estratégia
Global de Reforma do Sector Público 2001-2011, o Ministério deu início ao processo
de reforma e modernização de sua estrutura como um todo, através da componente
“Desenvolvimento Institucional” do PROAGRI5. A referida estratégia estabeleceu um
conjunto de acções de carácter transversal e horizontal bem como processos de
mudanças a serem empreendidos e implementados pelos diferentes sectores para a
melhoria dos serviços públicos prestados pelo Estado.
Por este motivo, o Ministério foi obrigado a reorientar o trabalho que vinha
sendo realizado no âmbito do PROAGRI para ser fiel ao quadro estabelecido pela
5 PROAGRI – Programa Nacional de Desenvolvimento Agrário.
67
referida estratégia e também elaborar metodologias necessárias ao diagnóstico
institucional, a análise funcional e a sua própria reestruturação orgânica.
No entanto, o desafio-chave para o Ministério no processo de reforma e
modernização é a descentralização institucional de suas funções seguindo o
princípio pelo qual a principal responsabilidade do nível central seria o
desenvolvimento de políticas e estratégias nacionais, monitoria e avaliação de seu
impacto. Caberia ao nível provincial a organização e gestão dos programas e
serviços enquanto que o nível distrital se concentraria na provisão de serviços para
satisfazer as demandas locais dos produtores das comunidades rurais.
Neste sentido, foi iniciado, a partir de 1998, um processo de “análise
funcional” do Ministério com ênfase na:
• Definição de sua missão, objectivos estratégicos da organização e
funções;
• Determinação das funções e suas relações com a política de recursos
humanos e financeiros;
• Classificação e reorganização das funções do Ministério categorizando-
as em: nucleares, marginais, não-nucleares, a transferir, a
subcontratar, a privatizar, e a abolir.
Em Outubro de 2003, foi concluída uma revisão do processo de análise
funcional realizada no então MADER. Esta revisão foi realizada pela firma de
consultoria KPMG contratada pela UTRESP que, através do Relatório Técnico de
68
Consultoria6, comparou a proposta de revisão de estrutura e documentos produzidos
pelo MADER, até aquela altura, com a “Metodologia de Base da Análise Funcional e
Reestruturação dos Ministérios”7, elaborada por aquela Unidade Técnica, chegando
às seguintes conclusões:
• O Ministério conduziu, de forma bastante séria, um processo de
reestruturação e análise funcional que ganhou ímpeto a partir do ano
2000.
• O processo de reestruturação foi realizado de forma participativa
através de ampla consulta em todos os níveis do Governo, sendo que
as estruturas organizacionais das direcções distritais e provinciais
foram elaboradas, discutidas e aprovadas em reunião realizada em
Janeiro de 2003 na cidade de Pemba, província de Cabo Delgado. A
estrutura orgânica central do Ministério foi redefinida em Setembro de
2003, tendo sido aprovada no nível mais alto de decisão do Ministério.
• Tanto na análise funcional quanto no processo de reestruturação,
foram observados os procedimentos recomendados pela metodologia
da UTRESP.
• Uma série de pré-condições foi identificada para a implementação do
exercício de reestruturação abordando elementos e factores-chave, tais
como “liderança” no processo de condução e gestão da reforma,
reforma salarial, aspectos relacionados à administração e
6 KPMG Draft Report - Institutional Reform of MADER – Functional Analysis and Restructuring
Strategy, October, 2003. 7 Metodologia de Base da Análise Funcional e Reestruturação dos Ministérios, Comissão
Interministerial da Reforma do Sector Público – CIRESP, Fevereiro de 2003.
69
desenvolvimento de recursos humanos, assim como os problemas
existentes nas áreas de administração financeira contábil.
O Relatório Técnico de Consultoria da KPMG apresentou ainda algumas
importantes “lições apreendidas” no processo de análise funcional realizada pelo
então MADER, destacando-se, dentre elas, as seguintes:
• Para uma efectiva elaboração, implantação e implementação de um
programa de reforma é imprescindível haver “vontade política” nos
níveis mais altos da administração. Os chamados “agentes da
mudança”8 devem ter o compromisso, motivação e a autoridade
necessária para promover e implementar as mudanças acordadas.
• No contexto das reformas institucionais, existirão sempre alguns
“vencedores” e alguns “perdedores”. Instintivamente, as pessoas, de
um modo geral, resistem a quaisquer mudanças. Deste modo, a
mudança institucional não pode ser realizada sem uma “liderança forte”
durante sua definição e implementação.
• Antes de se dar início ao exercício de mudança organizacional,
“stakeholders”-chave devem ter um profundo conhecimento das
políticas e estratégias governamentais da reforma. É necessário
estabelecer consenso em todos os níveis (central e local) com base
nas políticas e estratégias para que se possa estabelecer a missão,
visão e os objectivos estratégicos que a instituição deve perseguir.
8 Agentes da Mudança – denominação dada a cerca de 1500 funcionários e gestores dos níveis central, provincial e distrital que participaram, no decorrer de 2003-04, do Programa de Formação para a Gestão da Mudança do Sector Público, promovido pelo Instituto Superior de Administração Pública – ISAP.
70
• Uma análise funcional não pode ser vista como uma “reparação rápida”
dos problemas existentes, mas, sim, como um “processo” que
necessita ser muito bem pensado, realizado com base numa
metodologia adequada, gradual e consistentemente implementada.
• O processo de reforma necessita tirar proveito do momentum em que
se encontra. Se demorar muito a acontecer, as pessoas perdem
interesse e o entusiasmo e passam a apresentar maior resistência às
mudanças. Por outro lado, as mudanças introduzidas necessitam ser
consolidadas antes que outras mudanças sejam introduzidas, para
evitar desorientação e a sensação de “vazio”.
Com base nos resultados da análise funcional, foi possível identificar as
seguintes áreas que serviriam para orientar o estabelecimento de uma proposta para
nova estrutura orgânica do Ministério:
• Prestação de Serviços Técnicos;
• Conservação de Recursos Naturais;
• Normação e Fiscalização;
• Economia Rural;
• Administração e Gestão.
Segundo o documento “Reforma do Sector Público – Análise Funcional e
Estratégia de Reestruturação do MADER”9 produzido pela Coordenação da Reforma
Institucional do Ministério em Abril de 2004, a reestruturação deveria ser realizada,
9 Sumário Executivo – Reforma do Sector Público: Análise Funcional e Estratégia de Reestruturação
no Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, Abril de 2004(mimeo).
71
gradualmente, através do estabelecimento de um cronograma de implementação e
previa as seguintes acções que deveriam ser realizadas, a partir do ano de 2004, até
à consolidação de todo o processo de reestruturação em 2010:
• Estabelecimento do Instituto de Investigação Agrária de Moçambique –
IIAM;
• Actualização da natureza, atribuições e competências do Centro
Nacional de Cartografia e Teledetecção – CENACARTA;
• Estabelecimento do Fundo de Desenvolvimento Agrário – FDA;
• Criação do Fórum Nacional de Desenvolvimento Agrário – FDA como
um colectivo de assistência e aconselhamento do Ministro da
Agricultura;
• Transformação do Departamento de Cooperação Internacional em
Assessoria de Relações Internacionais do Gabinete de Assessoria; e
• Estabelecimento definitivo da estrutura orgânica das direcções
nacionais.
• Harmonização das estruturas definitivas de nível local.
O mencionado documento informa ainda que a estrutura orgânica do então
MADER caracterizava-se por intervenções de natureza marcadamente vertical que
dificultavam a integração das actividades ao nível da base. Para mudar esta
situação, seria necessário simplificar, racionalizar e descentralizar e, ao mesmo
tempo, concentrar esforços nas denominadas “funções nucleares” do Ministério,
nomeadamente:
72
• Formulação e implementação de políticas;
• Coordenação intersectorial;
• Regulamentação e fiscalização;
• Monitoria e avaliação;
• Geração e difusão de informação; e
• Cooperação internacional.
Finalmente, o documento alerta que, caso não fossem adoptadas as
transformações sugeridas, o MADER continuaria fortemente departamentalizado, de
difícil gestão, afastado dos produtores e, por isso, limitado em termos de capacidade
de resposta ao público. A médio prazo, o Ministério correria ainda o risco de se
transformar numa barreira ao desenvolvimento de iniciativas de apoio à produção
agrícola e, consequentemente, não poderia cumprir sua missão institucional.
Ao se examinar a actual estrutura organizacional do Ministério estabelecida
em 2005, pode-se verificar que não foram levadas em consideração as “funções
nucleares” definidas através do processo de análise funcional. Por outro lado, nota-
se que, apesar de uma aparente redução do número total de direcções nacionais,
que passaram de sete para quatro, através da já mencionada integração de
direcções, o contrário ocorreu. A DNSA, que integrou a DINA, a DNAP e a DNHA,
que possuíam juntas um total de oito departamentos e vinte e três repartições, teve
sua estrutura interna substancialmente ampliada. O número de departamentos
passou de oito para onze.
73
O mesmo processo ocorreu com relação às DNFFB e DNT, que passaram a
integrar a nova Direcção Nacional de Terras e Florestas – DNTF. Eram oito o total de
departamentos destas duas direcções e 9 repartições. Com a criação da DNTF, o
número de departamentos permaneceu o mesmo, mas o de repartições saltou para
18.
O que se pode concluir é que um dos resultados da última reestruturação do
Ministério foi a manutenção de suas unidades orgânicas internas, alterando-se
apenas, e apenas em alguns poucos casos, as denominações utilizadas para
identificar os departamentos e repartições da nova estrutura. Não houve, portanto,
integração de funções e responsabilidades, como se poderia esperar.
De um modo geral, a estrutura orgânica do Ministério cresceu após sua última
reestruturação, ocorrida em 2005 em cerca 50%. Na estrutura existente
anteriormente, o MINAG contava com 28 departamentos e 49 repartições. Na nova
estrutura de 2005, o número de departamentos saltou para 40 e o de repartições
para 76. Este crescimento vertiginoso na estrutura pode comprometer, não só o
alcance das metas estabelecidas no PROAGRI, pois tornou a máquina administrativa
central ainda mais pesada, difícil de ser gerida, mas também na efectividade das
acções do Ministério em todos os níveis.
4.3. Análise das Percepções dos Dirigentes e Técnicos sobre o Processo de Reestruturação do MINAG.
Os dados a seguir apresentados foram obtidos através das entrevistas
realizadas com o objectivo de colher as percepções dos dirigentes e técnicos
74
seleccionados, sobre a reestruturação empreendida no MINAG no quadro da
Reforma do Sector Público moçambicano.
4.3.1. Percepções sobre o Processo de Reestruturação do MINAG.
Inicialmente, analisou-se o processo de reestruturação empreendida no
MINAG de 1999 a 2005, seus objectivos, a sua relevância e os resultados
pretendidos com a reforma. Assim, procurou-se averiguar o grau de compreensão
dos entrevistados em relação ao processo de reestruturação do MINAG, seus
objectivos e que resultados eram esperados da reforma.
Das respostas obtidas, verificou-se que todos reconheceram a importância do
processo de restruturação da instituição assim como a necessidade de mudanças no
Estado Moçambicano, uma vez que o País atravessava, na época, momentos de
transição de uma economia centralizada para a de economia de mercado livre.
Havia, no entender da maioria, a necessidade de redefinir o papel do Estado no novo
contexto no qual o Ministério da Agricultura desempenha um importante papel.
Segundo o que se pode perceber, os entrevistados acreditam que as
mudanças preconizadas pelo Governo através da EGRSP mostram a necessidade
inadiável de que fosse realizada uma análise exaustiva do quadro de funções de
todos os sectores, em todos os níveis do Estado Moçambicano.
Neste sentido, era necessário redefinir não só o papel do Ministério da
Agricultura, mas também uma nova estrutura organizacional para permitir que a
instituição pudesse desempenhar um novo papel no contexto da reforma, que
75
preconiza, entre outros objectivos, maior racionalização, descentralização e
desconcentração dos serviços prestados pelos órgãos e instituições do Estado.
Segundo um dos entrevistados, o processo de reforma das instituições tinha
como maior desafio:
“... actualizar o quadro de suas funções e traduzir esse quadro em organizações que pudessem alcançar esses objectivos, simplificar os procedimentos, descentralizar, racionalizar os recursos e melhorar a qualidade dos serviços para os cidadãos, assim como a reorientar suas unidades orgânicas.”
Para além da necessidade de actualização das funções, outro destaque dado
pelos entrevistados centra-se na necessidade de redimensionamento das
instituições, no caso o MINAG, reduzindo a sua estrutura organizacional,
considerada pesada e com um grande número de colaboradores não qualificados e
com idade já um tanto avançada para o desempenho adequado de suas funções.
Este exercício deveria ser realizado numa perspectiva de tornar a instituição mais
eficiente, ágil e flexível na busca de melhor prestação de serviços ao público. Deste
modo, na opinião da grande maioria dos entrevistados, as mudanças introduzidas no
MINAG deveriam permitir criar uma instituição capaz de se aproximar dos produtores
para dar uma melhor resposta aos problemas do sector agrário moçambicano.
Na percepção de um dos entrevistados, havia a necessidade de modernizar a
instituição, adoptando mecanismos ou sistemas de funcionamento que a colocassem
nos padrões internacionalmente estabelecidos, constituindo, assim, um dos desafios
da reforma.
Portanto, rever o papel e a organização das instituições do Estado se
justificava, segundo manifestação da maioria dos entrevistados, devido à limitação
76
de recursos existentes que obrigava a concentrar suas acções em algumas
actividades consideradas fulcrais para melhor fazer o uso dos poucos recursos
disponíveis, deixando os outros actores de desenvolvimento, nomeadamente, os
privados e não-governamentais, a execução de determinadas actividades
consideradas típicas destes sectores. Neste sentido, conforme mencionado, foi dado
início à realização de um processo denominado “análise funcional” a todos os níveis,
nas instituições e órgãos do Estado, sendo o Ministério da Agricultura, se não o
primeiro, um dos primeiros a iniciar este processo.
Uma outra razão da relevância e pertinência da reforma, segundo a opinião
dos entrevistados, residia no facto de que o MINAG precisava de criar maior
capacidade de acção que permitisse intervir de uma forma mais rápida e eficaz no
processo de prestação de serviços agrários à sociedade como um todo, além,
conforme já mencionado, aos produtores rurais em particular.
Neste sentido, um dos entrevistados manifestou-se dizendo que: “A reforma
justificava-se porque tem havido cada vez mais uma percepção dos produtores tanto
dos pequenos, médios, grandes e da sociedade de que os resultados que se espera
do MINAG não estão sendo alcançados.”
Entende-se assim que o papel desempenhado pelo MINAG deixava a desejar,
pois não conseguia atender às necessidades de seus utentes num contexto de um
sector agrário cada vez mais necessitado de apoio para o seu pleno
desenvolvimento. O mesmo entrevistado mencionou ainda que “...não basta que os
funcionários achem que estão a fazer um bom trabalho e estão a apresentar
resultados. Importa que os utentes estejam satisfeitos com resultados que o MINAG
apresenta”. Neste aspecto, a totalidade dos entrevistados acreditam que a reforma
77
se justifica desde que seja um processo de consulta e de participação daqueles que
são os beneficiários da mesma.
Na opinião de outro entrevistado, que teve um grande protagonismo no
processo da reestruturação do MINAG, “O Ministério deveria tomar a reforma como
uma actividade permanente para enfrentar o desafio da modernização e da
globalização”. Ainda segundo este mesmo entrevistado, “...qualquer instituição que
fica parada com os mesmos métodos de trabalho está condenada ao fracasso, o que
não se deseja para uma instituição pública como o caso do MINAG”.
Segundo a percepção de um outro entrevistado, que exerce cargo de gerência
“... a reforma justificava-se mas, talvez, poderia ter sido feita sem mexer na estrutura,
... teria sido possível com isso criar um órgão que facilitasse uma boa coordenação
entre as diferentes unidades do Ministério”. Para este, isto constitui um grande
dilema, pois cada órgão ou instituição trabalha para si e não há interligação entre as
partes, o que dificulta o seu funcionamento. Na sua opinião,
”...dever-se-ia ter trabalhado para criar uma harmonização, e condições para que a coordenação fosse efectiva e eficiente, e que também houvesse uma melhor alocação e utilização de recursos limitados e escassos para o sector agrário e para o País como um todo.”
Na óptica deste mesmo dirigente, a estrutura que existia era a estrutura
padrão que um Ministério de Agricultura deve ter, adoptado pelos diferentes países
da região, constituindo, até certo ponto, uma estrutura ágil e flexível. Ainda segundo
ele, sua posição é sustentada levando-se em consideração as mudanças que vêm
ocorrendo a nível internacional, pois “...não se poderia ter uma estrutura diferente no
País que depois teria dificuldades de relacionar-se com os demais países”. Para
exemplificar, referiu o caso do controlo veterinário, em que a Organização
78
Internacional de Epizootia10 - OIE determina com clareza que deve haver um serviço
de defesa sanitária animal que seja reconhecido internacionalmente. Na sua opinião:
“Isto é muito importante, pois torna o país elegível ou não para a exportação junto ao
mercado internacional de produtos pecuários. A necessidade de ter instituições
reconhecidas internacionalmente é muito importante no mercado globalizado.”
Com relação aos resultados da restruturação do Ministério, os entrevistados,
unanimemente, consideram que ainda não foram alcançados os objectivos. Contudo,
um deles disse que haviam sido dados os “primeiros passos”, acrescentando que
“...uma coisa importante é a tomada de consciência da necessidade de mudar”.
Com base nos dados colectados, pode-se dizer que a maior parte dos
entrevistados mostra-se conhecedora do que se pretendia com a reestruturação do
MINAG. Estes dados permitem ainda depreender que os entrevistados que ocupam
funções de direcção tanto nos órgãos da estrutura central do Ministério como nas
direcções provinciais possuem um domínio muito maior do desenrolar dos
acontecimentos e circunstâncias envolvidas no processo de reforma. Em
contrapartida, os técnicos provinciais entrevistados demonstram pouco
conhecimento do processo da reforma e do que acontece no quadro de implantação
e implementação da mesma.
Das informações colectadas, constata-se que o projecto de reforma, na fase
de conceitualização, apesar de muita participação à medida que ia correndo,
experimentava dificuldades. As razões são apontadas ao longo da apresentação das
informações, contudo fica o destaque: será que o que se pretendia modificar iria ou
não melhorar o desempenho da instituição, tornando-a mais ágil, flexível e moderna,
cada vez mais próxima do produtor, capaz de oferecer soluções para os seus
10 Epizootia – doença que ataca muitos animais simultaneamente.
79
problemas? Os dados e informações obtidos mostram com clareza que a maior parte
dos entrevistados têm muita reservas com relação ao objectivo da reforma.
É relevante reconhecer que a reestruturação de uma organização ou de
qualquer instituição representa uma tarefa complexa, quanto mais quando se trata
duma instituição como o Ministério da Agricultura, que dispõe de estrutura pouco
flexível, organigrama tradicional, hierarquias rígidas e intenso controlo burocrático.
Embora todos, de modo geral, reconheçam que a reestruturação da instituição
é uma exigência face ao actual cenário económico e político do País, duvidaram da
sua eficácia. Segundo Bucci (2002), a crise do Estado nos anos 80 e 90, para além
dos problemas financeiros, destacava-se também a incapacidade das instituições em
responder às demandas da sociedade, que é obviamente o caso do MINAG perante
os seus utentes. Assim, a redefinição das novas funções ou adequação das
anteriores à nova realidade tem que reflectir a urgência na solução dos problemas do
sector.
Este exercício é parte de um conjunto de acções governamentais que
significam, portanto, a consciência da necessidade de mudar dentro do Sector
Público para ajustá-lo de uma forma permanente e contínua às necessidades e
anseios da sociedade e às políticas globais do Governo para responder aos
constantes desafios do desenvolvimento económico e social, ou seja, de forma a
permitir à administração pública antecipar-se e estar preparada a responder
cabalmente e a tempo às exigências impostas pelas directrizes políticas do Governo
(CIRESP, 2001). Neste sentido, era necessário reestruturar o Ministério,
considerando as metodologias definidas pela UTRESP sob coordenação da
CIRESP.
80
É importante recordar que a agricultura foi, juntamente com a Saúde e a
Educação, um sector piloto da reforma do sector público. Considera-se, em geral,
que o MINAG esteve à frente dos outros ministérios, em virtude da capacidade
administrativa e dos procedimentos criados e ao estado avançado em que se
encontra o seu processo de reforma institucional.
4.3.2. Alcance dos Objectivos da Reestruturação
Um aspecto fundamental para a análise desta mudança foi a percepção dos
entrevistados quanto ao alcance dos objectivos que foram definidos para a
reestruturação do Ministério e que factores concorreram para o alcance ou não dos
mesmos. Os entrevistados, na totalidade, afirmaram, categoricamente, que ainda
não foram atingidos os “objectivos” inicialmente definidos na reestruturação do
MINAG, embora, como já foi mencionado, os técnicos entrevistados, face às
respostas dadas às perguntas feitas pelo pesquisador, grosso modo, parecem
conhecer pouco os referidos objectivos.
Segundo um dos entrevistados, uma das percepções que se tinha na época
em que o processo de reforma foi iniciado era que seria possível fazer a redução do
pessoal e de custos por via de redução das direcções nacionais. Uma outra razão da
necessidade de mudar julgava-se que era que muitas das acções e actividades que
o Ministério desenvolvia podiam passar para outros intervenientes, particularmente o
sector privado. Contudo, a realidade mostrou que ainda não existe um sector privado
suficientemente desenvolvido para abraçar pelo menos parte das actividades
realizadas pelo Ministério da Agricultura. Defende ainda o mesmo entrevistado que
81
um outro aspecto que deve ser considerado é que a maior parte dos produtores,
sendo do sector familiar:
“...ainda não estão em condições de pagar pela prestação de serviços que esses agentes privados iriam fazer ou ainda não estão em condição de pagar o valor real de uma prestação de serviços, não sendo, por isso, viável para o investimento privado. Esta situação mostra que o Ministério ainda vai precisar de ter um staff considerável para poder prestar assistência aos pequenos produtores”.
Na percepção de um dos entrevistados, as razões deste fracasso se devem
também a outros aspectos de nível macro como, por exemplo, a ausência de um
trabalho orientador que servisse de base para todos os Ministérios no processo
inicial da reformas de todos os sectores. Segundo o mesmo, há áreas que
denominou de “áreas cinzentas”, onde o Ministério da Agricultura precisava de
coordenar com outros Ministérios para mudar, o que significa que há áreas de
múltiplas intervenções e, nestas, o processo da reforma exigia uma boa coordenação
ou tutela por parte de um organismo com claro mandato para um adequado
alinhamento dos diferentes sectores. É verdade que esta unidade veio a ser
constituída através da criação da UTRESP logo no início da Reforma Global do
Sector Público. No entanto, na prática esta coordenação que deveria ter existido na
fase I não ocorreu.
Na sua fase inicial, a implementação da EGRSP encarou muitas dificuldades
e problemas de ordem organizacional, o que não contribuiu de forma positiva para o
processo. Face a este cenário, os decisores também “pecaram” por não tomar as
decisões que o processo demandava em cada momento, arrastando-o e tornando-o
mais moroso.
No rol das dificuldades enfrentadas no processo de reforma, evidencia-se
ainda a sua fraca ou mesmo a falta de comunicação e divulgação, uma vez que
82
apenas poucas pessoas conheciam e sabiam o que estava ocorrendo, declarou um
dos entrevistados.
Pode-se destacar ainda como informação colhida nas entrevistas a afirmação
de que um dos aspectos que possa ter contribuído de forma negativa no processo de
restruturação no MINAG deve-se a “muita interferência” por parte dos parceiros do
sector que desejavam um determinado ritmo aquém das capacidades internas
existentes. Nalguns casos, os entrevistados mencionaram a percepção da existência
de reacções “emocionais dos actores do processo”, que, segundo eles, numa
espécie de “onda de mudanças além-fronteiras”, que, de alguma forma,
determinaram todo o processo de mudança, sem uma análise mais aprofundada das
eventuais implicações decorrentes da mesma.
Entre as respostas, destacam-se, ainda, a de um entrevistado que coloca
como uma das dificuldades iniciais do processo “a não definição com clareza dos
objectivos”, ou seja, não foi identificado de modo adequado o que se pretendia
mudar no MINAG. Esta é uma questão que merece uma reflexão, pois qualquer que
seja a organização, para iniciar um processo de mudança os objectivos pretendidos
e os resultados desejados devem estar claramente indicados e de amplo
conhecimento dos diferentes colaboradores. Na realidade, a elaboração do projecto
de reestruturação do MINAG tem por base os estudos realizados para o desenho e
formulação da Política Agrária e Estratégias de Implementação - PAEI para o sector
agrário, que estabelece os propósitos do Governo relativamente ao sector agrário.
A “resistência à mudança” por parte dos diferentes actores envolvidos
constituiu uma das barreiras que o processo não conseguiu ultrapassar, posição
defendida por todos os entrevistados afirmando que este “comportamento” é que
"emperrou” de forma significativa o processo de mudança.
83
As mudanças no MINAG significam a alteração e transformação da instituição
do estado em que se apresentava em 1999, considerada como uma estrutura
pesada e pouco flexível para um estágio melhor perante a nova realidade sócio-
económica e política do País de forma a responder às exigências do PAEI e da
EGRSP.
Num processo de mudança institucional, é importante que os diferentes
actores da organização tenham a informação sobre o assunto e estejam claros do
que se pretende realizar da forma a colaborarem. Isto envolve, portanto, a criação de
um ambiente favorável para a mudança, o que, aparentemente, não constitui uma
preocupação visível dos que estavam a liderar o processo.
4.3.3. Participação dos Funcionários no Processo de Reestruturação.
Analisando o grau de participação dos funcionários no decurso de todo o
processo de reestruturação da instituição, busca-se perceber o envolvimento dos
diferentes actores. Um dos entrevistados afirmou: “Nós obtivemos colaboração na
parte da apresentação e discussão dos conceitos, dos princípios do processo de
mudança.” Na fase inicial da restruturação do MINAG, o processo foi organizado de
forma que houvesse participação de todos, consideraram os entrevistados, mas
afirmaram que, no decorrer das actividades, verificou-se que os que estavam mais
envolvidos eram os dirigentes das unidades orgânicas ou instituições. Segundo um
dos entrevistados, “o Ministério esteve muito aberto para discussões. É lógico que
entre a discussão e implementação aí já há uma diferença.” Este mesmo
entrevistado afirmou que:
84
“Provavelmente, hoje eu reflicto que nós preocupámo-nos muito em abrir e discutir bastante com parceiros, mas, se calhar, não discutimos o suficiente dentro do Ministério. A nossa preocupação foi discutir a reforma, discutir programas, com todos os outros intervenientes, mas eu sinto que, dentro da instituição, com os próprios funcionários, é que nós não discutimos o suficiente.”
Através das entrevistas, pode-se notar que o processo foi muito tumultuoso.
Houve “resistência”, o que dificultou sobremaneira o trabalho de desenho da nova
estrutura e sua implementação e, mais ainda, que não foi possível sentir a
participação na base ou mesmo a veiculação de informação sobre o que estava
acontecendo.
Um dos entrevistados reconhece a participação, embora, no seu modo de
entender, o processo não foi completo até à base, ou seja, nas repartições a nível
central e das províncias, até ao nível dos distritos, este trabalho não foi feito de forma
adequada. Apenas foram escolhidos alguns distritos pilotos e convidados os
directores desses distritos para trabalho conjunto de análise funcional; o que significa
que faltou a “massificação”, pois as mudanças começam quando o processo é
iniciado e as pessoas se prepararam para as mesmas quando são envolvidas nas
discussões e na sua adopção. Isto torna as mudanças mais efectivas.
Esta é a parte positiva do processo de mudança. Mas tem também aspectos
negativos, uma vez que são mudanças com potencial de gerar grande resistência.
Assim, é obvio que irão existir pessoas que vão constituir “resistência”, daí a
necessidade de realizar um trabalho forte de “gestão de mudança”, antes, durante e
depois do processo de reestruturação.
85
4.3.4. Dificuldades e Ganhos do Processo de Reestruturação.
A seguir apresenta-se a percepção dos entrevistados relativamente às
dificuldades e aos ganhos obtidos no processo de reestruturação do MINAG.
Em qualquer que seja a mudança, sempre surgem dificuldades, pois, para os
envolvidos, o futuro fica incerto, daí a natural resistência. Uma das dificuldades neste
processo de reforma do MINAG, segundo os entrevistados, centrava-se
fundamentalmente na “resistência às mudanças”, contribuindo para que o processo
se tornasse muito moroso. Segundo um dos entrevistados, foram elaboradas
propostas contendo opções de organização das instituições e, em muitas situações,
estas eram rejeitadas. Novas propostas eram então elaboradas e submetidas à
apreciação dos órgãos centrais que também não a acolhiam, ou seja, não eram
aceites numa clara manifestação de rejeição às alterações e ajustes propostos.
Neste sentido, um dos entrevistados afirmou que
“Foram desenhados vários cenários de estrutura e nunca houve consenso. A ideia era de ter uma mudança gradual, mas nunca chegou-se a um consenso de qual seria a estrutura ideal para o Ministério. Avançou-se primeiro na investigação. Apesar da resistência toda e dos resultados que se vêm hoje, ela aconteceu. Em relação a outros órgãos do Ministério, houve uma análise funcional, mas não avançou muito, tendo o processo ficado parado.”
O mesmo entrevistado destaca ainda que uma das coisas muito discutidas e
que se deveria ter sempre em conta é o facto de que o que estava em causa não
eram apenas os “quadradinhos”, as “caixinhas” das direcções que se vão mudar
desenhando-se uma novo estrutura, mas como fazer o trabalho, a planificação e a
sua implementação.
Em 2003, como consequência da análise funcional, foi proposta a
reestruturação do MINAG através de plano de implementação. Substituindo a
86
estrutura de componentes técnicas, cada qual com uma direcção nacional, por um
número menor de direcções reflectindo as áreas de responsabilidade principais que
tinham sido definidas e que eram políticas, regulamentação e fiscalização, e
prestação de serviços. O nível de elaboração de políticas e estratégias seria da
responsabilidade dos órgãos centrais, enquanto que caberia às Direcções
Provinciais de Agricultura - DPA’s organizar e monitorar programas ao nível local. A
responsabilidade pela implementação seria das Direcções Distritais de Agricultura -
DDA’s. Este esquema de organização resultaria, evidentemente, num Ministério mais
descentralizado, um dos objectivos da estruturação organizacional.
Com base numa decisão tomada em Julho de 2004 pelo Conselho Consultivo
do Ministério, foi enviada para aprovação do Conselho Nacional da Função Pública
do Ministério da Administração Estatal uma proposta de estrutura organizacional do
MINAG. Esta proposta não reflectia o resultado do processo de análise funcional,
não alterando praticamente em nada a estrutura organizacional de 1999 no inicio da
reforma.
Nesta proposta e quando se comparava com os resultados da análise
funcional, podia-se perceber, de alguma forma, a falta de coerência da mesma.
Neste sentido, a UTRESP recomendou ao Ministério a revisão da proposta para que
fosse adequada à metodologia desenvolvida por aquela unidade.
Para a implementação da referida proposta, foi elaborada, com o apoio da
FAO/UN11 dessa mesma proposta que não chegou a ser implementada, e
posteriormente abandonado com a publicação do Diploma Ministerial n.º 202/2005,
de 29 de Agosto, que aprovou a nova estrutura do MINAG.
11 Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura – FAO/UN.
87
Do rol das dificuldades, destaca-se ainda, segundo as afirmações dos
entrevistados, que dentre os maiores constrangimentos que o processo enfrentou
incluíam a “não tomada de decisões” em momentos cruciais de cada etapa do
processo, fazendo com que o processo “estagnasse”. Na verdade, quando se trata
de mudanças institucionais é natural encontrar uma ampla gama de posições, já que
a reforma institucional põe em discussão o papel do Estado e da política na
sociedade e também a própria legitimidade do Governo e da ordem de prioridades
entre seus múltiplos objectivos.
Esta mesma percepção foi manifestada por outro entrevistado, que afirmou
que “Acho que, no último quinquénio, fomos muito lentos (2000 a 2005), na
condução deste barco e grandes decisões só aconteceram em 2004. Isto não foi
bom.”
Na percepção de um dos entrevistados, o processo de reestruturação no
início, foi encarado com muita “seriedade” e houve tentativa de maior envolvimento
dos diferentes actores, dando sinais de se estar no caminho certo. Conforme foi
mencionado, um dos momentos altos do processo foi a análise funcional, realizada
em todas as unidades orgânicas do MINAG. Os resultados deste exercício,
entretanto, não foram devidamente aproveitados nas fases subsequentes até ao
desenho da nova estrutura.
O processo de reforma para qualquer que seja a instituição deve seguir
passos devidamente estabelecidos, pois trata-se da alteração duma série de
procedimentos e modos de gestão que implicam uma natural “resistência à
mudança”. Assim, é imperioso que se conduza um processo de gestão de
mudanças, ou seja, antes de iniciá-lo, os responsáveis pela sua implementação
88
deverão identificar e analisar as causas das “manifestações” de resistência “activa” e
“passiva” que, de facto, são as mais comuns às mudanças a serem empreendidas.
É importante destacar que reformas são sempre tentativas de modificar a
dinâmica de funcionamento das organizações, procurando-se mudar as "regras do
jogo" e, logo, geram incertezas e perplexidade nos actores a diferentes níveis. Assim
sendo, os processos devem ser institucionalizados, de maneira que as incertezas e
dúvidas sejam mitigadas ou mesmo dissipadas, permitindo que os actores tenham
uma clara percepção dos objectivos em jogo, de modo a gerar cooperação.
Portanto, a questão central em todo o processo de reestruturação
organizacional é a “gestão da mudança” e a “implementação de uma estratégia” que
viabilize tendo em conta a realidade da instituição, assunto que foi pouco cuidado na
reestruturação do MINAG. A implementação de mudança deve seguir determinados
passos, sub pena de ver retardado o processo na sequência de não colaboração,
sobretudo dos elementos-chave no processo, o que aconteceu na reforma do
MINAG, segundo a opinião da maioria dos entrevistados. As pessoas, quando não
têm conhecimento do que está ocorrendo “resistem” a algo que é novo e
“desconhecido”. Em muitos casos, elas “resistem” por uma questão de simples
“sobrevivência”, daí a necessidade de gerir o processo não de forma “reactiva”, mas
de forma “proactiva” e, quando possível, preventiva.
Qualquer que seja o processo de mudanças, sempre ocorrerão dificuldades e
o MINAG não poderia ser excepção, questão levantada por dois entrevistados que
julgaram imperiosa a definição duma estratégia de acção que minimizasse os
constrangimentos e dificuldades inerentes à situação desta natureza, agravados,
segundo um dos entrevistados:
89
“Provavelmente, perdeu-se alguma coisa, pois o grupo que estava a trabalhar nesta parte inicial de reforma largou as coisas a meio caminho. Então não houve continuidade, as coisas ficaram paradas durante um tempo. Não continuou a haver discussão, a fazer-se uma pré-avaliação e chegar-se a uma estrutura. Faltaram termos de referencia de algumas direcções.”
O processo de reforma de facto ganhou uma grande dinâmica com a
indicação de um Coordenador da Reforma em 2000. Nos anos seguintes, diversas
actividades foram desenvolvidas, o que culminou, em 2003, com a concretização de
algumas propostas de estrutura que nunca foram concretizadas.
Contudo, a proposta de reestruturação do Ministério submetida à apreciação
da CIRESP em 2003 demonstrava falta de coerência entre os resultados da análise
funcional e a estrutura organizacional proposta. Deste modo, a CIRESP recomendou
ao MINAG para rever o processo de restruturação institucional de acordo com a
metodologia de análise funcional elaborada pela UTRESP, o que foi feito pela nova
direcção do MINAG, empossada em Janeiro de 2005, na sequência da formação do
novo Governo de Moçambique, resultado das eleições gerais de 2004.
Portanto, a nova liderança, ao analisar a proposta do processo de reforma do
MINAG submetida ao CIRESP, que previa a introdução de um plano de transição
duma estrutura organizacional para outra no período de 2005 a 2007, optou pela
aprovação duma estrutura definida que deveria vigorar em 2007. Esta decisão
colheu de surpresa a todos e com diferentes reacções. Um dos entrevistados afirmou
que “o desenho desta estrutura não foi devidamente comunicado, daí não estar claro
para as bases para a sua elaboração. Não está clara a interligação dos serviços, que
era a preocupação no início do processo da reforma do MINAG, em 1999.”
90
Outro entrevistado afirmou que, “até certo ponto, houve algumas
semelhanças, mas é diferente daquela que foi de consenso em 2004.” Um outro
entrevistado considerou que “...não houve ligação entre a análise funcional e a nova
estrutura aprovada e implementada em 2005”. Na percepção de um outro
entrevistado, “...a estrutura aprovada não foi capaz de reflectir àquilo que foi a
análise funcional e às necessidades dos produtores”.
Um outro aspecto sobre a nova estrutura foi abordado por um dos
entrevistados que considerou que a adoptada em 2005 é demasiado pesada e pode
vir a ter problemas de funcionamento no futuro dentro e mesmo fora do País, pois,
apesar de juntar algumas direcções nacionais, no nível operacional tornou a
instituição numa máquina burocrática complexa e de gestão difícil e, provavelmente,
pouco capaz de dar respostas às demandas dos utentes.
É importante reconhecer que a restruturação do MINAG enfrentou dificuldades
na sua definição, o que comprometeu a sua implementação. No entanto, alguns
êxitos e sucessos foram alcançados no âmbito mais amplo da reforma institucional,
tais como a melhoria do processo de planificação, da gestão financeira e da
descentralização de algumas actividades, segundo o que alguns entrevistados
apontaram.
Na percepção de um deles: “...estas duas áreas evoluíram bastante passando
a funcionar com base nos sistemas que foram concebidos e implementados pelos
nacionais, contribuindo de forma significativa na melhoria da planificação e gestão
financeira na instituição.”
O MINAG, com a implementação do Programa Nacional de Desenvolvimento
Agrário - PROAGRI a partir de 1999, teve que melhorar o seu sistema de
91
planificação com o objectivo de desenhar actividades que concorressem para a
melhoria do desempenho do sector. O programa possibilitou a elaboração de metas
e indicadores que vêm permitindo a gestão mais adequada, sobretudo a financeira,
que foi uma das que recebeu grande atenção e cujos procedimentos foram
melhorados e facilitam a realização de auditorias para verificação da aplicação
correcta dos fundos disponibilizados pelos parceiros de cooperação no âmbito deste
programa.
Um outro aspecto positivo da reforma foi uma maior descentralização e
desconcentração das acções e actividades das diferentes áreas e especialmente a
colocação de técnicos de nível médio e superior nos distritos para reforçar a
capacidade dos órgãos locais na planificação, implantação e execução de acções a
este nível. É relevante destacar que os técnicos da Agricultura já faziam a
planificação através do envolvimento da comunidade, ou seja, mediante a
auscultação dos produtores, ao nível dos postos administrativos dos distritos, para a
definição de prioridades a esse o nível. É, de facto, positivo em todo este processo o
facto do MINAG possuir alguma experiência já acomulada relativa à descentralização
e desconcentração devido a acções realizadas a nível de alguns distritos e na
totalidade das Direcções Provinciais da Agricultura.
Na percepção de outro entrevistado, houve um ganho importante no processo,
que foi,
“...a consciência da necessidade de mudança, pois ficou claro ou teve-se a percepção de que alguma coisa não estava bem na instituição, mostrando assim a necessidade de buscar os caminhos certos para a mudança desejada com vista a melhorar a prestação de serviço.”
Uma das questões consideradas fundamentais no processo de reforma,
sobretudo nas instituições do Estado, é a denominada “vontade política”, ou seja, o
92
empenho e compromisso dos dirigentes em relação às mudanças. Na percepção dos
entrevistados, parece existir uma “vontade política” e um reconhecimento claro da
relevância das mudanças. Contudo, em termos práticos verifica-se mais “retórica” do
que “acções concretas” que viabilizem o processo de reforma. Provavelmente, por se
tratar de um assunto delicado e que mexe com os interesses de muitas pessoas, os
dirigentes agem com “muita prudência” para “não ferir susceptibilidades”, consideram
os entrevistados.
4.3.5. Perspectivas sobre as Modificações e o Impacto da Reestruturação do Ministério da Agricultura
Quanto às perspectivas e o impacto da reestruturação empreendida no
MINAG, todos os entrevistados reconhecem a necessidade de melhoria do
desempenho do sector agrário em prol da luta contra a pobreza absoluta que o País
enfrenta.
A implementação da EGRSP é, em tese, uma demonstração das intenções do
Governo, da necessidade urgente de reformar o sector público moçambicano.
Este desafio de mudanças na administração pública moçambicana é colocado
a todos, sobretudo aos tomadores de decisões e mais concretamente aos políticos,
que devem deixar a retórica de lado e partir para acções mais concretas na
perspectiva das mudanças que precisam ser feitas. Os entrevistados reconhecem
que houve algum envolvimento da classe política em Moçambique em algumas
poucas acções de reformas iniciadas desde o lançamento da referida estratégia. No
entanto, segundo eles muito mais poderia ter sido feito.
93
O resultado esperado de qualquer acção referente à reforma institucional de
uma organização é obter ganhos e melhorias no seu desempenho, ou seja, obter
impacto positivo na prestação dos seus serviços.
Segundo a avaliação de um dos entrevistados:
“... o maior impacto que qualquer reforma no Ministério pode causar, tem que resultar numa melhor prestação de serviços e, numa consequente atracção de investimento para o sector agrário. Porque se, por um lado, se reconhece que a agricultura é feita e tem grande peso nos pequenos produtores, mas sem a ligação dos pequenos com os grandes e com o sector comercial agrário, que tem um papel na questão de insumos e na questão de mercados, nós não vamos conseguir um grande impacto naquilo que é a reforma.”
O mesmo entrevistado enfatizou ainda que se pode fazer reforma, ou
mudanças de actores, desenhar novos termos de referência e uma nova estrutura
organizacional, mas todas estas acções têm de resultar na melhoria da situação da
instituição e do sector.
A grande questão que se coloca vis-à-vis a reforma institucional do MINAG,
na óptica dos entrevistados, pode ser resumida da seguinte maneira: será que a
reforma empreendida no MINAG vai buscar a solução dos problemas dos produtores
em Moçambique? As preocupações dos produtores se prendem, por exemplo, com a
necessidade de garantia da assistência técnica através da extensão rural pública ou
privada; a questão de microcrédito e de poupança e necessidade de organização
dos camponeses para melhorar a capacidade de produção; a melhoria da
comercialização dos produtos agrícolas no mercado moçambicano e da região no
geral, assim como a melhoria da investigação agrária.
Na visão dos entrevistados, estes assuntos não serão resolvidos com a
reforma que está sendo empreendida no MINAG. Na opinião de um deles, “Se calhar
94
estamos à espera de resultados muito imediatos, muito rápidos que não são
possíveis de alcançar(...) a curto e médio prazos é muito difícil realizar mudanças
profundas para um país com problemas de escassez de recursos”.
Este cepticismo foi arrolado por entrevistados ao dizer que, “infelizmente, não
estamos a tomar acções para melhorar a agricultura.” O MINAG, com estas
mudanças, não está a dar respostas às solicitações das necessidades dos
produtores. O mesmo entrevistado considera ainda que “apenas produz-se muitos
relatórios e estudos, mas não são resolvidos os problemas do sector”.
No entanto, nem todos os entrevistados perceberam o problema abordado da
mesma forma. Um deles acredita que o processo de reforma, se fosse bem feito e
bem conduzido, poderia resultar num impacto positivo na prestação de serviços da
instituição, pois a agricultura é realizada a nível local, onde os técnicos, os fundos e
os meios são necessários. O MINAG devia passar da fase de “desenvolvimento
institucional” para o “desenvolvimento do campo”, provocando, de facto, o aumento
da produção que poderia ajudar a elevar os resultados do sector agrário, ou seja, se
a reforma fosse mais concreta, é provável que poderia gerar bons resultados.
De um modo geral, todos os entrevistados mostraram-se cépticos com relação
ao impacto da reforma do Ministério. Um deles, por exemplo, considera que a
reestruturação organizacional do Ministério não responde aos problemas dos
produtores, afirmando que
“Dizer assim que vamos reestruturar para melhor pensar em soluções dos camponeses já não é tempo para fazer isso; tem que dizer que vamos nos reestruturar para melhor dar aquilo que os camponeses querem, ou seja, reestruturar para dar, não reestruturar para pensar”.
95
Na percepção de um outro entrevistado, é a actual estrutura que vai mudar a
situação do sector agrário. Na sua opinião:
“...provavelmente, no princípio da implementação haverá alguma instabilidade, porque pressupõe mexidas de pessoas com junção de direcções e cargos que foram abolidos; o mesmo ocorrendo com a prestação de serviços que deverá ser negativamente afectado com esta mudança de estrutura”.
No entanto, o receio deste mesmo entrevistado é que, “ ....em alguns casos,
ao invés de conseguir uma máquina pequena e flexível, estamos terminando com
uma máquina sem forma, complicada, pouco flexível e eficiente.”
Um outro entrevistado considera que ainda é cedo para avaliar o impacto das
reformas. Contudo, destaca que se pode, no futuro, chegar ao que denominou a
“fase de frustração”, pois, apesar das mudanças realizadas, o que aconteceu ao
sector agrário foi que “não melhorou”. Acrescenta que este é, no seu modo de
entender, a questão central, ou seja, a melhoria da produção e produtividade no
sector. Para tal, acrescenta ser importante buscar a solução das dificuldades
conhecidas do sector e claramente indicadas pelos diferentes actores. Disse ainda
que os problemas relativos a: crédito, tecnologias, mercados incluindo insumos,
deviam ser a preocupação dos funcionários do Ministério, pois a solução destas
dificuldades é que vai fazer a diferença na produção no sector agrário e que estes
assuntos não estão a ser discutidos, não estão a ser vistos ou mesmo resolvidos.
Um outro entrevistado enfatizou que
“Não se pode falar da reforma e deixar de lado estes problemas que estão a acontecer no dia-a-dia. Podemos fazer reforma, fazer mudanças de nomes de pessoas, de termos de referência, mas estas questões têm que resultar numa melhoria da situação, o que não está acontecendo”.
Na percepção de outro entrevistado, o grande problema do sector agrário está
não só dentro, mas também fora e, por isso, será difícil dizer se esta reforma vai ter
96
um impacto positivo ou não e com a agravante de não ter sido finalizada ao nível
local onde se realiza de facto as actividades agrárias.
Um aspecto levantado por um dos entrevistados sobre o que deveria ter sido
preocupação no início do processo de reestruturação era procurar a melhoria e
maximização de funcionamento dos órgãos e instituições existentes, melhorar a
coordenação e racionalização de recursos escassos, redefinindo as funções e as
regras internas e procedimentos para eliminar duplicações, omissões,
inconsistências e ambiguidades que se observa na estrutura anterior. A partir daí, as
mudanças que se mostrassem relevantes deveriam ser implementadas,
paulatinamente, através de um processo participativo de melhoria contínua dos
processos, aspecto ausente na restruturação do MINAG.
97
5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
O processo de mudança organizacional, principalmente nas instituições
públicas, constitui uma tarefa complexa e multidimensional, sobretudo quando
possuem estruturas pouco flexíveis, tradicionais, hierarquias rígidas e intenso
controlo burocrático, como é o caso do Ministério da Agricultura de Moçambique que
assim como outras instituições públicas existentes no País é fruto do modelo
“weberiano” rígido, lento, impessoal e apegado a normas, herdado do sistema
colonialista português.
As exigências cada vez maiores da globalização vêm obrigando os Governos
a modernizarem a administração pública baseada em um novo modelo de
administração - modelo gerencial - que privilegia, entre outros aspectos, a existência
de estruturas organizacionais horizontalizadas, maior autonomia, compartilhamento
no processo decisório e alcance de resultados estabelecidos, etc.. Neste sentido, o
Governo de Moçambique lançou uma Estratégia Global de Reforma do Sector
Público para modernizar e tornar mais eficiente sua máquina administrativa.
Na elaboração e implementação de um processo de reforma institucional,
deve-se levar em conta as funções, características, natureza das actividades,
produtos e serviços a serem providos ou prestados, público a ser atendido, ambiente
externo na qual a organização actua, assim como a quantidade e qualidade dos seus
recursos humanos, financeiros e materiais disponíveis. Deve-se ainda considerar os
factores internos que permitem a adopção de estratégias que resultem em acções
efectivas e minimizem, entre outros, a questão da “resistência à mudança”.
Segundo as informações obtidas através da leitura de diversos documentos
utilizados para a realização do Estudo (Decretos, Diplomas Ministeriais, Relatórios,
etc.) pode-se constatar que o Ministério da Agricultura vem, ao longo de sua
98
existência, principalmente no período pós-Independência, passando por uma série
de ajustes na sua estrutura organizacional para atender às necessidades de
desenvolvimento económico e social, tendo em conta ainda o modelo político
predominante no País.
Os primeiros ajustes foram realizados em 1975 e 1976, ainda sob uma
orientação política de cunho socialista, caracterizada pelo planeamento centralizado
com fortes implicações para a produção agrícola. No entanto, a partir dos anos 80,
quando o País iniciou um processo de transição para a implantação de uma
economia de mercado, é possível observar uma expansão gradual das funções e
responsabilidades do Ministério reflectidas na configuração das várias estruturas
organizacionais com as quais contou para realizar suas actividades.
Um exemplo disto foi o estabelecimento de direcções províncias e,
posteriormente, das direcções distritais, em todas as províncias e em quase todos os
distritos do País, para apoiar os agricultores, prestar assistência técnica e outros
serviços necessários ao desenvolvimento agrário. Neste contexto, foram
consolidadas e criadas novas instituições subordinadas, de investigação e fundos de
fomento a determinadas culturas (caju, algodão, açúcar) assim como de instituições
dedicadas à produção animal e centros de formação agrária.
As reestruturações das instituições públicas do Estado Moçambicano,
incluindo o Ministério da Agricultura, sempre estiveram inseridas num quadro de
constantes transformações e adaptações que o País passou, desde a sua
Independência, buscando maior agilidade e eficiência em suas funções e acções.
A reestruturação de uma instituição complexa como é o Ministério da
Agricultura não se traduz apenas em criar novas unidades, alterar denominações,
99
mudar organogramas, mas principalmente identificar e utilizar, eficientemente,
formas de gestão abordando inúmeros aspectos organizacionais, técnicos e
humanos.
Entretanto, o que se pode depreender, com base nos depoimentos obtidos, é
que a reestruturação organizacional do Ministério da Agricultura introduzida em 2005
não atende às expectativas, uma vez que ampliou substancialmente a estrutura
interna dos órgãos centrais do Ministério.
As grandes mudanças no Ministério foram iniciadas em 1999, com o advento
de um programa de apoio ao desenvolvimento da agricultura – PROAGRI - e não em
função de uma decisão isolada do Governo em realizar ajustes na sua estrutura. Na
realidade, o que se constata é que o processo de mudança institucional foi iniciado
antes mesmo do lançamento da EGRSP em 2001, após a constatação de que o
sector agrário, caracterizado por uma baixa produtividade, particularmente no sector
familiar, se mostrava inadequado e pouco adaptado às reais necessidades de
assistência aos agricultores e produtores. Este foi um dos elementos-chave que
deram início ao processo de reforma institucional.
O que se pode concluir é que com o advento do PROAGRI, foi possível
“pensar” e estabelecer uma estratégia capaz de “mudar” o Ministério da Agricultura.
Sua reestruturação visava ultrapassar a maior parte das limitações e fraquezas
existentes, identificadas através de um processo de análise funcional, redefinindo
seu papel, funções e responsabilidade para que fossem mais condizentes com o
estágio de desenvolvimento do País.
Isso requeria do MINAG mudanças na sua organização e regras internas,
modificação de atitude do seu pessoal e maior cooperação dos diferentes actores da
100
sociedade e dos chamados parceiros da cooperação (doadores). No entanto, o que
pode verificar é que, apesar de todo o trabalho e esforços realizados, as mudanças,
segundo as percepções dos entrevistados, não ocorreram conforme as expectativas.
Observa-se, no entanto, um reconhecimento de que a reforma, como um todo,
conseguiu obter alguns ganhos concretos, através das actividades desenvolvidas no
âmbito do PROAGRI e não em função do preconizado na Estratégia Global de
Reforma do Sector Público.
O processo de reforma institucional do Ministério teve o mérito de colocar na
agenda dos dirigentes o desafio de modernização e transformar a instituição
dotando-a de uma estrutura moderna de gestão pública agrária concentrada nas
actividades de formulação, regulamentação e implementação de políticas sectoriais,
com vista à criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento do sector familiar
e consolidação do sector empresarial. Neste sentido, foi lançado o desafio de
estabelecer estruturas flexíveis que facilitassem a coordenação das diferentes áreas
onde o Ministério deve prestar serviços.
Entretanto, este grande desafio não foi ainda ultrapassado. O que se pode
verificar, segundo os depoimentos registados, o novo Estatuto Orgânico do Ministério
publicado em Agosto de 2005, não pode ser considerado como resultado de todo o
trabalho realizado desde 1999 uma vez que a “nova estrutura”, além de não reflectir
os resultados da referida análise, cresceu substancialmente.
O processo de reestruturação organizacional a racionalização, a redução do
tamanho da máquina administrativa para possibilitar melhor a coordenação das
actividades e evitar a sobreposição de funções, permitindo, deste modo, que a
instituição possa alcançar, no menor espaço de tempo possível, melhores índices de
101
produtividade na prestação de serviços. No entanto, o que se pode constatar através
da percepção dos entrevistados isto não ocorreu.
Com relação aos factores determinantes para atingir os objectivos da reforma
ou, mais especificamente, da reestruturação, os entrevistados declararam que estes
objectivos “ainda” não foram alcançados ou que “não foram claramente
estabelecidos”. Esta constatação, no entanto, não pode ser tomada literalmente, uma
vez que, segundo o que se pode observar, nem todos os entrevistados
demonstraram ter conhecimento dos objectivos da reforma institucional, apesar da
Coordenação da Reforma ter promovido várias actividades envolvendo diversos
segmentos – dirigentes, técnicos e funcionários - para apresentação e discussão de
assuntos relacionados ao tema. Os que mais detêm informações sobre o assunto e
que puderam discorrer diversos aspectos são os dirigentes que por exercerem
funções de confiança são os que mais se envolvem ou foram envolvidos nas
actividades realizadas.
Ainda com relação ao “alcance dos objectivos”, é possível concluir que os
entrevistados, de um modo geral, relacionam, de maneira directa, “reforma
institucional” à “melhoria das condições dos agricultores e produtores rurais”. Na
realidade, a reforma, conforme visto, tem por objectivo final aumentar a capacidade
de produção agro-pecuária, através da melhoria do atendimento e maior apoio aos
agricultores e produtores. No entanto, ela constitui um meio, um instrumento de
político de Governo para que isto venha se concretizar.
Um outro factor que dificultou o processo de reforma relaciona-se com a
“insuficiência de comunicação”, ou seja, não houve maior preocupação por parte dos
responsáveis pela reforma em estabelecer uma estratégia de divulgação, a todos os
níveis da instituição, das informações sobre as actividades programadas, acções
102
esperadas e resultados alcançados. Deste modo, os funcionários do Ministério, em
sua grande maioria, não foram informados do processo de reforma. O processo ficou
assim restrito aos “Chefes” e alguns outros técnicos que tiveram acesso às
actividades realizadas para a discussão dos temas e questões da reforma na sua
fase inicial.
A falta de uma comunicação efectiva pode, portanto, ter contribuído para o
surgimento da “resistência à mudança”, tema recorrente nas entrevistas realizadas
com os informantes da pesquisa. Esta resistência manifestou-se fundamentalmente
pela rejeição das propostas da nova estrutura elaborada pela Coordenação da
Reforma desde 2003 e que arrastou o processo até 2004 quando foi aprovada e
submetida à aprovação da CIRESP. Esta proposta não alterava em praticamente em
nada a estrutura do Ministério e não foi, portanto, aceite pela CIRESP, pois quando
comparada aos resultados da análise funcional demonstrava falta de coerência e
consistência.
Um outro factor importante que contribuiu para aumentar a “resistência” foi a
“falta de decisão” em momentos cruciais do processo de reforma que retardou e
deteve o processo como um todo, principalmente as acções relacionadas à
reestruturação orgânica do Ministério.
Um dos objectivos específicos da pesquisa era determinar o grau de
participação dos funcionários e trabalhadores no processo de reforma da instituição.
Relativamente a este assunto, pode-se concluir que, na fase inicial do processo,
houve participação dos diferentes funcionários facilitado por “pontos focais”,
preparados para o efeito e onde discutiu-se os conceitos e foi dado início a análise
funcional dos órgãos do Ministérios. Contudo, à medida que decorriam as etapas
subsequentes a participação e o envolvimento restringiu-se apenas do pessoal de
103
direcção e chefia ficando os restantes funcionários e até mesmo os “pontos focais”
sem saber o que estava a acontecer incluindo o seu desfecho final.
O quarto objectivo específico da pesquisa é o de identificar as mudanças
ocorridas no Ministério e as dificuldades e constrangimentos existentes no processo
de reestruturação. É importante antes destacar o facto de que a realização da
reestruturação do MINAG deveria ter sido precedida de uma análise da estrutura
existente identificando e melhorando as acções de coordenação de forma a redefinir
as novas regras internas e procedimentos para eliminar duplicações, omissões,
inconsistências e ambiguidades observadas na sua estrutura. No entanto, isto não
ocorreu.
Uma outra dificuldade foi a busca de um consenso sobre a estrutura que o
Ministério deveria ter que contribuir para arrastar o processo por longo tempo, ao
invés de se tomar uma decisão definitiva, mesmo que não fosse a mais desejada
FDHA concorresse para o alcance dos resultados. Faltou a adequação estratégica
ou a tomada de decisões estratégicas eficientes e em tempo útil que permitissem a
instituição reagir às exigências, limitações e oportunidades apresentadas pelo
ambiente interno e externo do momento. O processo perdeu o ímpeto e a dinâmica
com que vinha sendo realizado, comprometendo assim todo o trabalho desenvolvido.
O processo de reforma do Ministério da Agricultura conseguiu caminhar com
relativo sucesso por um determinado período de tempo despertando e chamando a
atenção dos actores para a necessidade da reforma de sua estrutura. No entanto, a
falta de comunicação, busca de um consenso e as resistências surgidas
comprometeram substancialmente a implantação de uma estrutura que reflectisse os
resultados alcançados no processo de análise funcional. Além disto, não houve um
forte trabalho de gerir o processo de mudança embora tenha havido tentativas de
104
elaborar e implantar um Plano de Implementação da Reforma que nunca saiu do
papel.
Os ganhos obtidos, no entanto, devem ser destacados. A modernização
pretendida foi de facto iniciada com introdução do funcionamento das áreas de
planificação e gestão financeira com base nos sistemas produzidas internamente.
Outro aspecto positivo da reforma foi a descentralização iniciada passando algumas
acções e actividades do nível central ao nível local. A descentralização é uma das
tónicas da Estratégia Global da Reforma do Sector Público o Ministério da
Agricultura que conseguiu, em certa medida, efectivar algumas acções neste sentido.
Descentralização, entretanto, não é algo definida em organogramas. É uma agenda
de compromissos para a qual muitos resistem em implementar, pois significa a perda
da autoridade.
No que concerne às perspectivas face às modificações e o impacto dos
resultados alcançados com as transformações ocorridas no MINAG, pode-se concluir
que a melhoria do sector agrário ainda não vai ser possível com os resultados
alcançados até momento, segundo o que se pode constatar pelos depoimentos dos
entrevistados. É necessário se fazer muito mais, principalmente revendo a estrutura
em vigor, aprovada em 2006, adequando-a as reais necessidades existentes, com
base na análise funcional e funções nucleares do Ministério e os verdadeiros
problemas dos agricultores.
A reestruturação orgânica do MINAG é um desafio inadiável, daí que este
processo deveria ter concorrido para a solução dos problemas dos utentes e em
especial o sector agrário moçambicano tendo em conta também a necessidade de
gerar serviços que procuram atrair mais investimento no sector com vista a melhorar
as condições de vida dos moçambicanos.
105
É de reconhecer que o presente trabalho não teve a pretensão de esgotar um
tema rico como este, mas tão somente, contribuir para a sua discussão e
aprofundamento em função das limitações referidas no Capítulo 3 – Metodologia da
Pesquisa.
Deste modo, sugere-se alguns temas para outras pesquisas e estudos, os
quais poderão minimizar as limitações do presente trabalho e aprofundar o
entendimento de algumas questões relevantes a seguir apresentadas:
• Causas da não execução dos planos de implementação das reformas
no sector público, particularmente no MINAG;
• Identificação de estratégias de gestão de mudanças para a efectiva
concretização dos processos de reforma institucional do sector publico;
• Relevância dos processos de gestão de recursos humanos para apoiar
a implementação dos processo de mudança organizacional no âmbito
da reforma institucional;
• Avaliação do impacto dos resultados dos processos das mudanças
organizacionais em função dos objectivos preconizados na Estratégia
Global de Reforma do Sector Público.
Portanto, o presente estudo de caso proporciona uma reflexão da reforma
empreendida no Ministério da Agricultura, sobre a indicação clara das
transformações organizacionais e as perspectivas para a melhoria do sector agrário
moçambicano. Este trabalho pode-se considerar um exercício de sistematização das
informações relativas às mudanças ocorridas no MINAG desde a Independência do
106
País, podendo contribuir para o entendimento da realidade da instituição de forma
contextualizada com base teórica através da análise deste caso específico.
107
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ANEXO