introduccion bellini

7/25/2019 Introduccion Bellini

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Claudio Belini

Convenciendo al capital

Peronismo, burocracia, empresariosy poltica industrial, 1943-1955


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COLECCIN BITCORA ARGENTINADirigida por Alejandro Falco

Claudio BeliniConvenciendo al capital. Peronismo, burocracia, empresarios y poltica in-dustrial, 1943-1955. 1a ed. Buenos Aires: 2014.

272 p.; 15x22 cm.ISBN 978-950-793-167-31. Poltica Argentina. 2. Economa Argentina. I. TtuloCDD 320.82Fecha de catalogacin: 26/12/2013Foto de tapa: Pern visita Textil Oeste,15demayode1955.ArchivoGeneraldela Nacin2014, Claudio Belini2014, Ediciones Imago Mundi

http://edicionesimagomundi.comDiseo y armado de interior: Alberto MoyanoHecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en Argentina. Tirada de esta edicin: 500 ejemplares

Este libro setermin de imprimir en el mes deabril de 2014 en GuttenBook,

Guiraldes 2727, San Martn, provincia de Buenos Aires, Repblica Argenti-na.Ningunapartedeestapublicacin,incluidoeldiseodecubierta,puedeser reproducida, almacenada o transmitida de manera alguna ni por nin-gn medio, ya sea elctrico, qumico, mecnico, ptico, de grabacin o defotocopia, sin permiso previo por escrito del editor.


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ndice general

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

1 Las controversias sobre la industria y el surgimiento de lasconcepciones econmicas peronistas . . . . . . . . . . 1

2 El gobierno, la burocracia y la elaboracin de la poltica industrial 29

3 El Parlamento y el debate sobre la poltica industrial . . . . 73

4 Los industriales de Pern: de la exclusin a la participacin . . 107

5 La industria en los planes quinquenales. Instrumentos yresultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

6 La promocin industrial peronista: las industrias de intersnacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Eplogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225


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Agradecimientos

Este libro tiene una larga historia. Mi inters sobre este tema se inicienelmarcodemitesisdoctoralyseprolongenlosaossiguientes.Enes-te largo recorrido cont con la ayuda y el apoyo de muchas personas. Quie-ro expresar mi agradecimiento a los colegas que me impulsaron a publicareste libro. Un reconocimiento especial merecen Hilda Sabato y Juan Car-los Korol quienes guiaron este estudio y lo mejoraron con sus agudas ob-servaciones y comentarios. Como toda investigacin, esta se benefici delas crticas y sugerencias que en diversas ocasiones me brindaron colegasy amigos: Silvia Badoza, Mara Ins Barbero, Jordi Cataln, Alejandro Cat-taruzza, Ral Garca Heras, Jorge Gilbert, Anbal Juregui, Bernardo Ko-sacof, Mirta Zaida Lobato, Luis Alberto Romero, Marcelo Rougier, AndrsRegalsky, Jorge Schvarzer, Juan Suriano y Loris Zanatta, entre otros. El in-geniero Emilio Llorens y el profesor Jos Enrique Miguens, ya fallecidos,evocaron para m esos aos de esperanzas, realizaciones y desencantos. Aellos tambin les agradezco su ayuda y confianza.

La investigacin que sustenta este libro fue realizada gracias a la co-laboracin y el apoyo de diversas instituciones. En primer lugar, el apoyobrindado por los miembros del Programa de Estudios de Historia Econ-mica y Social Americana (PEHESA) del Instituto de Historia Argentina yAmericana Dr. Emilio Ravignani donde desarrollo mi tarea. Adems, es-tainvestigacinfueposiblegraciasalapoyobrindadoporelCONICET,queme otorg becas de formacin de posgrado y posdoctoral. En el marco deesta ltima beca y durante una breve estada en el Instituto Universitariode Historia Jaume Vicens Vives de la Universitat Pompeu Fabra de Barcelo-na,completmiinvestigacinsobrelaprimeraleydepromocinindustrialaplicada en la Argentina entre 1944 y 1958. Deseo agradecer a su directorJaume Torras por su clida hospitalidad, a los investigadores de esa insti-tucin, del Departament dHistria i Institucions Econmiques de la Uni-

versitat de Barcelona y del Departamento de Geografa de la UniversidadAutnoma de Barcelona, especialmente a su director Antoni Tulla.Finalmente, quiero dejar constancia de mi agradecimiento al personal

del Archivo General de la Nacin, la Biblioteca Nacional, las bibliotecas Er-nesto Tornquist y Ral Prebisch del Banco Central de la Repblica Argen-


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tina, la Biblioteca del Congreso de la Nacin, la Biblioteca Leopoldo H. Tet-tamanti de la Secretara de Industria, el Instituto Nacional de Estadsticasy Censos, y el Centro de Documentacin e Informacin del Ministerio deEconoma. Con su labor silenciosa y eficiente, y con una paciencia inter-minable para buscar material de ms de medio siglo en un pas como laArgentina donde la memoria institucional es tan frgil, todos ellos han co-laborado ms de lo que imaginan para hacer posible este trabajo. Sin esaayuda este libro hubiera sido imposible

La investigacin es una tarea algo solitaria e imposible de realizar sin elaliento cotidiano de la familia y los amigos. Por ello y por muchas razonesms, quiero agradecer el apoyo que de tantas formas me brindaron mis pa-dres Vilma y Obdulio, mis hermanos Andrs, Eduardo y Osmar, y mis ami-gos. Finalmente, dedico este libro a Gustavo, que cuando ocasionalmenteabandona su inters por el mundo supralunar, me pregunta cmo fueronaquellos aos de la Argentina peronista.


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Introduccin

En 1946 el gobierno peronista se propuso alentar la diversificacin y elincremento de la produccin industrial. Se trataba de reorientar la econo-ma hacia el mercado interno, reduciendo su vulnerabilidad frente a lasfluctuaciones econmicas que provenan del mercado internacional. Estosobjetivos fueron acompaados por innovaciones institucionales que con-firieron al estado una inusitada capacidad para redistribuir el ingreso na-cional y alentar un cambio en la asignacin de los recursos.

Nueve aos ms tarde, tras el sangriento derrocamiento del gobiernode Pern, las nuevas autoridades formulaban balances muy crticos sobrelas polticas oficiales de la pasada dcada. En ellos se sealaban los proble-mas derivados de la falta de integracin de la estructura industrial, el des-equilibrio del balance de pagos (que dificultaba la importacin de insumosy maquinarias para la industria) y la inflacin provocada por el desordena-do crecimiento de aparato estatal y la desmedida poltica de redistribucindel ingreso. Pero, a diferencia de 1946, la opcin por la industrializacin yano estaba en discusin.

Quhabasucedidoentrelosproyectosde1946ylasrealidadesde1955?Cul fue la naturaleza de las polticas peronistas? Qu papel haban juga-do el estado y su burocracia en la formulacin de la poltica? Cules fueronlas propuestas alternativas de las fuerzas opositoras? Qu papel desempe-aron las entidades empresarias? Esta investigacin se propone estudiarel proceso mediante el cual la cuestin industrial se convirti, a principiosde la dcada de 1940, en un problema de la agenda pblica, se propusierony elaboraron polticas sectoriales, y se aplicaron diversos instrumentos conel fin de alcanzar los objetivos propuestos.

Aunque en las dcadas siguientes a la cada de Pern los problemas dela industrializacin concitaron el inters de historiadores y economistas,este inters no deriv en estudios especficos sobre la poltica industrial

peronista.1

Por un lado, durante la dcada de 1960, los principales debatesgiraran en torno del desempeo de la industria en el perodo agroexporta-

1. Empleo el trmino poltica industrial para referirme al conjunto de instru-mentos utilizados para alentar el desarrollo industrial sin presuponer la existenciade un plan ordenado de industrializacin.


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dor, en el cual se buscaran, desde diferentes marcos tericos, las claves dela evolucin posterior de la economa local. Por otro lado, la crisis del mo-delo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) durante ladcada de 1970 conducira a los estudiosos a concentrarse en las caracte-rsticas de las polticas industriales aplicadas durante los aos sesenta. Enconsecuencia, el anlisis del contenido y el impacto de las polticas pero-nistas no suscit la atencin de la historiografa.

Envistadeello,estelibroseproponeabordareltemaapartirdelanlisisde las polticas pblicas. El trabajo parte de concebir la elaboracin y aplica-cindeunapolticapblicacomounprocesodecisionalcomplejomedianteelcualunamultiplicidaddeactorescomoelgobierno,laburocracia,losem-presarios y los partidos polticos inciden sobre sus contenidos, seleccionanlos instrumentos para alcanzar los objetivos, e implementan las polticas.El estudio se concentra en las caractersticas organizativas, los recursos ylas estrategias que estos actores desplegaron en la elaboracin y aplicacinde la poltica industrial.

Peronismo, polticas pblicas e industria: undebateinconcluso

Las interpretaciones clsicasLas relaciones entre el peronismo, sus polticas pblicas y el sector ma-nufacturero hansido tradicionalmente objeto de agudascontroversias.2Yadurante los aos peronistas, la puesta en marcha de sus polticas pblicasfue acompaada de un intenso debate y de importantes crticas. En la d-cada de 1950, la crisis crnica de la balanza de pagos y el ciclo de marchas ycontramarchas que caracterizaron el comportamiento de la economa ar-gentina,dieronlugaralasprimerasinterpretacionessobrelanaturalezadelaspolticasperonistasysuslmites.LaComisinEconmicaParaAmrica

Latina (CEPAL) ejerci una notable influencia sobre las primeras interpre-taciones de los problemas que afrontaba el desarrollo econmico. Si bienlos autores influidos por la teora del desarrollo ponan el acento en las tra-bas impuestas al desarrollo por el deterioro secular de los trminos del in-tercambio, que reduca la capacidad para importar obligando a una indus-

2. Para un anlisis sobre la historiografa del peronismo vase Claudio Beliniy Marcelo Rougier. Los dilemas de la historiografa econmica del peronismo: cer-

tezas dudosas, vacos persistentes. Aportes para la construccin de una agenda deinvestigacin. En: La historia econmica argentina en la encrucijada. Balances y perspec-tivas. Comp. por Jorge Gelman. Buenos Aires: Prometeo, 2006, pgs. 350-369; sobrela historiografa de la industria, vase Claudio Belini. La historia industrial argen-tina, 1870-1976: entre la crisis y la renovacin. En: Nuevo Topo,nm.3:BuenosAires(septiembre de 2006), pgs. 5-26.


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introduccin XIII

trializacin forzada pero escasamente integrada, se entenda que las pol-ticas pblicas haban sido incapaces de actuar con efectividad sobre ciertospuntos claves de la economa.3

Esta interpretacin de la CEPAL ejerci una fuerte influencia a princi-pios de la dcada de 1960. As, por ejemplo, Aldo Ferrer sostuvo que el prin-cipal problema de la economa argentina era el carcter no integrado de suestructura industrial. Esta situacin era el resultado de las errneas polti-cas econmicas aplicadas a partir de 1930. Al menos en parte, Ferrer atri-bua ese fracaso a la perduracin en los equipos econmicos de la idea deque el motor impulsor del desarrollo hasta entonces proveniente del exte-rioreraunacondicindada.4 Otros autores enrolados en la misma corrien-te, como Santiago Macario, sostuvieron que durante la posguerra el estadohaba desempeado un papel relativamente pasivo en la definicin de laspolticas pblicas y que el proteccionismo haban sido el resultado combi-nado del nacionalismo econmico y de la presin empresarial. El resultadoera una poltica caracterizada por altos niveles de proteccin indiscrimina-da y carente de un enfoque de largo plazo.5

En la dcada de 1970, cuando la crisis del modelo sustitutivo y del para-digma keynesiano cobr mayor dramatismo, Ferrer avanz en una carac-terizacin ms especfica y crtica de la poltica econmica peronista. En

1977, sostuvo la tesis de que los instrumentos de la poltica econmica pe-ronista haban sido inconsistentes con sus objetivos de redistribucin delingreso y generacin de empleo, y al mismo tiempo con el crecimiento dela economa al afectar las posibilidades de exportacin y las expectativas derentabilidad.

Si bien al autor reconoca que entre 1946 y 1949 se haba alcanzado unxito considerable gracias a un conjunto de condiciones favorables, en l-tima instancia haba sido el margen existente para la sustitucin de impor-taciones de ramas livianas lo que posibilit que mediante el uso de instru-

mentos de poltica relativamente sencillos como la proteccin aduanera,el rgimen de cambios y la expansin crediticia, se obtuvieran esos resulta-dos.6 En contraste, cuando el agotamiento de ese proceso requiri de una

3. CEPAL.El desarrollo econmico de la Argentina. Mxico, DF, 1959, pgs. 14-27;undiagnsticosimilarsobrelaspolticasperonistasseencuentraenelinformePre-bisch de 1955. Vase BCRA. Memoria anual (1955). Informes del Seor Asesor Econ-mico y Financiero de la Presidencia de la Nacin, Dr. Ral Prebisch. Buenos Aires,1956.

4. Aldo Ferrer.La economa argentina. Buenos Aires: FCE, 1963, pgs. 240-241.5. Santiago Macario. Proteccionismo e Industrializacin en Amrica Latina.En: Boletn Econmico de Amrica Latina,vol.IX,nm.1:BuenosAires(marzode1964),pgs. 79-85.

6.AldoFerrer. Crisisyalternativasdelapolticaeconmicaargentina.BuenosAires:FCE, 1977, pgs. 14-22.


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cuidadosa y activa intervencin estatal destinada a realizar proyectos es-tratgicos, la inmadurez del sector pblico condujo a la apertura al capitalextranjero.

Los estudios deFerrer no profundizaron en elanlisis de los instrumen-tos y objetivos de la poltica industrial peronista. En cambio, sobre la baseestadsticaconfeccionadaporlaCEPAL,Ferrerbrindunanlisisdelama-croeconoma del perodo que tendra gran influencia.

Otros estudiosos, entre los que se destaca Jorge Katz, concentraron suanlisis en los cambios en la funcin de produccin y la estructura indus-trial durante la posguerra, marcando la existencia de dos etapas, el pero-nismo y el perodo 1955-1961. En la primera etapa la expansin de la pro-duccin se habra basado fundamentalmente en la incorporacin de manode obra. En cambio, la segunda habra estado marcada por un crecimientoms acelerado de la produccin y de la productividad del trabajo, asentadoen la introduccin de mtodos de produccin capital intensivos gracias ala inyeccin de capitales extranjeros.7

A finales de los aos sesenta, el fortalecimiento de la perspectiva crticade la CEPAL sobre la experiencia peronista converga con otra interpreta-cin realizada desde un marco terico opuesto al estructuralismo: la teoraneoclsica. La tesis deCarlosDaz Alejandro afirma que la polticadeindus-

trializacin peronista era el resultado de presiones econmicas y polticasde corto plazo provenientes del movimiento obrero y de los empresarios.En este sentido, el objetivo no haba sido el crecimiento industrial sino elaumento del consumo, la ocupacin obrera y la seguridad econmica de lasmasas y los empresarios an a costa de la formacin de capital.8 La polti-ca peronista era definida como una respuesta tarda a la Gran Depresinya que pareca condicionada por las frustraciones econmicas de la dcadade 1930 antes que por las nuevas condiciones que se abriran a la economainternacional a partir de la posguerra.

Esta tesis se apoyaba en el anlisis de los diferentes instrumentos depoltica sectorial utilizados tales como el control de cambios, las polticasarancelaria y crediticia, complementados con una evaluacin de su impac-to a partir la incorporacin de informacin cuantitativa. Sin embargo, al-gunas de las dimensiones de la poltica industrial son apenas indagadastales como el manejo de las empresas pblicas.

7.JorgeKatz. ProductionFunctions,FoeringInvestmentandGrowth.Astudybasedon

the Argentine Manufacturing Sector, 1946-1961.Amsterdam:NorthHollandPusblishingCompany, 1969, pgs. 103-138; vase tambin, Jorge Katz. Caractersticas estructu-rales del crecimiento industrial argentino, 1946-1961. En:Desarrollo Econmico, vol.7, nm. 26: Buenos Aires (julio de 1967), pgs. 59-76.

8. Carlos Daz Alejandro.Ensayos de historia econmica argentina. Buenos Aires:Amorrortu, 1975, pg. 117, 129 y ss.


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introduccin XV

Adems, este anlisis se basa en el presupuesto de que una menor in-tervencin estatal habra impulsado un mayor crecimiento econmico me-diante el impulso de las actividades en las cuales el pas tena ventajas com-parativas. Tambin es claro el postulado de que las polticas pblicas que sealejaran del objetivo de asegurar un marco institucional para la libre ope-ratoria del mercado, eran el resultado de presiones sectoriales sobre un es-tado concebido como un actor pasivo.

Mientras que las interpretaciones inspiradas en el pensamiento cepa-linoylateoraneoclsicamostraronunamiradauniformementecrticaso-brelaexperienciaperonistanosucedilomismoconlosautoresinspiradosen la tradicin marxista. As, por ejemplo, Juan Carlos Esteban revaloriztempranamente la experiencia peronista.9Aunque el autor se bas amplia-mente en las estadsticas compiladas por la CEPAL deriv de ellas conclu-siones opuestas sobre el desempeo peronista, en especial en relacin conel papel del estado. Otras dimensiones de las polticas oficiales como la po-ltica de importaciones o la crediticia fueron analizadas a partir de fuenteshasta entonces inexploradas como memorias oficiales, de las cuales podaderivarse el apoyo gubernamental a la industrializacin y el fomento de lapequea y mediana empresa.

Sin embargo, el autor sealaba los lmites de la poltica peronista en

especial su reticencia a modificar el rgimen de propiedad de la tierra y sudesinters por el fomento de la siderurgia. Estos lmites eran el resultadode la naturaleza del gobierno peronista, que representaba los intereses deuna burguesa industrial relativamente indiferenciada.

En contraposicin, desde el marxismo trotskista Milcades Pea ofre-ca una visin crtica. As, por ejemplo, basndose en informacin censal,seal que fue precisamente durante el peronismo cuando la produccinindustrial se estanc.10

La evaluacin crtica del desempeo peronista parta de una perspecti-

va opuesta sobre la naturaleza de la burguesa argentina y su papel hist-rico. Pea sostena que la burguesa industrial haba nacido y permanecavinculada a la clase terrateniente por mltiples lazos.11 En consecuencia,su ascenso no tena efecto disruptivo alguno sobre la dominacin de esta.An ms, la burguesa local era parasitaria al lograr la maximizacin de susganancias del desarrollo combinado que caracterizaba la estructura econ-mica del pas.

9. Juan Carlos Esteban.Imperialismo y desarrollo econmico. La Argentina frente a

nuevas relaciones de dependencia. Buenos Aires: Palestra, 1961.10. Milcades Pea. Crecimiento (1935-1946) y estancamiento (1947-1963) de laproduccinindustrialargentina.En: Industrializacin y clases sociales en la Argentina.Buenos Aires: Hyspamrica, 1986, pgs. 9-44.

11. Milcades Pea.Industrializacin y clases sociales en Argentina. Buenos Aires:Hyspamrica, 1986, pg. 164.


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A pesar de las diferencias de ambas interpretaciones, es notable que lascorrientes marxistascompartieranun diagnstico delperonismo como bo-napartismo. Es decir, un rgimen situado por encima de las clases socialesque intentaba arbitrar en sus conflictos.12

Elanlisisdelaspolticaspblicasqueestosautoresrealizaronfuepron-to relegado a un segundo plano en las siguientes interpretaciones realiza-das bajo la tradicin marxista. En efecto, a finales de la dcada de 1960 lanaciente teora de la dependencia inspir nuevos aportes, cuyo principalmrito consisti en ofrecer una explicacin abarcadora de las fuerzas so-ciales y polticas que impulsaban el desarrollo. Para Cardoso y Faletto elperonismo era producto de las contradicciones surgidas de una industria-lizacinaceleradaquesecombinduranteladcadade1930conladomina-cin de la gran burguesa. Como tal, el peronismo constitua un movimien-to poltico apoyado por diversos sectores sociales que intentaba continuarla expansin econmica reivindicando para el estado un papel orientadore incorporando a las masas al sistema econmico y poltico.13

Si bien los autores afirmaban que el predominio de la dominacin bur-guesa con mltiples intereses en el sector agroexportador, las finanzas y laindustria determin que las polticas peronistas se asentaran sobre el di-namismo de la empresa privada, ello no daba lugar a una exploracin sis-

temtica de las mismas.La concentracin en el anlisis de la naturaleza del peronismo adquie-re mayor intensidad en el libro que Mnica Peralta Ramos public en 1978.Aqu el peronismo es presentado de manera similar, como una alianza declases,conformadaporfraccionesdelaburguesaindustrial,laclaseobreray un sector del estado erigido en rbitro entre las clases, que haba impul-sado una poltica de industrializacin basada en la expansin del mercadointerno y una estable composicin orgnica del capital.14 Como Esteban,Peralta Ramos interpreta la crisis de 1952 como un momento decisivo que

ponedemanifiesto elagotamiento dela etapa fcil desustitucindeimpor-

12. Desde una perspectiva favorable al peronismo, vase Jorge Abelardo Ra-mos.Revolucin y contrarrevolucin en Argentina. Buenos Aires: Amerindia, 1957; ade-ms, Pea y Ramos se enfrentaron en un debate en torno al rol de la burguesa in-dustrial y las polticas peronistas. Pea dedic un libro a refutar las afirmacionesde Ramos. Milcades Pea.Industria, burguesa industrial y liberacin nacional. Bue-nos Aires: Fichas, 1974, pgs. 143-153.

13. Fernando Cardoso y Enzo Faletto. Dependencia y desarrollo en Amrica Latina.

Mxico, DF: Siglo XXI, 1992, pg. 111. (primera edicin 1969). Como coyuntura depoder,elperonismoentraraencrisiscuandolaredistribucindelingresoafectelasnecesidades de la acumulacin de capital, principalmente en el sector hegemnicode la burguesa agroimportadora.

14. Mnica Peralta Ramos.Acumulacin de capital y crisis poltica en Argentina,1930-1974. Mxico, DF: Siglo XXI, 1978, pg. 26.


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introduccin XVII

tacionesylacontradiccinentrelaredistribucindelingresoylareduccinde la tasa de ganancia. La necesidad de elevar esta ltima conducir final-mente a la conformacin de una nueva alianza apoyada por la penetracindel capital extranjero en la fase de internacionalizacin abierta a comien-zos de la dcada de 1950.15

Enconjunto,losestudiosinspiradosenelmarxismoestuvieronconcen-trados en develar la naturaleza y la composicin de clases del peronismo.16

De ese objetivo principal se derivaba el inters por indagar las relacionesentre la burguesa industrial y el estado, y solo en forma accesoria las pol-ticas pblicas. En realidad, con excepcin de los trabajos de Esteban y Pealos estudios marxistas no aportaron nuevas indagaciones sobre las polti-cas oficiales y su impacto.

La disparidad de interpretaciones sobre las intenciones de las polticasindustriales peronistas y su impacto es el resultado de la marginalidad conque el tema ha sido abordado por la historiografa, preocupada por unaperspectiva a largo plazo sobre las polticas econmicas o bien sobre el ca-rcter trunco de la industrializacin. El debate contina abierto frente ala escasez de estudios especficos sobre el tema. Adicionalmente, los pro-blemas que presentan las estimaciones estadsticas sobre incremento dela produccin industrial y la ausencia de un debate sobre esa importante

cuestin, han acentuado la falta de acuerdo sobre el papel de las polticaspblicas y sus efectos en el crecimiento industrial.17

15. La hiptesis segn la cual el principal conflicto dirimido entre 1952 y 1955fue la sustitucin de trabajo por capital haba sido expuesta por Pablo Gerchunof

y Juan Jos Llach. Capitalismo industrial, desarrollo asociado y distribucin delingreso entre los gobiernos peronistas. En:Desarrollo Econmico, vol. 15, nm. 57:Buenos Aires (1975), pg. 17.

16. Una lnea de investigacin estudi el rol del movimiento obrero en la for-macin de la alianza peronista cuestionando la distincin entre vieja y nueva claseobrera realizada por Germani, vase Miguel Murmis y Juan Carlos Portantiero.Es-tudios sobre los orgenes del peronismo. Buenos Aires: Siglo XXI, 1971.

17.As,porejemplo,dosartculosrecientespublicadosenunamismacoleccinpresentan imgenes opuestas sobre la evolucin industrial durante el peronismo.Mientraselprimerosostienequelatasadecrecimientofuedel3%anual,elsegundoafirmaquefuedel6,3%;vaseMaraInsBarberoyFernandoRocchi.Laindustria,

1914-1945. En:Nueva Historia de la Nacin Argentina. Vol. 9. Buenos Aires: Planeta,2002; y Juan Jos Llach. La Industria, 1945-1983. En: Nueva Historia de la NacinArgentina. Vol. 9. Buenos Aires: Planeta, 2002; una presentacin de los problemasdelasestimacionesestadsticaspuedeverseenLauraRandall.Lies,DamnLiesend

Argentine GDP. En: Latin American Research Review, vol. IX: Austin (1976), pgs. 142-143.


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XVIII claudiobelini

Labsquedade razones para la estrategiaperonista

A finales de la dcada de 1960, el debate entre los economistas sobre los

lmites de la industrializacin sustitutiva de importaciones condujo a queestos y los historiadores se interesaran sobre las discusiones que treintaaos antes haban preludiado su adopcin en el marco de la Segunda Gue-rra Mundial. Estos trabajos no se centraron en el anlisis de la poltica in-dustrial peronista, pero constituyen un punto de referencia obligado parala indagacin acerca de las causas que fueron esgrimidas por las autori-dades econmicas peronistas para la adopcin de una poltica de fomentoindustrial orientada al mercado interno.

La discusin ha girado en torno de las interpretaciones sobre los con-

tenidos de los proyectos industrialistas y la caracterizacin de la estrategiaperonista. En cuanto al primer punto, estos trabajos parten del anlisis dela propuesta realizada por Federico Pinedo en 1940, culminando en el Pri-mer Plan Quinquenal, momento en que se consideran clausurados los de-bates.EnunartculopioneroJavierVillanuevasostuvoquelasdivergenciasexistentesentrequienespropiciabanunaindustrializacinconcentradaenindustrias livianas (los empresarios) y bsicas (los militares) constituanmatices dentro del grupo industrialista pero no dos concepciones antag-nicas.18 La estrategia finalmente seguida donde la autarqua no asuma un

carcter absoluto, es presentada tambin como el resultado ante el temorpor los efectos que la reanudacin de las importaciones tendra sobre laocupacin obrera.

En contraste, un conjunto de autores ha marcado la existencia de cla-ras posiciones dicotmicas entre quienes propiciaban el cierre de la eco-noma y quienes alentaban una reforma de la estrategia de desarrollo vi-gente evitando el peligro de una orientacin mercado internista.19 Esta in-terpretacin alcanza su mejor formulacin en el trabajo de Juan Jos Llachconvertido en la versin predominante sobre la cuestin. Cuestionando las

interpretaciones que vean en el Plan Pinedo principalmente un conjuntode medidas coyunturales tendientes a hacer frente a la cada de las expor-taciones de granos provocada por la guerra,20 Llach lo concibe como una

18. Javier Villanueva. Aspectos de la estrategia de industrializacin argenti-na. En:Los fragmentos del poder. Buenos Aires: Jorge lvarez, 1968, pgs. 328-331.

19. Daz Alejandro, Ensayos de historia econmica argentina;GuidoDiTella.Con-troversias econmicas en la Argentina, 1930-1970. En:Argentina y Australia.Ed.porJohn Fogarty, Ezequiel Gallo y Hctor Diguez. Buenos Aires: Instituto Di Tella,

1979, pgs. 165-184; Juan Jos Llach. El Plan Pinedo de 1940, su significado hist-rico y los orgenes de la economa poltica del peronismo. En: Desarrollo Econmico,vol. 23, nm. 92: Buenos Aires (1984), pgs. 551-558; Paul Lewis. Lacrisisdelcapitalismoargentino. Buenos Aires: FCE, 1993, pgs. 117-124.

20.HoracioPereyra.PinedoyelPlanEconmicode1940.En:TodoesHistoria,nm. 131: Buenos Aires (abril de 1978), pgs. 7-28; un crtica a la interpretacin de


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introduccin XIX

modificacin parcial de la estrategia de desarrollo hasta entonces vigenteconsistente en el impulso a la industrializacin orientada al mercado ex-terno. Como tal constituira un lcido reconocimiento de la hegemona deEstados Unidos y una proftica visualizacin de los lmites del mercado in-terno.21

Las discusiones en torno de la caracterizacin de la estrategia peronistay de los factores que explican sus rasgos principales no coinciden exacta-mente con las dos posturas arriba reseadas aun cuando hay consenso encuanto a su orientacin mercado internista. Por un lado, una lnea inter-pretativa concibe a la estrategia peronista como un proyecto tendiente ala autarqua, entendida esta como una estrategia de industrializacin di-versificada (Daz Alejandro) o como un plan de desarrollo de industrias debase (Waissman, Lewis). Estos autores sealan el papel predominante delos factores internos en la determinacin de las caractersticas de las pol-ticas peronistas. As, por ejemplo, Daz Alejandro caracteriz a las polticasperonistascomorespuestastardasalaGranDepresin,cuyasraceshis-tricas se remontaban a las frustraciones econmicas de la dcada de 1930,sin considerar adecuadamente las posibilidades abiertas por la reanuda-cin del comercio internacional.

En esta lnea interpretativa, Carlos Waisman presenta la postura ms

extrema, al sostener la tesis de que la poltica de autarqua industrial y cor-porativismo sindical impulsada por la alianza peronista (conformada porsectores de las fuerzas armadas, el clero y el movimiento obrero en un con-texto en que como consecuencia de la crisis de 1930, la elite econmica sehallaba fragmentada y el estado cobraba creciente autonoma), estuvo de-terminada por una irreal perspectiva sobre la cuestin social y el avancedel comunismo. Estos temores eran totalmente infundados ya que si bienel movimiento obrero se mostraba ms polarizado, no pareca orientarsehacia la izquierda. Para Waisman los factores externos no jugaran ningn

papel. Incluso, sostiene que el principal problema que poda derivarse de larestauracin del comercio internacional, la desocupacin, no hubiera su-perado el alcanzado durante la Gran Depresin.22

En contraste, Villanueva, Di Tella y Llach han caracterizado la estrate-giaperonistacomouncaminointermedioentrelosproyectosautarquizan-tes y los que propiciaban una industrializacin exportadora. Sin embargo,

Llach puede verseen Gisela Cramer. Argentine Riddle: The Pinedo Plan of 1940 andthe Political Economy of the early war years. En:Journal of Latin American Studies,

vol. 30, nm. 3: Londres (octubre de 1998), pgs. 519-550.21. Llach, El Plan Pinedo de 1940, su significado histrico y los orgenes de laeconoma poltica del peronismo, pgs. 524-526.

22. Carlos Waisman.Reversal of Development in Argentina. Postwar Counterrevo-lutionary Policies and Their Structural Consequences. Princeton: Princeton UniversityPress, 1987, pgs. 198-206.


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dentro de esta interpretacin comn pueden observarse algunas diferen-cias. As, por ejemplo, para Villanueva la estrategia peronista se concentra-ra en la proteccin a las industrias existentes antes que en la aplicacin deun programa de desarrollo previamente concebido. Ello era el resultado dela influencia que los empresarios industriales haban conquistado sobre laestructura de poder durante la dcada de 1930, pero tambin del temor rei-nante ante los efectos sobre la ocupacin que provocara la reanudacin deimportaciones.23

Por su parte, Guido Di Tella presenta la estrategia peronista como uncamino intermedio al propiciar una industrializacin basada en sectoresintensivos en mano de obra, de acuerdo a la dotacin relativa de mano deobra y capital, y orientada al mercado interno. Esta opcin sera combati-da por la CEPAL que propondra una poltica menos razonada destinada acrear unaeconoma semiautrquica partiendode un diagnstico pesimistasobre el futuro de las exportaciones tradicionales.

Aunque Llach comparte la idea de que el peronismo no ambicionabael logro de la autarqua, interpreta que la estrategia mercado internistasurgira de consideraciones ajenas a la poltica industrial. Se trataba dedar prioridad a la poltica social y de ingresos y dar tambin respuestasnacionalistas a la peculiar situacin internacional que se afrontaba.24 De

esta forma, tanto factores internos vinculados a las necesidades de con-solidacin poltica del peronismo a travs del incremento de los salariosreales, como factores externos relacionados con las presiones estadouni-denses contra el mantenimiento de la neutralidad en el conflicto blico mo-delaron la estrategia econmica del primer peronismo.

En resumen, desde finales de la dcada de 1960 se ha abordado el an-lisis de los debates en torno a la cuestin industrial durante la guerra y lacaracterizacin de la estrategia peronista. En relacin con la primera cues-tin, se enfrentaron quienes conceban que las discusiones sobre la indus-

tria no implicaban dos posturas dicotmicas claras (Villanueva) y quienesobservan que ese momento fue decisivo para la evolucin econmica delpas al enfrentar dos proyectos de industrializacin antagnicos (Daz Ale-jandro, Di Tella, Llach, Waisman, Lewis). En relacin con la segunda cues-tin,lanaturalezadelaestrategiaperonistaylosfactoresquelamodelaron,puede sealarse la existencia de dos perspectivas enfrentadas. Por un lado,laquecaracterizalaestrategiaperonistacomouncaminointermedioentrela autarqua y la industrializacin exportadora (Villanueva, Di Tella, Llach)y los autores que sostienen que la estrategia peronista tendi hacia el logro

de la autarqua econmica (Daz Alejandro, Waisman y Lewis). La primera23. Villanueva, Aspectos de la estrategia de industrializacin argentina,

pgs. 328-331 y 347-349.24. Llach, El Plan Pinedo de 1940, su significado histrico y los orgenes de la

economa poltica del peronismo, pg. 546.


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interpretacin incorpora los factores externos como condicionantes de lapoltica peronista en tanto que la segunda sostiene que fueron considera-ciones de orden interno los que determinaron la orientacin de la polticaperonista.

El anlisis de lapoltica industrial peronista

El primer estudio integral sobre la poltica industrial peronista fue rea-lizadoporHughSchwartzen1967.25 Esteautorsostuvoque,apartirde1943,se aplicaron polticas favorables a la industrializacin a travs del uso delcrdito bancario y la proteccin aduanera. Segn Schwartz, la poltica in-dustrial peronista fue escasamente selectiva al auspiciar el desarrollo tanto

deindustriasquetenanventajascomparativas,comodeotrasconpronun-ciadas desventajas. Aunque advierte que la escasa selectividad de la polticaindustrial era un rasgo compartido por otras naciones que se volcaban a laindustrializacin, en el caso argentino estaba agravado por el fuerte subsi-dio que esa poltica involucraba.

El estudio de Schwartz incluy nuevas estimaciones sobre el incremen-to de la produccin industrial que implican tasas de crecimiento notoria-mente superiores que las estimadas por el Banco Central o el Consejo Na-cionaldeDesarrollo.Ellonoleimpidimarcaralgunoslmitesdelapolticaoficial. Como Daz Alejandro, cuestion la estrategia de industrializacinacelerada a costa del sector primario, que gener efectos negativos para elpropio ISI al limitar la importacin de insumos y maquinarias.

La tesis de Schwartz no fue seguida de otros trabajos que estudiaranlas polticas industriales de manera integral. En cambio, algunas de sus di-mensiones recibieron mayor atencin, especialmente la poltica crediticiay el manejo de las empresas estatales. El primer tema es una de las dimen-siones ms indagadas de la poltica industrial peronista. En 1967, Altimir,Sourrouilley Santamara sostuvieron la tesis deque la operatoria del BancoIndustrial fue sustancialmente diferentea la propuesta por las autoridadespblicas. Lejos de atender los requerimientos de la pequea y mediana em-presa, el banco habra financiado preferentemente las grandes sociedadesannimas. Tampoco habra sido exitoso el auxilioa nuevas actividades, vis-to que la industria alimenticia y la textil estuvieron sobrerrepresentadas enla distribucin del crdito. Solo el objetivo de propender a una mayor dis-tribucin del crdito hacia el Interior habra obtenido ciertos resultados.26

25. Hugh Schwartz.The Argentine Experience with Industrial Credit and ProtectionIncentives, 1943-1958. 2 vols. University of Yale, 1967.

26. Oscar Altimir, Horacio Santamara y Juan Sourrouille. Los instrumentosde promocin industrial en la posguerra. En:Desarrollo Econmico, vol. 7, nm. 25:Buenos Aires (1967), pgs. 894-907.


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A finales de la dcada de 1990, nuevos trabajos que emplearon los archi-vos del Banco Industrial permitieron echar luz sobre esta temtica central.En diversos trabajos Girbal ha sealado que la poltica crediticia del pero-nismo tendi a beneficiar a las industrias ms tradicionales como los fri-gorficos, las fbricas de tanino, las bodegas, los ingenios azucareros y lasempresas textiles. Al mismo tiempo, apartndose de su objetivo proclama-do, la distribucin del crdito, lejos de beneficiar al interior y propender auna descentralizacin industrial, el banco financi principalmente las ac-tividades del cordn industrial bonaerense.27

Por su parte, Rougier ha sostenido que lejos de convertirse en un ban-co de inversin el Banco Industrial se volc a financiar los crecientes gas-tos corrientes de las empresas ya establecidas. Al mismo tiempo, concentrtempranamentesuauxiliofinancieroenunconjuntodegrandesempresas,que se beneficiaron por el subsidio encubierto a travs de tasas de intersreales negativas. Por ltimo, a partir del anlisis de la distribucin del cr-dito entre sectores y empresas, este autor ha destacado la ausencia de unaclara poltica crediticia.28

El estudio de las empresas pblicas industriales, muchas de las cualessurgieron durante el peronismo, ha merecido una menor atencin de losanalistas, en parte debido a la dificultad para acceder a las fuentes prima-

rias. Tambin aqu los aportes de Altimir, Santamara y Sourrouille consti-tuyen el punto de partida. Se trata de aproximaciones al tema ya que solopresentan una visin de largo plazo con escasas referencias a la etapa pero-nista. Segn estos autores, las empresas pblicas, a excepcin de la Socie-dad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA), tuvieron un escaso papel en elproceso de industrializacin. As, por ejemplo, aunque la empresa Indus-trias Aeronuticas y Mecnicas del estado (IAME) pretendi tener un perfilcomercial, solo constituy una etapa experimental de la industria automo-triz.29

El anlisis de la experiencia IAME fue retomado por Angueira y Tonini,quienes asociaron su fracaso a la venta de la planta de tractores a FIAT y el

27. Noem Girbal-Blacha. Una relectura de la economa peronista (1946-1955). Crdi-to, regin y diversificacin productiva. Buenos Aires: Academia Nacional de la Historia,1996; y Noem Girbal-Blacha. Mitos, paradojas y realidades. La Argentina peronista, 1946-1955. Bernal: UNQ, 2003.

28. Marcelo Rougier.La poltica crediticia del Banco Industrial durante el primer

peronismo. 1944-1955. Buenos Aires: Facultad de Ciencias Econmicas, 2001; MarceloRougier.CrditoeindustriaentiemposdePern.En: Revista de Historia Industrial,nm. 35: Barcelona (2007), pgs. 79-112.

29. Oscar Altimir, Horacio Santamara y Juan Sourrouille. Los instrumentosde promocin industrial en la posguerra. En:Desarrollo Econmico, vol. 6, nm. 21:Buenos Aires (1966), pgs. 476-477.


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arribo de la empresa estadounidense Kaiser.30 Interpretaron estos acuer-doscomounaevidenciadeladebilidadestatalydelaalianzaentresectoresde la burguesa local y el capital extranjero. Sin embargo, no estudiaron alente desde la perspectiva de la empresa, ni indagaron la poltica oficial ha-ciaelsector.Pornuestraparte,losestudiossobreeldesempeodelaDirec-cinNacional deIndustriasdel Estado (DINIE) y de la Direccin General deFabricaciones Militares (DGFM) ha remarcado los avances del estado comoempresario y, al mismo tiempo, los lmites de su accionar y su papel menoren las transformaciones del sector manufacturero durante la posguerra.31

En relacin a la poltica industrial, una serie de estudios ha sosteni-do que las polticas peronistas no tuvieron inicialmente una orientacinni marcadamente proindustrial ni antiexportadora. Segn esta visin, elgobierno peronista auspici la industrializacin solo como respuesta a lacrisis del sector externo a partir de 1949. Y aunque a partir de entonces sepusieron en marcha un variado conjunto de instrumentos con el objeto dealentar el crecimiento manufacturero, estos no cristalizaron en un sistemade promocin industrial ordenado.32 Ms recientemente hemos evaluadolosobjetivosyloslogrosdelapolticasectorialapartirdelanlisisdeseisin-dustrias o ramas que tenan entonces un peso importante en la estructuraindustrial o bien que desempearan un papel clave en el patrn de creci-

miento industrial a partir de 1950. El estudio de las polticas especficas y

30. Mara del Carmen Angueira y Alicia Tonini. Capitalismo de Estado, 1927-1956.Buenos Aires: CEAL, 1986; recientemente se ha interpretado esta experiencia comoexponente de las contradicciones de la poltica econmica peronista con el aban-dono del nacionalismo y la apuesta al capital extranjero sin la densidad terica deltndem desarrollista Frondizi-Frigerio. Mario Racanello. IAME y la lgica de lapoltica econmica peronista. En:Amrica Latina en la Historia Econmica: Mxico,DF (mayo-julio de 2013), pgs. 177-221.

31. Claudio Belini. DINIE y los lmites de la poltica industrial peronista, 1947-1955. En:Desarrollo Econmico, vol. 41, nm. 161: Buenos Aires (abril-junio de 2001),pgs. 97-119; Claudio Belini. La Direccin General de Fabricaciones Militares y supapel en la industrializacin de posguerra, 1941-1958. En: Polticas de promocin yestrategias empresariales en la industria argentina, 1950-1980. Buenos Aires: EdicionesCooperativas, 2007; Claudio Belini y Marcelo Rougier.El estado empresario en la in-dustria argentina. Conformacin y crisis. Buenos Aires: Manantial, 2008.

32. Richard Mallon y Juan Sourrouille.La poltica econmica en una sociedad con-flictiva. Buenos Aires: Amorrortu, 1976, pg. 115 y ss; Adolfo Dorfman. Cincuenta aosde industrializacin en Argentina. Buenos Aires: Solar, 1983, pgs. 531-536; y Jorge Katz

y Bernardo Kosacof.El proceso de industrializacin en Argentina. Evolucin, retroce-so y prospectiva. Bueno Aires: CEAL y CEPAL, 1989, pgs. 49-52; una interpretacinopuesta que sostiene que el peronismo busc reconstruir la relacin especial conGran Bretaa y que luego de 1947 revirti sus polticas proindustriales se encuentraen Jorge Schvarzer.La industria que supimos conseguir. Buenos Aires: Planeta, 1996,pgs. 195-218.


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de su impacto, nos ha permitido afirmar que si bien el peronismo marcun corte en relacin a la poltica industrial, hasta comienzos de la dcadade 1950 estas no tuvieron como eje la autarqua ni el desarrollo de las indus-trias bsicas. Si bien las dificultades que afront la economa argentina apartir de 1949 condujeron a las autoridades pblicas a disear polticas msordenadas, tambin condicionaron su impacto e impusieron importanteslmites al cambio estructural.33

Otras de las dimensiones que ha recibido atencin creciente ha sido elvnculo entre los empresarios y el gobierno de Pern. Entre ellos se desta-can el reciente libro de James Brennan y Marcelo Rougier sobre el empre-sariado del interior del pas y la constitucin de la Confederacin GeneralEconmica (CGE), que constituye el anlisis ms abarcativo sobre el tema;el estudio comparado de Anbal Juregui sobre los empresarios en Argen-tina y Brasil; y el anlisis de Ricardo Sidicaro sobre los vnculos entre losempresarios y el peronismo entre el ascenso de Pern y el menemismo.34

Algunas cuestiones de orden terico ymetodolgico

Como dijimos, este libro se propone analizar el proceso de elaboraciny de aplicacin de la poltica industrial, completando el anlisis realizadoenLa industria peronista.35 En este plano, el libro se inscribe en una serie deinvestigaciones que, con diferentes marcos tericos, desde hace ya algntiempo vienen renovando las interpretaciones sobre el estado, las polticaspblicas y los actores sociales durante el peronismo.36

Enestetrabajopartimosdeconcebirlaelaboracindelapolticapblicacomo un proceso decisional complejo donde participan una multiplicidad

33. Claudio Belini.La industria peronista. Polticas pblicas y cambio estructural,1946-1955. Buenos Aires: Edhasa, 2009.

34. James Brennan. Industriales y bolicheros: la actividad econmica y laalianza populista peronista, 1943-1976. En: Boletn del Instituto de Historia Argentina y

Americana Dr. Emilio Ravignani,nm.15:BuenosAires(1997),pgs.101-141;RicardoSidicaro.Los tres peronismos. Buenos Aires: Siglo XXI, 2003; Anbal Juregui. Pro-meteo encadenado: los industriales y el gobierno peronista. En: Sueos de bienestaren la Nueva Argentina. Buenos Aires: Imago Mundi, 2004, pgs. 47-71; James Bren-nan y Marcelo Rougier.The Politics of National Capitalism. Peronism and the ArgentineBourgeoisie, 1946-1976. Pennsylvania: PUP, 2009.

35. Belini,La industria peronista. Polticas pblicas y cambio estructural, 1946-1955.36. Anah Ballent.Las huellas de la poltica. Vivienda, ciudad, peronismo en Buenos

Aires. Bernal: UNQ, 2005; Patricia Berrotarn.Del plan a la planificacin. Buenos Ai-res: Imago Mundi, 2003; Patricia Berrotarn, Anbal Juregui y Marcelo Rougier,comps.Sueos de bienestar en la Nueva Argentina. Buenos Aires: Imago Mundi, 2004;Carolina Biernat.Buenos o tiles? La poltica inmigratoria del peronismo. Buenos Aires:Biblos, 2007; Karina Ramaccioti. La poltica sanitaria del peronismo. Buenos Aires: Bi-blos, 2009, entre otros.


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de actores polticos, sociales y econmicos tales como el Poder Ejecutivo,el Parlamento, los empresarios, la burocracia, los expertos y la prensa. Porsupuesto, estos actores estn dotados de recursos econmicos e institucio-nales desiguales, que les confiere un poder desigual a la hora de interveniren este complejo proceso.37

Entendida como una red compleja de fuerzas (que) produce conjun-tamente un efecto llamado polticas pblicas, la elaboracin de polticases un proceso continuo donde no hay una clara sucesin de fases con ca-ractersticas propias. Sin embargo, desde un punto de vista metodolgicoy analtico, esta investigacin ha distinguido tres dimensiones principa-les que se yuxtaponen e interactan. Una primera dimensin se proponeindagar el proceso por medio del cual la industrializacin se convirti enun problema y se incorpor a la agenda pblica. Para ello se ha considera-do imprescindible analizar los debates en torno a la industria que tuvieronlugar en los aos previos al surgimiento del peronismo. Estos debates de-finieron un problema e intentaron persuadir a los poderes pblicos sobrela necesidad de adoptar un conjunto de soluciones. Se examinan, adems,las concepciones peronistas en torno al orden econmico y social, el papeldel estado, la industria y los empresarios. Al menos en parte, estas ideasorganizaron la visin de las autoridades econmicas, ejerciendo influencia

sobre las caractersticas de las polticas oficiales.Una segunda problemtica radica en el nivel de las interacciones pol-ticas por medio de las cuales se definieron los rasgos bsicos de la polticaindustrial. En este nivel interesa analizar el papel que desempearon el Po-der Ejecutivo, el Congreso y las organizaciones empresariales en la defini-cin de los objetivos e instrumentos de la poltica sectorial. Se entiende queel diseo y la puesta en marcha de estos mecanismos por parte de las au-toridades implicaron una toma de posicin sobre los recursos disponibles,las prioridades de la poltica oficial y la disposicin a escuchar los intereses

de diferentes actores econmicos y sociales involucrados.Por ltimo, una tercera dimensin analiza el problema de la aplicacinde las polticas, aspecto en el que desempean un papel principal la buro-craciapblicaylosempresarios.Estaproblemtica,queimplicaunadistin-cin analtica entre la formulacin y la aplicacin de la poltica sectorial, hasido tradicionalmente concebida como una fase de transmutacin de leyesen polticas cuyo xito o fracaso es atribuido a la voluntad de los actores in-volucrados. En contraste, aqu es analizada de manera compleja, teniendoen cuenta que la aplicacin de una poltica siempre involucra un desvo con

respecto a su formulacin original. Esta desviacin puede ser provocada obien por factores endgenos, como las caractersticas de la poltica formu-

37. Charles Lindblom. El proceso de elaboracin de polticas pblicas.Madrid:MAP,1991.


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ladaylacapacidaddelaburocracia,obienporfactoresexgenosque,comola naturaleza y el volumen de los recursos disponibles y la actitud de los ac-tores sociales afectados, condicionan la aplicacin y modelan su impacto.38

A pesar de que partimos de una definicin de la elaboracin de las po-lticas pblicas que pone el acento sobre la participacin de una multiplici-dad de actores, sostenemos que, en el caso de la poltica industrial, el esta-do y los empresarios constituyen los actores principales. La naturaleza delas relaciones entre el estado y los empresarios ha merecido una atencincreciente por parte de historiadores, socilogos y economistas, quienes lahan explorado tanto a nivel terico como histrico.39 En 1995, Peter Evanspropuso el trmino autonoma enraizada para explicar el tipo de relacio-nes entre el estado y los empresarios que caracterizaron a los pases que seindustrializaron exitosamente en el siglo XX. Segn esta interpretacin,la efectividad de las polticas pblicas no dependi solo de la autonomade la burocracia pblica frente a los capitalistas (por otra parte siempre li-mitada a las constricciones impuestas por la acumulacin de capital), sinode la combinacin de autonoma con la presencia de canales orgnicos decomunicacin entre ambos actores con el fin de negociar y renegociar losobjetivos de la poltica industrial y sancionar su incumplimiento.40

La autonoma enraizada, como las burocracias weberianas, ha sido ms

la excepcin que la regla. Aun as, la presencia de tecncratas y de un dis-curso tecnocrtico compartido con las lites empresariales contribuy a lacreacin deredes devinculacin entre ambos actores. Por suparte, el surgi-miento de asociaciones empresarias jug un papel importante al limitar labsqueda y explotacin de rentas por parte de los empresarios industrialescomo consecuencia de sus estrechos lazos con el estado. Las asociacionesmultisectoriales tambin posibilitaron resolver internamente disputas in-tersectoriales. En conjunto, las asociaciones empresarias han desempea-do un papel importante all donde la burocracia estatal es dbil al proveer

38. La literatura sobre la implementacin de polticas pblicas es extensa e im-posible de citar aqu. Para una introduccin puede consultarse Luis Aguilar Villa-nueva,ed. Laimplementacindelaspolticaspblicas.Mxico,DF:Porra,1996;unmo-delo complejo es ofrecido por Martin Rein y Francine Rabinobitz. La implementa-cin: una perspectiva terica. Entre la intencin y la accin. En:La implementacinde las polticas pblicas. Ed. por Luis Aguilar Villanueva. Mxico, DF: Porra, 1996,pgs. 147-184.

39. Stephen Haggard, Sylvia Maxfield y Ben Ross Schneider. Theories of Bu-siness and Business-State Relations. En:Business and The State in Developing Coun-

tries. Ed. por Sylvia Maxfield y Ben Ross Schneider. Ithaca: Cornell University, 1997,pgs.36-60;BenRossSchneider.Lasrelacionesentreelestadoylasempresasysusconsecuencias para el desarrollo: una revisin de la literatura reciente. En: Desa-rrollo Econmico, vol. 39, nm. 153: Buenos Aires (1999), pgs. 45-75.

40. Peter Evans.Embedded Autonomy. States & Industrial Transformation. Prince-ton: PUP, 1995.


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de canales de informacin y aplicar sanciones frente al incumplimiento delas empresas.41

Un recorridopor el libro

De acuerdo con los presupuestos tericos expuestos en torno de la ela-boracin de polticas, la investigacin responde a las tres dimensiones deanlisis sealadas. En el primer captulo se analizan los debates sobre la in-dustrializacin que tuvieron lugar durante los aos cuarenta. Analizo lascontroversias que, en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, prota-gonizaron un nutrido grupo de ingenieros, economistas, industriales, ofi-ciales de las fuerzas armadas, dirigentes empresariales y funcionarios p-

blicos. Estos debates definieron una cuestin industrial y ofrecieron unconjunto de propuestas y soluciones a los problemas econmicos que la Ar-gentina enfrentaba entonces y un diagnstico sobre su futuro en la pos-guerra. Luego se examinan las concepciones peronistas sobre el papel delestado, de la industria y de los empresarios, que fueron recogidas por loque el peronismo denomin como doctrina. El captulo analiza las racesideolgicas de estas concepciones, as como sus cambios. Si bien las con-cepciones econmicas del peronismo distaron de constituir un cuerpo deideas complejo y ordenado, una ideologa, construyeron una visin sobrela sociedad y sobre los problemas econmicos que ejercieron influencia nodesdeable sobre los hacedores de la poltica industrial del peronismo.

El segundo captulo estudia el lugar del gobierno en la elaboracin de lapoltica industrial. Se argumenta que hasta 1952, el Poder Ejecutivo desem-pe un papel preponderante en la definicin de la poltica sectorial comoresultado de un conjunto de factores institucionales, ideolgicos y coyun-turales, entre los que se destaca el rol clave otorgado a la burocracia comohacedora de la poltica pblica y las tendencias a la concentracin de fa-cultades de gobierno. Se estudian los mecanismos mediante los cuales elgobierno de Pern confeccion su agenda y determin los objetivos y losinstrumentos de la poltica sectorial. Este anlisis es realizado en los dosmomentos claves de puesta en marcha de la poltica: 1946 y 1952.

El anlisis del papel desempeado por el Parlamento es el objetivo deltercer captulo. Se argumenta que en los aos iniciales del peronismo elCongreso asumi un rol activo en la definicin de la poltica sectorial me-diante la reforma de los proyectos oficiales o bien a travs de la presen-tacin de iniciativas propias. Este estudio permite acercarnos a las ideas

sobre el papel y su papel en la economa argentina que sostenan los parti-dos polticos durante la primera dcada de la posguerra. Como tendr oca-

41. Ben Ross Schneider y Sylvia Maxfield. Business, the State and Econo-mic Performance in Developing Countries. En: Business and The State in DevelopingCountries. Ithaca: Cornell University Press, 1997, pgs. 3-35.


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sin de demostrar, las formulaciones sobre el tema tenan fuertes racescon el pasado y recogan muy parcialmente algunos de los tpicos propiosde las teoras sobre el desarrollo econmico que estaban entonces en ple-na elaboracin. Por otra parte, este captulo aborda los efectos que tuvie-ron las transformaciones del sistema poltico a comienzos de la dcada de1950 sobre la dinmica de la labor legislativa, que terminaron por convertiral Congreso en una institucin ratificadora de las iniciativas provenientesdel Poder Ejecutivo.

El estudio de las relaciones entre el gobierno y las organizaciones em-presarias es el objetivo del cuarto captulo. Se sostiene que durante la pri-mera presidencia el conflicto que enfrent al naciente peronismo con laUnin Industrial Argentina (UIA) y el dificultoso proceso de construccinde una entidad nacional de industriales que fuera aceptada como un inter-locutor legtimo, limitaron la influencia que la dirigencia empresarial ejer-ci en la definicin de la poltica sectorial. Esta situacin comenz a modi-ficarse a partir de 1952, cuando al calor de la crisis econmica, el gobiernode Pern apoy el surgimiento de la Confederacin General de la Industria(CGI) y le confiri un papel importante en la elaboracin de la poltica sec-torial. Aun entonces, el grado de realizacin del modelo corporativista fuelimitado.

El quinto captulo ofrece un anlisis de los instrumentos y objetivos dela poltica industrial peronista. Se examinan las polticas crediticia, aran-celaria, cambiaria, el tratamiento de la inversin extranjera y del estadoempresario. Este captulo ofrece una mirada general sobre los instrumen-tos de la poltica industrial peronista, con excepcin de la primera ley depromocin industrial que se estudia en el siguiente captulo, marcando loscortes existentes con respecto al perodo anterior a 1943. El estudio se com-pletaconunanlisisdelosobjetivosimpuestosenelPrimerySegundoPlanQuinquenal.

Por ltimo, en el sexto captulo abordamos la implementacin de la po-ltica industrial a partir de un estudio de caso: el decreto 14.630/44 de in-dustrias de inters nacional. La investigacin estudia los antecedentes y laelaboracin de la ley que estableci el primer rgimen de promocin indus-trial de la Argentina. Se analiza la implementacin del sistema, el papel delos actores econmicos involucrados, las actividades fomentadas y el im-pacto que la promocin industrial tuvo sobre un conjunto de actividadesmanufactureras. Este captulo ofrece evidencia adicional a los cinco estu-dios sectoriales presentados en mi anterior libro sobre el tema: La industria

peronista. Finalmente, este estudio concluye con algunas consideracionesgenerales sobre la elaboracin e implementacin de la poltica industrialdurante el gobierno de Pern.

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